Reparacin integral en la responsabilidad lcita del Estado

Ramos Martnez, Mara Florencia

Voces
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ REPARACION INTEGRAL ~ INDEMNIZACION ~ RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL ~ FACTOR DE ATRIBUCION DE RESPONSABILIDAD ~ RESPONSABILIDAD CIVIL
Ttulo: Reparacin integral en la responsabilidad lcita del Estado
Autor: Ramos Martnez, Mara Florencia
Publicado en: LA LEY 2009-D, 418
Fallo Comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS) CS ~ 2009-06-09 ~ Zonas Francas Santa Cruz S.A. c. Estado Nacional P.E.N.
Dto. 1583/96
Sumario: SUMARIO: I. Planteo. - II. El caso. - III. La responsabilidad del Estado por su actividad lcita. - IV. La cuestin del quantum
indemnizatorio. - V. Conclusiones.

I. Planteo
La Corte Nacional se ha expedido en el caso "Zonas Francas Santa Cruz S.A."(1) acerca del tema relativo a la responsabilidad civil extracontractual
del Estado por su actividad legtima abriendo nuevamente el debate sobre el alcance que cabe asignarle a la indemnizacin que debe abonarse en ese
tipo de reclamos.
Es que, como se sabe, tanto desde el plazo doctrinario como jurisprudencial se han suscitado controversias de opinin entre aquellos que sostienen
que frente a ese tipo de supuestos slo debe abonarse el rubro correspondiente al dao emergente y entre quienes piensan que tambin debe
resarcirse lo concerniente al lucro cesante.
Este precedente dictado por el Alto Tribunal, como veremos, consolida una tendencia sobre el asunto que amerita su estudio detenido.
II. El caso
a) Los hechos. En el caso, la empresa actora haba resultado adjudicataria para el establecimiento y la explotacin de dos zonas francas en la
Provincia de Santa Cruz, ello de acuerdo a lo regulado mediante un decreto del Poder Ejecutivo Nacional 520/95 (Adla, LV-E, 5948). A raz de ello, se
firm el contrato y comenz el desenvolvimiento de su actividad hasta que la misma autoridad por medio de otro decreto dej sin efecto el rgimen
jurdico que le haba dado base a la licitacin.
A partir de entonces, la aludida empresa reclam judicialmente la indemnizacin de los daos y perjuicios provocados como consecuencia de ese
accionar estatal sosteniendo que el nuevo plexo normativo alteraba sustancialmente las condiciones econmicas y financieras del contrato, por lo que
se vio obligada a rescindir el contrato con la Provincia de Santa Cruz. A su vez, aleg que el perjuicio experimentado comprenda el dao material y
una cuantiosa suma en concepto de lucro cesante derivado de la imposibilidad de continuar con la explotacin comercial por el plazo convenido.
Con esa base fctica, el tribunal inferior de Alzada entendi al acoger el reclamo de la demandante que bastaba como probanza del lucro cesante el
dictamen pericial que sostuvo que la Tasa Interna de Retorno (TIR), declarada por la empresa al presentarse a la licitacin era razonable.
Esa resolucin motiv la interposicin por parte del Estado Nacional de un recurso ordinario de apelacin que fue concedido en virtud de superar el
monto previsto en el art. 24 inc. 6, ap. a) del Decreto Ley 1285/58 (Adla, XVIII-A, 587).
b) El voto mayoritario: La mayora de la Corte integrada por los jueces Lorenzetti, Fayt, Petracchi, Maqueda y Argibay decidi revocar
parcialmente la sentencia apelada en cuanto confirmaba la responsabilidad del Estado Nacional por su actividad lcita, reduciendo, sustancialmente, el
monto de la indemnizacin al entender que slo proceda el reclamo por el rubro correspondiente al dao emergente acreditado. Con relacin a este
ltimo rubro, a su vez, excluy los montos imputados genricamente como "honorarios" por no guardar nexo causal relevante, como as tambin los
gastos por asesoramiento y consultoras que no caba incluirlos en el giro normal de la empresa.
Con relacin al lucro cesante, consider que no se haba demostrado acabadamente su procedencia, habida cuenta que el ndice en que se haba
basado la condena del a quo era el producto de una manifestacin unilateral de la actora sobre las supuestas utilidades futuras de la empresa (2).
c) Voto de la jueza Highton de Nolasco: Al emitir su voto la mentada magistrada arrib a similares conclusiones que sus colegas en cuanto a la
improcedencia del lucro cesante pero entendi al remitir a lo decidido en la causa "El Jacarand S.A." (3) que ello se justificaba mediante la
aplicacin analgica de las normas de la expropiacin.
III. La responsabilidad del Estado por su actividad lcita
Como se sabe, el Estado en cumplimiento legtimo de sus funciones puede ocasionar daos a particulares, que en determinados supuestos muy
precisos genera el deber de indemnizacin. En una primera aproximacin, diremos que la responsabilidad civil lcita estatal surge del obrar no contrario
a derecho, y que provoca el derecho del afectado a la reparacin por el perjuicio ocasionado, fundado normalmente en la igualdad de las cargas
pblicas.
El tema que nos ocupa se ubica dentro de unos de los grandes captulos de la doctrina tanto publicista como privatista. En nuestro pas, al igual que
sucedi en Francia e Inglaterra, en materia de responsabilidad civil del Estado, y sin dar paso a un anlisis inoportuno sobre sus orgenes, el rgimen
regulador de sus caracteres se fue gestando a travs de la jurisprudencia de los tribunales. As, entre los debates de los doctrinarios del derecho
pblico y los partidarios de la aplicacin de las normas del derecho civil, la Corte Suprema Nacional, fue elaborando de manera pretoriana una serie de
reglas que regulaban los contornos de esa disciplina.
El origen de esta figura de la responsabilidad por actividad lcita se remonta al ao 1938, cuando el Consejo de Estado francs se expidi en el caso
conocido como "La Fleurette", donde mediante una disposicin legislativa se prohibi la fbrica, comercializacin y transporte de productos
denominados "cremas" pero cuyo origen no era lcteo. A travs de esa normativa se buscaba la proteccin de la industria lctea, perjudicando a la
empresa actora que de ese modo se vea impedida de comercializar una golosina.
Como el motivo no se vinculaba con la salubridad pblica sino con la necesidad de proteger una actividad comercial, el Consejo de Estado
reconoci el derecho del reclamante a obtener la reparacin del perjuicio ocasionado por el Estado.
Ya en nuestro pas, al resolver la causa "Laplacette"(4) en el ao 1943 la Corte reconoci los lineamientos trazados en el aludido precedente
francs. En esa oportunidad, el Alto Tribunal con fundamento en la inviolabilidad de la propiedad privada (Arts. 14 y 17 de la C.N.) hizo lugar al reclamo
formulado a partir de la inundacin de los campos de la actora como consecuencia de la realizacin de obras hidrulicas por la Provincia de Buenos
Aires. Resulta interesante destacar que ante la falta de normas expresas que regulen el caso en cuestin, se consider aplicables analgicamente las
normas de la expropiacin, por entender que stas regulaban un supuesto de responsabilidad por actividad legitima del Estado.
A partir de all, el Mximo Tribunal ha dictado numerosos precedentes reconociendo la responsabilidad del Estado por su actividad lcita
fundamentando normativamente sus decisiones en preceptos constitucionales (5). Para la procedencia de ese tipo de responsabilidad el Alto Tribunal
ha ido requiriendo determinadas exigencias que como lo pone en evidencia Coviello han ido variando a lo largo de los aos (6).
Sin embargo, debe quedar en claro, por un lado, que en los casos de responsabilidad civil del Estado por su actividad lcita se prescinde del
presupuesto de la antijuridicidad, entendida sta como contradiccin de la conducta daina con el ordenamiento jurdico integralmente considerado.
Aqu, la primera particularidad al rgimen de responsabilidad civil.
Tambin, debe tenerse presente que la responsabilidad estatal lcita (7) es de carcter objetivo y directo (8), prescinde de los factores subjetivos de
atribucin y se basa en la teora del rgano a los fines de atribuirle al Estado la responsabilidad de los funcionarios, cuando acten en ejercicio real o
aparente de sus funciones (9). Debemos precisar, asimismo, que el reconocimiento de la responsabilidad estatal por actividad legtima slo procede en
los mbitos del Poder Legislativo y Ejecutivo, excluyndose de esta manera la Administracin de Justicia (10).
Especficamente, en el fallo que comentamos a los fines de atribuirle responsabilidad al Estado se destaca la necesidad de la concurrencia de los
siguientes requisitos (11): 1) La existencia de un dao cierto; 2) La relacin de causalidad entre la conducta fundamento del reclamo y el perjuicio
invocado y 3) La posibilidad de imputar jurdicamente esos daos a la demandada a travs de un factor de atribucin.
IV. La cuestin del quantum indemnizatorio
Siendo la responsabilidad del Estado por su actividad lcita una figura excepcional y de caractersticas tan especficas, la doctrina y la jurisprudencia
se han planteado los siguientes interrogantes: Qu normas se aplican en relacin al quantumreparatorio? Qu se entiende por reparacin plena?, y
en su caso Es procedente en materia de responsabilidad civil del Estado por su actividad legtima?
 El principio de la reparacin plena, ensea la ms elevada doctrina, es uno de los pilares fundamentales de la responsabilidad civil y "supone una
razonable equivalencia jurdica entre el dao y la reparacin"(12). El principio de la reparacin integral importa, entonces, el reconocimiento tanto del
dao emergente como del lucro cesante y el dao moral (13).
Sin embargo, ello no supone un resarcimiento de todos los perjuicios materiales derivados del accionar lesivo, sino de aquellos que conforme al
rgimen de consecuencias previsto por nuestro Cdigo Civil corresponda en consonancia con lo prescripto a partir del art. 903 de dicho plexo
normativo (14). De esa circunstancia se deriva la importancia de la relacin causal.
La Corte, a travs de una rica elaboracin jurisprudencial ha ido reconociendo la jerarqua constitucional de dicho principio, poniendo fin a los
debates sobre su procedencia. As, recientemente, lo afirm en el caso "Aquino"(15), con anclaje en el art. 19 de la C.N.; clusula que prohbe causar
perjuicios a terceros, de lo cual se desprende que quien viole tal disposicin deber reparar de manera plena el dao causado.
Opiniones encontradas aportan soluciones diferentes segn se trate de doctrina publicista o civilista. Los primeros a falta de una regulacin
especfica, por lo general, propugnan la aplicacin de los principios referidos a la expropiacin, con una marcada improcedencia del reconocimiento del
lucro cesante. En este sentido, Comadira se ha preguntado, incluso, si existe el principio de la reparacin integral, considerando que a falta de una
definicin expresa, y tratndose de una conducta estatal legtima, slo cabe extender la reparacin al dao emergente (16).
Marienhoff, por su parte, ha sealado que "Slo en el mbito del derecho privado, o tratndose de derechos de esa ndole, la reparacin patrimonial
es por principio integral, comprensiva tanto del dao emergente como del lucro cesante."(17) Desde esta ptica slo procedera el resarcimiento por el
dao emergente.
Por parte de los autores iusprivatistas, y aun de otros sectores del derecho pblico, se considera que la aplicacin de la Ley de Expropiaciones en
materia de responsabilidad del Estado por actividad lcita para establecer el monto indemnizatorio importara limitar, por medio de la analoga, la
proteccin del derecho constitucional a la reparacin integral.
As, lo ha entendido Bianchi a propsito del caso "Snchez Granel", cuando afirma que "el contratista tiene al momento de celebrar el convenio
(...) una expectativa de lucro. Dicha expectativa integra su derecho de propiedad y debe ser acordada necesariamente" para luego agregar que "la
expropiacin es un instituto de rango constitucional cuya determinacin y perfeccionamiento exige la necesidad de la intervencin de los tres poderes
del Estado (...) lo que garantiza al expropiado la mxima seguridad en cuanto a la tutela de sus derechos."(18).
Por su parte, Mosset Iturraspe, ha puesto de resalto su desacuerdo al recorte indemnizatorio, al expresar que no cabe "distinguir entre actos lcitos e
ilcitos y disponer para cualquier hiptesis que 'el resarcimiento debe ser integral, comprendiendo el dao material y moral'" para aadir posteriormente
que "No se observa con claridad la razn para excluir el dao extrapatrimonial, como no sea la preocupacin 'por las arcas del Estado'"(19).
Nuevamente, si miramos la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, encontraremos que el criterio que se mantuvo hasta el caso
"Snchez Granel"(20) (1984), fue el del rechazo del lucro cesante por considerar que a falta de regulacin expresa en el Cdigo Civil, proceda la
aplicacin de las normas de derecho pblico; concretamente las referidas a la expropiacin.
Sin embargo, a partir de ese precedente, se produce un marcado cambio de criterio. Pues, all la mayora del Tribunal hizo lugar a la pretensin del
demandante que reclamaba un resarcimiento que inclua al dao emergente y al lucro cesante. En dicha oportunidad el Alto Tribunal sostuvo que el
principio de responsabilidad del Estado por sus actos lcitos "se traducen en el derecho a una indemnizacin plena por parte del damnificado"; no
procediendo la aplicacin de la ley de expropiaciones en cuanto ello supona "una restriccin constitucional del derecho de propiedad mediante una ley
del Congreso valorativa de la utilidad pblica del bien sujeto a desapropio".
Sin embargo, con posterioridad a esa sentencia, la Corte retom la tendencia limitativa de la reparacin del lucro cesante en los supuestos de
responsabilidad del Estado por actividad lcita, invocando para ello la teora de la expropiacin, tal como aconteci en la causa "Motor Once"(21).
Sin embargo, nuevamente en la causa "Jucaln Forestal"(22), se dio paso nuevamente a un reconocimiento de la reparacin integral en la materia
que nos ocupa. En el caso se trat de un reclamo por inundaciones en campos propiedad de la actora a raz de trabajos realizados por la Direccin de
Hidrulica de la Provincia de Buenos Aires, el voto mayoritario del cimero tribunal consider que pese a tratarse de un accionar legtimo del Estado, ello
no poda implicar la limitacin de la reparacin al dao emergente. A tal efecto, seal que el principio de la reparacin plena slo poda ser excluido
por razones de fuerza mayor, por previsin contractual o por decisin legislativa. En relacin a la aplicacin de la ley de expropiacin, enfatiz su
improcedencia por cuanto entendi que supona una privacin constitucional del derecho de propiedad mediante leyes del Congreso.
En el ao 2005 al resolver la causa "El Jacarand"(23) continu con esa tendencia. All, se demand al Estado Nacional por el dictado de un decreto
por el cual se haba dejado sin efecto el acto de adjudicacin para la explotacin del servicio de radiodifusin. En esta oportunidad el Alto Tribunal, en
voto mayoritario decidi denegar la procedencia del lucro cesante reclamado por actora en virtud de una carencia probatoria, pero reconociendo que
no exista fundamento para limitar la reparacin al dao emergente. El voto minoritario de la jueza Highton de Nolasco, en cambio, consider
improcedente el reconocimiento del lucro cesante, en virtud de aplicarse a estos supuestos de responsabilidad civil estatal por actividad legtima, las
normas del derecho administrativo (Ley de expropiaciones), aplicndose criterios de justicia distributiva en tanto se regula las relaciones de la
comunidad y no entre particulares.
La singularidad del precedente dictado en la causa "Zonas Francas Santa Cruz S.A." reside justamente en este aspecto pues afirma la tendencia
que venimos explicitando. Pues, sin bien no se seala expresamente la procedencia de la reparacin plena admite implcitamente la indemnizacin del
lucro cesante en este mbito de la responsabilidad estatal. A tales efectos, seal que con relacin a ese tem que "la actora no haba acreditado los
daos solicitados en concepto de lucro cesante, con el grado de certeza para que proceda su reparacin".
V. Conclusiones
Advirtase entonces la importancia extrema de este precedente para quienes sostenemos que pese a encontrarnos ante una figura de particulares
caractersticas por tratarse de responsabilidad estatal y por la ausencia del componente de ilicitud, no debe verse afectado el principio constitucional de
la reparacin integral cuya jerarqua constitucional ha sido reconocida como vimos por el Mximo Tribunal federal.
Se comprueba, de alguna manera lo que anticipaba Pizarro cuando destacaba que "las proyecciones de la doctrina sentada por la Corte en
"Aquino", en cuanto proclama enfticamente la existencia de un derecho a la reparacin con jerarqua constitucional, son enormes."(24)
Especial para La Ley. Derechos reservados (Ley 11.723)

(1) C.S.J.N., 09/06/2009, "Zonas Francas Santa Cruz S.A. c. Estado Nacional P.E.N. Dto. 1583/96 s/ daos y perjuicios".
(2) Considerando 6, prrafo 10.
(3) Fallos, 328:2654 (2005).
(4) Fallos 195:166.
(5) En este sentido puede mencionarse las causas "Asociacin Escuela Popular Germana Argentina Belgrano", Fallos, 245:146 (1959); "Corporacin Inversora Los
Pinos", Fallos 293:617 (1975); "Cantn" Fallos 301:403 (1979); "Winkler", Fallos, 305:1045 (1983); "Vadell", Fallos 306:2030 (1984); "Tejeduras Magallanes", Fallos,
312:1656 (1989); "Columbia", Fallos 315:1026 (1992); "Snchez Granel", Fallos 306:1409 (1984); "Motor Once", Fallos, 312;649 (1989), "Juncaln forestal S.A." Fallos,
312:266 (1989); "El Jacarand", Fallos, 328:2654 (2005), entre otros.
(6) COVIELLO, Pedro Jos Jorge, "La responsabilidad del Estado por su actividad lcita", ED, Supl. Derecho Administrativo, 20/08/2000.
(7) Tambin son extensibles esos presupuestos a los daos causados por el Estado por su actividad ilegtima.
(8) De esa manera lo entendi la Corte en la causa "Vadell" (Fallos 306:2030, 1984).
(9) Es que como se ha indicado los empleados pblicos no son simples dependientes sino que forman parte de la estructura misma de la Administracin (CASSAGNE,
Juan Carlos, "La responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derecho administrativo", ED, 114:215.
(10) As lo declar la Corte en la causa "Lpez", (Fallos, 321:1712, 1998).
(11) Considerando 6, prrafo 6 del voto de la mayora.
(12) Cfr. PIZARRO, Ramn D. y VALLESPINOS, Carlos Gustavo, Instituciones de Derecho Privado- Obligaciones, (Anglica Jure de Obeide, Colab.) Buenos Aires,
Hamurabi, 1999, T. 2, pg. 467.
(13) PIZARRO, Ramn D. y VALLESPINOS, Carlos Gustavo, Instituciones de Derecho Privado- Obligaciones, (Anglica Jure de Obeide, Colab.) Buenos Aires,
Hammurabi, 1999, T. 3, pg. 188.
(14) PIZARRO, R., op. cit., T. 3, pg. 181.
(15) Fallos, 327:3753 (2004)
(16) COMADIRA, Julio, "Improcedencia del lucro cesante en casos de responsabilidad del Estado por obrar administrativo lcito: Fuerza expansiva de los principios de la
expropiacin", en Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, pg. 416/417.
 (17) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1997, T. IV, pg. 758.
(18) BIANCHI, Alberto B., "Nuevos alcances en la extensin de la responsabilidad contractual del Estado", E.D., 111:550.
(19) MOSSET ITURRASPE, Jorge, "Visin iusprivatista de la responsabilidad del Estado", en "Revista de Daos", Rubinzal - Culzoni, Santa Fe, 2000, pg. 10, nota n 9.
(20) Fallos 306:1409.
(21) Fallos 312:659 (1989)
(22) Fallos, 312:2266 (1989)
(23) Fallos, 328:2654.
(24) PIZARRO, Ramn D., "La Corte consolida la jerarqua constitucional del derecho a al reparacin (Primeras reflexiones a torno a un fallo trascendente y a sus
posibles proyecciones futuras)", LA LEY, suplemento especial "Infortunios laborales y reparacin del dao a la persona", 27/9/2004, p. 37 y ss.