La Tensión Estandarización-Diferenciación

GAPP.
Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 53-73
ISSN: 1134-6035
La tensin estandarizacin-diferenciacin
en las polticas culturales. El caso de Espaa y Francia
Llus Bonet
Universidad de Barcelona
lbonet@ub.edu
Emmanuel Ngrier
CNRS. Universit de Montpellier 1
negrier@univ-montp1.fr
Resumen
A partir de una interpretacin intergubernamental de las polticas pblicas, el presente artculo estudia las
tendencias hacia la diferenciacin y la estandarizacin, tomando como caso comparado de estudio la poltica
cultural franco-espaola, dos modelos con similitudes y diferencias especialmente relevantes. Para ello, se
parte de un esquema analtico que combina cinco ejes: la configuracin institucional, los instrumentos de in-
tervencin, la distribucin por niveles de gobierno, las lgicas con capacidad de influencia y las prioridades,
objetivos y valores de las polticas. Una primera hiptesis es que la doble tendencia hacia la diferenciacin o
hacia la estandarizacin no se limita al dilogo/tensin entre los Estados y los organismos supranacionales,
sino que integran al conjunto de interacciones con los niveles subestatales; y ello ms all de la estructura fe-
deral o unitaria del Estado. La segunda hiptesis es que en cada nivel de gobierno se dan tendencias hacia la
diferenciacin y hacia la estandarizacin. El anlisis de los argumentos de legitimacin y eficiencia en un con-
junto de observaciones contextualizadas permite contrastar las hiptesis.
Palabras clave
Polticas culturales, legitimidad, eficiencia, gobierno multinivel, investigacin comparada.
The tension between standardization and differentiation

in cultural policy. The case of Spain and France
Abstract
From an intergovernmental interpretation of public policies, this paper examines the trends towards diffe-
rentiation and standardization. It uses a comparative case study, the cultural policies of France and Spain, with
quite relevant models of similarities and differences. To do it, develops an analytical framework that combines
ESTUDIOS
five axis of governmental analysis: the institutional settings, the instruments of intervention, the distribution
by levels of government, the lobby capacity of actors and logics, and the priorities, objectives and values of
cultural policies. One hypothesis is that the twin trends towards differentiation or toward standardization is
not limited to dialogue / tension between states and supranational bodies, but up to all interactions with sub-
national levels, and therefore beyond the federal or unitary state. The second hypothesis is that at every level
of government there are tendencies toward differentiation and standardization. The analysis of the argu-
ments of legitimacy and efficiency to a set of observations enables contextualized hypotheses.
53
Keywords
Cultural policies, legitimacy, efficiency, multi-level governance, comparative research.
Lluis Bonet y Emmanuel Ngrier
1.INTRODUCCIN
Uno de los fenmenos ms frecuentes en la implementacin de los modelos de

gestin de las polticas pblicas contemporneas en Europa es su creciente conver-
gencia (Wallace y Wallace, 2000; Kassim et al., 2001). Diversas razones explican este
comportamiento, desde la asuncin del acervo comunitario y su posterior desarrollo
por parte del entramado institucional y normativo de la Unin (Radaelli, 2003; Saurru-
ger y Surel, 2006) hasta la adaptacin a los retos de la globalizacin (Dezalay y Garth,
2002; Drezner, 2005). En las diversas polticas pblicas, los actores tienden a reorga-
nizarse o a incorporar formas de intervencin a escala europea, sin que esto implique
la desaparicin de los valores y culturas organizativas nacionales (Fligstein, 2008).
Por un lado, se da un cierto isomorfismo mimtico, una globalizacin instrumental
que presiona a los actores en busca de modelos o recetas que funcionan en otros
pases (DiMaggio y Powell, 1991), pues, en la medida que la globalizacin nos hace
ms interdependientes y conscientes de compartir los mismos retos, incide asimismo
en homogeneizar la respuesta a dichos problemas. Por otro lado, la interpenetracin
de los instrumentos y las estrategias polticas es coherente con la creciente importan-
cia de las normas europeas e internacionales (Knill y Lehmkuhl, 2002).
Sin embargo, una interpretacin bastante comn relaciona la inestabilidad del

sistema actual con la tensin existente entre niveles de intervencin gubernamental
(Knill, 1998). Por una parte, los Estados intentan encontrar estrategias especficas,
adaptadas a la propia singularidad, para luchar contra los problemas generados por
la globalizacin, en una tentativa para posicionarse por delante de los dems (Lens-
chow et al., 2005). Por otra, las instituciones supranacionales pretenden influir en los
sistemas nacionales a travs de estrategias de normalizacin y estandarizacin, para
lograr efectos de escala que resuelvan los problemas comunes (Evans, 2004). Los
factores nacionales que homogenezan las distintas polticas pblicas y sus modelos
de gestin son evidentes, pero de forma creciente se relativizan por fenmenos de
diferenciacin interna hacia abajo (consecuencia de la experiencia y la relacin entre
niveles de poder) y por la hibridacin externa fruto de los acuerdos e influencias a
nivel comunitario o internacional (Radaelli y Schmidt, 2004).
El objeto del presente trabajo consiste en analizar la interpretacin interguber-

namental de las polticas pblicas aplicada a una poltica sectorial especfica: la cul-
tural. La implementacin de una poltica cultural democrtica explcita toma fuerza
en Europa y en algunos otros pases occidentales despus de la Segunda Guerra Mun-
dial. La intervencin del Estado en el mbito artstico y del patrimonio cultural se legi-
tima en fines como: la democratizacin del acceso a la cultura, el apoyo a la creacin,
ESTUDIOS
el desarrollo de una industria cultural nacional, la formacin de sus profesionales, o el

fortalecimiento de la identidad local y nacional, entre otros (Cummings y Katz, 1987).
La extensin de esta nueva categora de intervencin gubernamental ha dado lugar
al nacimiento y consolidacin de estrategias, departamentos y servicios especficos,
as como de profesionales especializados en las distintas administraciones naciona-
54 les, regionales y locales. Las grandes orientaciones polticas, las reas de intervencin
GAPP. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 53-73, ISSN: 1134-6035

LA TENSIN ESTANDARIZACIN-DIFERENCIACIN EN LAS POLTICAS CULTURALES. EL CASO DE ESPAA Y FRANCIA
y en cierta medida tambin las herramientas especficas de las polticas culturales si-
guen parmetros bastante homogneos a escala internacional bajo el impulso de ins-
tituciones intergubernamentales como la Organizacin de las Naciones Unidas para
la Educacin la Ciencia o la Cultura (UNESCO) o el Consejo de Europa. En cambio, los
modelos e instrumentos especficos de intervencin, as como el valor de los recursos
financieros puestos a disposicin, muestran divergencias mayores en funcin de la
orientacin ideolgica dominante, la fortaleza o percepcin de debilidad de la identi-
dad cultural nacional, la capacidad de influencia corporativa de los sectores econmi-
cos o profesionales, o la tradicin y modelos de intervencin pblica dominantes en
cada pas (Audet y Saint-Pierre, 2010).
A partir de una interpretacin intergubernamental de las polticas pblicas, el

presente artculo toma como caso comparado de estudio la poltica cultural franco-
espaola, dos modelos con similitudes y diferencias especialmente relevantes. Nues-
tra primera hiptesis es que la doble tendencia hacia la diferenciacin o hacia la es-
tandarizacin no se limita al dilogo/tensin entre los Estados y los organismos
supranacionales, sino que integra asimismo al conjunto de interacciones con los nive-
les subestatales; y ello ms all de la estructura federal o unitaria del Estado. Nuestra
segunda hiptesis es que en cada nivel de gobierno se dan tendencias hacia la dife-
renciacin y hacia la estandarizacin, entremezcladas con la tensin entre legitimi-
dad y eficiencia. Para contrastar dichas hiptesis, vamos a utilizar un conjunto de
observaciones contextualizadas comparadas sobre polticas pblicas de cultura de
Espaa y Francia procedentes de diversos estudios y estadsticas recientes (Ario et
al., 2005; Bonet y Ngrier, 2008, 2011; Delvainquire, 2010; Dubois, 2010; Ministre de
la Culture et de la Communication, 2010; Ministerio de Cultura, 2010; Rubio Arstegui,
2003, 2005, 2008; Villarroya, 2010).
La propuesta parte de la premisa que la tensin entre la estandarizacin y la di-

ferenciacin de las polticas pblicas no se puede resolver simplemente con una res-
puesta de tipo instrumental, como exigira una visin estrecha de la nueva gestin
pblica (Dunn y Miller, 2007), pues si la respuesta del instrumento es inadecuada es
porque refleja tanto los desafos de racionalizacin de la accin pblica, como las
cuestiones relativas a su legitimidad. En otras palabras, se trata de una constante in-
teraccin de doble voltaje, razn por la cual nuestra comparacin de dichas dimensio-
nes refleja, de forma ms o menos explcita, la cuestin de la legitimidad y de la efi-
ciencia (Muller, 2009). Para profundizar en ello, se propone un esquema analtico que
combina cinco ejes: la configuracin institucional, los instrumentos de intervencin,
la distribucin de competencias por niveles de gobierno, las lgicas con capacidad de
influencia y las prioridades, objetivos y valores de las polticas. Mientras los tres pri-
ESTUDIOS
meros, ms institucionales, permiten una comparacin emprica de nuestras hipte-

sis, los dos ltimos admiten solo una primera evaluacin de la doble interaccin entre
diferenciacin y estandarizacin, y entre legitimidad y eficiencia.
Cabe tener en cuenta que el mbito de las polticas culturales presenta una sin-
gularidad clara. Por un lado, sigue las mismas tendencias homogeneizadoras de las 55

dems polticas sociales; pero, por otro, es un extraordinario exponente de la necesi-

dad de diferenciacin. Algunas razones ayudan a explicarlo.
El campo de intervencin cultural y los paradigmas que dirigen sus polticas, as

como los beneficiarios de las mismas, son mucho ms etreos (basados en las exter-
nalidades) y de impacto directo ms reducido o a largo plazo que el de otras polticas
sociales, como las de educacin, sanidad o servicios sociales, que tienen un carcter
mucho ms universal (bienes pblicos). Esta es la razn por la que las polticas cultu-
rales tienen una mayor necesidad de legitimacin; situacin especialmente patente
en momentos de recorte presupuestario. De todas formas, la percepcin social sobre
su impacto oscila entre la consideracin de lujo irrelevante (guinda del pastel) y de
columna vertebral de desarrollo en el espritu que Amartya Sen define el desarrollo
de las capacidades (Sen, 1989). En todo caso, el escaso desarrollo de modelos con-
trastados de evaluacin hace que a menudo los responsables culturales deban res-
ponder a acusaciones de clientelismo, corporativismo, arbitrariedad, subjetividad en
los criterios de decisin o falta de indicadores de impacto simblico. Este ltimo as-
pecto es clave, pues en muchos casos desde el Guggenheim a los grandes equipa-
mientos que cada presidente francs lega a Pars los beneficios sociales obtenidos
se asientan en la singularidad del proceso, hecho que hace muy difcil prever a priori
los impactos de la accin. De esta manera, el debate entre eficiencia y legitimacin
est permanentemente servido, pues avanza desde las grandes capitales o los pro-
yectos ms singulares a poblaciones y equipamientos totalmente perifricos (Cmo
se explica si no la construccin de centros culturales sobredimensionados en pobla-
ciones muy pequeas?).
Otro aspecto bastante especfico es su enraizada dimensin territorial, pues la

cultura es una de las herramientas de identidad clave utilizada por instituciones y
polticos locales para fortalecerse frente a la globalizacin y a otras tendencias homo-
geneizadoras (Bonet y Ngrier, 2010). En muchos pases occidentales, no solo en Es-
paa y Francia, sta es una competencia concurrente, donde el nivel de administra-
cin que ms gasta es el menos obligado por ley a dedicar recursos a la misma. De
todas formas, la dialctica entre armonizacin y diferenciacin atae a todos los nive-
les de gobierno. Por otro lado, la defensa de la autonoma de la cultura frente al po-
der pblico es una constante que atraviesa histricamente el desarrollo de las polti-
cas culturales (Vestheim, 2009).
En otros aspectos, la poltica cultural presenta grandes semejanzas con otras

polticas sociales (Gom y Subirats, 1998). Por ejemplo, buena parte de los programas
responden a lgicas profesionales especficas, construidas a lo largo de dcadas, que
ESTUDIOS
limitan la capacidad de cada nuevo gobierno para transformar los programas espec-
ficos. Bibliotecarios, conservadores de museos, archiveros o tcnicos de cultura dis-
ponen de un amplia autonoma profesional, fortalecida por una deontologa explcita
y el bagaje acadmico; autonoma que solo la extrema derecha ha osado cuestionar.
Por ejemplo, al ganar la extrema derecha francesa las municipales en Orange se pro-
56 dujo un conflicto sobre una cuestin aparentemente tcnica la seleccin del mate-

rial de las bibliotecas pblicas que rompa con la autonoma profesional (Bressat-
Bodet, 1999). Los lmites entre el espacio ideolgico y el espacio definido por la
academia y la profesin, as como los criterios construidos (en alguna ocasin justifi-
cados fundamentalmente por intereses gremiales) evolucionan al ritmo casi siem-
pre muy lento al que se transforma el sistema de valores dominantes.
2.MODELOS DE POLTICA CULTURAL Y SU ADAPTACIN AL CASO FRANCS

Y ESPAOL
Espaa y Francia son dos excelentes casos de estudio para evaluar el desarrollo
de sus respectivos sistemas de gobernanza y, en especial, las tendencias de diferen-
ciacin y estandarizacin de sus polticas culturales. La convergencia inicial de sus
modelos de administracin y, al mismo tiempo, las diferencias en su desarrollo hist-
rico y muy en particular en la relacin centro-periferia son evidentes.
Aun aceptando la actual gran hibridacin entre modelos y la dificultad del anli-
sis comparado a escala internacional (Belfiore, 2004), la comunidad acadmica utiliza
en la mayor parte de ejercicios de comparacin internacional las cuatro grandes tipo-
logas institucionales clsicas de poltica cultural (Chartrand y McCaughey, 1989). Di-
cha clasificacin, centrada en los aspectos institucionales y en los mecanismos de fi-
nanciacin gubernamental, es bastante simple, didctica y popular en el mbito
acadmico. En este esquema, Francia y Espaa forman parte del modelo arquitec-
to al contar con departamentos de cultura integrados plenamente en la estructura
de la administracin (ministerios o direcciones de cultura), con mecanismos de inter-
vencin directa legitimados democrticamente (Bouzada, 2007; Dubois, 2010).
CUADRO 1
Modelos institucionales de poltica cultural segn Chartrand y McCaughey (1989)
Modelo Pas ejemplo Institucin clave Sistema
Facilitador EE.UU. Individuos, NEA-NEH Beneficio fiscal
Gestin a distancia
Patrocinador Reino Unido Consejo de las artes
Arms length
Arquitecto Francia Ministerio Intervencin directa
Ingeniero URSS Ministerio, Sindicatos Imposicin
Fuente: Chartrand, H. y McCaughey, C. (1989).
ESTUDIOS
Sin embargo, un ejercicio ms exhaustivo de anlisis comparado de las polticas

pblicas debera ir ms all de la configuracin institucional o de los mecanismos de
financiacin gubernamental, para profundizar en aspectos como la estructura del Es-
tado, los modelos de gestin, los valores de la accin pblica o las estrategias e ins-
trumentos utilizados. Los pases no se clasifican en razn de su prefiguracin respec-
to de un modelo poltico-institucional de referencia, sino en la combinacin de 57

muchas variables ms. Para facilitar una mirada ms compleja y evaluar la evolucin
de las diferencias y similitudes entre los pases en el mbito de las polticas culturales,
se propone un nuevo esquema analtico conformado alrededor de cinco grandes
ejes:
A)Configuracin institucional de la intervencin gubernamental (principal o

secundaria, dada la creciente hibridacin entre modelos).
Intervencin directa (Departamentos de cultura).
Gestin a distancia (arms length) de las instituciones y regmenes de subven-

ciones.
Beneficios fiscales (orientados a la oferta o a la demanda).
B)Importancia relativa de los distintos instrumentos de intervencin utilizados
Regulacin (proteccin del patrimonio, propiedad intelectual, cuotas para

productos nacionales, regulacin del mercado y los precios, etc.).
Provisin gubernamental de bienes y servicios (titularidad y/o gestin directa

de museos, bibliotecas, teatros, festivales u otros proyectos).
Sistema de incentivos directos e indirectos (subvenciones, ventajas fiscales,

adquisiciones o capital riesgo, entre otros).
Informacin y estrategias relacionales o de mediacin (asesoramiento, reco-

nocimientos pblicos, ventanilla nica, marcas de calidad, etc.).
Inspeccin y sancin (conflicto respecto a los valores y prcticas ciudadanas,

proceso de adaptacin, capacidad real de implementacin).
C) Distribucin de responsabilidades y competencias entre niveles de gobierno.
Capacidad legislativa.
Distribucin de los recursos presupuestarios y de carcter obligatorio/volun-

tario.
ESTUDIOS
Liderazgo conceptual (la capacidad de imponer nuevas prioridades y paradig-

mas).
D)Las lgicas con capacidad de influencia (asimtrica relacin de fuerzas de

58 los distintos agentes involucrados).

Sistema institucional y cultura poltica (normas, burocracia...).
Las fuerzas del mercado.
Sector no lucrativo.
La poltica (ideologa y partidos polticas).
E) Prioridades, objetivos y valores.
Metas intrnsecas frente a metas extrnsecas.
Entre los sectores (patrimonio, artes creativas, industrias culturales...) y estra-

tegias (educacin artstica, formacin profesional, creacin, produccin, difu-
sin y consumo, conservacin).
La combinacin a geometra variable de este conjunto de variables permite des-

gajarse de la aparente homogeneidad del modelo institucional de partida en este
caso, el modelo arquitecto, comn para Espaa y Francia, para analizar las ten-
dencias de diferenciacin o estandarizacin existentes en las formas de implementa-
cin de las polticas pblicas. Para ello, es necesaria una sinttica valoracin de las
caractersticas de los dos pases escogidos respecto a cada uno de los cinco ejes de
referencia. Pero mientras que los tres primeros, ms institucionales, permiten una
comparacin emprica de nuestras hiptesis, los dos ltimos se tratarn al estudiar la
tensin en la construccin dialctica del discurso entre legitimidad y eficiencia en los
procesos de estandarizacin o diferenciacin de las polticas culturales.
A) Configuracin institucional de la intervencin gubernamental
El desarrollo y evolucin de las polticas culturales espaolas no puede sustraer-

se de la particular cultura poltica construida en Espaa desde la instauracin del Es-
tado autonmico a partir de la Constitucin de 1978 (Prieto de Pedro, 1995; Moreno,
2001). El sistema institucional de intervencin gubernamental en la mayora de pases
europeos se basa en la intervencin directa del ejecutivo que consigue la confianza
parlamentaria (aunque en Francia el Presidente de la Repblica tiene un poder de
contrapeso). La poltica cultural es dirigida por organismos administrativos liderados
por polticos en representacin de la mayora gubernamental, asesorados por funcio-
narios y personal tcnico a su cargo. La existencia en Espaa de un nico organismo
ESTUDIOS
de gestin a distancia, segn el principio del arms length de tradicin anglosajona,

como es el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes de Catalua (CONCA), represen-
ta una excepcin en el entramado cultural institucional.
Por su lado, la poltica cultural francesa se caracteriza por su centralismo y, como

Espaa, por su elevado voluntarismo institucional. Sin embargo, una mirada ms 59

atenta a las estrategias e instrumentos implementados en las ltimas dcadas permi-

te matizar el modelo. Existen distintas formas de intervencin, instrumentos directos
e indirectos, que no siempre responden a una lgica jerrquica. El auge de los pode-
res locales diluye en parte la tradicional mentalidad orgnica y centralista.
En ambos casos, la intervencin gubernamental se plasma en la intervencin di-

recta y se ejemplariza en el volumen de gasto pblico. Esto explica la menor relevan-
cia de los beneficios fiscales en comparacin con Estados Unidos o el Reino Unido
(Cummings y Katz, 1987). Por ejemplo, en Espaa, los beneficios fiscales solo repre-
sentan el 18% sobre el total de la aportacin gubernamental a la cultura del ao 2008,
de los cuales dos terceras partes corresponden a deducciones por IVA (las publicacio-
nes y en menor medida los espectculos gozan de deducciones significativas), las
exenciones sobre el impuesto de sociedades representan un 30%, y solo un 3% proce-
de del IRPF. La situacin francesa es parecida en lo que concierne a las deducciones
del IVA (publicaciones y espectculos estn gravados con el 5,5%, respecto a un tipo
general del 19,5%), pero no as respecto a los beneficios del impuesto de sociedades.
stos son bastante ms generosos desde la aplicacin de la Ley de mecenazgo de
2003 al permitir una deduccin general del 60% de la donacin, proporcin que alcan-
za el 90% si se trata de la adquisicin de bienes de inters nacional.
Desde finales de los aos ochenta, cuando Chartrand y McCaughey definen el

modelo arquitecto, Espaa y Francia han experimentado nuevas formas de confi-
gurar su poltica cultural. La matriz bsica (el modelo de intervencin directa) no se
ha transformado significativamente, pero la implementacin de generosos benefi-
cios fiscales en Francia o la creacin del CONCA en Espaa muestran una diversifica-
cin de los actores con capacidad de decisin. En el modelo resultante, cada vez ms
hbrido, el actor gubernamental dominante cede ciertas reas de responsabilidad a
las empresas o a la sociedad civil, o a un organismo con mucho menos control poltico
(caso del Consejo de las Artes). En cierta medida, la legitimidad del Estado-nacin
continental, basado en la representatividad democrtica del gobierno, se traslada
lentamente hacia actores externos que aportan nueva legitimidad y eficiencia en la
consecucin de los fines a alcanzar.
B) Importancia relativa de los distintos instrumentos utilizados
La regulacin es una competencia exclusiva de los poderes pblicos, aunque en

algunos pases se fomente la reglamentacin o los cdigos de conducta profesiona-
les o sectoriales internos (por ejemplo, en la fijacin del precio del libro u otros). En la
ESTUDIOS
tradicin continental ms reglamentista, compartida por Espaa y Francia, es impor-

tante distinguir entre el marco normativo general formulado por los distintos entes
con capacidad legislativa (a nivel europeo, estatal o subestatal) en los mbitos fiscal,
laboral, econmico o social, y la legislacin ms especfica que regula el sector cultu-
ral. Estos ltimos pueden desarrollar los marcos anteriores (como la concrecin de
60 determinados beneficios fiscales o laborales) o comprender mbitos particulares

como, entre otros, la propiedad intelectual y los derechos de autor, la proteccin del
patrimonio y su defensa frente a la expoliacin, la legislacin de espectculos, la re-
gulacin de marcas de calidad, la definicin de cuotas para las obras europeas en la
difusin televisiva o radiofnica, o el precio nico del libro. A pesar de los matices
propios de las distintas culturas jurdicas, la comparacin entre sistemas nacionales
conduce hacia una creciente convergencia, impuesta en buena parte por directivas
europeas (Dubois y Ngrier, 1999; Gray, 1996; Benhamou, 2006). Sin embargo, subsis-
ten singularidades nacionales como el estatuto francs para los intermitentes del es-
pectculo, un sistema sufragado por los fondos generales de la seguridad social que
se hace cargo de las prestaciones de paro durante los largos periodos en que un pro-
fesional del espectculo no est activo. Dicho rgimen, mucho ms generoso, difiere
claramente de la cobertura de los trabajadores discontinuos y de temporada del rgi-
men espaol.
El otro gran mbito de preeminencia gubernamental corresponde a la provisin

directa. sta, tanto en el caso espaol como en el francs, concentra los recursos
presupuestarios disponibles. En cambio, el peso de los incentivos, y en especial de las
estrategias de mediacin o informacin, es bastante menos importante en los pases
latinos de Europa que en el mundo anglosajn (Cummings y Katz, 1987; Belfiore,
2004).
El anlisis de la naturaleza econmica del gasto permite distinguir entre las par-
tidas referidas a la provisin directa (personal, gastos en bienes y servicios, e inver-
sin real en equipamiento propio) de las transferencias corrientes o de capital a otros
organismos. En Espaa, el primer grupo de partidas representa el 70,1% del gasto cul-
tural total efectuado por el conjunto de entes gubernamentales (ao 2008). Pero
mientras que en la administracin central y en las administraciones locales dicha pro-
porcin alcanza el 71,3% y el 77,4%, respectivamente, en el caso de las Comunidades
Autnomas es algo menor pues solo representa el 58,3% (Ministerio de Cultura,
2010). Si los datos agregados permitieran distinguir entre las transferencias a organis-
mos autnomos dependientes de la propia administracin de aquellas transferencias
a los creadores o a otras entidades pblicas o privadas, las proporciones seran aun
ms altas. As pues, ms all de una retrica que dice querer fortalecer el tejido cultu-
ral, la administracin espaola es altamente autorreferencial, mucho ms orientada a
prestar servicios directos a travs de sus equipamientos o proyectos que con una
voluntad real de incentivar la actividad de otras instituciones o actores. En Francia, la
situacin es similar: el Ministerio de Cultura y Comunicacin solo destina el 29% de su
presupuesto total a subvenciones y ayudas, mientras que los costes operativos (43%)
y los gastos en personal (22%) se llevan la mayor parte de los recursos disponibles. Las
ESTUDIOS
ciudades de ms de 10.000 habitantes dedican solo el 19% a transferencias y las enti-

dades de cooperacin inter-municipal el 23% (Ministre de la Culture et de la Commu-
nication, 2010).
Como complemento del revelador anlisis presupuestario, merece la pena dis-

tinguir a nivel funcional las diversas formas de control administrativo sobre los entes 61

descentralizados, de responsabilidad compartida con otras administraciones, y el res-

to de instituciones, proyectos o personas merecedores de apoyo y/o subvencin. Las
formas de tutela poltica y de control sobre la gestin, ms all de la forma jurdica de
cada organismo especfico, son claramente distintas en cada uno de los siguientes
casos: entes descentralizados de la propia administracin (empresas pblicas, orga-
nismos autnomos administrativos o comerciales, etc.), servicios de titularidad pbli-
ca externalizados a empresas o entidades, organismos bajo tutela compartida gestio-
nados a travs de consorcio u otra forma de representacin directa en los rganos de
decisin, o subvencin a otros niveles de gobierno, instituciones culturales de base o
a creadores individuales. En estos ltimos casos, los diversos mecanismos de subven-
cin utilizados (automtica, condicionada, competitiva) describen la filosofa de la
relacin entre el ente gubernamental y los proyectos culturales.
As pues, existe una gran modulacin de formas de control y ascendencia por

parte del estado, de menor a mayor intensidad, y con compromisos anualizados o a
largo plazo. A pesar del tradicional, y cada vez ms exigente, control econmico y
administrativo por parte de la intervencin pblica, la progresiva penetracin de las
reglas de la nueva gestin pblica conduce hacia una mayor preocupacin por la efi-
ciencia (Hood, 2000). Esto se hace patente en los contratos-programas con las insti-
tuciones culturales, de larga tradicin en Francia y ms recientes en Espaa, con la
explicitacin de indicadores de evaluacin. En Francia, el modelo de evaluacin por
indicadores a instituciones pblicas representa el 20% del total del presupuesto cultu-
ral, afectando desde al Centro Nacional del Cine o la Comedia Francesa, a los castillos
del Loire. En Espaa de momento solo alcanza a algunos grandes equipamientos em-
blemticos (Gran Teatre del Liceu, Museo del Prado, Mercat de les Flors, etc.). A esta
nueva tendencia se debe unir la creciente seleccin de los nuevos directores de los
grandes museos, teatros, auditorios y compaas estables a partir de concursos
abiertos (Reina Sofa, Ballet Nacional de Espaa, Auditori de Barcelona, etc.) con la
presentacin de un plan programtico e indicadores objetivos de seleccin. La incor-
poracin de estos modelos est revolucionando la vieja tradicin hispnica de selec-
cin a dedo y evaluacin por criterios de fidelidad poltica en lugar de mrito, capaci-
dad o eficiencia. De momento, ambos modelos conviven, con crisis peridicas cada
vez que el viejo sistema muestra su cara oscura (como las destituciones de los direc-
tores del MuVIM de Valencia, el Da2 de Salamanca, o hace algunos aos del CGAC de
Santiago), pues ms all de la retrica eficientista y de respecto a la autonoma de los
profesionales, los valores de fidelidad, de no salirse de la norma o despuntar y de
opacidad estn an muy enraizados en la cultura poltica espaola.
En referencia a la subvencin, ambos pases mantienen la discrecionalidad de los

ESTUDIOS
responsables polticos basada en las recomendaciones de comisiones consultivas de

evaluacin. Este modelo, sin embargo, empieza a entrar en crisis gracias al influjo de
los sistemas de evaluacin europeos. Los programas Media o Cultura, entre otros,
estn imponiendo mayor transparencia en los criterios de evaluacin y de anonimato
en los evaluadores que trastocan el paradigma mucho ms clientelar que caracteriza
62 tradicionalmente la relacin entre subvencionador y subvencionado. Un caso emble-

mtico, con amplia trascendencia en la formas de prepararse para competir, es el

proceso de seleccin de las ciudades capitales europeas de la cultura. Fue as en el
caso de Francia para designar la capital para el ao 2013, y lo es en Espaa para el ao
2016. La confrontacin que subyace no solamente transforma el proceso de selec-
cin, sino tambin la forma de disear los programas culturales con la incorporacin
de objetivos e indicadores de evaluacin precisos.
Otro aspecto que describe la filosofa de la relacin entre el ente gubernamental

y el receptor de la ayuda es el predominio de las subvenciones discrecionales sobre
las ayudas automticas (basadas en indicadores estadsticos como el valor de la re-
caudacin, el tiraje de la publicacin u otras frmulas ms o menos complejas). Los
sectores ms estructurados (como la industria del cine o el libro) o los actores ms
institucionales (municipios o equipamientos que forman parte de redes) han conse-
guido imponer sistemas automticos, ms transparentes y predecibles (aunque a
menudo beneficien a los agentes ms poderosos). De igual forma, el predominio de
la subvencin anual se explica por la escasa institucionalizacin de las polticas, aun-
que en la ltima dcada ha aumentado el nmero de programas-contrato con siste-
mas de subvencin plurianuales. En este aspecto, Francia lleva bastantes aos de
ventaja a su vecino meridional.
Pero es en la subvencin directa a pequeos proyectos culturales y a los creado-

res individuales donde se vislumbra mejor la tensin entre el viejo clientelismo polti-
co y la delegacin en profesionales especializados. No son cuestiones fciles, pues
ms all de las opciones estticas, la identidad y el valor simblico juegan un induda-
ble peso en la decisin poltica. La mayor consolidacin de la estructura administrati-
va, de la cultura democrtica y del sistema de profesionales culturales franceses ex-
plican el menor peso del clientelismo poltico al norte de los Pirineos. El papel de la
administracin central como subvencionadora de otras estructuras pblicas o de
apoyo a la iniciativa privada, es cada vez menos importante no solo en Espaa sino
tambin en Francia. Esta es otra convergencia entre modelos, en la que la territoriali-
zacin cada vez es ms determinante en el desarrollo de las polticas culturales. De
todas formas, tal como se analiza ms adelante, las lgicas de distribucin y las po-
tenciales relaciones clientelares son claramente distintas entre el nivel local y el nivel
estatal.
Las estrategias de informacin y mediacin toman una importancia creciente en

las polticas culturales contemporneas, pero estn mucho ms evolucionadas en
Francia que en Espaa. Ms all de la tradicional usanza de los reconocimientos pbli-
cos (premios u honores) o del creciente uso de Internet y de estrategias de ventanilla
ESTUDIOS
nica para dar a conocer y facilitar la tarea de los actores culturales, el Ministerio de
Cultura francs ha potenciado los sellos o marcas de calidad institucional. De forma
parecida a una franquicia comercial, el Ministerio define las caractersticas y modelos
de gestin que deben seguir cada uno de los equipamientos que quieran merecer un
determinado sello de calidad y beneficiarse de la subvencin condicionada que lo
acompaa. As, las diversas ciudades o regiones compiten entre ellas para conseguir 63

un centro dramtico o coreogrfico nacional, un Znith para acoger los grandes con-
ciertos populares, una escena de msica actual o cualquier otra de las marcas dispo-
nibles. Este instrumento, de carcter mucho ms indirecto pero no menos eficiente,
solo se explica por la supremaca institucional y el reconocimiento conceptual y sim-
blico del Ministerio sobre los restantes niveles de gobierno. Las administraciones
territoriales luchan por el prestigio y los recursos financieros del Estado, y ste impo-
ne de forma subliminal su particular concepcin de los modelos de intervencin cul-
tural. Esta imposicin se completa con la alianza con los responsables de los distintos
equipamientos, ya que poder circular por la red francesa de centros equivalentes les
permite progresar en la carrera profesional (Dubois, 2010).
Este instrumento no es posible en Espaa dada la alta autonoma poltica y admi-

nistrativa de las administraciones territoriales (y de las propias instituciones cultura-
les), la inexistencia de un sistema profesional cohesionado (ms all de los cuerpos
de bibliotecarios o archiveros) y la incapacidad del Ministerio para desarrollar este
tipo de programas. Desde su estructuracin en la poca de Javier Solana (1982-88), el
Ministerio se ha centrado en los equipamientos o elencos nacionales, para el realce
de la capital del Estado, o en apoyar determinados intereses sectoriales (Bouzada,
2007).
Finalmente, la dimensin de inspeccin y sancin en las polticas culturales tiene

un largo recorrido histrico a travs de la imposicin y la censura. Sin embargo, ms
all de la proteccin del patrimonio, es escasamente utilizada por su potencial carc-
ter represor sobre la libertad de expresin, hecho especialmente sensible tanto en un
pas de larga experiencia dictatorial como en la cuna de los derechos humanos.
C) Distribucin de responsabilidades y competencias entre niveles de gobierno
El anlisis de los presupuestos pblicos por niveles de gobierno, programas y

sectores, permite distinguir las grandes prioridades de las polticas de cultura con-
trastndolas con las competencias formales de cada nivel. Desgraciadamente, es ex-
traordinariamente difcil disponer de datos presupuestarios comparables a escala in-
ternacional, pues los criterios contables y de asignacin de los mismos son muy
heterogneos. Sin embargo, una estimacin aproximada del gasto cultural directo
aporta datos suficientemente ilustrativos sobre las diferencias de modelo territorial
entre Espaa y Francia.
El gasto cultural francs duplica en valores absolutos al espaol, aunque el pri-

ESTUDIOS
mero incluye competencias sobre comunicacin. Mientras que en Espaa la aporta-

cin de la administracin central representa el 14% del total (la mayor parte de ellos
administrados por el Ministerio de Cultura), en Francia alcanza el 51% del gasto no
consolidado, cuyo 60% es aportado por otros departamentos del gobierno (educa-
cin, primer ministro o asuntos extranjeros). En contrapartida, mientras que en Espa-
64 a las Comunidades Autnomas contribuyen con el 27% del presupuesto total, en

Francia los consejos regionales nicamente representan el 4%. Cabe tener en cuenta
que el Ministerio de Cultura francs mantiene potentes direcciones regionales desde
las que despliega su poltica de cooperacin con las administraciones territoriales y
los actores culturales locales.
TABLA 1
Estimacin del presupuesto en cultura de Espaa y Francia, por niveles de gobierno*
Espaa Francia
Millones (%) Millones (%)
Administracin central 1.075 14 7.453 51
Administraciones regionales 2.129 27 556 4
Administraciones provinciales 669 9 842 6
Administraciones locales 3.907 50 5.649 39
Total no consolidado 7.779 100 4.500 100
*Los datos espaoles corresponden a la liquidacin del presupuesto del ao 2008, mientras que en el
caso francs los datos son ms heterogneos (ver notas metodolgicas en Ministre de la Culture et de
la Communication, 2010).
Fuente: Ministerio de Cultura (2010) y Ministre de la Culture et de la Communication (2010).
Un anlisis pormenorizado de las polticas regionales espaolas y francesas dara

como resultado una enorme heterogeneidad de estrategias de intervencin. No se
trata nicamente del gran diferencial de recursos disponibles o del grado de autono-
ma poltica formal existente, sino tambin de la conciencia identitaria de cada una de
ellas. Las polticas culturales releen el patrimonio, construyen identidad y abren a la
modernidad en funcin de parmetros ideolgicos y morfolgicos. Regiones con
idioma y conciencia nacional propia tienden a desplegar polticas culturales mucho
ms autnomas que regiones constituidas de forma ms o menos artificial desde las
oficinas de planificacin nacional. Tampoco es lo mismo en funcin del partido que
gobierne y el carcter ms o menos urbano o rural de cada regin.
Finalmente, los poderes locales se han convertido en unos actores claves de

las polticas culturales durante el ltimo cuarto de siglo en ambos pases. En el caso
espaol, los municipios han ejercido su autonoma de gasto para centrar buena par-
te de sus recursos en servicios personales. En Francia, a esta tendencia general se
le suma la estrategia de la administracin central de firmar acuerdos de coopera-
cin con los otros niveles de administracin. Los municipios (junto a las comunida-
ESTUDIOS
des de aglomeracin en el caso francs) asumen la mayora de responsabilidades

en mbitos fundamentales de la accin cultural: lectura pblica, artes escnicas,
patrimonio, archivos, educacin artstica extra-escolar y un largo etctera. Para ello
se han dotado de nuevas generaciones de equipamientos culturales y multitud de
programas. De todas formas, mientras que en Francia la situacin financiera de los
municipios est ms saneada que los consejos de regin y departamento, en Espa- 65

a es con la crisis el nivel de gobierno con mayores dificultades para dar respuesta
a las expectativas ciudadanas generadas.
3.LAS ESTRATEGIAS DE LEGITIMACIN Y EFICIENCIA EN LOS PROCESOS

DE ESTANDARIZACIN O DIFERENCIACIN DE LAS POLTICAS
CULTURALES
La dialctica entre diferenciacin y estandarizacin es el resultado de la tensin

entre objetivos de legitimacin y eficiencia en el mbito de las polticas pblicas, y de la
capacidad de incidencia sobre los mismos de distintas categoras de actores. En mo-
mentos de gran transformacin de los modelos, como durante la transicin poltica es-
paola o en el momento actual de grave crisis econmica, la lucha para imponer un
nuevo marco es ms abierta, al igual que la aparicin de nuevos argumentos que la legi-
timen. En pocas ms tranquilas, la dialctica subyacente a los procesos de estandariza-
cin o diferenciacin son ms sutiles, con mayor peso de los argumentos de eficiencia.
Cuatro grandes lgicas interactan entre s para imponer un discurso poltico-

cultural favorable a sus intereses. En primer lugar, el sistema institucional y sus agen-
tes. ste tiende a homogeneizar los valores y las normas, pues potencia el status quo
de la administracin como sistema, y de los altos funcionarios en particular. La segun-
da gran lgica responde a las fuerzas del mercado, formada por empresas e intereses
gremiales de tamao y capacidad de incidencia heterogneas en la construccin de
discurso. La tercera lgica corresponde al sector no lucrativo, formado por el tejido
de asociaciones, valores y prcticas de la sociedad civil. Finalmente, la cuarta lgica se
construye alrededor de la poltica, las ideologas y los partidos polticos.
GRFICO 1
La construccin dialctica del discurso poltico-cultural, y su efecto estandarizacin-
diferenciacin, por parte de las cuatro grandes lgicas en juego
LEGITIMIDAD
ESTUDIOS
EFICIENCIA
66 Fuente: Bonet, L. y Ngrier, E. (2010).

En el caso espaol, existe una tensin entre la lgica del sistema institucional,
que tiende ms hacia la diferenciacin como consecuencia del alto grado de autono-
ma poltica y administrativa de los entes territoriales, y la lgica administrativa que
presiona hacia la estandarizacin. De todas formas, factores que podran responder
a lgicas de diferenciacin en la prctica terminan por ser vectores de homogeneiza-
cin, y viceversa. As pues, gobiernos con responsabilidades semejantes tienden a la
importacin o transferencia de instrumentos o buenas prcticas (Radaelli y Schmi-
dt, 2004), el isomorfismo mimtico de Powell y DiMaggio. Se genera una interdepen-
dencia entre el elemento de transferencia (el modelo de accin) y los elementos no
negociables (cultura poltica, nivel de desarrollo econmico o ubicacin geogrfica)
que, paradjicamente, hace posible la transferencia. Por ejemplo, muchas institucio-
nes y polticos locales y regionales interesados en sobresalir tienden a copiar frmu-
las de xito de otros gobiernos, con el resultado de una mayor homologacin entre
las prcticas. Pero esta tendencia no es sistemtica. En el caso francs, la aplicacin
coercitiva de las nuevas normas centralizadoras puede producir mayores diferencias
regionales, a pesar de que esta regulacin pretenda la homologacin y se inspiraron
en los valores de igualdad territorial (Ngrier, 2003).
Por su lado, los agentes culturales privados y las fuerzas de mercado acostum-
bran a concentrar sus esfuerzos en la eliminacin de los obstculos polticos y regula-
torios para la libre circulacin de los factores productivos y las mercancas. Sin embar-
go, los intereses reales de cada grupo de poder pueden contradecir dicha regla. El
perfil de las clientelas y, por lo tanto, de los intereses a defender cambia radicalmente
si se trata de un gobierno local o regional (que recibe presiones para proteger el teji-
do empresarial y profesional local) o si se trata del gobierno central (presionado para
abrir la competencia por parte de las grandes corporaciones). La connivencia entre
gobierno central y grandes grupos de cultura y comunicacin es patente cada vez
que se modifica una regulacin del mercado, los criterios de subvencin o los benefi-
cios fiscales (Bonet y Ngrier, 2010); y de forma parecida, en los niveles de gobierno
inferior con las empresas de su rbita. El sector del libro o del cine en Espaa permi-
ten ilustrar detalladamente la complicidad entre poderes pblicos y sector empresa-
rial, desde la designacin de ministros o directores generales de la casa, hasta la
formulacin de propuestas legislativas en los despachos de las asociaciones profesio-
nales. Otra cosa es la retrica pblica, que justifica los intereses particulares como
parte del inters general. El mercado, que en general tiende a la estandarizacin, se
transforma as en un vector de diferenciacin ms de las polticas pblicas.
La tercera categora est formada por el sector no lucrativo. Mucho mayor en

ESTUDIOS
tamao que el mundo empresarial, su gran fragmentacin le dificulta incidir en el di-

seo de las polticas pblicas. Solo ocasionalmente consigue unirse para defender
posturas comunes, como en el reciente Pacto por la cultura ante la crisis y el recorte
presupuestario1. En Francia, una tradicin asociativa mucho ms potente consigue

1
Ver <http://www.conferenciadelacultura.net> (consulta 15 enero 2011). 67

que los encuentros asociativos sean ms frecuentes e influyentes. De todas formas,

la heterogeneidad de realidades sectoriales y territoriales, genera que su influencia
se circunscriba fundamentalmente al nivel local.
La ltima lgica en juego la constituyen las ideologas y sus principales actores:

los partidos polticos. Cabra esperar una tendencia clara hacia la diferenciacin de
propuestas, pero de nuevo la realidad es ms compleja dado el doble eje de referen-
cia ideolgico: derecha-izquierda, e identidad nacional central frente a perifrica. Por
un lado, la retrica de los partidos conservadores es favorable a la reduccin de la
presencia del Estado, con polticas ms orientadas al fomento de la demanda que de
la oferta cultural. En la prctica, los presupuestos y las directrices se mantienen con
escasos cambios, quizs con menos apoyo a las artes emergentes o a las estrategias
sociales. El caso espaol muestra cmo el trnsito de gabinetes socialistas a popula-
res no implicaron transformaciones significativas en las polticas culturales estatales
(Rubio Arstegui, 2003, 2005 y 2008). Algo parecido se da en Francia, donde la estra-
tegia de algunas personalidades desplaza ampliamente a las ideologas (Dubois,
2010). Solo cuando la extrema derecha toma el poder se da un cambio radical que
genera, como ya se ha comentado, un grave desencuentro entre la esfera poltica y la
tcnica (Bressat-Bodet, 1999).
El segundo eje condiciona ideolgicamente mucho ms la praxis de la poltica

cultural, pues la cuestin de la identidad territorial es hoy tan sensible en la federali-
zante Espaa como en la centralista Francia. La incidencia de componentes naciona-
listas de carcter centrpeto (espaol y francs) en la configuracin ideolgica de los
grandes partidos estatales dificulta la reduccin del papel del Estado por parte de las
fuerzas conservadoras. La alternancia derecha-izquierda casi no cambia las polticas
nacionales de prestigio o la accin cultural exterior. En cambio, en el caso espaol, las
transformaciones ms radicales se dan cuando cambia la sensibilidad nacional de los
gobiernos autonmicos, tal como ha pasado en la Comunidad Valenciana, el Pas Vas-
co o las Islas Baleares. En Francia, existe un amplio consenso ideolgico republica-
no sobre el concepto de identidad nacional y su influencia en las polticas culturales.
Es patente en la accin de los diversos niveles de gobierno y se refuerza desde la red
de direcciones regionales de asuntos culturales del Ministerio de Cultura, con recur-
sos y capacidad de influencia. Pero mientras la identidad regional tena tradicional-
mente un sentido peyorativo, hoy la capacidad de diferenciacin regional es expre-
sin de modernidad. De todas formas, las diferencias en las prioridades regionales
responden tanto a razones de dinamismo socioeconmico y demogrfico rural, ur-
bano, grandes metrpolis como a la reivindicacin de las tradiciones regionales, tal
como se observa en regiones como Alsacia (Ngrier y Teillet, 2011).
ESTUDIOS
En trminos generales, el paisaje de las polticas culturales franco-espaolas

muestra la simultaneidad de tendencias homogeneizadoras y diferenciadoras, con
independencia de su origen o lgica tractora. Su legitimacin se asienta en argumen-
tos diversos, construidos socialmente a lo largo de dcadas. El proceso de globaliza-
68 cin, as como la trasformacin de los formatos de produccin, mediacin y consumo

cultural propulsado por la revolucin digital, representa un reto para muchos de los
paradigmas tradicionales, pero su respuesta es a la vez global y local.
Evidentemente, buena parte de la propensin hacia la homologacin tiene su

origen en la capacidad normativa y de construccin conceptual de los organismos
nacionales y supranacionales, legitimados en buena medida por el proceso de globa-
lizacin. Este sera el caso de la regulacin sobre la competencia, o los esfuerzos para
racionalizar las polticas gubernamentales de la nueva gestin pblica (Bezes, 2009),
con derivaciones descendientes desde el nivel europeo al local. Su efecto sobre el
sector cultural es ms que notable, pues al mismo tiempo que incrementan la trans-
parencia y la eficiencia, condiciona las medidas de apoyo y proteccin a las culturas
locales. En el plano de los argumentos de legitimacin, tambin se avanza hacia una
mayor homologacin en la medida que las instituciones europeas fortalecen el dis-
curso de otros gobiernos en favor de polticas pblicas de apoyo a la economa crea-
tivo-cultural, ms all de su justificacin intrnseca. Otro aspecto no menor es la ho-
mologacin de referencias tcnicas o profesionales, pues al lado de la regulacin el
paradigma se expande a travs de las redes de intereses o influencias profesionales
o polticas.
Pero los factores de diferenciacin no se quedan cortos. Por un lado, la hetero-

geneidad estructural del territorio conduce a una pluralidad de estrategias. Las pe-
queas regiones rurales necesitan polticas adaptadas a su realidad, muy distintas de
las implementadas en las grandes metrpolis. Por esto el principio de subsidiaridad
se adapta tan bien a las polticas culturales. Adems, ciudades demogrfica o social-
mente parecidas pueden tomar opciones claramente distintas, pues tan vlidas son la
danza como las artes plsticas para avanzar en el desarrollo cultural. Su mayor o me-
nor empuje es discrecional, fruto de tradiciones u oportunidades coyunturales que
con el tiempo devienen estructurales. A diferencia de otras polticas sociales, las pol-
ticas culturales se caracterizan por su componente voluntarista, relacionado con la
intensidad de la generacin y la apropiacin simblica de las distintas propuestas. La
profesionalizacin de las polticas culturales, que por un lado estandariza procesos,
termina por disear estrategias a la medida de cada lugar y momento.
Los valores, los paradigmas y los objetivos de poltica cultural estn en plena
transformacin. Las relaciones tradicionales de fuerza y las alianzas entre los actores
culturales y no culturales con intereses en el sector desde las empresas de telefona
a las gestoras de derecho de autor, pasando por las distintas asociaciones de empre-
sas y profesionales de la cultura cambian continuamente. Nuevas estrategias se
mezclan con viejos instrumentos dando como resultado unas polticas globalmente
ESTUDIOS
incoherentes. En este contexto se acentan los intentos de copiar buenas prcticas,

sin que nadie garantice el resultado deseado. El diseo de polticas cada vez ms
orientadas a la consecucin de objetivos y a la eficiencia desdibuja las viejas retricas
legitimadoras. Solamente la evaluacin continua de los resultados obtenidos con los
recursos disponibles permite aproximar la praxis de los programas con las grandes
finalidades polticas. 69

4.CONCLUSIONES
La excesiva simplificacin de la clasificacin propuesta por Chartrand y McCaug-

hey no permite profundizar en el complejo sistema que constituye una poltica cultu-
ral contempornea, de la construccin de paradigmas a la definicin de estrategias e
implementacin de instrumentos. En un mundo globalizado, las tendencias homoge-
neizadoras son crecientes, pero la tensin entre diferenciacin y estandarizacin per-
siste, tanto entre la realidad nacional y la supranacional, como entre la primera y los
niveles subestatales.
El anlisis comparado de las polticas culturales franco-espaolas demuestra que

no es posible aceptar la hiptesis de la singularidad y coherencia nacional. Las polti-
cas pblicas no se construyen solo como resultado del juego combinado de paradig-
mas, formas de organizacin y sistemas profesionales construidos histricamente en
un particular contexto nacional. Pero tampoco es cierta la hiptesis contraria, aquella
que explicara que los sistemas nacionales son un subsistema del modelo europeo-
comunitario. Esta es una de las razones que explican que en el seno de las polticas
armonizadas a escala de la Unin se mantenga un gran nmero de particularidades
nacionales, tal como denotan las transposiciones de las directivas comunitarias a la
legislacin de cada estado. Los factores nacionales que homogenezan las distintas
polticas pblicas y sus modelos de gestin son evidentes, pero, como se ha comen-
tado, se relativizan por fenmenos de diferenciacin interna hacia abajo y por la hibri-
dacin externa a escala internacional.
A lo largo del artculo hemos mostrado diversas evidencias que permiten consta-
tar que muchas lgicas o factores que a priori son homogeneizantes pueden favore-
cer la diferenciacin, y viceversa. La dialctica entre diferenciacin y estandarizacin,
como marca de modernidad de las polticas culturales, permite explicar el fuerte de-
sarrollo a escala territorial de las estrategias de benchmarking. stas muestran, para-
djicamente, que aquello que te distingue de los dems es lo que te permite ser
comparado. Asimismo, los aspectos de diferenciacin interna son los que terminan
por ser ms convergentes a escala internacional, mientras que aquellos que los em-
pujan hacia la estandarizacin interna generan ms diferencias en la comparacin in-
ternacional. Esto nos llevara a aceptar la fortaleza de los marcos nacionales o subes-
tales histricos aun y el acelerado e intenso proceso de interaccin a escala
internacional.
As pues, la doble tendencia hacia la diferenciacin o hacia la estandarizacin no

ESTUDIOS
se limita al dilogo/tensin entre los Estados y los organismos supranacionales, sino

que integran asimismo al conjunto de interacciones con los niveles sub-estatales. La
comparacin entre Francia y Espaa, dos pases que comparten una misma tradicin
institucional pero con estructuras de distribucin de competencias entre niveles de
gobierno marcadamente distintas, demuestra que en cada nivel de gobierno se dan
70 tendencias en ambas direcciones.

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Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

The tension between standardization and differentiation

Uno de los fenmenos ms frecuentes en la implementacin de los modelos de

Sin embargo, una interpretacin bastante comn relaciona la inestabilidad del

El objeto del presente trabajo consiste en analizar la interpretacin interguber-

el desarrollo de una industria cultural nacional, la formacin de sus profesionales, o el

GAPP. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 53-73, ISSN: 1134-6035

A partir de una interpretacin intergubernamental de las polticas pblicas, el

La propuesta parte de la premisa que la tensin entre la estandarizacin y la di-

meros, ms institucionales, permiten una comparacin emprica de nuestras hipte-

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dems polticas sociales; pero, por otro, es un extraordinario exponente de la necesi-

El campo de intervencin cultural y los paradigmas que dirigen sus polticas, as

Otro aspecto bastante especfico es su enraizada dimensin territorial, pues la

En otros aspectos, la poltica cultural presenta grandes semejanzas con otras

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2.MODELOS DE POLTICA CULTURAL Y SU ADAPTACIN AL CASO FRANCS

Sin embargo, un ejercicio ms exhaustivo de anlisis comparado de las polticas

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A)Configuracin institucional de la intervencin gubernamental (principal o

Intervencin directa (Departamentos de cultura).

Gestin a distancia (arms length) de las instituciones y regmenes de subven-

Beneficios fiscales (orientados a la oferta o a la demanda).

B)Importancia relativa de los distintos instrumentos de intervencin utilizados

Regulacin (proteccin del patrimonio, propiedad intelectual, cuotas para

Provisin gubernamental de bienes y servicios (titularidad y/o gestin directa

Sistema de incentivos directos e indirectos (subvenciones, ventajas fiscales,

Informacin y estrategias relacionales o de mediacin (asesoramiento, reco-

Inspeccin y sancin (conflicto respecto a los valores y prcticas ciudadanas,

C) Distribucin de responsabilidades y competencias entre niveles de gobierno.

Distribucin de los recursos presupuestarios y de carcter obligatorio/volun-

Liderazgo conceptual (la capacidad de imponer nuevas prioridades y paradig-

D)Las lgicas con capacidad de influencia (asimtrica relacin de fuerzas de

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Sistema institucional y cultura poltica (normas, burocracia...).

Las fuerzas del mercado.

La poltica (ideologa y partidos polticas).

E) Prioridades, objetivos y valores.

Metas intrnsecas frente a metas extrnsecas.

Entre los sectores (patrimonio, artes creativas, industrias culturales...) y estra-

La combinacin a geometra variable de este conjunto de variables permite des-

A) Configuracin institucional de la intervencin gubernamental

El desarrollo y evolucin de las polticas culturales espaolas no puede sustraer-

de gestin a distancia, segn el principio del arms length de tradicin anglosajona,

Por su lado, la poltica cultural francesa se caracteriza por su centralismo y, como

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atenta a las estrategias e instrumentos implementados en las ltimas dcadas permi-

En ambos casos, la intervencin gubernamental se plasma en la intervencin di-

Desde finales de los aos ochenta, cuando Chartrand y McCaughey definen el

B) Importancia relativa de los distintos instrumentos utilizados

La regulacin es una competencia exclusiva de los poderes pblicos, aunque en

tradicin continental ms reglamentista, compartida por Espaa y Francia, es impor-

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El otro gran mbito de preeminencia gubernamental corresponde a la provisin

ciudades de ms de 10.000 habitantes dedican solo el 19% a transferencias y las enti-

Como complemento del revelador anlisis presupuestario, merece la pena dis-

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descentralizados, de responsabilidad compartida con otras administraciones, y el res-

As pues, existe una gran modulacin de formas de control y ascendencia por

En referencia a la subvencin, ambos pases mantienen la discrecionalidad de los

responsables polticos basada en las recomendaciones de comisiones consultivas de

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2.MODELOS DE POLTICA CULTURAL Y SU ADAPTACIN AL CASO FRANCS

A)Configuracin institucional de la intervencin gubernamental (principal o

Intervencin directa (Departamentos de cultura).

Gestin a distancia (arms length) de las instituciones y regmenes de subven-

Beneficios fiscales (orientados a la oferta o a la demanda).

B)Importancia relativa de los distintos instrumentos de intervencin utilizados

Regulacin (proteccin del patrimonio, propiedad intelectual, cuotas para

Provisin gubernamental de bienes y servicios (titularidad y/o gestin directa

Sistema de incentivos directos e indirectos (subvenciones, ventajas fiscales,

Informacin y estrategias relacionales o de mediacin (asesoramiento, reco-

Inspeccin y sancin (conflicto respecto a los valores y prcticas ciudadanas,

Distribucin de los recursos presupuestarios y de carcter obligatorio/volun-

Liderazgo conceptual (la capacidad de imponer nuevas prioridades y paradig-

D)Las lgicas con capacidad de influencia (asimtrica relacin de fuerzas de

Sistema institucional y cultura poltica (normas, burocracia...).

Las fuerzas del mercado.

La poltica (ideologa y partidos polticas).

Metas intrnsecas frente a metas extrnsecas.

Entre los sectores (patrimonio, artes creativas, industrias culturales...) y estra-

3.LAS ESTRATEGIAS DE LEGITIMACIN Y EFICIENCIA EN LOS PROCESOS