EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN

CHILE 1973 - 1999

Antecedentes, Avanees y Desafos

Jos Antonio Abalos K.

Vicepresidente Nacional
Colegio de Gegrafos de Chile A.G.

Invierno de 2000
Sntesis

El documento se inicia con una presentacin de los antecedentes del proceso de

desconcentracin y descentralizacin en Chile; luego se identifican los principales avances
que ha logrado y tambin algunos problemas enfrentados; para, finalmente, sealar los
desafos que para el autor debern abordarse en los prximos aos

La desconcentracin se inici tmidamente en la dcada del 50, pero su instauracin

propiamente tal ocurri durante el Gobierno Militar, que dirigi Chile entre 1973 y 1 990.

En dicho perodo los municipios fueron la principal instancia de administracin que se

benefici de los cambios introducidos, los que contemplaron una ampliacin significativa
de sus funciones, el aparato administrativo y de los recursos para su funcionamiento.
Aunque con menor energa, tambin se inici el perfilamiento del nivel regional.

Los cambios en la dimensin poltica, administrativa y territorial formaron parte de un

diseo mayor cuyo objetivo era reformar estructuralmente el aparato estatal, la economa y
los hbitos de la ciudadana en la dimensin social, poltica y cultural. La naturaleza militar
del rgimen limit los cambios a un proceso bsicamente de desconcentracin, sindole
muy complejo el paso a una efectiva descentralizacin que diera efectiva autonoma a las
autoridades pblicas regionales y locales, como tambin que los rganos de representacin
de la comunidad constituidos pudiesen asumir con autonoma su condicin de tales.

Ms all de este proceso interrumpido, las bases que se establecieron en tal perodo
difcilmente podran haberse generado en un perodo democrtico normal. En parte porque
no formaban parte del ideario poltico de los partidos chilenos, tambin porque no
constituan una demanda efectiva y sentida por la sociedad chilena y, entre otros, porque
este proceso implic costos sociales y polticos, frente a los cuales un gobierno militar era
ms impermeable.

Los gobiernos democrticos que han sucedido al rgimen militar han mantenido una
poltica de avance en la lnea de la desconcentracin, pero a la vez han introducido algunos
elementos de descentralizacin poltica y administrativa, todo esto en el rgido marco de
una cultura poltica que valora el rgimen de Estado Unitario y toma distancias de
experiencias federales o parecidas a estas.

Para los Gobiernos Democrticos, la descentralizacin no ha sido una prioridad principal,

pero la continuidad del proceso se explica por la estabilidad econmica y social, la acogida
y evaluacin favorable que la poblacin dio a los cambios introducidos y la creciente
capacidad poltica y tcnica demostrada por las autoridades y profesionales y tcnicos del
nivel local y regional.

A fines de la dcada el proceso ya era parte paisaje ideolgico y poltico de Chile. As

emergieron varias organizaciones promotoras de la descentralizacin, reflejando una mayor
sensibilidad ciudadana por el tema. Lo anterior se reflej en los programas de todos los
candidatos a la Presidencia de la Repblica y particularmente de aquellos que disputaron la
segunda vuelta electoral. El actual Presidente, Ricardo Lagos, se ha comprometido a

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culminar el proceso descentralizador y desconcentrador del Estado durante su sexenio, lo
que ha revitalizado el optimismo para avances sustanciales en el tema.

La gran paradoja del caso chileno es que la descentralizacin sin ser una prioridad para la
elite poltica, social y econmica es probablemente uno de los procesos que ha establecido
ms fuertes races en la realidad chilena; y que, si bien en algunos perodos - como la parte
final del Gobierno de Eduardo Fre Ruiz-Tagle - muestra momentos de aletargamiento, est
destinado a alterar las bases en que se forj Chile hace ya casi dos siglos y sobre las cuales
sustent su evolucin durante el siglo XX.

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Antecedentes Histricos

El Chile prehispnico, de gran territorio y bajo poblamiento permiti que los

conquistadores espaoles impusieran en la mayor parte del pas su institucionalidad
poltica, militar, religiosa, con un marcado acento centralista, donde Santiago se constitua
en el nico polo decisiona.

La Independencia afianz el poder central mediante el debilitamiento progresivo de la

autonoma que, por razones prcticas, tuvieron los cabildos en la Colonia. Adems la
definicin del esquema de administracin -primeros intentos de Constitucin- significaron
el aplastamiento poltico y militar de los lderes sociales y polticos de algunas provincias
que propugnaban un ordenamiento federal o, al menos, ms equilibrado con Santiago. La
expansin de las economas perifricas bajo el modelo primario exportador gener
excedentes que se trasladaron a la capital nacional, dejando escasos beneficios para sus
lugares de origen.

A fines del Siglo XIX y comienzos del XX se inicia un precoz proceso de urbanizacin
que, rompiendo el esquema terico, antecedi al desarrollo de la industrializacin y de los
servicios. As, termin por completar el esquema centralista, pues perme a las
instituciones y organizaciones polticas y sociales, y gener las bases de una cultura que
reconoce en el territorio nacional fuertes relaciones de autoridad - dependencia. Santiago
pas de ser escenario principal a escenario nico de toma de decisiones.

Desde siempre el Estado chileno fue simultneamente causa y efecto de este proceso
centralizador. Situacin que se agudiz a partir de la crisis del 30, cuando asumi la
construccin de la infraestructura productiva y bajo la conduccin de la Corporacin de
Fomento de la Produccin (CORFO) se desarroll el petrleo, hidroenerga, siderurgia,
minera, agroindustrias, puertos, caminos y ferrovas y un sistema financiero de cobertura
nacional, todo ello destinado a facilitar el desarrollo de un sector privado moderno.

El creciente proletariado y las emergentes capas medias urbanas presionaron al Estado para
desarrollar amplias polticas sociales, especialmente en el campo de la salud, vivienda,
equipamiento comunitario y educacin. En la dcada de los 60, el Estado ampla su mbito
de intervencin al asumir la tarea de promocin y organizacin comunitaria,
particularmente a nivel vecinal, de cooperativas, sindicatos, organizaciones juveniles, de
mujeres, culturales y deportivas.

La descentralizacin no era una demanda ciudadana y la poblacin peda bsicamente una

mayor presencia estatal en su provincia. El canal de expresin de esas demandas ante el
nivel central eran los partidos polticos o sus representantes en el Parlamento. Los
programas de los candidatos presidenciales, incluida la eleccin de 1970, no consideraban
la descentralizacin poltica, administrativa y fiscal como parte de sus propuestas.

Reflejando lo anterior, a inicios de los 70 el Estado chileno ya estaba integrado por ms de

un centenar de instituciones de muy diverso tipo, que tenan un gran impacto en el
desarrollo de la vida econmica, social, poltica y cultural del pas. La organizacin interna
y sus recursos econmicos y humanos estaban decisional y territorialmente centralizados.

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Sin embargo, dentro de este esquema general, ya desde los aos 50 se haba iniciado
tmidamente algunas acciones destinadas a resolver algunos problemas generados por el
fenmeno concentrador A las provincias del extremo norte y sur se les otorgaron
beneficios arancelarios y tributarios destinados a incentivar su actividad econmica,
afianzar su poblacin y, gracias a ello, reducir sus debilidades geopolticas. En otras
provincias, afectadas por problemas econmicos o sociales se crearon Corporaciones de
Desarrollo a cargo de coordinar la accin del Estado en esos territorios y decidir las
inversiones de los importantes recursos que se les asign.

En 1 965, bajo la influencia de la Alianza Para el Progreso,y durante el gobierno

desarrollista de inspiracin socialcristiana, se cre la Oficina de Planificacin Nacional
(ODEPLAN) y en su interior la Direccin de Planificacin Regional, desde la cual se
intent iniciar un tratamiento sistemtico al problema territorial chileno. Fuertemente
influida por la teora de Polos de Desarrollo de Perroux, ODEPLAN elabor estudios,
estadsticas y planes de desarrollo nacionales y regionales e inici una poltica de
sensibilizacin al resto del aparato pblico.

Tales esfuerzos tuvieron escasos resultados en alterar el crculo vicioso del desarrollo
territorial del pas -las tendencias concentradoras de poblacin y de las actividades
econmicas, sociales, culturales y polticas siguieron agudizndose- debido principalmente
a que la cuestin regional era tema relevante slo para algunos tcnicos y escasos lderes
locales, pero no para la ciudadana en general ni para las organizaciones polticas, las que
orientaban su actividad en funcin de las grandes opciones ideolgicas: derecha
conservadora, centro progresista laico o cristiano e izquierda socialista.

l. El Perodo Militar

1.1 La Instauracin de un Nuevo Modelo de Desarrollo 1973 - 1981

Las polticas que empez a ejecutar el gobierno militar implicaban una drstica ruptura
decidi con el modelo de desarrollo que el pas tuvo en las dcadas anteriores. Los cambios
siguieron una secuencia claramente predeterminada: primero se trasform las bases
econmicas, reduciendo la intervencin del Estado en la economa y situando al sector
privado como principal agente de desarrollo; luego, se intent recrear la organizacin
social, erradicando lo que se estimaba una excesiva orientacin poltica e ideolgica y,
finalmente, se busco instaurar un nuevo sistema poltico, alterando las modalidades de
representacin y expresin ciudadana, dndole mayor relevancia a gremios y
organizaciones funcionales y territoriales en desmedro del tradicional papel de los partidos
polticos.

Bajp esta visin general, la dimensin regional y local, ms que como un fin en si mismas,
fueron objetivos instrumentales para el propsito mayor de refundar la economa, la
sociedad y el Estado.

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Sin embargo, la visin de lo territorial gener, al menos en el perodo 1 973 y 1 980,
interpretaciones distintas y discrepantes de :

Los planificadores regionales heredados de los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y

Salvador Allende, que lograron mantener cierta influencia durante algunos aos en Odeplan
y que pretendieron adaptar sus conceptos y propuestas descentralizadoras al nuevo
escenario.

Los inspiradores del modelo econmico neoliberal que buscaban reducir el tamao del
Estado, realizar una apertura econmica, promover las ventajas comparativas y poner el
aparato pblico al servicio de una economa capitalista dinmica. Para ellos el libre
mercado, sin intervenciones estatistas, generara un crecimiento territorial equilibrado.

Los militares que vean con preocupacin el bajo poblamiento y lento desarrollo de
regiones con alta sensibilidad geopoltica: problemas fronterizos con Argentina en el sur y
con Per y Bolivia en el norte.

Estos tres actores tenan visiones contradictorias sobre el ordenamiento territorial del pas:
las causas del centralismo, la conveniencia o no de polticas discriminatorias conducentes a
reducir las desigualdades entre comunidades socio - territoriales y en el papel potencial que
podra tener el nivel local e intermedio en la gestin pblica futura.

Esta disputa se resolvi a fines de los 80 a favor de los economistas, an cuando por la
presin de los militares se mantuvieron algunas franquicias tributarias y arancelarias
dirigidas a las regiones extremas.

No obstante esta discrepancia al interior del equipo conductor, entre 1 973 y 1 980 se
adoptaron importantes iniciativas que daran base al desarrollo posterior de los niveles
regionales y locales.

La implantacin del nuevo modelo econmico y la poltica de shock, aplicada en los

primeros aos, tuvo un fuerte impacto social (la reduccin del rol desarrollista del Estado y
la apertura econmica al exterior que afect importantes sectores productivos tradicionales
y altos niveles de desempleo y cada del ingreso). Sin embargo, el fuerte ingreso de crditos
externos dio lugar a un boom econmico entre 1 979 y 1 98 1 . El optimismo de las
autoridades justific su decisin de convocar en 1 980 a un plebiscito para sancionar el
nuevo modelo de desarrollo social, econmico y poltico.

En este contexto y a partir de las motivaciones indicadas se sucedi una serie de decisiones
y acciones de las cuales las ms importantes, en secuencia cronolgica, son las siguientes:

La intervencin de los municipios. En 1 973 se elimin la institucionalidad poltica de los

municipios y en reemplazo de los alcaldes y regidores se design a personas de confianza
de las nuevas autoridades nacionales. Asimismo, se estableci la dependencia directa de
los municipios del Ministerio del Interior.

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Se establece una nueva divisin poltico - administrativa. Se cre la Comisin Nacional
para la Reforma Administrativa (CONARA) que, como su nombre lo indica, estaba
encargada de promover una profunda reforma al Estado (estructura econmica,
administrativa, tamao, reas de competencia y otras).

Se declar obsoleta la histrica divisin poltica y administrativa eliminando el esquema de

provincias, departamentos, comunas y subdelegaciones que definan el sistema de gobierno
interior y administracin, imponiendo una ms propicia para los nuevos desafos del
desarrollo nacional. As se crearon 13 regiones, 5 1 provincias y ms de 300 comunas. La
nueva regionalizacin se hizo obligatoria a toda la administracin pblica, la que se reflej
en sus esquemas administrativos, financieros, recursos humanos y la designacin de las
jefaturas regionales. Por la naturaleza de sus funciones slo son excluidos los Ministerios
de Defensa, Relaciones Exteriores e Interior. Terminados los estudios de regionalizacin y
microregionalizacin, esta decisin se implement a partir de 1974 y tom algunos aos en
materializarse defmitivamente en todos los ministerios y servicios.

Desde el punto de vista del Gobierno Interior, se estableci que cada regin tendra un
Intendente como autoridad superior y un Gobernador en cada provincia. Asimismo, se
crearon las delegaciones regionales (SERPLAC) de la Oficina Nacional de Planificacin
destinadas a ayudar a los municipios en la gestin de subsidios y programas sociales, a
realizar los diagnsticos de necesidades, polticas regionales de desarrollo, a evaluar los
proyectos que sern financiados con recursos regionales. Sern el apoyo tcnico de los
Intendentes militares y expresin regional de los asesores econmicos formados en la
escuela de Chicago.

Se cre el Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Su objetivo era compensar los

desequilibrios interregionales en materias de desarrollo. Este Fondo inici el
financiamiento de inversiones en infraestructura social y los proyectos eran decididos por
los Intendentes. El decreto que lo cre establece que se financia con el 5% de los ingresos
tributarios nacionales, excludos aquellos que se pensaba asignar a los municipios
(impuesto predial, patentes comerciales y de vehculos). Hasta 1985, cuando se suscribe un
convenio con el BID, este fondo nunca cont con los fondos que prevea el decreto que lo
cre y fue poco relevante en la prctica.

Se establecen beneficios tributarios y arancelarios para regiones extremas. Se redefinieron

los mecanismos de estmulos tributarios y arancelarios de apoyo a las regiones extremas,
principalmente Tarapac y Magallanes, que reforzaron sus ventajas como zonas francas o
puertos libres.

Se realiza el fortalecimiento estructural de las administraciones locales. En 1979 se realiz

una profunda reforma al nivel municipal, dictaminando una nueva ley orgnica que ampla
considerablemente sus competencias, capacidades administrativas (especialmente
personal). Administrativamente se entregaron a los municipios responsabilidades privativas
y concurrentes en todas las reas vinculadas al desarrollo local. Se dict, ese mismo ao,
una Ley de Rentas Municipales que cambia radicalmente la situacin de estas entidades al
consagrar como propiedad de los municipios ingresos importantes que antes pertenecan al
nivel central: impuesto predial, patentes para actividades productivas y servicios y las

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licencias para los vehculos. El presupuesto del conjunto de municipios chilenos se
multiplica por 25 veces.

Se transfiere a los municipios la administracin de la saluda primaria y la educacin bsica

y media. En 1980 se decidi e inici el traspaso de la administracin de los servicios de
salud primaria y educacin bsica y media a los municipios. Este proceso se apoy con
normativa, acciones de capacitacin y adecuacin administrativa para las nuevas tareas. Se
transfiri a los municipios los establecimientos y los recursos para cubrir los costos de este
sistema. Los funcionarios de la salud y los profesores pasan a ser contratados por cada
municipio, lo que generaba condiciones diferenciadas de uno a otro. La municipalizacin
de la salud primaria y la educacin bsica y media implicaron un debilitamiento de los
gremios de carcter nacional que los agrupaban. Sin embargo, la cancelacin de
interesantes indemnizaciones por aos de servicio, a los funcionarios y profesionales, y el
ofrecimiento de adecuadas transferencias presupuestarias a los municipios ayudaron a
reducir la oposicin a estos traspasos.

La Constitucin de 1980 sanciona el nuevo rol de los niveles locales y regionales. Se

aprob, mediante plebiscito, una nueva Constitucin Poltica del Estado la que sancion las
nuevas competencias y estableci que el municipio sera dirigido por un alcalde apoyado
por un consejo compuesto por representantes corporativos (CODECO). Tambin ella dio un
tratamiento de mayor relevancia al nivel regional, principalmente como receptor de
competencias desconcentradas en los servicios de carcter nacional. Tambin estableci los
Consejos Regionales de Desarrollo, que al igual que los CODECO, tambin tenan
composicin corporativa (FFAA, empresarios, trabajadores, universidades, etc.). Su
funcin sera expresar la opinin de la comunidad y asesorar al Intendente en sus
decisiones.

Se crean universidades regionales. En 198 1, las sedes que las Universidades de Chile y
Tcnica del Estado tenan fuera de Santiago dan lugar a la creacin de universidades
regionales. As, se redujo el peso poltico de estas universidades nacionales y se crearon
centros acadmicos de los que se esperaba que asumieran los problemas de sus respectivas
comunidades y territorios.

1.2 Descentralizacin : Instrumento Frente a la Crisis Econmica

La crisis mundial de inicios de los 80 tuvo un tremendo impacto en Chile, reflejado en una
extendida quiebra financiera y productiva, cuyo producto cay un 1 5% en 1982 y llev el
desempleo al 31 %. Esto dio inicios a una creciente insatisfaccin e incipiente movilizacin
social y la articulacin de las fuerzas opositoras. El Gobierno Militar, enfrentado a la crisis
econmica y la erosin de la legitimidad de su modelo percibi en la descentralizacin y
desconcentracin una alternativa propicia para enfrentar esos problema. Ms que una
medida desesperada, esto era coherente con sus motivaciones iniciales de transformacin
del pas.

La descentralizacin de los efectos de la crisis potencia el papel de los municipios. A partir

de la crisis de 1982, el gobierno cre un vasto plan de empleo cuya administracin

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transfiere a los municipios. En 1983 ms de 500.000 personas participaron en estos
programas. Simultneamente una nueva poltica se dirigi hacia los servicios de salud y
educacin que haban sido entregados a los municipios. Luego de un traspaso en
condiciones econmicas convenientes para los municipios, el Gobierno central, afectado
por la crisis, otorg a las transferencias de fmanciamiento reajustes inferiores al incremento
de la inflacin, dando origen a un dficit creciente que debi ser enfrentado con el
presupuesto municipal.

Por otro lado y coherente con su orientacin privatizadora, se inici lenta pero
crecientemente la incursin del sector privado en la educacin, tanto de parte de
Asociaciones Gremiales Empresariales, que toman a su cargo escuelas tcnicas, como de
particulares, que crean escuelas que sern financiadas con subsidio estatal otorgado va
municipios. Si bien el inters privado es bajo inicialmente, por no constituir un buen
negocio, esto empieza a cambiar lentamente y especialmente a fines de la dcada surgen
numerosas escuelas privadas subvencionadas.

El Ministerio del Interior asume la conduccin del proceso. En 1985 se crea en el

Ministerio del Interior la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, que
hereda de CONARA la mayor parte de sus responsabilidades.

Crditos internacionales refuerzan los recursos de inversin regional. En 1985 se firm el

primer convenio de prstamo entre el Gobierno Chileno y el BID destinado a darle
importantes recursos al FNDR. De ejecucin inmediata, el FNDR asume la construccin de
buena parte de la infraestructura social, en subsidio de ministerios que en la mayor parte del
gobierno militar no realizaron inversiones. El FNDR es el principal inversor en salud,
educacin, vialidad, deportes, equipamiento comunitario, etc.

Entran en funcionamiento los consejos regionales y locales. Los CODECOS, creados en la

Constitucin de 1980, se empezaron a constituir lentamente, segn iniciativa de los propios
alcaldes, y la gran mayora lo hizo a partir de 1986. A nivel regional, y con mayor lentitud,
slo a partir de 1988 se empezaron a constituir los COREDE.

Esta segunda etapa del Gobierno Militar, junto con permitirle iniciar o concretar algunas
acciones descentralizadoras y, especialmente, desconcentradoras, mostr tambin las
limitaciones propias del rgimen que las impulsaba. Es as como el mbito de la
participacin ciudadana no avanza o lo hace de manera formal. As los CODECOS y
COREDES slo inician su constitucin despus de varios aos desde que la Constitucion
del 80 los haba consagrado. Esta dilacin, probablemente, impidi la consagracin de una
nueva forma de organizacin de la sociedad civil y su relacin con el Estado y el Gobierno,
hacindola transitar desde una modalidad, que se consideraba excesivamente ideologizada
y partidista a otra ms centrada en los problemas reales del mbito local. Cuando lleg la
democracia las nuevas estructuras carecan de legitimidad, experiencia y enraizamiento
real en el contexto poltico institucional que se cre.

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11. La Descentralizacin en la Redemocratizacin del Pas

2.1 El Primer Gobierno Democrtico 1990-1994

La coalicin de centro-izquierda que asumi el Gobierno en 1 990, con el Presidente

Aylwin, haba definido un conjunto de prioridades programticas para sus primeros cuatro
aos de gobierno, entre las que no se inclua grandes iniciativas en el plano regional y local.
Entre los objetivos prioritarios eran: asegurar la transicin democrtica y la gobemabilidad
mediante un tratamiento cauteloso del tema FF AA, derechos humanos, reparar la deuda
social, lograr la reinsercin internacional, asegurar el crecimiento econmico y la
mantencin de los equilibrios fiscales. La descentralizacin se consideraba un tema no
prioritario, salvo la eleccin democrtica de las autoridades comunales.

La oposicin, viendo dificil mantener el esquema de alcaldes designados en el perodo del

Gobierno Militar, condicion este cambio a la creacin de Gobiernos Regionales de manera
de lograr all ejercer cierta influencia y reducir el poder del gobierno central. Incluso,
inicialmente, demand la eleccin de autoridades regionales de manera de ganar el control
poltico de algunas regiones que le eran ms favorables, iniciativa que finalmente no
prosper. No obstante este nacimiento no deseado, los Gobiernos Regionales constituyeron
la principal y ms compleja innovacin al sistema poltico institucional introducida en ese
periodo.

Estas reformas bsicas han desencadenado otras acciones, las que, imperceptiblemente,
han ido consolidando el proceso de descentralizacin, el que no obstante sus mltiples
debilidades, parece haber superado el punto de no retomo.

Las principales decisiones y acciones en este perodo son las siguientes :

Se institucionaliza y refuerza el nivel regional. Esto se expres en la creacin de los

Gabinetes Regionales, conformados como el espacio de coordinacin de toda la
administracin pblica desconcentrada en las regiones. Cada uno lo preside el Intendente y
lo integran los gobernadores y representantes de los ministerios en cada regin (SEREMI).
Tambin se suscribi un nuevo convenio de prstamo con el BID (1 990), que permiti que
el FNDR pudiera incorporar nuevos sectores de inversin, en la medida que algunos
sectores se haban agotan o bien la maduracin del proceso planteaba nuevas demandas.

Se crearon los Gobiernos Regionales: que son dotados de una institucionalidad poltica, un
amplio repertorio de competencias, una planta de personal propia y un sistema de
financiamiento.

Se amplan los recursos para las regiones y municipios. Se inicia la creacin de diversos
fondos de carcter concursable, que son administrados por servicios desconcentrados y que
permiten su coordinacin con aquellos recursos de los gobiernos regionales y, en muchos
casos, proveen de recursos frescos a los municipios. A nivel regional, adems de un fuerte
crecimiento del FNDR durante varios aos, se faculta a los Gobiernos Regionales a
coadministrar programas de inversin con los ministerios. As crean los Convenios de

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Programacin que permite a una regin suscribir un convenio plurianual de inversiones con
uno o ms ministerios; y, tambin, las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional,
consistentes en programas de inversin de los ministerios en donde interviene el Gobierno
Regional priorizando los proyectos que se deben ejecutar.

Se democratiza el nivel municipal y se modifica la administracin de los servicios de salud

y educacin. Se reforma la ley municipal que permite la eleccin democrtica de alcaldes y
concejales. Se reordena el sistema de administracin de la salud y educacin traspasado a
los municipios, reconvirtiendo al personal en empleados pblicos (estatutos para personal
docente y de salud municipal). Asimismo, se elevan las transferencias a los municipios para
reducir los dficits y quejas de los dos gremios afectados y se realiza una mayor
fiscalizacin y apoyo para mejorar la gestin.

Se ejecutan programas de fortalecimiento de capacidades regionales y locales. Para mejorar

las capacidades descentralizadas de gestin y hacer ms horizontal su relacin con
autoridades y tcnicos del nivel central, se realiza diversos programas de apoyo
-capacitacin, estudios, asesoras, etc.- a los gobiernos regionales y servicios pblicos
desconcentrados, en el plano de la administracin de servicios, elaboracin de proyectos,
planificacin, etc .. Como parte de eso se inicia el Programa de Fortalecimiento Municipal
(PROFIM), apoyado por el Banco Mundial y que se focaliza en municipios con problemas
de gestin. Tambin e realizan acciones de informacin a la comunidad -boletines
perodicos, seminarios sobre temas diversos- para comprometerla con la gestin local y
regional y elevar su capacidad de interlocucin con sus autoridades.

Surgen instituciones autnomas para apoyar la institucionalidad descentralizada. Se crea, en

forma autnoma, la Asociacin Chilena de Municipalidades (ACHM), que inicia la
representacin y de promocin de los intereses de esas instancias.

An cuando no era una prioridad programtica, este fue un perodo de afianzamiento del
proceso, dados por la democratizacin de los municipios, la creacin constitucional de los
Gobiernos Regionales y la ampliacin de los instrumentos de apoyo a la gestin regional y
local. Sin embargo, esta etapa estuvo marcada principalmente por la necesidad de cautelar
la disciplina poltica y social de la poblacin, para evitar reflujos autoritarios, y tambin
asegurar los equilibrios macro - econmicos.

2.2 El Segundo Gobierno Democrtico 1994-1999

Las nueva autoridades, encabezadas por el Presidente Eduardo Frei, asumen luego de 4
aos de gobierno democrtico donde se haban resuelto algunos problemas de la transicin
y persistan otros. Sin embargo se daba una creciente paz social, en tanto la inflacin y
desempleo se mostraban en retroceso, haba un adecuado equilibrio fiscal y la economa
tena altas tasas de crecimiento. Adems se produca una mayor maduracin y creciente
capacidad tcnica de parte de las autoridades regionales y locales. A diferencia del primer
gobierno que tema por la gobernabilidad completa del sistema nacional, ste se iniciaba
con mejores augurios, que le permita ejecutar polticas ms ambiciosas, an cuando

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bsicamente mantuvo un afn de consolidacion y avance gradual del sistema
descentralizado.

Entre las acciones ms destacadas de este perodo se puede mencionar las siguientes:

Se perfecciona la institucionalidad municipal. Para ello se reforma la ley orgnica

municipal afianzando la expresin ciudadana en la eleccin de alcaldes y en otras instancias
y se reforma la ley de rentas municipales mejorando los mecanismos de captacin de
recursos y de redistribucin intercomunal.

Los Gobiernos Regionales incrementan su participacin en la inversin pblica nacional.

Se establece la meta presidencial para que los recursos de inversin de decisin regional
pasen del 2 1 al 42% del total de la inversin pblica entre 1994 y el 2000. Asimismo, se
suscribe un nuevo Convenio de Prstamo con el BID, que entrega nuevos recursos al
FNDR y establece una gran flexibilidad en su gestin.

Los servicios pblicos nacionales afianzan su desconcentracin. A nivel de los servicios

pblicos nacionales se inicia una poltica de desconcentracin destinada a elevar la
autonoma de las direcciones regionales en su administracin interna y en su coordinacin
con regiones y municipios. Se establece la obligatoriedad de los servicios pblicos de
formular, en cada una de las regiones, metas de gestin anual, generando informacin y
condiciones para coordinar su trabajo entre ellos y con municipios y gobiernos regionales.

Inicio de acciones para promover el desarrollo productivo territorial. En cada regin se

establecen foros anuales de fomento productivo convocando a empresarios, trabajadores y
autoridades locales y regionales, que tienen resultados variables de una regin a otra
dependiendo de los liderazgos y capacidades existentes. Se inicia una Poltica de Fomento
Productivo Regional destinada a desburocratizar el sistema y a generar nuevos instrumentos
(capacitacin, crditos, apoyo de los servicios pblicos, etc.) para un mayor desarrollo
econmico de los territorios.

Estmulo a la colaboracin entre universidades y Gobiernos Regionales. Se inici en 1995

un programa nacional de articulacin entre los Gobiernos Regionales y las universidades,
para facilitar la incorporacin plena de estas ltimas a programas de desarrollo regional.

El perodo 1994 - 2000 reedit en lo sustancial lo ocurrido durante el gobierno anterior. El

proceso de descentralizacin regional y local continu avanzando principalmente por su
propia legitimacin (crecientes capacidades tcnicas y polticas de las autoridades), el
mayor inters de la poblacin en el seguimiento de lo que hacan las autoridades ms
cercanas y, tambin como parte del juego poltico gobierno-oposicin. Debe destacarse, a
modo de constatacin, que dos alcaldes fueron precandidatos presidenciales llegando uno
de ellos a disputar en segunda vuelta la Presidencia de la Repblica, lo que evidencia el
mayor peso poltico logrado por las autoridades territoriales y principalmente las locales.

Sin embargo, fue un perodo que mostrando avances relevantes -como el 45% de inversin
pblica de decisin regional, a que se lleg en el presupuesto del ao 2000- no tuvo un

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diseo claro ni una propuesta inicial que permitiera anticipar las orientaciones generales de
la poltica gubernamental, como tambin hacer las evaluaciones del proceso.

111. Principales Caractersticas del Municipio y del Gobierno Regional

A continuacin, en forma muy esquemtica se sintetizan los contornos polticos, fiscales,

administrativos y sociales que caracterizan las administraciones locales y regionales en
Chile.

3.1 El Municipio

Los municipios son definidos por la ley como corporaciones autnomas de derecho
pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar la participacin en el progreso econmico,
social y cultural de las respectivas comunas o territorios.

Las municipalidades estn constituidas por el alcalde, mxima autoridad, y por el concejo
comunal. Adems cada una de ellas debe constituir un consejo econmico y social comunal
de carcter consultivo (CESCO). Es elegido alcalde quin haya obtenido la primera
mayora comunal y siempre que su lista o pacto haya reunido a lo menos el 30% de los
votos vlidamente emitidos. De no darse esta situacin, es alcalde la primera mayora
comunal siempre que pertenezca a la lista ms votada. En ltimo caso, ser alcalde el
candidato ms votado de la lista ms votada. La comuna tendr 6, 8 o 1O concejales si su
poblacin alcanza los 60.000; 150.000; o ms habitantes, respectivamente.

La legislacin concede amplia capacidad de iniciativa al alcalde, quedando para el concejo

la responsabilidad de aprobar las grandes polticas y decisiones, como tambin ejercer la
fiscalizacin de los actos del alcalde y del municipio. El sistema de administracin local es
bsicamente presidencialista, coherente con la tradicin poltica chilena.

Las funciones municipales privativas incluyen aplicar normas sobre transporte y trnsito
pblico, las de urbanizacin y construccin, la planificacin territorial urbana, aseo y
ornato, promocin del desarrollo comunitario y el plan de desarrollo comunal. El municipio
puede realizar diversas funciones en conjunto con otros rganos del Estado, como
asistencia social, salud pblica, medio ambiente, educacin y cultura, capacitacin y
promocin del empleo, deportes y recreacin, turismo, transporte y trnsito pblico,
urbanizacin y construccin de viviendas sociales e infraestructura sanitaria, prevencin de
riesgos y emergencias y desarrollo de actividades de inters comn en el mbito local.

Si bien la legislacin realiza una enumeracin exhaustiva, en la prctica el conjunto de las

funciones hace recaer en el municipio la responsabilidad del desarrollo local general, lo que
genera un espacio terico propicio para la coordinacin con el nivel regional y
principalmente los servicios pblicos desconcentrados que operan en el territorio comunal

El municipio chileno dispone de varias fuentes de financiamiento. En primer lugar estn los
recursos propios que incluyen: el impuesto territorial, los derechos de aseo, los permisos de

13
circulacin de vehculos, las patentes para el ejercicio de actividades econmicas, las
concesiones y servicios y rentas varias.

En segundo lugar est el Fondo Comn Municipal, diseado como un mecanismo de

redistribucin de ingresos destinado a equilibrar el sistema municipal y apoyo fmanciero a
los municipios de menores recursos. El Fondo Comn Municipal se compone de un 60%
del impuesto territorial, 50% de los permisos de circulacin de vehculos, el 65% de las
patentes de actividades econmicas de las comunas de Las Condes, Providencia y Vitacura
y un 55% de lo recaudado en la comuna de Santiago, adems del 50% que en todo el pas se
paga por transferencia de vehculos (1 % del valor de tasacin) y los aportes que pueda
realizar el fisco. Este Fondo se distribuye considerando varios indicadores: de poblacin,
pobreza, predios exentos y otros. La importancia de este mecanismo de compensacin se
explica ya que el 1 0% de los municipios ms ricos capta el 69% de los ingresos propios del
sistema, mientras al 1 0% ms pobre, le toca slo el 0.2% de esos recursos.

En tercer lugar debe considerarse las transferencias para la administracin de los servicios
de salud y de educacin bsica y media.

Los ingresos presupuestarios municipales pasaron entre 1 991 y 1999 de US$ l .200 millones
a US$2.750 millones, aproximadamente. En el ltimo ao, los ingresos directamente
municipales representaron US$ 1 .530 millones; otros US$ 1 .050 millones correspondieron
a subvencin educacional y US$ 200 millones, aproximadamente, por transferencias de
salud.

Adems, estn los recursos externos y fondos concursables de proyectos a que pueden
acceder los municipios. Algunos son de origen central, como fondos sociales, para
programas de desempleo, para el deporte y otros, y algunos provenientes del Gobierno
Regional. Es interesante consignar que ms del 70% de los recursos del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional se destinan a proyectos presentados por los municipios o bien son
inversiones que tienen un alcance o impacto principalmente local.

3.2 Los Gobiernos Regionales

La ley seala que la administracin superior de cada regin del pas estar radicada en un
gobierno regional, que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de ella.
Para ello gozarn de personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio.

El gobierno regional est constituido por el Intendente y el Consejo Regional. El primero es

designado por el Presidente de la Repblica y junto con presidirlo es responsable de
ejecutar los acuerdos y polticas aprobados por el Consejo. Este ltimo tiene por fmalidad
hacer efectiva la participacin de la comunidad regional y est investido de facultades
normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Los consejeros son electos por los miembros de los
concejos comunales agrupados por provincia. Hay dos consejeros regionales bsicos por
provincia y un nmero adicional segn la proporcin de habitantes de la regin que en ella
vivan. Las regiones hasta un milln de habitantes tendrn 1 O consejeros regionales
adicionales y las que excedan esa cifra tendrn 1 4 consejeros.

14
Los Gobiernos Regionales tienen entre sus funciones generales: la elaboracin y
aprobacin de polticas, planes y programas de desarrollo; asignar los recursos de inversin
propios (FNDR) o coadministrados con otros ministerios; dictar normas de carcter general
en materias de su competencia; asesorar a las municipalidades cuando lo soliciten; enfrentar
situaciones de catstrofes y de emergencia; realizar acciones de cooperacin internacional;
ejercer las competencias nuevas que se le transfieran y armonizar su quehacer con los
organismos del gobierno central. Adems tiene funciones especficas en materia de
ordenamiento territorial, fomento de actividades productivas y de desarrollo social y
cultural.

Los Gobiernos Regionales tienen un amplio abanico de competencias que, en teora, les
permiten asumir todas las reas del desarrollo de sus comunidades y territorios. Sin
embargo, las atribuciones especficas para ejercerlas, al igual que los recursos humanos y
econmicos, continan radicados en los servicios pblicos que directa e indirectamente
dependen del nivel central.

Varios son los recursos sobre los cuales los Gobiernos Regionales tienen ingerencia. El
primero y ms importante es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que
permite financiar directamente proyectos de infraestructura social y, ms recientemente,
obras vinculadas al fomento productivo, desarrollo cientfico y cultural.

Luego estn las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional (ISAR) provenientes de

fondos ministeriales, donde el sector distribuye los recursos entre las regiones y define el
tipo de proyectos a financiar, quedando como responsabilidad del Gobierno Regional
seleccionar los proyectos especficos. Las lneas de inversin corresponden a caminos
comunales, agua potable rural, pavimentacin urbana, saneamiento bsico, infraestructura
deportiva, entre otros.

Las Inversiones Regionales de Asignacin Local (IRAL ), corresponden a lneas de

inversin de un ministerio que los distribuye entre las regiones, posteriormente los
Gobiernos Regionales los asignan a proyectos de desarrollo local postulados y priorizados
por los municipios.

Sin ser una fuente distinta de financiamiento, conviene mencionar los Convenios de
Programacin. Estos constituyen acuerdos formales entre uno o ms ministerios con uno o
ms Gobiernos Regionales mediante los cuales se comprometen a realizar un programa de
inversiones de carcter plurianual.

El conjunto de recursos sobre los cules tienen incidencia los Gobiernos Regionales ha
aumentado fuertemente en los ltimos aos. Entre 1989 y 1 999 se ha multiplicado por 8
veces: en 1 994 constitua el 2 1 % del total de la inversin pblica nacional y en el
presupuesto del ao 2000 representa el 45% aproximadamente. El total de recursos alcanza
a US$ 880 millones, financiando miles de obras tanto de carcter estrictamente local como
otras que tienen incidencia interregional.

15
IV. Principales Problemas del Proceso

Sin pretender realizar una evaluacin exhaustiva, se indica a continuacin los principales
dificultades que muestra la experiencia chilena.

4.1 Las Administraciones Municipales

Las comunas reflejan una alta heterogeneidad en sus tamaos demogrficos, territoriales,
niveles de desarrollo, caractersticas sociales y culturales, y sin embargo la legislacin les
otorga un tratamiento homogneo. Slo recientemente se ha planteado la posibilidad que
los municipios, individualmente, puedan demandar atribuciones que tienen los servicios
pblicos nacionales o regionales.

Los municipios deben gestionar servicios traspasados -salud primaria, educacin bsica y
media- cuyo esquema de administracin de personal, financiamiento y su reajustabilidad
son determinados por el Gobierno Central -hacia el cual ejercen las demandas los gremios
respectivos-, lo que en muchos casos genera importantes dficits que deben ser cubiertos
con otros recursos municipales.

El sistema de finanzas municipales ha sido criticado por ser relativamente conservador

impidiendo al municipio crear o sobretasar impuestos locales, acceder a crditos o iniciar
actividades productivas. El Fondo Comn Municipal, siendo una buena iniciativa y a pesar
de las diversas reformas que ha tenido, altera slo parcialmente las desigualdades entre
comunas ricas y pobres, por lo que se mantienen importantes desigualdades de gasto
municipal por habitante.

Sin obviar las limitaciones legales, los municipios han enfatizado la dimensin social de su
trabajo y subdesarrollado su papel en el fomento productivo, el ordenamiento territorial y la
gestin ambiental.

Las diferentes capacidades de gestin municipal, en un contexto de polticas pblicas que

enfatizan el sistema de fondos concursables de proyectos, agudizan los problemas de
comunas pequeas, rurales o pobres.

Las asociaciones de municipios, tanto a nivel nacional como las regionales, provinciales o
por afinidades temticas se han constituido en una importante instancia de lobby frente a las
autoridades, el acceso a la cooperacin internacional y a otros actores. Sin embargo, han
generado pocas experiencias de gestin conjunta de sus actividades regulares: salud,
educacin, residuos slidos, medio ambiente, deportes, recreacin y cultura, fomento
productivo, planificacin y proyectos, entre otros.

4.2 Las Administraciones Regionales

La identidad ciudadana con las regiones muestra dos debilidades. Por una parte hay
insatisfaccin en algunas provincias por pertenecer a una regin que sienten ajena y que
han expresado su demanda de constituirse ellas en regiones. Se destacan los casos de las
provincias de Arica y Valdivia. Por otro lado, el nombre o identidad de las regiones est

16
dada por la numeracin romana (I regin, 11 regin, ... ) ms que por el nombre asignado
(Tarapac, Aisn, Magallanes o Valparaso) que se vincula con la toponimia o con la
historia.

En cada regin convergen una gran cantidad de servicios pblicos: 14 ministerios y 60

servicios pblicos que con diversos grados de autonoma dependen de ellos. Los servicios
pblicos nacionales, con mayor o menor nivel de desconcentracin muestran dificultades
para coordinar su trabajo con el respectivo gobierno regional y los 26 municipios que en
promedio hay en cada regin.

La institucionalidad poltica de los Gobiernos Regionales es motivo de permanente

cuestionamiento impidiendo una plena legitimacin. En primer lugar, porque el Intendente
es representante Presidencial y simultneamente ejerce como jefe del Gobierno Regional, lo
que desvirta en la prctica el carcter descentralizado de los Gobiernos Regionales. En
segundo lugar, la modalidad indirecta de eleccin de los consejeros regionales (por los
concejales municipales agrupados por provincia), los hace desconocidos para la ciudadana
y les resta legitimidad social y poltica en sus desempeos. Y en tercer lugar, el carcter
presidencialista del Gobierno Regional que concede gran protagonismo al Intendente en
desmedro del Consejo.

Los Gobiernos Regionales, al igual que los municipios, cuentan con un vasto conjunto de
competencias que, en teora, les permiten administrar el desarrollo integral de sus
territorios. Sin embargo, son los servicios pblicos nacionales los que mantienen el control
de las atribuciones y recursos para ejercer tales competencias. La ley permite a los
Gobiernos Regionales demandar el traspaso de atribuciones y recursos, pero no ha habido
una poltica nacional que avale estas iniciativas. Esta es un rea que muestra las
limitaciones de que los Intendentes, designados por el Presidente, sean a su vez los jefes de
los Gobiernos Regionales.

Los Gobiernos Regionales, a diferencia de los municipios, no tienen ingresos propios y sus
recursos son determinados cada ao en la ley de presupuestos de la nacin como una
transferencia va Ministerio del Interior, lo que en teora podra dar lugar a grandes
oscilaciones en los presupuestos anuales dificultndoles planificar y asumir compromisos
de mediano y largo plazo. Tampoco tienen capacidad de iniciativa para captar mayores
ingresos, como sobretasar impuestos, solicitar crditos, desarrollar actividades productivas
u otras.

En cuanto al manejo de sus presupuestos tambin sufren importantes restricciones. Los

sectores donde pueden realizar inversiones son decididos centralmente -sea mediante la
aprobacin de las metodologas de evaluacin socio-econmicas o la creacin de
provisiones temticas- por lo que mayoritariamente van a infraestructura social y muy
incipientemente a promover fomento productivo o apoyar el trabajo de las universidades
regionales.

Desde el punto de vista de la ejecucin de sus competencias: los Gobiernos Regionales

cuentan con un pequeo staff de apoyo tcnico (80 funcionarios promedio por regin), por
lo que deben acudir obligadamente a las capacidades de los servicios desconcentrados que

17
operan en su territorio. As por ejemplo, los programas de saneamiento urbano se ejecutan a
travs del Ministerio de Vivienda, los de vialidad a travs del de Obras Pblicas, etc.

V. Los Avances de la Descentralizacin

5.1 La Gestin Local

El municipio chileno transit definitivamente de ser una instancia meramente simblica,

como lo fue hasta 1 973, a ser en muchos casos la principal actividad o empresa operando
en sus comunas. Los 30.000 funcionarios propiamente municipales, ms los 1 20.000 de los
servicios de salud y educacin, que dependen administrativamente del municipio, reflejan
la magnitud de su gestin actual.

Ms all de las rigideces que les impone la ley, muchos municipios han desarrollado
innovadoras experiencias de gestin, maximizando los recursos disponibles e incorporando
muchas potencialidades de su entorno, tanto de servicios pblicos nacionales, del Gobierno
Regional, del sector privado, de la cooperacin internacional y de la propia comunidad
local.

Los municipios, ms all de los dficits de salud y educacin, han asumido como un
desafo propio e irrenunciable el mejoramiento de los sectores sociales viviendo en la
pobreza y desde all se han constituido en contrapartes complejas y exigentes de las
acciones del Gobierno Central o de iniciativas privadas que afectan el entorno local.

La gestin local y la sancin ciudadana expresada cada cuatro aos ha ido consagrando
liderazgos locales que, con base en la calidad de su gestin, han alcanzado relevancia
poltica nacional. El mayor protagonismo de muchos alcaldes ha alterado las jerarquas
polticas intrapartidarias y dado lugar a realidades electorales que no pueden ser explicadas
con los tradicionales clivajes de derecha, centro e izquierda.

5.2 La Gestin Regional

Se ha legitimado la conveniencia de contar con un nivel intermedio de gestin pblica que

junto con asumir los temas supracomunales no cae innecesariamente en polticas nacionales
estandarizadas y de suyo inadecuadas en un pas tan diverso como lo es Chile.

Se ha consagrado un conjunto importante de tcnicos, profesionales y polticos que a partir

de la experiencia lograda en estos aos, han ido desarrollando diagnsticos, anlisis,
metodologas y propuestas que, en muchos casos, se aprecian ms efectivas que las
generadas en el nivel central.

Los Gobiernos Regionales, a pesar de la situacin bi-cfala del Intendente (representante

presidencial y jefe del Gobierno Regional) y la forma indirecta de conformacin del
Consejo, han ido asumiendo la legitimidad de sus funciones, lo que se expresa en relaciones
muchas veces conflictivas con autoridades centrales, en el peso de su opinin sobre temas
locales y en el seguimiento que realiza la ciudadana a travs de la prensa de sus actividades
y decisiones ms trascendentes.

18
El nivel regional, con su dinmica y polticas, ha obligado a las autoridades centrales a
asumir temas complejos o que no estaban en la agenda de gobierno. Los Gobiernos
Regionales y municipios han sido particularmente activos en temas como la integracin
fronteriza, corredores binacionales y otros como el medio ambiente o los problemas de
grupos tnicos.

Los Gobiernos Regionales se han mostrado con mayor vocacin y capacidad que el Estado
centralizado para coordinar sus polticas y actividades con los municipios. El quehacer de
ambos actores -municipios y Gobiernos Regionales- ha impulsado y materializado una
nueva actitud de parte de la comunidad, la que ha abandonado su tradicional actitud de
queja o de simple peticin, por otra en la cul se reconoce que la solucin a sus demandas
se vincula con diagnsticos objetivos, polticas de desarrollo, parmetros de evaluacin del
impacto econmico, social y ambiental, criterios de priorizacin, volmenes
presupuestarios, entre otros.

VI. Los Desafos Futuros

El proceso de descentralizacin y desconcentracin en Chile ha sido gradual pero

progresivo en el tiempo, registrando muy pocos momentos de involucin. Entre sus
principales fundamentos est la naturaleza autoritaria del Gobierno Militar, que introdujo
drsticos cambios iniciales, que probablemente no se habran realizado en democracia o
habran sido mucho ms paulatinos y, en el caso de los Gobiernos de la Concertacin, la
significativa paz social y poltica y la buena marcha de la economa tambin son parte
explicativa del relativo xito del proceso.

6.1 El afinamiento del sistema municipal

En el plano de las finanzas se requiere modificar la relacin de la ciudadana con los

sacrificios requeridos para resolver problemas o las inversiones necesarias para desarr o llar
la comuna. La ausencia de una cultura de autogestin local se expresa por ejemplo, en la
dificultad de lograr que amplios sectores medios, que no pagan impuesto predial, s lo
hagan respecto de la recoleccin de residuos domiciliarios (basura), una de las mayores
fuentes de dficits para los municipios.

Tambin se requiere revisar los mecanismos de redistribucin intermunicipal buscando

conciliar al menos tres objetivos: mantener el estmulo para captar mayores ingresos,
reducir la brecha entre los ingresos percpita entre comunas ricas y pobres y, finalmente,
establecer modalidades de correccin automtico en el sistema de reparto del Fondo Comn
Municipal, evitando la necesidad de reformas legales de lenta y compleja tramitacin.

Es importante elevar la capacidad de gestin de sus recursos institucionales mediante

programas de capacitacin y perfeccionamiento de sus funcionarios y autoridades y
tambin va la experimentacin de nuevas modalidades de gestin, entre otras.
Tambin se debe involucrar an ms a la comunidad en la gestin local, tanto en el
funcionamiento de los rganos de consulta (Consejos Economicos y Sociales Comunales,

19
Uniones Comunales de Juntas de Vecinos), en la toma de decisiones sobre temas
especficos -instrumento de los plebiscitos- como en la ejecucin de programas y
proyectos.

Es necesario profundizar los mecanismos de asociaciacin intermunicipal para abordar

temas comunes, problemas territoriales globales, aprovechar economas de escala, etc.. Esta
es un rea en la cual tanto el Gobierno Central como los regionales podran crear estmulos
para desarrollar estas asociaciones.

Cada da aparece ms urgente afianzar Convenios de Trabajo Plurianual Municipios

Gobiernos Regionales. Lo que implica desarrollar previamente ejercicios de planificacin
integral y de ocupacin del espacio.

Finalmente, se debe disear un sistema que permita a los municipios ms grandes postular
por una recepcin selectiva de nuevas competencias.

6.2 Los ajustes requeridos en el nivel regional

La separacin entre a: el Delegado Presidencial en la regin y b. quin ejerce la presidencia

y es el ejecutivo del Gobierno Regional. La eleccin democrtica de las autoridades del
Gobierno Regional: su presidente y los consejeros.

La dictacin de una ley de rentas regionales que otorgue recursos propios al sistema
evitando una dependencia absoluta de transferencias (volmenes, opciones de gasto,
reajustabilidad) que se resuelven cada ao en la ley de presupuestos de la nacin.

Redefmir las responsabilidades y atribuciones que deben ser ejecutadas por el nivel central
respecto de aquellas que deben ser traspasadas a los Gobiernos Regionales. Este ltimo
debe contar con los instrumentos, servicios pblicos y programas que le permitan
efectivamente asumir el desarrollo social, econmico, territorial y cultural de sus territorios
y comunidades.

Tres reas claves son las que demandan un mayor protagonismo de estas instancias: la
promocin del fomento productivo, las polticas de ordenamiento territorial y la gestin del
medio ambiente. Esas reas deben ser prioritarias para el traspaso de servicios, programas y
capacidades operativas a los Gobiernos Regionales.

La creacin de nuevos instrumentos para la participacin ciudadana y de otros actores

regionales: empresarios, centros acadmicos, organizaciones profesionales, culturales, etc..
Varios estudios muestran un distanciamiento entre la sociedad civil y las nuevas estructuras
poltico-administrativas. El reconocimiento por parte de la ciudadana de que los Gobiernos
Regionales les pertenecen y que estn a su disposicin contina siendo un dficit que debe
cubrirse prontamente.

Un gran desafo es profundizar la relacin entre las universidades y los gobiernos

regionales, considerando que las primeras son fundamentales para la formacin de recursos
humanos calificados, desarrollar la ciencia y tecnologas para los requerimientos

20
econmicos locales, realizar estudios y asesoras en temas cruciales para el desarrollo
regional, participar en la promocin del deporte, recreacin, cultura y artes, en la identidad
local, etc.

6.3 Palabras Finales

El proceso de descentralizacin en Chile se ha desarrollado en un contexto extremadamente

complejo. Tal complejidad est dada principalmente por el ascendrado centralismo y
valoracin del concepto de estado unitario que recorre la sociedad chilena; por haber sido un
proceso, en sus bases fundamentales, impuesto durante el rgimen autoritario de las fuerzas
armadas y que debi relegitimarse en democracia y, por la envergadura misma del proceso de
concentracin y desequilibrios regionales que est llamado a enfrentar.

No obstante las dificultades del contexto poltico y no haber formado parte de las prioridades
de la elite nacional, el proceso se encuentra fundamentalmente consolidado siendo muy dificil
un retroceso importante en sus orientaciones principales. I..a.s administraciones locales estn,
en su gran mayora, brindando servicios y beneficios que son claramente reconocidas por sus
comunidades.

El municipio chileno es sealado en diversas encuestas como una institucin que, ms all de
sus limitaciones y algunas situaciones de irregularidades producidas, logra las primeras
valoraciones de parte de la comunidad. Probablemente esto explique que algunos de los
alcaldes han adquirido un reconocido peso poltico, alterando en muchos casos los rdenes de
relevancia de los actores polticos y partidarios. Un alcalde disput, en segunda vuelta, la
ltima eleccin presidencial, basando su campaa en su experiencia y logros en su comuna

Los Gobiernos Regionales se encuentran en una fase previa de consolidacin, explicada en

parte por no tener similar trayectoria histrica que los municipios, pero tambin por ser una
instancia que en la prctica est fuertemente intervenida por el nivel central y por la menor
escases de recursos humanos y financieros. Sin embargo, tambin ha ido mostrando sus
bondades y afianzndose como una instancia capaz de absorber los problemas que pueden ser
resueltos adecuadamente a nivel local y tampoco por el nivel central.

Ha contribuido a afianzar este camino, la disposicin de las autoridades ministeriales de iniciar

procesos de desconcentracin en beneficio de sus equipos operando en el territorio. La mayor
autonoma de estos facilita su coordinacin con las acciones de municipios, gobiernos
regionales y entidades de la comunidad local.

Concluyendo, la descentralizacin en Chile no tuvo un origen impecable, como pudo ser un

gran pacto de las fuerzas polticas nacionales o responder a las demandas explcitas de la
comunidad. Como muchas creaturas no deseadas, ha sido hija del rigor, hoy da en plena
adolescencia empieza a anticipar los contornos polticos, institucionales, econmicos y socio
culturales que podra alcanzar en los prximos aos. As el ao 201 O, cuando el pas celebre su
bicentenario como nacin libre, el pas habr rendido un necesario homenaje al esquema
centralista forjado por los padres de la patria, pero tambin estarn en pleno desarrollo y
consolidacin las nuevas estructuras con las cuales Chile se aventurar en el siglo XXI.

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