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EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA
JUAN CARLOS MIRA

CIRO MEZA
DANIEL VEGA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
BOGOTA
2001
1
EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA
JUAN CARLOS MIRA

CIRO MEZA
DANIEL VEGA
Trabajo de grado para optar al ttulo de

Abogados
Director
Dr. ALVARO GUILLERMO RENDON
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
BOGOTA
2001
2
CONTENIDO
pg.
INTRODUCCION 1
1. ANTECEDENTES AL CONTROL FISCAL 3
1.1 RESEA HISTORICA 3
1.1.1 Descubrimiento y Colonia 3
1.1.2 Primera Etapa: 1821-1923 4
1.1.3 Segunda Etapa: 1923-1975 5
1.1.4 Tercera Etapa: 1975-1991 11
1.1.5 Cuarta Etapa: 1991 Asamblea Nacional Constituyente 13
2. DERECHO COMPARADO 24
2.1 MODELO GERENCIAL DE CONTROL FISCAL 24
2.2 MODELO COLEGIADO DE CONTROL FISCAL 24
2.3 CONTROL FISCAL COMO FUNCION PROPIA DE LA 25
RAMA LEGISLATIVA
2.4 MODELOS AMERICANOS DE CONTROL FISCAL 27
2.4.1 Panam 27
2.4.2 Guatemala 30
2.4.3 Mxico 33
2.4.4 Estados Unidos de Amrica 34
2.4.5 Canad 35
2.4.6 Argentina 36
2.4.7 Brasil 37
2.5 MODELOS EUROPEOS DE CONTROL FISCAL 44
2.5.1 Francia 44
2.5.2 Inglaterra 47
2.5.3 Alemania 48
2.5.4 Espaa 49
3. LA CONTRALORIA DESDE LA CONSTITUCION DE 51

1991
3.1 EL MODELO ACTUAL DESDE LA CONSTITUCION 51
DE 1991
3.2 EL CONTROL FISCAL 52
3.2.1 Control de gestin y resultados 54
3.2.2 Control previo y control posterior 55
3.2.3 Desarrollo de la Funcin Actual del Control Fiscal 58
3.3 ORDEN LEGAL 69
3
3.4 FALENCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA 85
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
3.5 NATURALEZA JURIDICA DEL CONTROL FISCAL 87
3.5.1 Naturaleza jurdica de las contraloras 93
4. DIAGNOSTICO GENERAL DE CONTRALORIAS 95

4.1 ANALISIS DE LAS CONTRALORIAS 95
DEPARTAMENTALES
4.1.1 Informe de Auditora sobre la Contralora 95
Departamental de Casanare
Departamental del Vichada
Departamental de Nario
Departamental del Valle
5. BASES PARA UN NUEVO MODELO DE CONTROL 137

FISCAL
5.1 PROPUESTAS DEL CONTRALOR GENERAL DE LA 137
REPUBLICA
5.2 PROPUESTAS DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA 140
REPUBLICA
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 146
BIBLIOGRAFIA 157
4
INTRODUCCIN
En la historia universal el tema del control fiscal ha sido ampliamente
debatido por los diferentes estados sin importar su rgimen poltico y socio
econmico. Colombia no ha sido ajena a este tema ya que desde la poca
del descubrimiento y la colonia se le daba importancia al control de los
bienes del monarca. Cinco siglos ms tarde fue necesario replantear el
manejo que se le vena dando a los recursos del Estado bajo modelos de
control fiscal cuya eficacia satisfactoria nunca se realiz. As las cosas, la
Misin Kemmerer evalo el sistema vigente concluyendo que se le deba dar
un giro radical al control y manejo de las finanzas pblicas en nuestro pas.
Este sistema recomendado se constituy como el fundamento para el
rgimen legal de control fiscal.
Con la expedicin de la Constitucin de 1991 se trat de darle una nueva
orientacin a los rganos que ejercen el control fiscal en Colombia, y
replantear los procedimientos del ejercicio del mismo. Con un nivel de
corrupcin perturbante, y un manejo de fondos pblicos cuestionable, surgi
en 1991 un nuevo modelo de control fiscal lleno de expectativas para el logro
y cumplimiento efectivo de las finalidades de este sistema.
1
Desafortunadamente, al da de hoy, se evidencia una gran ruptura en el
manejo de fondos estatales lo cual alerta no solo a las autoridades sino
tambin a la comunidad, siendo sta la principal afectada por sus
deficiencias.
De aqu surgen una serie de interrogantes que cuestionan las herramientas
de control fiscal que aplica nuestro ordenamiento jurdico. En este sentido,
es necesario resaltar que las contraloras del orden nacional, departamental,
distrital y municipal, se constituyen en una carga burocrtica con altos costos
de funcionamiento y pocos resultados a la hora de vigilar, controlar y
recuperar los bienes pblicos.
Este ejercicio acadmico surge como una reaccin ante las deficiencias del
sistema lo cual nos obliga a la realizacin de un profundo anlisis que
evidencia las falencias del control fiscal en nuestro pas y conlleve a la
propuesta de una nueva forma de ejercerlo, confiando en que por dicha va
se logre una mejor gestin en el control de los recursos del Estado.
2
1. ANTECEDENTES AL CONTROL FISCAL
1.1 RESEA HISTRICA
1.1.1 Descubrimiento y Colonia
El control fiscal no es algo nuevo ya que lo encontramos desde el
descubrimiento y conquista de Amrica. Aunque la vigilancia se ejerca sobre
el manejo de los bienes del monarca, no exista supervisin sobre los bienes
del Estado. En esa poca el funcionario designado por la Corona para dichos
bienes era denominado como Lugarteniente de los Contadores Mayores de
Castilla.
Posteriormente con la fundacin de Santo Domingo, se crea el Tribunal de la
Real Audiencia de Santo Domingo. Este rgano ejerca, entre otras, las
funciones de vigilar a los altos funcionarios de la corona y la de fiscalizar a
los virreyes. De esta manera se ejercan los juicios de Residencia donde se
rendan cuentas de los bienes fiscales puestos bajo la administracin de los
funcionarios. En el ao de 1604 se crearon los Tribunales de Cuentas. Entre
los siglos XI y XIII, estos Tribunales hicieron las veces de las contraloras
3
regionales en los virreinatos, capitanas y presidencias. Cabe anotar, que
para el ao de 1807, Napolen creaba en Francia, la Corte de Cuentas de
Francia.
1.1.2 Primera Etapa: 1821-1923
1.1.2.1 La Repblica. La ley fundamental expedida en Angostura constituye
la Repblica de Colombia. En esta poca se trat de hacer el primer intento
para organizar el control fiscal, para lo cual el 23 de Octubre de 1819,
Santander se encarga de impulsar la Ley Principal Contra los Empleados de
Hacienda, la cual consagraba medidas drsticas [incluyendo la pena de
muerte] para los funcionarios a quienes se les probara haber efectuado
fraude o malversacin de los bienes pblicos.
De la misma manera, y basada en el principio de la soberana, la primera
Constitucin independiente, la Constitucin del Socorro, consagraba que las
cuentas del Tesoro Pblico se imprimiran cada ao, para que la comunidad
supiera en que se estaban gastando los tributos. De cierta forma, era una
fiscalizacin subjetiva por parte de la sociedad.
4
El libertador por su parte, encomend el control y manejo presupuesta al
Tribunal Mayor de Cuentas y a la Superintendencia General de Hacienda1.
En 1832 se revive la Contadura General de Hacienda, la cual dependa del
poder ejecutivo. En 1847 se reemplaza esta institucin por una corte de
cuentas. A su vez, en 1850 esta Corte se reemplaza por la Oficina de
Cuentas conformada por cinco miembros nombrados por el Congreso.
En 1873 se expide el Cdigo Fiscal que vuelve a instaurar la Corte de
Cuentas pero esta vez compuesta por diez magistrados elegidos por el
Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes. Posteriormente, se
modificara el nmero de magistrados, aumentndolo a doce.
1.1.3 Segunda Etapa: 1923 - 1975
1.1.3.1 La Misin Kemmerer. La Misin Kemmerer hizo muchas
recomendaciones, dentro de las cuales podemos destacar dos en especial,
por un lado la creacin de la Contralora General de la Nacin y por otro, la
creacin de un sistema de banca central y bancos de crdito.
1
El Tribunal Mayor de Cuentas ejerca las funciones referentes a la contabilidad del gasto
pblico y la Superintendencia General de Hacienda ejerca funciones de inversin y
contralora.
5
La creacin de la Contralora obedeci a situaciones coyunturales que
obligaban a la formulacin de un sistema de control fiscal uniforme. Otra de
las razones que llevaron al establecimiento de esta entidad, fue que para la
poca, Colombia haba recibido por parte de los Estados Unidos 25 millones
de dlares provenientes de la venta de Panam. Esto sumado a la presencia
en nuestro pas de dos colosas empresas estadounidenses: United Fruit
Company y Tropical Oil Company.
Con motivo de lo anteriormente sealado, se expide la Ley 42 de 1923 que
creaba el Departamento de Contralora, independiente de los dems
departamentos administrativos. Se pretendi darle a ste la facultad de
controlar las finanzas pblicas con la prohibicin expresa de ejercer
funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia
organizacin.
Con la llamada guerra de los Mil Das se generaron al interior de la economa
y de la Hacienda Pblica, una serie de desequilibrios y desrdenes, cuya
solucin fue el objetivo de los gobiernos imperantes.
Entre 1900 y 1920 se acudi a un leve intervencionismo reflejado en
moderados aranceles, con clara intencin proteccionista, como lo fueron
subsidios para fortalecer la floreciente industria nacional. Se pretendi
6
estabilizar la moneda, mantener el patrn oro y crear un banco central, pero
sin ningn resultado favorable. El Gobierno Nacional creci sin modernizar
sus mtodos fiscales, lo que gener una ejecucin creciente de sus gastos y
consecuentes dficits fiscales.
Se llevaron a cabo elevadas emisiones que ocasionaron procesos
inflacionarios y crisis en el sector financiero. Se intentaron renegociaciones
de la deuda, as como fortalecer la imagen del pas frente a las entidades
extranjeras que otorgaban crdito, lo cual a la postre resulto infructuoso.
De otro lado, existan factores de contrapeso a la situacin descrita y entre
las cuales se puede citar: despegue de la industria nacional; un crecimiento
del sector pblico; una expansin de las bases productivas, destacndose el
sector cafetero; adems se esperaba un elevado ingreso de divisas
provenientes de Estados Unidos, como indemnizacin de la prdida de
Panam.
Frente a la situacin, se hizo necesario instituir una comisin que enderezara
la economa y las finanzas pblicas. As las cosas, el presidente de la poca
Pedro Nel Ospina comision a su embajador en los Estados unidos para que
invitara a un grupo de profesionales de dicho pas, con el fin ltimo de buscar
una solucin viable a la difcil situacin fiscal que estaba atravesando el pas
en es momento.
7
Concluidos los estudios la Misin Kemmerer entreg al Gobierno Nacional
una memoria con sus recomendaciones; ste, a su vez, las present al
Congreso Nacional y en 1923 fueron aprobadas con algunas
recomendaciones. Dentro del paquete de reformas se encontraba la creacin
del Banco de la Repblica la creacin de la Contralora, entre otros.
Fue la Ley 42 de 1923 la que reorganiz la contabilidad oficial y cre el
Departamento de la Contralora. Esta Ley consta de 15 captulos en los que
se desarrolla:
1-Se crea el Departamento de la Contralora como un servicio nacional
administrativo, con independencia de los dems departamentos
administrativos.
2- El Contralor es nombrado por el Presidente de la Repblica por un
perodo de cuatro aos, nombramiento que debe llevar la aprobacin de la
Cmara
3-El Contralor tena competencia exclusiva en todos los asuntos referentes al
examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios encargados de
recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nacin; examen y revisin de
las deudas y reclamaciones a cargo o a favor de la Repblica; en todos los
8
asuntos relacionados con mtodos de contabilidad y la manera de llevar las
cuentas de la nacin, la conservacin de los comprobantes y el examen de
libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas.
4-El Contralor tena facultades para llevar las cuentas generales de la
Nacin; las de la deuda, la prescribir los mtodos de contabilidad, la manera
de rendir los informas financieros de cualquier entidad administrativa, as
como los procedimientos para presentar las cuentas de los empleados de
manejo.
5-Promover investigaciones fiscales o realizarlas a solicitud del presidente,
del Congreso, de un departamento o municipio, con la aprobacin del
Consejo de Ministros, sobre instituciones dependientes de dichas entidades.
6-El nombramiento de los empleados de manejo del Gobierno deba ser
registrados ante el Departamento de la Contralora, y esta entidad deba fijar
las cauciones de los mismos.
7-Refrendar toda erogacin de fondos pblicos verificada en Bogot.
8-Dictar las disposiciones en las que estaran sujetos todos los pagos,
anticipos o traspasos de fondos pblicos que debieran efectuarse fuera de
Bogot.
9
9-Transferir las sobrantes de las partidas apropiadas cuando se certifique
que exista un saldo superior a las necesidades y que no existan
obligaciones por pagar con aquella partida.
10-La Corte de Cuentas, La Direccin General de Contabilidad, La oficina
Nacional de Estadstica y la Oficina Central de Ordenaciones del Ministerio
del Tesoro quedaron incorporadas al Departamento de la Contralora.
En estas circunstancias, luego de haberla creado, fue necesario dotarla de
recursos fsicos y humanos de tal forma que pudiese cumplir eficientemente
con las funciones encomendadas a la Corte de Cuentas, y con el gran
nmero de responsabilidades impuestas a partir de la ley de creacin.
Desde la expedicin de la Ley 42 de 1923, que cre el Departamento de la
Contralora y posteriores normas como el Decreto 911/32, la Ley 58 de 1946,
la Ley 151 de 1959 y, posteriormente habrsele elevado a rango
constitucional en 1945, al organismo de control, no se tena un rgimen
jurdico- fiscal unificado. En 1975 acorde con las necesidades que la misma
modernizacin y evolucin del Estado reclamaba para el organismo de
control se expide la Ley 20 de 1975, el cual buscaba que este organismo
fuera gil, tcnico y moderno con el fin de velar por el adecuado rendimiento
de los bienes e ingresos de la nacin
10
1.1.4 Tercera Etapa: 1975 - 1991
1.1.4.1 Ley 20 de 1975. Desde la expedicin de la Ley 42 de 1923, que cre
el departamento de la Contralora, y posteriores normas como el Decreto
911/32, la Ley 58 de 1946, la Ley 151 de 1959 y el haberse elevado a rango
constitucional en 1945, al organismo de control. Hasta 1975 no se tena un
rgimen jurdico-fiscal unificado, acorde con las necesidades que la misma
modernizacin y evolucin del Estado reclamaba para el organismo de
control, el cual deba ser gil. Tcnico y moderno con el fin de velar por el
adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la nacin.
Con la expedicin de la Ley 20 de 1975, se pretendi unificar la legislacin
dispersa que sobre control fiscal exista como tambin crear mecanismos de
control que interrelacionados, pudieran dar como resultado positivo, una
vigilancia acorde para cada una de las entidades del Estado cuyo primordial
objetivo fuera garantizar al mismo Estado, el adecuado rendimiento de los
bienes o ingresos de la nacin y obtener de esa manera la eficiencia del
gasto pblico.
En el articulado de la Ley objeto de evaluacin se pueden encontrar avances
significativos en lo que a control fiscal se refiere. Por ejemplo, el artculo
11
segundo le otorg al contralor las facultades para fiscalizar no solo a las
entidades estatales, sino tambin a las personas que dispongan o manejen
bienes de la nacin.
De otro lado, la Ley 20 de 1975 previ en su artculo 5 un mecanismo de
control para las empresas industriales y comerciales del Estado, orientado a
tener un sistema adecuado de fiscalizacin que consultara principios
modernos de auditora financiera.
De lo anterior, se observa que la Ley 20 de 1975 busc adecuar el sistema
de fiscalizacin a las necesidades de aquel momento y lograr mejorar el
control sobre el erario.
De esta manera, se lograron importantes avances en materia de control
fiscal con la expedicin de Ley 20 de 1975. Sin embargo, la Contralora
General de la Repblica, qued bastante limitada en su funcin de vigilancia,
por cuanto sus actuaciones de control estuvieron dirigidas ha demostrar y
cuantificar perjuicios fiscales.
1.1.5 Cuarta Etapa: 1991 Asamblea Nacional Constituyente
En la Asamblea reinaba la idea de que era necesario hacer cambios a la
Contralora General de la Repblica y al Sistema de control fiscal en general,
12
debido a diferentes factores. Las primeras tesis hablaban de lo ineficaz que
estaba resultando el control previo para preservar el patrimonio pblico,
motivo por el cual se cambia el sistema a control posterior y selectivo.
Por otro lado concluyeron que desde el punto de vista de la organizacin de
las contraloras, stas se encontraban contaminadas de politizacin y
burocratizacin, aspecto que aun persiste y sigue rigiendo el sistema actual
colombiano.
Por otro lado se plante la tesis de extender la vigilancia a todos aquellos
que administren bienes pblicos, as como el otorgamiento de poderes
sancionatorios a las Contraloras.
Tambin, surgi la idea de crear una jurisdiccin penal fiscal que hiciera
parte de la rama judicial encargada exclusivamente de la investigacin y
juzgamiento de los delitos que tuvieran que ver con el patrimonio pblico.
1.1.5.1 Debates y ponencias del Constituyente de 1991. A continuacin se
expondrn algunas de las tesis presentadas por varios de los constituyentes
en 1991 sobre el tema en estudio.
El doctor Nieto Roa propuso que la vigilancia de la gestin fiscal de la
administracin se debera hacer por medio de entidades privadas ejerciendo
13
auditora directa bajo la inspeccin y vigilancia de la Contralora General de
la Nacin.
Con este proyecto pretenda subsanar los errores y las falencias que venan
producindose con el anterior modelo de control fiscal tanto a nivel nacional
como departamental y municipal. Como es bien sabido, la funcin
fiscalizadora "consiste en el ejercicio de la vigilancia y control tendiente a la
guardia del patrimonio y recursos del erario pblico, para que las entidades o
personas que a cualquier ttulo reciban, manejen o dispongan de los bienes
o ingresos del Estado, se cian a lo dispuesto por la ley y las normas de la
moral y delicadeza que exige el manejo y los recursos de la comunidad"2.
Por esta razn se requieren formas de vigilancia para que los funcionarios
que tienen a su cargo la administracin de los recursos lo hagan de una
manera adecuada y responsable, y sobre todo acorde con la ley.
En su exposicin de motivos el doctor Nieto Roa esgrime los argumentos
sobre un nuevo tipo de control fiscal en Colombia donde debe existir una
total independencia entre quien lo ejerce y quienes son fiscalizados. "Los
funcionarios fiscalizadores deben estar por fuera de la estructura jerrquica
de los rganos del Estado, pues nadie dependiente puede formarse un juicio
objetivo e imparcial del ente o la persona de quien depende3. Es as como
2
Proyecto de ley presentado a la Asamblea Nacional Constituyente por el Doctor Nieto Roa
3
Ibidem
14
una gran mayora de doctrinantes considera que la funcin fiscalizadora
debe ser entendida como una rama independiente y diferente a la propuesta
por Aristteles y posteriormente Montesquieu.
Por otro lado el proyecto propone crear un rgano encargado de la vigilancia
del Contralor que hoy por hoy es conocido como la Auditora General de la
Repblica.. Por otra parte, la Constitucin de 1991 autoriz, en su artculo
267 la figura de las auditoras privadas colombianas, las cuales deben ser
escogidas por concurso de mritos y contratadas previo concepto favorable
del Consejo de Estado. En este sentido, la Ley 42, en su artculo 31,
consagra la posibilidad de que los rganos fiscales contraten con empresas
privadas la vigilancia de la gestin fiscal en los siguientes casos:
Cuando se requieran conocimientos tcnicos especializados.
Cuando por razones econmicas sea ms favorable.
Cuando la disponibilidad de los rganos tcnicos y econmicos no le
permita al rgano de control ejercer su vigilancia de una manera directa.
15
La escogencia de esta empresa deber someterse a los requisitos y
condiciones establecidos por la Ley 80 para los casos de contratacin
estatal.
En su momento el autor del proyecto, consider que el control fiscal
colombiano presentaba los siguientes vicios:
1. Al Contralor le preocupa ms satisfacer a los congresistas, diputados o
concejales que lo eligen que cumplir con sus deberes.
2. A los auditores y revisores no les importa su eficacia o su rectitud para
conservar el cargo, sino mantener el favor del padrino poltico. Por eso se
dedica ms a darle gusto a su patrocinador, a veces en cosas ilcitas, que
al trabajo honrado.
3. Para lograr la total impunidad, los vigilantes del erario se con los
ordenadores del gasto para la comisin de todo tipo de ilcitos. As la
corrupcin se extiende sin que sea posible siquiera detectarla, pues quien
debe detectar el ilcito es el primero en cometerlo.
16
4. El contralor no tiene quien lo fiscalice, se vuelve por ello omnipotente, con
dominio hasta de sus propios electores4.
A juicio del doctor Nieto, la mejor solucin para independizar al auditor del
contralor, bien sea a nivel nacional, departamental o municipal, es recurrir a
empresas especializadas "integradas por profesionales de la Contadura,
expertos en auditora y revisora fiscal, sometidos por tanto, a las normas
que regulan esta profesin y a los controles establecidos para quienes la
ejercen, cuyo objetivo sea el de conservar su buen nombre y evitar
consecuencias que coloquen a sus funcionarios en peligro de quedar
sometidos a responsabilidad penal e incluso a verse privados de su matricula
profesional.
En resumen, el doctor Nieto Roa propuso lo siguiente:
En primer lugar la Contralora General de la Repblica as como las
contraloras departamentales y municipales, deban convertirse en
organismos de inspeccin y vigilancia de las firmas privadas de auditores y
revisores que presten al sector pblico los servicios de control fiscal. Dichas
contraloras haran las veces de superintendentes de fiscalizacin5.
4
Ibid, Doctor Nieto Roa.
5
Ibid., Doctor Nieto Roa.
17
En segundo lugar, cualquier ente pblico deba contratar por medio de los
procedimientos que la ley establezca, siempre teniendo en cuenta que
deber hacerlo por licitacin pblica. De la misma manera las contraloras
tendrn la facultad de establecer los mtodos para llevar las contabilidades
de los organismos del Estado y los mtodos para llevar las contabilidades de
cuentas.
Posteriormente, se presenta a la Asamblea Nacional Constituyente la
ponencia para primer debate realizada por los constituyentes Alvaro Cala
Hederich, Germn Rojas, Carlos Rodado Noriega, Mariano Ospina
Hernndez, Helena Herrera y Jess Prez, quienes hacen un anlisis
exhaustivo de los modelos de control fiscal que han existido en el mundo a lo
largo de la historia entre los cuales destacamos los siguientes:
1. Colegiada: dirigida por cortes de cuentas o tribunales
2. Unipersonal: de gran influencia norteamericana donde existe una revisin
continua y exhaustiva de las cuentas del fisco.
3. Consiste en la creacin de auditoras generales a cargo de profesionales
en contabilidad.
18
Ahondando en las propuestas presentadas por cada uno de los
constituyentes enunciados, encontramos que el doctor Jess Prez propone
que se conserve la figura del Contralor General elegido por el Congreso en
pleno. De la misma manera pretende establecer que el control fiscal se
realice en forma posterior y selectiva, as como la creacin de un sistema de
control de resultados directamente encaminado a la vigilancia de la ejecucin
de los planes de desarrollo y obras pblicas. Por su parte, el gobierno
nacional, a travs de su proyecto, propone que se incluya en el objeto del
control, la vigilancia de los resultados de la administracin los cuales se
ejerceran en forma posterior, excluyendo al Banco de la Repblica.
El constituyente Diego Uribe propone que se prohiba la reeleccin del
Contralor, quien sera elegido por la Cmara de Representantes ya que en
su proyecto se formula la creacin de una rgimen unicameral.
En otro sentido, el constituyente Navarro Wolf propuso, que el control fiscal
se debera realizar por una corte de cuentas integrada por nueve
magistrados designados por el Consejo de Estado. Su principal funcin sera
practicar revisoras contables y de gestin de la administracin, las cuales se
realizaran en forma posterior y selectiva como principio bsico del nuevo
sistema de control. Esto, sin perjuicio de los diferentes sistemas de control
interno que adopte por su propia cuenta la corte. El citado constituyente, as
como el doctor Antonio Yepes, propusieron que la ciudadana participara
19
activamente en la vigilancia y el control de los dineros pblicos, fortaleciendo
as, la democracia nacional.
Los doctores Hernando Londoo y Juan Gmez Martnez, propusieron que la
vigilancia disciplinaria, judicial y fiscal, as como la proteccin de los
derechos humanos fuera ejercida por la Fiscala General de la Nacin.
El constituyente Rodrigo Lloreda Caicedo formul la idea de que el control
fiscal deba continuar en cabeza de la Contralora General de la Repblica.
Simultneamente existira una corte de cuentas elegida por el Senado
mediante un sistema de cociente electoral, la cual constituira una instancia
de apelacin para revisar los actos expedidos por el Contralor General o los
contralores departamentales y municipales.
El proyecto del doctor Misael Pastrana propone la creacin de un Tribunal
Supremo de Cuentas que sustituira a la Contralora General. Los
magistrados serian elegidos por el Congreso por periodos de seis aos.
Entre sus funciones principales se asignaran las de establecer la
responsabilidad fiscal previa investigacin, ejercer la jurisdiccin coactiva y
aplicar las sanciones cuando se vea afectado el patrimonio estatal.
20
El doctor Raimundo Emiliani propone que el gobierno contrate con entidades
privadas y especializadas el ejercicio del control fiscal. Esto permitira su
desburocratizacin y aminorara los costos de funcionamiento.
Otros constituyentes fueron partidarios de instaurar la Corte de Cuentas
integrada por el Congreso. Adicionalmente, se menciona que la Corte podra
contratar en ciertas circunstancias, auditoras externas previo concepto del
Consejo de Estado. As mismo se creaba el sistema de control de resultados
de la Administracin Pblica Nacional, administrado por el Departamento
Nacional de Control de Resultados.
Finalmente se propuso un articulado para primer debate que trataba de
rescatar las principales propuestas de una manera coherente y ordenada
buscando soluciones al problema de los organismos de control. En primer
lugar, se eliminaba el control previo para dar va libre a un control selectivo y
posterior que no obstaculizara la gestin efectiva de las contraloras. En
segundo lugar, se estableci que el Contralor sera elegido por el Congreso
en pleno, de terna presentada por la Corte Constitucional, el Consejo de
Estado y las entidades supremas de la administracin de justicia.
Adems de las propuestas anteriormente mencionadas, tambin se tuvo en
cuenta las siguientes:
21
1. Establecer un control unipersonal para evitar la politizacin y
clientelizacin en el control fiscal, evitando, de esta manera, interferencias
polticas a la hora de votar por cociente del rgano colegiado.
2. Se deja abierta la posibilidad de que las contraloras puedan contratar con
empresas particulares el desarrollo de la funcin fiscalizadora.
Adicionalmente, se otorga la posibilidad de que cada entidad podra
contratar directamente con entes privados su propio control interno.
3. Se establece que los organismos de control podrn tener facultades de
jurisdiccin coactiva, as como la creacin de una jurisdiccin penal
especializada para que conozca de los delitos contra el patrimonio del
Estado.
4. Se eliminan ciertas contraloras municipales que no renan los requisitos
necesarios (como por ejemplo, un nmero mnimo de operaciones) lo que
le ahorrara al Estado una suma considerable de dinero por concepto de
gastos de funcionamiento.
22
2. DERECHO COMPARADO
2.1 MODELO GERENCIAL DE CONTROL FISCAL
El ejercicio del control fiscal como una actividad que se desprende de la
Administracin y que, aunque de manera independiente y autnoma,
obedece a una visin gerencial del Estado, ha sido desarrollado
principalmente por los pases con la tradicin anglosajona del Common Law;
aunque tambin se da en otros pases de tradicin continental como sucede
en Bolivia, aunque ah se conserva la independencia con el Ejecutivo.
2.2 MODELO COLEGIADO DE CONTROL FISCAL
El ejercicio de la funcin fiscalizadora se le ha asignado, en no pocos pases,
a un rgano colegiado, autnomo e independiente. Destacamos, en el viejo
continente, el caso de Italia, donde la fiscalizacin de la gestin
administrativa del Estado le ha sido asignada a la Corte dei Conti y, de
manera similar, los de Alemania, Espaa y Francia.
23
En Francia El Tribunal de Cuentas tiene a su cargo dos tipos de funciones,
las jurisdiccionales y las no jurisdiccionales. Las primeras consisten en el
juzgamiento de las cuentas que deben presentar los funcionarios que
manejen fondos pblicos, examinando si ellas se ajustan a las reglas de
contabilidad pblica. Sus fallos son susceptibles del recurso de revisin ante
el propio rgano y el de casacin ante el Consejo de Estado. Mediante las
segundas el Tribunal asiste al Parlamento y al Gobierno en el control de
ejecucin de la ley financiera. Cumple adems, labores de control fiscal
sobre la seguridad social. El Tribunal esta conformado de manera similar al
Consejo de Estado por funcionarios inamovibles, los cuales deben acreditar
experiencia en la administracin de la hacienda pblica francesa.
En Latinoamrica, encontramos varios pases en los cuales el control fiscal
se ejerce a travs del sistema colegiado. Es el caso de Argentina, Brasil,
Repblica Dominicana, Uruguay y El Salvador.
2.3 CONTROL FISCAL COMO FUNCIN PROPIA DE LA RAMA
LEGISLATIVA
Este modelo de control fiscal se encuentra en pases como Costa Rica y en
Honduras, donde el Contralor es un auxiliar del rgano legislativo. En
24
Canad, por ejemplo es el caso ms importante, por los avances que ha
logrado.
La oficina del Auditor General de Canad es organizada como parte del
Parlamento, aunque tiene una estructura propia, independiente y es
manejada con criterios gerenciales. Creada mediante la Ley del Auditor
General, esta oficina tiene, entre otras, las siguientes funciones:
1. De auditora legal, la cual incluye un examen de legalidad, consiste en
examinar el cumplimiento de las leyes, normas y mandatos del
Parlamento en materia Fiscal.
2. De auditora financiera, mediante la cual determina si los estados
financieros reflejan razonablemente la posicin financiera y los resultados
de las operaciones, as como si estos fueron registrados de conformidad
con principios contables de aceptacin general.
3. Auditora integral o de gestin, a cargo de un comit, el cual evala la
economa, eficiencia y efectividad, en orden a determinar si la disposicin
de los fondos pblicos se ha realizado en forma tal que el contribuyente
obtenga del Estado los servicios a que aspira por el pago de sus
impuestos.
25
El Auditor General goza de una completa independencia respecto del
gobierno, aunque es elegido por el gobernador general, de listas de
profesionales destacados en el campo de la auditora, presentadas por
agremiaciones profesionales, para un perodo de 10 aos o hasta que
llegue a la edad de 65, sin que exista posibilidad de reeleccin.
2.4 MODELOS AMERICANOS DE CONTROL FISCAL
2.4.1 Panam
La Constitucin de Panam seala: Captulo 3 La Contralora General de
la Repblica
Artculo 275.- Habr un organismo estatal independiente denominado
Contralora General de la Repblica, cuya direccin estar a cargo de un
funcionario pblico que se denominar Contralor General, secundado por un
Subcontralor, quienes sern nombrados por un perodo igual al del
Presidente de la Repblica, dentro del cual no podrn ser suspendidos ni
removidos sino por la Corte Suprema de Justicia, en virtud de causas
definidas por la ley. Ambos sern nombrados para que entren en funciones a
partir de primero de enero despus de iniciado cada perodo presidencial
26
ordinario.
Para ser Contralor y Subcontralor de la Repblica se requiere ser ciudadano
panameo por nacimiento; tener ttulo universitario y treinta y cinco aos o
ms de edad y no haber sido condenado por el Organo Judicial con pena
privativa de la libertad en razn de delito contra la administracin pblica.
Artculo 276.- Son funciones de la Contralora General de la Repblica,
adems de las que le seale la Ley, las siguientes:
1. Llevar las cuentas nacionales, incluso referentes a las deudas interna y
externa.
2. Fiscalizar, regular y controlar todos los actos de manejo de fondos y otros
bienes pblicos, a fin de que se realicen con correccin segn lo establece la
Ley.
La Contralora determinar los casos en que ejercer tanto el control previo
como el posterior sobre los actos de manejo, al igual que aquellos en que
slo ejercer este ltimo.
3. Examinar, intervenir y fenecer las cuentas de los funcionarios pblicos,
entidades o personas que administren, manejen o custodien fondos u otros
bienes pblicos. Lo atinente a la responsabilidad penal corresponde a los
tribunales ordinarios.
27
4. Realizar inspecciones e investigaciones tendientes a determinar la
correccin o incorreccin de las operaciones que afecten patrimonios
pblicos y, en su caso, presentar las denuncias respectivas.
5. Recabar de los funcionarios pblicos correspondientes informes sobre la
gestin fiscal de las dependencias pblicas, nacionales provinciales,
municipales, autnomas o semiautnomas y de las empresas estatales.
6. Establecer y promover la adopcin de las medidas necesarias para que se
hagan efectivos los crditos a favor de las entidades pblicas.
7. Demandar la declaratoria de inconstitucionalidad o de la ilegalidad, segn
los casos de las leyes y dems actos violatorios de la Constitucin o de la
Ley que afecten patrimonios pblicos.
8. Establecer los mtodos de contabilidad de las dependencias pblicas
sealadas en el numeral 5 de este artculo.
9. Informar a la Asamblea Legislativa y al rgano Ejecutivo sobre el estado
financiero de la Administracin Pblica y emitir concepto sobre la vialidad y
conveniencia de la expedicin de crditos suplementales o extraordinarios.
10. Dirigir y formar la estadstica nacional.
11. Nombrar los empleados de sus departamentos de acuerdo con la
Constitucin y la Ley.
12. Presentar al Organo Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa el informe
anual de sus actividades.
13.Juzgar las cuentas de sus Agentes y sus empleados de manejo cuando
surjan reparos de las misas por razn de supuestas irregularidades.
28
2.4.2 Guatemala
La Constitucin de Guatemala seala: Rgimen de control y fiscalizacin
Artculo 232- Contralora General de Cuentas. La Contralora General de
Cuentas es una institucin tcnica descentralizada, con funciones
fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general de todo inters
hacendario de los organismos del Estado, los municipios, entidades
descentralizadas y autnomas, as como de cualquier persona que reciba
fondos del Estado o que haga colectas pblicas.
Tambin estn sujetos a esta fiscalizacin los contratistas de obras pblicas
y cualquier otra persona que, por delegacin del Estado, invierta o administre
fondos pblicos.
Su organizacin, funcionamiento y atribuciones sern determinados por la
ley.
Artculo 233.- (Reformado) Eleccin del Contralor General de Cuentas.
El jefe de la Contralora General de Cuentas, ser electo para un perodo de
cuatro aos, por el Congreso de la Repblica, por mayora absoluta de
diputados que conformen dicho Organismo. Slo podr ser removido por el
Congreso de la Repblica en los casos de negligencia, delito y falta de
idoneidad. Rendir informe de su gestin al Congreso de la Repblica, cada
vez que sea requerido y de oficio dos veces al ao. Gozar de iguales
29
inmunidades que los magistrados de la Corte de Apelaciones. En ningn
caso el Contralor General de Cuentas podr ser reelecto.
El Congreso de la Repblica har la eleccin a que se refiere este Artculo
de una nmina de seis candidatos propuestos por una comisin de
postulacin integrada por un representante de los Rectores de las
Universidades de pas, quien la preside, los Decanos de las Facultades que
incluyan la carrera de Contadura Pblica y Auditora de cada Universidad
del pas y un nmero equivalente de representantes electos por la Asamblea
General del Colegio de Economistas, Contadores Pblicos y Auditores y
Administradores de Empresas.
Para la eleccin de candidatos se requerir el voto de por lo menos las dos
terceras partes de los miembros de dicha Comisin.
En las votaciones, tanto para integrar la Comisin de Postulacin como para
la integracin de la nmina de candidatos, no se aceptar ninguna
representacin.
Artculo 234.- (Reformado) Requisitos del Contralor General de Cuentas.
Requisitos del Contralor General de Cuentas. El Contralor General de
Cuentas ser el jefe de la Contralora General de Cuentas y debe ser mayor
30
de cuarenta aos, guatemalteco, contador pblico y auditor, de reconocida
honorabilidad y prestigio profesional, estar en el goce de sus derechos
ciudadanos, no tener juicio pendiente en materia de cuentas y haber ejercido
su profesin por lo menos diez aos.
Artculo 235.- Facultades del Contralor General de Cuentas. El Contralor
General de Cuentas tiene la facultad de nombrar y remover a los
funcionarios y empleados de las distintas dependencias de la Contralora y
para nombrar interventores en los asuntos de competencia, todo ellos
conforme a la Ley de Servicio Civil.
Artculo 236.- Recursos legales. Contra los actos y las resoluciones de la
Contralora General de Cuentas, proceden los recursos judiciales y
administrativos que seala la ley.
2.4.3 Mxico
El Contador Mayor de Hacienda es elegido para perodos de ocho aos,
durante los cuales es inamovible, salvo que incurra en delitos o faltas
disciplinarias; caso en el cual la Cmara podr removerle. Este puede ser
reelegido por una sola vez. La normatividad sobre el tema se puede
31
encontrar en los artculos 73 y 74 de la Constitucin Poltica de 1917 y en la
Ley Orgnica de Contadura Mayor de Hacienda.
La direccin de la Contadura corresponde al Contador Mayor de Hacienda,
designado por la Cmara de Diputados, de una terna presentada por la
Comisin de Vigilancia de la misma Cmara. La Contadura elabora su
propio presupuesto, que luego presenta a la cmara de diputados
directamente.
Dentro de sus funciones se encuentran la de verificar si las operaciones
financieras se realizaron de acuerdo a lo dispuesto en la ley, e igualmente si
los presupuestos fueron ejecutados conforme a lo establecido en los
programas y subprogramas. De otro lado, la Contadura est facultada para
realizar cualquier tipo de visitas, inspecciones y revisiones, encaminadas a
cumplir sus funciones.
2.4.4 Estados Unidos de Amrica
Su denominacin general es Accounting Office. La direccin de esta oficina
est a cargo del contralor el cual es elegido por el presidente de listas
presentadas por el Congreso por un perodo de quince aos. Entre sus
funciones principales se encuentran las de vigilar las transacciones
32
financieras del gobierno federal y sus agencias y suministrar al Congreso la
informacin necesaria para que sea ste quien establezca si los programas
realizados con fondos pblicos son adelantados de manera satisfactoria.
Esta oficina general de contabilidad tambin debe examinar cualquier
programa que se adelante con fondos pblicos o que reciba subsidios
federales. Por otro lado se deben realizar constantes auditoras financieras y
de desempeo para establecer as el grado de eficiencia y eficacia de las
entidades pblicas.
Este organismo debe establecer las normas generales de control interno, as
como los principios de contabilidad que deben aplicarse en el manejo de la
Administracin Pblica. Como se mencion con anterioridad, esta oficina
debe presentar los debidos informes al Congreso para que sea ste quine
tome los correctivos a que haya lugar. Como consecuencia de esto, el
General Accounting Office no tiene facultades sancionatorias. Solo recopila
la informacin sobre las transacciones realizadas para entregrsela al
Congreso para que la evale y procede como considere pertinente.
33
2.4.5 Canad
Oficina del Auditor General de Canad (Office of the Auditor General of
Canada), su perodo es de diez aos y no se permite su reeleccin. Esta
figura no esta regulada en la Constitucin. La Oficina fue creada por ley en
1878 y su reglamentacin actual est contenida en la Ley del Auditor
General, promulgada en 1977. El Auditor es nombrado por el Gobernador
General, de listas de profesionales destacados en el campo de la auditora,
presentadas por agremiaciones profesionales. La oficina hace parte de la
rama legislativa del poder pblico, sin embargo opera con independencia
absoluta.
Dentro de sus funciones se encuentra la de entregar al Parlamento
anualmente un forma sobre su gestin y seala todas las soluciones que, en
su opinin, deben adoptarse para su correccin de las deficiencias
observadas. El Parlamento puede disponer la adopcin de tales correctivos y
citar los funcionarios que considere conveniente, para que expliquen su
comportamiento. De otro lado, debe realizar los exmenes de legalidad,
auditoras financieras y evaluaciones de la economa, eficiencia y efectividad
de la manera como se manejan los fondos pblicos.
Le corresponde informar a la Cmara de los comunes sobre cualquier
situacin donde encuentre que no se ha salvaguardado debidamente en
34
inters del patrimonio pblico. La oficina no impone sanciones de manera
directa.
2.4.6. Argentina
La Constitucin Argentina seala:
Artculo 85.- El control externo del sector pblico nacional en sus aspectos
patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, ser una atribucin
propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin
general de la administracin pblica estarn sustentados en los dictmenes
de la Auditora General de la Nacin.
Este organismo de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma
funcional, se integrar del modo que establezca la ley que reglamenta su
creacin y funcionamiento, que deber ser aprobada por mayora absoluta
de los miembros de cada Cmara. El presidente del organismo ser
designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor nmero
de legisladores en el Congreso.
Tendr a su cargo el control de legalidad, gestin y auditoria de toda la
actividad de la administracin pblica centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organizacin, y las dems funciones que la
35
ley le otorgue. Intervendr necesariamente en el trmite de aprobacin o
rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos.
2.4.7 Brasil
La Constitucin de Brasil consagra: Seccin IX. De la Fiscalizacin
Contable Financiera y Presupuestaria
Artculo 70. La fiscalizacin contable, financiera, presupuestaria, operacional
y patrimonial de la Unin y de las entidades de la administracin directa e
indirecta, en cuanto a la legalidad, legitimidad, economicidad, aplicacin de
las subvenciones y renuncia de los ingresos, ser ejercida por el Congreso
Nacional mediante control externo y por el sistema de control interno de cada
Poder.
Prrafo nico. Rendir cuentas cualquier persona fsica o entidad pblica
que utilice, recaude, guarde, gestione o administre, dinero, bienes o valores
pblicos o por los cuales la Unin responda o que asuma obligaciones de
naturaleza pecuniaria en nombre de sta.
Artculo 71. El control externo a cargo del Congreso Nacional ser ejercido
con el auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unin, al cual compete:
36
I. Examinar las cuentas rendidas anualmente por el Presidente de la
Repblica, mediante informe previo que deber ser elaborado en el plazo de
sesenta das a contar desde su recibimiento;
II. Juzgar las cuentas de los administradores y dems responsables por
dinero, bienes y valores pblicos de la administracin directa e indirecta,
incluidas las fundaciones y sociedades instituidas y mantenidas por el Poder
Pblico Federal, y las cuentas de aquellos que dieran lugar a prdida,
extravo u otra irregularidad de la cual resulte perjuicio para el erario pblico;
III. Examinar, para fines de registro la legalidad de los actos de admisin
de personal bajo cualquier ttulo en la administracin directa e indirecta,
incluidas las fundaciones instituidas y mantenidas por el Poder Pblico,
excepto las nominaciones para cargo de provisin en comisin, as como la
de las concesiones de jubilaciones, y pensiones, salvo las mejoras
posteriores que no alteren el fundamento legal del acto de concesin;
IV. Realizar por iniciativa propia, de la Cmara de los Diputados, del
Senado Federal, o de una Comisin tcnica o de investigacin, inspecciones
y auditoras de naturaleza contable, financiera, presupuestaria operacional y
patrimonial en las unidades administrativas de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial y dems entidades referidas en el inciso II;
V. Fiscalizar las cuentas nacionales de las empresas supranacionales en
cuyo capital social participe la Unin de forma directa o indirecta, en los
trminos del tratado constitutivo;
37
VI. Fiscalizar la aplicacin de cualesquiera recursos traspasados por la
Unin, mediante convenio, acuerdo, ajuste u otros instrumentos similares a
los Estados, al Distrito o a los Municipios;
VII. Facilitar las informaciones solicitadas por el Congreso Nacional, por
cualquiera de sus Cmaras o por cualquiera de las respectivas Comisiones
sobre fiscalizacin contable, financiera, presupuestaria, operacional y
patrimonial y sobre lo s resultados de las auditoras e inspecciones
realizadas;
VIII. Aplicar a los responsables, en caso de ilegalidad del gasto o
irregularidad de las cuentas, las sanciones previstas en la ley, que
establecer entre otras conminaciones, multa proporcional al dao causado
al erario;
IX. Sealar plazo para que el rgano o entidad adopte las providencias
necesarias para el exacto cumplimiento de la ley, si fuera verificada alguna
ilegalidad;
X. Informar al Poder competente sobre las irregularidades o abusos
verificados.
1o. En el caso de contratos, el acto de suspensin ser adoptado
directamente por el Congreso Nacional, el cual solicitar, de inmediato, al
Poder Ejecutivo, las medidas posibles.
38
2o. Si el congreso Nacional o el Poder Ejecutivo, no adoptarn las medias
previstas en el prrafo anterior en el plazo de noventa das, el Tribunal
decidir a este respecto.
3o. Las decisiones del Tribunal de las cuales resulten imputacin de deuda o
multa, tendrn eficacia de ttulo ejecutivo.
4o. El Tribunal dirigir al Congreso Nacional, trimestral y anualmente,
informe de sus actividades.
Artculo 166. Ante indicios de pagos no autorizados incluso bajo la forma de
inversiones no programadas o subvenciones no aprobadas, podr solicitar a
la autoridad gubernamental responsable que preste las aclaraciones
necesarias, en el plazo de cinco das.
1o. No prestadas las aclaraciones, o consideradas estas insuficientes, la
Comisin solicitar al Tribunal pronunciamiento definitivo sobre la materia,
en el plazo de treinta das.
2o. Entendiendo el Tribunal irregular el gasto, la Comisin, si estimase que el
gasto puede causar dao irreparable o grave lesin a la economa pblica,
propondr al Congreso Nacional su suspensin.
39
Artculo 73. El Tribunal de Cuentas de la Unin, integrado por nueve
Ministros, tiene la sede en el Distrito Federal, su cuadro propio de personal y
jurisdiccin en todo el territorio nacional ejerciendo, en lo que cupiere, las
atribuciones previstas en el artculo 96.
1o. Los Ministros del Tribunal de Cuentas de la Unin sern nombrados
entre brasileos que cumplan los siguientes requisitos:
I. Ms de treinta y cinco y menos de sesenta y cinco aos de edad;
II. Idoneidad moral y reputacin intachable;
III. Notorios conocimientos jurdicos, contables, econmicos y financieros
o de administracin pblica;
IV. Ms de diez aos de ejercicio como funcionario o de efectiva actividad
profesional que exija los conocimientos mencionados en el inciso
anterior.
2o. Los ministros del Tribunal de cuentas de la Unin sern seleccionados:
I. Un tercio por el Presidente de la Repblica, con la aprobacin del
Senado Federal, siendo dos de ellos elegidos alternativamente de
entre auditores y miembros del Ministerio Pblico ante el Tribunal,
40
propuestos en terna por el Tribunal, segn los criterios de antigedad
y mritos;
II. Dos tercios por el Congreso Nacional.
3o. Los Ministros del Tribunal de Cuentas de la Unin tendrn las mismas
garantas prerrogativas, impedimentos, salarios y ventajas que los Ministros
del Superior Tribunal de Justicia, y solo podrn jubilarse con las ventajas del
cargo cuando lo hubiesen ejercido efectivamente durante ms de cinco aos.
4o. El Auditor, cuando actu en sustitucin del Ministro, tendr las mismas
garanta e impedimentos del titular, y cuando acte en el ejercicio de las
dems atribuciones de la judicatura, las de Juez del Tribunal Regional
Federal.
Artculo 74. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial mantendrn, de
forma integrada, sistemas de control interno con la finalidad de:
I. Evaluar el cumplimiento de las metas previstas en el plan plurianual,
la ejecucin de los programas de gobierno y de los presupuestos de la
Unin;
II. Comprobar la legalidad y evaluar los resultados, en cuanto a su
eficacia y eficiencia de la gestin presupuestaria, financiera y
41
patrimonial de los rganos y entidades de la administracin federal as
como de la aplicacin de los recursos pblicos por entidades de
derecho privado;
III. Ejercer el control de las operaciones de crdito, avales y garantas, as
como de los derechos y haberes de la Unin;
IV. Apoyar el control externo en el ejercicio de su misin institucional.
1o. Los responsables del control interno, al tener conocimiento de cualquier
irregularidad o ilegalidad, darn conocimiento de ella al Tribunal de Cuentas
de la Unin, bajo pena de responsabilidad solidaria.
2o. Cualquier ciudadano, partido poltico, asociacin o sindicato es parte
legtima para, en la forma de la ley, denunciar irregularidades o ilegalidades
ante el Tribunal de Cuentas de la Unin.
Artculo 75. Las normas establecidas en esta seccin se aplicarn en lo que
cupiese, a la organizacin, composicin y fiscalizacin de los Tribunales de
Cuentas de los Estados, y del Distrito Federal, as como de los Tribunales y
Consejos de Cuentas de los Municipios.
Prrafo nico. Las Constituciones estatales regularn los Tribunales de
Cuentas respectivos, que estarn integradas por siete Consejeros.
42
2.5 MODELOS EUROPEOS DE CONTROL FISCAL
2.5.1 Francia
En Francia encontramos una corte de cuentas que debe obligatoriamente
vigilar el Estado en general, incluyendo, los establecimientos pblicos
nacionales, las empresas pblicas (mecanismo que se adopt desde 1976),
y los organismos de seguridad social (implementado a partir de 1950).
Facultativamente, tambin debe ejercer la vigilancia de los organismos de
derecho privado, como las asociaciones beneficiarias con capitales de origen
pblico. As mismo, pueden controlar a los organismos beneficiarios de
fondos provenientes de la Unin Europea.
La Corte de Cuentas revisa y juzga las cuentas de los contadores pblicos y
verifica si la destinacin de los dineros se hace conforme a la ley y las reglas
contables. La responsabilidad de los agentes encargados de rendir cuentas
es pecuniaria y personal. Resulta pertinente mencionar que el control no solo
se ejerce sobre quien deba rendir cuentas sino tambin sobre todo el
personal que participe en los procesos de ejecucin de dineros pblicos.
43
La segunda gran funcin de la Corte radica en velar porque los fondos
pblicos se empleen de manera correcta. De esta manera, extiende su
control sobre los ordenadores del gasto pblico (ordennateurs).
As mismo, la Corte de cuentas debe colaborarle al gobierno y al parlamento
en la ejecucin de la leyes financieras y la aplicacin de las misma en
materia de seguridad social. Esta colaboracin se traduce en la capacidad
que tienen las comisiones financieras del parlamento de pedirle a la Corte
que realice las investigaciones pertinentes de ciertos rganos en especial. La
Corte realiza anualmente, un informe sobre su gestin y los resultados
obtenidos en ella.
Resaltando nuevamente la poltica estatal frente al tema de la seguridad
social, se le exige a la Corte, desde 1995, que presente tambin un informe
sobre su gestin referida exclusivamente al sector en mencin.
A continuacin se presentan los puntos principales que rigen su estructura:
Est presidida por un primer Presidente, nombrado por decreto por el
Consejo de Ministros.
Se divide en siete cmaras, integradas por treinta magistrados.
44
Cada cmara tiene competencia para ejercer control sobre las cuentas
pblicas, sobre los establecimientos pblicos nacionales, administrativos,
industriales y comerciales.
Tienen competencia para revisar la contabilidad administrativa sobre los
ministerios y su presupuesto.
Es independiente de la Rama Ejecutiva y Legislativa.
Adicionalmente, las cmaras tienen la facultad de sancionar. Esto es, juzgar
a los responsables de la indebida utilizacin y destinacin de los fondos y los
recursos, as como verificar si los contadores que realicen algn tipo de
control, lo han hecho de manera adecuada. Como consecuencia de lo
anterior, puede ordenar que se ejerza la respectiva accin de repeticin
contra quien haya sido condenado.
45
2.5.2 Inglaterra
No existe una regulacin constitucional sobre la oficina nacional de auditora
(National Audit Office). En 1966 la Ley de Hacienda reglament el
funcionamiento del departamento del Auditor Y Contralor del reino unido, que
fue reemplazado por la Oficina Nacional de Auditora, al expedirse la Ley
Nacional de Auditora en 1983. Es importante establecer que el Auditor no
tiene asignado un perodo determinado.
As mismo, sta tiene una completa autonoma de la rama ejecutiva y el
contralor. Posee una facultad discrecional suficiente para establecer la forma
en que opera, as como para adecuar su planta de personal y las
condiciones del servicio.
Dentro de sus funciones, se encuentran:
1- Realizar el control de los bienes y fondos pblicos, as como establecer el
grado de eficacia, eficiencia y economa con que operan las entidades
auditadas.
2- Auditar todos los departamentos gubernamentales, organismos que
reciben ms de la mitad de sus recursos del Gobierno Central,
exceptuando la empresas nacionalizadas y las corporaciones pblicas.
46
3- Presentar un informe al Parlamento sobre el balance de cierre de la
entidades auditadas y los resultados de la gestin financiera de ellas.
2.5.3 Alemania
La Constitucin de 1950 contempla la existencia del Tribunal Federal de
Cuentas. El presidente y vicepresidente son elegidos por el Parlamento, a
propuesta del Gobierno Central, por un perodo de doce aos, los cuales no
pueden ser reelegidos.
El Tribunal es autnomo en el desarrollo de sus funciones, las cuales son:
1- Realizar el control de los bienes y fondos pblicos, as como establecer el
grado de eficacia, eficiencia y economa con que operan las entidades
auditadas.
2- Aunque su actividad se centra en el control posterior y externo, el
Tribunal participa en la elaboracin de los presupuestos y controla todas
las decisiones que pueden dar lugar al ingreso o egreso de fondos
pblicos.
3- Servir como asesor a los diferentes organismos estatales.
47
4- Anualmente debe presentar al Gobierno y a las Cmaras Legislativas un
informe sobre el resultado de su labor, el que tambin debe darse a
conocer a la opinin pblica.
2.5.4 Espaa
La Constitucin Nacional contempla la existencia del Tribunal de Cuentas y
su regulacin legal se encuentra en la Leyes Orgnicas 2 de 1982 y 7 de
1988.
El Tribunal est integrado por doce consejeros elegidos directamente por las
Cortes, y son ellos mismos quienes proponen al Rey el nombre de un de sus
miembros, para que aqul lo designe como presidente. Los consejeros son
elegidos por un perodo de nueve aos, pero quien ejerce la presidencia lo
har por un perodo de tres aos.
El Tribunal es completamente autnomo en toma de sus decisiones, dentro
de sus funciones se encuentran:
1. Auditoriar tanto la administracin nacional, como los organismos
autnomos, comunidades autnomas, corporaciones locales, sociedades
48
y empresas estatales, y las empresas del sector privado que reciban
crditos o subsidios estatales.
2. Ejercer fundamentalmente un control de legalidad y regularidad contable.
3. Presentar un informe a las Cortes sobre los resultados del examen. As
mismo, rinde una memoria anual, donde relaciona los resultados de todas
sus labores, incluida su actividad jurisdiccional.
49
3. LA CONTRALORIA DESDE LA CONSTITUCION DE1991
3.1 EL MODELO ACTUAL DESDE LA CONSTITUCIN DE 1991
La Asamblea Nacional Constituyente, trajo una nueva ptica respecto del
control fiscal. Con el artculo 267 se elimin el ejercicio del control fiscal de
manera previa y perceptiva para dar nacimiento a una nueva visin que
obedece principalmente, a los modelos econmicos y polticos vigentes.
De esta manera, la Constitucin de 1991 difundi el Estado "neoregulador",
ms que al intervencionista y minucioso. El cambio del control previo al
control posterior implic una nueva perspectiva cuyo objetivo fue el de
desarticular la cultura burocrtica por una cultura de reconocimiento de
mritos de bsqueda de resultados.
La regulacin constitucional del control fiscal se acomod a la nueva
orientacin poltica, econmica, social y filosfica de la Constitucin. Es as
como la Corte Constitucional en sentencia C-167 del 20 de Abril de 1995
trajo a consideracin lo siguiente:
50
Con la promulgacin de la Carta Poltica de 1991, la funcin pblica del
control fiscal adquiere una nueva dimensin en la medida de que la actividad
debe orientarse dentro de la filosofa del nuevo Estado social de derecho en
general, y especficamente dirigida a la aplicacin de los principios de

6
eficacia econmica, equidad y valoracin de los costos ambientales .
Es as como podemos concluir que la nueva orientacin del control fiscal a
partir de la Constitucin de 1991 obedece principalmente a una nueva visin
de poltica estatal, no intervencionista y empeada en la verdadera
aplicacin de los principios de eficacia, eficiencia etc.
3.2 EL CONTROL FISCAL
Anteriormente, se conceba el control fiscal tal como a continuacin lo
delimit la Corte Suprema de Justicia:
"La gestin fiscal de la administracin se inicia con los actos de adquisicin o
integracin de un patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las
necesidades del servidor pblico; prosigue con los actos propios de su
conservacin, mejora y explotacin; y concluye con la afectacin, disposicin
6
Corte Constitucional, Sentencia C-167 del 20 de abril de 1995
51
o inversin de los bienes muebles o inmuebles que de l hacen parte, para el
7
mismo fin que le dio origen, y lo justifica .
De acuerdo con el nuevo rgimen constitucional y adoptando la definicin
aportada por el doctor Uriel Alberto Amaya, encontramos una visin del
control fiscal menos restringida:
"....la gestin fiscal, entendida sta como el conjunto de actividades,
operaciones y procesos que desarrolla la administracin en todos sus
niveles, o los particulares cuando administran fondos o bienes pblicos, con
el fin de cumplir tanto sus objetivos y metas especiales, como los fines
8
generales del Estado .
En este orden de ideas, es innegable que la Constitucin de 1991 cre un
nuevo espacio de actuacin al ejercicio del control fiscal, otorgndole mayor
eficacia y mayor independencia en su gestin. Al respecto, el doctor. Camilo
Velzquez Turbay trajo dijo:
"En efecto la Constitucin Poltica de 1991 dio una nueva dimensin al
concepto de control fiscal en nuestro pas y abri un nuevo espacio para su
ejercicio, cambiando la nocin de control numrico por la de control de
7
Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 24 de febrero de 1977, MP. Eustorgio Sarria.
8
AMAYA, Uriel Alberto. Fundamentos Constitucionales del Control Fiscal. Bogot: Ediciones
Umbral, 1996.
52
gestin y resultados, eliminando la modalidad de control previo por un
moderno sistema de control posterior y selectivo9
3.2.1 Control de gestin y resultados
La introduccin de esta nueva serie de elementos revolucion la filosofa del
control fiscal en Colombia, principalmente en lo que respecta al modelo
pasado. Bajo la nocin del control numrico legal la autoridad fiscal
competente se encargaba de manera limitada a analizar y evaluar la
exactitud de las operaciones contables de determinada entidad. El control
fiscal, no trascenda a ningn otro campo y se limitaba de manera exclusiva
a verificar que no existiesen incoherencias contables, las cuales, si hubiesen
de existir, se convertiran en el fundamento principal de una investigacin y/o
juicio fiscal. Actualmente, con el cambio generado por la nueva constitucin
de 1991 se le ampli el campo de accin a las contraloras de manera que
stas, hoy en da, tienen mayores posibilidades de proteger la cosa pblica
en aras de la proteccin del inters general y bajo la misma lnea filosfica
del Estado social de derecho.
Hoy en da las autoridades fiscales no se detienen nicamente en la
verificacin contable de las operaciones si no que tienen la posibilidad de
9
VELAZQUEZ T. Camilo, Derecho Constitucional. Bogot: Universidad Externado de
Colombia, 1998.
53
evaluar la utilizacin de los recursos pblicos en una entidad. En este
sentido le es posible a la contralora verificar aspectos como la
racionalizacin del gasto, la aplicacin de los principios de eficiencia, eficacia
y economa y, en general, la defensa del inters colectivo.
El nuevo modelo, exige de las entidades pblicas (o privadas que
administren recursos pblicos) mayor calidad en lo que se refiere a la
correcta utilizacin y disposicin de los recursos pblicos. De manera
coherente se evidencia como la constitucin en su artculo 267 es reiterativa
en la aplicacin de los principios antes mencionados y la valoracin de los
costos ambientales como parmetros para el ejercicio del control.
La Contralora General y las contraloras regionales cuentan con la
capacidad constitucional de evaluar el cumplimiento de los objetivos de una
entidad de acuerdo a los principios establecidos por el inters general y el
Estado Social de Derecho.
54
3.2.2 Control previo y control posterior
Es evidente que para el constituyente de 1991 la orientacin normativa del
control fiscal que le impuso el ejercicio de un control previo era un elemento
ms obstaculizador que asegurador de un ejercicio eficaz de la actividad de
control fiscal. El control previo se llevaba a cabo por las autoridades de
control fiscal de tal manera que se tornaba en una actividad de
administracin ms que de control de la misma y congestionaba de manera
exagerada las funciones del ente fiscalizador volvindolo ineficaz e
inoperante, pues la acumulacin de investigaciones exceda su capacidad de
operacin.
Se entendi pues, que el ejercicio de un control previo fiscal era ms una
funcin de la entidad misma que del ente fiscalizador. El paso que se dio al
ejercicio de la actividad de manera posterior no solo descongestion
despachos de los entes fiscalizadores sino que tambin deposit un gran
elemento de confianza y buena fe en las entidades que administraban
fondos o bienes pblicos. De esta manera se podra concluir que la idea de
un control previo quedara en manos de la entidad misma, como una funcin
propia de administracin* e imponiendo una mayor responsabilidad a sus
miembros. Conceptualmente, se vari de manera significativa ya que esta
55
carga de responsabilidad en manos de las entidades pblicas y sin la
intromisin del ente fiscalizador en sus funciones, como lo era anteriormente,
daba las bases para realmente hacer una evaluacin gerencial y de gestin
de sus administradores.
Volviendo a las reflexiones del doctor. Velzquez, se trae a consideracin lo
siguiente:
"El constituyente con gran acierto consider que solo en la medida en que el
administrador pblico sea autnomo, con poder real para gerenciar, sin la
intromisin de la Contralora, puede definirse y medirse con precisin su
responsabilidad. Dentro de este contexto, la labor de la Contralora estar
nicamente encaminada a determinar la calidad de estos controles, en el
nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en
el cumplimiento de sus objetivos10"
Es evidente como el ejercicio de la actividad del ente fiscalizador retom una
nueva orientacin gracias al aporte del artculo 267 de la Constitucin
Poltica ya que lo reform sustancialmente, convirtindolo de un ente con
*
Evidentemente, este principio no solo hizo un aporte a la actividad del ente fiscalizador, sino
que tambin contribuy al otorgamiento de mayor autonoma e independencia a las
entidades pblicas en cuanto al ejercicio de sus actividades de administracin.
10
VELAZQUEZ, Camilo, Op.Cit.
56
tendencia policiva absolutamente a un ente de control y al servicio de los
intereses de los bienes pblicos.
3.2.3 Desarrollo de la Funcin Actual del Control Fiscal
Siendo de la esencia de las funciones de quienes legtimamente ejercen el
control fiscal en Colombia, se busca de manera prioritaria que exista un
cuerpo estatal con personal especializado y autnomo que adems de
hacerle seguimiento a los dineros pblicos para garantizar su ptima
utilizacin, enjuicie, de acuerdo a un debido proceso, a quienes utilicen
inapropiadamente dichos recursos. Evidentemente, la posibilidad de enjuiciar
a quienes puedan aparecer como responsables de estos hechos permite la
posibilidad de sancionar a quienes se hayan apropiado indebidamente de
recursos pblicos y hacer el intento de recuperar los bienes perdidos.
En este sentido, y de acuerdo con el nuevo rgimen constitucional
introducido en 1991, ha sido posible verificar algunos avances en materia de
control fiscal. Hoy en da, y siguiendo los lineamientos de la legislacin
vigente, las autoridades del control fiscal en nuestro pas vienen
desarrollando su funcin, principalmente, de la siguiente forma:
57
1. Control Macro: Por medio del control macro fiscal la Contralora General
de la Repblica hace una evaluacin global y general del manejo de los
intereses pblicos. Se le conceden funciones a este rgano para que de
manera especializada y tcnica se analice la gestin global del Estado
haciendo nfasis en la evaluacin de los siguientes aspectos:
a) Auditar el Balance General de la Hacienda y el Tesoro
b) Auditar la Certificacin de las Finanzas Pblicas
c) Auditar el Informe sobre la Deuda Pblica
d) Auditar el Informe sobre el estado de los recursos naturales y
ambientales
2. Control Micro: Como se explic con anterioridad, la Constitucin Poltica
de 1991 cambi el denominado control previo por lo que hoy en da se
denomina control posterior y selectivo. De esta manera se busca otorgarle
mayor autonoma a las entidades pblicas, adems de permitirles obrar
con mayor eficiencia. Tambin es relevante mencionar que dentro del
control micro el sistema ha trascendido al no limitarse a realizar
simplemente un anlisis numrico - legal sino un control de gestin y
resultados de los administradores y funcionarios pblicos.
58
Actualmente, la Contralora General de la Repblica ha venido desarrollando
su funcin de manera estratgica, bajo las tendencias aqu mencionadas. Es
claro que estas perspectivas son resultado de la visin que aport la
Constitucin de 1991.
A continuacin se realizar un desarrollo de la forma en que la funcin de
Control Fiscal se desarrolla en Colombia. Es decir, aqu se presenta la forma
actual de la gestin de las autoridades competentes en este tema.
3.2.3.1 Control Micro. La manera de estructurar la funcin de auditaje, se
hace bajo los parmetros impuestos por los siguientes planes:
Plan Anual Operativo (PAO)
Plan Anual de Revisin de Cuentas (PARC)
Sin embargo, es preciso mencionar que al comparar el desarrollo de estos
planes hoy en da con la forma en que se desarrollaban histricamente, se
evidencia que los resultados han sido ms satisfactorios.
Anteriormente, resultaba excesivamente costoso, tanto el desarrollo del PAO
como el desarrollo del PARC, ya que la falta de coordinacin al ejecutarlos
produjo extensos procesos de ineficacia y pocos resultados.
59
Para efectos prcticos y a ttulo de ilustracin, mientras que en 1997 un
funcionario de la Contralora General de la Repblica permaneca en una
entidad pblica ejerciendo su funcin de control de auditaje en un promedio
de 12 meses, actualmente, un funcionario puede ejercer las mismas
actividades (incluso con mejores resultados) permaneciendo en la entidad un
promedio de cuatro meses. Esto, operativamente, y en trminos de eficacia y
eficiencia representa un avance en la gestin del control fiscal; se reducen
costos y se disminuyen los esfuerzos y la duracin de los procesos de
control. La articulacin del PAO y el PARC permite optimizar el uso de los
recursos humanos y econmicos.
Con el propsito de ejercer la funcin de control, hoy en ida existen distintos
criterios para la evaluacin de las entidades pblicas:
Para efectos de llevar a cabo los planes, se plantea el imperativo de
coordinar la evaluacin correspondiente sobre aquellas entidades que
representen el 80% del Presupuesto General de la Nacin. Esto busca que
exista coherencia entre la capacidad operativa del ente de control fiscal y el
manejo de los recursos pblicos entre las entidades que representen mayor
importancia. Posiblemente no se logre un cubrimiento exhaustivo y total de
las entidades pblicas, pero se presta una garanta de control sobre recursos
de alta importancia.
60
1. Para el desarrollo de los planes de control sobre entidades pblicas, es el
nivel de complejidad que las mismas representen. A su vez, este nivel de
complejidad es determinado por distintos elementos que concluyen por
clasificar la entidad como de alta, mediana o baja complejidad. Esto no
solo determina el nivel de intensidad de los trabajos de control, sino que
tambin, determina el nmero de funcionarios que debern asignados a la
entidad correspondiente. Los criterios que permiten esta clasificacin se
exponen a continuacin:
Presupuesto de la Entidad
Planta de Personal
Importancia Estratgica en el sector o regin
Capacidad de Contratacin o Descentralizacin Administrativa
Naturaleza o Impacto de la Entidad
2. Finalmente, el tercer criterio utilizado por la Contralora General es el
trmino de duracin de las auditorias que se realicen en la entidad
correspondiente. En este sentido, una auditoria de 2 meses de duracin
es considerada como de complejidad Baja; 3 meses, complejidad Media; y
4 a 5 meses, complejidad Alta.
61
Los avances en la ejecucin de planes, en especial el Plan General de
Auditorias, representan un aporte significativo para la funcin del control
fiscal. Utilizando los criterios anteriormente mencionados, la Contralora
General de la Repblica ha sido participe de progresos resultantes de las
reformas aprobadas por el constituyente de 1991. Desde 1997 hasta el ao
2000 los resultados han sido los siguientes:
"Para el ao 1997 fueron presupuestadas 740 actuaciones y se ejecutaron

474, con un cumplimiento del 64 %; para el ao de 1998 se programaron 803
y fueron terminadas 429, para un 53.4%; para el ao de 1999 se
programaron 811 Auditoras Integrales, se culminaron 793, para un 97.8% de
11
cumplimiento; y para el ao 2000, se presupuestaron 923 .
Esto permite verificar el actual posicionamiento de la funcin de control fiscal
que ha venido ejerciendo la Contralora General de la Repblica. Como se
demuestra, esto ha contribuido a mejorar los parmetros de eficiencia y
eficacia de este rgano autnomo al permitir, con nuevas polticas, un mayor
cubrimiento de control, sin la necesidad de aumentar rubros como podra ser
el de los recursos humanos de la entidad. Aunque se considera que el
sistema an no logra ser el ideal, es preciso resaltar una contribucin a las
polticas de ahorro, economa y reduccin de gastos del Estado. Citando la
misma fuente se trae a colacin lo siguiente:
11
Contralora General de la Repblica. Informe del Contralor General, Carlos Ossa Escobar,
al Congreso y al Presidente de la Repblica, 1999 - 2000.
62
"Se observa que los tiempos de ejecucin del proceso auditor han
disminuido considerablemente, dada la poltica de la actual administracin de
aplicar, de manera articulada y simultnea, los sistemas de control (control
integral), lo cual ha permitido hacer un eficiente uso del recurso humano... 12
Al cierre de 1999 el PGA alcanz un avance del 97.8% de su objetivo, que
representa un cubrimiento de del 50.6% de los sujetos de control fiscal que a
su vez, corresponde a un incremento en las actuaciones realizadas del
84.8% (de 429 pas a 793) y del 67.3% (de 474 pas a 793), con respecto a
las actuaciones terminadas en 1998 y 1997 respectivamente13.
Esto en lo que corresponde al control micro que hoy en da cumple la
Contralora General de la Repblica. Sin embargo, aunque se han registrado
avances en esta materia, como se demostrar con posterioridad, el ejercicio
del control fiscal en Colombia aun no alcanza un nivel de eficiencia que este
de acorde con la relacin consto beneficio que la misma representa. An
quedan aspectos por corregir y en lo que corresponde a la recuperacin de
bienes pblicos y sanciones a funcionarios irresponsables, el ejercicio actual
de la funcin de control fiscal an no representa resultados ptimos y
satisfactorios.
12
Contralora General de la Repblica, Ibid.
13
Ibidem
63
3.2.3.2 Control Macro (Ley 42 de 1993). Como se menciono con
anterioridad el control macro que ejerce la Contralora General de la
Repblica se realiza mediante la evaluacin integral del Balance General de
la Nacin, la Cuenta general del presupuesto y del tesoro, la situacin de las
Finanzas del Estado y la situacin de la Deuda Pblica.
Tambin y como elemento innovador interpuesto por la Constitucin Poltica
de 1991, se ejerce un control de auditaje sobre el estado del medio ambiente
y los recursos de la Nacin.
Los resultados sobre los aspectos de las finanzas pblicas que se derivan
las actuaciones mencionadas, representan un balance general de la gestin
pblica del Estado Colombiano. De esta manera se logra evaluar de manera
global los resultados de los periodos correspondientes, ejerciendo directrices
encaminadas a analizar aspectos como los siguientes:
Polticas Tributarias
Polticas de Inversin
Polticas de Gasto
Evaluacin del dficit
64
De esto se derivan conclusiones encaminadas a establecer el xito de las
polticas estatales, principalmente en materia macroeconomica*.
En un sentido ms especfico, los informes de evaluacin al Presupuesto
General de la Nacin, permiten a la Contralora, en ejercicio de sus
funciones de control, resaltar la importancia de elementos que representan
trastornos significativos en la situacin financiera del pas. As como este
ente ha logrado advertir acerca de factores nocivos que repercuten
negativamente en las finanzas pblicas y que explican alteraciones en la
economa nacional.
Es as como mediante el control macro de la Contralora General de la
Repblica se han identificado factores bastante alarmantes.
El anlisis del Balance del Tesoro no solo evidenci carencias de liquidez a
largo y corto plazo sino que se ha demostrado el financiamiento de los
gobiernos producto de deudas adquiridas con entidades nacionales e
internacionales.
Auditorias globales como las que desarrolla la Contralora General de la
Repblica, permiten predecir el comportamiento de la economa. A su vez
*
Adems de las incidencias macroeconmicas que se atribuyen a las polticas pblicas
econmicas, es claro que sus incidencias tambin sern notablemente significativas en el
65
tambin, se ejerce un control poltico y econmico (bastante vlido) sobre las
gestiones pblicas del Estado, en especial las del Gobierno Nacional, en
relacin con estas materias. Esto, evidentemente, es una forma de ejercer
un control sobre el patrimonio pblico, lo cual es una funcin que por
mandato legal y constitucional le corresponde a la Contralora.
Este control macro que se esbozo anteriormente es desarrollado a cabalidad
por la Ley 42 de 1993, segn el cual, corresponde a la Contralora, seguir
con el ejercicio de este tipo de control sobre las finanzas pblicas del pas.
Entre los ltimos comunicados relevantes de la Contralora General se
presenta el siguiente por considerarse como una perspectiva global de lo
que representa el estado actual de las finanzas pblicas:
"En resumen, los informes presentados por la Contralora General de la
Repblica muestran que el pas se encuentra en una difcil encrucijada
financiera. Mientras subsistan los actuales arreglos institucionales, los cuales
se caracterizan por el sesgo deficitario del presupuesto, la deuda no es
sostenible independientemente, ya que el nivel es alto y esta adquiriendo
cada vez ms preocupantes aumentos. Entre 1998 y 1999 pas de 39.2%
del PIB al 49.5%*. En los prximos dos aos habr que financiar el dficit
sector social, financiero y poltico del pas.

*
Esto representa 75 billones de pesos.
66
fiscal y adems convencer a los tenedores de papeles internos y externos de
deuda pblica, de renovar los crditos. En conclusin es imperativo trabajar
seriamente en la direccin de asegurar un pas que toma en serio el
bienestar futuro y la sostenibilidad de sus finanzas pblicas14.
Adems de lo anterior, de acuerdo a la voluntad del constituyente de 1991,
es menester de la Contralora General de la Repblica ejercer control e
informe sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales en el
pas. Esta funcin se ejerce no solamente como anlisis estrictamente
ecolgico sino que busca darle una perspectiva econmica a la utilizacin de
los recursos naturales y su impacto (econmico) en el medio ambiente. Es
una forma de control a la produccin, comercializacin y el consumo de
productos cuyo impacto en el medio ambiente sea relevante. En este sentido
en los informes, que al respecto le corresponden a la Contralora General de
la Repblica se hace nfasis en los siguientes aspectos:
Evaluacin de las Polticas ambientales
Examen de la situacin de la biodiversidad
Anlisis de la situacin financiera del sistema nacional ambiental
3.3 ORDEN LEGAL
14
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Ibid.
67
La comprensin del sistema de Control Fiscal en Colombia, desde un punto
de vista legal, implica el anlisis de una gama amplia de normatividad, la
cual se balancea sobre distintos aspectos pero mantiene una alusin
coherente al ejercicio del control fiscal. En este sentido, la legislacin actual
que mayor relevancia demuestra con el tema en mencin, es la siguiente:
- Constitucin Poltica de 1991; artculos 267 y siguientes15

- Ley 106 de 1993 (Contralora General de la Repblica)
- Ley 42 de 1993 (Sistema de control fiscal financiero y jurdico)
- Ley 136 de 1994 (Organizacin de municipios, contraloras y
personeras)
- Ley 166 de 1994 (Presupuesto para personeras y contraloras)
- Ley 142 de 1994 (servicios pblicos domiciliarios)
- Decreto 1142 de 1999
- Ley 330 de 1996
- Ley 489 de 1998
Resulta de inmensa importancia mencionar algunos de los componentes
legales que regulan el ejercicio del la Auditora General de la Repblica. Sin
ir ms all, las disposiciones del artculo 274 de la Constitucin Poltica
15
Tambin resulta importante mencionar el artculo 274, el cual hace alusin al
establecimiento de la Auditora General de la Repblica.
68
reflejan la importancia de resaltar el alto grado de conexidad entre la
Contralora General de la Repblica y la Auditora General de la Repblica.
En este orden de ideas, dice el artculo 274 de nuestra Carta Poltica:
La vigilancia de la gestin fiscal de la Contralora General de la

Repblica, se ejerce por un auditor elegido para perodos de dos aos
por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de
Justicia.
La ley determinar la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel
departamental, distrital y municipal.
La Auditora General de la Repblica encuentra su fundamento legal en la
siguiente normatividad:
- Decreto Ley 272 de 2000 (Estructura y funciones)
En cuanto al manejo de los procedimientos de responsabilidad fiscal, la
normatividad correspondiente resulta ser la siguiente:
- Ley 610 de 2000 (Procesos de responsabilidad fiscal)
- Resolucin 5131 de 2000 (Proceso de responsabilidad fiscal, control
posterior, investigacin preliminar)
- Resolucin 83 de 2000 (Proceso de Responsabilidad Fiscal)
69
As mismo, en cuanto al rgimen de control fiscal de los municipios y
departamentos, stos encuentran su fundamento en el Decreto 1133 de
1986, Decreto 1122 de 1986 y Ley 617 de 2000.
Se puede afirmar que es la Ley 42 de 1993 la que postula los elementos
primordiales del control fiscal. Esta ley los principios, procedimientos para el
ejercicio del control y distingue las competencias. Por tanto, se establecen
los parmetros para el ejercicio del control fiscal, ya sea desde la ptica
financiera o la jurdica, y delimita la competencia desde el orden nacional,
departamental, distrital y municipal.
Dicha ley establece como sujetos del control fiscal a las personas jurdicas o
naturales de naturaleza privada que manejen fondos pblicos; los rganos
integrantes de las ramas legislativa y judicial; los rganos autnomos16; los
organismos creados por la Constitucin y la ley que tengan regmenes
especiales; las sociedades de economa mixta; las empresas industriales y
comerciales del estado y los dems rganos que hacen parte de la
estructura estatal nacional17.
16
A ttulo ilustrativo, entre otros, los rganos autnomos son los de control y los electorales.
17
El Decreto ley 267 de 2000, determina que entre los sujetos de vigilancia y control fiscal de
la Contralora General de la Repblica, tambin se encuentran las entidades u organismos
70
Resulta importante la mencin de algunos de los principios establecidos en
la presente ley. Por un lado, se establece que la misma ley 42, y sus
disposiciones reglamentarias priman sobre las proferidas, en la misma
materia, por autoridades distintas a la de la Contralora General de la
Repblica. Por otro lado, se ratifica que el sistema de control fiscal en
nuestro pas se ejerce en forma posterior y selectiva por la Contralora
General de la Repblica, las contraloras departamentales y municipales, los
auditores y las revisoras fiscales.
En cuanto a la vigilancia de entidades en donde conjuntamente existe
participacin estatal y del sector privado, se ejercer de tal manera que los
resultados radiquen sobre los fondos pblicos primordialmente. Dice el
artculo 21:
Artculo 21. La vigilancia de la gestin fiscal en las sociedades de

economa mixta se har teniendo en cuenta la participacin que el
Estado tenga en el capital social, evaluando la gestin empresarial de
tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos
pblicos se realice de acuerdo con los principios establecidos en el
artculo 8 de la presente ley.
Los resultados obtenidos tendrn efecto nicamente en lo referente al
aporte estatal.
que integran la rama ejecutiva, tanto del sector central, como del sector descentralizado por
servicios del orden nacional.
71
As mismo el articulo 8 de la Ley 42 establece los parmetros para el
ejercicio del control fiscal, estableciendo los principios que lo regulan:
Artculo 8.La vigilancia de la gestin fiscal del Estado se fundamenta

en la eficiencia, la economa, la eficacia, la equidad, y la valoracin de
los costos ambientales, de tal manera que permita determinar en la
administracin, en un perodo determinado, que la asignacin de
recursos sea la ms conveniente para maximizar sus resultados; que
en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se
obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera
oportuna y guarden relacin con sus objetivos y metas.
Como puede concluirse, los textos legales anteriormente mencionados
tienen una orientacin marcada haca la evaluacin de la gestin de quienes
manejan recursos pblicos. Es decir, en entidades de capital compartido18 se
busca que el control se ejerza sobre la gestin, bajo la limitante de referirse
exclusivamente a los fondos de naturaleza pblica o estatal. Esta tendencia
la es ratificada por el artculo 22:
La vigilancia fiscal de las entidades de que trata el Decreto 130 de

1976 (es decir la Ley 489 de 1998) diferentes a las de economa mixta,
se har teniendo en cuenta si se trata de aporte o participacin del
estado. En el primer caso, se limitar a la vigilancia hasta la entrega del
aporte, en lo segundo se aplicar lo previsto en el artculo anterior.
18
Con capital compartido hacemos referencia un capital social compuesto tanto por fondos
de naturaleza pblica como por fondos de naturaleza privada.
72
Siguiendo con el anlisis legal concerniente al rgimen del control fiscal en
Colombia, se encuentra la Ley 106 de 1993, la cual regula la organizacin,
estructura orgnica y establece las funciones de la Contralora General de la
Repblica. Dicha ley, la cual fue modificada en el ao 2000 por los decretos
leyes 267 273, ratifica la autonoma de la entidad en cuanto al manejo de
su presupuesto.
Resulta indispensable mencionar la metodologa aplicada para lograr
establecer efectivamente en que radica la autonoma presupuestal de la
Contralora General de la Repblica. Para tal efecto, la ley faculta a la
Contralora (en virtud de la ley 106 de 1993 y el Decreto Ley 267 de 2000) el
cobro de una tarifa de control fiscal a las entidades sujetas a control. La
estimacin de dicha tarifa se hace teniendo en cuenta el presupuesto de la
entidad vigilada. La tarifa de control fiscal se fija independientemente para
cada entidad y se tiene en cuenta los siguientes elementos para su fijacin:
PRESUPUESTO DE
LA ENTIDAD VIGILADA
73
SUMATORIA DEL VALOR DE LOS
PRESUPUESTOS DE LOS ORGANISMOS Y
ENTIDADES VIGILADAS
PRESUPUESTO TOTAL DE LA
CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA
De la aplicacin de los elementos mencionados, la sumatoria del
presupuesto de la Contralora y el valor total de los presupuestos de las
entidades vigiladas se divide por el valor de los presupuestos de las
entidades cuyo resultado se constituye como un factor el cual se aplica
individualmente a cada entidad para obtener la tarifa.
Siendo que la finalidad de este mecanismo para el establecimiento de la
tarifa no debe utilizarse como instrumento de enriquecimiento, ordena la ley
que el total recaudado, luego de aplicar la operacin para cada entidad, no
puede superar el valor total de los gastos de funcionamiento de e inversin
que garanticen el ptimo ejercicio de la misin encomendada a la
Contralora General de la Repblica.
74
A nivel departamental, la Ley 330 de 1996 establece un lmite a los recursos
que obtienen las contraloras de este orden, determinando un parmetro
para los gastos de funcionamiento de dichas entidades, teniendo como
fundamento, el presupuesto inicial de cada departamento. Esto implica una
categorizacin de los presupuestos que corresponden a las contraloras de
acuerdo a las finanzas de cada departamento.
75
LEY 617 DE 2000: EXPOSICIN DE MOTIVOS
Con este proyecto de ley se pretendi introducir modificaciones estructurales
en todo lo referente al gasto pblico de las entidades territoriales. El proyecto
afirma que hasta 1995 la situacin financiera de las entidades territoriales
era sostenible. A partir de este momento la situacin empez a disminuir
debido al aumento de los gastos corrientes en relacin con los ingresos
corrientes. Adems la inversin contino creciendo y se lleg a un alto nivel
de endeudamiento. En 1997 la situacin lleg hasta generar atraso en los
pagos por concepto de salarios, mesadas pensinales, contratistas y
proveedores. Por tal motivo, se recurri al crdito pblico agravando la
situacin financiera del pas.
El gran problema que plantea la exposicin de motivos es que los gastos
corrientes y los gastos de funcionamiento de los departamentos y municipios
es muy superior a sus ingresos corrientes. El proyecto analiza 18
departamentos, mostrando que en la vigencia fiscal de 1998 los gastos de
funcionamiento representaron aproximadamente el 95% de los ingresos
corrientes de libre destinacin19. Solo en seis departamentos los ingresos
corrientes de libre destinacin son superiores a los gastos de
19
Se entiende por ingresos corrientes de libre destinacin excluidas las rentas de destinacin
especficas, siendo estas ltimas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin o
propsito determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios de
conformidad con la ley orgnica de presupuesto.
76
funcionamiento. En los dems, la relacin gastos de funcionamiento-ingresos
corrientes de libre destinacin es superior al 100%.
Una situacin similar presentan los municipios. Por 775 municipios, en
promedio, los gobiernos locales dedican el 71.4% de sus ingresos corrientes
de libre destinacin al pago de gastos de funcionamiento. Se plantea que se
est llegando a un nivel en el que los gastos de funcionamiento no se pagan
con los ingresos corrientes sino que para su cubrimiento se acude
nefastamente a crditos y venta de activos entre otros.
El proyecto menciona algunos ejemplos:
El departamento de Santander en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre
destinacin por $57.730 millones mientras que sus gastos de
funcionamiento ascendieron a $127.559 millones.
El departamento del Magdalena en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre
destinacin por $34.522 millones y los gastos de funcionamiento
ascendieron a $64.958 millones.
77
El departamento de Nario, en 1998 con ingresos corrientes de libre
destinacin por $25.822 millones registr gastos de funcionamiento de
$37.217 millones.
El proyecto de ley tambin toca el tema del elevado nivel de gastos de
funcionamiento de las contraloras y las asambleas del orden departamental.
En 1998, solo en 18 departamentos las contraloras y las asambleas tuvieron
un costo de $111.773 millones de pesos. En el ao de 1999 solo las
contraloras departamentales representaron en gasto de funcionamiento de
$50.440 millones de pesos anuales. Comparado con el nivel nacional, el
costo de las asambleas y contraloras departamentales es bastante alto.
Segn el proyecto, para 1998, el gasto conjunto entre asambleas y
contraloras represent el 11.7% de los ingresos tributarios y 8.7% de gastos
de funcionamiento mientras que las sumas de los gastos del Congreso y la
Contralora General de la Repblica representaron 1.8% de los ingresos
tributarios y 2.7% de los gastos de funcionamiento.
La reforma que plantea el proyecto de ley toca dos puntos principales frente
al tema de las contraloras:
1. El primer punto se refiere a la supresin de ciertas contraloras
municipales. El proyecto pretende limitar la creacin y mantenimiento de
contraloras a los municipios y distritos de categora especial, es decir,
78
aquellos con poblacin superior a 500.001 habitantes cuyos ingresos
corrientes de libre asignacin superen los 400.000 salarios mnimos
legales mensuales y a los de primera y segunda categora con ms de
100.000 habitantes. De esta manera es una obligacin de los dems
municipios eliminarlas. De la misma forma se establece que las
contraloras solo se pueden organizar si los municipios tienen la suficiente
capacidad econmica para sostener los gastos de funcionamiento. Claro
est que la eliminacin de estas contraloras no quiere decir que conlleve
a la eliminacin del control fiscal, ya que al eliminarlas el control pasara a
manos del departamento al cual el municipio pertenece.
2. En segundo lugar, el proyecto establece una categorizacin de las
entidades territoriales, es decir, una clasificacin tanto de departamentos
como de municipios en varias categoras de acuerdo a su capacidad de
gestin administrativa, a su poblacin e ingresos corrientes de libre
destinacin. Todo esto para adecuar el nivel de gasto de los
departamentos y municipios a las verdaderas necesidades de los mismos.
Frente a las contraloras, la mayora de los departamentos incumplen los
lmites de gastos vigentes en el pas. En 1997 tan solo 4 contraloras
tuvieron apropiaciones por debajo de los lmites que establece la ley. Por
medio de esta categorizacin se pretende establecer lmites a los gastos
de funcionamiento.
79
Finalmente, el proyecto busca instaurar nuevos mecanismos adicionales de
control a la gestin pblica territorial, a travs de medidas de control social y
de la extensin del control de la Contralora General de la Repblica, en los
casos en que se incumpla de alguna manera las disposiciones del proyecto
concebido posteriormente como ley.
Categorizacin Presupuestal de los Departamentos
Se establece esta categorizacin en desarrollo del artculo 302 de la
Constitucin Poltica teniendo en cuenta la capacidad de gestin de
administrativa y fiscal, de acuerdo con su poblacin e ingresos corrientes de
libre destinacin.
Categora Especial: Todos los departamentos con poblacin superior a
2.000.000 de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin
sean iguales o superen los 600.000 salarios mnimos legales mensuales.
Primera Categora: Todos aquellos departamentos con poblacin entre
700.001 y 2.000.000 de habitantes cuyos ingresos corrientes de libre
destinacin sean iguales o superiores a 122.001 salarios mnimos legales
mensuales y hasta 600.000 salarios mnimos legales mensuales.
80
Segunda Categora: Todos aquellos departamentos con poblacin entre
390.001 y 700.000 habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre
destinacin sean iguales o superiores a 122.001 salarios mnimos legales
mensuales hasta 170.000 salarios mnimos legales mensuales.
Tercera Categora: Todos aquellos departamentos con poblacin
comprendida entre 100.001 y 390.000 habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinacin anuales sean superiores o iguales 60.001 y
hasta 122.000 salarios mnimos legales mensuales.
Cuarta Categora: Todos aquellos departamentos con poblacin igual o
inferior a 100.000 habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinacin sean iguales o inferiores a 60.000 salarios mnimos legales
mensuales.
De acuerdo con la siguiente tabla se establece el valor mximo de los gastos
de funcionamiento de los departamentos y consecuentemente de las
contraloras de este orden. Durante cada vigencia fiscal los gastos de
funcionamiento de los departamentos no podrn superar, como proporcin
de sus ingresos corrientes de libre destinacin los siguientes lmites:
CATEGORA LIMITE
81
Especial 50%
Primera 55%
Segunda 60%
Tercera 70%
Cuarta 70%
Todos estos ajustes tienen un perodo de transicin para llegar a este tope
en el ao de 2004.
De lo explicado anteriormente, el proyecto de ley establece el valor mximo
de los gastos de funcionamiento de las Contraloras Departamentales.
Durante cada vigencia fiscal los gastos de las contraloras departamentales,
no podrn superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de
libre destinacin del respectivo departamento, los siguientes lmites:
82
CATEGORA LIMITE PARA CONTRALORAS
DEPARTAMENTALES
Especial 1.2%
Primera 2%
Segunda 2.5%
Tercera 3%
Cuarta 3%
Tambin se hace una categorizacin de los distritos y municipios. Estos
tambin tienen un valor mximo en los gastos de funcionamiento. Durante
cada vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de los distritos y
municipios no podrn superar como proporcin de sus ingresos corrientes de
libre destinacin los siguientes lmites:
CATEGORA LIMITE
Especial 50%
Primera 65%
Segunda 70%
Tercera 70%
Cuarta, Quinta y Sexta 80%
De la misma manera que en las contraloras departamentales, las
municipales tambin deben tener un valor mximo en los gastos como
porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinacin:
83
CATEGORA LIMITE PARA CONTRALORAS
MUNICIPALES
Especial 2.8%
Primera 2.5%
Segunda 2.8%
De esta manera se estara poniendo un lmite a los gastos de funcionamiento
de las contraloras departamentales, municipales y distritales.
Finalmente, el proyecto de ley establece que a partir del ao 2005 los gastos
de las contraloras no podrn crecer por encima de la meta de inflacin
establecida por el Banco de la Repblica.
3.4 FALENCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA CONTRALORA GENERAL DE
LA REPBLICA
Teniendo en cuenta que gran parte de la funcin administrativa de la
Contralora General de la Repblica no solo ha sido materia de controversia,
sino que tambin representa gran parte de lo que se considera como su
actual rutinario. En este sentido, limitndose exclusivamente al ao 1999,
traemos a colacin el siguiente anlisis el cual se torna como fundamento
primordial para llegar a establecer la posibilidad de plantear un nuevo
84
rgimen de control fiscal. La carencia de habilidades que ha demostrado el
rgano de control fiscal en cuanto a su manejo interno, lleva necesariamente
a cuestionarse sobre el manejo de sus funciones frente a la comunidad
estatal.
Los siguientes balances se tornan como hechos presuntivos de
responsabilidad y ponen en entredicho la eficiencia administrativa de la
Contralora General de la Repblica:
Negligencia en los procesos de contratacin utilizados para la ejecucin
del Plan de Inversiones en Sistemas e Informtica. De acuerdo al
Presupuesto General de la Nacin, este plan debera haberse aplicado
obligatoriamente a partir de 1997, lo cual fue omitido por la Contralora al
implementar su ejecucin nicamente hasta finales de 1998.
Violaciones a los principios de transparencia en procesos de contratacin.
Este principio establece que la contratacin debe realizarse por medio de
licitacin pblica cuando el valor a contratar supere la menor cuanta. En
este sentido en 1999 se encontr la celebracin de contratos por medio
de contratacin directa y cuyo monto exceda la menor cuanta, hecho que
se constituye como violatorio de los principios de ejecucin. Adems,
85
estos contratos que superaban el tope mximo, fueron celebrados con
una misma entidad y en lapsos de tiempo inferiores a una semana.
En el manejo de contratos celebrados de acuerdo a la contratacin
directa, se evidenciaron casos en los cuales se violaron su procedimiento
por no requerir un mnimo de dos ofertas para su realizacin.
Violaciones al principio de seleccin objetiva por cuanto se iniciaron
procesos de contratacin que carecan de invitaciones pblicas para
recibir propuestas.
Negligencia en la ejecucin de los procesos de responsabilidad fiscal
puesto que por culpa de la Contralora General de la Nacin cayeron en
caducidad procesos por valor de quinientos mil millones en los ltimos
aos. El 82% de los procesos han prescrito sin que haya habido la
correspondiente accin de la entidad fiscalizadora. Se han en encontrado
violaciones al debido proceso y el 70% de las investigaciones e archivan
por estar mal diligenciadas.
Falta de oportunidad en el ejercicio del control fiscal, dilacin procesal,
inaplicacin del decreto de medidas cautelares y deficiencia de los
86
recursos fsicos y humanos, han hecho que la Contralora General de la
Repblica haya dejado de recaudar enormes sumas para su patrimonio.
3.5 NATURALEZA JURDICA DEL CONTROL FISCAL
Como se ha mencionado con anterioridad en este anlisis, son varias las
tendencias de control fiscal que se han aplicado en el mundo: colegiadas,
unipersonales, y las auditoras generales. As mismo, cabe mencionar que
nuestro sistema se caracteriza por tener un enfoque unipersonal con un
carcter punitivo el cual se verifica a travs de la jurisdiccin coactiva de
nuestro sistema.
A partir de la Constitucin Poltica de 1991 el sistema de control fiscal en
Colombia cobra vida asumiendo una naturaleza distinta la cual trasciende el
mbito del control numrico legal para entrar a evaluar las gestiones
administrativas de las entidades pblicas con la finalidad de garantizar el
cumplimiento de los fines del estado.
Como primera medida, la naturaleza del control fiscal seala
fehacientemente su carcter pblico. Esta funcin pblica como es ratificada
en el artculo 267 de la Constitucin es el primer elemento que se debe tener
en cuenta para delimitar su naturaleza. Esto implica el ejercicio de una
actividad, que en la mayora de los casos es ejercida por servidores pblicos
87
y cuyo objetivo primordial es la ejecucin de los fines propios del estado.
Para mayor claridad, se puede concluir que los principios de la funcin
pblica son los siguientes:
1. El ejercicio de la funcin pblica es impersonal, es decir, su origen
radica en una competencia jurdica objetiva asociada a una institucin,
independientemente de quien la ejerza.
2. Esta competencia jurdica tambin establece lmites y restricciones a la
funcin pblica en cuanto al ejercicio de este poder.
3. La funcin pblica se ejerce a travs de un procedimiento reglado por la
ley preestablecida en forma expresa y objetiva.
4. Se opta por darle un carcter profesional a la funcin pblica por medio
de la exigencia de requisitos y el establecimiento del sistema de carrera
administrativa.
5. La funcin pblica goza de un carcter tico, mandatorio por la ley y el
cual se intenta garantizar a travs de los instrumentos de control
establecidos en la Constitucin. Entre los distintos tipos de control
encontramos los siguientes:
88
a. Control Fiscal
b. Control Judicial
c. Control Poltico
d. Control Social
e. Control Disciplinario
f. Control al interior de las entidades
6. La funcin pblica se encuentra marcada por el establecimiento de un
rgimen de responsabilidad que la limita.
Visto de esta manera, se considera que la funcin pblica es el gnero
mientras que la funcin administrativa, legislativa, judicial, monetaria,
cambiaria, crediticia y de control fiscal son la especie.
En este orden de ideas queda ratificada la naturaleza del control fiscal, en
primera instancia, como una funcin pblica. Ahora bien, en el proceso de
delimitacin de la naturaleza jurdica del control fiscal, resulta necesario
analizar la funcin administrativa en aras de establecer el grado de relacin
existente entre el control fiscal y la funcin administrativa. Respecto a este
tema ha habido discusin en la doctrina divergiendo acerca de s la
naturaleza del control fiscal es identificada como una funcin propiamente
administrativa o si encarna una tendencia distinta.
89
As como la funcin judicial se encarga de resolver los litigios contenciosos, y
la funcin legislativa los actos normativos de carcter general, la funcin
administrativa se encarga emitir las decisiones individuales que ejecutan las
disposiciones legislativas de carcter general y ejecutar los objetivos
primordiales del estado.
La determinacin de la funcin administrativa ha tenido un desarrollo
doctrinal bastante amplio. En esta medida existen distintos criterio que
buscan definir realmente que es la funcin administrativa. Algunos
doctrinantes dentro de los cuales se incluye el argentino Juan Francisco
Linares, han definido la funcin administrativa utilizando un mecanismo
negativo de delimitacin. Esta definicin por exclusin clasifica la funcin
administrativa como aquella que incluye todo lo que no es jurisdiccin, se
considerarn actos de la administracin. Es decir, salvo las situaciones
contenciosas, todo lo que conlleve a la ejecucin de las normas jurdicas
ser una funcin administrativa.
De la misma manera, existen doctrinantes que optan por una posicin
organicista. En virtud de esta forma de enfocar el tema, se determina la
funcin administrativa de acuerdo al rgano que est actuando. Si las
actuaciones provienen de una entidad de la rama ejecutiva se considerar
funcin administrativa, as como si proviene del Congreso o de la Rama
90
Judicial, se considerarn actos legislativos o judiciales,
correspondientemente.
Este ltimo criterio no puede ser constitutivo para determinar la naturaleza
de la funcin. A nuestro criterio, la funcin administrativa debe determinarse
teniendo en cuenta el contenido de las actuaciones emanadas, y no limitarse
exclusivamente a la determinacin del rgano. Es as como el Presidente de
la Repblica puede, excepcionalmente, ejercer la funcin legislativa, o el
Congreso ejecutar funciones administrativas, as como tambin lo podra
hacer la Contralora General de la Repblica. Cabe anotar que esta especial
distincin, la cual compartimos ampliamente, tuvo origen en el tratadista
francs, Len Duguit.
Ahora bien, se tiene como punto de partida, que la funcin administrativa es
aquella, que cumpliendo con los fines del Estado, busca ejecutar de manera
individual e impersonal, las normas de carcter general y que generalmente,
mas no siempre, proviene de la rama ejecutiva del poder pblico. En este
sentido, la naturaleza de la funcin fiscal est compuesta por elementos que
la diferencian de la funcin administrativa, determinndola como una
actuacin diferente de la administrativa. A continuacin presentamos los
principales que argumentos que nos permiten concluir que la funcin de
control fiscal y la funcin administrativa son de distinta naturaleza:
91
1. Se considera la funcin del control fiscal como aquella que emana de
una rama del poder pblica, independiente de las ramas tradicionales;
es decir, la judicial, ejecutiva y la legislativa. En esta medida, se
considera que por ser una cuarta rama del poder pblico, su funcin es
esencialmente diferente de todas las dems. As como existe una
funcin legislativa, judicial y ejecutiva, en un nivel distinto, encontramos
la funcin de control fiscal.
2. Adicionalmente se encuentra otro elemento diferenciador el cual se
atribuye principalmente a la naturaleza de los contenidos tanto de la
funcin de control fiscal como de la funcin administrativa. Por un lado,
la funcin de control fiscal busca, en esencia, la conservacin del
patrimonio pblico, supervisando la utilizacin de los bienes pblicos y
la gestin de las personas que se encuentran autorizadas para
administrarlos. Por otro lado, la funcin administrativa busca, ene
esencia, la ejecucin de planes y programas de carcter general, la
organizacin administrativa del estado, y la evaluacin de los resultados
obtenidos.
3.5.1 Naturaleza jurdica de las contraloras
92
La Constitucin de 1991, en su artculo 267, establece que la Contralora es
un rgano de control que vigila la gestin fiscal de la administracin y de los
particulares que manejen fondos de la nacin. El constituyente de 1991
quiso darle autonoma e independencia a este rgano con el fin de que
colaborara armnicamente con las dems ramas del poder pblico. Es as
como goza, hoy en da, de autonoma administrativa, financiera y
contractual.
3.5.1.1 Autonoma Administrativa. En cuanto a la autonoma
administrativa, se considera como la capacidad que tiene la Contralora de
organizarse y de gestionar sin interferencia y con independencia de otros
entes en cuanto a la realizacin de sus fines y objetivos. Los consejos
municipales y las asambleas departamentales tienen la tarea de organizar
las contraloras dotndolas de autonoma financiera y administrativa. Claro
est que esta autonoma no es absoluta puesto que debe limitarse a tan solo
los asuntos inherentes a su propia organizacin. Esto lo reitera el artculo
267 de la Constitucin.
3.5.1.2 Autonoma Presupuestal. En cuanto a la autonoma presupuestal
de la Contralora General, sta institucin tiene la obligacin de elaborar
anualmente un plan de gastos que se presenta a la Direccin General de
93
Impuestos para ser luego incorporado al proyecto de ley del presupuesto que
se somete al Congreso.
3.5.1.3 Autonoma Contractual. Tambin goza de autonoma contractual,
es decir, que el Contralor tiene la facultad de celebrar directamente cualquier
contrato que sea necesario para el desarrollo del control fiscal. La misma
facultad la tienen los contralores departamentales y municipales de acuerdo
a la Ley 179 de 1994.
94
4. DIAGNSTICO GENERAL DE CONTRALORAS
4.1 ANLISIS DE LAS CONTRALORAS DEPARTAMENTALES
Para la vigencia 1999-2000, la Auditora General de la Repblica a travs de
sus Auditoras delegadas, realiz gestin de control sobre todas las
Contraloras del pas, pudiendo as verificar cual es su real funcionamiento.
Para desarrollar ste captulo, se analiz algunas Contraloras del pas y las
analizamos de acuerdo con los informes presentados por las Auditoras
Delegadas que ejercieron control sobre aquellas en esos Departamentos
4.1.1 Informe de Auditora sobre la Contralora Departamental de
Casanare
La primera Contralora a partir del informe presentado por la Auditora
delegada, es la del Departamento del Casanare donde se realiz una visita
dirigida a examinar la gestin administrativa y la eficiencia en el control en la
vigencia 1999-2000
95
4.1.1.1 Naturaleza Jurdica y generalidades. Es una entidad de carcter
tcnico con autonoma administrativa contractual y presupuestal, creada
mediante la Ordenanza No 06 de 1993.
Su estructura de funcionamiento para la poca contaba con 58 empleados
de planta de los cuales 11 son de libre nombramiento y remocin, 46 son de
carrera administrativa y uno es de carcter provisional. Se contrataron
tambin en ste periodo 20 personas como supernumerarios y 19 mas, bajo
la modalidad de contrato de prestacin de servicios lo que resulta
exagerado, incrementando considerablemente por este concepto los costos
de funcionamiento.
Los sujetos de control son 48 discriminados as: 7 entidades del nivel central
y descentralizado departamental, 15 colegios y 26 entidades entre
municipios y organismos descentralizados del mismo orden.
La Contralora ejerce control fiscal compuesto de un control financiero, de
gestin y resultados, de evaluacin de control interno, y de contratacin
administrativa.
Su estructura administrativa est conformada por el despacho del Contralor
Departamental, la Contralora auxiliar, la secretara general, las divisiones de
96
control fiscal, investigaciones fiscales, juicios fiscales y financieros y las
oficinas asesoras de control interno y jurdico.
Entre los resultados que obtuvo la Auditoria delegada encontramos lo
siguiente:
1. Control Financiero
En primer lugar, la Contralora cuenta con cuatro dependencias como son la
de contabilidad que est a cargo de un contador pblico y un auxiliar
contable, la de presupuesto que est compuesta por un jefe financiero y un
auxiliar, la tesorera y almacn estn a cargo del tesorero y un auxiliar de
tesorera.
- Los libros de contabilidad son llevados por la Contralora segn las normas
contables vigentes y se utilizan programas sistematizados para el rea de
contabilidad y presupuesto pero no para la tesorera y el almacn lo que
genera una informacin muchas veces inexacta incompleta e inoportuna.
- Los recibos de caja se elaboran en cualquier computador sin que se tenga
un formato preimpreso ni prenumerado lo que no ofrece ningn tipo de
seguridad. De la misma manera, las rdenes de pago o comprobantes de
egreso no estn preimpresas y la numeracin consecutiva se hace de una
manera manual al igual que no se elaboran comprobantes de egreso en el
97
giro de los cheques para el pago de aportes parafiscales y descuentos de
nmina (que no se encuentran firmados y autorizados por los funcionarios) lo
que obstaculiza una auditora correcta ya que por las anteriores falencias, se
pueden desviar recursos sin que nadie lo note.
- En cuanto al patrimonio, se encuentra gravemente afectado por el elevado
numero de personas vinculadas a la entidad lo que incrementa
sustancialmente los gastos de funcionamiento
2. Control de gestin y resultados
La vigilancia fiscal de la contralora se ejerce a travs de la Divisin de
Control Fiscal, conformada por cuatro grupos de auditoras. Estas deben
presentar informes mensuales, semestrales y anuales. La rendicin de
cuentas se hace de una manera acorde con el manual de control fiscal
complementada con informacin preliminar que facilita la auditora.
Por otro lado, la Contralora no dispone de un archivo centralizado de su
propia informacin o de la que llega del exterior de la entidad. Esto tiene
como efecto que los documentos no sean encontrados con facilidad y que
cuando se requiera de cierta informacin, no exista la rapidez suficiente en
su recaudo.
98
3. Control interno
En las visitas de auditora de gestin que realiza la Contralora a las
entidades, no se tienen en cuenta la del sistema de control interno, lo que
tiene como consecuencia que los informes que rinda posteriormente este
rgano de control, sean limitados e incompletos sin poder aplicar los
correctivos necesarios. Por otro lado son muy pocas las visitas que realiza la
contralora a las entidades vigiladas para realizar esta tarea lo que podra
generar inseguridad en este tipo de control perdiendo de esta manera su
razn de ser.
4. Participacin ciudadana
En cuanto a la participacin ciudadana en el control fiscal, el contralor
impuls la creacin de un grupo de cuatro personas profesionales que
sirvieran de veedores ciudadanos para la inversin pblica. Su trabajo de
vigilancia debe hacerse con la cooperacin de la Alcalda y la personera
Se debe fomentar en todo el pas la implementacin de veeduras
ciudadanas que coadyuden activamente con el control sobre los recursos
pblicos. Este tema lo tocaremos cuando planteemos nuestras
recomendaciones y soluciones al sistema.
5. Responsabilidad fiscal, Juicios Fiscales y Jurisdiccin coactiva
99
Frente a la gestin en procesos de responsabilidad fiscal y jurisdiccin
coactiva la Contralora del Casanare desarrolla sta actividad a travs de las
divisiones de investigaciones fiscales y juicios fiscales.
En la Divisin de investigaciones fiscales, se presentan informes mensuales
que presenta cada abogado (4 abogados). La Auditora demuestra que en el
ao 1999 y 2000, de 194 investigaciones, solamente 16 fueron terminadas y
pasadas a la etapa de juicio, lo que demuestra que hay gran ineficiencia en
el sistema de investigacin
En una primera etapa, se constataron que se iniciaron 22 indagaciones
preliminares, las cuales se estudian en un tiempo muy extenso, violando
incluso los trminos del cdigo de procedimiento penal
Se abrieron 80 investigaciones fiscales en el ao1999 y 2000, sin tener en
cuenta que la Constitucin de 1991 consagr un sistema de control posterior
y selectivo como el caso encontrado por la Auditora, de una investigacin en
la cual se surti la etapa pre-procesal de indagacin preliminar y el contrato
todava no haba sido liquidado.
En cuanto a los Juicios Fiscales, se adelantaron en 1999 15 juicios de los
cuales cuatro (4) tienen fallo exonerando de responsabilidad fiscal por
probarse la ausencia de dao patrimonial, dos (2) mas fueron archivados
100
puesto que se reintegr la suma faltante. Los restantes seis (6) culminaron
con responsabilidad fiscal.
En el ao 2000 se radicaron 29 juicios de los cuales cuatro (4) fueron
archivados por ausencia de dao patrimonial, uno mas por reintegro de los
dineros, ocho (8) se encuentran en trmite final, seis (6) estn en la etapa
probatoria y ocho (8) con fallo de responsabilidad fiscal.
De estos datos, se deduce que es bastante lento el proceso para fallar los
juicios de responsabilidad fiscal ya que tan solo cinco (5) de ellos fueron
trasladados a la va coactiva, lo que demuestra poca eficiencia y celeridad en
el proceso.
Frente a al jurisdiccin coactiva a cargo del jefe de la Divisin, se encuentran
dificultades para ejecutar los fallos ya que no se ejecutan debidamente en la
etapa investigativa las medidas cautelares, lo que impide recuperar de forma
veloz y efectiva los dineros pertenecientes a la nacin.
101
6. Contratacin administrativa
En cuanto al control de legalidad sobre los contratos ejecutados por la
Contralora se estableci que no tiene un comit evaluador de las propuestas
ni posee un directorio de proponentes.
Con referencia a los contratos celebrados por las Contraloras, celebr trece
(13) contratos de prestacin de servicio profesionales, 5 de suministro y 10
con otros objetos.
Muchos de estos contratos no llenan con la documentacin que exige la ley,
ni con las certificaciones correspondientes a las labores desarrolladas en los
perodos estipulados en los contratos. De la misma manera en otros se viola
el principio de seleccin objetiva establecidos en la ley 80 de 1993.
Recomendaciones hechas por la Gerencia seccional Santander de la
Auditora General de la Repblica
1. En primer lugar, recomiendan que se corrijan las inconsistencias
contables, a travs de la elaboracin de rdenes de pago y recibos de
ingreso con formatos preimpresos adems de poner en funcionamiento el
sistema de software que contenga toda la informacin de tesorera y
almacn dando as eficiencia a los procesos de recuperacin de la misma
102
as como efectuar los inventarios de propiedad planta y equipo para que en
el futuro se puedan calcular adecuadamente los ajustes por inflacin y la
depreciacin de manera individualizada.
2. En segundo lugar recomienda que la Contralora concepte sobre el
cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad de las
entidades vigiladas. De la misma manera debe seguir el principio
constitucional de control selectivo para poder realizar uniformemente
vigilancia coherente y sistemtica.
3. Debe ejercer una evaluacin sistemtica sobre los sistemas de control
interno de las entidades vigiladas, para medir efectivamente su eficacia.
4. Debe promover, como lo ha venido haciendo, la vinculacin de la
ciudadana para el control de las entidades vigiladas a travs de veeduras
que adems de sus funciones propias, sirva de enlace entre la ciudadana y
la contralora pudiendo as atender eficientemente sus inquietudes,
denuncias y reclamos.
5. La Auditora hace nfasis en el mejoramiento en la eficiencia y celeridad
en los juicios fiscales, utilizando todos las herramientas que la ley ofrece (ej.
como la prctica de medidas cautelares) para recuperar los dineros del
Estado que se han perdido por irregularidades y malos manejos.
103
6. Realizar monitoreos oportunos a los procesos de responsabilidad fiscal y
jurisdiccin coactiva para evaluar peridicamente el avance de los mismos.
7. Separar las actuaciones de jurisdiccin coactiva de las investigaciones
fiscales
8. Frente al control interno de la Contralora, la Auditora recomienda que se
realicen seguimientos peridicos a las recomendaciones realizadas en las
diferentes evaluaciones a las dependencias y procedimientos.
9. Instaurar un sistema de evaluacin permanente con el fin de aplicar
oportunamente los correctivos del caso, as como implementar programas de
autocontrol.
104
4.1.2 Informe de Auditora sobre la Contralora Departamental del
Vichada
De la misma manera, se practic una Auditora integral a la Contralora
Departamental del Vichada en desarrollo del Plan General de Auditoras para
el ao 2000.
El informe, se realiz con fundamento en pruebas selectivas, evidencias y
documentos que soportan la gestin de la entidad.
Naturaleza Jurdica y generalidades
Contralora Departamental del Vichada, es una entidad de carcter tcnico
con autonoma administrativa y presupuestal.
Su estructura se encuentra integrada por el Contralor Departamental a la
cabeza, una Unidad administrativa y financiera, una Unidad de auditora
fiscal, una Unidad de investigacin fiscal y una de juicio fiscal.
En planta la Contralora cuenta con nueve (9) funcionarios: un Contralor, dos
(2) profesionales universitarios, cinco (5) tcnicos fiscales y un funcionario
operativo (de servicios generales) para la vigilancia de 18 entidades.
105
1. El control Financiero
- La Contralora no cuenta con libros de contabilidad ni principales, ni
auxiliares ni se registran los asientos contables, ni se liquidan los ajustes por
inflacin, depreciaciones y provisiones.
- Adicionalmente los Estados financieros no son elaborados por la persona
encargada para esto que de be ser la jefe de la Unidad administrativa y
financiera, sino por un funcionario de otra Unidad cuyas funciones son otras
completamente diferentes.
- Existen diferentes pagos por diferentes conceptos sin comprobantes de
egreso y sin numeracin como el pago de nminas y retencin en la fuente.
Adems se constat que hay reembolsos a funcionarios sin facturas de
soporte y varios comprobantes registran dos valores diferentes.
- Se elaboran comprobantes de egreso diferentes para un solo pago y pagan
compras de suministro con facturas sin firmar.
- Muchos de los bienes de propiedad, planta y equipo que la Auditora
inventari no se encuentran dentro de la entidad, sin saber su paradero de lo
que se deduce que fueron hurtados. Estos bienes tienen un valor superior a
los $12.637.086 correspondiendo al 23% del valor total del inventario.
106
- La Auditora tambin encontr que se hicieron pagos de salarios y
prestaciones sociales en un mismo perodo a dos contralores, el titular
suspendido y el encargado. Adems se pagaron primas de navidad por
sumas muy superiores a las legales sin ningn sustento legal y violando el
decreto 3155 de 1968 en su artculo 11.
- Varios de los funcionarios no se encuentran afiliados a una EPS desde
hace mas de un ao, lo que podra generar eventuales demandas en el
futuro por este hecho.
2. Control de gestin y resultados
La Contralora Departamental del Vichada ejerce vigilancia a travs de la
Unidad fiscal, la cual tiene como funcin principal la de controlar el correcto
desarrollo de la rendicin de cuentas, el control fsico, de gestin, financiero,
de legalidad y la valoracin de los costos ambientales.
La Unidad posee tres funcionarios, uno profesional (economista) y dos
bachilleres quienes dependen directamente del contralor quienes les asigna
la revisin de las cuentas de los colegios a los bachilleres, y la de los
municipios, gobernacin, y entidades descentralizadas al profesional y a la
Unidad de investigaciones fiscales lo que a nuestro juicio mezcla dos tipos
107
de funciones diferentes, teniendo como consecuencia directa poca eficiencia
y celeridad.
Tiene a su cargo la vigilancia 18 entidades: la Gobernacin del Vichada,
cuatro (4) Alcaldas municipales, el Hospital San Juan de Dios, las
Secretaras de Salud, dos (2) empresas industriales y comerciales del
Estado del orden municipal, la prefactura apostlica, y siete (7) colegios.
A juicio de la Auditora la revisin de cuentas hecha por la Contralora del
Vichada se encuentra reglamentada en la Resolucin 018 de 1997. Esta es
imprecisa, no determina con claridad sus alcances, sin estipular de una
manera concreta de que manera y bajo que esquema las entidades objeto
de control deben presentar sus informes lo que crea un desorden a la hora
de recibir toda la informacin.
Otra falencia que encontr la Auditora, fue la falta de un concepto claro por
parte de la Unidad, que permitiera de una manera clara y concreta saber el
nivel de eficiencia, eficacia y economa con que actuaron los responsables
del manejo de los recursos pblicos.
Para nuestro estudio y para ilustrar lo expuesto anteriormente, escogimos un
colegio de los auditados en el informe encontrando lo siguiente:
108
Evaluacin de Colegio20
- Existen diferencia sin justificar entre los ingresos ($5.188.300) y la
ejecucin de gastos ($7.087.060)
- No se sabe que bienes tienen en inventario el colegio y por lo tanto no
se realiza ningn anlisis a este.
- A la fecha no se tiene informe final de revisin de cuenta
correspondiente a la vigencia de 1999.
- No existe mecanismo alguno para la radicacin de la recepcin de las
cuentas.
- Presentacin extempornea de las cuentas de manera reiterada.
- Los papeles de trabajo no se archivan con la dems informacin de la
entidad vigilada.
- No enva informe de gestin y resultados
- No existe pronunciamiento, opinin o concepto sobre la revisin de las
cuentas donde la Contralora dictamine el grado de eficiencia, eficacia y
economa con que han actuado los responsables de las entidades
vigiladas.
3. Estado de las Finanzas Departamentales
La ley 330 de 1996 consagra en su artculo 9 que es obligacin del Contralor
presentar un informe a la Asamblea Departamental sobre el estado de las
finanzas departamentales y municipales.
20
Tomado de informe Auditora Delegada vigencia fiscal 1999-2000
109
La Auditora encontr que tal obligacin no fue cumplida ya que no present,
ni elabor tal informe violando la ley.
4. Valoracin de los recursos ambientales.
Es obligacin de cualquier Contralora hacer una valoracin sobre el impacto
y deterioro por el uso de los recursos naturales y sobre gestin de la
proteccin, explotacin y recuperacin de los mismos por parte de las
entidades vigiladas. Esta obligacin de rendir un informe sobre tal valoracin
no se cumple por parte del Contralor.
5. Control interno
La Contralora no ha elaborado ningn informe sobre la eficiencia del control
interno que se realiza en las entidades vigiladas lo que viola una vez mas la
ley 330 de 1996. La Auditora General de la Repblica procedi a elaborar
un cuestionario sobre la existencia y funcionamiento de la oficina de control
interno, constatando que no existe tal oficina y que la funcionaria que firma
como jefe de la oficina, es la misma responsable del rea administrativa y
financiera, pagadora y ejecucin presupuestal violando la ley 87/93 y
concentrando en cabeza de una misma persona demasiadas funciones y
responsabilidades teniendo como consecuencia directa poca celeridad y
eficiencia en el control fiscal.
110
De la evaluacin hecha por la Auditora se midieron los componentes del
sistema de control interno por unidad, arrojando como resultados promedio
entre 1 y 2, lo que corresponde a un nivel psimo y malo de gestin,
eficiencia, celeridad, y control interno, demostrando el grave estado actual de
la Contralora
6. Participacin Comunitaria
La Contralora no ha fomentado la participacin ciudadana en la
conformacin de veeduras para el control de la gestin pblica, puesto que
no existen programas que para el efecto se hayan elaborado y desarrollado
7. Responsabilidad Fiscal y Procesos coactivos
Estn a cargo de la Unidad de de Investigaciones y la Unidad de Juicios y
Jurisdiccin Coactiva.
La primera Unidad est compuesta por (2)dos funcionarios tcnicos fiscales
que desarrollan las investigaciones fiscales. La segunda est a cargo de (1)
un abogado que desarrolla los procesos de juicios fiscales y de cobro de los
fallos por responsabilidad fiscal.
111
La Auditora encontr la existencia de siete (7) expedientes, de los cuales
uno (1) se archiv, tres (3) mas se encuentran en juicio fiscal y las ltimas
tres se adelantan en contra del Alcalde de Rosala, el Ex Gobernador del
Vichada y el Alcalde y Tesorero del Municipio de Primavera.
Adems, existen un proceso terminado por pago en la etapa de cobro
persuasivo y dos mas en etapa de cobro coactivo.
Sntesis de los problemas encontrados por la Auditora
- Las Unidades no llevan un orden en los expedientes ya que no se hace una
foliacin adecuada de los expedientes tal como lo prescribe el Cdigo de
Procedimiento Civil en su artculo 125, lo que impide llevar un adecuado
control sobre las actuaciones corrindose el riesgo de que se extrave parte
de los expedientes sin que nadie lo note.
- No se realizan indagaciones preliminares en los casos en que los hechos
no han sido determinados con exactitud, lo que puede generar nulidades
futuras.
- No se utilizan herramientas como las medidas cautelares preventivas, lo
que dificulta el cobro coactivo en los casos en que exista responsabilidad
fiscal.
112
- Existen faltas de control en las actuaciones procesales en el proceso de
responsabilidad fiscal y cobro coactivo, lo que genera dificultades a la hora
de recuperar los dineros pblicos.
8. Contratacin administrativa
Varios de los contratos que celebr la Contralora en el perodo que se
analizaron, no contaron previamente con la disponibilidad presupuestal
violando as el decreto 111 de 1996 y generar posibles incumplimientos a la
hora de hacer los pagos correspondientes y poner a la Contralora en riesgo
por futuras demandas.
De la misma manera se encontraron contratos sin perfeccionar, donde no se
sabe con certeza cuales son las obligaciones de las partes generando
inseguridad jurdica para las partes.
Recomendaciones de la Auditora.21
1. Que la Contralora General de la Repblica haciendo uso del control
concurrente y prevalente, ejerza el control fiscal en el Departamento y los
municipios para la revisin de cuentas.
21
Informe de la Auditora Delegada para la Vigilancia de la Gestin Fiscal
113
2. Adoptar las metodologas que ha diseado la CGR para la - realizacin de
auditorias.
3. Capacitacin del personal en control fiscal y tcnicas de auditoria.
4. Buscar apoyo de la Gerencia de la Contralora General de la Repblica del
Departamento.
5. Adopcin de formatos e instructivos que para el efecto ha dictado la
Contralora General de la Repblica.
9. Conclusiones
La Contralora Departamental del Vichada, tuvo la responsabilidad de vigilar
la utilizacin de 43.395 millones de pesos por parte del Departamento, los
municipios y las entidades descentralizadas, realizando tan solo una
auditora sin concepto alguno sobre niveles de eficiencia celeridad y
economa de los funcionarios encargados de la ejecucin de tales dineros.
4.1.3 Informe de Auditora sobre la Contralora Departamental del Nario
114
Despus de analizados los resultados de la Contralora del Nario por la
Auditora Delegada, se encontraron como parmetro general que tiene serias
dificultades de gestin que afecta las posibilidades reales de lograr
resultados y cumplir con los objetivos y la misin para la cual est instituida
la entidad.
- En la Divisin de Control Fiscal Tcnico Integral existen 5 secciones de las
cuales 3 podran fusionarse para que no haya duplicidad de funciones y se
haga mejor programacin de las actividades misionales, ms gil la
ejecucin de las mismas y mayor presencia en trabajo de campo.
- Las transacciones de la entidad no se registran en forma exacta, veraz y
oportuna que entorpece muchas veces la toma de decisiones.
- Existe tambin falta de diligencia por parte de las administraciones
anteriores, puesto que no se da cumplimiento a los procedimientos contables
establecidos por la Contadura General de la Nacin, en el sentido de
reconocer los hechos econmicos en el momento que se causen.
2. Control interno
115
Aunque dentro del organigrama existe la Oficina de Control Interno con
funciones definidas y con conocimiento de los funcionarios encargados de la
Oficina, no hay controles definidos para los procesos y actividades. No existe
indicadores de desempeo para evaluar la gestin, ni tampoco mecanismos
para evaluar las actividades de control o la implementacin de las mismas.
En general se aprecia una falta de aplicacin de la normatividad vigente e
inobservancia del debido proceso en los procesos administrativos
sancionatorios.
Despus de haber calificado la Contralora departamental de Nario como
deficiente, la auditora llego a las siguientes conclusiones, de las cuales
emanan unas recomendaciones:
La cultura del autocontrol no se ha comunicado a los funcionarios de la
entidad mediante estrategias informativas o de capacitacin.
No existen manuales de control interno que se constituyan en un elemento
primordial del proceso de capacitacin de los funcionarios responsables,
tanto de la Oficina de Control Interno, como de la lnea de organizacin.
116
Con respecto a la direccin y administracin del talento humano se realiza
evaluacin permanente del desempeo cada 6 meses, pero no se ha
establecido un sistema de mritos.
El manejo de los riesgos no se hace de forma eficiente ya que las medidas
de seguridad para la custodia y conservacin de activos, de registros y de
documentos no son adecuadas. Aunque exista una persona encargada del
archivo y custodia de los documentos, esta dependencia queda fuera de las
instalaciones fsicas de la contralora lo que representa un alto riesgo para la
conservacin de los documentos.
Los controles fsicos sobre los activos registrados en contabilidad no se hace
de manera peridica ni frecuente.
La oficina de control interno de la Contralora General del Departamento de
Nario, no hace presencia continua, seguimiento efectivo y actas de
compromiso en las diferentes dependencias de la entidad.
No existen acciones para manejar los riesgos ni mecanismos para anticipar,
identificar y reaccionar a los eventos o actividades rutinarias, que afecten la
consecucin de los objetivos de la entidad, ni un Plan de contingencia que
tenga estipuladas acciones especificas cuando se presente un hecho en el
cual no se ha realizado planeacin durante el proceso formal.
117
No existe compromiso por parte de la entidad para establecer un control
interno serio y peridico lo que hace ineficiente a la entidad a la hora de
evaluar sus resultados
La evaluacin al sistema de control interno permite concluir que este no
proporciona seguridad razonable para que se cumplan los objetivos
propuestos tendientes a generar efectividad y eficiencia en las operaciones.
Responsabilidad fiscal y procesos coactivos
En el rea de responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva de la Contralora a
pesar de contar con las herramientas jurdicas para el desarrollo de las
diferentes etapas del proceso, se vulneran constantemente los principios
generales del derecho procesal. No se da aplicacin, ante todo al Art. 29 de
Constitucin Poltica, Cdigo de Procedimiento Civil, ley 42 de 1993, y las
resoluciones orgnicas emitidas por la C.G.R para el ejercicio del control
fiscal. Igualmente para el trmite del proceso fiscal, transcurren meses y
aos sin fallar un expediente.
- Ha habido negligencia en el manejo de las investigaciones, por cuanto no
se halla justificacin alguna para que una vez que se ha tenido conocimiento
118
de un hecho, no se inicie actuacin con la inmediatez requerida, permitiendo
que con el transcurso del tiempo se genere la caducidad.
- Nunca hay desplazamiento del funcionario, se limitan a llevar la
investigacin desde el escritorio; con lo que se permite en muchos casos que
la accin caduque.
- En Jurisdiccin Coactiva, se demuestra una accin muy dbil para ejecutar
a la aseguradora que ha garantizado el manejo de fondos o cumplimiento del
objeto de contrato. No se le notifica en la oportunidad ni en la forma debidas;
lo que permite que sta evada el pago, mediante la figura de la caducidad o
de revocatoria por violacin al debido proceso.
- El personal asignado a la Divisin de Responsabilidad Fiscal y Jurisdiccin
Coactiva es escaso, teniendo en cuenta, que esa dependencia es la
encargada de ejecutar y recaudar los recursos que han causado un
detrimento del patrimonio.
Control de Gestin y Resultados
- De los resultados obtenidos por la Auditora Delegada esta concluy que la
oficina de Control de Gestin y Resultados no da cumplimiento a su deber,
119
ya que solamente esta haciendo un control fsico, desvirtuando el sentido y
propsito misional para la cual fue creada.
- La Auditora verific que a la Asamblea Departamental de Nario, no se le
ha practicado Auditoria y tampoco se encuentra programada en el Plan de
Auditoras vigencia 2000. Igual sucede con la Contralora Municipal de Pasto.
Contratacin
- Para la seleccin de personal de algunos cargos, no se est dando
cumplimiento a los requisitos establecidos en el manual de funciones y
requisitos.
- El 90% del personal de la entidad es de carrera administrativa lo que
representa una fortaleza, para la programacin y el logro de metas.
- La Entidad nombra personal externo, para suplir las vacantes por licencias
de maternidad, generando costos adicionales a la Contralora
Departamental.
- El 100% de las hojas de vida de los funcionarios pertenecientes a la
Contralora no tiene la informacin actualizada. As mismo se observ que
120
para tomar posesin de los cargos no se cumple estrictamente con los
requisitos solicitados para este acto.
- Existen presuntas irregularidades en el manejo de las comisiones no
remuneradas solicitadas por empleados oficiales, para acceder a cargos de
libre nombramiento y remocin dentro de la Contralora.
- La Contralora cuenta en su mayora con elementos de trabajo que no
representan garanta para lograr una eficaz labor en las actividades que
desarrolla la entidad, las cuales se realizan en mquinas de escribir
manuales que presentan un estado regular.
- La entidad no cuenta con instalaciones adecuadas para el manejo del
almacn y el archivo general de la Contralora. Estas dependencias
funcionan en el stano de la Gobernacin.
4.1.4 Informe de Auditora sobre la Contralora Departamental del Valle
Como resultado de la activacin armnica e integral de los sistemas de
control vinculados en el ejercicio de auditora integral practicada a la
Contralora Departamental del Valle, se evidencia que sta tiene serias
dificultades de gestin, que afectan las posibilidades reales de lograr
121
resultados y cumplir con los objetivos y la misin para la cual est instituida
la entidad.
Del anlisis efectuado en la revisin a los estados financieros de la
Contralora Departamental del Valle a 31 de diciembre de 1998 y 1999, se
estableci que dichos estados financieros aunque fueron tomados fielmente
de los libros de contabilidad, no presentan razonablemente la situacin
financiera de la Entidad; por cuanto no contienen las revelaciones
suficientes; lesionando lo establecido en el Plan General de Contabilidad
Pblica y observndose que la informacin financiera, econmica y social no
es ntegra y verificable.
El anlisis de la situacin financiera de la Contralora Departamental del
Valle, muestra una entidad no viable; con una carga prestacional fuera de
todo control; con un manejo ineficiente de los recursos y una muy baja
gestin en cuanto a la recuperacin de la cartera.
Las actividades propias de Control Interno no se llevan a cabo. El nivel de
seguridad en el manejo de cierto tipo de actividades es muy deficiente; por
ejemplo, documentos como los recibos de caja, rdenes de gasto y rdenes
de pago, no estn debidamente prenumerados, con lo cual se facilita
modificar o remplazar el contenido de cada uno de estos documentos.
122
El software de informacin contable y financiera de la Contralora del Valle
es deficiente, obsoleto, poco funcional y no ofrece los niveles de seguridad
requeridos en el manejo de este tipo de informacin.
De otro lado, la oficina de control interno de la Contralora, no hace
presencia continua, ni seguimiento efectivo, ni actas de compromiso en las
diferentes dependencias de la entidad.
En el informe final del primer semestre de 1999, elaborado por la Auditora
General de la Repblica, se advirti a la Contralora sobre el desfase
presupuestal que se presentara y que por lo tanto recomendaba realizar las
gestiones necesarias tendientes a reducir el presupuesto o que
implementara un plan de ajuste.
La Entidad no le ha dado la importancia que merece el manejo del Archivo
de la institucin el cual representa parte del patrimonio documental del
Departamento
Con base en el resultado obtenido de la evaluacin del Plan Operativo por
Dependencias de la Contralora Departamental del Valle para 1999, en
general se puede concluir que la gestin de la entidad es baja con tendencia
123
a seguir descendiendo, si no se aplican correctivos, polticas de choque y un
plan de monitoreo y mejoramiento, especialmente en el rea misional.
Con base al anlisis de la Auditora se puede concluir lo siguiente:
2. Control Interno
La evaluacin y conceptualizacin del sistema de control interno en la
Contralora Departamental del Valle, de manera global, se valor en el rango
de deficiente, ya que no se ha implementado un sistema de control interno
que abarque todas las reas de la organizacin, el cual contenga controles
que permitan la correcta ejecucin de las funciones y actividades para
garantizar la eficacia, la eficiencia y la economa en el manejo de los
recursos y en el desarrollo de la gestin.
El Contralor del Departamento del Valle no est dando cumplimiento total a
lo establecido en la Constitucin Poltica y la Ley 87 del 29 de noviembre de
1993, artculo 6 RESPONSABILIDAD DEL CONTROL INTERO...
Esta Auditora considera que el Sistema de Control Interno se ha venido
implantando en la Contralora Departamental del Valle, sobre bases
endebles, ya que no existe una voluntad decidida para hacerlo y la no-
existencia o desarrollo de mtodos, procedimientos, informacin adecuada,
124
indicadores, entre otros. La no existencia de estos factores no es excusa
para que no se d cumplimiento a la ley; adems, su desarrollo sera una
contribucin importante.
No existe un compromiso institucional sobre la necesidad de implantar el
sistema de control interno; ya que a la oficina no se le ha prestado la
importancia debida y el control interno sigue vindose como algo externo o
policivo y no como una herramienta gerencial.
3. Control de Gestin y Resultados
La Direccin de Control de Gestin y Resultados no est liderando a
cabalidad el posicionamiento y gestin misional del rea de control fiscal, por
cuanto el nivel de cobertura en trabajo de campo, con la prctica de
auditoras es muy bajo, frente a la poblacin total de sujetos y puntos de
control, incidiendo en los resultados esperados y en el cumplimiento de los
objetivos propuestos.
Durante las vigencias 1998, 1999 y corrido del 2000, la Contralora no realiz
visitas de control posterior a las obras contratadas en el Departamento. Esta
situacin implica que el control posterior slo se est ejerciendo sobre la
125
documentacin recibida y no se realiza control fsico a las obras como lo
exige la Ley.
Ninguna entidad del orden central, descentralizado y municipal rindi las
planillas de contratos suscritos en los trminos previstos en la Resolucin
Reglamentaria 022/96, as como tampoco las planillas de las actas que se
generan durante las obras, durante la vigencia de 1999. Esta
extemporaneidad no se sanciona conforme a la Ley.
Al observar el control que se lleva de las denuncias revisadas en la
Secretara General es de resaltar que, a pesar de que estn las fechas de
recibido de las mismas, el quejoso, el municipio, el estado de la queja, no se
lleva un consecutivo ni un libro de radicacin que permita tener mejor control
y seguimiento de las mismas.
Las Auditoras relacionadas fueron practicadas en su gran mayora por
funcionarios del nivel tcnico.
La Contralora Departamental del Valle no est vigilando a cabalidad el
cumplimiento de los planes de desempeo, hacindoles el respectivo
seguimiento y control a fin de que los entes territoriales no continen en
dficit fiscal que la conducen a empeorar la situacin de los mismos y a
comprometer mas dinero del que pueden.
126
De los hallazgos relacionados en los informes de auditora integral, se
observ que la Contralora no ha adelantado ningn tipo de accin o gestin
para establecer responsables, ni ha compulsado copias a los organismos
competentes; por lo que estaramos ante una conducta de omisin,
incurriendo en una presunta violacin del artculo 29 de la Ley 190/95,
artculos 22 y 40 numerales 1,19,22 y 23 de la Ley 200 de 1995.
El porcentaje de cobertura de las auditoras realizadas en 1999 fue del 1.7%,
frente a la poblacin total de los entes fiscalizados por la Contralora del
Valle.
La falta de un Plan Estratgico Operativo donde se programe con criterio
tcnico especializado y objetivo, las auditoras integrales, muestra una
escasa capacidad del organismo fiscalizador para determinar cambios
sustanciales en la gestin del Departamento del Valle.
Evaluadas las oficinas delegadas de la Contralora en los municipios y
entidades sujetos de control fiscal, se evidencian deficiencias y debilidades
de control interno. Es un claro ndice de la mala gestin por parte de la
Contralora del Valle en los municipios y entidades donde tienen adscrito
personal para la vigilancia y control fiscal.
127
Del clculo de los indicadores y de la evaluacin de la gestin y resultados
de la Contralora del Valle, se evidencia que sta presenta grandes
debilidades que repercuten notablemente en el desarrollo de la actividad
misional; ya que no se est haciendo la correcta adquisicin ni asignacin de
los recursos disponibles, ni la utilizacin de los mismos en forma correcta
para obtener el mximo resultado.
4. Responsabilidad Fiscal
La Contralora Departamental del Valle, presenta una gestin baja en cuanto
a la recuperacin de los recursos que han causado detrimento al patrimonio
nacional.
Se evidenci falta de anlisis al momento de decidir el cierre y archivo de
algunas indagaciones preliminares; pues resulta contradictorio el hecho de
que en la valoracin de las pruebas recaudadas se encuentren elementos
que evidencian la inversin de recursos, bien sea en obras o en pagos de
contratos de adquisicin de bienes entre otros; en los que sin presentar
pruebas de que no hubo detrimento se afirma que no lo hubo.
Por lo que estaramos ante una conducta de omisin por parte del
funcionario fallador, incurriendo en una presunta violacin al artculo 29 de la
ley 190 de 1995, artculo 40 numerales 1, 22, y 23 de la ley 200 de 1995 y el
artculo 150 del cdigo Penal.
128
Lo anterior, obliga a la AGR a dar conocimiento a la Procuradura General de
la Nacin, y a la Fiscala, para que all se investigue la conducta de cada uno
de los funcionarios que han emitido fallos de archivo a priori, con el
argumento de que no se constituy detrimento patrimonial, sin recaudar
pruebas de tal afirmacin.
El personal asignado a la Direccin de Responsabilidad Fiscal y Jurisdiccin
Coactiva es escaso, teniendo en cuenta, que esa dependencia es la
encargada de ejecutar y recaudar los recursos que han causado detrimento
del patrimonio.
5. Control ambiental
No existen los mecanismos de comunicacin entre las dependencias de la
contralora, que permitan la identificacin en cuanto al desarrollo de las
actividades en el tema ambiental
La subdireccin debe realizar una programacin ms efectiva en cuanto a la
realizacin de las actividades en campo, con relacin a la evaluacin de
proyectos desarrollados por las entidades sujetas a su vigilancia y que
ocasionan impactos al medio ambiente
129
6. Conclusiones
La Contralora Departamental del Valle, incumple lo establecido en la Ley
152 de 1994, por cuanto carece de un Plan Indicativo que le permita
organizar y orientar estratgicamente las acciones de la entidad, para
alcanzar los objetivos acordes con su misin y con el Plan de Desarrollo del
Valle de 1998 a diciembre de 2000.
La Contralora Departamental del Valle no elabor un plan acorde con el
mandato institucional de tres aos, donde se establecieran parmetros para
evaluar el Plan de Desarrollo Departamental y planes en general de cada
uno de los sujetos de control fiscal. En consecuencia la Contralora no est
en condiciones adecuadas de emitir un informe como tal de evaluacin de la
gestin de cada uno de los sujetos de control fiscal y de la administracin
pblica departamental del Valle.
Recomendaciones Auditora
De lo anterior, la Auditora General de la Repblica lleg a las siguientes
recomendaciones, para que de esta manera se solucione los problemas que
est atravesando la Contralora Departamental del Valle:
130
1. Es importante hacer la planeacin participativa y concertada, para que
tenga un despliegue adecuado y suficiente en todos los niveles y espacios
de la organizacin; Por tanto, la planificacin de la gestin debe asumirse
como una responsabilidad corporativa, tanto en su construccin como en su
ejecucin y evaluacin.
2. El sistema de control interno debe ser diseado dentro de los criterios de
integridad y totalidad, donde el factor humano sea base fundamental para la
orientacin de la organizacin hacia la bsqueda del desarrollo armnico de
su misin.
3. El monitoreo requiere que todos los involucrados se familiaricen con los
objetivos del programa, se determine un sistema de informacin, se
presenten informes peridicos de los resultados obtenidos y se intervenga
para mejorar el desempeo del programa.
4. Con relacin al fomento de la cultura del autocontrol se deben
implementar mecanismos para dicho fin, con el propsito de que todas las
reas conozcan las bondades que ofrece el sistema. Puede realizarse a
travs de talleres, ejercicios didcticos, publicaciones, etc.
131
5. El ejercicio del control interno debe hacerse siguiendo los principios de
igualdad, moralidad, eficiencia, economa, celeridad, imparcialidad,
publicidad y valoracin de costos ambientales.
6. Armonizacin entre el sistema de planeacin, las normas, mtodos y
procedimientos de la organizacin y los medios de seguimiento y evaluacin
disponibles.
7. Formulacin clara de metas y objetivos institucionales.
8. La creacin de un sistema de autocontrol requiere del compromiso de la
organizacin y de sus funcionarios como un todo para llevarlo a cabo.
9 El desarrollo de un sistema de informacin oportuna y confiable que
permita la evaluacin continua y la formulacin de indicadores de
desempeo.
10. Aportes del sistema de control interno a las organizaciones: Diagnosticar,
concluir, recomendar, comprobar, informar y vigilar.
11. La Auditora General de la Repblica, recomienda a la Contralora del
Valle, presentar un informe detallado en el menor tiempo posible a la
Asamblea Departamental, en el que describa la crtica situacin financiera
132
por la que atraviesa la entidad, puesto que de no conseguirse una adicin
presupuestal que cubra el cien por ciento de las prdidas acumuladas, se
podra llegar a un cierre de la misma por falta de recursos para su
funcionamiento.
12. Tambin se recomienda a la Contralora Valle, en lo posible lograr la
modernizacin de los equipos con que cuenta la entidad y, adems, dotarla
de equipos de computacin, para de esta manera agilizar los procesos
misionales.
13. Debe entenderse el control de gestin y resultados como un instrumento
para medir la planeacin y promover la calidad y oportunidad de las
decisiones de los administradores pblicos.
14. Se recomienda que la Secretara General adopte un libro exclusivo
donde se radiquen las quejas de forma consecutiva y con su respectivo
nmero de identificacin, con el fin de tener mejor control y seguimiento de
las mismas y quede un archivo dentro de la institucin.
15. Es importante revisar los criterios establecidos para la designacin del
personal de la Contralora que interviene en la prctica de las auditoras
programadas.
133
16. No obstante, las dificultades de tipo financiero y la falta de planeacin
estratgica, se hace necesario ampliar el nmero de auditoras para el ao
2000, programando entidades como el Despacho del Gobernador,
Secretaras Departamentales, Establecimientos Pblicos, Empresas
Industriales y Comerciales, que por su complejidad deben ser evaluadas
peridicamente. Adems, por su ubicacin y cercana dentro del mismo
permetro de la ciudad donde funciona la Contralora del Valle, no requieren
desplazamientos que genere gastos de movilizacin y pernoctada.
17. Previo un estudio, anlisis y diagnstico, se deben programar las
auditoras integrales con el alcance y tiempo necesario, que permita evaluar
con calidad la gestin misional de las entidades fiscalizadas.
18. Es importante establecer en forma inmediata un plan estratgico de
contingencia, donde se vincule a todo el personal del nivel directivo, ejecutivo
y profesional de la Contralora en la realizacin de las auditoras que se
programen para el ao 2001.
19. De acuerdo con lo reflejado en el clculo de los indicadores, para elevar
el nivel de gestin y resultados de la Contralora del Valle se recomienda
adoptar los correctivos, sugeridos por la Auditora General de la Repblica.
134
20. De acuerdo con lo observado, y con el propsito de que la Contralora
este en condiciones de cumplir eficientemente su misin, se deben asumir
retos y aumentar el nivel de gestin y resultados, para lo cual se hace
necesario liderar un plan operativo de contingencia realizable, estableciendo
polticas, estrategias y reorganizando tcticamente las dependencias de la
entidad, para cumplir con mas eficiencia el desarrollo del objeto misional.
21. Calcular indicadores de gestin que le permitan evaluar su eficiencia y
eficacia y la toma de decisiones para el mejoramiento de la entidad.
22. Se recomienda establecer mecanismos de comunicacin entre las
dependencias de la Contralora, que permitan la identificacin de las
actividades en el tema ambiental.
23. La Contralora debe establecer los mecanismos necesarios para que las
entidades sujetas de vigilancia les reporten la informacin que contenga la
gestin ambiental desarrollada por ellas.
24. El informe sobre el estado de los recursos naturales y del medio
ambiente debe contener datos sobre la caracterizacin ambiental; es decir,
de los recursos naturales existentes en el departamento y su degradacin.
Esta informacin la pueden aportar las entidades responsables del tema
135
ambiental, como las Corporaciones Autnomas Regionales, las Umatas y la
Secretara del medio ambiente.
136
5. BASES PARA UN NUEVO MODELO DE CONTROL FISCAL
5.1 PROPUESTAS DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPBLICA
Concepto del Contralor General de la Repblica sobre modelo actual de
control Fiscal 22
En el libro publicado por la Contralora General de la Repblica "El Contralor
ante el Congreso 1998-2000", el doctor Carlos Ossa Escobar respondi un
cuestionario presentado por el Congreso en el que se le pregunta segn su
criterio por las reformas que se deben hacer al modelo actual de control
fiscal, para volverlo veraz y eficaz.
A su juicio, el control fiscal en Colombia regulado por la ley 42 de1993, no
cuenta con los instrumentos necesarios para la lucha contra la corrupcin ya
que los sistemas de control actuales son fcilmente violados por los
corruptos.
22
"El Contralor ante el Congreso 1998-2000", Contralora General de la Repblica,
noviembre del 2000
137
Con el cambio de un modelo de control previo y perceptivo a uno posterior y
selectivo se corrigieron vicios importantes pero aun as, los procesos fiscales
y en ltimas el resarcimiento patrimonial por parte del Estado se hace cada
vez mas lento e ineficaz por la dificultad de obtener pruebas que lleven a
demostrar la responsabilidad de los funcionarios encargados de administrar
los dineros pblicos. Esto ha hecho que la CGR proponga el establecimiento
del control de advertencia. Con esto el rgano de control, tendr la facultad
de advertir oportunamente a la entidad vigilada para que prevenga la
comisin de un dao patrimonial del Estado y corregir situaciones riesgosas
donde se est poniendo en riesgo el erario pblico.
Este control de advertencia no puede confundirse con el control previo y
selectivo que consista en una vigilancia numrica legal examinando con
antelacin a al ejecucin de las transacciones u operaciones, los actos y
documentos que las originan y soportan, con el fin de comprobar el
cumplimiento de las normas, leyes y procedimientos establecidos. As pues,
el control previo, se caracterizaba por estudiar y aprobar el gasto con
anterioridad a su ejecucin.
Este modelo termin convirtiendo a las contraloras en entes de revisin
tcnica y a coadministradores de la gestin fiscal
138
Con la Constitucin de 1991 se pasa al control posterior y selectivo lo que
tuvo como consecuencia principal que el control interno lo debieran realizar
las propias entidades de la Administracin pues son ellas en una primera
instancia quienes deben vigilar la adecuada destinacin de los dineros
pblicos. Este sistema es el denominado autocontrol de las entidades. En
segunda instancia, la Contralora debe evaluar y conceptuar sobre el sistema
de control interno utilizado por la entidades sujetas a control.
Este nuevo sistema tiene como ventaja que el rgano de control puede
comprobar con cierta facilidad la responsabilidad de la entidad y de los
funcionarios que la representan. El problema se presenta por actuar despus
de haberse cometido el perjuicio patrimonial.
De ah que se proponga un control de advertencia, que detecte posibles
situaciones de riesgo para que la entidad correspondiente tome las medidas
necesaria para evitar el perjuicio.
En segundo lugar, el Contralor considera que se debe aumentar el nivel de
profesionalizacin al interior de los rganos de control. Esto garantizar la
seriedad e imparcialidad en sus actuaciones de l mismo modo que hacer uso
efectivo de sus recursos convirtindose en un rgano con un grado de
eficacia mucho mas alto.
139
5.2 PROPUESTAS DE LA AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA
A travs de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se trato de
modernizar las instituciones y los mecanismos de control de funcin pblica.
Justamente el organismo encargado de vigilar la gestin del pas, la
Contralora General de la Repblica, fue una de las entidades
reestructuradas en la nueva Constitucin que gener mayores decepciones
en re4lacin con lo que ella se esperaba. Es as, que frente al problema de
corrupcin surgiera una institucin como la Auditora General de la
Repblica, como una natural respuesta del constituyente de 1991 a este
nivel de deterioro a la Ineficiencia de los mecanismos fiscalizadores.
La H. Corte Constitucional mediante Sentencia C-499 de 1998, M.P Eduardo
Cifuentes Muoz, le reconoce a la Auditora autonoma jurdica,
administrativa y presupuestal, para que pudiese cumplir a cabalidad con las
funciones que el constituyente le encomend.
As mismo, la jurisprudencia constitucional ha estimado que el ejercicio del
control fiscal externo impone, como requisito esencial, que los rganos que
lo lleven a cabo sean de carcter tcnico y gocen de autonoma
administrativa, presupuestal y jurdica.23 De manera general, la Corporacin
23
SC-132/93 (MP. Jos Gregorio Hernndez Galindo); SC-374/95 (MP. Antonio Barrera
Carbonell); SC-534/93 (MP. Fabio Morn Daz); SC-167/95 (MP. Fabio Morn Daz); SC-
140
ha considerado que la autonoma que ostentan los organismos que llevan a
cabo funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del
Estado unitario (C.P., artculo 1), lo cual significa que sta se ejerce con
arreglo a los principios establecidos por la Constitucin Poltica y la ley.24 En
este sentido la mencionada autonoma consiste, bsicamente, en el
"establecimiento de una estructura y organizacin de naturaleza
administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de
competencias especficas en relacin con la materia reseada, que pueden
ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a travs
de rganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales
y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede
manejar, dentro de los lmites de la Constitucin y la ley sin la injerencia ni la
intervencin de otras autoridades u rganos."25
As las cosas, tal como lo dispuso la H. Corte la Auditora goza de autonoma
jurdica, administrativa y presupuestal para su gestin.
De esta manera, la Auditora a realizado su misin de tal forma que se
pudieron llegar a varias conclusiones acerca de las contraloras
departamentales y municipales. Es as, que se puede observar que las
586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muoz y Jos Gregorio Hernndez Galindo); SC-100/96 (MP.
Alejandro Martnez Caballero); SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
24
SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
25
SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
141
contraloras departamentales le costaron la pas en el ao de1998 $86.276
millones, en el ao de 1999 $92.350 millones y en el ao 2000 $77.268
millones, es decir estas cifras tradas a valor presente representa
aproximadamente $306.113 millones, lo que representa un 0.2 % del PIB.
De otro lado, en el orden municipal y distrital el costo fue de $132.124
millones lo que representa 0.1% del PIB.
Corolario de esto, la Auditora al examinar estas cifras tan altas y
representativas observ que de las 30 contraloras departamentales
auditadas, el 90% presentan graves deficiencias en sus operaciones
contables y presupuestales.
Es as, que despus de analizar a estas contraloras departamentales se
pudo observar, que por ejemplo en la Contralora de Cundinamarca durante
la vigencia de 2000 por cada $771 millones de costo de recuper $1 milln.
En la Contralora del Magdalena por cada $483 millones de costo se
recuper $1 milln. Pero de los casos ms absurdos fueron las contraloras
departamentales del Guaviare, Guaina y Vaups que con un presupuesto
de $785 millones no recuperaron suma alguna.
De otro lado, la evaluacin realizada por la Auditora General de la Repblica
de la gestin de responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva que adelantan
142
las contraloras, permiti demostrar que ni la Contralora General de la
Repblica, como las contraloras departamentales poseen una base de datos
de los procesos que se adelantan y del estado en que se encuentran,
hechos que impiden realizar el control y el seguimiento que se podra hacer
por parte de la Auditora. As mismo, esta situacin genera ms de una
investigacin por los mismos hechos, denunciados por diferentes fuentes, lo
que implica un desgaste de la administracin, la posible violacin de los
derechos fundamentales y de los principios rectores de los procesos de
responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva.
En conclusin, la situacin actual del manejo fiscal en Colombia llev a la
Auditora a proponer la declaratoria de emergencia del modelo de control
fiscal del pas, y propuso reformarlo integralmente.
Lo que se propone es redefinir un nico rgano de control fiscal con
desconcentracin de la funcin en lo regional y municipal, y con una
comunicacin estrecha entre ellos por va del control de tutela.
En el mismo sentido de las reformaciones propuestas se considero oportuno
que las contraloras no instruyan ni adelanten juicios fiscales ni procesos de
jurisdiccin coactiva, con excepcin del cobro de los crditos a favor de su
propio presupuesto.
143
Esta funcin quedara radicada en cabeza de la jurisdiccin contencioso
administrativa incluidos los jueces administrativos, de conformidad con la
distribucin de competencias que establezca la ley.
Los procesos de jurisdiccin coactiva seran tramitados de manera incidental
por cada una de las entidades afectadas por la decisin, y contra sentencias
de la jurisdiccin contencioso administrativa.
As las cosas, el control debe seguir siendo posterior y selectivo. Sin
embargo, la Contralora, bajo su propia responsabilidad, verdad sabida y
buena fe guardada, debera intervenir fiscalmente y en forma excepcional a
sus vigilados, de manera previa o concomitante ante hechos notorios de
corrupcin.
De esta manera, la Auditora General cree conveniente, que adems de la
revisin del modelo, se debe trabajar sin tregua en la constitucin de un
poder moral para la Repblica, tal y como lo propuso sta en el desarrollo
del Primer Encuentro Nacional de rganos de Control
El poder ciudadano surge entonces para prevenir, investigar y sancionar los
hechos que atenten contra la tica pblica y la moral administrativa, adems
de velar por la buena gestin y legalidad en el uso del patrimonio pblico, por
144
el cumplimiento y la aplicacin del principio de la legalidad en toda la
actividad administrativa del Estado.
145
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En la parte final de nuestra investigacin quisimos plasmar algunas
propuestas con el fin de complementar o modificar el modelo existente que
consideramos altamente ineficiente, desorganizado y corrupto.
1. El costo anual de las contraloras distritales y municipales es
exageradamente elevado ($132.124 millones aproximadamente, excluyendo
Cartagena y Bogot) ya que el porcentaje de recuperacin de dineros es
bastante bajo, teniendo como consecuencia un costo muy alto para un
beneficio muy reducido. Por lo anterior, y como una alternativa altamente
eficiente, se propone la contratacin del control fiscal por medio de
Auditoras privadas externas que reemplacen a las Contraloras municipales.
Las ventajas de esta propuesta son muchas entre las cuales destacamos las
siguientes:
a. Los costos para el funcionamiento del control fiscal bajaran
sustancialmente ya que evidentemente la contratacin de una auditora
privada costara mucho menos.
146
b. En segundo lugar, aumentara el nivel de profesionalismo en la actividad
ya que en la actualidad solo el 30% de los funcionarios que trabajan el las
Contraloras son profesionales lo que demuestra la poca instruccin para
desarrollar cargos de tanta responsabilidad como la del control fiscal.
c. La contratacin de estas auditoras deber hacerse por medio de licitacin
pblica, acompaada de una veedura ciudadana al momento de la
evaluacin y adjudicacin de los contratos. Esto permitir que exista total
transparencia en la escogencia definitiva de las auditoras encargadas, que
en el futuro ejercern el control fiscal en los municipios.
d. Como consecuencia de lo anterior, estas auditoras privadas, debern
rendirle cuentas a las Contraloras Departamentales y excepcionalmente a la
Contralora General de la Nacin que no perder nunca competencia para
inspeccionar y vigilar la tarea realizada por tales auditoras.
2. Las Contraloras, en los procesos de Responsabilidad fiscal, solo
intervendrn en la parte investigativa mas no en el proceso como tal, ni en la
toma de decisin en cuanto a responsabilidades en el manejo del dinero
pblico ya que esta funcin se le trasladara al Contencioso administrativo o
a la justicia ordinaria.
147
3. Como se expuso anteriormente, el Estado gasta demasiado dinero en el
funcionamiento de estos rganos de control. Por tal motivo consideramos
que para volver el modelo ms austero, pero ms eficientes, se debern unir
varias contraloras de departamentos colindantes, para conformar una
regional y vigilar as su correspondiente regin. La Constitucin de 1991,
permite en su artculo 306, que dos o ms Departamentos se puedan
constituir en regiones administrativas y de planificacin con personera
administrativa, autonoma y patrimonio propio. Para efectos del control fiscal
se podr tomar como base el artculo anteriormente sealado y ampliar su
aplicacin.
En caso de no abolirse la totalidad de las contraloras municipales, podr
aplicarse la figura anterior pero en el nivel Municipal. Dos o ms municipios
colindantes podrn unirse y crear contraloras de rea metropolitana
tomando como base para su sustento el artculo 319 de la Constitucin
Poltica de 1991.
De lo anterior resulta que para efectos del Control Fiscal, la Constitucin
debe reformarse y abrir la posibilidad para que puedan conformarse
contraloras regionales, que podrn a su turno tener asistencia de auditoras
privadas en ciertos aspectos del control.
148
4. Por otro lado, se le debe dar mas importancia al tema de las veeduras
ciudadanas conformadas por asociaciones de profesionales de distintos
campos y actividades para ejercer simultneamente con las Contraloras y
Auditoras privadas el control fiscal.
Si bien es cierto que existen aisladamente ciertos casos donde unas pocas
contraloras promueven este tipo de veeduras, la mayora las olvidan y hasta
las rechazan.
El gobierno nacional pretende expedir un decreto creando las Veeduras que
planteamos, pero que hasta el momento es incierta su expedicin, siendo
apremiante y definitivo la implementacin inmediata de estas normas.
Hemos querido transcribir el proyecto de Decreto que no se ha expedido
an:
DECRETO
Por el cual se reglamenta parcialmente el Captulo Octavo de la ley 489 de

1998, conformando y reglamentando los Consejos Ciudadanos de Control de
Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA
149
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial, de
la facultad que le confiere el numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin
Poltica, para facilitar el cumplimiento del Captulo Octavo de la Ley 489 de
1998, sobre Democratizacin y Control Social de la Administracin Pblica
Decreta:
Artculo Primero: Conformacin y Naturaleza. Se conformar un Consejo
Ciudadano de Control de Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica
CGRI- en cada Departamento. Cada CGRI ser una instancia permanente
de participacin ciudadana responsable de promover el control efectivo por
parte de la ciudadana sobre la gestin pblica y sus resultados y de
canalizar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos
contra la administracin pblica.
Artculo Segundo: Convocatoria. Los Consejos Ciudadanos de Control de

Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica, sern convocados por el
Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin o quien haga sus
veces.
Artculo Tercero: Composicin. Los Consejos Ciudadanos de Control de

Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica, estarn integrados por: Un
representante del Consejo Departamental de Planeacin Un representante
de la Cmara de Comercio de la capital del respectivo departamento. Un
representante de las Organizaciones Veedoras Un representante de las
Universidades o de las instituciones de Educacin Superior del respectivo
Departamento. Un representante de las Asociaciones de Profesionales o de
los Gremios Empresariales. Un representante de las agremiaciones de
jvenes Un representante de los Sindicatos PARGRAFO I: Los Consejos
Ciudadanos de Control de Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica
podrn instalarse y empezar a funcionar con un mnimo de cinco (5)
150
miembros, mientras que el Director del Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupcin o quien haga sus veces, designe los otros dos (2)
miembros. PARGRAFO II: En los casos en los que no exista una de las
anteriores organizaciones en un departamento, se podrn tener en cuenta
los postulados de este mismo tipo de organizacin con sede en otro
departamento, siempre y cuando el postulado sea residente en el
departamento en cuestin.
Artculo Cuarto: Sede. Cada CGRI tendr sede en la capital de su

departamento.
PARGRAFO: Santa Fe de Bogot, Distrito Capital; Barranquilla, Distrito
Especial Industrial y Portuario; Cartagena de Indias, Distrito Turstico y
Cultural y Santa Marta, Distrito Cultural e Histrico, como capitales de
Cundinamarca, Atlntico, Bolvar y Magdalena, respectivamente, se
entendern incorporados a su correspondiente departamento.
Artculo Quinto: Funciones: Son funciones de los Consejos Ciudadanos de

Control de Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica:
1. Colaborar con los organismos de control de la administracin pblica y

ejercer vigilancia sobre los resultados de los mismos.
2. Estimular y propiciar la creacin de veeduras ciudadanas a la ejecucin

de polticas pblicas, de contratos y proyectos de inversin pblica,
asegurando la comunicacin permanente con ellas y estimulando su
actividad y resultados.
3. Examinar y efectuar las correspondientes sugerencias a las entidades

pblicas de su Departamento, para que modifiquen los procesos de gestin y
mecanismos de contratacin que hagan vulnerables las instituciones a
151
conductas corruptas o que atenten de cualquier manera contra el inters
pblico.
4. Promover y potenciar el ejercicio del control ciudadano sobre los proyectos

de inversin pblica que se contraten o ejecuten en el departamento
respectivo.
5. Convocar y coordinar audiencias pblicas para examinar los proyectos y

polticas pblicas en forma integral.
6. Estar en permanente contacto y articulacin con las veeduras, los

ciudadanos y las organizaciones civiles y si fuere del caso remitir sus
informes a las entidades competentes para su atencin.
7.Consultar la opinin ciudadana sobre el desarrollo y el impacto de los

proyectos de inversin pblica de su departamento.
8. Solicitar informacin a las entidades territoriales sobre aspectos relativos a

sus funciones y gestin.
9. Denunciar ante las autoridades competentes las omisiones, hechos o

actuaciones irregulares de los servidores pblicos de que tengan
conocimiento y ejercer seguimiento y control ciudadano sobre el trmite dado
a sus denuncias.
10. Presentar anualmente a la opinin pblica, al Consejo Nacional de

Planeacin y a la Subcomisin Ciudadana de la Comisin Nacional para la
Moralizacin, un balance sobre la gestin y resultados de la inversin en el
departamento, desde la perspectiva ciudadana.
152
11. Promover la suscripcin y seguimiento de Pactos Pblicos por la
Transparencia y la Eficiencia y de las ideas de Integridad, en la Ejecucin de
la Inversin pblica, acorde con lo establecido en el Plan Nacional de
Desarrollo y los lineamientos del Gobierno Nacional.
12. Darse su propio reglamento.
Artculo Sexto: Convocatoria de la ciudadana. Con el fin de llevar a cabo

sus funciones, los Consejos Ciudadanos de Control de Gestin y de
Resultados de la Inversin Pblica debern convocar al menos una vez cada
ao a la ciudadana para elaborar y evaluar con ella sus planes de accin.
Artculo Sptimo: Presidencia. La Presidencia de cada Consejo Ciudadano

de Control de Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica ser ejercida
por el miembro, elegido por mayora de su seno, quien ejercer conforme al
reglamento que para tal efecto se expida.
Artculo Octavo: Coordinacin Ejecutiva. La Coordinacin Ejecutiva de los

Consejos Ciudadanos de Control de Gestin y de Resultados de la Inversin
Pblica ser ejercida por el representante de la Cmara de Comercio
miembro de los mismos, salvo que el reglamento interno del Consejo
Ciudadano de Control de Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica
indique otra opcin.
Artculo Noveno: Funciones de la Coordinacin Ejecutiva: Son funciones de

la Coordinacin Ejecutiva de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestin
y de Resultados de la Inversin Pblica:
1. Facilitar la logstica para su adecuado funcionamiento.
153
2. Actuar como Secretario del Consejo Ciudadano. Conservar la memoria
documental. Las dems que se le sean asignadas por el reglamento.
Artculo Dcimo: Publicidad. Todas las actividades de los Consejos

Ciudadanos de Control de Gestin y de Resultados de la Inversin Pblica
debern ponerse a disposicin de la opinin pblica.
Artculo Dcimo Primero: Designacin de los miembros. La designacin de

los miembros corresponde al Director del Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupcin o del ente que haga sus veces, a partir de los
postulados enviados por cada uno de los sectores mencionados en el
artculo tercero de este Decreto. Para los anteriores efectos se tendrn en
cuenta los siguientes criterios: La experiencia laboral, la experiencia en el
tema de participacin ciudadana, las pruebas de compromiso por la
comunidad y el inters general y la representatividad del postulado.
PARGRAFO: En caso de ausencia definitiva del postulado de un sector, se
proceder a efectuar una nueva convocatoria por parte del Programa
Presidencial de Lucha contra la Corrupcin, exclusiva para el sector
representado y la designacin ser por el lapso que falte para completar el
respectivo perodo.
Artculo Dcimo Segundo: Cada miembro ejercer por perodos fijos de

dos (2) aos, prorrogables por un perodo igual y por una sola vez.
Artculo Dcimo Tercero: Requisitos. Son requisitos para ser miembro de

los Consejos Ciudadanos de Control de Gestin y de Resultados de la
Inversin Pblica, los siguientes:
1. Ser ciudadano colombiano en ejercicio.
154
2. No poseer antecedentes fiscales vigentes. No poseer antecedentes
disciplinarios graves o gravsimos, de acuerdo a lo estipulado en el Cdigo
nico Disciplinario.
3. No poseer antecedentes penales vigentes, excepto tratndose de
condenas por delito poltico o culposo.
4. No ostentar la calidad de servidor pblico, ni tener vnculo contractual con
el estado al momento de su postulacin, ni durante los seis meses anteriores
a la misma.
Artculo Dcimo Cuarto. Calidad. Los miembros de los Consejos

Ciudadanos de Control de Gestin y Resultados de la Inversin Pblica
ejercern sus funciones motivados por el espritu cvico de servicio y por lo
tanto su gestin no generar remuneracin alguna
Artculo Dcimo Quinto: Vigencia. Este Decreto rige a partir de la fecha de

su publicacin.
Publquese y cmplase
8. Como lo ha propuesto la CGN, es necesaria una reforma al Estatuto
Orgnico del Presupuesto. El cambio radicara en la abolicin de los
presupuestos inerciales por entidades y objeto del gasto, para incorporar los
presupuestos por sectores especficos y programas con objetivos definitivos.
Anualmente y de forma obligatoria, se debern justificar dichos programas
para poder obtener as las apropiaciones correspondientes para su
desarrollo. Esto permitira evaluar los resultados finales de la destinacin y
manejo de los dineros, estableciendo si es el caso responsabilidades
155
encabezadas por el ministro del correspondiente sector y el encargado
directo del manejo de esos dineros.
9. Otra propuesta del Contralor General de la Nacin que se considera
interesante, consiste en implantar un control de advertencia que no se puede
confundir con uno previo, pues lo que pretende el primero es que el contralor
tenga la facultad de hacerle ver a una entidad que existe el peligro y
posibilidad, de causar un dao patrimonial al Estado y que por lo tanto, esta
pueda implementar los correctivos necesarios.
10. Es necesario que retomemos el control previo pero como mecanismo
extraordinario que le permita a los Contralores intervenir ante los hechos
notorios de corrupcin.
156
BIBLIOGRAFIA
AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Fundamentos constitucionales del Control

Fiscal. Bogot: Editorial Umbral Ediciones, 1996.
CONSTITUCION POLITICA DE 1991.
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DUQUE ESCOBAR, Ivn. El Control Fiscal en Colombia. 1980.
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OSSA ESCOBAR, Carlos. Una contralora con opinin 1998-2000. Bogot:

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No. 235, 1991.
Sentencias
157
!"Sentencia C-110 de 1999. Corte Constitucional. M. P. Antonio Barrera
Carbonell.
!"Sentencia C-499 de 1998. Corte Constitucional. M. P. Eduardo Cifuentes
Muoz.
!"Sentencia C-932 de 1999. Corte Constitucional. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
!"Sentencia C-1139 de 2000. M.P. Corte Constitucional. Antonio Barrera
Carbonell.
Auditoras
!"Auditora Delegada para el Departamento del Casanare. Informes de

auditora, vigencia 1999-2000.
!"Auditora Delegada para el Departamento del Vichada. Informes de
!"Auditora Delegada para el Departamento del Valle. Informes de
!"Auditora Delegada para el Departamento de Nario. Informes de
Leyes y Decretos
Ley 42 de 1993
Ley 103 de 1993
Ley 136 de 1994
Ley 166 de 1994
Ley 117 de 2000
Ley 610 de 2000
Decreto 142 de 1999
Decreto 1144 de 1999
Decreto 272 de 2000
158

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EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

JUAN CARLOS MIRA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

JUAN CARLOS MIRA

Trabajo de grado para optar al ttulo de

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

3. LA CONTRALORIA DESDE LA CONSTITUCION DE 51

4. DIAGNOSTICO GENERAL DE CONTRALORIAS 95

5. BASES PARA UN NUEVO MODELO DE CONTROL 137

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 146

En la historia universal el tema del control fiscal ha sido ampliamente

econmico. Colombia no ha sido ajena a este tema ya que desde la poca

del descubrimiento y la colonia se le daba importancia al control de los

bienes del monarca. Cinco siglos ms tarde fue necesario replantear el

control fiscal cuya eficacia satisfactoria nunca se realiz. As las cosas, la

Misin Kemmerer evalo el sistema vigente concluyendo que se le deba dar

un giro radical al control y manejo de las finanzas pblicas en nuestro pas.

Este sistema recomendado se constituy como el fundamento para el

rgimen legal de control fiscal.

Con la expedicin de la Constitucin de 1991 se trat de darle una nueva

orientacin a los rganos que ejercen el control fiscal en Colombia, y

replantear los procedimientos del ejercicio del mismo. Con un nivel de

corrupcin perturbante, y un manejo de fondos pblicos cuestionable, surgi

en 1991 un nuevo modelo de control fiscal lleno de expectativas para el logro

y cumplimiento efectivo de las finalidades de este sistema.

manejo de fondos estatales lo cual alerta no solo a las autoridades sino

tambin a la comunidad, siendo sta la principal afectada por sus

De aqu surgen una serie de interrogantes que cuestionan las herramientas

de control fiscal que aplica nuestro ordenamiento jurdico. En este sentido,

es necesario resaltar que las contraloras del orden nacional, departamental,

distrital y municipal, se constituyen en una carga burocrtica con altos costos

de funcionamiento y pocos resultados a la hora de vigilar, controlar y

recuperar los bienes pblicos.

sistema lo cual nos obliga a la realizacin de un profundo anlisis que

evidencia las falencias del control fiscal en nuestro pas y conlleve a la

propuesta de una nueva forma de ejercerlo, confiando en que por dicha va

se logre una mejor gestin en el control de los recursos del Estado.

1.1 RESEA HISTRICA

1.1.1 Descubrimiento y Colonia

El control fiscal no es algo nuevo ya que lo encontramos desde el

descubrimiento y conquista de Amrica. Aunque la vigilancia se ejerca sobre

bienes era denominado como Lugarteniente de los Contadores Mayores de

Posteriormente con la fundacin de Santo Domingo, se crea el Tribunal de la

funciones de vigilar a los altos funcionarios de la corona y la de fiscalizar a

los virreyes. De esta manera se ejercan los juicios de Residencia donde se

rendan cuentas de los bienes fiscales puestos bajo la administracin de los

funcionarios. En el ao de 1604 se crearon los Tribunales de Cuentas. Entre

para el ao de 1807, Napolen creaba en Francia, la Corte de Cuentas de

1.1.2 Primera Etapa: 1821-1923

1.1.2.1 La Repblica. La ley fundamental expedida en Angostura constituye

la Repblica de Colombia. En esta poca se trat de hacer el primer intento

para organizar el control fiscal, para lo cual el 23 de Octubre de 1819,

Santander se encarga de impulsar la Ley Principal Contra los Empleados de

Hacienda, la cual consagraba medidas drsticas [incluyendo la pena de

muerte] para los funcionarios a quienes se les probara haber efectuado

fraude o malversacin de los bienes pblicos.

De la misma manera, y basada en el principio de la soberana, la primera

Constitucin independiente, la Constitucin del Socorro, consagraba que las

fiscalizacin subjetiva por parte de la sociedad.

Tribunal Mayor de Cuentas y a la Superintendencia General de Hacienda1.

En 1832 se revive la Contadura General de Hacienda, la cual dependa del

poder ejecutivo. En 1847 se reemplaza esta institucin por una corte de

cuentas. A su vez, en 1850 esta Corte se reemplaza por la Oficina de