De la lgalit dexercice du droit de grve

dans la Fonction publique ()

Note sous T.A., Rabat, 7 fvrier 2006, Laklidi

Mohammed Amine BENABDALLAH

Professeur lUniversit Mohammed V
Rabat-Souissi

Lorsquen labsence dune jurisprudence de la Cour suprme, des juges vont dans le
mme sens, cest que lorientation choisie par eux nest pas dnue de sagesse ! Au
dbut de lanne 2006, le Tribunal administratif de Rabat a rendu un jugement qui
complte, du point de vue des principes quil pose, celui rendu par le Tribunal
administratif de Mekns voici cinq ans, en juillet 2001 (T.A. Mekns, 12 juillet 2001,
Chibane, cette Revue n 44-45, 2002, p. 129, note Benabdallah). Les deux jugements
concernent le droit de grve qui tout en tant garanti par la Constitution demeure
dpourvu des conditions et des formes qui doivent tre prcises par une loi organique.

Nul besoin de dire que cest cette lacune juridique qui favorise la polmique autour
dune question qui ressurgit de manire quasi permanente mme si les dsaccords dont
elle fait lobjet ne sont pas toujours soumis la justice. Le but de la prsente note est de
mettre en relief lapport de la jurisprudence en la matire tout en prcisant en quoi les
lments sur lesquels elle met laccent constituent des conditions de lgalit de
lexercice du droit de grve. Auparavant, pour mieux se situer, il ne serait pas inutile de
donner un aperu des faits qui ont suscit la dcision du 7 fvrier 2006.

Aprs stre absent de son travail le 13 octobre 2004 en participant la grve

entreprise par 22 866 enseignants, lintress, enseignant relevant de lacadmie
rgionale de lEducation nationale de Ttouan, se voit retenir un montant de son salaire
pour service non fait en application de larticle premier du dcret du 10 mai 2000
concernant la soumission du salaire retenue en raison de labsence du fonctionnaire de
son service. Il intente un recours devant le Tribunal administratif de Rabat qui le
dboute en prcisant que la grve laquelle il stait joint navait pas t prcde dun
pravis, condition essentielle de sa lgalit.

En fait, le juge aurait bien pu arriver au mme rsultat sans fournir les explications qu
sy rattachent, mais il a prfr, et juste titre, viter lhermtisme dont se distinguent
certains jugements et arrts pour assumer pleinement le rle qui revient la
jurisprudence en pareils cas. En quoi consiste donc son apport et en quoi la formalit
quil a vise constitue-t-elle une condition essentielle de la lgalit dexercice du droit
de grve ?

REMALD n 70, 2006, p. 65 et suiv.

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 -I-

Sans tre dun apport tout fait nouveau par rapport celui du jugement du T.A.
Mekns, 12 juillet 2001, Chibane, prcite, le jugement Laklidi nous semble confirmer
des points qui mritent dtre souligns. Lun est en relation directe avec le droit de
grve et lautre, plus gnral, concerne le rle de la jurisprudence dans la cration des
normes juridiques.

Dsormais, il ne fait plus aucun doute que le droit de grve constitue un droit garanti par
la constitution dont lexercice peut avoir lieu mme en dehors de la loi organique qui
doit prciser les conditions et les formes dans lesquelles il peut sexercer. Le fait que,
depuis 1962, le constituant ait parl dune loi organique qui, comme on le sait, na pas
encore vu le jour, ne le subordonne en aucune faon la promulgation de celle-ci pour
quil puisse effectivement exister.

Finie la thse que tant que la loi organique nest pas intervenue, le droit de grve
demeure en tat de gel. Cette ide avait longtemps prvalu mais sans faire lobjet dune
dcision juridictionnelle. Et, plusieurs reprises la presse rapportait que
ladministration faisait tat du fameux article 5 du dcret du 5 fvrier 1958 soumettant
toute cessation concerte du service des sanctions en dehors des garanties
disciplinaires. Jamais, notre connaissance, daprs la jurisprudence accessible, un arrt
de la Cour suprme navait tranch, ou navait eu trancher, la question. Cest
uniquement dans le jugement Chibane du Tribunal administratif de Mekns que lon
peut relever que si larticle 5 du dcret du 15 Raab 1377, correspondant au 5
fvrier 1958 relatif lactivit syndicale des fonctionnaires, nonce que pour tous les
personnels, toute cessation concerte du service, tout acte dindiscipline caractrise
pourra tre sanctionn en dehors des garanties disciplinaires , les dispositions de ce
dcret qui constituent une interdiction absolue du droit de grve, sont incompatibles
avec la disposition constitutionnelle confirme dans les constitutions qui se sont
succd, de ce fait cette interdiction absolue sefface compte tenu de son absence de
compatibilit avec les dispositions de la constitution .

A ce sujet, le jugement Laklidi ne fait aucune allusion, du fait naturellement que

ladministration na pas soulev la question. Et, en se contentant de ne parler que du
rle de la jurisprudence face au silence des textes, le juge a considr le sujet de larticle
5 du dcret de 1958 comme frapp de caducit.

En effet, dans un considrant dont lesprit peut tre transpos dans tout jugement ou
arrt, le juge a affirm que attendu que face labsence ddiction de la loi
organique prcite par les parties comptentes, le juge administratif, compte tenu de
son rle de cration de normes juridiques lorsque le domaine considr souffre dune
absence de lgislation, est tenu ddicter des normes et des critres de nature garantir

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 ce droit, dune part, la persistance et la protection et, dautre part, labsence de son
usage abusif pour la bonne marche du service public de manire continue, et que ce
principe a t thoris par le Conseil dEtat franais dans son arrt Dehaene en
donnant la comptence au juge administratif de crer lquilibre entre le principe de
continuit du service public et le droit dexercice de la libert .

Cest, nous semble-t-il, llment essentiel de son apport. Il y a l, si lon peut dire, la
confirmation ncessaire de lvidence du rle inhrent la fonction de juge. Devant le
silence des textes et face aux lacunes juridiques, le juge ne peut, sans enfreindre larticle
2 du code de procdure civile, avancer quil na pas de solution au problme qui lui est
soumis. Dans le cas despce, le droit de grve est constitutionnellement garanti et en
labsence de la loi organique il revient au juge de dresser selon les cas les conditions et
les formes de son exercice. Cest ce quil a fait en parlant de cration de normes qui
prennent en considration la protection du droit de grve garanti par la constitution et
quaucun texte ne peut interdire de manire gnrale et absolue, et surtout, son usage
abusif et nocif pour la bonne marche du service public. Dans le cas qui nous retient,
cest la procdure du pravis.

- II -

Et, attendu que le droit de grve comme droit originel ne ncessite pas une demande
de la part du concern et nimpose pas pour son exercice une dcision de
ladministration pour lautoriser comme cela est le cas pour dautres droits politiques,
sauf que, pour des considrations dordre public et de bonne marche du service, son
exercice ncessite le respect de la procdure du pravis, cest--dire que la partie qui
dsire faire grve pour des raisons professionnelles doit avertir ladministration pour
que celle-ci puisse prendre les prcautions ncessaires, et doit en faire une dclaration
pralable pour expliquer les raisons de la grve la partie concerne et sa dure et ce
dans un dlai suffisant et raisonnable .

Cest, pourrait-on dire, la cl de vote du jugement. Une grve qui a lieu sans respect de
la procdure de pravis (dans le jugement, il est question de dclaration, ce que nous
rectifions sans aucun commentaire) nen est pas une du point de vue juridique. Ce serait
un pur et simple arrt de travail consistant troubler la marche du service public et, par
voie de consquence, lordre public.

Il y a l une logique incontournable qui explique le fondement mme de la grve.

Lorsque des fonctionnaires, ou encore des employs du secteur priv, et ce sont les
fonctionnaires qui nous intressent, cessent volontairement de travailler pour exprimer
un mcontentement lgard de ladministration, ils ne le font pas pour porter prjudice
au rendement du service public, mais pour faire pression afin que lon rponde leurs
demandes ou revendications. De ce fait, il apparat dans la nature des choses quentre
les deux parties, il doit y avoir un dialogue ; or, celui-ci ne peut exister que dans la
mesure o ladministration est au courant du motif de la grve et de sa dure. Du motif,
afin quelle puisse en tudier le contenu et faire part de sa position ; de sa dure, afin

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quelle puisse sorganiser pour que les prestations du service public ne sen ressentent
pas outre mesure.

Sans doute peut-il sembler simpliste dvoquer de telles vidences, mais toujours est-il
que dans le jugement qui nous retient, elles nont pas t prises en considration. Et,
cest sur cette base que le juge a dbout le requrant. Il a considr que la grve navait
pas t prcde dun pravis et que de ce fait elle ntait pas lgale.

Cest en ce sens que le jugement Laklidi complte le jugement Chibane du Tribunal

administratif de Mekns, prcit, o le juge avait relev que la procdure du pravis
avait t respecte et que le pravis avait t adress par tlgramme aux autorits et
que la grve avait eu lieu sur appel des syndicats nationaux. Ce qui signifie que si dans
le cas Laklidi la procdure du pravis avait eu lieu, le jugement aurait eu une autre issue.

Une autre issue, certes, mais pas ncessairement contraire. Car on ne peut pas dire quil
suffit que la procdure du pravis soit respecte pour que la grve soit lgale. Encore
faut-il que celle-ci obisse dautres conditions pour justement ne pas perdre son
caractre qui doit tre exclusivement revendicatif pour se muer en un mouvement qui
na dautres effets que le trouble du service public.

Dans le jugement Chibane, le juge avait prcis que la grve navait eu lieu quun seul
jour et navait pas un caractre politique et cest ce qui lavait amen donner raison au
requrant en annulant lavertissement que ladministration lui avait adress titre de
sanction.

A contrario, on peut en dduire que les grves qui excdent un certain nombre de jours
et, a fortiori, celles qui sont illimites et, cet gard, il reviendra au juge dapprcier
au cas par cas en fonction de ce qui a d prcd le dclenchement de la grve seront
juges illgales. Sans oublier que pour certains secteurs, le juge pourrait bien tre amen
considrer que les grvistes doivent garantir un service minimum. Il est vident
quune grve dans le secteur de la sant ou du transport ne peut tre perue de la mme
manire quune grve des employs dun jardin public ou dune bibliothque. Ce nest
pas minimiser un secteur par rapport un autre, mais on conviendra que tout est relatif !
En bref, le problme est si dlicat, et la complexit si prsente, que chaque situation doit
faire lobjet dune analyse spcifique de lensemble de ses composantes et, surtout, des
consquences de larrt de travail sur le rendement du service public.

* *

Concluons par dire que mme rgi par quelques normes jurisprudentielles qui, au fil du
temps, finiront par tre parses, le droit de grve, faussement simple en apparence et qui
sexerce actuellement en toute libert en labsence de la loi organique qui doit le rgir, a
besoin dtre balis pour prcisment viter les dbats inutiles et les polmiques o la
dfense des intrts professionnels se mle parfois des non-dits aux couleurs
foncirement politiques ou, tout au moins, sans grande relation avec ce qui est avanc.

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A elle seule, la jurisprudence nest pas mme de couvrir lensemble du vide juridique
qui grve ce droit constitutionnel vieux dj de plus de quarante ans !

T.A., Rabat, 7 fvrier 2006, Laklidi

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Et, attendu que, suite ces donnes, le point du litige de laffaire est de dterminer si
labsence du fonctionnaire de son travail en raison de sa participation la grve est
considr comme justifie ou non justifie et ouvre ladministration la possibilit de
lapplication des dispositions de larticle premier du dcret du 10 mai 2000
concernant la soumission du salaire prlvement.

Et, attendu que la grve des fonctionnaires sexprime par le refus dexercer des
travaux de leurs fonctions titre temporaire pour manifester leur mcontentement
relativement un fait particulier, et quil est un des droits reconnus de par la
Constitution dont larticle 14 dispose que le droit de grve demeure garanti (1). Une
loi organique prcisera les conditions et les formes dans lesquelles ce droit peut
sexercer .

Mais, attendu que face labsence ddiction de la loi organique prcite par les
parties comptentes, le juge administratif, compte tenu de son rle de cration de
normes juridiques lorsque le domaine considr souffre dune absence de lgislation,
est tenu ddicter des normes et des critres de nature garantir ce droit, dune
part, la persistance et la protection et, dautre part, labsence de son usage abusif
pour la bonne marche du service public de manire continue, et que ce principe a t
thoris par le Conseil dEtat franais dans son arrt Dehaene en donnant la
comptence au juge administratif pour crer lquilibre entre le principe de continuit
du service public et le droit dexercice de la libert.

Et, attendu que le droit de grve comme droit originel ne ncessite pas une demande
de la part du concern et nimpose pas pour son exercice une dcision de
ladministration pour lautoriser comme cela est le cas pour dautres droits politiques,
sauf que, pour des considrations dordre public et de bonne marche du service, son
exercice ncessite le respect de la procdure de la dclaration, cest--dire que la
partie qui dsire faire grve pour des raisons professionnelles doit avertir
ladministration pour que celle-ci puisse prendre les prcautions ncessaires, et doit

1
Cest loccasion de sarrter quelque peu sur le verbe demeurer utilis dans la phrase. On peut en effet
se demander pourquoi le constituant a-t-il recouru un tel verbe. Est-ce pour signifier que la grve ne
demeure garantie que pour ceux auxquels elle na jamais t interdite (Corps darme, police, magistrats,
agents dautoritetc.) ? Ou est-ce pour dire quelle constitue un droit inhrent la qualit de citoyen et
que la constitution le constate plus quelle ne laccorde pour la premire fois ? En tout cas, toute
discussion ce sujet ne peut tre que dune faible utilit, pour ne pas dire quelle nest daucune utilit,
puisque dans la version arabe qui est la version officielle, il nest point question du verbe demeurer ; il est
simplement crit : Le droit de grve est garanti !

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en faire une dclaration pralable pour expliquer les raisons de la grve la partie
concerne et sa dure et ce dans un dlai suffisant et raisonnable.

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