Assis 2009

LUIZ GUSTAVO BAMBINI DE ASSIS
PROCESSO LEGISLATIVO E ORAMENTO PBLICO: a

funo de controle do Parlamento
Tese apresentada como requisito para
obteno do Ttulo de Doutor em Direito do
Estado pela Universidade de So Paulo
Faculdade de Direito.
Professor Orientador: Enrique Ricardo
Lewandowski
SO PAULO
2009
AGRADECIMENTOS
De modo especial, agradeo a meu orientador, Professor Doutor Enrique
Ricardo Lewandowski, pelo dilogo ao longo de todos esses anos, mais precisamente desde quando
eu ainda me preparava para elaborar meu projeto de mestrado, tambm defendido na Faculdade de
Direito da USP sob a sua orientao.
Dentre as inmeras atividades que tem, seja como Professor, seja como
Ministro do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral, sempre encontrou tempo
para me apresentar as diretrizes necessrias para que eu seguisse em frente.
Maria Paula Dallari Bucci, pelas importantes conversas travadas. Ajuda
impossvel de ser mensurada.
Fao um agradecimento especial Patricia Landi, economista por formao e
opo, mas j bastante conhecedora do direito.
Ao Paulo Macedo e a Felipe de Paula agradeo imensamente as discusses e as
indicaes bibliogrficas. Em nome de ambos agradeo tambm todos os meus grandes amigos da
Faculdade de Direito da USP, sejam aqueles que hoje se encontram em Braslia, sejam aqueles que,
ainda que mais distantes, em So Paulo, pude contar durante todo esse tempo.
Como no agradecer especialmente Daniel do Amaral Arbix por toda a sua
pacincia e seu minucioso trabalho de reviso e discusso dessa tese. A esse grande amigo, meu
muito obrigado.
Aproveito o ensejo para agradecer ao Pedro Costandrade pela presteza do
trabalho de reviso ortogrfica, gramatical e jurdica que competentemente elaborou.
Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e Secretaria
das Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica um agradecimento especial, na pessoa de
Cleusa Marilei Ramalho, profunda conhecedora do processo legislativo e das informaes oficiais.
Universidade de So Paulo, mais especificamente Faculdade de Direito,
pela to rica formao acadmica.
Por fim, um agradecimento especial ao Fernando e aos demais amigos, sejam
eles de Braslia ou de So Paulo, por tudo o que verdadeiramente importante.
Aos meus pais e queridos familiares, agradeo profundamente pela formao de
vida que me proporcionaram.
Ao meu saudoso av, Dr. Linneu. Obrigado por me ensinar o caminho da ona.
3
SUMRIO
INTRODUO ........................................................................................................................ 9
1 AS ATUAIS FUNES DO PARLAMENTO MODERNO E SUAS LIMITAES . 18
1. 1 O Poder Legislativo, suas funes e limitaes ......................................................... 18
1.1.1 A funo de representao e suas distores no parlamento moderno .......................... 18
1.1.2 Iniciativa no processo de criao das leis e o presidencialismo de coaliso ................. 27
1.2 O Executivo e o Legislativo: a funo de legislar ...................................................... 34
1.2.1 O instrumento da Medida Provisria e as limitaes do Parlamento no processo de
formao das leis ...................................................................................................................... 34
1.2.2 Os Projetos de Lei do Executivo com urgncia Constitucional e demais formas cleres
de tramitao de matrias ........................................................................................................ 46
1.2.3 A impossibilidade de emendas aos projetos de lei reservados ao Executivo .................. 50
1.2.4 A fragilidade da separao de poderes e da democracia sob a tica do atual processo
legislativo brasileiro ................................................................................................................. 54
1.3 A atividade de fiscalizao e controle: ecos de uma soluo .................................... 59
1.3.1 Poder Legislativo e sua funo de controle .................................................................... 59
2 PROCESSO LEGISLATIVO E PARLAMENTO. CONCEITO E EVOLUO ...... 71
2.1 Elementos do processo Legislativo e o processo de formao das leis ..................... 71
2.1.1 A Lei e o Conceito de processo legislativo ...................................................................... 71
2.1.2 Princpios do processo legislativo................................................................................... 81
2.1.3 A lgica e funcionamento do processo de formao legislativa ..................................... 90
2.1.4 Limitaes do processo legislativo .................................................................................. 97
2.2 O Poder Legislativo na histria ................................................................................. 104
2.2.1 A Revoluo Liberal de 1688 e o surgimento da monarquia constitucional ................ 104
2.2.2 A Revoluo Francesa e o Parlamento: a constituio da Assembleia Legislativa ..... 108
2.2.3 O modelo de parlamento Norte- Americano: O Senado e suas funes ....................... 113
2.2.4 O Parlamento e a Amrica Latina: a reproduo do modelo Norte-americano .......... 120
3 O PODER LEGISLATIVO BRASILEIRO: HISTRICO, ESTRUTURA E
FUNCIONAMENTO ........................................................................................................... 123
4
3. 1 O Poder Legislativo no sistema brasileiro ............................................................... 123

3.1.1 Formao histrica ....................................................................................................... 123
3.1.2 A Constituio de 1891 e o sistema bicameral ............................................................. 129
3.1.3 O Legislativo na Constituio de 1934 e o novo bicameralismo de 1937 .................... 134
3.1.4 A redemocratizao de 1946 e a atividade legislativa .................................................. 138
3.1.5 O regime militar: novo modelo de funcionamento do Congresso ................................. 141
3.1.6 A Constituio de 1988 e a participao social: a atividade legislativa voltada para a
sociedade ................................................................................................................................ 148
3.2 A O Poder Legislativo ps Constituio de 1988 ..................................................... 151
3.2.1 As competncias do Senado Federal: A Constituio e o Regimento Interno. ............. 151
3.2.2 As competncias da Cmara: A Constituio e o Regimento Interno .......................... 163
3.2.3 As mesas das Casas legislativas .................................................................................... 165
3.2.4 As comisses parlamentares no processo legislativo brasileiro ................................... 168
3.2.5 O colgio de lderes ....................................................................................................... 174
4. ORAMENTO PBLICO E PROCESSO LEGISLATIVO ....................................... 178
4.1 Oramento Pblico ..................................................................................................... 178
4.1.1 Origem do estudo do oramento pblico ...................................................................... 178
4.1.2 Princpios oramentrios e sua validade ...................................................................... 182
4.1.3 Despesas e receitas oramentrias ............................................................................... 191
4.1.4 Oramento-programa e a interao entre os poderes .................................................. 197
4.2 Processo Oramentrio .............................................................................................. 203
4.2.1 Elaborao da proposta oramentria ......................................................................... 203
4.2.2 Discusso, votao e aprovao do oramento ............................................................ 210
4.2.3 Execuo do oramento................................................................................................. 219
4.2.4 Os instrumentos de desvinculao da receita oramentria pelo Executivo ................ 222
4.2.5 Retificao do oramento: crditos suplementares e extraordinrios.......................... 223
4.2.6 Bloqueios e contingenciamentos ................................................................................... 226
5. O PARLAMENTO, A ELABORAO E O CONTROLE SOBRE A EXECUO
DO ORAMENTO PBLICO: TRANSFORMAES A PARTIR DO PROCESSO
LEGISLATIVO .................................................................................................................... 228
5.1. Um novo modelo de parlamento voltado para a sociedade ................................... 228
5.1.1 Legitimao do Parlamento a partir de uma nova ordem oramentria...................... 228
5
5.1.2 A iniciativa conjunta de criao da pea oramentria: a utilizao de princpios e

regras do processo legislativo e a interao entre os poderes .............................................. 233
5.1.3 Dilao dos prazos do processo legislativo oramentrio no Congresso e uma maior
ao de controle do Parlamento. ........................................................................................... 236
5.1.4 Audincias pblicas sobre temas oramentrios relevantes ......................................... 240
5.1.5 O fim das emendas individuais ...................................................................................... 244
5.1.6 Por uma reformulao do papel da Comisso Mista de Oramento ............................ 252
5.1.7 Possveis reformas regimentais que colaborariam com a proposta apresentada......... 256
5.1.8 O comedimento da possibilidade de alterao do oramento por meio das medidas
provisrias de crdito extraordinrio .................................................................................... 266
CONCLUSO....................................................................................................................... 272
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 275
RESUMO
Esta tese trata do processo legislativo oramentrio e de que maneira uma

reformulao dessa atividade exercida pelo Parlamento pode se tornar uma alternativa s
limitaes que esse Poder tem sofrido no que concerne s suas atividades fundamentais na
atual concepo da separao de Poderes no Brasil.
A partir do aprimoramento do processo legal de formao das leis do
oramento, o Legislativo pode melhor desempenhar a sua funo de elaborador dessas
normas e, mais do que isso, pode aprimorar sua atividade de controle sobre as aes da
Administrao Pblica na execuo do oramento.
Neste estudo, so apresentadas propostas de mudana do sistema de
formao das leis oramentrias que, alm de no exigirem uma alterao substancial na
forma do prprio oramento autorizativo, pressupem mudanas pontuais e disposio do
Parlamento, que muitas vezes dispensam alteraes regimentais, legais ou constitucionais,
para bem participar da elaborao das polticas pblicas oriundas das peas oramentrias
e, ainda, melhor desempenhar suas atividades de controle sobre os gastos pblicos.
Palavraschave: Parlamento; processo legislativo; oramento pblico;
polticas pblicas; leis; separao de Poderes; controle pblico.
7
ABSTRACT
This thesis is about the legislative budget process and how a

reformulation of this activity practiced by Parliament might become an alternative to the
limitations that this power has been going through in regard to their fundamental activities
in the current conception of the separation of powers in Brazil.
From the improvement of the legal process of forming the budget laws,
the legislature can better play its role as the developer of such standards and more than
that, can enhance the activity of control over the actions of public administration in
implementing the budget.
In this study, proposals of changing on the formation procedure of
budget laws are introduced to turn the Parliament able to participate in the development of
public policy derived from the budget and also better perform their activities of control
over public spending.
Keywords: Parliament, the legislative process, public budget, public
policies, laws, separation of powers, public control.
8
RSUM
Cette thse est un tude sur le processus lgislatif en matire budgtaire et sur
la manire dont une reformulation de cette activit exerce par le Parlement peut devenir une
alternative aux limites que ce Pouvoir prsente, en ce qui concerne ses activits fondamentales
dans la conception actuelle de la sparation des pouvoirs au Brsil.
Par le perfectionnement du processus lgal de formation de lois budgtaires, le
pouvoir lgislatif pourrait mieux exercer sa fonction dlaborateur des normes, et encore plus, il
pourrait perfectionner son activit de control sur les actions de lAdministration Publique dans
lxecution du budget.
Dans cette tude, des propositions de changement du systme de formation
des lois budgtaires sont prsentes. Ces propositions, au-del de ne pas exiger un changement
substantiel dans la forme du budget authorisatif, prsupposent des changements ponctuels
disposition du Parlement et qui souvent nont pas besoin daltrations rglementaires, lgales ou
constitutionneles, ce qui permettrai au Parlement de mieux exercer ses activits de contrle sur les
dpenses publiques.
Mots-cls : Parlement ; processus lgislatif ; budget public ; politiques
publiques ; lois ; sparation de Pouvoirs ; contrle public.
INTRODUO
A rediscusso da clssica teoria da separao de Poderes, recorrente em

virtude do desenvolvimento e aperfeioamento das formas de Estado, jamais abriu mo da
preservao de valores histricos e inerentes aos prprios modelos de governo que se
sucederam.
Uma nova diviso de funes entre os rgos, com a consequente

atribuio de novas atividades a qualquer um deles, entretanto, no prescinde, at hoje, do
j consagrado sistema de freios e contrapesos que equilibra a separao dos Poderes.
Nessa esteira, a atividade de controle de um Poder sobre o outro ainda se

coloca como de fundamental importncia para a preservao do modelo.
E essa atividade de controle, embora fundamental, no estanque. Ao

contrrio, pode variar com o tempo e passar a exigir de um mesmo Poder, constitudo e
pensado a mais de dois sculos, uma reformulao de suas atividades e funes.
Assim tem ocorrido com o Legislativo, que, nessa tese, ser referido
tambm como Parlamento ou Congresso.
Ele no est imune s modificaes exigidas pelo tempo e s

circunstncias para que a harmonia entre os rgos de Estado seja efetivamente preservada.
Discutir essa nova reformulao das atividades do Parlamento atravs do

processo legislativo e do sistema oramentrio. Esse o grande desafio da presente tese.
Ele torna-se ainda maior quando levado em conta o fato de o processo

legislativo ser um tema que tem recebido pouca ateno dos estudiosos do Direito
moderno. No Brasil, poucas so as obras efetivamente dedicadas ao assunto.
10
No seria exagero afirmar tambm que o estudo Poder Legislativo aqui

concebido como o Poder que nasce com o surgimento do Estado moderno - tambm no
tem despertado maiores interesses dos juristas, como ocorre, por exemplo, no campo da
Cincia Poltica.
Uma anlise mais aprofundada sobre ele tem ocorrido em questes

pontuais, mas no de menor importncia, tais como reforma poltica e sistemas de governo.
Diante dessa realidade, o estudo do Poder Legislativo e uma das suas

principais funes, a de elaborar as leis, via processo legislativo, muito pouco tem
contribudo para a compreenso do Estado brasileiro e para o aperfeioamento da teoria de
separao de Poderes atualmente concebida.
Mais do que isso, a ausncia de estudos nessa rea tem contribudo para
que se deixe de compreender o Parlamento e por quais motivos essa importante instituio
foi criada.
Dentre as trs instituies que constituem o Estado, o Parlamento que

tem a sua histria de criao mais relacionada com as mudanas sociais que culminaram
com a criao de novos direitos, garantias e a reformulao do prprio poder pblico.
Ao se cristalizar como ente apto a controlar as aes dos monarcas, ainda

no sculo XVII, o Parlamento exerceu um papel fundamental de controle dos gastos
pblicos e de defesa das garantias e direitos individuais.
A sua concepo, tal qual se conhece quando se faz referncia ao estudo

do Estado moderno, fruto de um processo de diviso de tarefas, anteriormente
concentradas nas mos dos reis absolutistas, com outras classes sociais que almejaram e
conquistaram o poder poltico.
Para realizar essa transformao, que ao Legislativo foi conferido,

paulatinamente, alm do poder de controle, o de elaborar as leis que balizariam a atuao
de determinado Estado.
11
Diante desse poder de controlar os atos reais a partir da elaborao de

normas jurdicas, o Parlamento adquiriu maior notoriedade medida que se tornou o poder
de representao da j ampla vontade social.
Composto cada vez mais de representantes de diferentes classes sociais e

econmicas, o Legislativo passou a encarnar, alm da atribuio de controle e do poder de
elaborar as normas em um Estado de Direito, a noo de representao da sociedade,
garantindo para si uma legitimidade cada vez maior medida que melhor expressava as
vontades sociais.
E essa estrutura permaneceu inclume at os tempos atuais, onde a teoria

da separao de Poderes e a atribuio de funes especficas a cada rgo continuam
sendo um princpio basilar dos Estados contemporneos.
Entretanto, ao se analisar a atual forma como hoje ela se estrutura no

Brasil, possvel constatar que o Legislativo tem sofrido limitaes no mbito do exerccio
dessas trs atividades principais representao, controle e elaborao de normas.
O poder de controle das aes dos demais Poderes, por exemplo, tem se
evidenciado, cada vez mais, em atividades repressivas e de investigao.
A atividade de controle prvio, que poderia ser desempenhada sobre

diversas aes diferenciadas, tem sido preterida em relao atividade repressiva e
investigatria que as comisses de inqurito propem
Uma segunda limitao diz respeito diminuio da capacidade de

iniciar o processo legislativo, uma vez que o Executivo tem atuado de forma cada vez mais
incisiva nessa seara, sob o comando do prprio texto constitucional.
Atualmente, o Executivo o responsvel pela autoria da maioria das leis

aprovadas em cada ano legislativo, restando ao Parlamento o papel de coadjuvante nesse
processo.
12
J o terceiro revs evidencia-se a partir da falta de identidade entre o

Parlamento e a sociedade qual representa. Diante do problema da infidelidade partidria,
da falta de contedo programtico dos partidos polticos e da ausncia de interlocuo das
casas legislativas com a sociedade, o Legislativo tem encontrado, em diversos momentos,
srias dificuldades de bem desempenhar sua atividade de representao.
Ante a essas trs limitaes, o que resta ao Parlamento moderno nesse

redesenho da teoria da separao de Poderes? Em outras palavras, em que legitimidade se
fia o Poder Legislativo medida que v limitadas as trs principais funes para as quais
foi pensado?
de fundamental importncia ressaltar que essa tese no tem o escopo de

encarar essas trs limitaes como um problema. Sob esse aspecto tem se debruados os
cientistas polticos.
O que se pretende constatar essas limitaes e, a partir delas, construir

respostas s questes suscitadas, tendo como objeto de anlise um instrumento jurdico que
deve sempre ser foco de estudo do operador do Direito: a lei.
Entretanto, partindo-se das premissas acima apontadas, um segundo

questionamento pode ser colocado: se o que se pretende estudar a atividade de controle
parlamentar sobre as aes dos demais Poderes, porque o ttulo dessa tese est relacionado
ao processo legislativo?
E a resposta a essa pergunta, embora no muito simples, tem um

fundamento.
que a prpria atividade de controle preventivo, qual se fez aluso

anteriormente, para ser melhor desempenhada, no pode prescindir da atividade do
processo legislativo.
Em um Estado de direito, as aes dos Poderes encontram sua

legitimidade justamente em atos normativos elaborados pelo prprio Poder Pblico. E
13
esses atos, na maioria das vezes, dependero do processo legislativo para deixarem de ser
meros projetos de leis e se tornarem normas propriamente ditas.
E justamente nesse processo de transformao dos projetos em normas,

por meio do processo legislativo, que o Parlamento volta a se firmar como um Poder
essencial.
Em sntese, atravs do processo legislativo, poder o Parlamento aprovar

normas que proporcionem a ele prprio um maior poder de controle sobre as aes dos
demais Poderes
Nessa esteira, o estudo do processo legislativo oramentrio pretende ser

uma resposta s indagaes at agora formuladas e que justificaro a existncia da presente
tese.
A escolha do tema oramento pblico para o desenvolvimento dessa tese

possui duas justificativas consideradas essenciais.
O estudo do Direito Constitucional e da Teoria do Estado

demasiadamente amplo, de maneira que impossvel estudar e esgotar todos os seus temas
em um nico trabalho.
preciso realizar um corte metodolgico e escolher um tema especfico

dentro desses dois vastos campos para, ento, escolher o objeto de trabalho a ser
desenvolvido.
Nesta tese, optou-se por escolher o processo legislativo como objeto de

estudo dentro dos diversos campos do direito constitucional e da teoria do estado para, em
seguida, a partir de um novo corte metodolgico, escolher o oramento pblico e o
processo legislativo e de execuo oramentrio como pontos essenciais do presente
estudo.
Diante dessas premissas, a primeira justificativa para a escolha do tema

puramente metodolgica, ou seja, escolher um objeto especfico para desenvolver uma tese
14
analtico-dedutiva. Ao se eleger as leis oramentrias como instrumento de estudo,

pretendeu-se dissecar o processo legislativo como um todo, a partir de um objeto
especfico.
Utilizando-se como ponto de partida a necessidade de se estudar o

processo oramentrio como uma espcie do gnero processo legislativo, buscou-se
analisar a estrutura bsica de funcionamento desse segundo, para, a posteriori, aprofundar-
se no estudo do oramento pblico.
Assim, iniciando um estudo geral sobre processo legislativo, os

princpios que o regem, o seu exerccio no mbito das Casas legislativas federais, buscou-
se estudar, na sequncia, de que maneira essas regras gerais se enquadrariam no estudo do
oramento pblico e de que maneira o processo oramentrio pode se colocar como uma
ferramenta hbil para discutir o Parlamento dentro do redesenho institucional da separao
de Poderes.
Ainda tratando da metodologia, por no se estar diante de um tema muito

estudado, conforme j ressaltado logo no incio dessa introduo, a ausncia de referncias
bibliogrficas tornou-se um problema a ser solucionado.
Ser possvel constatar, ao longo da leitura dos captulos, que os autores

citados muitas vezes se repetem com seus argumentos de autoridade que justifique o que
est sendo escrito.
Ante a essa limitao, optou-se por utilizar exemplos prticos que

estejam diretamente relacionados ao assunto debatido, que geralmente so colocados em
notas de rodap para melhor esclarecer aquilo que se est afirmando.
Essa tcnica de anlise de fatos, com as devidas aluses s discusses

travadas, que podem ser comprovadas a partir das referncias concedidas, foi a forma que
se encontrou para demonstrar a plausibilidade do que alegado.
15
No por outro motivo que foram utilizados dados fornecidos por rgos
institucionais ligados ao Poder Executivo, bem como de pesquisas em sites e notas
bibliogrficas de ambas as Casas legislativas para melhor comprovar o que se afirma.
Um estudo mais detalhado das legislaes utilizadas como exemplo e o

andamento dos projetos de lei citados durante todo o trabalho, com a devida referncia
para que sejam encontrados, tambm foi imprescindvel para que no se trabalhasse sobre
suposies, fatos ocorridos.
Alm disso, no se optou pela comparao do modelo brasileiro com

sistemas estrangeiros, justamente para focar o trabalho no oramento brasileiro, suas
regras, definies e procedimentos.
A segunda justificativa para a escolha da matria oramentria est

imbuda de um cunho poltico.
Por se entender que a clssica teoria da separao de Poderes vem se

redesenhando, optou-se pelo estudo do processo legislativo oramentrio por se acreditar
que, atravs dele, possvel que o Parlamento brasileiro mantenha suas funes essenciais
e em consonncia com a vontade popular nessa reformulao institucional.
Ao melhor elaborar as leis que compem o oramento do pas,

participando desde a sua concepo at o seu cumprimento, o Legislativo poder resgatar
sua funo essencial de controle sobre as aes dos demais Poderes e exercer uma
atividade que da sua essncia, qual seja, o processo legislativo.
A fim de tornar o trabalho mais didtico e compreensvel, a presente tese

acabou dividida em cinco captulos especficos.
O primeiro deles trata especificamente das trs limitaes s quais se fez

aluso anteriormente. Trata-se de um captulo analtico, em que se pretende demonstrar,
com dados e informaes obtidas juntos aos rgos governamentais e aos estudos
realizados nesse sentido, as afirmaes feitas anteriormente sobre as dificuldades
16
encontradas pelo Legislativo em exercer sua funo de legislar, controlar e representar a

sociedade.
J o segundo captulo tem o condo de analisar o processo legislativo

uma vez que se parte da premissa de que essa uma atividade essencial para que o
Parlamento desempenhe suas funes essenciais. Nesse sentido, procuraram-se demonstrar
a relao direta da lei com o processo legislativo, os princpios que regem essa atividade,
bem como as limitaes impostas pela prpria Constituio para sua efetivao.
Nesse mesmo captulo foi realizado um estudo sobre o processo histrico

de formao do Parlamento, desde o seu surgimento no Estado moderno, at a sua
estruturao nas democracias ocidentais. Julgou-se importante essa digresso histrica
justamente para demonstrar a importncia do Parlamento como instituio essencial
democracia e ao equilbrio institucional.
Na linha desse estudo histrico, o terceiro captulo dedica especial

ateno ao estudo histrico da consolidao do Poder Legislativo no Brasil, seu surgimento
e os diferenciados tratamentos que recebeu dos sistemas constitucionais estabelecidos, bem
como uma anlise da estrutura desse Poder a partir da Constituio de 1988.
O que se pretendeu, em verdade, foi dissecar a estrutura do Parlamento, a

fim de melhor explicitar suas funes e de que maneira a tramitao dos projetos de lei
ocorrem dentro de uma estrutura que no s disciplinada pelo texto constitucional, como
tambm pelos regimentos internos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do
Congresso Nacional.
O quarto captulo ser o responsvel pela ligao do estudo do tema

processo legislativo com o tema oramento pblico. Sendo o oramento uma atividade que
se movimenta no Congresso Nacional por meio do processo legislativo, esse captulo
pretende dissecar o estudo do oramento, do processo legislativo oramentrio e as fases
de execuo das leis que o compem.
No se trata, entretanto, de um estudo meramente analtico. Ao se estudar

cada ponto desse captulo, a presente tese pretende apresentar os problemas relacionados
17
forma segundo a qual o atual sistema legislativo concebe o oramento pblico. Esse
captulo, ao mesmo tempo em que analtico, tambm crtico, permitindo uma reflexo
sobre o tema do oramento e a forma pela qual se transforma em lei no atual processo
legislativo a ele atribudo.
Feitas essas indagaes, parte-se para o quinto e ltimo captulo que,

longe de ser um captulo conclusivo, tem o condo de apresentar um novo modelo de
criao do sistema oramentrio brasileiro a partir da reformulao do processo legislativo.
Buscou-se apresentar possveis reformulaes na estrutura do Parlamento

e do seu processo legislativo de criao das leis oramentrias que viabilizem uma maior
interao do Legislativo no processo de criao dessas normas e, por conseguinte, que
estimulem o controle, pelo Parlamento, da execuo do oramento pblico pelo Executivo.
Como se disse no incio, esta tese, longe de apresentar solues sobre

qual papel o Parlamento deve adotar na reformulao de funes e atribuies de cada
Poder, pretendeu discuti-lo a partir das suas limitaes e apresentar uma discusso sobre o
Legislativo, o oramento pblico e de que maneira possvel reorganizar esse Poder a
partir do processo legislativo.
18
1 AS ATUAIS FUNES DO PARLAMENTO MODERNO E SUAS

LIMITAES
1. 1 O Poder Legislativo, suas funes e limitaes
1.1.1 A funo de representao e suas distores no parlamento moderno
Independentemente das vrias mudanas defendidas na estrutura do

Legislativo, retirando ou atribuindo-lhe novas funes, no h dvidas de que todas as
propostas de reestruturao desse Poder passam pela preservao, em maior ou menor
grau, das suas funes essenciais, que justificam a sua existncia tal qual como foi
concebido.
Ainda que se discuta o papel do Parlamento nos tempos atuais, certo

que as funes de representar, de participar do processo de elaborao das leis e de
fiscalizar ou controlar os demais Poderes jamais deixaro de serem intrnsecas
instituio.
No h como pensar em uma democracia moderna sem o Poder

Legislativo. ele que representa a sntese dos anseios da sociedade. Na sua composio
heterognea, possvel constatar a pluralidade de ideias e pensamentos representados em
ambas as Casas do Congresso.
Dentro da tica da representao, impossvel conceber-se um modelo

de Estado que prescinda do Parlamento no processo de elaborao normativa. Nesse Poder
esto representados os diversos interesses da sociedade e no seria, portanto, razovel que
ele no participasse do processo decisrio de formao das leis.
Ao mesmo tempo em que o Parlamento o rgo legtimo para atuar no

processo legislativo e, assim, participar da construo do ordenamento jurdico brasileiro,
notrio que desse fato decorre seu poder de, uma vez aprovadas as leis, fiscalizar e
controlar sua aplicao pelas demais instituies da Repblica.
19
Este captulo inicial tem o escopo de apresentar as trs funes essenciais

do Legislativo no Brasil: representar, legislar e controlar.
No se pretende, no entanto, to somente tornar explcitas essas funes.

Mais do que isso, partir-se- do pressuposto de que, da maneira como essas trs atividades
vm sendo desempenhadas, a funo do Parlamento dentro da lgica da separao de
Poderes tem perdido espao, seja para o Executivo, seja para o Judicirio.
A partir dessa premissa, demonstrar-sede que maneira as aes do

Legislativo tm sido modificadas na democracia moderna e no atual sistema de separao
de Poderes.
ponto indiscutvel o fato de que a democracia o melhor regime que se

pode estabelecer para a conduo de um governo realmente eficiente em termos de
representao social.
A exigncia de representantes eleitos em um sistema democrtico

requisito para a verdadeira governabilidade de uma nao. O governo representativo
moderno , na essncia, a representao da causa da democratizao.1
A noo de representatividade das instituies no modelo de democracia

liberal fundamental. Muito embora, originariamente, o conceito de representao
estivesse diretamente vinculado ao conceito de governo representativo, o desenvolvimento
do Estado e da sua relao com a sociedade moldou a associao do significado de
representao ao termo democracia representativa, ao ponto de os conceitos de democracia
e representao tornarem-se, na prtica, sinnimos.2
Em linhas gerais, no h democracia sem representao e, tampouco,

representao sem um sistema democrtico de escolha desses representantes.
1
ARATO, Andrew. Representao, Soberania Popular e Accountability. IN: Revista Lua Nova, n. 55-56,
2002. p. 85-103. p. 85. Trabalho originalmente apresentado na Conferncia Polticas de Control Ciudadano
em Amrica Latina, Buenos Aires: Universidad Torquato di Tella, 2002.
2
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Democracia e Legitimidade: representao poltica e paradigma
dogmtico. Cadernos Liberais 39/87. Instituto Tancredo Neves. p. 1.
20
Stuart Mill, ao tratar do conceito de representao, ressalta sua

importncia nos seguintes termos:
claro que o nico governo que pode corresponder plenamente a todas

as exigncias do estado social um governo em que haja a participao
de todo o povo: em que qualquer cidado, mesmo na menor funo
pblica til; que a participao deveria ser por toda parte to grande
quanto permita o grau geral de melhoria da comunidade; (...). Numa
comunidade que exceda o tamanho de uma cidadezinha, todos no
podem participar pessoalmente de qualquer poro dos negcios
pblicos, a no ser alguma muito pequena; portanto, o tipo ideal de
3
governo perfeito deve ser representativo.
Ressalte-se, ainda, a lio de Gerard Leibholz, para quem a representao

democrtica como conceito jurdico-poltico distinta da representao jurdico-privada,
pois a primeira investe o representante de uma ordem de valores que so condizentes com
a conduo dos negcios pblicos.4
Se a democracia pressupe, em tempos modernos, o instituto da

representatividade, nada mais necessrio que um estudo das instituies polticas que
estruturam o sistema representativo apto a proporcionar um regime democrtico.
De acordo com Oliveira Viana, dentre as instituies, h aquelas que so

essenciais, relativas ao funcionamento geral do nosso mecanismo de administrao e
tambm o legislativo.
Ao defender o sistema representativo, o autor apresenta os partidos

polticos como estruturas aptas a melhor proporcionar o exerccio da representao.5
No entanto, embora enaltea o papel dos partidos como instituies

fundamentais no processo de consolidao da democracia representativa, Oliveira Viana
chama a ateno para o seu uso indevido na tentativa de fazer prevalecer interesses locais,
que muitas vezes esto divorciados do bem comum. E assevera:
3
MILL, John Stuart. Considerations on Representative Government. Nova Iorque: Liberal Alta Press, 1958.
p. 55.
4
LEIBHOLZ, Gerard. La Reppresentazione nella Democracia. Milo: Giuffr. 1989. p. 70.
5
VIANA, Oliveira. Instituies Polticas Brasileiras: fundamentos sociais do Estado. So Paulo: Livraria
Jos Olympio, 1949. p. 195. v. I.
21
Estes supostos partidos so pequenas corporaes ou associaes de

fins exclusivamente polticos e eleitorais, agindo dentro de um mbito
geogrfico que no ultrapassa, em regra, a rea de um municpio.
6
Constituem as unidades elementares da nossa vida poltica.
Novamente, faz-se referncia a Arato para afirmar que a democracia

representativa a histria da incluso poltica e, mais, que os partidos de massa nascem
como as instituies mais importantes para o seu efetivo aprimoramento.7
Alm disso, o tratamento constitucional concedido aos partidos polticos,

na viso do Professor da New School for Social Research de Nova Iorque, um
mecanismo de fundamental importncia para o fortalecimento desse tipo de democracia
moderna.8
dizer que, sem a devida constitucionalizao dos partidos polticos, no

h que se falar em democracia representativa. Assim, os partidos so uma instituio
democrtica, ao passo que a sua constitucionalizao o mecanismo mais importante para
a consolidao da democracia representativa.
A questo da representao partidria h tempos tem sido objeto de

discusso doutrinria.
Fbio Konder Comparato assinala que foi uma assemblia de nobres, um

dos trs estamentos sociais existentes poca, que obrigou o Rei Joo Sem Terra a assinar
a Magna Carta Inglesa em 1215.
Essa assemblia procurava representar, na medida do possvel, a vontade

popular, uma vez que falava tambm em nome dos dois outros estamentos, a saber, o clero
e o povo.9
6
Ibidem. p. 203.
7
ARATO, Andrew. Representao, soberania popular e accountability. op. cit. p. 87.
8
Idem. p. 88.
9
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos. 4. ed.. So Paulo: Saraiva,
2006. p. 77.
22
Dessa forma, os partidos polticos na Inglaterra nascem dentro do prprio

Parlamento como o espao da representao dos novos ideais que se iriam contrapor ao
poder real.
O desenvolvimento dessas instituies no sistema ingls , em sntese, o

desenvolvimento da representao popular.
Jos Paulo Martins Jnior assegura que:
O Partido Conservador (Tories) e o Partido Liberal (Whigs) controlaram

a poltica parlamentar enquanto o sufrgio era restrito. Eles eram
descentralizados e dominados por interesses personalistas e se tornaram
coesos, disciplinados e poderosos durante o Sculo XIX. As
transformaes do quadro partidrio ingls se devem, principalmente, a
duas mudanas institucionais: o desenvolvimento do poder legislativo do
gabinete e a expanso do eleitorado.10
Significa dizer que a prpria representao nasce com o aperfeioamento

dos partidos polticos, ou seja, a instituio partidria e o fenmeno da representao
caminham pari passu.
No sistema institucional brasileiro, a questo da representao partidria

sempre se coloca presente. No h projeto de reforma poltica que tramite nas Casas
Legislativas que no consagre essa discusso como ponto essencial.
Mas a questo no nova. Nos idos da dcada de 50, o estudo da

representao partidria j se colocava como de fundamental importncia.
Em uma discusso no Instituto de Direito Pblico e de Cincias Polticas

da Fundao Getlio Vargas, no Rio de Janeiro, que contou com a participao de
personalidades do mundo da poltica e do Direito como Joo Mangabeira, Themstocles
Cavalcanti, Senador Nereu Ramos, Victor Nunes Leal, dentre outros, o tema da fidelidade
partidria foi bastante discutido.
ocasio, Joo Mangabeira assim se pronunciou:
10
JNIOR, Jos Paulo Martins. Os partidos Polticos. In DANTAS, Humberto; JNIOR, Jos Paulo
Martins. Introduo Poltica Brasileira. So Paulo: Paulus, 2007. p. 162.
23
Por outro lado, sugiro que o Deputado ou Senador perder o mandato se

abandonar o Partido sob cuja legenda foi eleito, ou se expulso pela
Conveno Nacional de seu Partido. Isso porque ou bem queremos
partidos nacionais, ou bem no queremos. Se os partidos so nacionais,
se a Constituio considera que os partidos nacionais so essenciais
vida poltica, temos que proporcionar a tais partidos meios que lhe
garantam a existncia e, mais do que a existncia, a dignidade.
E prossegue o autor que:
Um deputado eleito por um programa, digamos, socialista, ou se

tivesse existncia legal pelo partido comunista, como que, amanh,
poder passar para um partido conservador e ao mesmo tempo
conservar o mandato conquistado sob a legenda que trara?11
No debate ento travado, assegurou-se que a discusso da infidelidade

partidria era tema de direito constitucional e no se restringia discusso das leis dos
partidos polticos, ou seja, procurou-se dar ao tema relevncia constitucional, ao contrrio
do que advogava o Parlamentar Nestor Duarte.12
A questo da infidelidade, apesar de no ter estado presente no texto

constitucional de 1967, acabou constitucionalizada com a Emenda 1/69. Assim, no art. 35
da referida emenda, constou a hiptese de perda de mandato poltico de deputado ou
senador no caso de infidelidade partidria.13
Posteriormente, com o advento da Emenda Constitucional 25/85, a

infidelidade como hiptese de perda de mandato parlamentar acabou retirada do texto
constitucional, posio essa ratificada pela Constituio democrtica de 1988.
11
MANGABEIRA, Joo. Estudos Constitucionais: Poder Legislativo. Rio de Janeiro: FGV, 1956. p. 19.
12
Ibidem. p. 30. O autor ressalta que (...) a questo da elaborao da lei dos partidos polticos, entendo,
coisa completamente separada do Cdigo Eleitoral. Ficou a cargo do Dr. Barbosa Lima Sobrinho. A perda
de mandato, entretanto, matria constitucional, e diz respeito composio do Poder Legislativo. No h
lei eleitoral que diga perde o mandato; s a Constituio, por fora da sua prpria estrutura de poder.
13
Eis o teor do art. 35 da EC 1/69:
Art. 35. Perder o mandato o deputado ou senador:
I - que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento fr declarado incompatvel com o decro parlamentar ou atentatrio das
instituies vigentes;
III - que deixar de comparecer, em cada sesso legislativa anual, a tra parte das sesses ordinrias da
Cmara a que pertencer, salvo doena comprovada, licena ou misso autorizada pela respectiva Casa;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos polticos; ou
V - que praticar atos de infidelidade partidria, segundo o previsto no pargrafo nico do artigo 152.
24
Assim, embora o debate sobre a perda de mandato por infidelidade

travada por Joo Mangabeira e outros parlamentares na dcada de 50 tenha possibilitado
sua insero na EC 1/69, sabido que o constituinte originrio de 1988 aboliu-a do texto
constitucional por sua nica e exclusiva vontade poltica.
Hodiernamente, ao contrrio do que asseverou Mangabeira no passado, a

questo da perda de mandato por infidelidade partidria no possui mais o status de norma
constitucional.
Entretanto, recente deciso do Supremo Tribunal Federal volta a dar ao

assunto importncia de maior monta, pois concedeu ao partido, e no ao parlamentar, a
titularidade sobre o mandato poltico.14
Conclui-se, portanto, que a representao partidria continua sendo

instrumento de efetivao do poder, ainda que a perda de mandato no esteja mais prevista
no texto constitucional.
Alm disso, a questo continua atual dentre os estudiosos do Direito

Constitucional. Ao tratar do o papel da democracia representativa, o Professor Jos Afonso
da Silva retoma a importncia da representao partidria como instrumento de
representao direta, in verbis:
Na democracia representativa a participao popular indireta,

peridica e formal, por via das instituies eleitorais que visam a
disciplinar as tcnicas de escolha dos representantes do povo. A ordem
democrtica, contudo, no apenas uma questo de eleies peridicas,
em que, por meio do voto, so escolhidas as autoridades governamentais.
Por um lado, ela consubstancia um procedimento tcnico para a
designao de pessoas para o exerccio de funes governamentais. Por
outro, eleger significa expressar preferncias entre alternativas, realizar
um ato formal de deciso poltica. Realmente, nas democracias de
partido e de sufrgio universal, as eleies tendem a ultrapassar a pura
14
Em sesso de 4 de outubro de 2007, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, ao analisar os Mandados de
Segurana (MS) que tratam da fidelidade partidria MS 26.602, 26.603 e 26.604 impetrados,
respectivamente, pelo Partido Popular Socialista (PPS), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e
Democratas (DEM), decidiu que a titularidade do mandato pertence ao partido poltico, e no ao eleito.
Essa deciso ratificou o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral que, aps consulta formulada pelos
Democratas (DEM), por meio de Resoluo, firmou deciso nesse sentido. Os partidos pediram que o STF
determinasse ao presidente da Cmara dos Deputados que declarasse a vacncia dos mandatos de 23
deputados federais que deixaram essas legendas para ingressar em outros partidos, empossando, por
conseguinte, os suplentes.
25
funo designatria, para se transformar num instrumento, pelo qual o

povo adere a uma poltica governamental e confere seu consentimento, e,
por conseqncia, legitimidade s autoridades governamentais.15
O Parlamento deve ser um reflexo da escolha partidria da sociedade e,

dessa forma, com fidelidade aos ideais partidrios, deve o representante agir em nome do
povo.
A partir do momento em que a fidelidade partidria entra em crise,

evidencia-se um problema de representao que desqualifica o Legislativo perante a
sociedade.
Pode-se afirmar que esse descrdito, dentre outros motivos, advm da

dificuldade constante de identificao dos ideais partidrios pela sociedade no processo de
deliberao, fiscalizao e aprovao de projetos que tramitam no Parlamento.
A crise de representao , antes de tudo, uma crise de identidade do

prprio Parlamento brasileiro que, diante das atividades que desempenha, no consegue ser
fiel aos interesses ideolgicos que elegem seus representantes.
claro que isso envolve o prprio sistema eleitoral brasileiro e a falta de

fidelidade dos representantes polticos aos ideais partidrios. A infidelidade uma questo
de suma importncia nos dias atuais. Seus nmeros so, no mnimo, alarmantes. Ao
analisar a questo, o Cientista Poltico Carlos Ranulfo Melo traz dados que podem ser
considerados sintomticos.
Entre os anos de 1985 e 2001, mais precisamente a data de 6 de outubro

de 2001, quando se encerrou o prazo de filiao partidria, 846 parlamentares, entre
titulares e suplentes, mudaram de partido na Cmara dos Deputados. Segundo o cientista
poltico, em mdia, 28,8% dos que assumiram uma cadeira na Cmara dos Deputados
trocaram de legenda durante o mandato.
H ainda outro dado interessante: um total de 138 congressistas (16,3%

entre os migrantes) trocou de partido pelo menos duas vezes em uma mesma legislatura,
15
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p.
138.
26
outros 3,5% (30 deputados), pelo menos trs vezes, enquanto dez congressistas migraram
quatro vezes. Uma vez computadas todas as mudanas realizadas pelos deputados, chega-
se a um total de 1.035 migraes.16
Diante disso, que um dos sintomas fundamentais do problema da

distoro da representao no Brasil, o Parlamento tem perdido legitimidade e, com isso,
parece no contribuir de forma efetiva para a construo de um modelo democrtico mais
condizente com os preceitos constitucionais positivados em 1988.
possvel que, a partir da recente deciso do Supremo sobre o tema, a

questo passe a ser tratada com maior seriedade pelos ocupantes de cargos polticos, uma
vez que a infidelidade partidria passou a ser punida com a perda do mandato.17
O dilema da representao , na verdade, o que justifica a existncia do

Poder Legislativo. Sem esse atributo devidamente respeitado, fica difcil explicar a
necessidade da ao do Parlamento na conduo dos rumos polticos.
Diante da dificuldade de sua existncia, o que acarreta uma total ausncia

de identidade entre a sociedade e o Congresso, tem-se que o esse Poder se apequena e no
encontra seu devido espao de atuao no sistema de separao de Poderes moderno.
A ausncia de ideologias partidrias coesas impede o desenvolvimento de

ideias slidas que permitam ao Parlamento ser observado enquanto Poder Poltico e no
como uma verdadeira colcha de retalhos, com representantes de partidos polticos sem
16
MELLO, Carlos Ranulfo F. Migrao Partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues. In: BENEVIDES, Maria Victria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (org.).
Reforma Poltica e Cidadania. So Paulo: Perseu Abramo, 2003. p. 322.
17
Cita-se aqui o caput da ementa do Supremo Tribunal Federal que decidiu sobre a titularidade do mandato,
nos autos do Mandado de Segurana 26.602/DF:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. MANDADO DE SEGURANA. FIDELIDADE
PARTIDRIA. DESFILIAO. PERDA DE MANDATO. ARTS. 14, 3, V E 55, I A VI DA
CONSTITUIO. CONHECIMENTO DO MANDADO DE SEGURANA, RESSALVADO
ENTENDIMENTO DO RELATOR. SUBSTITUIO DO DEPUTADO FEDERAL QUE MUDA DE
PARTIDO PELO SUPLENTE DA LEGENDA ANTERIOR. ATO DO PRESIDENTE DA CMARA
QUE NEGOU POSSE AOS SUPLENTES. CONSULTA, AO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL,
QUE DECIDIU PELA MANUTENO DAS VAGAS OBTIDAS PELO SISTEMA PROPORCIONAL
EM FAVOR DOS PARTIDOS POLTICOS E COLIGAES. ALTERAO DA JURISPRUDNCIA
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MARCO TEMPORAL A PARTIR DO QUAL A
FIDELIDADE PARTIDRIA DEVE SER OBSERVADA [27.3.07]. EXCEES DEFINIDAS E
EXAMINADAS PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. DESFILIAO OCORRIDA ANTES
DA RESPOSTA CONSULTA AO TSE. ORDEM DENEGADA.
27
nenhuma expresso nacional, mais preocupados com suas questes regionais e, muitas
vezes, pessoais, do que com a busca de solues para os problemas de maior monta.
A busca de uma efetiva representao das vontades sociais deve ser uma
constante do Legislativo moderno, sob pena de deixar de ser um poder legtimo e no mais
encontrar o lastro social necessrio para continuar existindo.
dizer, nas palavras de Goffredo Teles Jnior, que:
Parlamentos que se afastam dos anseios do povo, que legislam com

displicncia, ou que so apticos, preguiosos, ausentes, so
Parlamentos que quebram os quadros de seu sistema de referncia,
violam o imperativo tico que a razo de ser de sua existncia, e
perdem o excelso ttulo de representantes polticos do povo.18
No cabe, nesse ponto, a defesa desse ou daquele modelo de reforma

poltica, nem, tampouco, a emisso de juzo de valor mais aprofundado acerca da recente
deciso do Supremo Tribunal Federal sobre a titularidade do mandato poltico, haja vista
que isso demandaria uma nova tese.
O que se pretende demonstrar que a representao poltica encontra-se

em crise e que h um descompasso na interlocuo ente o Parlamento e a sociedade, que
passa a acreditar em projetos pessoais de polticos especficos quando, na verdade, deveria
orientar seus votos de acordo com a ideologia partidria.
No resta dvida de que a ausncia da fidelidade por parte dos

representantes do povo, alm de desqualificar o Congresso e o processo legislativo, afasta
a sociedade do processo decisrio em relao s polticas pblicas, justamente por
desvirtuar o exerccio da representao.
1.1.2 Iniciativa no processo de criao das leis e o presidencialismo de coaliso
Alm da questo da representao poltica sobre a qual se pde debruar

no tpico anterior, afigura-se prudente o estudo da deflagrao do processo legislativo no
sistema presidencialista adotado pelo Brasil, uma vez que esse tema tambm foi escolhido
como funo essencial a ser desempenhada pelo Parlamento.
18
TELES JNIOR, Goffredo. O Povo e o Poder. 2. ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2006. p. 62.
28
Antes, porm, de tratar especificamente da funo de legislar, importa

ressaltar que essa tarefa cada vez mais vem sendo compartilhada entre os Poderes
Legislativo e Executivo.
Diante desse fato, tratar-se- brevemente da estrutura do Poder Executivo

e de que maneira ele manifesta sua potestas sobre o processo legislativo, uma vez que a
estrutura, as funes e o funcionamento do Poder Legislativo sero devidamente tratados
em captulo especfico.
No incomum se utilizar o termo Executivo como sinnimo de

governo. Todavia, nem sempre essa confuso terminolgica pode prevalecer, a depender
do sistema e da forma de governo adotados por cada pas.
Se for analisada a Constituio Norte-Americana, por exemplo, ver-se-

que o Executivo formado exclusivamente pelo Presidente da Repblica.19
No Brasil, o conceito de Poder Executivo alargado e abrange, alm da

figura presidencial, seus Ministros de Estado.20
Outra utilizao clssica do termo Executivo serviu para expressar a

clssica diviso de Poderes e do sistema governamental idealizada pelos contratualistas,
dentre os quais se pode destacar Montesquieu.
Segundo a teoria clssica, a tarefa de fazer as leis seria do Legislativo,

cabendo ao Poder Executivo a mera execuo das decises parlamentares introduzidas no
ordenamento jurdico.
19
Assim dispe a Seo 1 do artigo II daquela Constituio:
O Poder Executivo ser investido em um Presidente dos Estados Unidos da Amrica. Seu mandato ser de
quatro anos, e, juntamente com o Vice- Presidente, escolhido para igual perodo, ser eleito pela forma
seguinte (...). Traduo do texto original obtida atravs do Site Oficial da Embaixada dos Estados Unidos
no Brasil. Texto disponvel em:
<http://www.embaixadaamericana.org.br/index.php?action=materia&id=630&submenu=inform.php&item
menu=108>. Acesso em: 31 mar. 2009.
20
Eis o teor do artigo 76 da nossa Constituio: O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica,
auxiliado pelos Ministros de Estado.
29
de se lembrar, porm, que essa ingnua distribuio de funes no

mais traduz a realidade poltica moderna, porquanto h uma mistura cada vez maior entre
as atribuies dos Poderes
Tambm no seria exagero dizer que, hodiernamente, o Executivo, at

mesmo por fora das novas previses constitucionais, cada vez mais ocupa o papel de
legislador nas democracias modernas.
Nesse sentido, Marco Aurlio Sampaio afirma que:
Diante de um amplo rol de tarefas estabelecidas na forma de

competncias (materiais, pelo teor dos arts. 21 e 23, da CF, e as
legislativas, as dos arts. 22 e 24, tambm da CF), cabendo ao Presidente
da Repblica a direo superior da Administrao federal, por expressa
disposio do art. 84, II, da Constituio, faz-se necessrio que, para
alm da iniciativa exclusiva da apreciao de projetos de lei ( 1, art.
61, da CF) (...) sejam entregues tambm os meios pronta ao da
Presidncia da Repblica.21
Um claro exemplo da participao do Executivo no processo legislativo

diz respeito s possibilidades de se apresentarem emendas Constituio. Enquanto a
prpria Lei Maior, em seu artigo 60, inciso I, exige a assinatura de pelo menos um teros
dos membros de cada Casa para que uma proposta de emenda Constituio seja
apresentada, no inciso II, prev a possibilidade de apresentao dessa mesma proposta pelo
Presidente da Repblica sem a necessidade da aquiescncia de mais um tero dos
parlamentares.
dizer, em outras palavras, que o prprio texto constitucional impe

maior rigor apresentao de emendas Constituio para os parlamentares que ao Chefe
de Estado.
Impreciso seria, no entanto, afirmar que hoje o Legislativo no legisla.

At porque, para uma proposta do Executivo se tornar lei, deve necessariamente passar
pelo crivo do Congresso Nacional.
21
SAMPAIO, Marco Aurlio. A medida provisria no presidencialismo brasileiro. So Paulo: Malheiros,
2007. p. 95.
30
O que aqui se trata da capacidade de propor a norma, ou seja, da

iniciativa para apresentar determinadas matrias em forma de projeto de lei, de emendas
constitucionais ou de medidas provisrias.
Pode parecer contraditrio afirmar que as democracias modernas

pressupem uma maior participao do Executivo no processo legislativo.
Essa tese poderia ainda ser fortalecida na medida em que o Parlamento

nasce justamente como um instrumento para frear as arbitrariedades do monarca
absolutista, considerado o representante do Poder Executivo de ento, conforme ser
tratado adiante.
Entretanto, por inmeras razes, as democracias modernas aumentaram o

poder de interveno do Executivo, tanto na poltica, quanto na sociedade, e, tambm, na
economia.
Na recente histria do Brasil, a predominncia do Executivo no processo

de formao das leis no novidade e aparece desde as primeiras Constituies que
estruturaram o Estado.
Essa atribuio legislativa conferida ao Poder Executivo no foi alterada

com a Constituio de 1988. Ao contrrio da Carta vigente no perodo democrtico de
1946/64, a atual Constituio concedeu ao Presidente da Repblica muito mais poderes
para fazer leis.
No sistema presidencialista, h uma acumulao das funes de chefia de

governo e de Estado, assim, o representante do Executivo no apenas uma figura poltica
ou um representante institucional do povo brasileiro.
Ele acumula tambm a funo de responsvel pela estrutura burocrtica

estatal e do bom andamento da Administrao Pblica, o que engloba a atividade de
prestao de servios pblicos e a formulao de polticas pblicas.
31
No sistema parlamentarista, por sua vez, h uma clara diviso entre a

chefia de Estado e a de governo. Nesse sistema, a primeira, em geral, desenvolvida pelos
representantes do Poder Real, nos casos das monarquias parlamentaristas, ou pelos
presidentes, no caso das repblicas parlamentaristas.
A chefia de governo exercida pelo primeiro-ministro, que o

presidente do Conselho de Ministros. Nesse ponto, pode-se afirmar que o Legislativo, por
meio de alguns de seus representantes, acaba por exercer uma funo executiva, na medida
em que o responsvel pelo funcionamento burocrtico da mquina pblica, da prestao
de servios e da formulao de polticas pblicas.
No Brasil, prevalece um sistema que se denomina Presidencialismo de

coaliso, segundo o qual o Presidente da Repblica conta, no Congresso Nacional, com
uma base de sustentao que pode ser denominada coaliso de governo.22
Em um regime democrtico, o Presidente da Repblica ou o Chefe do

Poder Executivo no pode e no deve governar sozinho. Ainda que o Poder Executivo seja
exercido pelo Presidente da Repblica, com o auxlio de seus Ministros de Estado, ele
jamais pode prescindir da participao congressual para dar os efetivos rumos Nao.
Dessa forma, mesmo nos casos em que detm a iniciativa legislativa, o

Presidente depende do Congresso para a sua aprovao. Sem apoio parlamentar, muito
pouco do que idealizado pelo Executivo, nem mesmo as polticas pblicas mais
elementares, tem como se tornar efetiva na vida da sociedade.
A coalizo governamental um pressuposto para a governabilidade e

para que ela exista de fato, o Chefe do Poder Executivo faz concesses aos interesses dos
parlamentares dentro do Parlamento.
Essas concesses, dentre outras, acontecem quando o Chefe do Executivo

nomeia para os cargos de Ministros de Estado representantes dos partidos que o apiam no
22
ABRANCHES, Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional
Brasileiro. In Revista de Cincias Sociais. v. 31, n. 1, 1988. p. 5-32. Ressalta o autor que o Brasil o
nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo
imperial, organiza o Executivo com base em grandes coalises. (...) O Brasil retorna ao conjunto das
naes democrticas, sendo o nico caso de presidencialismo de coaliso.
32
Congresso e indica seus correligionrios para a direo das agncias reguladoras, demais
autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Enfim, quanto mais acomoda seus correligionrios partidrios e de base

de sustentao na estrutura burocrtica e poltica da Administrao Pblica, o Presidente
obtm maior apoio dentro do Congresso Nacional para a aprovao de suas propostas.
O modelo de presidencialismo certamente tem redesenhado o papel

institucional dos Poderes da Repblica brasileira, pois a agenda legislativa passa a ser
partilhada entre o Executivo e o Legislativo.
Ocorre que, diante do grave quadro de distores partidrias a que se fez

aluso, a coaliso de governo formulada a partir de interesses regionais e, muitas vezes,
individuais, prescindindo de uma conotao ideolgica ou poltica.
O presidencialismo de coaliso brasileira, em verdade, legitima uma

relao de subservincia do Parlamento aos interesses do prprio Executivo.
Os partidos, ou faces de cada agremiao partidria so contemplados

com ministrios, secretarias, presidncias de autarquias ou fundaes ou outros postos
importantes dentro do governo e, com isso, cedem s presses do Executivo e exige de
seus parlamentares o apoio aos projetos do governo.
Alm disso, alguns parlamentares exercem um papel de liderana e de

destaque, dentro do prprio Congresso, legitimando-se como interlocutores entre o
Parlamento e o Executivo. E para fazer valer as intenes do governo no processo
legislativo, exigem uma srie de concesses a serem feitas pelo prprio Executivo.
Dessa forma, nem sempre necessria a concesso de cargos ou funes

pblicas junto ao Executivo. O presidencialismo de coalizo tambm se constri a partir da
contemplao das demandas dos lderes que, para conduzirem as aes do Parlamento e
dos demais deputados de acordo com os interesses do governo, exigem outras formas de
benesses tais como a liberao de emendas ao oramento ou uma tramitao mais gil,
junto aos rgos burocrticos, das demandas por eles apresentadas.
33
A busca de um consenso ideolgico torna-se uma tarefa quase impossvel

23
nesse cenrio. Dessa forma, fazem-se inmeras concesses pontuais, sem que se consiga
construir uma poltica pblica verdadeiramente homognea.
Nessa esteira, o Parlamento perde cada vez mais poder, pois seus
representantes pouco ou nada podem mudar no rumo das polticas pblicas, j que no se
chega a nenhum consenso interno.
Ainda que fosse possvel alcanar um consenso interno sobre as polticas

que devem ser apoiadas e desenvolvidas pelos representantes dos partidos, este no se
tornaria exequvel, pois a submisso de grande parte dos parlamentares s vontades ou
interesses do governo certamente inibiriam a expresso de vontades representativas dentro
do Congresso.
Qualquer nova funo junto ao Executivo, ainda que de menor destaque,

torna-se um grande atrativo aos parlamentares, pois s assim eles podero,
individualmente, ou em conjunto com seu grupo poltico, participar do processo decisrio
das polticas nacionais.24 Alm disso, a possibilidade de obter maior trnsito entre as
instncias burocrticas do governo algo que muito interessa aos parlamentares, pois
assim obtm maiores condies para solucionar as demandas das suas bases polticas.
Esse modelo, que permite a participao de membros do Legislativo nos

rgos de primeiro escalo do Executivo, vedado no sistema Norte-Americano, onde a
23
Ibidem. p. 27. Ressalta o autor que a grande coaliso (...) inclui maior nmero de parceiros e admite maior
diversidade ideolgica, Evidentemente, a probabilidade de instabilidade e a complexidade das negociaes
so muito maiores. Estes contextos, de mais elevada diviso econmica, social e poltica, caracterizam-se
pela presena de foras centrfugas persistentes e vigorosas, que estimulam a fragmentao e a
polarizao. Requerem, portanto, para a resoluo de conflitos e formao de consensos parciais,
mecanismos e procedimentos institucionais complementares ao arcabouo representativo da liberal-
democracia.
24
Apenas para que se tenha uma ideia da efetiva participao de parlamentares nos ministrios, dentro da
Presidncia da Repblica, tanto a Secretaria de Relaes Institucionais, quanto a Secretaria de Promoo
da Igualdade Racial, so compostas por representantes do Parlamento. Dos 23 Ministrios propriamente
ditos, 7 (sete) so dirigidos por ocupantes de cadeiras no Senado, Cmara ou Assemblias Legislativas nos
Estados (composio at 17.2.2009).
34
Constituio, na sexta Seo do Artigo I, veda a nomeao de senadores para o exerccio

de qualquer cargo junto ao Governo.25
Dessa forma, no Brasil, a participao do parlamentar no processo de

deflagrao legislativa acaba inibida, pois deve estar concatenado com a poltica do
Executivo, j que seu partido ou grupo poltico fazem parte da aliana de governo.
1.2 O Executivo e o Legislativo: a funo de legislar
1.2.1 O instrumento da Medida Provisria e as limitaes do Parlamento no

processo de formao das leis
No obstante a atual Constituio ter abolido o instituto do decreto-lei de

nosso ordenamento, trouxe baila as medidas provisrias e manteve, dessa forma, um
papel importante de participao do Executivo no processo de elaborao normativa.
bem verdade que os referidos instrumentos so diferentes em vrios

aspectos.
Os decretos-leis eram utilizados pelo Presidente da Repblica em caso de

urgncia ou de relevante interesse pblico. Essa noo manteve-se preservada no que se
refere s medidas provisrias pelo atual texto constitucional.26 Entretanto, mudanas
significativas entre os institutos podem ser percebidas.
O decreto-lei entrava em vigor a partir da sua publicao e cabia ao

Parlamento apreci-lo no prazo de sessenta dias. Caso o Legislativo no se manifestasse
dentro desse perodo, era considerado automaticamente aprovado pelo chamado decurso de
prazo.
25
Assim est positivado o artigo citado: Nenhum Senador ou Representante poder, durante o perodo para
o qual foi eleito, ser nomeado para cargo pblico do Governo dos Estados Unidos que tenha sido criado ou
cuja remunerao for aumentada nesse perodo; e nenhuma pessoa ocupando cargo no Governo dos
Estados Unidos poder ser membro de qualquer das Cmaras enquanto permanecer no exerccio do
cargo. Traduo feita pela Embaixada dos Estados Unidos no Brasil, obtida atravs do site:
26
O art. 62 da Constituio, com redao dada pela Emenda Constitucional 32/2001 assim dispe: Art. 62.
Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora
de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional.
35
Atualmente, esse aspecto encontra-se disciplinado diferentemente, pois,

embora a medida provisria adquira fora de lei na data de sua publicao e gere efeitos
desde ento, h a necessidade de sua convalidao por deliberao pelo Parlamento
Nacional.
Ao contrrio do decreto-lei, para que a medida provisria venha a ser

aprovada pelo Congresso, este deve apreciar, antes de tudo, o cumprimento dos requisitos
constitucionais de relevncia e urgncia. Se assim no for, o Congresso no deve analis-la
no mrito.27
Ademais, seu prazo de vigncia de sessenta dias, prorrogveis por igual

perodo. Se, nesse prazo, o Congresso no analis-la e vot-la, a medida provisria perder
sua eficcia.
No caso dos decretos-leis, por sua vez, o Congresso no podia

acrescentar ou retirar qualquer parte do texto enviado e a rejeio no invalidaria seus
efeitos durante todo o tempo em que vigeu.
Com relao s medidas provisrias, no entanto, o Congresso pode

alterar o texto encaminhado pelo Poder Executivo, ocasio em que o texto, depois de
aprovada a modificao por ambas as Casas parlamentares, retorna ao Presidente da
Repblica para, aps as manifestaes pertinentes dos rgos tcnicos e ministrios, seja
efetivada a sano ou veto do quanto inserido.28
27
Redao do 5 do art. 32, dada pela Emenda Constitucional 32/2001: 5 A deliberao de cada uma
das Casas do Congresso Nacional sobre o mrito das medidas provisrias depender de juzo prvio sobre
o atendimento de seus pressupostos constitucionais.
28
Existe, no entanto, a possibilidade de o Presidente da Repblica vir a vetar parte do prprio texto original
que encaminhou para a apreciao do Congresso. Isso ocorreria, pois, caso a medida provisria seja
convertida em projeto de lei de converso, poderia haver incompatibilidade entre o novo texto inserido e
aquele inicialmente formulado pelo Executivo. Assim, se essa incongruncia no tivesse sido sanada pelo
Parlamento no momento da converso, caberia ao Presidente resolver o problema no momento da sano
ou veto. Alis, esse entendimento foi sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 217.194/PR,
cujo relator foi o Ministro Maurcio Correa. No acrdo publicado, os Ministros fazem aluso
necessidade de manuteno da comunho de vontade do Poder Executivo e do Legislativo que se
coadunaria justamente com a suposta necessidade do veto de parte do texto original para a manuteno do
quanto inserido pelo Legislativo.
36
Alm disso, a rejeio ou o decurso de prazo sem apreciao da medida

provisria pelo Congresso pode vir a gerar efeitos jurdicos a serem modulados pelo
prprio Parlamento, por meio de resoluo prpria.
Claras so as diferenas entre os instrumentos do decreto-lei e da medida

provisria. No restam dvidas de que o primeiro pode ser considerado antidemocrtico,
na medida em que submete o Parlamento quase que totalmente vontade imposta do
Executivo.
Entretanto, no se pode dizer que o mesmo ocorre com as medidas

provisrias, pois o mecanismo adotado pela Constituio de 1988 pressupe uma
participao do Parlamento, se no na sua confeco, na sua adequao e vigncia
definitiva em nosso ordenamento jurdico.
Todavia, no h como negar que mesmo sendo democrtica, a medida

provisria um instrumento de atuao cada vez mais presente do Executivo no processo
de formao das leis.
Juntamente com os projetos de lei de iniciativa do Executivo que

tramitam em regime de urgncia no Congresso, as MPs, como so chamadas, acabam por
ser parte significativa das matrias deliberadas pelo Parlamento.
Para os Professores Fernando Limongi e Argelina Figueiredo, essa lgica

de funcionamento, mais precisamente o instituto das medidas provisrias, permite ao
chefe do Executivo exercer um considervel controle sobre o processo legislativo.29
O movimento de participao do Executivo no processo de elaborao

das leis sempre fez parte do sistema poltico brasileiro,30 ao contrrio do sistema
29
FIGUEIREDO, Argelina C., LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem
Constitucional. Rio de Janeiro: FGV, 1999. p. 15.
30
bem de ver que esse modelo de participao do Executivo no processo de elaborao legislativa nada
mais do que o fruto do seu fortalecimento institucional. Com uma carga maior de atribuies, iniciada
aps o regime militar, ratificada pela Constituio de 1988, com projetos de lei de iniciativa prpria e
posteriormente aumentada com a Emenda Constitucional 32/2001, a partir das novas atribuies trazidas
no art. 84, VI, da Lei maior, no h como o Executivo no ter um papel predominante no processo de
positivao do nosso direito. Mais do que isso, o atual artigo 61 da Constituio reserva ao Presidente da
Repblica e, por analogia, aos demais chefes de executivos estaduais e municipais uma srie de matrias
37
americano, em que o Presidente da Repblica no possui iniciativa para legislar, o sistema

brasileiro sempre dotou ao Chefe do Poder Executivo essa atribuio.
A questo no se encontra explicitamente tratada na Constituio Norte-

Americana. Inversamente do que prev a Constituio do Brasil, que possui expressas as
hipteses de iniciativa reservada do Presidente da Repblica para iniciar o processo
legislativo (artigo 61), ou legislar mediante decretos no regulamentares (artigo 84, inciso
VI), a Constituio Americana no traz essas previses.
Ao revs, ao tratar do poder de emendar a prpria Constituio, o Artigo

V daquela Constituio reserva essa prerrogativa exclusivamente aos membros do
Congresso Nacional, excludo, portanto, o Chefe da Nao de tal poder. O artigo encontra-
se assim positivado:
Sempre que dois teros dos membros de ambas as Cmaras julgarem

necessrio, o Congresso propor emendas a esta Constituio, ou, se as
legislaturas de dois teros dos Estados o pedirem, convocar uma
conveno para propor emendas, que, em um e outro caso, sero vlidas
para todos os efeitos como parte desta Constituio, se forem ratificadas
pelas legislaturas de trs quartos dos Estados ou por convenes
reunidas para este fim em trs quartos deles, propondo o Congresso uma
ou outra dessas maneiras de ratificao. Nenhuma emenda poder, antes
do ano de 1808, afetar de qualquer forma as clusulas primeira e quarta
da Seo 9, do Artigo I, e nenhum Estado poder ser privado, sem seu
consentimento, de sua igualdade de sufrgio no Senado.31
No Brasil, at mesmo o processo de emendar o texto constitucional pode

partir da iniciativa do Presidente da Repblica, conforme disposto no inciso III do artigo
60 da prpria Lei Maior. S esse fato j evidencia o maior poder conferido ao Executivo
no processo de formao das leis.
No difcil se compreender tal questo. patente a interferncia do

Poder Executivo no processo de formao das normas jurdicas. A formao das regras de
conduta envolve um processo de escolha.
reservadas lei, cujo processo no pode ser deflagrado pelo Poder Legislativo, sob pena de vcio formal
de iniciativa.
31
Traduo do texto original obtida atravs do Site Oficial da Embaixada dos Estados Unidos no Brasil.
Texto disponvel em:
38
A dialtica Hegeliana mostra-se presente no processo de formao da lei.

Se, de um lado, h uma tese proposta, de outro, em um Parlamento plural, uma anttese h
de se contrapor quela. O resultado desse processo dialtico o prprio processo
legislativo.32
Esse processo de escolha, invariavelmente, h de refletir a ideologia

poltica de um dos lados do processo dialtico a ser confrontado por outro.
Optou o legislador brasileiro em dar ao prprio Presidente da Republica o

poder de deflagrar o processo legislativo a partir da iniciativa para propor leis, o que,
poder-se-ia argumentar, j faz parte da tradio institucional brasileira, em que a figura do
chefe do Poder Executivo sempre se mostrou bastante forte e presente.
Ocorre que, no obstante essa prerrogativa constitucional, o prprio texto

da Lei Maior prev, ainda, o instituto das medidas provisrias em seu art. 62.
Dessa forma, o Executivo acaba por agir em duas frentes diferenciadas

no processo de formao das leis: propondo aquelas de sua iniciativa exclusiva e editando
medidas provisrias.
Essa uma tendncia mundial. Poucas so as Constituies ao redor do

mundo elaboradas aps o perodo das grandes guerras que no dotam o Executivo de
algum poder normativo.33
Pode-se argumentar que a inexistncia do poder regulamentar do

Executivo o tornaria, hodiernamente, um poder fraco e incuo, incapaz de resolver os
problemas da nao em tempo hbil.
Faz sentido, assim, falar nessa nova atribuio do Executivo atualmente.

Se a prpria Constituio Federal reservou uma srie de funes e responsabilidades a esse
Poder, importante que preveja instrumentos maleveis de implementao dessas
atribuies, com a rapidez e efetividade que algumas situaes urgentes demandam.
32
MUSSO, Enrico Spagna. Studi di Diritto Costituzionale. Napoli: Morano, 1966. p. 97 e ss.
33
PESSANHA, Charles. Relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil: 1946-1994. Tese de
doutorado. So Paulo: USP, 1997.
39
Todavia, importa analisar, de maneira crtica, at que ponto essa

atribuio pode ser exercida sem que afronte diretamente o equilbrio entre os Poderes da
Repblica.
Desde a promulgao da nova Constituio, at setembro de 2001,

quando o processo de criao e o rito de tramitao das MPs foram alterados pela Emenda
Constitucional 32, o Executivo brasileiro editou nada menos que 6.109 medidas
provisrias, o que d uma mdia de, aproximadamente, 40 MPs por ms.34
Ao no se considerar a reedio, esse nmero bem menor, mas, mesmo

assim, significativo: 623.
No meio de tantas novas normas, podem se encontrar algumas de muita

relevncia e que justificam a existncia do instituto, como aquelas que criaram os Planos
Vero, Collor e Real, bem como outras que abrem crdito extraordinrio para soluo de
problemas de fora maior como enchentes no Sul e secas no Nordeste.
Teria o Executivo abusado de uma prerrogativa constitucional,

interpretando, de maneira bastante flexvel, o que se deve entender por relevncia e
urgncia, pressuposto essencial para a edio de uma medida provisria?35
Embora possa se entender que sim, de se ressaltar que o prprio

Parlamento parece no ter assim compreendido, principalmente aps o advento da EC 32,
uma vez que ratificou a maioria esmagadora de MPs editadas pelo Executivo.
Aquele rgo poderia no admiti-las caso entendesse que esto ausentes

os requisitos da relevncia e da urgncia constitucionais. Mas assim no tem procedido, de
maneira que a grande maioria das MPs foi convertida em lei e, por sua vez, ingressou no
ordenamento jurdico em carter definitivo.
34
Fonte: Subchefia para Assuntos Parlamentares da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica (SRI/PR).
35
Apenas a ttulo de exemplo, importa ressaltar que o Presidente Collor, por exemplo, editou a MP 105 para
inscrever o Marechal Deodoro da Fonseca e Tiradentes no Livro dos Heris Nacionais.
40
Um nmero expressivo de MPs foi editado aps a instituio do modelo

democrtico de Estado. Apenas a ttulo de exemplo, comparem-se todas as leis sancionadas
nos primeiros anos dos Governos dos Presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz
Igncio Lula da Silva, ou seja, as leis sancionadas nos anos de 1995 e 2002. Conforme
pode ser constatado no quadro abaixo, significativa a presena do Executivo no processo
de deflagrao legislativa:
1995 (1 ano Governo FHC) Anterior 2002 (1 ano Governo Lula) Ps EC

EC 32/2001 32/2001
283 Leis sancionadas (ordinrias e 239 leis sancionadas (ordinrias e
complementares) complementares)
60 de iniciativa do Poder Legislativo 50 de iniciativa do Poder Legislativo
10 de iniciativa do Poder Judicirio 7 de iniciativa do Poder Judicirio
44 Medidas Provisrias aprovadas ou 55 Medidas Provisrias aprovadas ou
convertidas convertidas
130 Projetos de Lei do Executivo de 90 Projetos de Lei do Executivo de abertura
abertura de crdito adicional/especial de crdito adicional/especial
39 Projetos de Lei do Executivo sobre 37 Projetos de Lei do Executivo sobre
outros assuntos. outros assuntos.
Fonte: Subchefia para Assuntos Parlamentares da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica (SRI/PR)
Diante dos dados apresentados, pode-se concluir que a presena do Poder

Executivo no processo de elaborao das leis, seja pela propositura, seja pelo que
sancionado, esmagadoramente maior que a dos demais Poderes da Repblica.
A tramitao das medidas provisrias junto ao Congresso segue uma

lgica prpria e bastante diferenciada no processo legislativo.
Em primeiro lugar, passam a ter eficcia de lei imediatamente aps a sua

publicao no Dirio Oficial. Depois, ao serem encaminhadas ao Parlamento, so tratadas
de forma mais clere do que as demais proposies.
41
O primeiro aspecto que deve ser estudado que as medidas provisrias,

para poderem ser apreciadas quanto ao mrito, passam necessariamente pelo crivo do
Congresso com relao aos seus requisitos de urgncia e relevncia, o que no acontece
com os projetos de lei.
Inicialmente, as MPs so analisadas pela Cmara aps a instituio de

uma comisso mista, de deputados e senadores, momento em que podem ser apresentadas
emendas ao texto encaminhado pelo Executivo.36
Isso d s medidas provisrias um rito diferenciado, pois elas no so

apreciadas pelas comisses permanentes das Casas legislativas e o seu relatrio final lido
em Plenrio, ocasio em que so deliberadas as emendas apresentadas ao texto.
Significa dizer que, ao contrrio dos demais projetos de lei ou at mesmo

das propostas de emenda Constituio, as MPs s so discutidas em Plenrio no
momento final de sua votao, desde que aprovada em seus requisitos constitucionais.
At que o seu estudo se d em Plenrio, ambas as Casas Legislativas no

do maior ateno ao texto encaminhado pelo Executivo como medidas provisrias. .
Entretanto, findo o prazo de 45 dias desde a publicao, elas entram em

regime de urgncia e passam a sobrestar a possibilidade de deliberao sobre todas as
demais matrias legislativas que tramitam no Congresso.
Esse tem sido o entendimento predominante desde a criao do instituto

da medida provisria, ou seja, ao final do seu prazo natural de tramitao (alterado pela EC
32/2001), ela passa a trancar a pauta e sobrestar a apreciao das demais matrias.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal pode vir a confirmar recente

deciso monocrtica proferida pelo Ministro Celso de Mello nos autos do Mandado de
Segurana Preventivo 27.931/DF, impetrado por alguns deputados federais, contra ato do
36
Importa ressaltar que, a despeito dessa comisso estar prevista no 9 do art. 62 da Constituio, ela no
funciona como rgo de sistematizao das emendas ao texto apresentado pelo Executivo. Ao contrrio,
ela no constituda de fato durante os trabalhos parlamentares de apreciao das MPs, sendo apenas uma
mera previso do texto constitucional.
42
Presidente da Cmara que teria alterado o processo de sobrestamento do trabalho da Casa

Legislativa.37
De acordo com o entendimento do Presidente da Cmara, as medidas

provisrias s devem sobrestar a votao dos projetos de leis ordinrias, pois possui o
mesmo status hierrquico desse tipo de norma. Todas as demais matrias, no entanto,
podem continuar sendo votadas ainda que tenha expirado o prazo de 45 dias de uma MP.
A deciso do Presidente da Cmara encontra-se assim ementada:
Responde questo de ordem do Deputado Regis de Oliveira com uma

reformulao e ampliao da interpretao sobre quais so as matrias
abrangidas pela expresso deliberaes legislativas para os fins de
sobrestamento da pauta por medida provisria nos termos da
Constituio; entende que, sendo a medida provisria um instrumento
que s pode dispor sobre temas atinentes a leis ordinrias, apenas os
projetos de lei ordinria que tenham por objeto matria passvel de
edio de medida provisria estariam por ela sobrestados; desta forma,
considera no estarem sujeitas s regras de sobrestamento, alm das
propostas de emenda Constituio, dos projetos de lei complementar,
dos decretos legislativos e das resolues - estas objeto inicial da
questo de ordem - as matrias elencadas no inciso I do art. 62 da
Constituio Federal, as quais tampouco podem ser objeto de medidas
provisrias; decide, ainda, que as medidas provisrias continuaro
sobrestando as sesses deliberativas ordinrias da Cmara dos
Deputados, mas no trancaro a pauta das sesses extraordinrias.
E, por fim, justifica sua deciso argumentando que:
Basta registrar que temos hoje 10 medidas provisrias e uma dcima

primeira que voltou do Senado Federal, porque l houve emenda, que
trancam a pauta dos nossos trabalhos. Num critrio temporal bastante
otimista, essa pauta s ser destrancada no meio ou no final de maio,
isso se ainda no voltarem para c outras medidas provisrias do
Senado Federal, com eventuais emendas, ou, ainda, outras vierem a ser
editadas de modo a trancar a pauta. Portanto, se no encontrarmos uma
soluo, no caso, interpretativa do texto constitucional que nos permita o
destrancamento da pauta, ns vamos passar, Deputadas e Deputados,
praticamente esse ano sem conseguir levar adiante as propostas que
tramitam por esta Casa que no sejam as medidas provisrias.
37
Deciso proferida em 27/3/2009.
43
Aps analisar a admissibilidade da ao e entender no se tratar de

matria interna corporis, o Ministro Relator Celso de Mello, ao analisar o mrito do MS
assim disps:
A COMPETNCIA EXTRAORDINRIA DE EDITAR MEDIDAS

PROVISRIAS NO PODE LEGITIMAR PRTICAS DE CESARISMO
GOVERNAMENTAL NEM INIBIR O EXERCCIO, PELO CONGRESSO
NACIONAL, DE SUA FUNO PRIMRIA DE LEGISLAR. Quero
registrar, desde logo, uma vez mais, a minha extrema preocupao ' que
j externara, em 1990, quando do julgamento da ADI 293-MC/DF, de
que fui Relator - com o excesso de medidas provisrias que os sucessivos
Presidentes da Repblica tm editado, transformando a prtica
extraordinria dessa competncia normativa primria em exerccio
ordinrio do poder de legislar, com grave comprometimento do
postulado constitucional da separao de poderes.
Ressalta, ainda, o Ministro Relator que a deciso proferida tem o condo

de:
(...) neutralizar ensaios de centralizao orgnica capazes de submeter,

ilegitimamente, o Parlamento vontade unipessoal do Presidente da
Repblica, cuja hegemonia no processo legislativo tende, cada vez mais,
a inibir o poder de agenda do Legislativo, degradando-o, enquanto
instituio essencial ao regime democrtico, condio de aparelho
estatal inteiramente subordinado aos desgnios do Executivo,
precisamente em decorrncia da prtica imoderada do poder de editar
medidas provisrias. Na realidade, a deliberao ora questionada
busca reequilibrar as relaes institucionais entre a Presidncia da
Repblica e o Congresso Nacional, fazendo-o mediante interpretao
que destaca o carter fundamental que assume, em nossa organizao
poltica, o princpio da diviso funcional do poder.
E, nessa linha, conclui que:
A deliberao emanada do Senhor Presidente da Cmara dos Deputados

parece representar um sinal muito expressivo de reao institucional do
Parlamento a uma situao de fato que se vem perpetuando no tempo e
que culmina por frustrar o exerccio, pelas Casas do Congresso
Nacional, da funo tpica que lhes inerente, qual seja, a funo de
legislar. A construo jurdica formulada pelo Senhor Presidente da
Cmara dos Deputados, alm de propiciar o regular desenvolvimento
dos trabalhos legislativos no Congresso Nacional, parece demonstrar
reverncia ao texto constitucional, pois reconhecendo a subsistncia do
bloqueio da pauta daquela Casa legislativa quanto s proposies
normativas que veiculem matria passvel de regulao por medidas
provisrias (no compreendidas, unicamente, aquelas abrangidas pela
clusula de pr-excluso inscrita no art. 62, 1, da Constituio, na
redao dada pela EC n 32/2001) ' preserva, ntegro, o poder ordinrio
44
de legislar atribudo ao Parlamento. (...) Sendo assim, em face das

razes expostas, e sem prejuzo de ulterior reexame da controvrsia em
questo, indefiro o pedido de medida cautelar.
Por se tratar de uma deciso monocrtica proferida em sede de medida

liminar, difcil afirmar se esse ser o novo entendimento da Suprema Corte do Pas sobre
esse assunto, haja vista que a matria dever ser analisada pelo Plenrio da Corte, ocasio
em que todos os demais Ministros proferiro seus votos.
Entretanto, se esse entendimento prevalecer, bem possvel que a

hegemonia do Executivo sobre a agenda legislativa do Parlamento fique a perigo, pois
ambas as Casas podero votar suas propostas, sejam elas emendas Constituio, projetos
de leis complementares, decretos legislativos e resolues sem ter a pauta sobrestada pelas
medidas provisrias.
Essa talvez seja uma resposta do Parlamento ao domnio do Executivo

sobre a agenda legislativa o que poderia levar ao entendimento de que o Legislativo busca
recuperar suas funes essenciais para, justamente, sair do estado de letargia em que
atualmente se encontra.
Outro grande problema relacionado tramitao das medidas provisrias

so as popularmente chamadas caronas ao texto inicial.
Como as medidas provisrias possuem um ritmo mais clere de

tramitao, e em virtude da agenda parlamentar ser predominantemente estruturada a partir
das propostas do Executivo, a insero de novas matrias, via emendas parlamentares, ao
texto inicial da MP tornou-se uma constante no processo legislativo moderno.
No difcil constatar parlamentares desistindo de seus projetos de leis

iniciais e inserindo parte de suas propostas como emendas MP, ainda que os assuntos
sejam os mais diferentes possveis, o que contraria a legislao complementar que
disciplina a confeco dos projetos de lei, alm de desvirtuar o texto legal.38
38
Apenas para se ter um exemplo, cite-se o que ocorreu com a Medida Provisria 229/2004, que tratava do
programa de governo denominado Timemania e do direito e prazos para que as entidades desportivas
resgatassem os valores a que faziam jus, alm de trazer disposies relativas ao Programa Bolsa Atleta,
45
Esse mau costume tem gerado uma confuso terrvel no processo

legislativo, pois as propostas aprovadas e posteriormente sancionadas pelo Presidente,
embora assim o sejam com esses apndices indevidos, no sofrem alteraes na sua
estrutura ementria.
Por isso, ao procurar determinado assunto legal, dificilmente se intuir

que ele se encontre em um texto de lei que trata de questo diversamente oposta.
At que haja uma verdadeira consolidao da legislao brasileira, a

estruturao das normas jurdicas atuais continuar muito desorganizada, em grande parte
por essa exceo, que j virou praxe, de inserir matrias diversas no corpo das MPs para,
assim, serem mais rapidamente aprovadas.
bem verdade que o prprio Executivo contribui para essa confuso, no

apenas ao sancionar a norma, mas, muitas vezes, ao estimular as emendas no Parlamento.
Com isso, acaba por ser corresponsvel pela desordem institucional normativa criada.
Nesse contexto, e considerando todas as afirmaes expostas, a que papel

est submetido o Legislativo? um mero coadjuvante do Poder Executivo no processo de
formao das leis? Ao compararem-se os dados aqui j citados, a resposta parece
afirmativa.
Talvez a sua funo no seja mais a de elaborar lei. Talvez seja vlido
voltar-se s origens da instituio desse Poder, quando foi criado para fiscalizar a atuao
do Monarca e, de alguma forma, controlar os gastos da Coroa em prol do interesse pblico.
No o intuito desta tese de encarar tais fatos como um problema. Sobre

essa questo, tm-se debruado os cientistas polticos e, timidamente, os juristas.
tambm de autoria do Governo Federal. No mesmo texto elaborado pelo Executivo, constava do art. 5 a
prorrogao de prazo para entrega de armas de fogo com sua devida indenizao, o que j caracteriza um
total desrespeito ao processo de elaborao normativa. No obstante isso, o texto que acabou aprovado no
Congresso Nacional, alm de manter essa discrepncia, inseriu outro artigo completamente impertinente,
que tratava da carreira de Auditor, Tcnico e Fiscal da Receita Federal, conforme se pode comprovar com
a redao do art. 4 da Lei 8.118, de 19 de maio de 2005, que nada mais do que a converso da MP 229,
aps a sano do Presidente da Repblica.
46
Pode-se dizer que, em uma democracia moderna, plural e dinmica, a

mudana do eixo no processo de formao das leis algo natural e importante no processo
de formao de polticas pblicas.
Mas, nessa lgica, o que resta ao Parlamento para continuar existindo

como instituio forte e coesa? Que atividade pode vir a desempenhar para que no perca
sua consistncia e importncia?
Fica claro que o Parlamento brasileiro legisla cada vez menos de acordo
com as iniciativas de seus representantes e mais a partir da iniciativa de outro Poder. At
que ponto essa postura no degenera a figura do Parlamento enquanto Poder?
Talvez, num sistema presidencialista moderno, caiba ao Parlamento essa

funo secundria de elaborar e deliberar sobre projetos de lei de sua iniciativa, j que o
Executivo, na elaborao e aplicao de polticas pblicas, que percebe a maior
necessidade da elaborao legislativa.
Entretanto, h que se observar se, de fato, com a usurpao dessa funo

pelo Executivo, no surgir um Legislativo de fato esvaziado. Se assim o for, importante
que se busquem novas funes para esse Poder da Repblica to imprescindvel para a
manuteno do Estado de Direito e da democracia.
1.2.2 Os Projetos de Lei do Executivo com urgncia Constitucional e demais

formas cleres de tramitao de matrias
Outro mecanismo trazido pela Constituio atual e que tambm contribui

para a maior participao do Executivo no processo legislativo a utilizao dos projetos
de lei que tramitam com urgncia constitucional.
Por meio desse dispositivo, possvel diminuir o tempo de apreciao,

pelo Congresso Nacional, de propostas enviadas pelo Executivo.
No se trata de um mecanismo novo, uma vez que j se encontra previsto

no ordenamento nacional desde a Constituio de 1967. Pela atual redao, ele permite ao
47
Presidente fixar, unilateralmente, prazo para a deliberao de projetos de autoria do

Executivo que tenha interesse em ver aprovado o mais rpido possvel.
Entretanto, se durante o regime militar a ausncia de manifestao pelo

Congresso no prazo estipulado acarretava aprovao tcita da matria, a atual redao
constitucional alterou, para bem, essa previso.
O artigo 64 e seus pargrafos, com as alteraes promovidas pela

Emenda Constitucional 32/01, trataram da matria de forma bastante detalhada ao dispor
que:
Art. 64. A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do

Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores tero incio na Cmara dos Deputados.
1 - O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para
apreciao de projetos de sua iniciativa.
2 Se, no caso do 1, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal
no se manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em
at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes
legislativas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazo
constitucional determinado, at que se ultime a votao.
3 - A apreciao das emendas do Senado Federal pela Cmara dos
Deputados far-seno prazo de dez dias, observado quanto ao mais o
disposto no pargrafo anterior.
Percebe-se que a solicitao de urgncia para a apreciao de matrias de

interesse do Presidente da Repblica altera significativamente o trmite processual
legislativo do Congresso Nacional.
Ao Parlamento dado o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para apreciar

a questo. Uma vez findo esse perodo, ocorre o sobrestamento das demais matrias na
ordem do dia dos Plenrios das Casas Legislativas, exceto as medidas provisrias que, se
estiverem no seu prazo mximo de vigncia antes da votao, ou seja, 120 (cento e vinte)
dias, tm preferncia na ordem de votao.
Pode-se citar tambm a iniciativa conferida ao Presidente da Repblica

para dispor sobre matrias de natureza oramentria e tributria como mais um instrumento
48
trazido pela Constituio de 1988 que fortalece a participao do Executivo no processo

legislativo.39
Houve ainda uma significativa reduo da importncia do Parlamento no

processo oramentrio, uma vez que aos seus representantes tornou-se defesa a
possibilidade de propor emendas ao oramento ou criar gastos sem a indicao da
respectiva receita correspondente, conforme ser analisado mais detidamente no captulo
quarto.
Com isso, o Executivo assenhorou-se do procedimento de elaborao do

oramento, cabendo ao Legislativo apenas um papel residual na formulao das leis
oramentrias.
Alm da urgncia constitucional, h outras formas de se dar prioridade ao

processo de formao de determinadas matrias legislativas.
Uma das possibilidades a preferncia de tramitao, que pode ser

pedida pelo Presidente da Mesa, pelo Colgio de Lderes ou por qualquer parlamentar.
Evidentemente, desde que respeitadas as urgncias existentes.
A questo encontra-se disciplinada no artigo 159 do Regimento Interno

da Cmara dos Deputados, aprovado pela Resoluo 17, de 1989, e no artigo 311 do
Regimento Interno do Senado Federal, aprovado pela Resoluo 93, de 1970.
De acordo com ambos os regimentos, a preferncia sobre determinada

proposta ser concedida mediante deliberao do Plenrio, o que pode dar prioridade de
votao proposta que sequer esteja includa na ordem do dia dos trabalhos.40
39
Conforme dispe o artigo 165 da Constituio assim positivado:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
40
A ordem do dia consiste na organizao da pauta de votaes, deliberada pela Mesa e pelas lideranas
partidrias, e geralmente disponibilizada com certa antecedncia (de pelo menos uma semana), para que
os parlamentares e suas assessorias possam analisar as matrias que sero votadas para, se for o caso,
apresentarem emendas ao texto ou votarem pela sua aprovao ou rejeio.
49
medida que so aprovadas as preferncias, embora haja a aquiescncia

dos lderes partidrios, nem sempre a matria de conhecimento de todos os
parlamentares, motivo pelo qual a votao da preferncia pode inviabilizar um
conhecimento mais aprofundado da matria que esto votando.
Dessa forma, no raro que, ao tomar conhecimento da proposta no

momento de sua votao, o parlamentar acabe aprovando-a ou rejeitando-a sem nem
mesmo saber quais seriam seus benefcios ou malefcios quando inseridas no ordenamento
jurdico.
Alm da preferncia, outra possibilidade de modificar o tramite

legislativo normal a da prioridade dos projetos, o que permite a sua incluso na ordem do
dia aps a apreciao da matria em regime de urgncia.
Esse regime, por sua vez, no o mesmo disciplinado no artigo 64 da

Constituio, porquanto se refere ao pedido de urgncia por iniciativa das prprias Casas
parlamentares, sem a ingerncia do Executivo no processo.
A questo encontra-se regulamentada no artigo 158 do Regimento da

Cmara e consiste na dispensa de exigncias regimentais para que a matria seja inserida
na ordem do dia justamente aps a anlise das matrias que tramitem em regime de
urgncia.
Em verdade, o regime de tramitao das matrias na Cmara dos

Deputados encontra-se regulamentado no artigo 151 do seu Regimento Interno. Em seus
incisos esto definidos os conceitos de matrias urgentes e prioritrias, bem como aquelas
que devem ter a tramitao ordinria.41
41
Eis o inteiro teor do artigo 151 da Resoluo 17, de 1989:
Art. 151. Quanto natureza de sua tramitao podem ser:
I - urgentes as proposies:
a) sobre declarao de guerra, celebrao de paz, ou remessa de foras brasileiras para o exterior;
b) sobre suspenso das imunidades de Deputados, na vigncia do estado de sitio ou de sua prorrogao;
c) sobre requisio de civis e militares em tempo de guerra, ou quaisquer
providncias que interessem defesa e segurana do Pas;
d) sobre decretao de impostos, na iminncia ou em caso de guerra externa;
e) sobre medidas financeiras ou legais, em caso de guerra;
f) sobre transferncia temporria da sede do Governo Federal;
50
O Regimento Interno do Senado Federal no taxativo como o da

Cmara ao classificar urgncias e prioridades, mas aplica, no caso, e por analogia, o
disposto no Regimento da Cmara.
Todos esses demais procedimentos citados independem da vontade do

Executivo e devem respeitar a urgncia constitucional solicitada pelo Presidente da
Repblica.
1.2.3 A impossibilidade de emendas aos projetos de lei reservados ao Executivo
Soma-se a todas as questes anteriormente apresentadas o fato de a

Constituio conferir exclusivamente aos chefes dos Poderes Executivos federal, estaduais,
distrital e municipais uma srie de matrias de leis reservadas.
O 1 do artigo 61 da Constituio bastante claro ao declarar que so

de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica as leis que versem sobre: (i) efetivos das
Foras Armadas; (ii) criao de cargos e funes ou empregos nas entidades da
administrao direta, autrquica e fundacional; (iii) organizao administrativa e judiciria,
matria oramentria e tributria, servios pblicos e pessoal de administrao dos
territrios.
g) sobre permisso para que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam
temporariamente;
h) sobre interveno federal, ou modificao das condies de interveno em vigor;
i) sobre autorizao ao Presidente ou ao Vice-Presidente da Repblica para se ausentarem do Pais;
j) oriundas de mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos, tratados,convenes, pactos,
convnios, protocolos e demais instrumentos de poltica internacional, a partir de sua aprovao pelo
rgo tcnico especfico, atravs de projeto de decreto legislativo, ou que sejam por outra forma
apreciadas conclusivamente;
l) de iniciativa do Presidente da Repblica, com solicitao de urgncia;
m) constitudas pelas emendas do Senado Federal a projetos referidos na alnea anterior;
n) referidas no art. 15, XII;
o) reconhecidas, por deliberao do Plenrio, de carter urgente, nas hipteses do art.153;
II - de tramitao com prioridade:
a) os projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Mesa, de
Comisso Permanente ou Especial, do Senado Federal ou dos cidados;
b) os projetos:
1 - de leis complementares e ordinrias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional, e suas
alteraes;
2 - de lei com prazo determinado;
3 - de regulamentao de eleies, e suas alteraes;
4 - de alterao ou reforma do Regimento Interno;
III - de tramitao ordinria: os projetos no compreendidos nas hipteses dos incisos anteriores.
51
H ainda a iniciativa reservada em matria que verse sobre: (iv) regime

jurdico dos servidores pblicos da Unio e Territrios, provimento de cargos, estabilidade
e aposentadoria; (v) organizao do Ministrio Pblico e das Defensorias; (vi) criao e
extino de rgos e ministrios do Executivo, desde que no acarrete aumento de
despesas; (vii) leis que disponham sobre os militares das Foras Armadas, regime jurdico,
provimento de cargos e promoes, estabilidade, remunerao, reforma e transferncia
para a reserva.
A Constituio assegura, ainda, ao Presidente da Repblica, por fora do

inciso VI do artigo 84, o direito de dispor, mediante decreto, sobre: (i) organizao e
funcionamento da Administrao Federal, desde que no implique em aumento de despesa
e, (ii) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
Esses decretos no regulamentares, ou seja, que existem

independentemente de regularem qualquer situao prevista por lei, do ao Executivo um
poder considervel de legislar sem que, para isso, seja necessria a participao do
Parlamento.
Com tais decretos, o Chefe do Executivo pode, inclusive, alterar a

estrutura administrativa do Estado, desde que essa alterao no acarrete aumento de
despesas, sem sequer consultar o Legislativo sobre sua deciso.
Dessa forma, o Presidente da Repblica e demais chefes do Executivo

esto imbudos de um significativo poder no processo de deflagrao legislativa.
Quanto, especificamente, s leis de iniciativa reservada, imperioso

lembrar que aos textos apresentados no cabem emendas que resultem em aumento de
despesas ao Executivo, nem, tampouco, que determinem mudanas na estrutura da
Administrao, pois a Constituio veda ao Congresso o poder de alterar a proposta
encaminhada pelo Governo.
Assim, se o Parlamento entender, por exemplo, ser necessria a criao

de novas unidades de ensino superior ou universidades em determinada regio do pas, no
poder apresentar projeto de lei dessa natureza, pois, como se sabe, essas instituies,
52
como pessoas jurdicas prprias, geralmente so constitudas sob a forma de autarquia ou

fundao pblica.
A partir disso, conclui-se que, por sua natureza, essas instituies fazem
parte da estrutura do prprio Executivo e podem ser criadas to somente por ele, sem a
ingerncia do Legislativo.
Muitas vezes, o parlamentar apresenta projeto de lei que autoriza o Poder

Executivo a alterar ou criar, por exemplo, uma determinada estrutura administrativa em
uma regio ou prever o direcionamento de receitas para aes especficas. Essas propostas,
no entanto, acabam por ser incuas, pois em nada vinculam ou obrigam o Executivo.42
Como se v, a participao parlamentar em determinados projetos acaba

vedada por imposio constitucional. Alm disso, a apresentao de emendas que
acarretem aumento de despesa ao Executivo tambm est vedada.
Apenas como exemplo, transcreve-se a ementa da Ao Direta de

Inconstitucionalidade 13-6/SC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, assim ementada:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

RESERVA DE INICIATIVA. AUMENTO DE REMUNERAO DE
SERVIDORES. PERDO POR FALTA AO TRABALHO.
INCONSTITUCIONALIDADE. Lei 1.115/1988 do estado de Santa
Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador emendado pela
Assemblia Legislativa. Fere o art. 61, 1, II, a, da Constituio
federal de 1988 emenda parlamentar que disponha sobre aumento de
remunerao de servidores pblicos estaduais. Precedentes. Ofende o
art. 61, 1, II, c, e o art. 2 da Constituio federal de 1988 emenda
parlamentar que estabelea perdo a servidores por falta ao trabalho.
Precedentes. Pedido julgado procedente.
42
Cite-se, como exemplo, o Projeto de Lei do Senado 174/2004, de autoria do Senador Marcelo Crivella, que
Autoriza o Poder Executivo a criar a Poupana Emigrante e o Fundo de Financiamento ao Emigrante
Empreendedor (FEE), com vistas a incrementar a entrada de divisas no pas e estimular o investimento e o
crescimento do emprego. Por criar despesas Administrao Pblica (o fundo seria, em parte, financiado
com recursos do Executivo), esse projeto acaba por no apresentar qualquer efeito prtico. Mesmo que
sancionado, depender da vontade do Executivo a constituio do Fundo. A matria, por ser incua muitas
vezes sequer sai da comisso de origem, como o caso desta enviada Comisso de Assuntos
Econmicos do Senado em 2/6/2004 e ali permanecendo at hoje. Outro exemplo o Projeto de Lei do
Senado 229/2004, do Senador Jos Jorge, que Autoriza o Poder Executivo a instituir programa de bolsas
de estudo e bolsas de estgio para alunos de licenciatura nas reas de matemtica, fsica, qumica, biologia
e cincias naturais. A proposta jamais saiu da Comisso de Constituio e Justia do Senado, sendo
arquivada aps a no renovao do mandato do Parlamentar.
53
Segundo a doutrina e a jurisprudncia, nem mesmo a posterior sano,

pelo Presidente da Repblica, ao projeto aprovado, sana o vcio de iniciativa. De acordo
com Jos Afonso da Silva,
Problema, que foi muito discutido sob a Constituio de 1946, foi o de

saber se a sano tem o efeito de suprir a falta de iniciativa
governamental nos casos de iniciativa reservada. (...) tanto
inconstitucional o ato que foi editado com descumprimento dos requisitos
formais, quanto o que fere direitos e garantias asseguradas na
Constituio. E, por isso, a inconstitucionalidade deve perdurar a
despeito da adeso, pela sano, do Chefe do Poder Executivo ao projeto
aprovado.43
Essa mesma regra aplica-se s medidas provisrias. No cabe emenda,

apresentada por parlamentar, que acarrete aumento de despesa ou que altere a estrutura da
administrao quando da tramitao da medida provisria no Congresso.
claro que a restrio ao poder de emendar do parlamentar restringe-se

s limitaes impostas pelo texto constitucional. Ele est taxativamente limitado pelo
artigo 63 da Constituio. Dessa forma, as emendas que no forem explicitamente vedadas
so permitidas aos parlamentares.
Esse, inclusive, o entendimento do STF, no sentido de que o exerccio

do poder de emenda, quando concretamente manifestado, constitui um dos incidentes do
processo de formao das espcies legislativas.44
, em verdade, uma prerrogativa inerente funo legislativa do

Parlamento e qualifica-se como poder constitucionalmente garantido.
Aqueles que no detm um mandato parlamentar defeso o direito de

emendar projeto de lei. A mesma restrio atinge tambm aqueles que podem
privativamente iniciar o processo legislativo.
43
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. 3. ed.. So Paulo: Malheiros, 2007. p.
448.
44
Nesse sentido ver: ADI 3.946/MG, Rel. Min. Marco Aurlio; ADI 1.470/ES, Rel. Min. Carlos Velloso; e
REAgR 266.694/RJ, Rel. Min. Eros Grau.
54
Entretanto, ainda que esse poder exista, certo que ele acaba reduzido
quando contraposto atual atividade legislativa do Estado brasileiro.
Ao considerar-se os dados anteriormente apresentados, que demonstram

a supremacia dos projetos do Executivo na autoria das leis aprovadas (aproximadamente
75% das propostas), e, somando-se a isso a impossibilidade de o parlamentar apresentar
determinados tipos de emendas proposta original, fato que o papel que o Legislativo
desempenha no processo de elaborao legislativa, independente de qualquer critrio
valorativo associado a essa prtica, bastante limitado.
como se a ele coubesse o papel de mero ratificador das propostas

apresentadas, sem que, contudo, lhe seja permitido alterar os termos do projeto, a no ser
rejeit-lo.
1.2.4 A fragilidade da separao de poderes e da democracia sob a tica do atual

processo legislativo brasileiro
Muito se tem discutido acerca da reforma poltica brasileira. Propostas de

alteraes sobre as regras da proporcionalidade, mudana para o voto distrital misto, busca
da fidelidade partidria, financiamento pblico de campanha, dentre outros, so temas cada
vez mais recorrentes no Congresso.
Ocorre que, quando se analisa a maioria das propostas relacionadas

reforma, d-se conta de que inexistem projetos cujo foco seja a reformulao do prprio
Poder Legislativo.
No surge uma proposio de reforma que, por exemplo, analise se, de

fato, o Parlamento tem perdido seu poder decisrio ante o aumento da atividade legislativa
pelo Executivo.
Tambm no se discute internamente se o Congresso um mero ponto de

encontro de polticos interessados em assuntos particulares, preocupados apenas com a
manuteno do poder e agindo individualmente na busca de seus interesses em detrimento
do interesse pblico.
55
Tampouco se busca discutir como tornar eficiente a forma de controle

exercida pelas Comisses Parlamentares de Inqurito, haja vista os pfios relatrios e
resultados que obtm para embasar os procedimentos judiciais.
Ao contrrio, buscam-se mudanas pontuais. No desimportantes, mas

pontuais, que, com o tempo, deixam de surtir efeito em um Parlamento viciado e pouco
preocupado com sua forma e funes.
A concretizao de uma efetiva reforma poltica passa por uma reviso

do efetivo papel que o Legislativo deve cumprir na democracia moderna.
buscar defender que esse Poder no pode sucumbir frente aos demais,
pelo simples fato de ser, dentre eles, o mais representativo e imprescindvel para a
democracia e para o estado democrtico de direito.
Como bem observa Menelick de Carvalho Netto:
(...) o Poder Legislativo no se reduz a um mero rgo homologador

dotado da funo de revestir, sob o guante do prazo fatal que implicava a
aprovao automtica da medida, de uma legitimidade apenas formal e
aparente as decises concentradas no mbito de um Executivo que,
mesmo quando no indiretamente eleito representava sempre objetivos
nacionais permanentes, autocraticamente determinados, que um povo
infantil, ou seus representantes direto, igualmente imaturos, no
saberiam aquilatar. Pelo contrrio, o Legislativo, no regime
democrtico, no mnimo, co-partcipe efetivo da tarefa legislativa,
cabendo-lhe (...) a tarefa precpua de emprestar legislao a ser
adotada o carter pluralstico tpico das casas parlamentares.
Precisamente por isso, ao legislativo cabe, insofismavelmente, por se
prefigurar como caixa de ressonncia dos mais variados anseios
populares, o papel de buscar intermediar, inclusive, virtuais conflitos
entre a administrao e seus prprios servidores, ou outros segmentos no
sentido da consecuo da melhor soluo possvel para ambos os
contendores.45
Uma efetiva rediscusso acerca das novas funes do Parlamento passa

pela necessria crtica ao modelo centralizado de poder hoje nele existente, em que os
parlamentares recebem direitos e vantagens de forma desigual.
45
NETTO, Menelick de Carvalho. A Sano no Procedimento Legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992.
p. 14.
56
Significa dizer que alguns representantes assumem postos que lhes

permitem influenciar a agenda e os trabalhos desempenhados pelas Casas Legislativas, ao
passo que a grande maioria pode ser considerada uma massa amorfa, quase que desprovida
de poder.
A criao de um Legislativo mais homogneo e descentralizado pode

favorecer a proliferao de novas ideias e permitir uma maior discusso, no s entre os
parlamentares, mas tambm entre eles e seus representados, sobre o futuro do Parlamento.
A descentralizao certamente permitir uma discusso mais democrtica

nas comisses, sejam elas permanentes, provisrias ou de inqurito, pois, na medida em
que o parlamentar tiver um poder maior, em p de igualdade com os lderes e presidentes
de comisses ou partidos, ele poder melhor exercer a funo de representao.
Ao no encontrar espao propcio para o exerccio da legislatura, o

chamado baixo clero passa a desenvolver atividades externas s suas funes de
representao, muitas vezes dialogando diretamente com sua base ou com o poder local
que ajuda a sustentar via emendas oramentrias, sem dar maior ateno instituio
Congresso Nacional.
Os prprios parlamentares deixam de se preocupar com o

aperfeioamento institucional do Parlamento e transformam-no em um rgo sem maiores
perspectivas, alm de inviabilizar a interao deles prprios com os trabalhos da Casa.
importante ressaltar, ainda, que nem sempre a mudana de partidos

ocorre por vontade do prprio parlamentar, mas, principalmente, pelo fato de os
representantes do baixo clero no encontrarem sequer interlocuo com os dirigentes
partidrios.
Para Fernando Limongi e Argelina Figueiredo, h um alto ndice de

disciplina partidria por parte dos representantes do Parlamento. Na viso dos autores,
embora exista uma aparente alta fragmentao real entre os parlamentares, o que h uma
57
considervel fragmentao nominal, ou seja, de parlamentares dissidentes, enquanto a

maioria tende a seguir a orientao partidria.46
O que se pode constatar que a infidelidade partidria seja talvez reflexo

do descaso que os prprios partidos exercem sobre seus filiados.
De nada adianta forar o parlamentar a votar com o seu partido se, na

base, ele atuar de forma diferenciada e em dissonncia com as diretrizes da agremiao.
Mais do que isso, como cultuar uma poltica partidria, se o comportamento do
parlamentar, ainda que da base governista, no processo de votao, condiciona-se
incluso e execuo de emendas ao oramento?
Como se v, o problema da reforma poltica parece ser mais profundo do

que o que habitualmente debatido e envolve uma reformulao da prpria instituio para
que seja de fato efetiva.
Uma mudana na estrutura parlamentar e, por conseguinte, na estrutura

de elaborao oramentria do Pas demandaria, por exemplo, a vontade da maioria
parlamentar.
O grande desafio, porm, conseguir fazer essa reforma quando a

coaliso governista, geralmente majoritria, apia a manuteno e a centralizao do poder
nas mos do alto clero.
As mudanas na estrutura parlamentar necessitam de vontade poltica dos

prprios representantes das instituies, muitas vezes no interessados.
Embora Argelina Figueiredo e Fernando Limongi se inclinem no sentido

de que o Legislativo no se encontra submisso ao Executivo, cumprindo, ainda que por
vias oblquas, suas funes essenciais, fato que o Parlamento encontra problemas de
46
FIGUEIREDO, Argelina C; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem
Constitucional. op. cit. p. 93.
58
grande proporo, cuja soluo no depende de uma ao especfica, mas de uma srie de
aes conjuntas.47
Imperioso lembrar, ainda, que, na Cincia Poltica e no direito, muito se

discute sobre o Parlamento, suas funes e futuro, no havendo unanimidade no que
concerne ao papel do Congresso.
Esta tese no tem a pretenso de apresentar todas as solues a esse

problema. Entretanto, cr-se que uma alterao no papel de fiscalizao a ser exercido pelo
Congresso pode contribuir, e muito, para uma mudana de valores e um resgate da funo
parlamentar.
Em primeiro lugar, entende-se que o prprio Parlamento deve se

reformular como um espao mais democrtico, onde a oposio ao governo tenha maior
participao no processo de elaborao normativa.
No h processo dialtico ou discusso de propostas quando a base do

Governo, dentro da atual estrutura do Legislativo, interessada em questes pessoais e
guiadas por lderes afinados com o Executivo, no se abre para o dilogo com o grupo da
oposio, permitindo, dessa forma, um aprimoramento da proposta legislativa.
Um maior poder de controle do Congresso sobre as aes dos demais

poderes pode ser um valioso instrumento para se buscar um equilbrio entre as duas foras
dentro desse Poder.
Essa questo tambm tratada pelos constitucionalistas. Paulo

Bonavides, sobre o tema, assevera que:
Se o plenrio das assemblias parlamentares j no o recinto da

oratria brilhante dos tribunos que l buscavam consenso para as idias
em vez de compromisso para os interesses, como agora impe a
complexidade legislativa contempornea, as casas de representao
nacional podem perfeitamente funcionar com todo prestgio e majestade
de suas prerrogativas caso exeram sobre a lei, nascida em grande parte
de fontes executivas e extraparlamentares (grupos de presso), um
controle realmente eficaz, extensivo por igual poltica dos governos,
47
Ibidem. p. 85-98.
59
cujos atos fundamentais encontram ali um frum de debates onde a

Nao venha a sentir-se presente, falando pelos seus legtimos
representantes.
(...)
No resta dvida de que a importncia do parlamento cresce quando ele
desempenha, seja na forma parlamentar de governo, seja na modalidade
presidencialista, a grande tarefa de investigar os atos que configuram a
poltica do poder.48
Dessa forma, o resgate dessas funes que, no h dvidas, pode

proporcionar ao Parlamento um papel fundamental na democracia moderna. No prximo
tpico, essa questo ser tratada de forma mais aprofundada.
1.3 A atividade de fiscalizao e controle: ecos de uma soluo
1.3.1 Poder Legislativo e sua funo de controle
A teoria da separao de Poderes consagrou a distribuio, por

intermdio do texto constitucional, de funes entre os rgos do Estado. Pontes de
Miranda ressalta que essa separao de funes no pode ser confundida com a separao
de Poderes.49
Para o autor, ainda que haja essa diferenciao de funes dentro de cada
Poder, suas atribuies devem ser respeitadas, porquanto garantidas constitucionalmente.
Dessa forma, a distribuio de funes pode, inclusive, ser um

instrumento para que a doutrina dos checks and balances seja efetivada.
A participao de um Poder sobre a funo de outro no algo

esdrxulo. Pelo contrrio, salutar para o efetivo controle a ser exercido de um sobre o
outro.
A cada Poder so atribudas funes especficas. O seu exerccio que

pode gerar o compartilhamento entre os diferentes poderes na medida em que o controle de
um sobre o outro se d a partir dessa premissa, ou seja, do compartilhamento de funes.
48
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 289.
49
MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967. So Paulo: RT, 1967. p. 226.
60
Dentro dessa lgica, a funo de controle horizontal ou interinstitucional

exercida pelo Poder Legislativo elemento chave para a manuteno do equilbrio entre os
Poderes e para o aperfeioamento da qualidade da democracia.
Qualquer reforma poltica que ignore essa funo essencial do

Legislativo sobre as aes dos demais Poderes sempre incua e jamais visar atender a
um componente fundamental de redesenho institucional moderno.
Esse controle do Parlamento sobre as aes dos demais Poderes, que

pode ser denominado accountability horizontal, , em verdade, uma forma de controle
interestatal que sempre esteve presente nos momentos em que se exerceu a democracia
direta, ainda que nos estados pr-modernos, e constitui-se parte fundamental do modelo de
democracia representativa.50
Essa funo de controle encontra-se atualmente positivada no art. 49, X,

da Constituio brasileira, segundo o qual cabe ao Congresso Nacional, fiscalizar e
controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
includos os da administrao indireta.
O exerccio de uma funo pode pressupor a participao de um Poder no

exerccio no desempenho das atividades de outro. A ao de controle parlamentar sobre as
atribuies do Executivo um compartilhamento de funes tambm fundamental para
que o sistema de freios e contrapesos entre os poderes seja efetivamente exercido.
Esse controle poltico pressupe uma sinergia de funes entre os

poderes. Longe de ser uma ingerncia, esse controle , acima de tudo, uma garantia de que
no existir arbitrariedade, consagrado pela prpria Constituio.
Jorge Miranda, ao analisar o constitucionalismo moderno, ressalta que:
O rgo que tem o poder legislativo deve ter um poder positivo de

estatuir leis, mas deve ter tambm o poder negativo de impedir que os
50
LEMOS, Leany Barreiro. Controle Legislativo no Brasil ps-1988. In: NICOLAU, Jairo, POWER,
Timothy J. Instituies Representativas no Brasil: Balano e Reforma. Minas Gerais: Editora UFMG,
2007. p. 38. De acordo com a autora, h duas formas de accountability, a primeira delas interinstitucional
ou horizontal e a segunda vertical, realizada pelos eleitores pelo voto secreto e regular.
61
outros rgos faam algo que ponha em causa os interesses gerais. Da

mesma maneira, o rgo que tem o poder executivo deve ter no apenas
o poder positivo de estatuir, de fazer a execuo das leis, mas deve ter
tambm um poder negativo, de tal modo que no sejam feitas leis
contrrias aos interesses gerais. Somente a respeito do poder judicial
(que considera um poder sem relevncia poltica), que
MONTESQUIEU no faz distino entre faculte de statuer e faculte
dempcher.51
E sobre esse poder de impedimento que, de alguma forma, debrua-se a

atividade de controle do Legislativo sobre o Executivo. Constata-se, assim, que, to natural
quanto o poder de estatuir, ou seja, o poder de fazer as leis tambm a ao de impedir os
abusos por parte de outro Poder.
O controle horizontal exercido pelo Legislativo pode trazer muitas

benesses para o aperfeioamento da democracia. O primeiro desses benefcios, sem sombra
de dvidas, a publicidade.
Por meio da realizao de audincias pblicas, da oitiva de autoridades

convocadas e de esclarecimentos prestados por intermdio dos requerimentos de
informaes, instrumentos esses disposio do Parlamento para o exerccio da atividade
de controle e que sero adiante detalhados, o Legislativo pode tornar pblico qualquer
assunto que seja de interesse da sociedade ou do prprio Poder, o que torna a atividade de
controle horizontal compartilhada entre o Estado, a prpria opinio pblica.
Alm disso, como bem observa Leany Lemos, o poder de controle pode
tambm identificar problemas e promover uma melhor administrao com o fito de atingir
um resultado eficiente e reversvel.52
importante enfatizar, porm, que o controle poltico no uma criao

moderna. J na Idade Antiga se podia falar na ideia de um governo misto, que pressupunha
uma diviso de funes a atores distintos de Poder.
51
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 5. ed.. Coimbra: Coimbra Editora, 2004. p. 379.
tomo III.
52
LEMOS, Leany Barros. Controle Legislativo no Brasil ps-1988. op. cit. p. 39.
62
Esse conceito de governo misto desenvolve-se durante o perodo da

Idade Mdia no especificamente para tratar da diviso do poder secular, mas sim do poder
eclesistico, bastante forte e representativo no perodo de ento.
O movimento conciliarista53, responsvel pela discusso da submisso do

Papa aos conclios das igrejas, traz tona uma discusso que nada mais do que um
controle, por um rgo colegiado, sobre um poder concentrado.54
De alguma forma tem-se que a noo de controle de abuso de poder no

uma inovao da Idade Moderna, mas, certamente, foi aperfeioada pela ideia de
Parlamento, conforme ser tratado a seguir.
O Poder Legislativo surge para controlar as aes arbitrrias do Monarca.

Essa funo, alm de servir como fonte de inspirao para as novas repblicas que
surgiriam a partir de ento, justificou a criao do Parlamento ingls e, posteriormente, do
Francs.
S aps um perodo considerado longo que o Legislativo acabou por

assumir a funo de elaborador das leis.
Mas o Parlamento jamais perdeu esse poder de controle. Pelo contrrio,

na medida em que o sistema e a teoria da separao dos Poderes evoluram, mais
significativo tornou-se o controle parlamentar dos atos, gastos e aes do Poder Executivo.
O Legislativo brasileiro atual encontra na prpria Constituio a funo

de controle sobre os demais Poderes, funo essa que exerce a partir de procedimentos
como: (a) pedidos de informao, por escrito, encaminhados a Ministros de Estado ou
53
A principal ideia do conciliarismo consistia na noo de que a Igreja seria uma forma de Monarquia
Constitucional. Assim, a localizao do poder poltico sofria sua mais intensa transformao, passando das
mos da proteo divina para as formas republicanas, ou seja, evoluindo em direo ao
constitucionalismo. O Poder Clerical estaria reduzido apenas ao poder espiritual. De certa maneira tratava-
se de uma limitao ou controle do poder papal, quase absoluto durante a Idade Media, no por uma
contestao trazida pelo Iluminismo, mas por uma vontade dos detentores do poder poltico medieval que
exigiram sua repartio com o rgo eclesistico.
54
GERSON, Jean. Tratado sobre la Potestad Eclisistica y el Origen de las Leyes. In: Conciliarismo e
constitucionalismo. Madri: Maral Pons, 2005. p. 45-97.
63
demais rgos subordinados ao Presidente da Repblica; (b) Comisso Parlamentar de

Inqurito.
H ainda o procedimento de: (c) controle externo com o auxlio do

Tribunal de Contas da Unio e da Comisso Mista a que se refere o art. 166, 1 da
Constituio; (d) fiscalizao e controle dos atos do Poder Executivo; e, (e) tomada de
contas pela Cmara dos Deputados quando o Presidente no as prestar no prazo assinalado
pela Constituio.
De acordo com Francisco S Filho, alm da funo de elaborar as leis,

em um regime representativo, a funo de controle e fiscalizao dos atos de governo
coloca-se como fundamental para o Parlamento.
Ressalta o autor que:
Na fiscalizao das atividades governamentais, recorrem as Cmaras, de

modo particular e especial, s comisses de inqurito e, de modo geral,
s comisses tcnicas, podendo-se dizer que essas atendem a
necessidades crnicas e aquelas, a exigncias agudas da vida poltica.55
Assim, parece que, quanto mais apurado o sistema de separao de

Poderes, mais claramente aparecem as relaes de freios e contrapesos e mais evidente o
equilbrio entre as instituies quando se tem a funo de controle parlamentar como algo
inerente ao sistema.
de fundamental importncia essa funo, na medida em que um

Parlamento democrtico e plural, juntamente com os rgos de controle
constitucionalmente previstos, o rgo adequado para realizar o controle sobre os atos do
Executivo, que executar as polticas pblicas de Estado a partir do oramento pblico.
Dessa forma, apropriado ressaltar esse ponto, pois, mais adiante, tratar-
se-o das funes de elaborao normativa e de controle do Legislativo sobre o oramento,
a fim de que no seja necessrio justificar, novamente, as razes pelas quais o Parlamento
participa desse processo especfico de elaborao legislativa.
55
S FILHO, Francisco. Relaes entre Poderes de Estado. Rio de Janeiro: Borsoi Editor, 1959. p. 89.
64
Entretanto, se h o esvaziamento da funo legislativa, em contrapartida,

deveria haver o fortalecimento da funo de controle horizontal do Parlamento. E isso no
tem por escopo perpetu-lo enquanto estrutura de poder, mas sim defender a manuteno
do equilbrio dos Poderes.
que, atravs da aprovao de requerimentos de informaes, realizao

de audincias pblicas e convites ou convocaes para a oitiva das autoridades, no mbito
das comisses temticas das casas legislativas, respeitado o devido processo legislativo, o
Parlamento pode melhor desempenhar essa atividade de controle.
Entretanto, ambas as Casas legislativas tem centrado seus esforos para a

realizao dessa atividade de controle na criao e desenvolvimento das Comisses
Parlamentares de Inqurito.
No que as CPIs no sejam instrumento de controle propriamente dito.

Entretanto, conforme se ver adiante, elas tem uma funo maior de represso s aes dos
demais Poderes do que propriamente uma funo de preveno.
As CPIs esto previstas no 3 do artigo 58 da Constituio. De acordo

com o texto constitucional, as CPIs transferem aos parlamentares poderes jurisdicionais,
alm de outros que venham a ser previstos nos Regimentos Internos das Casas
Legislativas.
Podem ser criadas pela Cmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, e
tambm pela juno dos esforos de ambas as Casas, ocasio em que so instauradas as
comisses mistas, que so compostas por deputados e senadores.
Sua instituio, no entanto, depende do requerimento de pelo menos um

tero dos parlamentares de cada casa legislativa e, ainda de acordo com a Constituio, ter
prazo certo para findar seus trabalhos.
Outro pressuposto necessrio que se apure fato determinado, no

podendo investigar assuntos diversos, sob pena de no alcanar qualquer resultado
significativo.
65
As CPIs ganharam muita notoriedade nos ltimos anos e foram

reconhecidas at mesmo como instrumento de manifestao da vontade das minorias pelo
Supremo Tribunal Federal, uma vez que sua instalao depende to somente da
aquiescncia de um tero dos parlamentares de cada Casa.
A questo foi tratada no Mandado de Segurana 24.371/DF, relatado pelo

Ministro Celso de Mello, e recebeu a seguinte ementa:
E M E N T A: COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO - DIREITO

DE OPOSIO - PRERROGATIVA DAS MINORIAS
PARLAMENTARES - EXPRESSO DO POSTULADO DEMOCRTICO
- DIREITO IMPREGNADO DE ESTATURA CONSTITUCIONAL -
INSTAURAO DE INQURITO PARLAMENTAR E COMPOSIO
DA RESPECTIVA CPI - TEMA QUE EXTRAVASA OS LIMITES
"INTERNA CORPORIS" DAS CASAS LEGISLATIVAS - VIABILIDADE
DO CONTROLE JURISDICIONAL - IMPOSSIBILIDADE DE A
MAIORIA PARLAMENTAR FRUSTRAR, NO MBITO DO
CONGRESSO NACIONAL, O EXERCCIO, PELAS MINORIAS
LEGISLATIVAS, DO DIREITO CONSTITUCIONAL INVESTIGAO
PARLAMENTAR (CF, ART. 58, 3) - MANDADO DE SEGURANA
CONCEDIDO. CRIAO DE COMISSO PARLAMENTAR DE
INQURITO: REQUISITOS CONSTITUCIONAIS.
ocasio, a Suprema Corte entendeu que a atividade de controle do

Parlamento sobre as aes dos demais Poderes no poderia prescindir, jamais, do
funcionamento das CPIs, j que essas comisses se revelavam de fundamental importncia
para o processo investigatrio.
Entretanto, cada vez mais recorrente tem sido a utilizao desse

instrumento como ponto de inflexo e de controle do Parlamento sobre as aes dos
demais Poderes.
Ocorre que, no obstante esse tipo de controle parlamentar conferir aos

membros das Casas Legislativas poderes de grande monta, dentre os quais poderes
jurisdicionais, certo que os procedimentos investigatrios e os resultados obtidos com as
CPIs so limitados, tanto pelo texto constitucional, quanto pelo alcance que suas
concluses adquirem.
66
Uma vez concludos os trabalhos das CPIs, seus relatrios sero

encaminhados ao Ministrio Pblico para seu conhecimento e adoo das medidas
administrativas cabveis.
As concluses alcanadas pelos trabalhos das CPIs, frise-se, no

vinculam as convices dos membros do MP e, tampouco, inviabilizam a realizao de
novas diligncias por esse rgo quando entender necessrio.
Por ser rgo constitucional e independente, o Ministrio Pblico pode,

inclusive, desconsiderar os trabalhos realizados pelas CPIs na instaurao dos inquritos
civis e criminais.56
Tanto verdade, que a Constituio, no mesmo 3 do artigo 58, no

obriga o Parlamento a enviar suas concluses ao Ministrio Pblico, devendo faz-lo
apenas se houver indcios de responsabilidade civil ou criminal dos agentes envolvidos.
Paulo Hamilton Siqueira Jr. ressalta que as comisses de inqurito no se

constituem como simples rgo auxiliar do Poder Legislativo, mas adquirem vida prpria
desde a sua criao, uma vez que possuem autonomia processual e poderes prprios.57
Diante desse fato, o seu poder de investigao, embora no possa

extravasar os limites e as competncias do prprio Congresso Nacional, ganha uma
amplitude significativa e, muitas vezes, coloca o Parlamento em evidncia no que concerne
ao poder de investigar.
Ocorre que, atualmente, os resultados obtidos pelas CPIs no tm

possibilitado se chegar a grandes concluses sobre determinado assunto, haja vista os
inmeros depoimentos tomados em sesso, bem como a quantidade de material requisitado
para anlise dos parlamentares.
56
Vale aqui ressaltar-se que, na denncia que deu ensejo, no Supremo Tribunal Federal, ao Inqurito
2.245/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, referente apurao das supostas irregularidades relacionadas ao
mensalo, a Procuradoria-Geral da Repblica utilizou-se menos das informaes juntadas pelas CPIs
sobre o tema, do que das investigaes que ela prpria conduziu para fazer o pedido de abertura da ao
penal.
57
SIQUEIRA JR. Paulo Hamilton. Comisso Parlamentar de Inqurito. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. p.
141.
67
No raro, ao se constatar que o fato determinado que deu ensejo ao

processo investigativo no est sendo respeitado, so criadas outras comisses para tratar
de assuntos diversos, de modo que a pluralidade de CPIs que podem coexistir dentro das
Casas Legislativas acaba por inviabilizar um trabalho centrado.58
imperioso ressaltar que, muito embora as CPIs concedam poderes

jurisdicionais aos seus integrantes, muitas vezes o parlamentar imbudo de tais
prerrogativas no sabe como utiliz-los adequadamente.
A ausncia de uma assessoria tcnica especializada em processo

investigativo contribui para uma verdadeira anarquia procedimental dos trabalhos
realizados pelas CPIs, pois os Senadores e Deputados acabam designando, para compor
seu corpo tcnico, assessores que, embora possuam formao jurdica, especializaram-se
em processo legislativo, e no necessariamente conhecem a fundo o processo investigativo.
Mais producente seria, talvez, a designao de membros do prprio

Ministrio Pblico e dos rgos policiais para auxiliar os parlamentares no processo
investigativo e na tomada de depoimentos, haja vista o maior conhecimento tcnico que
possuem pelas funes que desempenham.
Entretanto, esse fato no ocorre e a anlise de toda a documentao

disposio da CPI acaba realizada por assessores e parlamentares sem a devida habilidade
para faz-lo.
Paulo Hamilton Siqueira Jr., embora reconhea que as CPIs so um

importante instrumento de controle congressual, ressalta o baixo rendimento por elas
desempenhado nesse processo investigativo.
58
Um exemplo desse processo atabalhoado pode ser dado com a criao da CPI da compra de votos como
desmembramento da CPI dos correios, criada em maio de 2005, ambas em funcionamento no
Congresso. A segunda foi criada em 20/7/2005 para investigar a corrupo na diretoria dos correios
quando o ento Deputado Federal Roberto Jefferson denunciou um suposto esquema de trocas de
benefcios entre parlamentares e o Executivo e que ficou conhecido como compra de votos. Como o fato
determinado da CPI era a investigao de suposto esquema de corrupo nos correios, criou-se essa outra
CPI para investigar a relao fisiolgica entre os dois poderes da Repblica. Entretanto, como esse
segundo assunto ganhou maior destaque da imprensa e pela opinio pblica, ambas as CPIs mistas
passaram a travar uma disputa para investigar ou inviabilizar a apurao dos fatos. Assim, no raro, um
mesmo depoente era convocado para prestar informaes numa semana em uma comisso e, na semana
seguinte, em outra.
68
O autor atribui esse fato a vrios motivos. O primeiro deles seria o

nmero elevado de CPIs. O segundo, e no menos importante, que grande parte das
comisses instauradas baseiam-se em matrias originadas em manchetes de jornais, sem
nenhum contedo mais aprofundado.
A terceira limitao, que inclusive j foi abordada, consistiria na falta de

mtodo ou procedimento para a consecuo dos trabalhos, bem como na ausncia de uma
legislao especfica que discipline o procedimento investigativo.
Em quarto lugar, o autor argumenta que, no presidencialismo de coalizo,

o governo pode arregimentar uma maioria significativa, a ponto de a minoria no conseguir
o 1/3 mnimo necessrio de assinaturas para a instaurao da comisso.
As sucessivas prorrogaes dos trabalhos das comisses, apontadas como

uma quinta limitao a seus trabalhos, tambm contribui, e muito, para o desvirtuamento
dessas instituies, ao passo que o abuso da competncia de poderes, apontado como a
sexta limitao, retira das CPIs a legitimidade de que precisam.59
Dentre os seis problemas colocados pelo autor, consideram-se como mais

fundamentais justamente a falta de preparo dos parlamentares e a criao, sem critrios, de
CPIs baseadas nica e exclusivamente em matrias sensacionalistas, o que, sem dvida,
desvirtua e muito a atividade de fiscalizao do Congresso.
A questo da extenso do prazo de durao tambm se coloca como um

desvirtuamento dos trabalhos da comisso, pois permite uma discusso alongada sobre
diversos assuntos diferenciados, inviabilizando, inclusive, um foco estratgico para a
investigao.
O fato que as comisses de inqurito no podem se tornar um espao de

denuncismo vazio ou meramente pautados em notcias esparsas, sem que seus trabalhos
investigativos possam levar a concluses contundentes.
59
SIQUEIRA JNIOR, Paulo Hamilton. Comisso Parlamentar de Inqurito. op. cit. p. 144.
69
Esse papel cabe ao Ministrio Pblico, e no ao Congresso Nacional. Nas

palavras de Uadi Lammgo Bulos,
Equiparar os poderes das comisses parlamentares de inqurito s

atribuies do Ministrio Pblico permitir o retorno, ainda que na via
obliqua, de uma espcie de acusador de encomenda, desrespeitando,
assim, o princpio do promotor natural, consagrado expressamente na
Constituio Brasileira de 1988 (art. 5, XXXVII e LIII).60
Nesse sentido, deve-se repensar o acionamento indiscriminado,

atualmente reiterado no mbito das duas casas legislativas, desse importante instituto, sob
pena de ele perder no apenas sua credibilidade, mas tambm de desvirtuar o poder de
controle parlamentar sobre os atos de governo.
bvio que as CPIs se constituem em instrumentos polticos importantes

que servem de contraponto, inclusive, para a oposio poder exercer alguma forma de
controle sobre as aes do Executivo.61
verdade tambm que elas podem servir para o controle sobre as aes
no apenas do Executivo, mas tambm do Judicirio e, porque no, do prprio Parlamento.
Entretanto, considerar esse instrumento como uma ao principal do Legislativo pode no
ser a melhor opo.
Conforme j mencionado alhures, no so apenas as CPIs que podem

desempenhar o papel de controle do Parlamento sobre o Executivo. Outras so as
ferramentas do Legislativo para realizar esse trabalho de forma mais eficiente.
O envio ao Executivo de requerimentos de informaes sobre assuntos

verdadeiramente relevantes, bem como o convite ou convocao de autoridades e gestores
pblicos para participarem de audincias pblicas no mbito das comisses temticas,
podem ser bons instrumentos de controle e de fiscalizao.
60
BULOS, Uadi Lammgo. Comisso Parlamentar de Inqurito: tcnica e prtica. So Paulo: Saraiva: 2001.
p. 37.
61
O prprio 3 do artigo 58 da Constituio estabelece um qurum mnimo de 1/3 de assinatura dos
membros de cada casa legislativa para a instaurao das CPIs. Dessa forma, no h como negar que ela
serve como instrumento de reivindicao da minoria, haja vista no ser necessrio sequer a presena de
metade dos parlamentares de cada Casa para conseguir instalar seus trabalhos.
70
Efetuar uma boa fiscalizao oramentria e financeira, com o auxlio do

Tribunal de Contas da Unio e das demais associaes que acompanham os gastos
pblicos do Governo, no mbito da Comisso Mista de Oramento, pode ser uma
alternativa s CPIs para o exerccio das funes de controle parlamentar sem a criao de
uma srie de denuncismo que tpico dos trabalhos das CPIs.
Como se v, o aprimoramento das funes de controle e de fiscalizao,

via processo legislativo, uma resposta que se encontra disposio do Parlamento para
que, de fato, possa exercer um papel de extrema relevncia para a sociedade brasileira.
71
2 PROCESSO LEGISLATIVO E PARLAMENTO. CONCEITO E

EVOLUO
2.1 Elementos do processo Legislativo e o processo de formao das leis
2.1.1 A Lei e o Conceito de processo legislativo
Como todo processo, o legislativo tambm dotado de vrias fases e

procedimentos. Estudar cada uma dessas etapas da formao das leis fundamental para
entend-lo na sua integralidade.
No seria exagero afirmar que a lei a expresso maior do Direito

moderno. atravs dela que nasce o ordenamento positivado que, uma vez concebido
dentro dos parmetros da democracia e da representao, constituem o Estado Democrtico
de Direito.
Entender o conceito de processo legislativo , antes de tudo,

compreender os procedimentos necessrios para a positivao do direito. compreender o
processo de formao da lei, sua natureza e vicissitudes.
Processualistas ressaltam haver uma tnue distino entre processo e

procedimento. Nunca demais ressaltar que o segundo pressuposto para a existncia do
processo em si. a srie de procedimentos que forma o processo. Esse, por sua vez,
reveste-se de uma finalidade intrnseca.62
Deve-se ter em conta, ento, que o sentido teleolgico do processo

legislativo, baseado em seus procedimentos sequenciais, tem como objetivo a formao da
lei como instrumento de regulao das relaes sociais.
62
MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria Geral do Processo. So Paulo: RT, 2006. p. 390. O autor ressalta
que a diferena entre processo e procedimento est, justamente, na atribuio de finalidade quele, o que
no existe quando analisada a srie de atos procedimentais que estruturam o processo. Nas palavras do
autor: O processo foi visto a partir do seu fim de atuao da lei. J o procedimento foi encarado como
algo eminentemente formal ou como uma mera seqncia de atos. Ao procedimento no foi atribudo
qualquer fim. Mas como procedimento e processo seriam duas faces de uma mesma realidade, possvel
dizer que o procedimento seria a forma de algo que somente adquiriria relevncia quando considerado a
partir de um objetivo.
72
Mas por que a lei tornou-se to fundamental para o Direito moderno?

Essa pergunta no pode ser respondida de forma simples, desprovida de um contexto
jurdico e, at mesmo, histrico.
A transformao do jus em lex resultado de uma construo social

e histrica. As teorias que explicaram a criao do Direito so fundamentais para que se
entenda o papel central que a lei exerce dentro do ordenamento jurdico moderno.
A Idade Moderna , sem dvida, a principal responsvel pela

transformao da lei no maior instrumento do Direito. E lei deve ser entendida, nesse
contexto, em seu sentido lato, abrangendo-se, inclusive, as Constituies.
Ao retomar as concepes surgidas na Idade Antiga, tem-se que a lei

nada mais era do que o reflexo direto dos dogmas religiosos. Sua prpria origem era
resultado da consulta que se fazia aos deuses e divindades. Cabia apenas ao legislador o
papel exclusivo de traduo das vontades divinas, as quais acabavam expressas em
instrumentos normativos.
Plato, em sua obra As leis, ressalta que o Rei Minos consultava

periodicamente Zeus para a elaborao de normas. Para os gregos, fazer justia nada mais
seria do que conseguir expressar, da forma mais coerente e fidedigna, a expresso da
vontade divina na terra dos homens.63
Durante a Idade Mdia, a influncia religiosa no processo de formao

das leis foi ainda bastante significativa. O pensamento eclesistico, que tantas vezes
suplantou o poder real, teve papel preponderante na produo do direito poca.
de se notar que a maioria dos pensadores do Direito de ento eram

clrigos, dentre os quais possvel destacar Santo Agostinho e So Toms de Aquino.
Ambos postulavam a necessidade de obedincia s leis, interpretao humana das vontades
divinas, para que a vida em sociedade fosse possvel.
63
PLATO. As leis. Trad. Edson Bini. So Paulo: Edipro, 1999, p. 31.
73
O pensamento religioso era decisivo para a formao do Jus e no

poderia jamais se distanciar dos dizeres divinos, sob pena, inclusive, de perder sua
legitimidade e eficcia.64
O ressurgimento das cidades no final da Idade Mdia, bem como a

reforma e a contrarreforma religiosas, foram, em parte, responsveis pela contestao desse
dogma divino na produo das leis at ento vigentes.
De fato, o transcendentalismo no era mais capaz de explicar as normas

e, assim, a lei, que era fruto da mera interpretao do religioso, passou a ser questionada.
Com isso, o prprio instrumento normativo passou a ter a sua eficcia contestada.
A Idade Moderna tardou a seguir uma viso racional de formao das

leis. Em seus primrdios, o poder legal concentrava-se nas mos dos monarcas
absolutistas, cuja legitimidade para elaborar as leis advinha do poder divino.
A noo de Estado, tal qual atualmente concebida, surgiu aps a

organizao poltica medieval uma srie de poderes ou autoridades, cada qual com ampla
jurisdio, verticalmente dispostos.
O poder concentrou-se nas mos da Coroa e toda a autoridade pblica

passou a dela emanar. Os limites territoriais do poder real foram precisamente
estabelecidos e o governo real fez chegar sua lei a todos os seguimentos da sociedade.
Essa concentrao foi acompanhada de uma crescente

institucionalizao, determinada pelo prprio alargamento da comunidade poltica e pelo
reforo do aparelho de estado.65
64
AQUINO, Toms de. Suma Teolgica: questo 97; da mudana das Leis; terceiro artigo. So Paulo:
Loyola, p. 35. Toms de Aquino ressalta a influncia do pensamento religioso no processo de formao
das leis. No obstante a existncia da razo no processo legislativo, a lei sempre deveria estar subordinada
ideia de justia, que nem sempre era pensada de forma racional: Toda lei provm da razo e vontade do
legislador; as leis divina e natural da vontade razovel de Deus; a lei humana da vontade do homem,
regulada pela razo. (...) Mas evidente que a lei pode ser mudada e interpretada pelo discurso humano,
na medida em que se manifesta o movimento interior e as concepes da razo humana. Portanto, a lei
tambm pode ser mudada e interpretada pelas aes, sobretudo se forem repetidas a ponto de formar um
costume.
74
A partir da institucionalizao do Poder, e com o advento do iluminismo,

o processo de formao das leis, tal como apresentado hoje, acaba finalmente desenhado.
O pensamento iluminista trouxe uma srie de avanos inegveis s

cincias e s letras. No campo do Direito, a questo no foi diferente.
Pautado em suas duas correntes fundamentais, o racionalismo e o

empirismo, o iluminismo, no campo legislativo, levou criao de duas importantes
vertentes para a positivao do Direito.
De um lado, a vertente do contratualismo, cuja doutrina bsica previa

que o Estado no era fruto do acaso, mas resultado da ao racional do homem. A viso de
Hobbes66, por exemplo, de que o homem era detentor de direitos e que os levavam para a
vida em sociedade foi decisiva para a cristalizao dessa vertente na histria da
humanidade.
De outro lado, a vertente jusnaturalista buscou justamente positivar os

direitos fundamentais individuais que seriam anteriores sociedade e ao Estado, cabendo a
ele respeit-los.
Locke quem preconiza, em um primeiro momento, quais direitos

fundamentais individuais deveriam ser positivados no que se pode aqui denominar de
passagem do estado de natureza para o estado contratual.67
65
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 7. ed.. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. p. 65. tomo
I.
66
RIBEIRO, Renato Janine. Hobbes: o medo e a esperana. In: Weffort, Francisco C. Os Clssicos da
Poltica. 12. ed.. So Paulo: tica, 1999. p. 53. O Autor afirma que, para Hobbes, a origem do Estado e/ou
da sociedade est em um contrato os homens viveriam naturalmente sem poder e organizao que
somente surgiria depois de um pacto firmado por eles, estabelecendo as regras de convvio social e de
subordinao poltica. Essa a viso do contratualismo, ou seja, a organizao poltica da sociedade e do
estado.
67
MELLO, Leonel Itaussu Almeida. John Locke e o Individualismo Liberal. In: WEFFORT, Francisco. Os
Clssicos da Poltica. 12. ed.. So Paulo: tica, 1999. p. 85 . Segundo o autor, O estado de natureza era,
segundo Locke, uma situao real e historicamente determinada pela qual passara, ainda que em pocas
diversas, a maior parte da humanidade e na qual encontra-se ainda alguns povos, como as tribos norte-
americanas. Esse estado de natureza diferia do estado de guerra Hobbesiano, baseado na insegurana e na
violncia, por ser estado de relativa paz, concrdia e harmonia. Neste estado pacfico os homens j eram
dotados de razo e desfrutavam da propriedade que, numa primeira acepo genrica utilizada por Locke,
designava simultaneamente a vida, a liberdade e os bens como direitos naturais do ser humano.
75
Assim, os direitos de liberdade, ou de primeira gerao ou dimenso,

ganham um contorno maior a partir da teoria contratualista. Essa positivao ocorre com o
surgimento da Carta Constitucional Norte-Americana, oriunda da Conveno de Filadlfia
de 1787, e com a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 e a posterior
constitucionalizao desses direitos em 1791, na Frana.
A partir desse momento, a lei assume um novo papel. Ela passou a ser
concebida como o resultado da vontade racional da sociedade. Por esse motivo, passou a
ser pensada e elaborada a partir de princpios lgicos e a discricionariedade vai tomando,
paulatinamente, o lugar da arbitrariedade no processo de tomada das decises polticas.68
De acordo com John Locke, o Poder Legislativo estabelece, atravs da

lei, os parmetros dentro dos quais a fora da comunidade ser utilizada para a sua
manuteno e de seus componentes.
O cumprimento das leis no interior da comunidade, por sua vez, tarefa

de outro Poder que se diferencia, qual seja, o Executivo. Deve-se, pois, evitar a
concentrao desses dois Poderes em um nico rgo, j que isso poderia provocar o
surgimento de interesses conflitantes com os da sociedade.69
nessa esteira que surge o Parlamento como Instituio apta a equilibrar

os interesses dos monarcas com aqueles a esses distintos.
O Poder poltico que passa s mos da burguesia no , seno, resultado

da normatizao das condutas e dos direitos. O grande desafio dessa classe social foi
conseguir legitim-lo junto sociedade. Foucault tratou dessa questo:
o problema de evitar os choques, as interrupes; como tambm os

obstculos que, no Antigo Regime, os corpos constitudos, os privilgios
de certas categorias, do clero s corporaes, passando pelo corpo dos
magistrados, representavam para as decises do poder. A burguesia
compreende perfeitamente que uma nova legislao ou uma nova
constituio no sero suficientes para garantir sua hegemonia; ela
compreende que deve inventar uma nova tecnologia que assegurar a
68
BOVERO, Michelangelo. Contra o Governo dos Piores. Trad. Daniela Beccaria. Rio de Janeiro: Campus,
2002. p. 150-151.
69
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo. Trad. Magda Lopes e Marisa Lobo da Costa. So Paulo:
Vozes, 1994. Captulo XII. p. 91-93.
76
irrigao dos efeitos do poder por todo o corpo social, at mesmo em

suas menores partculas. E foi assim que a burguesia fez no somente
uma revoluo poltica; ela soube instaurar uma hegemonia social que
nunca mais perdeu.70
O processo de elaborao legislativa foi, sem dvida, um dos fatores que

levou perpetuao dessa nova classe poltica no poder.
Na medida em que o Parlamento, representado por essa classe, passou a

ser o poder responsvel pela elaborao das leis, no h como negar que essa atividade
tenha servido de instrumento para a solidificao do poder burgus que se desenvolve
concomitantemente com a estrutura do Poder Legislativo.
O processo de criao das leis permitiu ao Parlamento e burguesia

construrem a amlgama necessria coeso social, j que tais instrumentos normativos
tornaram-se imprescindveis para positivar os direitos de toda a sociedade, bem como
submeter aqueles que detinham o poder poltico ao seu imprio.
Nas palavras do constitucionalista Pimenta Bueno, fazer a lei :
prescrever as normas, os preceitos que devem reger os homens e as

coisas, as autoridades e a sociedade em todas as suas relaes; exercer
a alta faculdade de regular todas as foras sociais, seu desenvolvimento,
os destinos pblicos, de fazer a prosperidade ou a desgraa do pas.71
O professor Dalmo de Abreu Dallari ressalta a importncia da legalidade

e da submisso do poder poltico a esse pressuposto na busca de um Estado em que a
sociedade encontre a sua coeso:
Verificados esses pressupostos, no h dvida de que o melhor caminho

ser o imediato retorno legalidade, com o poder poltico submetido a
uma disciplina jurdica e assegurada a plena eficcia de todas as normas
legais. A adoo dessa providncia ser mais um poderoso fator de
prestgio para os governantes e uma demonstrao de confiana na
legitimidade e eficincia da nova ordem.72
70
FOUCAULT, Michel. Microfsica do Poder. 24. ed.. So Paulo: Graal, 2007. p. 218.
71
PIMENTA BUENO, Antonio. Direito Pblico e Anlise da Constituio do Imprio. Rio de Janeiro:
Ministrio da Justia, 1958. p. 67.
72
DALLARI, Dalmo de Abreu. O Renascer do Direito. 2. ed.. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 21.
77
Todas essas questes levam, tambm, a um redesenho institucional e a

uma reformulao das atribuies do prprio Estado.73
Surge o Poder parlamentar, em um primeiro momento, como um

contraponto ao poder absolutista dos reis, mas que, gradualmente, adquire novas funes,
dentre as quais, a de produzir as leis que balizaro a atuao dos prprios governantes.
Novamente, recorre-se lio de Pimenta Bueno, que ressalta a

importncia da separao entre as funes a serem exercidas pelo Poder Legislativo, de um
lado, e pelo Executivo, de outro:
Semelhantemente o Poder Executivo deve por sua natureza ser separado

e distinto dos outros poderes; deve ser s executivo.
Cumpre que seja separado do Poder Legislativo, que no possa ser
incumbido de fazer a lei, por isso mesmo que esta quem estabelece as
normas pelas quais ele deve dirigir, quem cria os direitos e obrigaes
que ele deve respeitar, quem imprime e regula as condies legtimas dos
interesses coletivos, quem estabelece limites sua ao, quem resguarda
os direitos individuais.74
A noo de um Parlamento soberano bastante defendida no

constitucionalismo brasileiro desde os seus primrdios. A supremacia do Poder
Legislativo, em razo da sua maior afinidade com a democracia e o processo de
representao sempre foi enaltecido para justificar a existncia de um poder do qual
emanariam as leis.
De acordo com Francisco S Filho:
Dos trs poderes, detm o Legislativo o privilgio de ser o mais

democrtico, por que espelha os vrios matizes da opinio nacional.
Enquanto os titulares do Judicirio so, com raras excees, nomeados
pelo Governo, e o Presidente da Repblica eleito pelos partidos, que
constituem a maioria absoluta ou relativa, com excluso dos demais, a
73
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito.Trad. Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes, 2006. p.
317. De acordo com o autor, como organizao poltica, o Estado uma ordem jurdica. Essa assertiva
parece muito significativa, pois submete o desenho institucional do prprio Estado ao imprio da lei que
ele mesmo cria. O Estado deixa de ser moldado por supostos representantes de deus na terra, que
interpretam as leis divinas e as aplicam sociedade como melhor entender. Ao contrrio, o Estado
moderno definido pela prpria lei. de se ressaltar a fundamental importncia da lei no Estado moderno.
ela quem, inclusive, vir a dizer o que o Estado.
74
PIMENTA BUENO Antonio. Direito Pblico e Anlise da Constituio do Imprio. op. cit.. p. 33.
78
escolha dos representantes do povo feita por todas as foras

partidrias do pas.75
O histrico artigo XVI da Declarao dos Direitos do Homem e do

Cidado aprovada na Frana em 1789 ilustra bem esse fato, pois condiciona a
existncia de uma Constituio necessidade da separao dos Poderes.76
Uma vez incorporada pelo constitucionalismo, essa teoria serviu de

princpio bsico para a organizao de grande parte dos Estados e permanece at hoje.77
claro que a aceitao da separao de Poderes como uma tcnica de

proteo da liberdade individual contra o abuso de poder foi acompanhada por
indispensveis aperfeioamentos, adaptaes e alteraes em relao proposta clssica.
O prprio Parlamento Ingls que, segundo Harvey Walker, nasce como

uma corte de justia passa a ter um papel fundamental no processo de elaborao
legislativa. A partir de ento, pode-se falar em processo legislativo.78
E qual seria, ento, o conceito de processo legislativo? De acordo com

Jos Afonso da Silva, importante, antes mesmo de conceituar o termo, entender o
conceito de lei em seu sentido formal, imprescindvel para a sua caracterizao.
Nessa esteira conclui que:
75
S FILHO, Francisco. Relaes entre os Poderes do Estado. Rio de Janeiro: Borsoi Editor, 1959. p. 81.
76
A sociedade em que no esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separao dos
poderes no tem Constituio
77
LOEWENSTEIN, Karl. Teora Teora de la Constitucin, 2. ed.. trad. .Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona:
Ariel, 1970. p. 54.
78
WALKER, Haervey. O Congresso Americano e o Parlamento Britnico. Rio de Janeiro: FGV, 1954. p.
81-82. O autor afirma que: O moderno governo parlamentar da Gr-Bretanha pode remontar ao
tormentoso perodo do regime dos Stuarts e da Gloriosa Revoluo de 1688, que ps fim quela dinastia e
trouxe Guilherme e Maria ao trono ingls. O Act of Settlement, Lei de Sucesso ao Trono, que
estabeleceu os trmos e as condies segundo as quais o Rei da por diante reinaria, claramente colocou o
soberano sobre o imprio da lei. Ele no tinha mais poder para sustar a execuo das leis ou deixar de
cumpri-las, ou para criar novo cargo, ou levantar dinheiro, ou manter o exrcito permanente em tempos de
paz, sem a anuncia do Parlamento. A permanncia dos juzes em seus cargos no mais dependia da
vontade do Rei. O povo teria a livre escolha de seus representantes no Parlamento. A ambas as Cmaras
foi reconhecido o direito de realizar livremente os debates. O direito do povo de, pelos seus representantes,
depor um rei e elevar outro ao trono foi claramente estabelecido.
79
(...), consideramos lei o ato jurdico emanado pelo Congresso Nacional,

pelo que vamos empreender estudo em torno do processo de formao
das leis.79
Para a presente tese, essa diferenciao entre os conceitos formal e

material da lei de fundamental importncia para que se caracterize o processo
legislativo.80
A prpria Constituio positiva, em seu art. 59, o que pode ser

considerado processo legislativo. Estabelece uma serie de critrios formais para o processo
de formao das leis que, uma vez desrespeitados, so passveis de anlise pelo Poder
Judicirio por meio de aes de controle de constitucionalidade denominadas
concentradas.
A legalidade um princpio essencial no Estado Democrtico de Direito.

Encontra-se, inclusive, positivada no texto constitucional logo em seu primeiro artigo e
pressupe a subordinao do Estado legalidade democrtica.
A relevncia da lei deve ser destacada no Estado Democrtico de Direito

no apenas como ato jurdico abstrato e formal, mas tambm porque a sua funo de
regulamentao condio sine qua non em um procedimento constitucional qualificado.81
Portanto, o conceito formal de lei , conforme j afirmado, fundamental

para a sua prpria caracterizao. Os procedimentos e formalidades para a consecuo de
um ato normativo tornam-se fundamentais para que a lei adquira validade e eficcia.
79
SILVA, Jos Afonso da. Processo constitucional de formao das leis. op. cit.. p. 28.
80
MALBERG, Raymond Carr de. Contribution la Thorie generale de ltat. Dalloz, Paris: 2004. p. 293
e ss. O autor francs, ao estudar a funo legislativa em captulo prprio, parte do pressuposto de que h
diferenciao entre a lei em sentido formal e lei em sentido material. Para o autor, a lei instrumento para
se conter a arbitrariedade daqueles que governam. Todavia, divide as leis em administrativa e legislativa, o
que pode ser considerada como a diviso que fazemos entre lei formal e material. Se a lei contm em si
uma regra de direito, ela ser material. Se prescrever uma conduta da Administrao ou regras
estabelecidas para uma coletividade a ser respeitada pelo Poder Pblico, a lei formal (p. 300). Nessa
esteira, o abuso de poder pelo prprio administrador uma violao de direito (p. 319). Surge, ento, a
ideia de que o poder do administrador limitado pela prpria lei. Malberg enquadra como um elemento
formal da lei a necessidade de ela ser estabelecida por um poder especfico e apto para tal. Com isso,
fortalece a noo do Parlamento como um poder fundamental de legitimao desse estado de direito (p.
331). Dessa forma, a autoridade da lei pairaria sobre todos os demais poderes (p. 346.)
81
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. op. cit.. p. 31.
80
Nesse sentido, relevante o estudo do processo legislativo como uma srie

de procedimentos que conduzem construo do ato normativo. Aps a compreenso do
sentido de lei e sua importncia histrica que se pode, por fim, conceituar o processo.
A noo de processo, como lembrado por Jos Afonso,
envolve um sentido geral, um momento dinmico de certo fenmeno no

seu vir a ser. Um processo representa sempre o momento de evoluo
de alguma coisa.82
Assim, esse processo, que pode ser dividido em vrias fases, deve ser
caracterizado como uma srie de procedimentos que levam construo da lei em um
caminho evolutivo, que nasce com a iniciativa legislativa e se encerra com a promulgao
da lei.
Evidente que o conceito ressalta a concepo de dinamicidade que

inerente ao processo legislativo, imbudo do debate, da dialtica e da construo de uma
ideia final.
A dialtica Hegeliana, reafirme-se, mostra-se presente nesse conjunto.

Se, de um lado, h uma tese proposta, em um Parlamento plural, uma anttese h de se
contrapor quela. O resultado desse processo dialtico o prprio processo legislativo.83
Assim, pode-se definir o processo legislativo como uma srie de

procedimentos dinmicos nos quais se encontra presente o processo dialtico, responsvel
pela consecuo de um instrumento que externaliza a vontade estatal, qual seja, a lei em
seu aspecto formal e material.
Essa atividade, invariavelmente, deve ser desempenhada por um Poder

especfico, o Parlamento, uni ou bicameral, legitimado para exercer tal funo conforme o
exposto anteriormente.
82
Ibidem. p. 40.
83
MUSSO, Enrico Spagna. Studi di Diritto Costituzionale. Napoli: Morano, 1966. p. 97 e ss.
81
2.1.2 Princpios do processo legislativo
Por qual motivo importante estudar, aqui, os princpios que regem o

processo legislativo? Em que medida conhec-los tende a permitir uma anlise mais
aprofundada dessa serie de procedimentos dinmicos que levam criao da lei?
Para que se possa responder a essas indagaes, importante ressaltar a

natureza da prpria Constituio, pois ela que, na sua essncia programtica, coloca
como imperativo o respeito aos princpios fundamentais do processo legislativo.
A prpria legalidade, fundamento maior para a formao das leis, um

princpio constitucional, consagrado no caput do art. 37 da nossa Carta Maior.
No entanto, no somente esse princpio, como tambm outros devem ser

observados no processo de formao de nossas leis.
De fato, ao se estudarem os princpios que direcionam o processo

legislativo, pode se constatar que alguns deles no se encontram positivados no texto
constitucional, mas que, no obstante isso, devem ser observados do mesmo modo que
aqueles nas outras fases ou procedimentos da formao da lei.
que a mcula a qualquer desses princpios pode acarretar a ocorrncia

de um vcio chamado formal, que conduziria inconstitucionalidade de determinado ato
normativo pela mera, mas no menos importante, inobservncia ou respeito a princpios
fundamentais.
possvel enumerar seis princpios bsicos a serem observados no

processo de formao das leis, a saber, o da publicidade, o da oralidade, o da separao e
discusso da votao, o da unidade legislativa e o do exame prvio do projeto por
comisses parlamentares.
O primeiro deles se concretizaria com a deliberao pblica pelas Casas

legislativas nas diversas fases do processo legislativo. Essa publicao pode se dar com o
acompanhamento direto pelo pblico da sesso legislativa, pelo conhecimento de suas atas
82
de deliberao ou com a publicao, pela imprensa, de resumos ou extratos de atas ou

notcias.84
A exceo ao princpio se concretiza nos casos em que as sesses devam

realizar-se secretamente, sendo que, nessas ocasies, no s o pblico fica impedido de
acompanh-las como tambm as suas atas no so publicadas.85
Outra exceo que se coloca o voto secreto do parlamentares em

ocasies especficas do processo legislativo, como a ratificao, em plenrio, da escolha de
autoridades pblicas que a Constituio ou a lei determinar, bem como o processo de
cassao parlamentar ou a escolha dos presidentes das Casas.
Esses procedimentos secretos, conforme afirmado, no devem se colocar

como a regra no processo legislativo.
A partir da publicidade, pode-se buscar o efetivo controle social sobre as

deliberaes parlamentares. Nesse sentido, a mdia tem cumprido um importante papel no
que se refere a esse tipo de fiscalizao.
Mais do que isso, o princpio da publicidade instrumento

imprescindvel para a efetiva liberdade de expresso dos indivduos, pois, na medida em
que o cidado toma conhecimento dos atos praticados pelo Congresso, a partir do princpio
constitucional da liberdade de expresso e da livre manifestao, pode exigir mudanas na
elaborao e execuo das polticas pblicas.
84
Interessante ressaltar que esse princpio da publicidade ganhou maior destaque e relevncia com o
surgimento dos canais abertos de televiso, via satlite, que transmitem as sesses legislativas, seno de
todas, da maioria das casas parlamentares da nao e dos estados. No mbito federal, a chamada TV
Cmara foi criada em janeiro de 1998 e a TV Senado em 15 de janeiro de 1996, pelo ento Presidente
da Casa Jos Sarney, com a Lei 8.977/95. A partir desse instrumento normativo, as operadoras de
televiso a cabo so obrigadas a destinar um canal para o Senado Federal entre os chamados canais
bsicos de utilizao gratuita, que devem constar do cardpio de canais oferecidos aos assinantes.
interessante notar que, com isso, o acesso pblico s deliberaes que ocorrem em Plenrio e nas
comisses, sejam elas permanentes, temporrias, mistas ou parlamentares de inqurito, ocorre de forma
irrestrita e aberta. No h como negar que a criao desses canais fortaleceu e muito o princpio da
publicidade de que ora se fala.
85
As sesses secretas esto previstas nos arts. 92 a 94 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e nos
arts. 190 a 198 do Regimento Interno do Senado Federal.
83
A livre expresso deve ser considerada um requisito para que o cidado

efetivamente participe da vida poltica. A expresso de pontos de vista e a persuaso de
outrem no podem prescindir desse valioso instrumento ou garantia.86
Assim, parece claro que o principio da publicidade, ao viabilizar por

completo o direito livre expresso, nada mais , no mbito do processo legislativo, do
que um instrumento fundamental para a manuteno da democracia moderna.
O segundo princpio, o da oralidade, consistiria no fato de que os debates

devem ocorrer de viva voz, tanto no que concerne discusso, quanto no que concerne
votao. comum, no entanto, que os discursos de parlamentares sigam para publicao
mesmo que no tenham sido lidos na ntegra, seja por esgotamento do tempo regimental,
seja por qualquer outro motivo.
No h dvidas de que a oralidade contribui, e muito, para a motivao

dos procedimentos legislativos.
Nos processos de discusso e deliberao, tanto nas comisses, como em

Plenrio, h a obrigatoriedade da leitura do parecer, se favorvel ou contrrio, bem como
de eventual voto em separado apresentado por outro parlamentar, a fim de que fique claro
o objetivo que aquele ato normativo pretende alcanar.
Desde a leitura oral do parecer, abre-se prazo para a discusso da

matria. A partir desse momento, faz-se concreto o processo dialtico a que se fez aluso
por meio das ideias e dados que vo sendo apresentados. Dessa forma, a oralidade tambm
imprescindvel para o processo de formao das leis.
Um terceiro princpio o da separao da discusso e da votao que,

segundo Jos Afonso da Silva, consistiria no fato de que:
a votao s comear depois de encerrada a discusso. Finda esta, no

se pode mais discutir a matria no ato de votao. Sua utilidade est
exatamente nisto: impedir nova deliberao ao emitir-se o voto.87
86
DAHL, Robert. Sobre a Democracia. Trad. Beatriz Sidou. Braslia: UNB, 2001. p. 110.
84
A separao de ambas as fases tambm emblemtica e serve para

instrumentalizar o processo de deliberao. Ao analisar o texto constitucional no que se
refere s emendas Constituio, por exemplo, verifica-se que a diviso em etapas
imprescindvel para que se conclua o processo de votao da matria.
De acordo com o 2 do art. 60 da Constituio, a proposta ser

discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos. H previso
regimental no sentido de que, entre os turnos, ocorram cinco sesses de discusso para que,
ento, possa a Casa Legislativa deliberar sobre a matria.
A separao entre esses dois momentos fundamental para que a votao

ocorra sem a interferncia de vcios formais. Essa preocupao bastante trabalhada pelos
regimentos das Casas Legislativas.
O Regimento Interno do Senado, por sua vez, em seus artigos 270 e

seguintes, disciplina detalhadamente a matria, sempre fazendo aluso s duas fases de
constituio do projeto de lei ou de emenda Constituio.
A diviso em turnos, a clara separao entre discusso e votao e as

hipteses de encerramento e dispensa da discusso (art. 276 e seu pargrafo nico)
corroboram a tese de que os prprios instrumentos normativos que disciplinam a
elaborao normativa, sejam elas a Constituio ou os regimentos, trazem clara a
separao entre as fases de discusso e de deliberao.
O quarto princpio o da unidade da legislatura. Primeiramente, registre-

se que h uma diferenciao clara entre a legislatura e a sesso legislativa. A legislatura
corresponde ao perodo de quatro anos que coincide com o mandato parlamentar dos
deputados federais e estaduais e dos vereadores.88 J as sesses legislativas correspondem
ao perodo previsto no caput do art. 57 da Lei Maior.89
87
88
A previso legal consta do artigo 44, pargrafo nico, da Constituio.
89
Eis o teor do caput do artigo 57 da Constituio: O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na
Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro.
85
Esse princpio de fundamental importncia, como bem observa Jos

Afonso da Silva,
pois muitas deliberaes devem ser tomadas dentro dela (da legislatura)
ou em relao a ela; assim, por exemplo, a fixao da remunerao dos
congressistas (CF, art. 49, VII), a composio das comisses
permanentes e a extino das comisses temporrias, na forma
regimental.90
Significa dizer que o fim de uma legislatura pode acarretar, inclusive, o

arquivamento de proposies legislativas que no tenham sido apreciadas em tempo hbil.
No h como negar que essa previso gera efeitos jurdicos significativos, alm de efeitos
concretos importantes no processo de formao das leis.91
Antes de adentrar ao estudo do ltimo princpio anteriormente

enumerado, faz-se oportuno ressaltar que, na doutrina estrangeira, alguns princpios
tambm so identificados e, de alguma forma, tm uma relao direta com essa noo da
unidade da legislatura.
Serio Galeotti alude ao princpio da unicidade dos procedimentos que,

em sua opinio, tem por objetivo impedir a disfuno ou desconexo de um dos
procedimentos em relao aos demais.
Afirma o constitucionalista italiano, ainda, ser a unicidade vantajosa na

medida em que diminui o custo total do ato a ser elaborado.92 O princpio da unicidade
tambm conhecido como o princpio da economia processual.
90
91
A questo est regulamentada nos artigos. 332 e ss. Do Regimento Interno do Senado Federal:
Art. 332. Ao final da legislatura, sero arquivadas todas as proposies em tramitao no Senado, exceto:
I As originrias da Cmara ou por ela revisadas;
II A de autoria dos senadores que permaneam no exerccio do mandato ou que tenham sido reeleitos;
III As apresentadas por Senadores no ltimo ano de mandato;
IV As com parecer favorvel das comisses;
V As que tratem de matria de competncia exclusiva do Congresso Nacional;
VI As que tratem de matria de competncia privativa do Senado Federal;
VII Pedido de sustao de processo contra Senador em andamento no Supremo Tribunal Federal.
92
GALEOTTI, Serio. Contributo alla Teoria del Procedimento Legislativo. Milano: Giuffr Editore, 1957. p.
115.
86
Da mesma forma, o autor enaltece o denominado princpio da

continuidade processual, segundo o qual o ato em si mesmo no gera qualquer efeito seno
concatenado com outros atos e que devero ser observados em sua totalidade.93
A ideia de concatenao dos atos e procedimentos administrativos parece

essencial para que se entenda o ato final no como algo isolado, mas como um instrumento
legal que s faa sentido se analisado em sua integralidade procedimental.
Nesse sentido, a unicidade da legislatura colabora com essa noo. A

troca de parlamentares de quatro em quatro anos tende a modificar, at mesmo
ideologicamente, a composio das Casas parlamentares.
Essa mudana de pensamento invariavelmente se reflete no processo de

formao das leis. Se cabe aos parlamentares elabor-las, evidente que suas ideias e
opinies estaro contidas nos atos elaborados.
O fim de uma legislatura representa uma quebra procedimental. No se

tenha, no entanto, esse aspecto como algo negativo. Essa quebra inerente, alm de
necessria e salutar, ao processo democrtico. S que ela traz reflexos diretos no processo
de formao das leis.
Assim, os projetos apresentados por parlamentares das legislaturas

anteriores, no reeleitos, que no tenham sido objeto de apreciao e deliberao sequer
pelas comisses de mrito das Casas parlamentares, obviamente no devem prosseguir,
pois no mais refletem os anseios da sociedade brasileira que optou por no reeleger o seu
proponente.
A unidade da legislatura instrumento fundamental para se defender a

unicidade dos procedimentos. No obstante a necessidade de se reiniciar o processo
legislativo com o arquivamento das propostas no deliberadas, o que se tem justamente a
defesa da unicidade, de um novo processo com seus vrios procedimentos, diga-se, mas
fundamental para se manter a coerncia do processo legislativo.
93
Ibidem. p. 110.
87
E, de outra forma, o princpio da continuidade processual estaria

reservado j que os prprios regimentos das Casas permitem a continuidade da tramitao
de propostas que tenham sido apreciadas por comisses ou de parlamentares que foram
reeleitos.
, inclusive, uma homenagem noo de economia processual, que deve

racionalmente prevalecer nas hipteses do art. 232, e incisos, do Regimento Interno do
Senado Federal, tambm acompanhado pela Cmara dos Deputados.
Retome-se, aqui, o ltimo princpio enaltecido por Jos Afonso que o

do exame prvio dos projetos por comisses parlamentares. Observa o autor que:
(...) desde o fim do sculo XIX, os Parlamentos, em geral, se organizaram

em comisses permanentes, cuja funo estudar as propostas
legislativas emitindo pareceres que, em regra, so acolhidos pelo
Plenrio. Antes, pois, de entrar em discusso propriamente dita, a
matria sofre um exame prvio na comisso ou comisses competente (s),
que delibera (m) sobre sua constitucionalidade e convenincia, para
depois serem remetidas as concluses a Plenrio, onde o projeto e os
pareceres so discutidos e, finalmente, votada a matria.94
Tem-se, nesse ponto, que esse princpio de fundamental importncia.

No nenhuma novidade o nmero de projetos de lei, decretos legislativos, resolues e
propostas de emendas Constituio que so apresentadas pelos parlamentares no curso de
seus mandatos para deliberao das Casas legislativas.
A apreciao imediata de todas essas matrias pelos respectivos plenrios

das Casas congressuais certamente levaria aprovao de matrias inconstitucionais e
desnecessrias para nosso ordenamento jurdico.
Nesse sentido, as comisses cumprem um papel fundamental de anlise

prvia das propostas que merecem seguimento no mbito do processo legislativo e
arquivamento das demais matrias em conflito com a Constituio, com o interesse pblico
e com as demais normas em vigor no Pas.
94
88
As comisses agem como filtro fundamental para que seja dado

seguimento ao processo legislativo. A elas foi dado um tratamento especial pela prpria
Constituio de 1988 que, em seu art. 58, disciplinou, tanto aquelas que so chamadas de
comisses permanentes, como aquelas denominadas temporrias.95
No se pode desconsiderar, inclusive, que as Comisses de Constituio

e Justia, tanto da Cmara dos Deputados, como a do Senado Federal, cumprem um
importante papel de controle prvio de constitucionalidade, pois seus membros elaboram
pareceres sobre a constitucionalidade ou no das matrias em apreo.
Imperioso dizer que a rejeio, pelas CCJs, de matria considerada

inconstitucional, acarreta o seu imediato arquivamento, sem a necessidade de apreciao
pelos respectivos Plenrios.96
evidente que essa deciso passvel de recurso interno. Entretanto, as

CCJs cumprem um papel fundamental de filtragem no processo legislativo brasileiro que
no pode ser desprezado.
por esse motivo que o princpio enaltecido deve ser considerado de

fundamental importncia para que se compreenda a fundo o processo legislativo.
Por fim, Fabio Alexandre Coelho enumera mais dois princpios que
devem ser observados quando se trata do processo legislativo. O primeiro deles o da
supremacia da prpria Constituio, uma vez que ela quem impe regras e procedimentos
que devem ser observados no processo de elaborao das leis.
95
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 34. ed.. So Paulo: Saraiva,
2008. p. 172.
96
O Regimento Interno do Senado Federal, regulamentado pela Resoluo 93/70, dispe sobre a atribuio
especfica de cada uma das comisses permanentes da Casa. Ao tratar da Comisso de Constituio e
Justia, no art. 101, 1, assim dispe:
Art. 101. Comisso de Constituio, Justia e Cidadania compete:
1 Quando a Comisso emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de qualquer proposio,
ser esta considerada rejeitada e arquivada definitivamente, por despacho do Presidente do Senado, salvo,
no sendo unnime o parecer, recurso interposto nos termos do art. 254.
89
O segundo o princpio federativo, fundamental para que os estados

membros observem as regras prescritas para o processo legislativo federal, que devem ser
seguidas nos diversos mbitos da federao.97
Como se v, os princpios regentes do processo legislativo so

imprescindveis para a correta concretizao da lei, tanto em seu sentido formal, quanto em
seu sentido material. Compreend-los assegurar a formalidade necessria para que a lei
material encontre e alcance o necessrio lastro social para a sua vigncia.
No se pode olvidar, por fim, que o Regimento Interno do Senado

Federal, em seu artigo 412, trata especificamente de princpios que balizam o processo
legislativo.
Ressalta o RISF os princpios da participao plena e igualitria dos

Senadores em todas as atividades legislativas, da modificao da norma regimental apenas
por norma legislativa competente, da impossibilidade de prevalncia sobre norma
regimental de acordo de lideranas ou deciso de Plenrio, exceto quando tomada por
unanimidade, da nulidade de qualquer deciso que contrarie norma regimental e da
prevalncia de norma especial sobre geral.
Como se v, o Regimento faz aluso aos princpios que balizam o prprio

processo civil, alm de outras imposies.
H ainda a previso de deciso dos casos omissos de acordo com a

analogia e os princpios gerais de Direito, a preservao dos direitos das minorias, a
definio normativa a ser observada pela Mesa em questo de ordem decidida pela
Presidncia, bem como a impossibilidade de tomada de decises sem a observncia do
quorum regimental estabelecido.
Alm disso, a pauta de decises deve ser feita com antecedncia de tal
maneira que possibilite a todos os Senadores seu devido conhecimento, bem como devem
ser publicadas, exceo feita aos casos especficos previstos regimentalmente.
97
COELHO, Fbio Alexandre. Processo Legislativo. Op. cit. p. 161.
90
A possibilidade de ampla negociao poltica somente deve se dar em

consonncia com os procedimentos regimentais previstos.
Por sua vez, a Resoluo 17/89, que aprova o Regimento Interno da

Cmara dos Deputados, no faz aluso a princpios do processo legislativo.
2.1.3 A lgica e funcionamento do processo de formao legislativa
Todo processo pressupe a ideia de contraditrio. No exagero afirmar-

se isso. a prpria Constituio quem positiva tal garantia em seu art. 5, inciso LV, como
um imperativo a ser seguido, tanto nos processos judiciais, quanto nos processos
administrativos.98
O contraditrio, portanto, uma caracterstica do processo. No h falar

em validade dos procedimentos sem que se respeite essa garantia constitucional.99
Essa atividade encontra-se presente, inclusive, no processo de formao

das leis. Como se viu, o objetivo do processo legislativo justamente a elaborao da lei.
Os diversos procedimentos concatenados que levam estruturao do processo legislativo
s existem para se chegar lei em seu sentido maior.
Dessa forma, os procedimentos devem ser munidos da garantia

constitucional do contraditrio, sob pena de o processo de formao da norma tornar-se
viciado ou no corresponder aos anseios sociais.
Adiante, ser estudada a composio das casas legislativas e como os

partidos polticos interagem entre si dentro do Parlamento. No se deixar de mencionar
que essa estrutura plural do Parlamento fundamental para o processo de formao
legislativa.
98
A propsito, o Supremo Tribunal Federal ratificou esse entendimento ao editar a Smula Vinculante 3,
publicada em 6/6/2007, com relao, especificamente, ao Tribunal de Contas da Unio, a saber: Nos
processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da
deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada
a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.
99
CARNELUTTI, Francesco. Como se Faz um Processo. 3. ed.. Sorocaba: Editora Lder, 2005. p. 91. De
acordo com o autor, O contraditrio se desenvolve nos moldes de um dilogo, para cuja eficcia se
necessita de uma certa preparao tcnica e de um certo domnio de si.
91
Isso porque, em uma democracia, a tendncia que os Parlamentos sejam

compostos de representantes das mais diversas classes sociais, de banqueiros a bancrios,
de grandes latifundirios a representantes de movimentos sociais que militam a favor da
reforma agrria, de grandes empresrios a sindicalistas que lutam em prol dos direitos dos
trabalhadores.
Enfim, a democracia bem construda pressupe a participao efetiva de

tantas classes e interesses quanto existirem. Bovero ressalta essa tendncia ao afirmar que:
Os eleitos para o parlamento representam os cidados eleitores de

forma democrtica no apenas porque so por eles designados a
substitu-los nas fases conclusivas do processo decisrio, mas na medida
em que o parlamento, em seu todo, e em suas vrias partes componentes,
espelha as diversas tendncias e orientaes polticas presentes no pas
globalmente considerado, sem excluses, e nas respectivas propores.100
A questo tambm lembrada por Canotilho:
A representao democrtica, constitucionalmente conformada, no se

reduz, porm, a uma simples delegao da vontade do povo. A fora
(legitimidade e legitimao) do rgo representativo assenta tambm no
contedo dos seus actos, pois s quando os cidados (povo), para alm
das suas diferenas e concepes polticas, se podem reencontrar nos
actos dos representantes em virtude do contedo justo desses actos,
possvel afirmar a existncia e a realizao de uma representao
democrtica material. Existe, pois, na representao democrtica, um
movimento referencial substantivo, um momento normativo que, de forma
tendencial, se pode reconduzir s trs idias seguintes: (1) representao
como actuao (cuidado) no interesse de outros e, concretamente, dos
cidados portugueses; (2) representao como disposio para
responder (responsiveness, na terminologia norte-americana), ou seja,
sensibilizao e capacidade de percepo dos representantes para
decidir em congruncia com os desejos e necessidades dos
representados, afectados e vinculados pelos actos dos representantes; (3)
Representao como processo dialtico entre representantes e
representados no sentido de uma realizao actualizante dos momentos
ou interesses universalizveis do povo e existentes no povo.101
Nesse sentido, poder-se-ia a afirmar que, quanto mais solidificada for a

democracia, mais complexo o processo de deliberao e deflagrao da formao das
leis.
100
BOVERO, Michelangelo. Contra o Governo dos Piores: uma gramtica da democracia. Trad. Daniela
Beccaria. Rio de Janeiro: Campus, 2002. p. 61.
101
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 2. ed.. Portugal: Almedina,
1998. p. 283.
92
Evidente, pois o pluralismo ideolgico que tende a prevalecer na

representao parlamentar traz tona mais e mais ideias que se contrapem, dificultando a
elaborao do consenso.
Mas o consenso no necessariamente o que deve ser buscado no

processo de formao das leis. Mais uma vez de acordo com a obra de Jos Afonso da
Silva:
Nesses momentos histricos de mudana profunda, o processo

contraditrio estabelece-se, em resumo, da seguinte forma: de um lado a
tese apresentada pela ideologia postuladora das transformaes
estruturais da sociedade; de outro a anttese contida na ideologia, que
resiste pretenso de mudanas, para conservar o status quo vigente; a
sntese, soluo do processo contraditrio, chegar-se- por via
legislativa, no havendo os empecilhos apontados acima; na falta dessa
soluo, acabar-se- chegando sntese por via revolucionria.102
Eis o que se deve levar em conta no processo de formao das leis: a

teoria da dialtica ou, como mais conhecida, a dialtica hegeliana. A busca da sntese pode
at ser a busca do consenso, mas no necessariamente o .
At porque, como bem se sabe, o processo legislativo pressupe a

votao, e nem sempre a vitria o consenso. Muitas vezes, vence um lado, mas
dificilmente assim o sem que este lado tenha feito as necessrias concesses para se
chegar ao resultado.
que o Parlamento, conforme j afirmado, no uma instituio com

dois lados apenas. Ao contrrio. Em uma democracia moderna, ele a soma de diversos
interesses prximos ou antagnicos, que se chocam numa dialtica constante que o
processo de formao das leis.
No h uma bipolaridade, mas sim uma multipolaridade de interesses que

se sobrepem quando determinada matria deliberada. E essa a lgica do processo
constitucional de formao das leis.
102
93
Essa mesma lgica deve prevalecer no processo legislativo oramentrio,

ainda que as leis nesta seara sejam de iniciativa do Executivo.
Quando se falou anteriormente sobre o conceito e princpios que

compem o processo legislativo, afirmou-se que o seu resultado sempre a elaborao da
lei. Reafirmou-se a importncia do respeito a alguns pressupostos e condies a fim de se
resguardar a higidez do processo legislativo.
A lgica do processo dialtico nada mais faz do que dar substrato noo
de lei e ao seu processo de formao, pois viabiliza a sntese de vrios pensamentos que se
contrapem.
Fbio Alexandre Coelho ressalta o aspecto sociolgico que interfere no

processo legislativo. Segundo o autor, trata-se da influncia exercida pela mdia, opinio
pblica, grupos organizados, grupos de presso ou corporaes sobre o processo
legislativo.103
Enumera dois exemplos emblemticos que, de alguma forma,

demonstram a fora das questes sociais sobre a elaborao da lei. O primeiro deles seria
a insero do seqestro como crime hediondo, deciso que resultou do episdio do
sequestro do empresrio Ablio Diniz, ocorrido em 1990.
O outro exemplo seria a tambm insero do crime de assassinato, em

algumas hipteses, como hediondo aps o assassinato da atriz Daniela Perez.
Nelson de Sousa Sampaio, ao conceituar o termo processo legislativo,

tambm faz uma diviso entre o sentido sociolgico e o sentido jurdico. O primeiro
agruparia todos os elementos que influenciam a atuao parlamentar. O autor cita os
grupos de presso, acordos partidrios e entre os prprios legisladores que interferem na
conduta ou comportamento do legislativo.
103
COELHO, Fbio Alexandre. Processo Legislativo. op. cit.. p. 187.
94
J o segundo seria a insero do processo legislativo como gnero do

direito processual. H, portanto, um balizamento terico e principiolgico para conceituar
a srie de procedimentos que compem o processo legislativo.104
No h dvidas de que os fatos sociais, aliado ao grande clamor popular

influenciaram significativamente o processo de formao das leis.
Essa uma questo evidente e que, sem dvida, interfere no processo de

elaborao legislativa. A influncia dos grupos de presso e o papel exercido por eles com
a atividade de lobby certamente acirram o processo dialtico de formao das leis.
E a presso no exercida apenas por aqueles que financiam campanhas

de parlamentares ou por grupos econmicos, mas tambm por militantes de movimentos
sociais e outras causas fundamentais.
O grande problema que envolve esse tema diz respeito ao fato das
questes de comoo nacional poderem vir a dominar a agenda legislativa moderna.
No obstante os exemplos citados, recentemente, assistiu-se a uma

grande movimentao, no Senado Federal, para a aprovao de projetos na rea de
segurana pblica e de combate criminalidade a partir de fevereiro de 2007.
Foi reativada a Subcomisso Permanente de Segurana Pblica do

Senado Federal, vinculada Comisso de Constituio e Justia daquela Casa, que acabou
por deliberar sobre uma srie de medidas. A maioria delas aumentava o tempo de pena
para determinados crimes, alm de tipificar novas condutas como criminais.
Significativa tambm foi a aprovao, pela CCJ da Casa Federativa, da

Proposta de Emenda Constituio 20/1999, de autoria do ento Senador Jos Roberto
Arruda, que altera o artigo 228 da Constituio Federal e reduz para 16 (dezesseis) anos a
idade para imputabilidade penal.
104
SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Processo Legislativo. 2. ed.. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p. 27.
95
Se for analisada a tramitao da matria, constata-se que os ltimos

andamentos a ela relacionados ocorreram no ano de 2004. Aps isso, a matria chegou a
ser encaminhada ao Plenrio do Senado para que, em assim decidindo aquele rgo, fosse
arquivada em virtude da mudana da legislatura e de o Senador Arruda no mais ser
membro da Casa.
Surpreendentemente, a matria voltou a tramitar, com muita fora, na

CCJ do Senado em fevereiro de 2007.
A partir de ento, a PEC teve uma clere tramitao na Comisso, foi

aprovada por aquele rgo em abril do mesmo ano e foi encaminhado ao Plenrio da Casa
logo em seguida, onde se encontra para discusso desde 23/10/2007.105
Esse fato comprova a fora da opinio pblica na estipulao da ordem

do dia das Casas legislativas.
No se est, aqui, emitindo qualquer juzo de valor acerca do mrito de se

aprovar ou no a referida PEC. Apenas coloca-se que no possvel ignorar que os
aspectos sociais e, consequentemente, os sociolgicos interferem e muito no processo de
formao das leis.
A grande questo introduzida : at que ponto racional o Congresso

pautar-se pelos interesses da opinio pblica e pelo que a mdia coloca como prioridade em
suas matrias?
At que ponto representativo deliberar sobre esses assuntos que mexem

com a comoo nacional no momento especfico da crise, quando os prprios
parlamentares encontram-se influenciados por seus valores particulares, sem que, com isso,
consigam ouvir o que a sociedade realmente quer?
Essas questes demonstram a fora da sociedade de massa sobre os

representantes escolhidos pelo povo.
105
Informaes obtidas no stio eletrnico do Senado Federal. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=837>. Acesso em: 28 out.
2008.
96
Em um Congresso plural, a atividade de presso pode ser exercida,

inclusive, por grupos sobre candidatos cuja plataforma de campanha tenha se baseado em
movimentos ou questes sociais.
frequente a presso feita pela base de um parlamentar sobre a sua

atuao, o que gera conflitos cada vez maiores no processo de elaborao legislativa.
Saber diferenciar o que so interesses corporativos daqueles que podem

ser considerados interesses sociais o grande desafio no processo de formao das leis.
Para isso, talvez seja necessrio sempre recorrer ao conceito e princpios

do processo legislativo para que essa atividade no se perca nos diversos procedimentos
que levam formao da lei.
Por fim, cumpre ressaltar que, alm do aspecto sociolgico, que interfere
significativamente no processo legislativo, o aspecto jurdico tambm importante na
lgica de construo das leis pelo Parlamento.
Fbio Alexandre Coelho afirma que, dentro de um sistema positivista

bem estruturado, a prpria Constituio que serve como fonte das normas que
regulamentam o processo legislativo.106
No Brasil, isso no diferente. Todo o processo legislativo est

devidamente positivado em nossa Carta Maior, mais especificamente nos artigos 59 a 69,
quando o texto constitucional, primeiramente, classifica o que se pode considerar processo
legislativo, trata das emendas Constituio, as hipteses em que ocorrero e as hipteses
de impossibilidade, trata das leis, sua hierarquia, bem como da iniciativa privativa ou
concorrente.
Alm disso, a questo tambm encontra-se positivada em dispositivos

infraconstitucionais, tais como a Lei Complementar 95/98, como tambm nos regimentos
internos das Casas, fato esse que demonstra que a sistematizao do processo legislativo
brasileiro encontra-se exaustivamente positivada.
106
COELHO, Fbio Alexandre. Processo Legislativo. op. cit.. p. 185.
97
importante argumentar, a essa altura, que tudo o que se tem dito sobre
o processo deveria valer, em tese, para o processo oramentrio, pois este nada mais do
que uma forma de expresso do processo legislativo na elaborao das leis oramentrias.
Contudo, no captulo quarto, pretende-se demonstrar como toda essa

lgica de funcionamento e os princpios aplicveis ao processo legislativo nem sempre so
respeitados no processo oramentrio.
2.1.4 Limitaes do processo legislativo
Todo o sistema positivista encontra seus limites no prprio Estado de

Direito. O advento da democracia traz a noo de que esse Estado de Direito, ou Estado
das leis, deve existir dentro de um ambiente democrtico, ou seja, as leis devem ser feitas
da maneira mais democrtica possvel.
Um sistema constitucional legislativo no diferente. Ele traz a clara

noo de que o processo legislativo h que respeitar as condies impostas pelo texto
constitucional para que seja vlido e eficaz.
Significa afirmar, em outras palavras, que a regulamentao do processo

de criao das leis, no seu aspecto formal, dever ser delimitada pelo prprio ordenamento
jurdico, a partir de normas constitucionais ou infraconstitucionais.107
Essa lio pode, inclusive, ser extrada das palavras do jurista e ex-
Senador Josaphat Marinho:
natural que, ordenando a vida do Estado e de seus poderes, o sistema

jurdico delimita a atividade legislativa e inspira ou modela o processo
legislativo. A influncia daquele sobre esse , portanto, varivel, porm
constante. A Constituio francesa estabelece que as leis orgnicas no
podem ser promulgadas seno aps declarao, pelo Conselho
Constitucional, de sua conformidade com a Constituio (art. 46, ltima
parte). Sendo, como precisamente so, os principais instrumentos do
sistema jurdico, as constituies influem, marcadamente, no processo
legislativo. No representa novidade, mas resume dado real
107
PAIVA, Luiz Guilherme Mendes de. A fbrica de penas: racionalidade legislativa e a lei dos crimes
hediondos. Rio de Janeiro: Revan, 2009, p. 38.
98
incontroverso, que a arte legislativa condicionada pelas normas

constitucionais entre as quais se deve mover.108
O princpio da supremacia constitucional deve ser enaltecido quando se

trata do processo de formao das leis. Interessante notar que, se a prpria Constituio
imprime limites atuao do poder constituinte derivado, como no o far em relao ao
processo legislativo?
Bem se sabe que assim . A Constituio ordena uma srie de matrias

que no sero objeto de deliberao pelo poder constituinte derivado e que s podero ser
alteradas com a instituio de um novo poder constituinte originrio.
Assim, esto positivadas no pargrafo 4 do artigo 60 da Carta Maior as

chamadas limitaes materiais do poder de emendar a Constituio ou, como melhor
conhecido em nossa doutrina, Clusulas Ptreas.
Tambm impe a Constituio limitaes circunstanciais ao poder de

emend-la, previstas no 1 do mesmo artigo 60, j citado. A Constituio no pode ser
emendada sempre que for decretado o estado de defesa, estado de stio ou interveno em
entes da federao.
Diversos autores citam outras limitaes que so chamadas de temporais.

Essas no estariam previstas na Constituio brasileira atual, mas, conforme ressalta Jos
Afonso da Silva:
As limitaes temporais no so comumente encontrveis na histria

constitucional brasileira. S a Constituio do Imprio estabeleceu esse
tipo de limitao, visto que previa que to-s aps quatro anos de sua
vigncia poderia ser reformada (art. 174).109
Se a prpria Constituio limita suas possveis alteraes, elementar que

assim proceda tambm em relao s outras normas ditas infraconstitucionais. como age
ao disciplinar, inclusive, o processo legislativo.
108
MARINHO, Josaphat. Sistemas Jurdicos, Processo Legislativo e Tcnica Legislativa. In: Poder
Legislativo: do projeto ao processo. Braslia: Senado Federal, 2003. p. 20.
109
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed.. So Paulo: Malheiros, 2007. p.
65.
99
Esse tema est tratado em inmeros artigos do texto constitucional, sendo

uma tendncia do constitucionalismo moderno.
Se at o incio do sculo XX, por fora da influncia do art. 16 da

Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, somente eram considerados
materialmente constitucionais os preceitos relacionados organizao e relacionamento
entre os rgos da soberania, alm dos direitos fundamentais, hodiernamente, houve a
ampliao do rol de matrias constitucionalizadas a partir da adoo do conceito formal de
Constituio.
Essa busca de constitucionalizao de assuntos considerados importantes

interfere diretamente no conceito de limitao abordado nesta tese. A necessidade de
positivao constitucional j , de alguma forma, resultado do processo constituinte
originrio de 1988.
Naquela poca, buscou-se detalhar, dentro do prprio texto

constitucional, uma srie de relaes jurdicas, direitos e procedimentos que no
necessariamente precisariam constar da Constituio.
O rol de normas que podem ser consideradas formalmente

constitucionais, ou seja, aquelas que, por estarem positivadas como normas constitucionais,
adquirem esse status pela deciso poltica do legislador e no tanto pela pertinncia de sua
matria, aumentou consideravelmente com a Constituio de 1988.
A despeito disso, as reformas Constituio recentemente aprovadas e

promulgadas detalharam ainda mais o texto constitucional, o que dificulta
consideravelmente qualquer tipo de alterao que se queira fazer na Constituio.110
possvel argumentar, e com razo, que isso resultado da sanha de se

tentar positivar tudo o quanto for possvel a fim de buscar maior certeza e previsibilidade
do direito.
110
Um exemplo que aqui pode ser citado a Emenda Constitucional 51, de 14 de fevereiro de 2006, que
acrescentou os 4, 5 e 6 ao artigo 198 da Constituio Federal e disciplinou a contratao dos agentes
comunitrios de sade e agentes de combate s endemias por meio de processo seletivo pblico.
100
Alando a norma condio de constitucional, ento, engessa-se ainda

mais o texto normativo, dificultando-se a sua transformao pelo procedimento legislativo
ordinrio.
Com isso, o processo legislativo tende a se tornar mais estanque e

moroso. que, como a sua existncia pressupe justamente a criao de uma nova norma
que tende a ab-rogar as anteriores ou, ainda, a modificao de uma norma j posta, as
limitaes trazidas pela Constituio tendem a impor maiores limites ao seu efetivo
exerccio.
Acontece que nem sempre as limitaes constitucionais acabam por

balizar a atuao legislativa. Fbio Alexandre Coelho ressalta os casos em que foram
levantados obstculos para se evitar o controle de elaborao legislativa. Tais obstculos
seriam a noo de soberania da lei, o princpio da separao dos Poderes, o princpio
democrtico e a ideia (ou princpio) da soberania do Parlamento.111
A soberania da lei deve ser afastada na medida em que a prpria lei

maior, ou seja, a Constituio, que estabelece os parmetros a serem respeitados para a
elaborao normativa.
Nesse sentido, no h falar em soberania e autonomia individual da lei

sem que se respeitem os critrios estabelecidos pela prpria Constituio para a sua
elaborao.
O princpio da separao de Poderes como um obstculo ao processo

legislativo, ou seja, a ideia de que ao Parlamento cabe fazer as leis e, com isso, no haveria
balizas impostas a essa atividade tambm cai por terra, pois os seus princpios balizadores
tambm encontram guarida no prprio texto constitucional.
O controle realizado pelo Judicirio sobre a atividade processual

constitucional. S por isso, no h falar em afronta autonomia dos Poderes quando se
impe limites ao processo legislativo.
111
Ibidem. p. 203.
101
J o princpio democrtico o fundamento para o processo de formao

das leis. Viu-se que o processo legislativo brasileiro assenta-se na noo do Estado
Democrtico e de Direito. O processo de produo das normas deve ocorrer dentro das
regras da democracia.
Embora a Constituio no v demasiadamente a fundo, a ponto de at

mesmo positivar o conceito de democracia, tem-se que os princpios balizadores desse
Estado de Direito encontra seus fundamentos na prpria Carta Maior.
Se a Constituio entende que fundamental a ao do Parlamento no

processo de formao das leis para que assim se concretize a prpria democracia, no se
pode dizer que o princpio democrtico um obstculo s limitaes impostas ao processo
legislativo. Pelo contrrio, o instrumento de legitimao dessa atividade processual.
J o quarto argumento apresentado, qual seja, o princpio da soberania do

Parlamento, faz sentido quando se observa o processo de formao das leis luz de
questes fticas.
de ver que, no em apenas um caso, mas inmeras vezes, o Judicirio

tem entendido que a soberania parlamentar no processo de formao das leis deve
prevalecer.
Algumas aes de controle concentrado de constitucionalidade tm sido

propostas no Supremo Tribunal Federal em que se argumentam vcios formais no processo
legislativo.
Na maioria dos casos, a Suprema Corte tem entendido que a questo deve
ser dirimida internamente, no mbito do Congresso Nacional, por se tratar de matria
interna corporis, no cabendo ao Judicirio, nesses casos, dirimir esse tipo de conflito.
Para citar exemplo recente, deve-se referir ao que o Plenrio do STF

decidiu quando da anlise da Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.146/DF, cujo relator
foi o Ministro Joaquim Barbosa.
102
ocasio, discutia-se a inconstitucionalidade formal no processo de

votao de uma determinada medida provisria a trancar a pauta do Senado Federal e que
teria sido lida apenas aps a votao de um projeto de lei especfico.
Por uma conveno congressual, decidiu-se que a medida provisria

apenas tranca a pauta de uma das casas legislativas aps sua leitura pelo parlamentar que
preside a sesso.
Assim, mesmo que j tenha sido aprovada pela Cmara dos Deputados e
enviada ao Senado Federal pelo presidente daquela Casa, no se decide pelo sobrestamento
das demais matrias at que o ato normativo seja lido e tranque a pauta da outra Casa
Legislativa.
Nesse interregno, no obstante tenha sido iniciada a sesso deliberativa,

outros projetos de lei podem ser votados at que seja lida a medida provisria.
Assim tem procedido o Senado Federal.
Veja-se que a Constituio no trata dessa hiptese. Fala em

sobrestamento da pauta aps o trnsito de quarenta e cinco dias da publicao da MP, o
que, intuitivamente, leva a crer que o sobrestamento seria automtico e independeria da
leitura da MP pelo Presidente da Casa Legislativa.
Conforme argumentado no primeiro captulo desta tese, esse

entendimento pode ser mudado a partir da nova interpretao dada pelo Presidente da
Cmara dos Deputados sobre o assunto. Por hora, no entanto, ater-se- questo tal como
est pacificada.
Ao observar a ementa do julgado da ADI citada, tem-se:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ALEGAO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCESSO
LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISRIA. TRANCAMENTO DE PAUTA.
ART. 62, 6, DA CONSTITUIO FEDERAL. Preliminar de
prejudicialidade: dispositivo de norma cuja eficcia foi limitada at
31.12.2005. Incluso em pauta do processo antes do exaurimento da
eficcia da norma temporria impugnada. Julgamento posterior ao
103
exaurimento. Circunstncias do caso afastam a aplicao da

jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre a prejudicialidade da
ao, visto que o requerente impugnou a norma em tempo adequado.
Conhecimento da ao. A Constituio federal, ao dispor regras sobre
processo legislativo, permite o controle judicial da regularidade do
processo. Exceo jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre
a impossibilidade de reviso jurisdicional em matria interna corporis.
Precedente. Alegao de inconstitucionalidade formal: nulidade do
processo legislativo em que foi aprovado projeto de lei enquanto
pendente a leitura de medida provisria numa das Casas do Congresso
Nacional, para os efeitos do sobrestamento a que se refere o art. 62, 6,
da Constituio federal. Medida provisria que trancaria a pauta lida
aps a aprovao do projeto que resultou na lei atacada. Ausncia de
demonstrao de abuso ante as circunstncias do caso. Ao direta
conhecida, mas julgada improcedente.
A Suprema Corte decidiu que esse vcio formal no geraria a nulidade do

processo legislativo, porquanto se trata de uma conveno interna das Casas
Parlamentares. Inmeros so os precedentes nesse mesmo sentido.
Mas a questo : at que ponto esse entendimento das casas legislativas,

avalizado pela j predominantemente jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, no
fere os limites impostos pelo texto constitucional ao processo legislativo?
Sim, porque se a prpria Constituio estabelece condies para a

tramitao das MPs e, como no caso concreto, essas condies acabam reformuladas por
acordos polticos, essa questo pode macular formalmente todo o processo legislativo,
como em um caso hipottico de lei que acaba aprovada quando a pauta do Senado
encontrava-se sobrestada pelo decurso de prazo para deliberao da medida provisria.
Aparentemente, esse tipo de atitude acaba por afrontar o texto

constitucional.
Nesse ponto, h que se concordar com a tese de que o princpio da

soberania do Parlamento pode trazer obstculos s limitaes constitucionais impostas ao
As iniciativas legislativas tambm podem ser consideradas limitaes

quele processo. Conforme visto, a Constituio aumentou significativamente o poder do
Chefe do Executivo na deflagrao do processo de formao das leis.
104
Poder-se-ia considerar que a soberania do Parlamento estaria afrontada

no que concerne deflagrao dos procedimentos legislativos nesses casos.
Entretanto, como o Parlamento interfere significativamente no processo

de formao das leis, independentemente da iniciativa ser privativa do Executivo,
Legislativo ou Judicirio, podendo, inclusive, rejeitar a proposio, no se afigura
plausvel a afirmao de que a soberania parlamentar estaria afrontada com o aumento de
poder do Executivo para deflagrar o processo legislativo.
O problema no reside na autoria do projeto de lei ou quem o

responsvel pelo incio do processo legislativo, mas sim na submisso do Parlamento a
regras estranhas ao texto constitucional por mera vontade poltica daqueles que o
representam ou em virtude do anacronismo ou inadequao dos prprios regimentos das
Casas legislativas, incapazes de suprimir algumas omisses.
2.2 O Poder Legislativo na histria
2.2.1 A Revoluo Liberal de 1688 e o surgimento da monarquia constitucional
A existncia do Parlamento data dos primrdios da Idade Moderna.

bem verdade que a Idade Antiga conheceu noes de poder parlamentar. Porm, ao
analisar-se a existncia do Senado Romano, que nasce com o surgimento da Repblica no
perodo de 509 a 27 A.C, observa-se um rgo mais voltado consulta e s atribuies de
governo.
A funo legiferante do Senado Romano pode ser considerada

secundria, no sendo de grande importncia para a questo do processo de formao das
leis.
A Idade Mdia, tampouco, conheceu tal instituto. A centralizao do

fragmentado Poder nas mos dos senhores feudais no permitiu o surgimento de
instituies de carter abrangente, que dessem azo efetiva produo de normas de carter
geral.
A noo de Parlamento como instituio fruto da ascenso ao Poder de

monarcas considerados no absolutistas e que passaram a compartilh-lo com outras
105
classes polticas, na sua maioria, com significativo Poder econmico, que influam
significativamente nas decises de governo.
Essa transformao ocorre quando, finalmente, o direito vlido aquele

respaldado pelos termos da lei. O Parlamento acumula, paulatinamente, no apenas a
funo de votar a legislao tributria, mas tambm as leis em geral, restando ao Monarca
um papel de controle e, at mesmo, de freio sobre as aes parlamentares.112
, sem dvida nenhuma, a Revoluo Gloriosa de 1688 que traz baila a

efetiva noo de Parlamento como hodiernamente conhecida.
Jaime II, representante da Dinastia dos Stuarts, era um rei aristocrata que
detinha em suas mos o Poder de um monarca absolutista.
Aos seus interesses contrapunham-se os anseios de uma nova classe

social oriunda do ressurgimento dos centros urbanos aps o fim da Idade Mdia, que
passou a manter o Poder econmico por ser a responsvel pela gerao de riquezas para as
naes.
Trata-se da classe burguesa, com seus ideais revolucionrios, poca,

ainda no garantidos pelo Estado Monarca.
Ademais, a centralizao do Poder nas mos do rei em detrimento do

Parlamento tornara-se mais significativa aps o fim do perodo da commonwealth,
posterior deposio de Carlos I por Oliver Crowell, pois a disputa entre o Parlamento e o
soberano acirrava-se desde ento.
Nesse sentido, o rei procurou afastar o Parlamento de suas decises mais

importantes justamente por temer sua sobreposio aos interesses da Coroa.
Ressalte-se que o descontentamento da burguesia com o soberano no se

dava apenas por questes econmicas e polticas. cedio que grande parte da riqueza
112
NETTO. Menelick de Carvalho. A Sano no Procedimento Legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992.
p. 26.
106
produzida por esta nova classe social acabava convertida no financiamento da luxuosa vida
da corte que, ociosa, vivia praticamente s custas dos impostos arrecadados pelo Estado.
Mais do que isso, a intolerncia da burguesia ao Rei Jaime dava-se

tambm por questes religiosas. O soberano, catlico, assim como o seu antecessor Carlos
II, rompia uma tradio de reis anglicanos que vinham se sucedendo desde Henrique VIII,
fundador dessa nova ordem religiosa.
Como a igreja catlica jamais aceitou a separao de Henrique e Catarina

de Arago, o soberano acabou por contribuir com o surgimento do Anglicanismo na
Inglaterra, doutrina religiosa que os reis ingleses continuaram a seguir. A ascenso do
pensamento catlico de Jaime II preocupava no apenas a burguesia inglesa, como tambm
toda a anglicana classe nobre do pas.113
Essa separao gerou certa tenso entre as igrejas, mas ganhou mais
fora quando, em 1685, o Rei Lus XIV, da Frana, revogou o edito de Nantes, que
reconheceu aos protestantes franceses a liberdade de religio. Obviamente a reao dos
anglicanos intolerncia acirrou o nimo religioso em toda a Europa.
Assim, desde a ascenso de Carlos II, e a manuteno do pensamento

religioso catlico por Jaime II, o alto clero ingls, juntamente com a nobreza e a burguesia
protestantes, distanciaram-se cada vez mais do Rei que, para garantir legitimidade,
concentrou cada vez mais o Poder em suas mos.
Ao mesmo tempo em que pretendia aumentar seu poder e manter-se

como um rei absolutista, Jaime II foi perdendo o apoio do Parlamento ingls, a ponto de,
poca ainda incipiente, tramar um golpe com Guilherme de Orange, prncipe da Holanda e
genro do soberano. Esse golpe acabou por levar o ento prncipe ao Poder.
Antes, porm, o novo Rei havia aceitado a estipulao de limites e

respeito a direitos, o que foi consagrado com a assinatura da Bill of Rights em 1689.
113
WELLS. H. G. Histria Universal. Trad. Ansio Teixeira. So Paulo: Cia. Editora Nacional, 1966. p. 215.
107
Essa Carta fora considerada imprescindvel para que o novo monarca,

juntamente com a sua esposa, filha mais velha de Jaime II, a protestante Maria de Stuart,
tornasse-se o soberano da Inglaterra.114
A importncia desse ato reside no fato de que, a partir de ento, o Rei

governaria sob o imprio da lei. De acordo com Harvey Walker:
As duas mais notveis conseqncias dessa monarquia constitucional

modificada foram o surto de partidos polticos e o desenvolvimento do
Gabinete. Nenhuma dessas instituies logrou, porm, amplo uso e
aceitao geral. Os partidos j existiam no sculo XVII aos cavaliers e
roundheads haviam sucedidos os Tories e Whigs e a vantagem pendeu
para estes, que haviam elevado ao trono os novos soberanos. Apesar
disso, a histria da Inglaterra mostra desde ento um poderoso sistema
bipartidrio, de acordo com o qual a Cmara dos Comuns e, por
conseguinte, do Governo, tem oscilado entre os dois partidos. O
Gabinete ministerial nasceu de uma comisso do Real Conselho Privado,
cuja origem pode ser remontada ao reinado de Henrique III. O conselho
secreto foi institudo por Carlos II, que confiava somente em alguns de
seus conselheiros. Esse grupo menor provou possuir vantagens
indiscutveis no trato dos negcios executivos, pelo que foi mantido.115
A carta de direitos ps fim ao ciclo das monarquias absolutistas que

reinavam na Europa. A partir de ento, consoante j afirmado, o monarca governaria sob o
imprio da lei, em um Estado que pode ser denominado Estado de Direito.
Conforme observa Fbio Konder Comparato:
A partir de 1689, na Inglaterra, os poderes de legislar e criar tributos j

no so prerrogativas do monarca, mas entram na esfera da
competncia reservada do Parlamento. Por isso mesmo as eleies e o
exerccio das funes parlamentares so cercados de garantias
especiais, de modo a preservar a liberdade desse rgo poltico diante
do chefe de estado.116
Posteriormente, em 1701, foi selado o Act of Settlement, que tratou de

organizar a distribuio do poder entre o monarca e o Parlamento. Com o desenvolvimento
do sistema partidrio, que foi ganhando corpo no sistema ingls, gerou-se tambm uma
114
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos. 4. ed. So Paulo: Saraiva,
2006. p. 90.
115
WALKER, Harvey. O Congresso Americano e o Parlamento Britnico. op. cit.. p. 82.
116
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos op. cit.. p. 90.
108
significativa influncia sobre a formao do Estado Norte-Americano aps sua

independncia com a Revoluo de 1787.
de se ver, pois, que o Parlamento Moderno surge concomitantemente

com a ideia de preservao de atribuies da sociedade frente s arbitrariedades do Estado.
De alguma forma, antes mesmo da Revoluo Gloriosa de 1688, o Parlamento Ingls j
havia conquistado algumas garantias frente ao monarca.
Prova disso a assinatura da Petition of Rights em 1628 pelo soberano,

que permitia quele poder legislativo controlar, ainda que timidamente, os gastos da
Coroa.117 O Habeas Corpus Act, de 1679, tambm acabou por limitar o poder do soberano.
Assim, o Parlamento como rgo de controle do poder do Monarca, no

apenas para limitar ou controlar seus gastos, mas tambm como rgo emanador das leis
que resguardaro a sociedade, surge com fora primeiramente na Inglaterra para, depois,
servir de modelo para as Treze Colnias Norte-americanas independentes que tero esse
rgo para controlar as aes de seus presidentes republicanos.
Nem se diga, ento, com relao influncia que esse modelo liberal
acabou por ter sobre o sistema francs que se instaurara em 1789.
2.2.2 A Revoluo Francesa e o Parlamento: a constituio da Assembleia

Legislativa
Se, por um lado, a Revoluo Gloriosa trouxe tona a noo de um

Parlamento capaz de controlar as aes do monarca, a revoluo liberal francesa construiu
a noo de Estado moderno tal como hoje se conhece.
117
WELLS. H. G. Histria Universal. op. cit.. p. 216. De acordo com o autor: Embora a luta entre o rei e o
Parlamento j tivesse atingido uma fase aguda antes da morte de Jaime I (1625), s no reinado de seu
filho, Carlos I, culminou ela na guerra civil. Carlos fez exatamente o que se podia esperar de um rei em
tal situao. vista da falta de poder do Parlamento para decidir a respeito da poltica exterior, envolveu
o Pas num conflito com a Espanha e Frana e voltou-se a seguir para o Parlamento busca de recursos,
na esperana de que o sentimento patritico vencesse o desgosto e relutncia normais em lhe dar dinheiro.
Quando o Parlamento negou os recursos, passou a exigir o emprstimo de vrios sditos e a tentar outros
processos ilegais de lanamento de impostos. Isso levou o Parlamento, em 1626, a produzir um
documento memorvel, a Petio de Direito, em que se citava a Carta Magna e se reproduziam as
limitaes legais do poder do rei ingls , ao qual no assistia o direito de lanar impostos, prender ou
punir quem quer que fosse, ou aquartelar soldados custa do povo, sem o devido processo legal.
109
A Frana j tinha notcias das transformaes que vinham ocorrendo na

Inglaterra. Antes mesmo de eclodir sua revoluo, sabia-se da independncia das Treze
Colnias Norte-americanas.
Mais adiante, tratar-se- dessa questo em tpico especifico.
No obstante isso, tem-se que a corte francesa, ocupante do Palcio de

Versalhes, suas dependncias e arredores, era considerada uma das mais ociosas de toda a
Europa. A dinastia dos Bourbons havia instaurado um estilo de vida peculiar e seguido por
toda nobreza desde os tempos mais ureos da histria moderna da Frana.
Assim, vivia sob a proteo real uma nobreza bastante opulenta e que
cultivava o cio como algo nobre a ser conservado. Os altos gastos da Coroa e dessa classe
social privilegiada, bem como do alto clero, acabava custeado por uma classe no to bem
colocada, mas que pagava seus impostos.
Embora a Corte de Versalhes pudesse ser considerada vanguardista em

toda a Europa, bem verdade que o resto da Frana ainda vivia sob os resqucios do
perodo feudal.
Conforme ressalta Hobsbawm, o problema agrrio era considerado

crucial no ano de 1789. De acordo com o autor, os fisiocratas franceses ainda viam na terra
e em seu aluguel tinham a nica fonte de renda lquida. A relao que se dava no campo
ainda podia ser considerada como de suserania e vassalagem.
E afirma:
(...) o campons tpico era um servo, que dedicava uma enorme parte da
semana ao trabalho forado na terra do senhor ou o equivalente em
outras obrigaes. Sua falta de liberdade era to grande que mal se
poderia distingui-la da escravido, como na Rssia e partes da Polnia,
onde podia ser vendido separadamente da terra.118
Ao mesmo tempo em que a Corte experimentava as novidades da cincia

e da tecnologia da poca, os sans-culottes amarguravam uma situao de misria e atraso
118
HOBSBAWM, Eric J. A era das revolues. 20. ed.. So Paulo: Paz e Terra, 2006. p. 33.
110
social. Com exceo da Gr-Bretanha, que havia realizado sua revoluo liberal no sculo
XVII, nas demais potncias europias reinavam as monarquias absolutistas e a manuteno
do status quo era a meta daquele modelo de Estado.
Novamente faz-se referncia s palavras do historiador Hobsbawm:
Contudo, de fato, a monarquia absoluta, no obstante quo moderna e

inovadora, achava impossvel e pouco se interessava em libertar-se da
hierarquia dos nobres proprietrios, qual, afinal de contas, pertencia, e
cujos valores simbolizava e incorporava, e de cujo apoio dependia
grandemente. A monarquia absoluta, apesar de teoricamente livre para
fazer o que bem entendesse, na prtica pertencia ao mundo que o
iluminismo havia batizado de fodalit ou feudalismo, termo mais tarde
popularizado pela revoluo francesa. Uma monarquia desse tipo estava
pronta a usar todos os recursos disponveis para fortalecer sua
autoridade, aumentar a renda tributvel dentro de suas fronteiras e o seu
poderio fora delas, e isso bem poderia lev-la a fomentar o que de fato
eram as foras da sociedade em ascenso.119
Porm, se o iluminismo fora importante para fomentar o pensamento

cientfico e para se contrapor teoria do transcendentalismo com as teorias racionais, no
campo do Direito e da Sociologia Poltica, trouxe tona a noo do racionalismo e das
garantias individuais.
A partir de ento, aquela classe oprimida de servos e trabalhadores livres,

aliada nova burguesia que nascia com o ressurgimento das cidades na Idade Moderna,
no deu mais trgua s monarquias obsoletas que se legitimavam pela fora e com um
poder supostamente herdado de Deus.
A classe burguesa no pode ser considerada distante do conhecimento

intelectual da poca. Na verdade, ela j ocupava funes burocrticas de Estado e
influenciava significativamente os rumos do estado desde o fim da Idade Mdia.
Como observa Albert Soboul:
No quadro da sociedade feudal, ela dera prosseguimento ao seu impulso

ao prprio desenvolvimento do capitalismo, estimulado pelos grandes
descobrimentos dos sculos XV e XVI e pela explorao dos mundos
coloniais, bem como pelas operaes financeiras de uma monarquia
119
Ibidem. p. 44.
111
sempre carente de dinheiro. No sculo XVIII, a burguesia estava testa

das finanas, do comrcio, da indstria; fornecia monarquia no s os
quadros administrativos como tambm os recursos necessrios marcha
do Estado. (...) O progresso das luzes solapava os fundamentos
ideolgicos da ordem estabelecida, ao mesmo tempo em que se afirmava
a conscincia de classe da burguesia (...) classe progressiva, exercia uma
triunfante atrao sobre as massas populares como sobre os setores
dissidentes da aristocracia.120
Essa burguesia j vinha sendo influenciada pelo pensamento do ingls

Thomas Hobbes que, em 1651, havia escrito sua famosa obra Leviat. Mais adiante, John
Locke, entusiasmado com a ascenso de Guilherme de Orange ao Poder, escreveria Dois
tratados sobre o Governo em 1690 e, posteriormente, Charles Louis de Secondant, o Baro
de Montesquieu, escreveria sua famosa obra O esprito das leis em 1748.121
Tambm no h como negar a influncia de Jean-Jaques Rousseau e de

sua obra O contrato social, de 1762, que, no obstante influenciado e instigado
pensamento iluminista, certamente desagradou queles que, poca, estavam no Poder.
A revoluo francesa nasceu a partir desse choque mundial propiciado

pelo pensamento iluminista que em muito se contrape com o modelo de Estado que
reinava soberanamente sobre a Europa.
A contestao do modelo de Estado vigente, aliado cincia e ao

descontentamento econmico dos mais pobres e da burguesia, propiciou uma
transformao na histria moderna que ecoou nos quatro cantos do mundo.
Assim, se por um lado a revoluo gloriosa pode ser considerada

vanguardista no que se refere s limitaes do poder do rei, com o efetivo fortalecimento
do Parlamento e ascenso ao poder de uma nova classe social, a revoluo na Frana a
responsvel pela efetiva noo de um Estado constitucional, positivando garantias
individuais e obrigando o monarca a jurar a nova declarao de direitos, posteriormente,
convertida em uma Constituio no ano de 1791.
120
SOBOUL, Albert. A Revoluo Francesa. 8. ed. Trad. Rolando Roque da Silva. Rio de Janeiro: DIFEL,
2003. p. 9.
121
MORRIS, Clarence (org.). Os Grandes Filsofos do Direito. Trad. Reinaldo Guarany. So Paulo: Martins
Fontes, 2002. p. 157.
112
A declarao de 1789, como observa Jean Rivero, embora seja o incio

de uma nova era de garantia de direitos, acaba por sintetizar todo o pensamento de uma
civilizao.
As correntes que se chocaram ao longo de quase trs sculos desse

perodo formaram uma nova mentalidade de Estado e de estrutura organizacional, no
sendo mais possvel desfaz-los, uma vez que, a partir de ento, seriam os responsveis
pelos rumos dos novos governos.122
A ascenso do terceiro estado ao Poder123, ou melhor, ao comando dos

Parlamentos, trouxe tona essa nova noo de Estado. A partir de ento, ainda que se
mantivessem os sistemas monrquicos de governos, eles jurariam textos polticos e
constitucionais e o Parlamento assumiria um papel fundamental na conduo das polticas
pblicas das naes.124
A noo de representao ganhou fora e o Parlamento colocou-se como

a instituio mais adequada para exerc-la em nome da sociedade. Assim, esse rgo
tornar-se-ia ainda mais institucionalizado a partir do seu aperfeioamento com as
repblicas e com os sistemas presidencialistas que comeam a surgir desde ento.
Biscaretti Di Ruffia ressalta a importncia da Revoluo Francesa no

processo de consagrao da representao popular ao afirmar que ela foi responsvel pela
122
RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues. Liberdades Pblicas. Trad. Maria Ermantina de Almeida Prado
Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 36.
123
Essa denominao, terceiro estado, surge para diferenciar, na Frana, a grande parte da populao,
composta da alta burguesia (banqueiros, financistas e grandes empresrios), da mdia burguesia
(profissionais liberais, mdicos, dentistas, professores e advogados), baixa burguesia (artesos, lojistas) e
o povo, daquele que era considerado o primeiro estado (alto e baixo clero) e dos que eram considerados
segundo estado (a nobreza e, at certo ponto, o poder real).
124
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos op. cit.. p. 139. A histria
do fortalecimento do terceiro estado e sua assuno do poder via parlamento bem contada pelo autor.
De acordo com o ele: Na sesso de 15 de junho, Mirabeau sugeriu a adoo de frmula assemblia de
representantes do povo francs, explicando que a palavra povo era elstica e podia significar muito ou
pouco, conforme as necessidades ou convenincias. (...) a soluo do problema veio de Sieys, com base
nas ideias polticas publicadas um pouco antes, na obra que o tornou clebre Quest-ce que le Tiers Etat?:
os deputados passariam a reunir-se em assemblia nacional. A classe burguesa resolvia assim,
elegantemente, a delicada questo da transferncia da soberania poltica. Em lugar do monarca, que
deixava o palco, entrava em cena uma entidade global, dotada de conotaes quase sagradas, que no
podiam ser contestadas pela nobreza e o clero.
113
reinsero do modelo de representao esboado na Inglaterra. Entretanto, o Parlamento

Francs se desenvolve sob uma nova configurao jurdica de representao.125
Tal fato se deve representao de vises antagnicas entre jacobinos e

girondinos, maioria no Parlamento Francs de ento, com vises muito mais antagnicas
que os partidos que compunham o sistema poltico britnico.
de se ver, pois, que, a partir de ento, a noo de Parlamento sempre

esteve ligada ideia de representao.
2.2.3 O modelo de parlamento Norte- Americano: O Senado e suas funes
Ao contrrio do que ocorrera com a Revoluo Francesa, na Revoluo

que eclodiu em 1787 na Amrica, no se buscava a todo custo a igualdade de condies. A
sociedade norte-americana desconhecia as divises em classes, estamentos ou mesmo as
guerras religiosas que se travaram nos pases revolucionrios europeus do mesmo perodo.
Uma das grandes ideias revolucionrias residia na abolio da

escravatura, o que poderia ser considerada a maior desigualdade promovida pela colnia
pr-independente. Mas, evidentemente, no se tratava apenas disso.
Havia, nas Colnias, um ntido sentimento de explorao pela Inglaterra,

especificamente, aps a vitria dela sobre a Frana na Guerra dos Sete Anos.126
Embora vitoriosa, a guerra custou muito caro Coroa Inglesa e o seu

custo acabou sob o encargo da prpria Colnia.
No que o controle poltico da Coroa importunasse a vida da Colnia

Americana, que, j bastante influenciada pelo liberalismo, parecia no esconder a vontade
de que os negcios estrangeiros permanecessem nas mos do Rei e de seus ministros e que,
dessa forma, o estado no interferisse de forma significativa nos negcios econmicos. .
125
RUFFIA, Biscaretti Di. Diritto Costituzionale. 15. ed.. Napoli: Casa Editrici, 1989. p. 266.
126
A Guerra dos Sete Anos durou de 1756 a 1763, perodo em que a Frana e a Inglaterra disputaram a
hegemonia alm mar. A Frana, apoiada pelos austracos, procurava diminuir o poder que a Inglaterra
exercia sobre as suas colnias. Essa foi uma das batalhas travadas entre as duas grandes potncias
ocidentais de ento pela disputa de prestgio sobre o resto do mundo.
114
Assim, desde que o Poder central mantivesse distncia dos negcios

americanos, no haveria porque contrapor-se ao seu controle meramente poltico.
Com a gradativa interveno tributria da Inglaterra sobre os norte-

americanos, iniciou-se um processo de resistncia, uma vez que a interferncia na rea
econmica, ou melhor, no bolso dos liberais exitosos com um sistema econmico j
bastante avanado na norte Amrica, no agradava maioria da classe burguesa.
A questo econmica era um ponto de atrito entre a Inglaterra e as

Colnias Norte-americanas desde a restaurao da Monarquia, com Carlos II. Nas Palavras
de H. G. Wells:
Carlos II e seus associados estavam sedentos de lucros, e a coroa

britnica no tinha desejo algum de renovar as experincias de taxao
ilegal dentro do prprio pas. Oras, as indefinidas relaes entre as
colnias e a coroa e governo britnicos pareciam oferecer, alm
atlntico, uma promessa de rendosa aventura financeira.127
Relembra Fbio Konder Comparato que:
Em 1765, um novo imposto de selo veio perturbar fundamente as

transaes comerciais em toda a Amrica do Norte. Em 1767, era a vez
do comrcio exterior das colnias ser afetado por novos direitos
tarifrios. Para um povo que revelou, desde os primrdios, um marcado
esprito mercantil, essas medidas eram dificilmente suportveis.128
Percebe-se que esse ponto nevrlgico tornara-se uma das principais

fontes de contestao e de resistncia que se instaurava na colnia.
poca, o Parlamento britnico, tanto na Cmara dos Lordes, quanto na

dos Comuns, encontrava-se representado por uma nobreza e uma burguesia ansiosa por
retirar da colnia o maior proveito econmico possvel. O que houve, ento, foi um
verdadeiro choque de representatividade que explicitava vises e valores antagnicos para
a concepo de Estado.
127
WELLS. H.G. Histria Universal. op. cit.. p. 273.
128
COMPARATO. Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos. op. cit.. p. 100.
115
Mas no foi apenas a explorao econmica que levou emancipao

das colnias. Antes mesmo do processo de independncia, elas j possuam assembleias
legislativas prprias, aptas para deliberarem sobre assuntos locais.
Nesse espao, o pequeno colono encontrava-se representado e, de alguma

forma, j possua certa voz ativa na conduo dos negcios em seu locus.
A democracia j era conhecida pelos habitantes do novo mundo. No a

toa que uma das principais caractersticas da Declarao de Independncia dos Estados
Unidos foi a afirmao peremptria desse instrumento como um princpio basilar do novo
Estado.
Dessa forma, a noo de poder soberano do povo coloca-se como um

imperativo nessa nova ordem poltica. A ideia de soberania popular , ento, cristalizada
como instrumento fundamental para o funcionamento do Estado, basicamente, configurou-
se como alicerce de um modelo democrtico de Estado que passa a se desenhar.
Mais do que isso, e antes mesmo da Declarao de Direitos da Frana,

em 1789, a Declarao Norte-Americana reconheceu direitos e garantias individuais
juntamente com essa noo de soberania popular e de democracia. Tal fato era realmente
inovador e inusitado.
A partir dessa revoluo liberal, juntamente com a Revoluo Francesa, o

mundo jamais seria o mesmo. No apenas pela mudana de um sistema poltico que havia
prevalecido quase inclume por sculos, qual seja, o absolutismo, mas principalmente por
esse novo modelo de Estado trazer tona e cristalizar valores to fundamentais para a
sociedade moderna como a soberania, a democracia e a garantia de direitos.
Nessa esteira, e como rgo institucional garantidor de todas essas novas

conquistas, o Parlamento ganha uma atribuio fundamental, qual seja, a de positivar o
direito em benefcio da sociedade.
116
Tamanha a importncia que essa atribuio adquire nesse novo Estado

que, nos Estados Unidos, acaba estruturado de forma diferenciada, com a criao do
modelo parlamentar bicameral.
Esse modelo de aperfeioamento do Congresso no vem sozinho. Alia-se

noo de um indito sistema presidencialista, em que o chefe do poder seria escolhido
pelo prprio povo em contrapartida ao modelo monrquico que predominava na Europa.
Parecia como, alis, at hoje parece mais coerente com a ideia de

soberania popular, democracia e representao, a possibilidade de o prprio povo escolher
o seu representante maior que, auxiliado por uma estrutura parlamentar inovadora, levaria
a cabo as polticas necessrias no apenas para a unificao, como tambm para o
desenvolvimento daquela nova nao.
A criao do Senado Federal foi fundamental para a consagrao desse

novo modelo de Parlamento democrtico. Essa segunda Casa cumpria uma funo
essencial de representao daquelas Colnias, agora federadas em um nico Estado, que
teriam voz ativa na poltica estatal.129
De acordo com o texto do Federalista, a estruturao do Senado Federal,

que concedeu a cada ente da Federao a mesma representatividade nacional,
, por sua vez, o reconhecimento constitucional da parte de soberania

que conservam os Estados individuais e um instrumento para proteg-la.
Sob este ponto de vista, a igualdade deveria ser to aceitvel nos Estados
mais extensos, como nos menores, j que tero o mesmo empenho em
129
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. op. cit.. p. 79. O autor relata o
processo de criao do Senado Federal: Demais, duvidoso que o bicameralismo seja da essncia do
sistema federativo. Ele surgiu no federalismo americano, na forma de um compromisso entre duas teses,
defendida com igual ardor entre os convencionais da Filadlfia, em 1787, que se enfrentavam sobre a
questo do nmero de deputados a atribuir a cada Estado-membro, na hiptese de uma Cmara nica. Os
pequenos Estados no concordavam com uma representao na Cmara, proporcional populao
portanto, desigual; os grandes Estados no concordavam com uma representao igual, pois achavam que
essa deveria ser proporcional populao. Da o impasse cuja soluo se verificou com a criao do
Senado. Assim, uma Cmara, a dos Representantes, compor-se-ia de representantes do povo e cada
Estado elegeria um nmero de Deputados que sua populao, dividida por certo nmero de eleitores,
comportasse, o que daria mais representatividade para os Estados populosos e menos para os Estados
pequenos; a outra Cmara, o Senado, seria formada de nmero igual de representantes por Estado (dois)
independente do tamanho populacional.
117
precaverem-se por todos os meios possveis contra a indevida

consolidao dos Estados em uma repblica unitria.130
Conforme dispe a primeira seo do art. 1 da Constituio Norte-

Americana, o Congresso composto de:
Um Senado com igual nmero de representantes de cada Estado, e uma

Cmara de representante do povo dos Estados, em nmero proporcional
s suas populaes.131
Alm disso, o Senado passaria a desempenhar um importante papel de

ponderao no processo legislativo, na medida em que, juntamente com a Cmara dos
Representantes, tornar-se-ia mais um obstculo a ser vencido por atos normativos
inconvenientes.
A partir de ento, nenhuma lei ou resoluo poderia ser aprovada sem o

voto favorvel da maioria do povo e da maioria dos estados. De acordo com O Federalista:
Devemos confessar que este complicado freio sobre a legislao pode

redundar nocivo tanto como benfico em alguns casos, e que a defesa
especial que implica a favor dos Estados pequenos seria mais racional se
certos interesses, comuns a estes e diferentes daqueles dos Estados
restantes, se vissem expostos a perigo no caso de que se procedesse de
outra forma. Porm, como os Estados maiores estaro sempre
capacitados por seu poder sobre as receitas para reprimir a aplicao
indevida dessa prerrogativa dos Estados pequenos e, como a facilidade e
o excesso das leis parecem ser os males a que nossos governos esto
mais expostos, no impossvel que esta parte da Constituio seja mais
conveniente na prtica do que parece a muitos que raciocinam sobre
ela.132
Dessa forma, o Senado nasce com uma funo no apenas de

representao paritria dos interesses dos Estados, mas tambm como uma forma de
controle para um processo legislativo desenfreado.
No seria exagero, nesse ponto, supor que a Cmara de Representantes

iniciasse seus trabalhos com uma fria legislativa, ou seja, com uma vontade significativa
130
HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. O Federalista. Trad. Reggy Zacconi de Moraes.
Rio de Janeiro: Editora Nacional de Direito, 1959. p. 249.
131
WALKER, Harvey. O Congresso Americano e o Parlamento Britnico. op. cit.. p. 20.
132
HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. O Federalista . op. cit.. p. 249.
118
de positivar as leis a todo esforo, a fim de que estas fossem a sntese da vontade popular
calcada nesse modelo de representao.
de se constatar, pois, que a problemtica da conteno legislativa no

passou despercebida pelos tericos desse novo modelo de Parlamento, vingando desde
esto e influenciando significativamente os Parlamentos modernos.
A inovao trazida com a criao do Senado acabou por consagrar um

novo modelo de Parlamento, mais forte e coeso, e que, certamente, ganharia novas
atribuies no modelo de governo presidencialista e democrtico.
A existncia de uma Casa legislativa que representava os interesses

daquela nova federao que ento se formava imps um controle ainda maior do
Parlamento sobre as aes do Executivo.
O Presidente da Repblica haveria de fazer cumprir os desgnios traados

tanto pelos representantes populares da Cmara, como tambm por aqueles que
representavam o novo e inusitado pacto federativo formado entre as Treze Colnias.
Juntamente com o modelo presidencialista de governo, a criao do

Senado acabou por propiciar um novo modelo de Parlamento que seria seguido pelas novas
naes emergentes que surgiam a partir de um processo de independncia das grandes
metrpoles.
bem verdade que esse modelo consolidou o sistema bicameral embora

no o tenha criado. Ressalta Biscaretti di Ruffia que a origem histrica do modelo
bicameral se desenvolveu na Inglaterra, ainda no perodo medieval, mas apenas muitos
sculos depois acabou adotado pelos parlamentos modernos, inicialmente nos Estados
Unidos.133
133
RUFFIA, Paolo Biscaretti Di. Diritto Costituzionale. op. cit.. p. 281.
119
Interessante notar que, nos primrdios de sua formao, o Senado

americano exerceu um fundamental papel de controle e de reviso das leis aprovadas pela
Cmara dos Deputados.134
Assim, mais do que uma casa de representao dos Estados, que,

inicialmente no estavam representados em sua totalidade, o Senado exerceu um papel de
reviso das leis que eram elaboradas pelos deputados.
Se, nos primrdios do bicameralismo, a Cmara Alta resguardou os

direitos de uma nobreza que temia perder seu poder, dividindo, dessa forma, esse poder
com uma burguesia ascendente, posteriormente, a diviso das Cmaras possibilitou no
mais essa diviso estamental, mas a possibilidade de controle salutar entre as Cmaras
parlamentares.
Essa caracterstica de Casa revisora ou, como preferem classificar alguns,

de Casa moderadora, o Senado contemporneo jamais perdeu. No obstante sua
capacidade legiferante tenha aumentado nos ltimos anos, especialmente no Brasil, o
Senado ainda cumpre um papel fundamental de conteno, conforme ser analisado no
terceiro captulo.
Desnecessrio afirmar que esse modelo de Parlamento inspirou por

completo os arautos da Constituio Brasileira de 1891, republicana e federativa, baseada
no modelo bicameral de Parlamento que, por um rpido instante, foi suprimido da histria
de nossas instituies apenas com o advento do Estado Novo.
Todavia, esse novo modelo de Parlamento se apresenta como

fundamental a partir da Conveno da Filadlfia, sendo, inclusive, seguido por importantes
naes europias, como a Frana e Itlia, que, at hoje, mantm a estrutura senatorial como
instrumento de funcionamento de seus respectivos Parlamentos.
Nem se diga a influncia que o modelo bicameral exerceu sobre as

naes latino-americanas, conforme ser analisado posteriormente.
134
LASTRA, Arturo Pellet. El Poder Parlamentario: su origen, apogeo y conflictos. Buenos Aires: Abeledo
Perrot, 1995. p. 90.
120
2.2.4 O Parlamento e a Amrica Latina: a reproduo do modelo Norte-americano
J se afirmou que os ideais libertrios que eclodiram com as revolues

americana e francesa influenciaram, e muito, o processo de libertao das demais colnias
na Amrica.
O surgimento do Parlamento como forma de expresso de uma vontade

majoritria colocou-se como uma necessidade para esses novos espaos polticos, pois
seria atravs dessa instituio que o liberalismo efetivamente exerceria suas influncias
sobre essa nova sociedade que se formava.
Tamanha foi a importncia da criao do Parlamento que, em um perodo

de 70 anos aps as referidas revolues, ainda que as naes sul-americanas vivessem sob
a gide de imprios ou de repblicas embrionrias, essa instituio acabou por ser criada
em quase todos os pases latino-americanos.
A Argentina organizou-se em um governo confederativo nos idos de

1850. Embora no tenha criado uma Constituio prpria devido a questes polticas
internas, em 1852, foi instituda uma espcie de Legislativo nessa confederao, com
participao dos representantes das provncias nos rumos dessa nova estrutura nacional.
Na verdade, a criao desse Parlamento confederado serviu para a

elaborao de uma conveno constituinte que iniciou seus trabalhos em 20 de novembro
de 1852. Bastante inovadora era a proposta que previa, inclusive, a criao de um Poder
Judicial de controle sobre o Parlamento e o Executivo.135
Em 1823, a Assembleia Geral dos Representantes, reunidos em San Jose

da Costa Rica, decretou seu primeiro estatuto poltico, que consagrava a independncia
daquela provncia do imprio espanhol.
Evidentemente, a discusso da criao da Constituio desse novo Estado

no prescindiu da criao de um Parlamento apto para elabor-la a partir da convocao de
uma assembleia nacional constituinte em 1824.
135
LASTRA, Arturo Pellet. Poder Parlamentario: su origem, apogeo y conflictos. Buenos Aires: Abeledo-
Perrot, 1995. p. 98.
121
J no Chile, aps o processo de independncia, instaurou-se um sistema

presidencialista centralizado e forte. A participao do Parlamento na elaborao das
polticas nacionais somente se efetivou a partir de 1871 com a instituio de um sistema
semiparlamentar de governo at ento desconhecido nas Amricas.
Ressalta Arturo Lastra que:
(...) se instaura en Chile, aunque la Constitucin de 18933 no lo preva

especificamente, la responsabilidad poltica de los gabinetes ante el
Parlamento al estilo de la III Repblica Francesa. Sin embargo, el
presidente contina siendo elegido por votacin en segundo grado pero
com eleccin popular y retiene el derecho de veto parcial y total de las
leyes. En la pratica este sistema sui generis est a mdio camino entre el
presidencialismo y el parlamentarismo, porque si bien considera que el
presidente no es responsable ante ls cmaras y si el gabinete, le da aqul
faculdades para que nombre a los ministros, tengam o no stos mayoria
en el Congresso.136
Todavia, prevalecia no sistema chileno um regime bicameral, sendo que

a relao entre a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no era harmnica,
principalmente no perodo de instabilidade poltica instaurada no pas no final do sculo
XVIII.
O que importante para este estudo, porm, que o sistema bicameral

influenciou significativamente aquela nao, que, no obstante os percalos e
instabilidades, o manteve desde a sua proclamao da Repblica em 1818.
Histria diferente no ocorreu no Paraguai, que se tornou independente

da Coroa Espanhola em 1811, data em que se instalou o primeiro Congresso Nacional do
Pas como smbolo da independncia.
A proclamao da Repblica viria dois anos depois. Mais uma vez, o

Parlamento assume uma funo essencial no processo de construo dessa nova
Repblica.137
136
Ibidem. p. 116.
137
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. La Formacin de los Estados em la Cuenca del Plata: Argentina,
Brasil, Uruguay, Paraguay. Buenos Aires: Norma Editorial, 2006. p. 135-159.
122
Portanto, pode-se constatar que os Parlamentos assumiram um papel

fundamental na histria da consolidao das naes latino-americanas. Sem exagero,
possvel afirmar que essas naes, ainda que instauradas sob o regime monrquico, quando
esse havia sido enxotado de quase todas as grandes naes europias, tiveram no
Parlamento o arrimo necessrio para prosperar e se auto-afirmarem enquanto Estados
independentes e soberanos.
Dessa forma, imprescindvel a atuao do Parlamento no fortalecimento

da identidade desses novos Estados. A partir de ento, essa instituio tornou-se to
essencial quanto a luta pela democracia e pela representao popular.
123
3 O PODER LEGISLATIVO BRASILEIRO: HISTRICO,

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO
3. 1 O Poder Legislativo no sistema brasileiro
3.1.1 Formao histrica
O Poder Legislativo no Brasil no tem a mesma origem da instituio

Parlamento. Se, por um lado, esse se estrutura em meados do Imprio, aquele era j
conhecido desde os tempos do Brasil Colnia.
A existncia de Cmaras Municipais fazia parte desse perodo da histria

do Brasil. Em todas as regies aladas categoria de vilas, seria possvel estabelecer uma
Cmara. Tal concesso era feita por ato rgio e seguia a estrutura da organizao
administrativa da Colnia.
As Cmaras eram compostas de dois juzes ordinrios ou do juiz de fora,

que serviam um de cada vez. Alm disso, faziam parte de sua estrutura trs vereadores, um
procurador, um tesoureiro e um escrivo que, assim como os juzes e vereadores, eram
escolhidos em um processo eleitoral.
A Cmara nomeava, ainda, os juzes de vintena, almotacs, depositrios,

quadrilheiros e outros funcionrios.138
Em verdade, mais do que um rgo de deliberao legislativa, a Cmara

Municipal representava uma repartio do poder local, uma vez que o sistema de capitanias
parecia incapaz de cuidar dos assuntos comezinhos de todas as localidades que governava.
Elas surgem mais para permitir uma administrao mnima, um espao

de tomadas de decises prprias, do que para se contrapor ao sistema de administrao da
Coroa, ainda muito debilitado em virtude da considervel extenso territorial brasileira.
138
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto: O municpio e o regime representativo no Brasil. 3.
ed.. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997. p. 81.
124
At porque os atos de natureza normativa restringiam-se elaborao de

posturas urbanas ou rurais e editais que sempre eram submetidos ao controle de legalidade
do ouvidor, figura diretamente subordinada ao donatrio da Capitania e que exercia sobre
os habitantes daquela circunscrio funes jurisdicionais.
O ouvidor estava incumbido de determinar s autoridades locais que

fossem realizadas as benfeitorias necessrias s vilas, ao passo que aos vereadores caberia
a regulamentao de tudo, inclusive, a elaborao de regimentos para que as obras
pudessem ocorrer.
evidente que aquele modelo de Cmaras Municipais nada tem a ver

com a atual estrutura do Legislativo e no seria possvel comparar as atribuies das
Cmaras Municipais com as do Parlamento de hoje.
Isso porque, conforme se pde constatar, as Cmaras eram uma mistura

de Poder Judicirio com o prprio legislativo, mas tinham como funo bsica a
administrao da justia local, uma vez que, no perodo do Brasil Colnia, havia uma
tripartio dos poderes jurisdicionais.
Tais poderes eram divididos entre os juzes municipais (componentes da

prpria Cmara), que ocupavam a base desse sistema, a Justia senhoril dos donatrios e
governadores, considerada intermediria, e os Tribunais Superiores ou de Apelao, com
competncia para apreciar recursos, que eram diretamente ligados ao Rei.139
Como se v, o poder das Cmaras era muito mais jurisdicional do que

legislativo. Em alguns casos, o poder exercido era o que hoje pode ser comparado ao poder
do Ministrio Pblico.140 Essa estrutura, porm, de alguma forma, acabou repetida na
organizao do poder municipal atual aps a teoria clssica da separao de poderes.
O modelo aristocrtico de poder acabou por perdurar durante muito

tempo, no apenas no perodo da Colnia, como tambm durante o Imprio.
139
SCHWARTZ, Stuart. Da Amrica Portuguesa ao Brasil: estudos histricos. Trad. Nuno Mota. Rio de
Janeiro: Difel, 2003. p. 56.
140
Cf artigo 127 do atual texto Constitucional assim positivado: Art. 127. O Ministrio Pblico instituio
permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
125
Deve-se ressaltar que essa organizao que vigorou at o incio do sculo

XIX no dizia respeito estrutura do Estado propriamente dita. At 1815, quando a
Colnia foi juridicamente equiparada metrpole e foi alada categoria de Reino Unido
a Portugal e Algarves, no se podia falar ainda na criao do Estado brasileiro.
Esse processo de formao, culminado em 16 de dezembro de 1815, no

se deu por acaso. Era fruto da transferncia da famlia real ao Brasil desde 1808, que,
paulatinamente, ganhou foras com a criao de instituies e rgos fundamentais para o
funcionamento do Estado, tais como bancos e universidades.
Entretanto, um fator internacional que foi decisivo para o

reconhecimento do Brasil nesses moldes. Aps a derrota de Napoleo em Waterloo, deu-se
incio ao Congresso de Viena no ano de 1815 que tinha como objetivo definir o novo
equilbrio poltico no mundo ocidental e o papel das grandes potncias na nova ordem.141
Portugal encontrava-se militarmente fraco. Basta lembrar que a famlia

real havia fugido da Capital por inexistir condies de defesa do Estado frente aos avanos
das tropas francesas. E essa fuga no teria sido possvel sem a devida ajuda da Inglaterra,
haja vista que a frota naval portuguesa encontrava-se bastante arruinada.
Para se colocar como potncia nessa nova redefinio de foras de Viena,

Portugal contava com sua grande quantidade de territrios ultramarinos, o que mostrou que
o Brasil era mais do que uma simples colnia.
Como a Frana necessitava criar novas rotas comerciais que

fortalecessem seu comrcio externo, no parecia um absurdo quele pas apoiar o
desenvolvimento do Brasil a fim de poder contar com esse consumidor para seus produtos
manufaturados.
O auge desse processo deu-se com a independncia do Estado,

formalizada pelo primeiro Imperador brasileiro em 1822, quando ento se pode dizer que o
Brasil se tornou um pas soberano.
141
GOMES, Laurentino. 1808. So Paulo: Planeta, 2007. p. 293-296.
126
Nesse perodo, moldava-se uma estrutura de poder legislativo no Brasil,

conforme relata Afonso Arinos de Melo Franco a respeito do ano de 1822:
A 16 de fevereiro, cedendo presso popular, o Rei D. Joo VI expediu

decreto convocando Procuradores das Cidades e Vilas do Imprio do
Brasil para reunirem-se em Juntas da Corte a fim de assentarem as
bases constitucionais que atendessem s condies peculiares da
Amrica Portuguesa. (...) Por decretos de 7 de maro e 22 de abril, o Rei
determinou que se procedesse eleio de Deputados brasileiros. (...)
Foram eleitos 72 Deputados pelas provncias do Imprio do Brasil 142
O passo seguinte foi o conturbado processo de elaborao de uma

Constituio que desse ao Imperador a legitimidade para governar esse novo Estado. No
mesmo ano da independncia, foi convocado pelo chefe dessa nova Nao um Conselho de
Procuradores para cuidar da elaborao da nova Carta.
Esse Conselho acabou dissolvido com a posterior convocao de uma

Assembleia Geral Constituinte, que, pode-se dizer, deu incio ao Poder Legislativo
brasileiro.143
A Assembleia que se desenhara, de cunho bastante liberal, ao menos no

plano poltico, contrapunha-se aos objetivos do Imperador de manter o controle estatal sob
seu comando. A principal desavena entre os poderes deu-se em torno das atribuies do
Executivo e do Legislativo.
Os constituintes exigiam uma conteno do poder imperial para

impossibilitar a dissoluo da futura Cmara dos Deputados, forando, assim, novas
eleies sempre que o Imperador entendesse conveniente.
Almejavam ainda no conceder ao Imperador o poder de veto absoluto.

Entretanto, tais propostas iam de encontro com a construo de um Executivo forte e hbil
a enfrentar as tendncias desagregadoras do Estado brasileiro.144
142
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. Braslia: Cmara dos
Deputados, 1976. p. 15.
143
CASTRO, Arajo. A Constituio de 1937. Rio de Janeiro: Livraria Ed. Freitas Bastos, 1938. p. 10-13.
144
FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. So Paulo: EDUSP, 2004. p. 148.
127
Diante desse fato, no foram poucas as vezes que os interesses do

Imperador foram antagnicos aos do Parlamento.
Aquele, imbudo de seu poder autoritrio e sentindo-se diminudo pelos

rumos tomados pela Assemblia, acabou por dissolv-la em 12 de novembro de 1823 e
criou, no dia seguinte, um Conselho de Estado, cuja atribuio principal foi elaborar a nova
Constituio, que acabou outorgada, em 1824, pelo Chefe de Estado Brasileiro.
Como a Assembleia Constituinte havia sido dissolvida e o Imperador

buscava dar uma legitimidade popular ao texto constitucional aprovado, optou-se por
submeter o processo s Cmaras Municipais que, sem contestar o poder imperial, e por ter
interesse na criao institucional do pas, acabaram por ratificar o projeto na ntegra.
A estrutura e o processo de escolha dos membros daquele Parlamento

podem ser considerados inusitados. A Constituio de 1824 era bastante liberal no que se
referia ao processo eleitoral e permitia o voto dos analfabetos e um sistema censitrio
bastante flexvel.
De acordo com o historiador Jos Murilo de Carvalho, a participao

popular no processo eleitoral era significativa e se dava em dois turnos. No primeiro deles,
os votantes elegiam os integrantes de um colgio eleitoral, que, por sua vez, seriam os
responsveis pela eleio dos deputados, e a lista de senadores.145 Com isso, pode-se dizer
que a escolha dos membros do Parlamento era indireta.146
No preciso relembrar que esse sistema era viciado e permitia a

ascenso s cadeiras parlamentares apenas daqueles que estavam afinados com a poltica
do Imprio.
A Assemblia-Geral do Imprio (que correspondia Cmara dos

Deputados e ao Senado) tornou-se, ento, um rgo bastante conservador, a ponto de
145
CARVALHO, Jos Murilo de. D. Pedro II. So Paulo: Cia. Das Letras, 2007. p. 181.
146
Cf. artigo 90 da Constituio do Imprio, assim positivada: Art. 90. As nomeaes dos Deputados, e
Senadores para a Assembla Geral, e dos Membros dos Conselhos Geraes das Provincias, sero feitas por
Eleies indirectas, elegendo a massa dos Cidados activos em Assemblas Parochiaes os Eleitores de
Provincia, e estes os Representantes da Nao, e Provncia.
128
aprovar, em 1850, um Cdigo Comercial totalmente montado a partir dos interesses do

Imprio, e no do Parlamento.147
Essa engenharia ficou ameaada apenas em um momento do perodo

imperial quando, em 1855, o Marqus de Paran intentou uma reforma no sistema eleitoral
que teve por objetivo acabar com as bancadas monolticas e governistas.
Ao introduzir o sistema de voto distrital puro, que previa a eleio de um

deputado por distrito, as bases polticas municipais conseguiram eleger seus representantes
diretos para o Parlamento, o que assustou a elite poltica nacional, que no estava disposta
a dividir o poder parlamentar com os grotes do Brasil
Essa distoro acabou corrigida em 1860, quando os distritos passaram a

ter apenas trs deputados.148
Dessa forma, o Parlamento imperial manteve-se completamente sob

controle do gabinete de ministros e da poltica do prprio Imperador.
Ao importante para a afirmao do Parlamento deu-se com o Ato

Adicional de 1834149, quando foi concedida uma parte da autonomia s provncias, em um
processo que pode ser considerado de descentralizao poltica, com a criao das
Assemblias Provinciais, que foram as principais responsveis pelo desenho institucional
do poder local, tal como hoje conhecido.150
Os ideais libertrios, porm, jamais deixaram de existir, mesmo com o

tmido processo de descentralizao. A partir de 1870, quando desencadeado o
147
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. op. cit.. p. 43.
148
CARVALHO, Jos Murilo de. D. Pedro II. op. cit.. p. 182.
149
Com a abdicao de D. Pedro I, o movimento liberal saiu fortalecido e a regncia sancionou Lei
Preparatria decretada pela Assemblia Geral Legislativa, cujo texto conferia aos deputados que seriam
eleitos para a legislatura seguinte a faculdade de reformar determinados artigos da Constituio do
Imprio. A reforma realizou-se com o Ato Adicional decretado pela Cmara dos Deputados que instituiu
as assemblias legislativas provinciais com considervel autonomia. s assemblias foi atribuda
competncia para elaborar o seu prprio regimento e, desde que em harmonia com as imposies gerais
do Estado, legislar sobre: a diviso civil, judiciria e eclesistica local; instruo pblica, no
compreendendo as faculdades de medicina e os cursos jurdicos; casos de desapropriao; fixao de
despesas e impostos; criao de cargos e empregos; estradas, penitencirias e outras obras pblicas.
150
DALLARI, Dalmo. Constituio e Evoluo do Estado Brasileiro. In: Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo. v. LXXII, 1977. p. 325-334.
129
Movimento Republicano151, a noo de federalismo e de autonomia coloca-se novamente

como o grande mote.
Esses movimentos acabaram por derrubar o Segundo Imperador em

1891, quando se proclamou a Repblica Federativa do Brasil
3.1.2 A Constituio de 1891 e o sistema bicameral
A criao de um modelo republicano de Estado baseado no pacto

federativo trouxe significativas inovaes ao Parlamento brasileiro de ento.
Na medida em que se criou o federalismo luz do que havia sido

institudo no sistema norte-americano, forosa se fez a remodelao estrutural do
Legislativo, a fim de que ele fosse apto a representar essa nova estrutura de administrao.
A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, como o

prprio nome ressalta, aboliu o sistema imperial e estabeleceu a Repblica. Mais do que
isso, transformou o sistema de provncias em estados, extinguindo aquele modelo
centralizado de poltica existente durante o perodo imperial.152
A busca de uma descentralizao poltica moda americana pareceu um

grande sonho a ser alcanado com o novo modelo constitucional que se firmava.
Com o fim do poder moderador, estabeleceu-se na Repblica um sistema

de diviso de Poderes mais prximo daquele que hoje se apresenta, equilibradamente
dividido entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.
interessante notar que, logo aps a eleio de Marechal Deodoro

Presidncia da Repblica, a Assembleia Constituinte, que havia promulgado o texto
constitucional, automaticamente se converteu em Congresso Nacional, separado em um
151
CARVALHO, Jos Murilo de. D. Pedro II. op. cit.. p. 126. Para o autor, o Manifesto teria sido uma
reao dos liberais nomeao de um gabinete ultra-conservador pelo Imperador Pedro II. A criao de
um centro liberal, que aglutinou progressistas e liberais histricos que viviam em guerra no Parlamento,
permitiu a propagao dos ideais libertrios, em face do avano do poder moderador.
152
SANTOS, Carlos Maximiliano Pereira. Comentrios Constituio Brasileira de 1891. Braslia: Coleo
Histria Constitucional Brasileira do Senado Federal, 2005. p. 264-265.
130
sistema bicameral, representado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado da

Repblica.153
De acordo com Arajo Castro,
O Senado Federal era composto, na vigncia da Constituio de 1891,

de sessenta e trs membros, eleitos por nove anos, mediante sufrgio
direto, trs por Estado e trs pelo Distrito Federal.154
Essa estrutura dava ao Senado uma estabilidade maior que a Cmara,

pois os senadores estariam investidos em seus cargos pelo perodo de nove anos. De fato, o
que se procurava desenhar era um Senado menos aberto s vicissitudes polticas e que
fosse capaz de ponderar acerca das deliberaes da Cmara dos Deputados.
Dessa forma, buscou-se estruturar um Parlamento hbil a garantir certo

controle poltico sobre as aes do Poder Executivo.
Uma disputa poltica passa a ser travada entre o Parlamento, poca

presidido por Prudente de Moraes, e o Executivo, composto pelos deodoristas. O processo
de criao constituinte, por liberal, tinha como objetivo limitar os poderes do Presidente da
Repblica.
A viso, que pode ser considerada democrtica, tida pelos

constitucionalistas que compunham o Parlamento de ento, se contrapunha com os ideais
da faco militarista e positivista que estruturava o Poder Executivo, pois eles viam nos
ideais liberais a fragmentao do poder poltico entre o Legislativo e o Executivo.155
O Executivo de ento parecia pouco se importar com os limites a serem

estabelecidos pela Constituio a seu poder. Talvez porque anteriormente ligados a
simpticos defensores dos governos autoritrios dos dois imprios, os deodoristas no
davam ateno quilo que o Parlamento decidia no processo de elaborao da
Constituio.
153
SKIDMORE, Thomas E. Uma Histria do Brasil.4. ed.. So Paulo: Paz e Terra, 2003. p. 107.
154
CASTRO, Arajo. A Constituio de 1937. op. cit.. p. 150.
155
DAVILA, Luiz Felipe. Os Virtuosos: os estadistas que fundaram a Repblica Brasileira. So Paulo: A
Girafa Editora Ltda., 2006. p. 46.
131
O medo do governo provisrio de Deodoro de perder o poder aps a

promulgao da nova Carta, que previa a eleio indireta do Presidente da Repblica pelo
novo Parlamento, levou os representantes do Executivo a tramarem golpes e impedir que
esse novo Congresso viesse a escolher o futuro chefe da Repblica.
O papel do Parlamento nesse perodo foi o de garantir que o Executivo

no teria mos de ferro sobre a poltica nacional.
Sob os auspcios de Prudente de Moraes e dos demais constitucionalistas

de ento, foi possvel a promulgao da Constituio de 1891 e, em 25 de fevereiro de
1891, a escolha indireta, pelo Congresso Nacional, do Marechal Deodoro da Fonseca ao
cargo de Presidente da Repblica.
bem verdade que o prprio Prudente disputou e perdeu essas eleies.

Talvez toda a sua defesa do texto constitucional de 1891 se devesse possibilidade de ele
mesmo vir a se tornar o presidente indiretamente eleito.
Todavia, sua sagacidade, aliada vontade dos liberais convictos, acabou

por permitir a promulgao desse novo texto constitucional.
Embora vitorioso, o Marechal enfrentaria o poder de fogo do Congresso

Nacional, que assumira o papel de guardio da nova Constituio e de efetivo controlador
de eventuais arbitrariedades exercidas pelo Chefe de Estado e de Governo.
A eleio de Prudente de Moraes Vice-Presidncia do Senado em 15 de

junho daquele mesmo ano era uma demonstrao clara de que o Parlamento no
sucumbiria aos interesses do Executivo.
poca, embora o Vice-Presidente da Repblica fosse, por fora

constitucional, o presidente do Senado Federal, o poder de conduzi-lo era de Prudente, na
condio para a qual havia sido eleito.
Mesmo durante o perodo do primeiro governo civil, a relao entre o

Executivo e o Congresso foi bastante tensa. Embora Prudente fosse um presidente que
132
havia sado do Parlamento, seu governo encontrou srios obstculos nas Casas legislativas,
principalmente, quando foi derrotado no seu projeto de anistia geral.156
J com Campos Salles e a instituio da poltica dos governadores,

praticamente, retomou-se no Brasil o centralismo poltico nas mos do Chefe de Estado.
Com o controle do poder nas mos do Presidente, aliado aos chefes dos
Poderes polticos locais, no foi tarefa rdua para o Executivo controlar o processo
eleitoral e garantir a eleio, para o Parlamento, de seus correligionrios, tanto na Cmara,
como no Senado, impedindo-se, dessa forma, a atuao da oposio no Congresso.
Dentro dessa lgica, o Parlamento brasileiro aquiesceu a tudo isso com a

criao da Comisso de Verificao de Poderes, presidida pelo membro mais idoso do
Legislativo, fosse ele senador ou deputado. Esta Comisso passou a apurar as denncias de
irregularidades no processo eleitoral e garantir a diplomao dos parlamentares ligados ao
governo.157
Com a poltica dos governadores, e com o poder atribudo quela

Comisso, o Parlamento tornou-se um mero anexo do Poder Executivo, sem maiores
ingerncias sobre a poltica central.
No toa que nesse perodo pouco se fala do Congresso, das inovaes

do sistema bicameral e do pacto federativo. Isso porque, como se encontrava em situao
de completa subservincia ao Executivo, pouco importava sua composio, estrutura ou os
interesses federais.
Como um poder de direito e no de fato, o Legislativo em muito pouco

contribuiu para a consolidao da democracia durante esse primeiro perodo da Repblica.
No que se refere ao sistema federalista, representado no Parlamento pelo

Senado Federal, pode-se dizer que pouca inovao trouxe durante a vigncia da
Constituio de 1891.
156
Ibidem. p. 79.
157
Idem. p. 117.
133
Com a poltica dos governadores e a total submisso dos governos locais

aos interesses da Unio, quase nada se inovou em relao poltica federativa tambm.
certo que a Constituio descentralizou atribuies e poderes entre as

demais esferas da federao. Entretanto, no seria s necessria a descentralizao de
atribuies com o fulcro de se promover um compartilhamento do poder central.
Era necessrio tambm realizar uma distribuio fiscal, oramentria e

tributria para que, finalmente, os poderes locais pudessem obter autonomia em relao ao
poder central, o que, de fato, no ocorreu.
Ademais, com a total submisso dos poderes locais ao Chefe do

Executivo Federal, os interesses da federao deram lugar, no Senado, defesa dos
interesses do poder central, restando aos governadores as migalhas das benesses que
saciavam o Presidente da Repblica.
Os senadores da Repblica, embora eleitos para defender os interesses

dos estados e do pacto federativo, no raro faziam coro aos ditames dos Governadores
aliados do Presidente da Repblica, garantindo os interesses nacionais em prol da defesa
dos interesses regionais e federativos.
Dessa forma, criou-se no Brasil um sistema de dependncia entre os

governadores e o presidente da Repblica que ficou conhecido como a poltica do
coronelismo.
Nem mesmo a Emenda 26 feita no texto constitucional, que tentou

disciplinar o exerccio das autonomias estaduais, conseguiu mudar esse quadro de total
submisso dos governadores e, por consequncia, do prprio Parlamento ao Poder
Executivo Central.158
Prevaleceu, pois, um regime oligrquico e opressor, sem que o

Parlamento, ao final da Primeira Repblica Civil, tivesse condies de opinar ou alterar os
158
DALLARI, Dalmo. Constituio e Evoluo do Estado Brasileiro op. cit.. p. 331.
134
rumos da nao, antidemocraticamente, tomados pelo Presidente da Repblica em um

processo que nada beneficiava o debate ideolgico.
Mesmo assim, ao fazer uma anlise das atividades desempenhadas pela

Cmara dos Deputados nesse perodo, Afonso Arinos ainda ressalta que:
Inesquecveis so os trabalhos fecundos e valiosos servios que a

Cmara prestou ao Brasil na fase do presidencialismo constitucional.
Pode-se dizer que, em matria de interpretao da Constituio Federal,
em pontos to sensveis e graves como eram o estado de stio e a
interveno federal nos Estados, os estudos da Comisso de Justia da
Cmara com os julgados do Supremo Tribunal Federal e com as lies
de Rui Barbosa na fixao das doutrinas que vieram, afinal, a encontrar
expresso normativas nos sbios textos das Constituies de 1934 e
1946.159
3.1.3 O Legislativo na Constituio de 1934 e o novo bicameralismo de 1937
A Constituio de 1934 pode ser considerada uma das mais inovadoras

da histria brasileira.
Inovadora por cristalizar um modelo de democracia social imprescindvel

para as transformaes do pas de ento, mas tambm por fortalecer o modelo federativo
de Estado, tal qual havia sido pensado anteriormente, mas esquecido pela completa
submisso dos governadores e dos membros do Parlamento aos interesses do Presidente da
Repblica.
Com relao estrutura do Poder Legislativo, Arajo Castro ressalta que

o anteprojeto governamental de 1933 estabelecia um sistema unicameral a ser exercido
pela Assemblia Nacional com a sano do Presidente da Repblica.160
De alguma forma, prevalecia uma cida critica atuao do Senado

ainda no perodo da antiga Repblica. No eram poucos os tericos que acreditavam que,
se o Senado votasse de acordo com a Cmara, era um rgo intil.161 A sua contraposio
159
160
CASTRO, Arajo. .A Constituio de 1937. op. cit.. p. 139.
161
MANGABEIRA, Joo. Em torno da Constituio. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1934. p. 53.
O autor ressalta que, Das constituies de ps guerra, vrias se pronunciaram por uma s cmara. No
Canad, o mesmo em quase todas as suas provncias. E ainda nos Estados Unidos, a dualidade das
Cmaras desaparece do Governo das Cidades, onde em geral esse princpio se consagrava. (...) E no
135
ao quanto decidido naquela Casa, porm, poderia levar ao conflito das prprias instituies
parlamentares.
No fosse a representao do modelo federativo, teria o Senado da

Repblica, talvez, sido abolido do texto constitucional de 1934, pois esse era o interesse de
muitos poca.
No parece exagero afirmar que esse enfraquecimento do Senado poderia

contribuir para um enfraquecimento do prprio Parlamento, o que agradava aos
simpatizantes do Executivo fortalecido.
Entretanto, esse enfraquecimento poderia significar, em contrapartida, o

fortalecimento da Cmara dos Deputados, o que, de certa forma, seria um contraponto a
um Executivo centralizador.
A Constituio de 1934, por sua vez, no obstante ter mantido o Senado

como integrante do Poder Legislativo, subordinou-o Cmara dos Deputados, conforme
constava no art. 22.162
De acordo com Arajo Castro:
Tal sistema no era unicameral, porque certas leis dependiam da

colaborao do Senado, nem bicameral, porque, na maioria dos casos,
as leis eram votadas exclusivamente pela cmara dos Deputados.163
Na vigncia desta Constituio, ao Senado foram atribudos poderes

especficos para legislar somente sobre determinadas matrias, dentre as quais se pode
destacar o estado de stio, o sistema eleitoral e de representao, tributos e tarifas, tratados
e convenes estrangeiras, alm de socorro aos Estados.
modelo para as constituies estaduais, ali apresentado pela National Municipal League, o Poder
Legislativo se compe de uma s Cmara.
162
Eis o teor do art. 22 da Constituio de 1934:
Art 22 - O Poder Legislativo exercido pela Cmara dos Deputados com a colaborao do Senado Federal.
Pargrafo nico - Cada Legislatura durar quatro anos.
163
136
Poderia, entretanto, nos termos dos artigos 90 a 92, promover a

coordenao dos Poderes federais entre si, manter a continuidade administrativa e zelar
pelo fiel cumprimento da Constituio, bem como praticar outros atos de sua competncia.
de se ver, pois, que a Constituio de 1934 j havia adotado um

modelo diferenciado de bicameralismo.
A prpria Cmara dos Deputados foi idealizada com uma estruturao

diferenciada. O art. 23 da Constituio previa que sua composio dar-se-ia com
representantes do povo e das profisses. Criou-se, assim, a figura dos chamados
deputados classistas.164
Embora existente, o Senado teve as suas funes reduzidas. At porque

se tornou incua a disposio sobre a coordenao dos Poderes federais. Alm disso, a
composio do Senado era de dois, e no mais de trs senadores, como previsto pela
anterior Constituio.
Um Senado enfraquecido e com poderes limitados no parecia apto a

realizar essa coordenao e, tampouco, se sobrepor como rgo independente integrante do
Poder Legislativo. Diante de seu ocaso, no demorou para que a Constituio de 1937
viesse a extingui-lo.
A atuao independente da Cmara dos Deputados tambm restou

comprometida durante o curto perodo de vigncia da Constituio de 1934. Durou de 3 de
maio de 1935 a 10 de novembro de 1937.
Composta por antigos constitucionalistas ligados estrutura do Estado na

Repblica Velha, pouco inovou em matria legislativa e, a despeito dos ideais
164
Eis o teor do artigo 23 da Constituio de 1934: Art 23 - A Cmara dos Deputados compe-se de
representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrgio universal, igual e direto, e de
representantes eleitos pelas organizaes profissionais na forma que a lei indicar.
137
democrticos trazidos pela Carta de 34, pode-se dizer que o Parlamento de ento pouco
contribuiu para a sua consolidao.165
Um efetivo controle do Parlamento sobre as aes do Executivo foi um

dos fatores decisivos para a guinada autoritria de Getlio Vargas em 1937 com a
conseqente outorga de um novo texto constitucional que drasticamente reduziria as
atribuies do Legislativo, com sua total subservincia ao Executivo centralizado.
Na verdade, tanto o Parlamento, quanto o Pacto Federativo, e, porque no

dizer, o Estado Democrtico de Direito, restaram comprometidos com a nova Constituio
outorgada.
Essa, por sua vez, serviu nica e exclusivamente como instrumento

legitimador do poder autoritrio do Presidente da Repblica.
A Constituio de 1937 aboliu a existncia do Senado Federal, embora

tenha mantido o sistema bicameral com a criao do Conselho Federal.166 O art. 38, 1,
daquela Carta previa o funcionamento independente de ambas as instituies, sendo a
juno das casas uma exceo.167
Esse Conselho seria composto de representantes dos estados e de

membros nomeados pelo prprio Presidente da Repblica com mandato de seis anos. No
preciso dizer que a nomeao presidencial dos membros dessa nova estrutura
comprometia, e muito, a autonomia do rgo.
Os estados, por meio de suas assembleias, elegeriam um representante,

sendo facultado ao governador vetar a escolha feita. A composio desse rgo era de
165
166
Eis o teor do art. 38 da Constituio de 1937:
Art 38 - O Poder Legislativo exercido pelo Parlamento Nacional com a colaborao do Conselho da
Economia Nacional e do Presidente da Repblica, daquele mediante parecer nas matrias da sua
competncia consultiva e deste pela iniciativa e sano dos projetos de lei e promulgao dos decretos-
leis autorizados nesta Constituio.
1 - O Parlamento nacional compe-se de duas Cmaras: a Cmara dos Deputados e o Conselho Federal.
2 - Ningum pode pertencer ao mesmo tempo Cmara dos Deputados e ao Conselho Federal.
167
138
trinta membros, vinte deles eleitos pelas Assemblias Legislativas dos Estados e dez pelo
prprio Presidente da Repblica.
3.1.4 A redemocratizao de 1946 e a atividade legislativa
O ressurgimento do Legislativo ocorre aps a publicao, pelo Poder

Executivo, da Lei Constitucional 9, de 1945, que convocou novas eleies para o
Parlamento. De acordo com a referida lei, o ressurgimento do Congresso teria o escopo de
reformar a Constituio outorgada e preparar o pas para as eleies presidenciais de
dezembro daquele ano.
Embora Vargas no tenha transmitido o cargo a seu sucessor, deixando

essa funo ao ento Presidente do Supremo Tribunal Federal Jos Linhares, o eleito
General Dutra fez cumprir as vontades polticas do Pas de ento.
Em 2 de fevereiro de 1946, foi instalada a nova Assembleia Nacional

Constituinte, composta de Deputados e Senadores e responsvel pela elaborao do novo
texto constitucional sob a presidncia do Senador por Minas Gerais, Melo Viana.168
A idia do bicameralismo no mais parecia em xeque. A reestruturao

do Senado como casa legislativa colocava-se como um imperativo nesse novo processo de
democratizao do Pas.
Os constitucionalistas de ento acreditavam que o sistema de duas

Cmaras serviria para balancear os crescentes anseios populares nesse processo de
redemocratizao do Pas e que tenderiam a contaminar a Cmara dos Deputados.
Assim asseverou Carlos Maximiliano:
Em face do ramo popular do Congresso, que forado ao contacto

freqente com o eleitorado, partilha das paixes e erros momentneos do
povo e timbra em refletir os desejos imediatos da multido, colocado o
Senado, mais conservador, composto de membros menos numerosos, com
idade superior a 35 anos e um mandato correspondente em durao a
168
139
duas vezes o dos deputados, o que resulta a desnecessidade de cortejar

muito as turbas volveis e delirantes, imprevidentes e injustas.169
O Senado retorna ao cenrio nacional como a casa da ponderao e com

a misso de coibir os abusos que a Cmara dos Deputados pudesse vir a exercer em seu
processo de deliberao legislativa.
Entretanto, o constitucionalista citado no deixa de enaltecer a

importncia dessa Casa Legislativa em um sistema federativo. De acordo com
Maximiliano, de fundamental importncia a representao do pacto federativo no
processo de formao das leis e at mesmo de controle do Poder Executivo.
Assim, na viso do constitucionalista, no obstante ser o Senado uma

casa conservadora, que pondera as vontades da Cmara, seria tambm o responsvel pela
defesa da federao e de seus interesses.170
Analisando historicamente, e sem emisso de um juzo valorativo prvio

acerca da importncia do Senado para a Repblica Moderna, parecia fazer sentido a
reformulao do modelo bicameral naquele momento.
Com a democratizao do Pas, buscou-se acabar com aquele modelo

ditatorial e centralizado desenhado pela Constituio de 1937 e que concedeu ao Presidente
da Repblica tantos poderes em detrimentos dos governadores e prefeitos.
O maior exemplo dessa centralizao talvez seja a existncia do

instrumento normativo do decreto-lei, que dava ao Chefe do Executivo Federal o poder de
legislar sem a necessria participao do Congresso Nacional.
Vale ressaltar que, conforme j afirmado, o decreto-lei, diferentemente

da medida provisria, dava ao Chefe do Poder Executivo local maior discricionariedade
para legislar sem que, com isso, fosse necessria a anuncia do Legislativo.
169
MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio Brasileira. 5. ed.. Rio de Janeiro/So Paulo:
Freitas Bastos, 1954. p. 10. v. II.
170
Idem p. 11.
140
Com o processo de redemocratizao trazido pela nova Carta

constitucional e a conseqente descentralizao de atribuies aos demais entes da
federao, a estrutura do Estado brasileiro sofreu uma significativa alterao com a
participao efetiva dos governadores e prefeitos nos rumos da poltica nacional.
Basta lembrar que, a partir de ento, nem sempre os governadores

estavam alinhados poltica do Planalto, muitas vezes fazendo ferrenha oposio ao
governo central. A eleio de Jnio Quadros Presidncia da Repblica, aps ter
governado o Estado de So Paulo , talvez, o exemplo mais emblemtico dessa autonomia
poltica qual se fez aluso.
Nessa lgica, o pacto federativo e os princpios basilares da federao

fortaleceram-se nesse novo modelo, bem como se fortaleceu o Estado brasileiro como um
todo no processo desenvolvimentista iniciado na dcada de 50.
Os interesses dos estados voltavam a ser de fundamental importncia no

processo de elaborao de polticas pblicas e, com isso, a sua representao nacional
precisava ser forte. O Senado ressurge a partir dessa perspectiva e se fortalece como
instituio pblica.
J com relao Cmara, a grande novidade trazida pela Constituio de

1946 foi a alterao no processo de escolha de seus representantes.
Anteriormente, o quociente eleitoral era extrado da diviso do nmero

de votantes que participavam do pleito em todo o Estado pelo nmero de representantes
fixado em lei.
A partir de ento, cada partido ou legenda contava tantos candidatos

vitoriosos quantas vezes o total de seus eleitores coubesse no quociente. Criou-se, pois, o
sistema de representao proporcional, em que a distribuio dos mandatos operar-se-ia de
modo que o nmero de representantes fosse dividido em relao aos cidados.171
171
MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio Brasileira. op. cit.. p. 84.
141
Com isso, a Cmara acabou por representar mais fielmente o eleitorado

brasileiro e tornou-se, assim, um rgo mais plural e diversificado na medida em que a
democracia passou a permitir que novos ideais e faces ideolgicas fossem eleitos para
representar o Parlamento.
No seria exagero afirmar que a Constituio de 1946 dotou o

Legislativo dos devidos instrumentos democrticos aptos a transform-lo em um poder de
fato, pois no o era durante o Imprio com o poder moderador a dissolver as Cmaras
quando o Imperador entendesse conveniente, nem, tampouco, na Repblica Velha, que,
como se viu, subordinou o Parlamento vontade dos Presidentes, e nem com a breve
Constituio de 1934, que menosprezou o papel do Senado Federal.
No h o que falar quanto Constituio de 1937, uma vez que era

autoritria desde a sua essncia.
Porm, infelizmente, esse modelo de Parlamento mais representativo

perece com a promulgao disfarada da Carta de 1967, conforme ser tratado a seguir.
3.1.5 O regime militar: novo modelo de funcionamento do Congresso
No responsabilizar o Parlamento pela ascenso dos ideais da ditadura e

pela sua consequente tomada do poder em 1964 seria, no mnimo, fechar os olhos para o
histrico do papel desempenhado pelas instituies brasileiras naquele momento.
Conforme ressalta Afonso Arinos, a Cmara dos Deputados de 1959

pode ser considerada um espelho fiel das contradies:
de interesses e de conflitos ideolgicos que iriam submergir falsa

imagem dos partidos, destruir as instituies democrticas e provocar a
interveno das Foras Armadas.172
As legendas j no mais refletiam os ideais polticos de seus partidos e a

democratizao possibilitara o surgimento de correntes independentes, no identificadas
com os ideais partidrios, permitindo que os parlamentares agissem de acordo com suas
convices pessoais e no em conformidade com os preceitos da fidelidade partidria.
172
142
De acordo com Arinos, era possvel encontrar, naquela composio

parlamentar, uma tendncia de esquerda ideologicamente radical que, segundo o Autor, era
representada pelo PTB, mas que tambm encontrava representantes no PSP, PDC e,
paradoxalmente, na UDN.
Uma segunda ala considerada de esquerda, mas menos nacionalista e

bastante ligada ao Getulismo, encontrava representantes dentro do mesmo PTB. J a ala da
direita antidemocrtica abrigava-se sobre as asas da UDN, que apoiava a ditadura militar e
era rancorosa, tanto com a ditadura varguista, quanto com a poltica desenvolvimentista de
Kubitschek.
Por fim, havia uma ala central, moderada e democrtica, que tinha seus
principais adeptos na UDN, PSD, PDC e no PL. Essa corrente tinha por escopo amainar os
conflitos levantados pelas correntes ditatoriais que pretendiam tomar o poder.173
Como se v, a Cmara de ento no parecia obstinada a representar um

interesse nico em prol do desenvolvimento do Pas e da democracia. Os partidos polticos
tornaram-se meros instrumentos para a representao de interesses particulares e um
mesmo partido tornou-se capaz de abrigar representantes cujos valores eram muito
antagnicos.
No Senado, a questo no parecia diferente. Muitos polticos que haviam

logrado xito no perodo da ditadura de Vargas representavam, naquele momento, a defesa
do pacto federativo na Cmara Alta. Dessa forma, a possibilidade de uma ditadura no
parecia to estranha a esses homens.
J nos idos de 1955, discutia-se novamente a necessidade de sua

existncia e a sua importncia para a representao legislativa. Como se v, mesmo sob a
gide da Constituio democrtica de 1946, os representantes do povo no pareciam
convencidos da importncia do Senado como rgo do Poder Legislativo.174
173
Ibidem. p. 111.
174
MANGABEIRA, Joo. Estudos constitucionais: Poder Legislativo. op. cit.. p. 49. Em debate realizado em
9/11/55, discutia-se a necessidade de manuteno do sistema bicameral. Joo Mangabeira, ao fazer
meno proposta do Presidente do Senado, Nereu Ramos, ressalta que O prprio Presidente Nereu
143
A instaurao do parlamentarismo pela Emenda Constitucional aprovada

pelo Congresso em 2 de setembro de 1961 no colocou o Parlamento em melhor condies
da que se encontrava.
Mesmo com a limitao de poderes imposta ao novo Presidente da

Repblica, no h como dizer que as duas Casas do Congresso tiveram um papel de
destaque nesse curto perodo do parlamentarismo no Brasil.175
Pelo contrrio, esse perodo apenas serviu para acirrar os nimos entre as
Foras Armadas e o governo civil, que no encontrava respaldo no Congresso para a
aprovao das suas reformas de base.
Apoiada pela inconsistncia partidria representada no Parlamento,

qual j se fez aluso, as Foras Armadas conquistavam, paulatinamente, adeptos no
Congresso e minavam o poder do Presidente civil.
Assim, a ascenso do comando militar no encontrou obstculos para se

impor logo aps a deposio de Joo Goulart do poder.
O Ato Institucional de 9/4/64 manteve aparentemente a ordem

constitucional de 1946, mas imps severas cassaes de mandatos e suspenso de direitos
polticos. Permitiu a eleio de Castelo Branco por um perodo de trs anos, o que deu
legitimidade ao presidente indiretamente escolhido para elaborar outros atos
institucionais.176
Por esse primeiro ato, o regime outorgou a si mesmo poderes

temporrios, aprovando, mediante decretos-lei, legislaes fundamentais para fortalecer o
seu poder.
Embora o primeiro ato institucional no tenha trazido a legitimidade

necessria para que o regime governasse, os militares entenderam que a revoluo havia
Ramos declarou que, h muito, acha que o Senado no deveria ter todas as funes que possui
atualmente, porque isso impediria o trabalho legislativo.
175
MENDONA, Marina Gusmo de. O Demolidor de Presidentes. So Paulo: Cdex, 2002. p. 266.
176
144
sido gloriosa e, com o advento de novos atos institucionais, decretos-lei e leis

complementares, buscou o regime legitimar-se atravs do Congresso que, na medida em
que aprovava os projetos de interesse governamental, chancelava a poltica adotada pela
caserna.177
O Ato Institucional n 3, de 5/2/66, por sua vez, regulamentou os

procedimentos a serem adotados pelo Congresso no processo de votao da nova
Constituio.
A Constituio de 1967, bem como a Emenda Constitucional 1/69, trazia

em sua estrutura elementos bastante semelhantes ao texto constitucional de 1937.
Fortaleceu o Poder Executivo por intermdio dos decretos-lei e pela

reduo da autonomia dos entes federados ao reformular o sistema tributrio nacional,
tornando-o mais rigoroso e ampliando a tcnica do federalismo com o advento do
federalismo cooperativo.
Com a cassao de mandatos parlamentares e o exlio dos lderes

polticos contrrios aos ditames ditatoriais, no seria exagero afirmar que o Congresso
Nacional perdeu por completo a sua identidade e tornou-se um mero apndice do Poder
Executivo.
O processo decisrio sobre as polticas pblicas foi totalmente transferido

para a arena do Executivo, o que fez com que o Parlamento ficasse esvaziado de suas
funes fundamentais.
A relao entre o Estado e os grupos de interesse passava ao largo das

vontades do Legislativo. Essa questo foi bastante estudada por cientistas polticos do
perodo, que no hesitaram em confirmar a preponderncia do Executivo nos rumos
tomados pela Nao.178
177
BAAKLINI, Abdo I. O Congresso e o Sistema Poltico do Brasil. Trad. Beatriz Lacerda. So Paulo: Paz e
Terra, 1993. p. 60.
178
CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e Democratizao. Rio de Janeiro: Paz e terra, 1975. De
acordo com o autor, a Teoria dos Anis Burocrticos nada mais era do que a participao espordica e
145
Com isso, no seria exagero afirmar que o Parlamento tornou-se refm

do Executivo. Embora houvesse eleies para a Cmara e o Senado, a oposio no
conseguia uma maioria apta a obstruir os interesses do Governo, representado pela Aliana
Renovadora Nacional, partido que serviu aos interesses dos militares durante o perodo da
ditadura.
O total desrespeito minoria partidria no permitiu que houvesse

qualquer controle das aes do Executivo pelo prprio Parlamento, pois nem mesmo o seu
direito de representao podia ser exercido.
Esse direito de ser representada junto aos rgos decisrios de extrema

importncia para que a minoria possa, enfim, exercer um efetivo controle parlamentar
sobre as aes de governo.
que, como observa Assis Brasil, os governos no tratam apenas do

progresso do Pas. Preocupam-se tambm com a sua prpria preservao. Em um sistema
no democrtico, que no permita s minorias parlamentares exercerem seu papel de
controle, fica impossvel impedir que essa segunda preocupao no se sobreponha, com o
passar dos anos, primeira e mais nobre delas.179
Uma mudana na estrutura parlamentar foi sentida nesse perodo. Com o

intuito de se desburocratizar e democratizar o Parlamento, os membros da mesa, bem
como seu presidente e os presidentes das comisses de ambas as casas, tiveram seus
mandatos limitados a um perodo de dois anos, no renovveis.
O papel dos lderes partidrios acabou diminudo a fim de que no mais

influenciassem significativamente o processo de votao e, com isso, no atrapalhassem o
interesse do governo.
pontual de setores privados nas questes de estado, influenciando diretamente na tomadas de decises. A
representao que se forjou no foi de classes, mas de indivduos que, diante de seu poder econmico e
estratgico, influenciam aes do estado em prol de seus benefcios. Interesses coletivos e organizados
no construram, durante esse perodo, um canal de dilogo com as arenas decisrias do governo. O que
se percebia era a influncia de grupos de interesse de carter personalista, responsveis pela interao
entre os interesses organizacionais e o Estado.
179
ASSIS BRASIL, J. F. de. Democracia representativa do voto e do modo de votar. 4. Ed. Rio de Janeiro,
1931. p. 112.
146
Outra mudana estrutural incluiu a criao da comisso mista de

oramento, cujo objetivo era a aprovao das peas oramentrias, bem como de outros
projetos de natureza fiscal, mas sem poderes para alter-los.180
As convocaes ordinrias de sesses conjuntas de ambas as Casas para a

aprovao de matrias de interesse do Executivo colocava-se como uma constante, e seu
objetivo era tornar mais gil o processo legislativo.
O prazo para a anlise, pelo Congresso, de projetos de lei em matria

oramentria foi limitado, de maneira que a sua participao no processo de elaborao do
oramento no foi decisiva para impor qualquer poltica pblica nesse perodo.
Projetos de lei de deliberao urgente eram apresentados pelo

Executivo e deveriam ser deliberados pelo Parlamento em um perodo de sessenta dias. A
omisso em dispor sobre esses levaria, automaticamente, aprovao da matria por
decurso de prazo.181
Importante ressaltar, ainda, que a fidelidade partidria, nesse perodo, foi

utilizada muito mais para impedir a ascenso da oposio do que, necessariamente, como
um princpio de higidez no processo representativo.
Quando o lder do partido exigia fidelidade, era defeso aos membros do

Congresso votar contra a orientao de seu partido nas sesses plenrias. O voto divergente
poderia implicar em perda do mandato poltico, uma vez que essa hiptese estava prevista
no artigo 35 daquela Carta constitucional, conforme redao dada pela Emenda 1/69 j
analisada no primeiro captulo dessa tese. .
O voto de liderana foi utilizado exausto durante esse perodo. Ao

votar em nome de todos os membros de seu partido, o lder ou o vice-lder, em votaes
simblicas que dispensavam a votao nominal, ditava a vontade partidria, no dando
180
BAAKLINI, Abdo I. O Congresso e o Sistema Poltico do Brasil. op. cit.. p. 61.
181
Idem. p. 61.
147
margem para que os prprios titulares dos mandatos se manifestassem sobre o projeto de
lei.182
Sob o pretexto da celeridade no processo legislativo, abafava-se a voz de

lideranas dissidentes e o Executivo mantinha o controle do processo eleitoral.
Ainda quando a oposio pde oferecer uma ameaa predominncia do

Executivo no Parlamento, o Presidente Geisel editou, em 13 de abril de 1977, o que ficou
conhecido como o Pacote de Abril, uma srie de medidas baixadas aps o atrito entre o
Congresso e o Executivo por conta da ausncia de maioria governamental necessria para a
aprovao de algumas emendas Constituio.
O Presidente, em resposta, colocou o Congresso em recesso e, a partir

da, emendou a Constituio e baixou vrios decretos-lei. Entre as medidas do pacote
estava a criao da figura do senador binico, cujo objetivo era impedir que o Movimento
Democrtico Brasileiro, principal partido de oposio, viesse a ser majoritrio no Senado.
O critrio de representao proporcional nas eleies Cmara dos

Deputados foi alterado de modo a favorecer os estados do Nordeste. Alm disso, o
pacote estendeu as restries da Lei Falco s eleies para o Legislativo Federal e
Municipal. O mandato do Presidente da Repblica passou de cinco para seis anos.183
Essa estrutura congressual prevaleceu inclume at mesmo durante o

processo de votao da Proposta de emenda Constituio de autoria do Deputado Dante
de Oliveira, que estabelecia as eleies diretas para Presidente da Repblica, quando o
governo militar conseguiu maioria parlamentar para derrubar a referida proposta.
Aps a aprovao da EC 26, de 27/11/1985, que convocou a nova

Assemblia Nacional Constituinte, e com as eleies de 1986 que o Congresso passou a
retomar sua identidade poltica. Porm, conforme se pde constatar, passou um grande
perodo alheio democracia e efetiva representao popular.
182
BAAKLINI, Abdo I. O Congresso e o Sistema Poltico do Brasil . op. cit.. p. 62.
183
FAUSTO. Boris. Histria do Brasil. op. cit.. p. 493.
148
3.1.6 A Constituio de 1988 e a participao social: a atividade legislativa

voltada para a sociedade
Em 1982, as eleies diretas para governadores haviam possibilitado a

ascenso ao poder de nomes de destaque da oposio ao governo militar. Apenas a ttulo
de ilustrao, citam-se Franco Montoro, do PMDB, e Leonel Brizola, do PDT, que foram
eleitos pelo povo para governar os Estados de So Paulo e Rio de Janeiro, respectivamente.
No mesmo pleito, Minas Gerais elegeria Tancredo Neves, tambm do PMDB, como
governador do Estado.
Nas eleies para o Senado, o PMDB conquistou 7 das 21 cadeiras em

jogo. O PDT, por sua vez, conquistou apenas uma, enquanto o PDS, uma dissidncia da
antiga ARENA, ficou com as demais cadeiras.
Todo esse processo evidenciava o fim do apoio regional e parlamentar ao

governo militar.
Em 1984, um movimento democrtico tomou as ruas do Pas

reivindicando eleies diretas para Presidente da Repblica, qual j se fez referncia.
Porm, o golpe final seria dado com as eleies para a Cmara, dois
teros do Senado, governadores e prefeitos ocorrida em 1986, ocasio em que o PMDB
obteve mais de 53% das cadeiras de Deputado Federal, mais de 77% das cadeiras de
Senador e 22 dos 23 cargos de governador em disputa.
Isso sem falar nos partidos menores, como o PSB, PDC, PSC e PMB,
que tambm garantiram representao na Cmara dos Deputados.184
de se ver, pois, que, a partir de ento, o Congresso assumiria um papel

de protagonista nas mudanas polticas que urgiam no Brasil.
Aps a morte de Tancredo Neves, Jos Sarney, ainda que sem total
convico, at pelo seu passado de ligao com o regime militar, deu continuidade ao
184
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Votos e partidos - Almanaque de dados eleitorais: Brasil e outros
pases. Rio de Janeiro: FGV, 2002. p. 13.
149
processo de abertura democrtica e enviou ao Congresso a Emenda 26, que, alm de

convocar a Assembleia Nacional Constituinte, decidiu que o processo de elaborao da
nova Constituio dar-se-ia a partir da composio congressual oriunda das eleies de
86.185
Aquele Congresso, como se viu, refletia os interesses mais antagnicos,

porm legtimos, da sociedade de ento.
Haviam sido eleitos lderes sindicais, intelectuais, bem como

representantes ruralistas, intelectuais, empresrios e profissionais liberais dentre outros. A
heterogeneidade ali presente seria capaz de impulsionar um processo dialtico de to
grandes propores a ponto de a nova carta constitucional ser um reflexo dessa pluralidade
de pensamentos e valores.
A democracia parecia algo novo e inusitado no apenas para uma gerao

de nossa sociedade, mas tambm para os polticos que assumiam suas funes no
Congresso Nacional. Muitos deles foram presos polticos durante a ditadura e ficaram
alijados da participao poltica, o que os impossibilitava de conhecer a mquina do
Estado.
Com isso, o processo de participao do Parlamento na vida poltica do

pas, embora bastante significativo desde a elaborao da Constituio, foi paulatinamente
assumido por seus representantes.
A Constituio fiou sua legitimidade na participao social e na

possibilidade da democracia representativa efetivamente exercida. A chamada Constituio
Cidad, na expresso de Ulysses Guimares, contou com a forte participao popular, o
que acabou por lastrear o texto constitucional aprovado.
185
Eis parte do teor da EC 26/85:
Art. 1 Os Membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-o, unicameralmente, em
Assemblia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de fevereiro de 1987, na sede do Congresso
Nacional.
Art. 2. O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalar a Assemblia Nacional Constituinte e dirigir a
sesso de eleio do seu Presidente.
Art. 3 A Constituio ser promulgada depois da aprovao de seu texto, em dois turnos de discusso e
votao, pela maioria absoluta dos Membros da Assemblia Nacional Constituinte.
150
A partir disso, era de se esperar que o Parlamento assumisse, como de

fato assumiu, um papel centralizador na conduo dos rumos da Nao de ento.
Com a nova ordem democrtica e a nova Constituio, uma srie de

medidas legislativas infraconstitucionais precisou ser adotada para dar fim aos decretos-lei
criados durante o regime de exceo.
Nessa esteira, o regular funcionamento do Congresso era condio

essencial para se criar o novo arcabouo jurdico que regularia as relaes sociais desse
novo modelo de Pas.
No s isso, era fundamental preparar a nao para o processo eleitoral

que se vislumbraria em breve com as eleies diretas para Presidente da Repblica.
Some-se a todos esses fatores a necessidade de se regulamentar uma

Constituio programtica, que dependeria da vontade congressual em fazer as leis
necessrias para a efetivao dos direitos e garantias previstos na Constituio.
Assim, a nova Constituio estruturou um Parlamento apto a assumir

novas funes nesse processo de mudana que se avizinhava. Atribui-se ao Congresso
novas e maiores responsabilidades no apenas no mbito da representao poltica, mas
tambm no que concerne atuao legislativa e ao controle sobre os atos do Executivo.
Buscou-se construir um Legislativo capaz de interagir com a sociedade e,

juntamente com os demais Poderes da Repblica, buscar solues para os problemas
sociais, bem como ser um poder apto a construir um arcabouo normativo capaz de
impulsionar todas as transformaes.
Em seguida, ser estudada a estrutura e o funcionamento do Parlamento

brasileiro a partir das premissas que levaram o constituinte de 1988 a atribuir-lhe todas as
responsabilidades de que se tratou.
151
No ser realizado, no entanto, um mero estudo descritivo das funes

daquele Poder, sua estrutura e funcionamento das comisses e do colgio de lderes ou da
estrutura de lideranas.
Ser objetivo dessa tese realizar uma anlise crtica da maneira com que
o Parlamento tem conseguido desempenhar suas funes a partir da nova estrutura que se
coloca.
3.2 A O Poder Legislativo ps Constituio de 1988
3.2.1 As competncias do Senado Federal: A Constituio e o Regimento Interno.
Primordialmente, importa ressaltar que o processo de escolha dos

membros do Senado Federal ocorre por eleio majoritria. Difere, portanto, da eleio
para a Cmara dos Deputados, cujos representantes so eleitos de forma proporcional.
Sabe-se que as eleies para o Senado ocorrem de quatro em quatro anos

quando a renovao alternada, de um e dois teros dos representantes, tem sua vez. Mesmo
quando ocorrem as eleies para a renovao de dois teros do Senado, ela continua sendo
majoritria, jamais proporcional.186
A eleio de cada Senador implica, necessariamente, na eleio de seus

suplentes. A perda ou afastamento do titular conduz posse imediata de seu primeiro e
segundo suplentes, sequencialmente.
Alm da representao dos Estados, o Distrito Federal encontra-se

representado no Senado por fora da Emenda Constituio de 1967, de nmero 25/1985.
bem verdade que essa Casa legislativa ainda conserva o papel

preponderante de Casa revisora por fora da prpria Constituio, que, em seu artigo 64,
estabeleceu que os projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados.
186
Essa questo est positivada no 2 do art. 46 da Constituio Federal.
152
Pode-se constatar, assim, que aquela Casa detm a iniciativa de deflagrar

o processo legislativo em mais ocasies.
E no s isso. Todos os projetos de iniciativa dos Deputados, que

somam maior nmero que os senadores, tambm, por bvio, tm incio na Cmara.
Ressalte-se que, por fora do 8 do artigo 62 da mesma Lei Maior,

todas as medidas provisrias tero sua votao iniciada na Cmara dos Deputados.
Ao Senado resta deflagrar o processo legislativo nos projetos de lei e nas

propostas de emendas Constituio apresentados pelos seus prprios membros, ou seja,
pelos 81 senadores, contra os 513 deputados federais, os projetos de iniciativa do
Executivo, Supremo Tribunal Federal e Tribunais Superiores, bem como as medidas
provisrias.
Alm disso, os projetos de lei que disponham sobre a organizao

administrativa do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio tambm sero
encaminhados pelo Presidente da Repblica, conforme consta na alnea d do 1 do artigo
61 da Constituio, Cmara dos Deputados.
S por esses fatos pode-se verificar que o Senado exerce um papel maior
de reviso do que aprovado pela Cmara do que um papel de efetivo deflagrador do
Hodiernamente, essa questo tem sido colocada como um problema no

processo legislativo. Sabe-se que uma significativa parte sobre o que se delibera em ambas
as Casas so medidas provisrias ou projetos de iniciativa do Executivo.
Como se v, ambas as propostas tm incio na Cmara dos Deputados e

seguem ao Senado para sua retificao ou modificao do texto aprovado.
Com relao aos projetos de iniciativa do Executivo, o Presidente da

Repblica, por fora do 1 do art. 64 da Constituio, pode solicitar ao Congresso
urgncia para a aprovao dos projetos de sua iniciativa. A no deliberao, pelas Casas
153
Legislativas, da matria em 45 dias acarreta o sobrestamento das demais matrias em

tramitao no Parlamento, exceo das medidas provisrias.
O prprio Regimento Interno do Senado Federal, em seu artigo 163,

coloca na ordem de preferncia para deliberao do Plenrio imediatamente posterior
apreciao das medidas provisrias os projetos de lei do Executivo com urgncia
constitucional.
Dessa forma, at a deliberao da proposta, no se pode votar as matrias

de interesse dos senadores, pois a pauta encontra-se sobrestada.
Como o projeto de iniciativa do Executivo tem incio na Cmara,

geralmente esse prazo de 45 dias dado pelo 2 do artigo 64 expira quando o projeto ainda
se encontra em tramitao nas comisses daquela Casa. Assim, a urgncia
automaticamente estabelecida sem que o Senado Federal possa sobre ela opinar.187
Quando o projeto segue para a segunda Casa, obviamente, no h como

os Senadores deliberarem sobre a condio urgente em que se encontra, salvo se o
Presidente da Repblica, por vontade prpria, retirar tal atributo do projeto discutido.
No raras so as vezes em que o Senado deixa de exercer o seu papel de

legislador inicial em virtude da obstruo de sua pauta por propostas oriundas da Cmara.
187
A questo da urgncia constitucional est tratada dessa forma no Regimento Interno da Cmara dos
Deputados:
CAPTULO II
DOS PROJETOS DE INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPBLICA
COM SOLICITAO DE URGNCIA
Art. 204. A apreciao do projeto de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, para o qual tenha
solicitado urgncia, consoante os 1, 2 e 3 do art. 64 da Constituio Federal, obedecer ao seguinte:
I - findo o prazo de quarenta e cinco dias de seu recebimento pela Cmara, sem a manifestao definitiva
do Plenrio, o projeto ser includo na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais
assuntos, para que se ultime sua votao;
II - a apreciao das emendas do Senado pela Cmara, em funo revisora, far-seno prazo de dez dias,
ao trmino do qual se proceder na forma do inciso anterior.
1 A solicitao do regime de urgncia poder ser feita pelo Presidente da Repblica depois da remessa
do projeto e em qualquer fase de seu andamento, aplicando-se a partir da o disposto neste artigo.
2 Os prazos previstos neste artigo no correm nos perodos de recesso do Congresso Nacional nem se
aplicam aos projetos de cdigo.
154
Situao mais complicada ocorre com a tramitao das medidas

provisrias. Primeiramente, por serem em maior nmero do que os projetos com urgncia
constitucional.
Em segundo lugar, as medidas provisrias tm incio na Cmara e entram

em regime de urgncia no mesmo prazo de 45 dias. Se o artigo 163 do Regimento colocava
como prioridade a votao dos projetos de urgncia, antes de sua apreciao vem a
deliberao das medidas provisrias, sem o que a pauta do Senado ficar sempre
sobrestada, salvo se prevalecer o entendimento do Ministro Celso de Mello em recente
deciso no MS 27.931/DF.
Por esses motivos, os senadores insistentemente tentam introduzir, por

meio de propostas de emendas Constituio, alteraes no processo legislativo a fim de
possibilitar a existncia de uma pauta no sobrestada, o que ocorre na maior parte da
legislatura.188
Em termos de competncias, porm, o papel do Senado vai alm do

processo de elaborador de projetos e revisor das aes da Cmara. Possui uma srie de
atribuies privativas, muitas delas copiadas de instituies estrangeiras e outras que
representam o interesse da federao. Outras, porm, so frutos da natureza conservadora e
de ponderao que a Casa possui em sua essncia.189
Dentre as tarefas do Senado, est o poder de processar e julgar o

Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, Ministros do Supremo Tribunal Federal, o
Procurador-Geral da Repblica e outras autoridades nos crimes de responsabilidade, bem
como os Ministros de Estado e os Chefes das Foras Armadas nos crimes da mesma
natureza, conexos com aqueles, referente aos dois primeiros.
Nos casos em que o Senado julga, por crime de responsabilidade, o

Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, ele exerce a funo de um tribunal poltico,
188
Um exemplo a Proposta de Emenda Constituio 72/2005, de autoria do Senador Antonio Carlos
Magalhes, j aprovada pelo Senado Federal em 8/2/2006 e enviada Cmara dos Deputados em
9/2/2009, onde atualmente encontra-se em discusso.
189
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. op. cit. p. 174.
155
no cabe, pois, a ele, decidir pela instaurao ou no do processo j autorizado pela

Cmara dos Deputados.
De acordo com Jos Afonso da Silva:
Esse Tribunal especial tem sua fonte histrica na Constituio dos

Estados Unidos, quando, na sua elaborao, se debateu muito sobre a
formao de uma corte adequada para julgar o Presidente da Repblica,
pois, como nota Hamilton, no era fcil conseguir um tribunal adequado
em um governo totalmente eletivo.190
Cabe ainda ao Senado aprovar, aps arguio pblica, os Ministros de

Tribunais Superiores, Ministros do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da Repblica,
Governadores de Territrios e o Presidente do Banco Central, alm de outros casos que a
Constituio ou a legislao infraconstitucional determinar.
Por fora da alnea f do artigo 52 do Texto Maior, responsabilidade do

Senado a aprovao de chefes de misso diplomtica de carter permanente.
Essas primeiras atribuies foram conferidas ao Senado, provavelmente,

em razo de sua natureza mais conservadora. Como uma Casa de ponderao, a Cmara
Alta teria mais equilbrio para decidir sobre esses pontos.
Nesse contexto, o Senado exerce tais funes, muito mais, porque elas
lhe foram atribudas historicamente e, muito menos, por uma funo institucional do pacto
federativo propriamente dito.
Mas o mesmo artigo 52, porm, confere ao Senado o poder de autorizar

operaes de natureza financeira externas de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
Significa que a contrao de dvidas pelos entes federados no exterior

depende da prvia anlise e autorizao do Senado Federal.
190
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 417.
156
o Senado tambm responsvel pelo controle sobre o crdito pblico e o

endividamento das unidades da Federao. Por meio de resoluo senatorial, fixam-se as
condies para operao de crdito externo e interno.
Responde ainda pelo estabelecimento de limites globais e condies para

o montante da dvida imobiliria dos Estados, Distrito Federal e Municpios, aqui
entendida como a emisso de ttulos da dvida pblica.
A excluso da Unio desse rol de controle deve-se ao fato de que a

fixao de limites da dvida mobiliria federal deve ocorrer por meio de lei especfica, e
no resoluo, conforme consta do artigo 48, XIV, da prpria Constituio.
Dessa forma, ao exercer tais funes, o Senado cumpre um papel de

fiscalizador do pacto federativo poltico, oramentrio e tributrio, controla o
endividamento e o que pode ser gasto pelos entes da federao, a fim de que suas receitas
no fiquem comprometidas e, com isso, comprometam-se tambm as funes essenciais
que cada um deles exerce no cenrio nacional.
O Senado pode suspender, no todo ou em parte, lei declarada

inconstitucional, em controle difuso de constitucionalidade, pelo Supremo Tribunal
Federal. Esse processo tem incio na Comisso de Constituio e Justia da Casa que,
aprovando projeto de resoluo especfico, ratifica ou no a deciso proferida pelo STF
aps a leitura de seu encaminhamento pelo Plenrio.191
Cabe quela Casa, no mais, aprovar a exonerao, de ofcio, do

Procurador-Geral da Repblica antes do trmino de seu mandato, elaborar seu regimento
191
Esse procedimento est previsto nos artigos 386 e seguintes, do Regimento Interno do Senado. Eis o
inteiro teor:
Art. 386. O Senado conhecer da declarao, proferida em deciso definitiva pelo Supremo Tribunal
Federal, de inconstitucionalidade total ou parcial de lei mediante:
I comunicao do Presidente do Tribunal;
II representao do Procurador-Geral da Repblica;
III projeto de resoluo de iniciativa da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania.
Art. 387. A comunicao, a representao e o projeto a que se refere o art. 386 devero ser instrudos com
o texto da lei cuja execuo se deva suspender, do acrdo do Supremo Tribunal Federal, do parecer do
Procurador- Geral da Repblica e da verso do registro taquigrfico do julgamento.
Art. 388. Lida em plenrio, a comunicao ou representao ser encaminhada Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania, que formular projeto de resoluo suspendendo a execuo da lei, no
todo ou em parte.
157
interno e eleger dois membros cidados do Conselho da Repblica, conforme consta dos
incisos XI, XII e XIV do artigo 52 da Constituio.
Dessa forma, se, por um lado, no lhe foi atribudo o papel de maior
deflagrador do processo legislativo, por outro, ganhou uma srie de competncias no
concedidas Cmara.
Nessa esteira, constri-se um equilbrio de funes entre o Senado e a

Cmara dos Deputados dentro da estrutura dual do Parlamento.
de se ressaltar que esse modelo tpico dos sistemas federativos de

Estado. No que no possam existir em Estados unitrios. Mas, nesses casos, o Senado no
representa o pacto federativo. Existindo, servir como casa de ponderao ou de debate s
propostas apresentadas pela Cmara ou Assemblia, como so conhecidas em outros
pases.
H casos em que o Senado, ou Cmara Alta, assume uma funo muito

mais jurisdicional, de interpretao das leis feitas pela Cmara Baixa, como acontece no
modelo ingls de Parlamento.
Essa questo ressaltada por Paulo Bonavides:
Mas a segunda cmara, ainda em suas origens, nem sempre foi a casa da
federao ou existiu para satisfazer as necessidades representativas do
princpio federativo. Nasceu historicamente numa forma unitria de
Estado a Inglaterra e serviu de assento representao da mais alta
nobreza, conforme o desenho de representao de classes que se esboou
desde a infncia do parlamento ingls. Essa representao,
reminiscncia das desigualdades sociais dos tempos do feudalismo, s se
extingue de todo na sua eficcia legislativa como rgo formador da
vontade estatal durante o sculo XX, com a despolitizao da Cmara
dos Lordes e a reforma que ditou uma capitis diminutio s suas
prerrogativas.192
No Brasil, o sistema bicameral se justifica para assegurar ao Senado o

poder de representar os interesses da federao. Joo Mangabeira afirmou que a
192
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 6. ed.. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 290.
158
justificativa para o bicameralismo seria a representao diferenciada das classes sociais.

Afora isso, no faria sentido.
Afirma o constitucionalista, ainda, que no tem valor o argumento de

casa revisora, que s se justificava em tempos passados,
em que a falta dos meios de comunicao e publicidade fazia com que a

Nao, surpresa, s conhecesse de uma lei, tempos aps a sua
promulgao.193
Assim, no existiriam razes para a manuteno do bicameralismo em

nosso sistema constitucional.
Nesse ponto, ousa-se discordar da afirmao acima transcrita. O debate

sobre a extino do Senado Federal como Casa legislativa continua recorrente, chamando a
sociedade brasileira para uma nova reflexo acerca do tema.194
Primeiramente, de se ressaltar a viabilidade jurdica dessa proposta.

Uma possvel extino do Senado Federal s poderia se dar mediante proposta de emenda
Constituio, uma vez que esse rgo, suas atribuies e funes encontram-se
disciplinados nos artigos 44, 46 e 52 da Lei Maior.
No entanto, entende-se que nem mesmo por meio de uma PEC poder-se-
ia viabilizar a ideia, uma vez que o Senado Federal, por fora do artigo 46 da Constituio,
um instrumento de representao do pacto federativo brasileiro em esfera nacional.
No que a sua extino possa ferir o princpio da separao de poderes,

consagrado como clusula ptrea no inciso III do 4 do art. 60 da Lei Maior, uma vez que
o Poder Legislativo estaria preservado com a permanncia da Cmara dos Deputados e
levando-se em considerao que todas as atribuies do Senado seriam quela Casa
transferidas.
193
MANGABEIRA, Joo. Em torno da Constituio. op. cit.. p. 55.
194
Em notcia veiculada no Jornal do Senado em 12/2/2007, faz-se aluso declarao dada por dois
membros do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil que teriam sugerido a extino
daquela casa legislativa, proposta essa rechaada pelos prprios senadores no Plenrio.
159
Todavia, qualquer proposta tendente a abolir o Senado Federal, pensa-se,

poderia ferir a forma federativa de estado, tambm prevista como clusula ptrea no inciso
I do 4 citado, uma vez que a federao no mais encontrar-se-ia representada no mbito
nacional.
Porm, ainda que superado esse bice constitucional, no mrito, no se

entende salutar a proposta de abolio daquela casa legislativa.
O Senado Federal pode e deve cumprir um papel essencial no processo

de formao das leis e, at mesmo, no processo de controle das aes do Executivo.
Dessa forma, sucumbiria o argumento de que no h mais razo para

existir o sistema bicameral pela extino da diferena de classes no processo de
representao poltica ou em virtude da comunicao ser hoje um processo eficiente, que
no requer mais a ponderao de outra casa sobre o processo legislativo.
Disse-se poderia, posto que a funo de representao dos interesses

federativos nem sempre prevalece nas aes senatoriais.
evidente que um Senado compromissado com as suas atribuies no

deve se imiscuir nas questes de menor importncia, muitas vezes inerentes ao
funcionamento do Legislativo.
No pode e no deve ser um apndice da Cmara ou ir a reboque dela.

Tampouco deve se colocar como seu inimigo, disputando com os deputados o prestgio
perante os representantes do Executivo.
Ao contrrio, o Senado deve se pautar por um efetivo equilbrio em

relao s questes nacionais. No pode ser sempre influenciado pelas vicissitudes
polticas, como tem ocorrido.
No por outro motivo dado aos senadores um mandato de oito anos,

para que, assim, possam enfrentar as questes nacionais de maneira mais racional, sem
pensar apenas a partir de interesses polticos sobre todas as questes debatidas.
160
Porm, no raro, os senadores utilizam-se dos seus mandatos para alar

novos vos na poltica nacional e regional. Mal chegam ao Senado e j se consideram
aptos a ocupar postos nos ministrios, disputar eleies para a prefeitura das capitais de
seus estados ou para o governo local.
evidente que isso faz parte do processo eleitoral. Sendo a eleio para o
Senado majoritria, claro que o eleito assume um papel de liderana junto a seu estado, o
que lhe d perspectivas para disputar cargos majoritrios locais tambm.
Entretanto, como o Legislativo tem se tornado um Poder esvaziado,

muito dependente do Executivo, essa possibilidade de disputar eleies locais soa mais
interessante aos senadores, pois assim assumiro maiores poderes e responsabilidades, sem
estarem diretamente atrelados ao Presidente da Repblica.
Com isso, pautam os seus mandatos a partir dessas perspectivas e deixam

de exercer um fundamental papel de equilbrio do pacto federativo para o qual se justifica a
sua criao.
Mas nem por isso essa importante instituio deve ser extinta. A sua
reformulao, por outro lado, pode contribuir e muito para o aperfeioamento do Poder
Legislativo e tambm para o aperfeioamento do prprio processo legislativo.
Assim, o ideal talvez no seja extinguir o modelo bicameral, mas

aperfeio-lo no sentido de se permitir uma elaborao legislativa mais qualificada.195
E o aperfeioamento do Senado Federal passa pela necessidade de ser,

em verdade, uma Casa revisora da Cmara dos Deputados no processo de formao das
leis.
195
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. op. cit.. p. 76. O autor adota esse
posicionamento, que aqui ratificado, ao ressaltar que mudou sua posio desde a primeira edio da
obra. Afirma que, Na primeira edio deste livro, pronunciei-me sobre o tema, condenando radicalmente
o bicameralismo. Mas reconheo que ele continua a ser defendido, tanto para os Estados federais como
para os unitrios. Talvez no seja o caso de romper-se mesmo com ele, mas de buscar sua
transformao.
161
Noticia recente, publicada pelo stio eletrnico da Cmara dos

Deputados, ressalta que, atualmente, h mais de 170 mil normas em vigor no Brasil, sendo
que grande parte dessa legislao j foi at mesmo alterada por novos instrumentos
normativos que deixaram de revogar parte delas.196
fato que esse processo de criao desenfreada de leis, fruto da cultura

de positivao do direito em pases como o Brasil, tem gerado uma quantidade
avassaladora de normas que se encontram em vigor em nosso ordenamento jurdico.
Manoel Gonalves Ferreira Filho faz aluso a esse ponto ao afirmar que,
No Brasil, por exemplo, durante todo o Imprio, foram promulgadas

cerca de 3.400 leis. Durante a primeira Repblica, de 1891 a 1930, cerca
de 2.500 leis. E de 18 de setembro de 1946 a 9 de abril de 1964, nada
menos que 4.300. E de 1964 at hoje mais de 7.000 leis. Quanto a
decretos-leis, foram editados de 1964 a 1988 cerca de 2.400. J medidas
provisrias, entre 1988 e a vigncia da Emenda Constitucional n.
32/2001, foram promulgadas 619, com mais de 5.000 reedies. Depois
da referida Emenda, cerca de 300.197
Como se v, o poder de legislar no Brasil tem sido recorrentemente

utilizado pelos Poderes da Repblica. Se for levado em conta que a maioria desses atos
normativos foram aprovados pelo Parlamento e ratificados pelo Executivo, por meio da
sano, pode-se calcular tambm a quantidade de projetos de leis que acabaram arquivados
ou no votados e que, por isso, no entraram em vigor.
Se forem somados esses dois pontos, o processo de deflagrao

legislativa aumenta ainda mais, de forma a corroborar a tese de que a sanha em legislar no
Brasil realmente alarmante.
Nesse sentido, o sistema bicameral contribui para uma maior ponderao

e maturao dos projetos de lei no perodo em que as propostas tramitam no Parlamento.
Existisse apenas a Cmara dos Deputados e a aprovao das propostas com posterior
196
Notcia publicada pela agncia cmara em 24/8/2007, por ocasio da apresentao do Projeto de Lei
1775/2007, do Grupo de trabalho para a Consolidao da Legislao Brasileira, que reuniu o teor de 206
leis referentes Consolidao das Leis do Trabalho, obtida atravs do site www.camara.gov.br. Acesso
em: 21/7/2008.
197
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. 6. Ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 13.
162
remessa ao Executivo para sano ou veto dar-se-ia de maneira mais clere, inserindo-se,
assim, no ordenamento jurdico, mais e mais leis.
Esse poder de reviso das propostas aprovadas em uma Casa legislativa,

tpico do sistema bicameral, estimula uma maior reflexo sobre as propostas em
tramitao, tornando menos recorrente, dessa forma, o ingresso de novas leis no
ordenamento.
Dessa forma, pode-se considerar salutar o sistema bicameral brasileiro e,

por conseguinte, a manuteno do Senado Federal como casa legislativa, quando se analisa
a questo do ponto de vista do processo legislativo, uma vez que essa reviso de trabalhos
deve servir para aperfeioar os projetos em tramitao e contribuir para a boa formao das
leis no Brasil.
A funo de controle sobre os atos executivos, porm, foi devidamente

distribuda entre ambas as Casas legislativas. Desde a Constituio de 1934, os Ministros
de Estado podem ser convocados para prestarem informaes sobre assuntos relevantes,
importando em crime de responsabilidade o no comparecimento.
Esse poder de controle foi ainda mais alargado a partir da Emenda

Constitucional 2/94, quando qualquer titular de rgos diretamente subordinados
Presidncia da Repblica passou a poder ser convocado a prestar informaes.198
O artigo 50 da Constituio, em seu 1, prev a possibilidade de

comparecimento dos Ministros s Casas e s suas comisses sempre que for necessrio
expor assunto de relevncia de seu ministrio.
Com isso, aumentou ainda mais o controle do Parlamento sobre as aes

do Executivo. Mediante convite especfico que, posteriormente, pode ser transformado em
convocao na ausncia de um entendimento poltico entre os poderes, hoje em dia tem
sido frequente a presena de titulares de pastas nos corredores de ambas as Casas do
Congresso Nacional.
198
163
Essa ao extremamente salutar. O dilogo e a transparncia de aes

parecem ficar mais claros na medida em que parlamentares e representantes do Executivo
discutem entre si o que tem sido feito em termos de polticas pblicas para determinados
setores ou reas.
Trata-se de mais uma atribuio das casas parlamentares que deve ser
exercida sempre que necessria a fim de assegurar a publicidade dos atos de governo que
devem ser de conhecimento de toda a sociedade.
3.2.2 As competncias da Cmara: A Constituio e o Regimento Interno
Como j estudado, alm do poder de deflagrar a maior parte do processo

legislativo, restam Cmara dos Deputados poucas atribuies de controle e
representao, em sua maioria, tambm conferidas ao Senado Federal.
Cmara, por sua natureza intrnseca, dado o papel fundamental de

legislar.
Entretanto, algumas atribuies especficas a ela so atribudas. Em

primeiro lugar, cite-se o seu poder de autorizar, por dois teros de seus membros, a
instaurao de processo contra o Presidente, o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros
de Estado, previso positivada no inciso I do artigo 51 da Constituio.
Trata-se de uma condio de procedibilidade ou admissibilidade, sem o

qual o processo no encontra viabilidade de existncia. Nessas situaes, a instaurao do
processo pode ser para apurar, tanto crimes de responsabilidade como tambm os crimes
comuns.
Nos casos de infrao comum, aps admitida a acusao contra o

Presidente da Repblica, o processo ser submetido para julgamento perante o Supremo
Tribunal Federal, conforme consta do artigo 86 da Constituio.
J os Ministros de Estado, aps a aprovao da Cmara, sero julgados,

tanto nos casos de crime de responsabilidade, como nos casos de crime comum, perante o
STF, conforme previsto no artigo 102, I, c, da Constituio.
164
Uma segunda atribuio conferida Casa a de realizar a tomada de

contas do Presidente da Repblica quando no apresentadas ao Congresso Nacional dentro
do prazo de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa.
Em tal hiptese, conforme observa Jos Afonso, esse ato consistiria

numa sano pelo no cumprimento de um dever por parte do Executivo em prestar,
anualmente, as contas referentes ao exerccio anterior.199
A Cmara, portanto, imbuda de um poder para julgar as contas do

Executivo que no foram submetidas ao Tribunal de Contas da Unio. O Regimento
Interno confere a uma comisso especfica da Casa, a de Finanas e Tributao, o poder de
deliberar sobre a matria.200
Alm disso, cabe Cmara elaborar seu prprio regimento interno, assim
como cabe ao Senado fazer o mesmo em relao ao seu. bvia a concesso, pela
Constituio, desse atributo a cada Casa Legislativa independentemente, uma vez que
esses estatutos representam a identidade de cada uma das instituies.
Elabor-lo de forma soberana e autnoma deve ser um imperativo para o

resguardo da efetiva harmonia entre os Poderes e, at mesmo, para a manuteno da
harmonia entre as Casas legislativas.
199
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. op. cit.. p. 410.
200
Eis o teor do art. 215 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados:
Art. 215. Comisso de Finanas e Tributao incumbe proceder tomada de contas do Presidente da
Repblica, quando no apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da
sesso legislativa.
1 A Comisso aguardar, para pronunciamento definitivo, a organizao das contas do exerccio, que
dever ser feita por uma Subcomisso Especial, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, dentro de
sessenta sesses.
2 A Subcomisso Especial compor-se-, pelo menos, de tantos membros quantos forem os rgos que
figuraram no Oramento da Unio referente ao exerccio anterior, observado o princpio da
proporcionalidade partidria.
3 Cada membro da Subcomisso Especial ser designado Relator-Parcial da tomada de contas relativas
a um rgo oramentrio.
4 A Subcomisso Especial ter amplos poderes, mormente os referidos nos 1 a 4 do art. 61,
cabendo-lhe convocar os responsveis pelo sistema de controle interno e todos os ordenadores de despesa
da administrao pblica direta, indireta e fundacional dos trs Poderes, para comprovar, no prazo que
estabelecer, as contas do exerccio findo, na conformidade da respectiva lei oramentria e das alteraes
havidas na sua execuo.
5 O parecer da Comisso de Finanas e Tributao ser encaminhado, atravs da Mesa da Cmara, ao
Congresso Nacional, com a proposta de medidas legais e outras providncias cabveis.
6 A prestao de contas, aps iniciada a tomada de contas, no ser bice adoo e continuidade das
providncias relativas ao processo por crime de responsabilidade nos termos da legislao especial.
165
Cmara conferida tambm, at por uma questo de isonomia entre as

Casas congressuais, eleger dois membros do Conselho da Repblica, nos termos do artigo
89, VI, da Constituio.
Dessa forma, o Conselho tem representao de ambas as Casas, haja vista

que seus presidentes so seus membros natos, alm da indicao pela Cmara e pelo
Senado, de outros quatro membros, todos com mandatos de trs anos, vedada a
reconduo.
3.2.3 As mesas das Casas legislativas
As estruturas e rgos das Casas legislativas so fundamentais para seu

efetivo funcionamento. Todo rgo soberano e autnomo que queira funcionar eficazmente
precisa estruturar-se no mbito interno, a fim de que seja estabelecida uma organizao e
uma ordem dos trabalhos.
Dirigir a Cmara de Deputados composta de mais de quinhentos

representantes ou o Senado Federal com mais de oitenta senadores, pode-se dizer, no
tarefa fcil.
Os trabalhos de ambas as Casas ordenado e direcionado por uma

comisso diretora que se denomina mesa. As mesas so compostas, cada uma delas, de um
presidente, dois vice-presidentes e quatro secretrios. H tambm quatro suplentes de
secretrios.
O processo de escolha dos representantes das Mesas ocorre em

conformidade com o disposto no artigo 57, 4, da Constituio. Tem incio no comeo do
ano legislativo, ou seja, a partir da abertura dos trabalhos do Congresso no dia 1 de
fevereiro.
De acordo com a redao dada pela Emenda Constitucional 50, de 14 de

fevereiro de 2006, a partir dessa data, no primeiro ano da legislatura, as Casas reunir-se-o
em sesses preparatrias para a posse de seus membros e para a eleio das mesas
diretoras, vedada a reconduo.
166
Como cada legislatura, conforme j se estudou, dura quatro anos, dentro

desse perodo ocorrem duas eleies para a direo das Casas. Entretanto, a Constituio
veda a reeleio aos mesmos cargos dentro desse perodo.
Questo interessante que se coloca diz respeito possibilidade de

reeleio da mesa diretora finda uma legislatura e iniciada a outra. A Constituio veda a
reeleio na mesma legislatura. Porm, findo os quatro anos, o Regimento Interno da
Cmara dos Deputados, em seu artigo 5, 1, no considera reconduo a eleio para o
mesmo cargo em legislaturas diferentes, ainda que sucessivas.
Dessa forma, foi permitido aos Presidentes do Senado e da Cmara a

reconduo aos mesmos cargos no binio 1999/2000, logo aps as eleies de 1998.
J a mesa do Congresso Nacional no eleita. Sua presidncia exercida

pelo Presidente do Senado Federal e os demais cargos so exercidos, alternativamente,
pelos ocupantes das mesas diretoras de cada uma das Casas, conforme consta do art. 57,
5, do Texto Constitucional.
Ela cumpre um papel essencial na conduo dos trabalhos legislativos.

tambm responsvel pela administrao de ambas as Casas, como a admisso de pessoal,
concursos pblicos, aquisio de frota, ressarcimento de auxlios a deputados e senadores,
dentre outras atribuies.
O artigo 15 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece o

rol das atividades a serem desempenhadas pela Mesa. Alm da direo dos trabalhos
legislativos, cabe ao rgo promulgar, juntamente com a Mesa do Senado, as emendas
Constituio.
Importante enfatizar que a Mesa possui capacidade postulatria para

propor ao direta de inconstitucionalidade, bem como para dar parecer sobre a elaborao
e alterao do Regimento Interno da Casa.
167
Ela responsvel, inclusive, pela fixao de parmetros para a

composio partidria das comisses temticas, alm de uma srie de funes burocrticas
e administrativas, as quais j foram aludidas.
O inciso VII desse dispositivo prev que cabe Mesa adotar medidas
adequadas para promover e valorizar o Poder Legislativo e resguardar o seu conceito
perante a Nao.
Significa dizer que a dignidade do Parlamento, mais do que uma

obrigao a ser exercida por todos os parlamentares, uma funo regimental especfica
das Mesas.
A enumerao das competncias da Mesa do Senado Federal no to

extensa como a da Cmara.
Trs so as funes legislativas da mesa senatorial: propor ao Senado

projeto de resoluo dispondo sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao,
transformao ou extino de cargos, empregos e funes; emitir parecer sobre as
proposies relacionadas ao servio de pessoal e aquelas que alterem o Regimento Interno
da Casa; alm de elaborar a redao final das proposies de iniciativa do Senado e das
emendas e projetos da Cmara aprovadas em Plenrio.201
Esse controle redacional confere poder Secretaria Geral do Senado,

uma estrutura especfica ligada Mesa do Senado, que pode ser considerado significativo
quando a questo versa sobre decidir de que maneira o texto aprovado pelo Senado seguir
Cmara.
que eventuais emendas de redao a uma determinada proposta acabam

por no seguir outra Casa. Apenas as emendas chamadas de mrito, quando h a
alterao da proposta inicial, voltam para a Cmara para a nova deliberao.
201
Conforme artigo 48 do RISF.
168
Muitas vezes, quem decide se a emenda proposta ao projeto da Cmara

de redao ou de mrito a Secretaria-Geral do Senado e tal deciso no passa pela
deliberao dos Senadores.
Dessa forma, se a emenda for considerada de redao, o projeto seguir

para a sano presidencial sem que, contudo, retorne deliberao e eventual modificao
pela Cmara dos Deputados.
Essa atribuio no encontra respaldo no Regimento Interno do Senado,

mas, por muitas vezes, acaba exercida sem um controle poltico dos prprios Senadores.202
Conforme se pde constatar, a mesa cumpre um papel fundamental na

conduo dos trabalhos legislativos. Conhecer sua estrutura, bem como o seu
funcionamento, ser de extrema relevncia quando for analisado o processo oramentrio.
3.2.4 As comisses parlamentares no processo legislativo brasileiro
J se afirmou anteriormente que as comisses desempenham um papel

fundamental no funcionamento do Parlamento Caber agora uma anlise mais detida
desses rgos colegiados.
202
Um exemplo ilustrativo do poder da Secretaria-Geral ocorreu por ocasio da votao da PEC 29/2000,
denominada PEC da Reforma do Judicirio, votada pelo Senado Federal em 16 e 17/11/2004, que
posteriormente deu origem EC 45/04. Havia destaques para votao em separado (mais precisamente os
DVS 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994, 995, 1.042, 1.043, 1.077) sobre a possibilidade de as pessoas
jurdicas de direito pblico poderem ou no resolver suas controvrsias por meio da arbitragem. Os
destaques foram rejeitados por 55 votos a 1 e das entidades de direito pblico foi retirado o poder de
transacionarem a partir da arbitragem. Argumentou-se, poca, tratar-se de uma emenda redacional, mas
a Secretaria-Geral, acertadamente, entendeu tratar-se de emenda de mrito, devolvendo-a apreciao da
Cmara. Essa questo passou a fazer parte da emenda paralela da reforma do Judicirio e ainda no foi
votada pela Cmara dos Deputados. Essas informaes podem ser obtidas no stio eletrnico do Senado
Federal. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=44577>. Acesso em:
13/12/2008 A informao ali encontrada a seguinte:
16/11/2004 ATA-PLEN - SUBSECRETARIA DE ATA PLENRIO (...) Aprovadas, em globo, as
matrias constantes dos Requerimentos de Destaque ns 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994, 995 e 1.077,
de 2004, com o seguinte resultado: Sim 58, No 01, Total 59, havendo o Senador Antonio Carlos
Magalhes, posteriormente, retificado seu voto para "Sim", aps usarem da palavra a Senadora Ideli
Salvatti e os Senadores Garibaldi Alves Filho, Demstenes Torres, Edison Lobo e o Relator, Senador
Jos Jorge; tendo a Presidncia esclarecido ao Plenrio que, por um acordo de Lderes, foi retirada dessa
votao em globo a matria constante do Requerimento de Destaque n 1.068, que constava da lista
inicial. (As matrias constantes dos Requerimentos de Destaque ns 982, 986, 987, 989, 990, 992, 994 e
995 sero inseridas no texto que vai promulgao. A matria constante do Requerimento n 1.077 ser
inserida no texto que volta ao exame da Cmara dos Deputados).
169
Se todas as propostas apresentadas pelos deputados e senadores, mais as

oriundas do Executivo, bem como todos os trabalhos de indicao de embaixadores e
membros do Poder Judicirio, fossem diretamente apreciados pelos Plenrios de ambas as
Casas legislativas, no seria exagero afirmar que todo o processo legislativo seria uma
atividade quase que impossvel.
Em se tratando de organismos internos de cada Casa, composto de um

nmero restrito de parlamentares, geralmente os que guardam certa afinidade com o tema
afeto quela comisso, elas podem exercer um trabalho mais minuciosos de anlise das
propostas legislativas antes de seguirem para anlise do Plenrio.
Como se viu, a prpria Comisso de Constituio e Justia de ambas as

Casas exerce um papel fundamental no controle prvio de constitucionalidade dos atos
normativos. Embora no vinculante, muitos projetos de lei acabam arquivados pelas
respectivas Mesas justamente por estarem em desacordo com o texto constitucional.
Assim, evita-se que os Plenrios de ambas as Casas deliberem sobre

projetos de lei eivados de vcios de constitucionalidade, bem como que esses projetos, uma
vez aprovados, sigam sano presidencial.
Infelizmente, nem sempre as CCJs conseguem barrar esse tipo de projeto,

que muitas vezes so apresentados de maneira oportunista pelos representantes do
Congresso.
Por mera convenincia poltica, no raro, dado prosseguimento a

projeto de lei ou emenda Constituio eivados de inconstitucionalidade apenas por desejo
do seu autor ou de um partido poltico.
inerente democracia essa subdiviso de poderes dentro de uma

mesma estrutura. O papel a ser desempenhado pelas comisses o de fortalecimento do
sistema democrtico ao colaborar para o melhor andamento do processo legislativo em si.
Cria-se, ento, dentro da lgica parlamentar, o que se denomina sistema

de comisses e que consiste no fato de que nenhuma matria de relevncia e importncia
170
pode ser apreciada pelo Plenrio sem que antes passe, necessariamente, por uma comisso
temtica. A exceo a essa regra est relacionada a projetos que no encontram maiores
relevncias.
Segundo Jos Afonso, esse sistema tem um papel relevante na estrutura

do processo legislativo moderno. A esses rgos cabe a estruturao do texto legislativo
que servir de base para a votao plenria. Os pareceres emitidos pelas comisses melhor
estruturam os projetos e do a eles as caractersticas necessrias para a sua aprovao.203
O trabalho das comisses, no entanto, vai alm desse preparo do texto

legislativo. No seria exagero afirmar que as comisses servem, at, como termmetro
para se medir a aceitao de determinado projeto.
A sua discusso nas comisses j chama a ateno da opinio pblica,

que passa a se debruar e a se interessar pelo tema ainda quando se encontra naquele
colegiado menor.
No so raras as ocasies, ainda quando tramitam em comisses

especficas, em que um projeto melhorado ou, at mesmo, arquivado em virtude do efeito
negativo que possa gerar.
nesses espaos, ainda, que a sociedade pode participar ativamente do

aprimoramento dos projetos de lei, resolues e emendas Constituio a partir da
realizao de audincias pblicas nas sesses desses colegiados.204
Trata-se de uma atividade fundamental que deveria ser mais bem

explorada no mbito das Comisses. A oitiva de especialistas em determinadas reas antes
da aprovao do projeto certamente contribui para o seu aperfeioamento.
203
204
As audincias pblicas esto previstas, tanto no Regimento Interno da Cmara dos Deputados (Art. 24,
III), como no Regimento Interno do Senado Federal (Art. 90, II). Em ambos os casos, a idia de que a
sociedade civil participe do processo de formao da lei quando o projeto ainda est em discusso nas
comisses de mrito. Tanto que os dois artigos citados inserem nas competncias das comisses, e no do
Plenrio das Casas Legislativas, o poder de realiz-las.
171
Nunca demais repetir que um Parlamento verdadeiramente democrtico

representado pelos mais diversos setores das camadas sociais. Significa dizer que no so
apenas os grandes juristas e os mais brilhantes economistas que ocupam as cadeiras de
deputados e senadores.
Pelo contrrio, ambas as Casas esto cada vez mais repletas de

representantes de outras categorias, tais como, sindicalistas, bancrios, pedagogos,
educadores, gegrafos e outros profissionais.
Embora isso seja muito salutar, no se pode deixar de mencionar que essa
heterogeneidade pode no contribuir para a formao de um consenso imediato sobre
determinada matria, at porque os membros de uma comisso no so necessariamente
especialistas naquele assunto.
Tenha-se por base a Comisso de Constituio e Justia do Senado

Federal e a sua composio atual.205 Dentre os seus 23 integrantes titulares, apenas 9 deles,
ou seja, menos da metade, possuem o ttulo de bacharel em Direito.
Considerando-se que a essa Comisso atribuda a funo de anlise de

constitucionalidade das leis, alm da anlise, muitas vezes em carter terminativo, de todos
os projetos relacionados segurana pblica, s reformas processuais e de cdigos,
desnecessrio ressaltar o fundamental papel que exerce no processo legislativo.
No que, por tratar de temas to especficos e ligados ao Direito, a

comisso devesse ser constituda exclusivamente por operadores do Direito. H ali ex-
governadores e Presidentes da Repblica, que, pelas suas experincias administrativas,
muito tem a contribuir com esses temas. Alm disso, as demais formaes e experincias
dos polticos que chegam ao Senado no podem jamais serem desprezadas para a
construo das leis.
205
Composio da Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal do binio 2008/2009 obtida atravs
do stio eletrnico: <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Comissoes/consComPerm.asp?com>. Acesso
em: 10/12/2008.
172
H ainda uma equipe de assessoramento rigorosamente escolhida com

uma slida formao jurdica, funcionrios da Casa e ocupantes de cargos em comisso
que colaboram e muito com a instruo processual e dos senadores.
No se pode esquecer, tambm, o relevante e fundamental papel

realizado por secretarias e departamentos ligados ao Poder Executivo que instruem os
processos em votao em cada uma das Casas parlamentares.
No mbito das Comisses de Justia, o embasamento terico fornecido

pelos pareceres da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e das
Subchefias de Assuntos Jurdico e Governamental da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, em conjunto com a Subchefia de Assuntos Parlamentares da Secretaria de
Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica, so de
fundamental importncia para o bom andamento do processo legislativo.206
Sem os pareceres desses rgos, no seria possvel ao Parlamento

conhecer dos interesses do Executivo, embasar-se a partir das discusses tericas e
tcnicas apresentadas e melhor analisar os projetos luz das posies de tcnicos em cada
rea.
Esses rgos do Executivo so compostos geralmente de Advogados da

Unio, aptos, por concurso pblico, a tratar do Direito em nome do Estado. No poucas so
as vezes em que, dentro dessas estruturas, encontram-se especialistas, mestres e doutores
em determinados assuntos, o que d aos pareceres um lastro tcnico mais significativo
ainda.
Todavia, no obstante todo esse assessoramento, importante ouvir

especialistas de cada um desses assuntos antes da aprovao de matrias extremamente
relevantes.
206
A Secretaria de Assuntos Legislativos tem suas atribuies regulamentadas pelo Decreto 6.061/2007. J
os demais rgos encontram sua previso na Lei 10.683/2003 e suas respectivas alteraes, bem como
decretos regulamentares que estruturam os rgos.
173
Nesse sentido, as audincias pblicas em muito contribuem para a

elucidao dos temas ao fornecer aos parlamentares um embasamento maior para que
possam votar conscientes da gravidade das questes.
Dessa forma, o trabalho das comisses cumpre um papel fundamental de

interao entre a sociedade e aquilo que ser deliberado pelo Parlamento.
H mais. Nas comisses, possvel fazer a juno de projetos

semelhantes que tramitem na mesma casa legislativa. A partir do parecer proferido por
determinado parlamentar, pode-se rejeitar outra proposta em detrimento de uma terceira
ou, ainda, fazer-se uma emenda aglutinativa, que rena dois ou mais projetos semelhantes,
construindo-se apenas um.
Opera-se uma homenagem economia processual, visto no ser

necessrio que uma comisso analise, mais de uma vez, o mesmo assunto na mesma
legislatura. Juntam-se todas as propostas em um mesmo projeto a partir do parecer
elaborado e aprovado na Comisso e o substitutivo aprovado segue para a deliberao do
Plenrio.
Muitas vezes, porm, o papel das Comisses ainda mais significativo.

Elas podem dar a ltima palavra sobre um projeto que nasceu naquela Casa sem que este
passe pelo Plenrio da Casa de origem.
que muitos projetos so terminativos nas comisses e seguem

diretamente outra Casa, sem a necessidade de apreciao pelo Plenrio.207
207
Essa possibilidade est no artigo 91 do Regimento Interno do Senado Federal, em seus incisos. Eis o teor
do artigo:
Art. 91. s comisses, no mbito de suas atribuies, cabe, dispensada a competncia do Plenrio, nos
termos do art. 58, 2, I, da Constituio, discutir e votar:
I projetos de lei ordinria de autoria de Senador, ressalvado projeto de cdigo;
II projetos de resoluo que versem sobre a suspenso da execuo, no todo ou em parte, de lei
declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal (Const., art. 52, X).
1 O Presidente do Senado, ouvidas as lideranas, poder conferir s comisses competncia para
apreciar, terminativamente, as seguintes matrias:
I tratados ou acordos internacionais (Const., art. 49, I);
II autorizao para a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de
riquezas minerais em terras indgenas (Const., art. 49, XVI);
174
Com isso, a Comisso ganha um papel fundamental na aprovao do

projeto na respectiva Casa legislativa e encaminhamento da proposta outra Casa.
Na questo oramentria, como ser estudado mais frente, o papel da

comisso mista tambm fundamental para o bom andamento dos instrumentos
normativos no Congresso. Analisar-se- em que medida essa comisso pode ser alterada
para que o oramento seja, de fato, uma pea tambm construda pelo Parlamento
brasileiro.
3.2.5 O colgio de lderes
Importante estrutura deliberativa das Casas Legislativas, o colgio de

lderes define basicamente o andamento do processo de formao das leis.
Viu-se que a figura do lder de bancada ganhou destaque durante o

perodo do regime militar quando os deputados sequer podiam contrari-lo, sob pena de
infidelidade partidria, no processo de votao de determinadas matrias tidas como
prioritrias.
A Cmara reconheceu formalmente a estrutura do colgio de lderes ao

sobre ele dispor no artigo 20 do seu Regimento Interno. Referido artigo dispe que os
lderes da maioria, da minoria, da base de sustentao do governo, os lderes dos blocos
parlamentares e o lder do governo constituem essa organizao.208
III alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares (Const.,
art. 49, XVII);
IV projetos de lei da Cmara de iniciativa parlamentar que tiverem sido aprovados, em deciso
terminativa, por comisso daquela Casa;
V indicaes e proposies diversas, exceto:
a) projeto de resoluo que altere o Regimento Interno;
b) projetos de resoluo a que se referem os arts. 52, V a IX, e 155,
1, IV, e 2, IV e V, da Constituio;
c) proposta de emenda Constituio.
208
Eis o teor do art. 20 do RICD:
Art. 20. Os Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo
constituem o Colgio de Lderes.
1 Os Lderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Lder do Governo tero direito a
voz, no Colgio de Lderes, mas no a voto.
2 Sempre que possvel, as deliberaes do Colgio de Lderes sero tomadas mediante consenso entre
seus integrantes; quando isto no for possvel, prevalecer o critrio da maioria absoluta, ponderados os
votos dos Lderes em funo da expresso numrica de cada bancada.
175
O sentido da existncia dessa agremiao que as decises sejam

tomadas por consenso, mas, se isso no for possvel, deve prevalecer o critrio absoluto.
Dessa forma, as lideranas tentam buscar sempre o consenso em

detrimento da votao, pois assim mais fcil viabilizar a votao em Plenrio.
O acordo firmado, contudo, no vincula a votao dos parlamentares no

momento da votao nas comisses ou em Plenrio. Os dissidentes podem votar em
desconformidade com a orientao dos lderes e de seus partidos.
Entretanto, uma vez existente o acordo, os trabalhos das comisses ou do

Plenrio simplesmente ratificam o que foi decidido sem abrir espaos para maiores
discusses.
Quando um projeto de lei acordado entra para votao no Plenrio, por

exemplo, o presidente da Mesa faz a sua leitura e imediatamente abre o prazo para a sua
discusso. a praxe de ambas as Casas encerrar a discusso imediatamente aps a sua
abertura, no se permitindo sustentaes orais dos parlamentares sobre a matria.
Tambm logo aps o encerramento da discusso, o presidente da Mesa

costuma abrir a votao com a seguinte frase: os favorveis matria permaneam com se
encontram e, em seguida, diz: aprovada.
Esse procedimento clere inibe a participao e discusso da matria

pelos parlamentares. No raro isso acontece quando h o acordo para votar a matria, de
maneira que a questo tratada de forma rpida e sem reflexo.
Com isso, o colegiado de lderes assume um papel fundamental na

conduo do processo legislativo como um todo, pois pode decidir sobre as matrias que
entraro em pauta, suprimir a sua discusso e determinar o seu futuro sem maiores
consultas s bancadas e aos liderados.
Essa questo deveria ser mais bem trabalhada pelo Congresso. J se

afirmou que o processo dialtico salutar para a boa formao da lei. Como estabelec-lo
176
em um processo atabalhoado em que no se permite sequer a discusso da matria pelos

parlamentares?
De que maneira o princpio da representao de interesses satisfeito

quando os representantes sequer tm direito a discutir a proposta a fim de aperfeio-la
para que, enfim, seja aprovada?
Parece que a utilizao do instrumento do colgio de lderes a contento

prejudica e muito a representatividade e o bom andamento do processo legislativo.
Isso sem falar na no observncia de princpios fundamentais do

processo legislativo, como o da oralidade e o da necessria separao entre as fases de
discusso e deliberao da matria proposta.
Com o procedimento clere adotado pela Mesa, fica difcil permitir a

discusso oral da matria e at mesmo discernir essa fase do procedimento de votao.
Muitas vezes essa celeridade impossibilita a efetiva compreenso do andamento do
processo legislativo e d ensejo existncia de vcios formais insanveis.
No que a existncia do colgio de lderes seja incua, pois um

importante instrumento para dirimir conflitos polticos internos e viabilizar a votao de
algumas propostas pelas Casas legislativas.
Mas seu funcionamento no deve ser a regra, e sim a exceo. Permitir o

bom debate necessrio para o bom andamento do processo legislativo e a formao de
uma lei no maculada por vcios procedimentais e materiais que, posteriormente, podero
ser objeto de controle de constitucionalidade pelos tribunais.
No seria exagero afirmar que um processo legislativo atabalhoado, e

eivado de vcios durante a tramitao e votao de projetos de lei, muitas vezes ratificados
pelos prprios parlamentares, seja no colgio de lderes, seja por aqueles outros que no
resistem s deliberaes desse colegiado, acabam por apequenar o processo legislativo e
afastar o operador do direito de uma anlise detida acerca de seus procedimentos.
177
preciso buscar, sempre, mecanismos que possibilitem uma verdadeira

reflexo parlamentar sobre as propostas que podero ingressar em nosso ordenamento. Em
outras palavras, deve-se evitar a criao de inmeras leis sem maior eficcia, para enfim
impulsionar-se a construo de leis que verdadeiramente reflitam a necessidade da Nao.
178
4. ORAMENTO PBLICO E PROCESSO LEGISLATIVO
4.1 Oramento Pblico
4.1.1 Origem do estudo do oramento pblico
No seria exagero afirmar que o estudo do oramento pblico encontra

suas origens na Idade Mdia, posteriormente, fortalecido com a prpria criao do
Parlamento.
A origem oramentria est diretamente relacionada com a origem do

poder de tributar. De acordo com Aliomar Baleeiro, esse poder nasce com a chamada cria
regia dos povos europeus, que era um conselho de nobres e sacerdotes auxiliadores dos
monarcas em assuntos de interesses coletivos e relevantes, dentre os quais se inseria a
tributao.209
Essa cria acabou por se transformar em Corte aps a participao dos

representantes do Comrcio nesse auxlio prestado ao monarca, ou seja, criou-se um rgo
especializado com competncia para examinar a concesso de tributos solicitados pela
Coroa em casos emergenciais ou para executar certas decises polticas.
Pode-se constatar que a idia de tributao nasce diretamente atrelada ao

conceito, ou porque no dizer necessidade, de aceitao pela sociedade, de forma indireta,
dos tributos a serem cobrados.
Baleeiro ressalta, ainda, que, no ano de 1091, o Rei Afonso VI da

Espanha assinou o primeiro documento relacionado s finanas pblicas, cujo teor
209
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p.
413. Segundo o Autor, o ponto de partida dessa investigao perde-se obscuramente nos prdromos da
Idade Mdia, quando as instituies feudais fracionaram o poder real, ou imperial, e confundiram receitas
privadas do domnio do prncipe o maior latifundirio da poca - com receitas autoritrias, das quais
obtinham imunidade os senhores poderosos vinculados Coroa por pacto de lealdade e cooperao
recproca, sobretudo para as pelejas militares contra inimigos comuns.
179
notificava a cobrana de um tributo extraordinrio e fazia aluso necessidade de

consentimento daqueles que iriam pag-lo.210
A Magna Carta de 1215, outorgada pelo Rei Joo Sem-Terra, em seu

artigo 12, estabelecia que:
Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu

conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu
primognito cavaleiro e casar sua filham mais velha uma vez, e os
auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante.
Ao analisar os artigos 12 e 14 daquele documento poltico, Fbio Konder

Comparato ressalta que eles contm:
Na sua essncia, o princpio bsico de que o exerccio do poder

tributrio deve ser consentido pelos sditos, anunciando, portanto, ante
litteram, o brocardo no taxation without representation (no haver
tributao sem que os seus contribuintes dem o seu consentimento, por
meio de representantes), que est na origem do moderno sistema
parlamentar de governo.211
Embora tais artigos no tratem especificamente da questo oramentria,

apresentam o primeiro esboo sobre a maneira pela qual as questes tributrias, de
arrecadao e de despesas seriam disciplinadas a partir de ento.
A idia de que os representantes da sociedade deveriam consentir com a

tributao a ser instituda, aquiescncia essa expressa por intermdio dos integrantes do
Parlamento, parece sedimentada desde o registro do primeiro documento que tratou do
controle dos gastos pblicos aps o surgimento do Poder Legislativo.
Ainda na Inglaterra, no ano de 1787, a Cmara dos Comuns aprovou o

chamado Consolidated Fund Act, conhecido como a Lei do Fundo Consolidado.
Nas palavras de Jess Burkhead:
Este criava um nico fundo geral, destinado a receber e registrar todas

as receitas e despesas, constituindo a base para um completo
210
Ibidem. p. 413.
211
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos Direitos Humanos. op. cit.. p. 79.
180
relacionamento das atividades financeiras do Governo. A Lei do Fundo

Consolidado tambm teve importncia na fixao das bases para a
contabilizao dos fundos pblicos, pois deu origem a uma exposio
completa sobre as finanas, publicada anualmente, a partir de 1802.212
A partir desse novo diploma legal tornou-se possvel ao Parlamento

discutir a destinao do excedente de arrecadao ocorrido na Inglaterra.
Se o que se arrecadava e se gastava para a manuteno dos servios

essenciais do Reino no era muito discutido pelos representantes do povo em ambas as
Cmaras, quando as receitas excediam as despesas o debate acerca da destinao desses
recursos tornava-se importante instrumento de controle sobre as aes do monarca.
A Declarao de Direitos de 1789 na Frana, por sua vez, consagrou a

idia da estrita legalidade para a criao e cobrana de tributos em seus artigos 13 e 14,
que, conforme bem observou Fbio Comparato, nada mais era do que uma preocupao
mxima da classe burguesa imediatamente atendida pelo novo documento poltico.213
De acordo com Giacomini,
Assim como no caso ingls, na Frana a instituio oramentria surgiu

posteriormente adoo do princpio do consentimento popular
outorgado pela Revoluo de 1789. No perodo napolenico, claramente
autoritrio, o controle representativo sobre a criao de impostos no foi
respeitado, sendo essa uma das poucas oportunidades em que o princpio
foi infringido.214
O autor ressalta ainda que, com a restaurao, a Assembleia Nacional

volta a participar do processo oramentrio. Instituiu, assim, em 1815, a lei financeira
anual e, a partir de 1831, passou a exercer um controle mais complexo sobre o sistema
oramentrio do Pas.215
Ricardo Lobo Torres ressalta que, com o advento do constitucionalismo,

tem origem a noo de oramento pblico. De acordo com o autor, a Constituio Norte-
212
BURKHEAD, Jess. Oramento pblico. Trad. Margaret Hanson Costa. Rio de Janeiro: FGV, 1971. p. 5.
213
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos Direitos Humanos. op. cit.. p. 147.
214
GIACOMINI, James. Oramento Pblico. op. cit.. p. 47
215
Idem. P. 47.
181
Americana d ao Congresso o poder de deliberar sobre o oramento em seu artigo 1,

Seo 8, assim positivado:
O Congresso ter o poder de lanar e arrecadar taxas, direitos, impostos

e tributos, pagar dvidas e prover a defesa comum e o bem-estar geral
dos Estados Unidos; mas todos os direitos, impostos e tributos sero
uniformes em todos os Estados Unidos.216
A Constituio Francesa de 1791, de acordo com essa noo, tambm

disciplinou o oramento em seu Ttulo III, Captulo III, Seo I, artigo 1.
Partindo para o ordenamento ptrio, tem-se que a Constituio Brasileira

de 1824 previu, em seu artigo 172, que o Ministro de Estado da Fazenda, tendo recebido
dos demais ministros os oramentos relativos s despesas de suas pastas, deveria
apresentar Cmara dos Deputados, anualmente, um balano geral das receitas e despesas
do ano antecedente e, igualmente, o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano
futuro, bem como a importncia de todas as contribuies e rendas pblicas.
Pode-se constatar, portanto, que o Estado brasileiro j nasce com esse

conceito de controle sobre o oramento pelo Poder Legislativo, seguindo, pois, a tendncia
de todas as Constituies dos Estados modernos que surgiram no perodo.
Consoante apregoa Ricardo Lobo Torres,
A Constituio Oramentria, durante todo o sc. XIX e inicio do sc.

XX, constitui o Estado Fiscal Clssico, ou seja, o Estado Guarda
Noturno, que se limita a fazer a guerra, prover a justia e interferir
minimamente sobre a vida econmica e social dos diversos pases. A
teoria clssica do oramento, que lhe corresponde, apia-se na distino
entre lei formal e material.217
Mesmo durante o perodo que se pode considerar Estado mnimo, durante

o fim do imprio e os primeiros anos da Repblica, a funo de controle sobre o oramento
pblico colocou-se como de fundamental importncia, como tarefa essencial a ser
desempenhada pelo Estado.
216
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributrio: O Oramento na
Constituio. 2. ed. So Paulo: Renovar, 2000. p. 4. v. 5.
217
Idem. p. 5.
182
Com o perodo do intervencionismo estatal no incio do sculo XX, o

tratamento constitucional dispensado ao oramento pblico se amplia significativamente,
principalmente aps a adoo, pela Constituio Alem de 1949, da teoria keynesiana e da
instituio dos chamados oramentos anticclicos.218
Nessa mesma direo segue Jos Maurcio Conti ao afirmar que:
As necessidades da Administrao Pblica, aliadas ao desenvolvimento

das tcnicas oramentrias, foram aos poucos modificando a concepo
clssica de oramento pblico, fazendo com que assumisse uma funo
importante na conduo das polticas pblicas. Vrios fatores influram
nessa tendncia, destacando-se o intenso intervencionismo estatal nas
atividades econmicas.219
Uma explicao bastante consistente para o aumento da importncia do

oramento na vida social diz respeito ao fato de que essa pea nada mais do que uma
escolha de prioridades feita pela sociedade por meio de seus representantes.
Ela representa uma escolha fiscal ou uma escolha coletiva que deve ser
realmente bem estruturada para suprir a maior parte da demanda quase infinita que surge
sobre a questo financeira.220
Quanto mais complexa for a sociedade e maior for a demanda por

necessidades pblicas de uma populao, mais o oramento bem estruturado torna-se uma
necessidade e uma pea hbil a sopesar diversos interesses legtimos e muitas vezes
contraditrios.
4.1.2 Princpios oramentrios e sua validade
Embora j se tenha tratado em captulo anterior dos princpios que regem

o processo legislativo, entende-se necessrio um estudo especfico sobre os princpios que
esto relacionados ao processo oramentrio.
218
Ibidem p. 54. De acordo com o autor, a grande virada deu-se na dcada de 30 deste sculo,
aproximadamente com as teorias do economista ingls Keynes. Defendia ele a idia dos oramentos
deficitrios a fim de que o Estado pudesse aplicar em investimentos pblicos, gerando o pleno emprego e
combatendo as crises cclicas do capitalismo. Assim descrito o oramento anticclico, ou seja, um
instrumento servio do Estado para inverter o grau de investimentos na economia por meio da poltica
oramentria.
219
CONTI, Jos Maurcio. A autonomia financeira do Poder Judicirio. So Paulo: MP Editora, 2006. p. 57.
220
BUCHANAN, James M. Public Finance in Democratic Process: Fiscal Institutions and Individual
Choice. North Carolina: Chapel Hill, 1967. p. 111.
183
Trata-se de uma forma metodolgica para iniciar o estudo do oramento

a partir do seu processo de constituio.
No demais lembrar que essa tese busca compreender como o

oramento pode resgatar o papel do Legislativo. Estudar o oramento estudar, tambm, o
processo legislativo. S por esse motivo faz-se conveniente o estudo dos princpios
oramentrios para que se compreenda o processo de formao do oramento como parte
integrante do processo legislativo.
A importncia do estudo dos princpios se d, inclusive, para que se

busque a legitimidade do sistema oramentrio e, mais, j que os princpios podem ser
considerados uma exigncia tica do processo oramentrio.221
Essa uma questo que se julga de extrema relevncia, pois, quando o

processo oramentrio for estudado adiante, verificar-se- que nem sempre os princpios
que aqui sero tratados so, de fato, respeitados.
Essa questo a pedra de torque para que o processo de elaborao do

oramento se d de forma descontnua e atabalhoada, sem que o Parlamento consiga
imprimir o real valor ao trabalho desempenhado, qual seja, o de elaborar as leis
oramentrias.
At por esse motivo coloca-se indispensvel conhecer, especificamente,

os princpios do processo oramentrio.
Ricardo Lobos Torres lembra que o sistema constitucional oramentrio

deve buscar a unidade entre princpios que possam, inclusive, parecer antagnicos, mas
que so de fundamental importncia para a construo de um oramento verdadeiramente
voltado ao interesse geral.
221
SABBAG, Csar. Oramento e desenvolvimento. op. cit..p. 85. De acordo com o autor, h a necessidade
de existncia de um plano a ser seguido no processo de elaborao oramentria, pois o oramento define,
em ltima anlise, os passos do desenvolvimento nacional. E, adiante, ressalta que como existem normas
e princpios constitucionais a serem observados (nem preciso dizer que o administrador no livre para
gastar o dinheiro pblico do modo que lhe apraz), possvel afirmar que a movimentao do oramento
constitui um excelente demonstrativo do que se faz pelo resgate das dvidas sociais do pas e pela
melhoria da qualidade de vida da populao. Da porque o autor afirma p. 2 que os princpios
oramentrios so, tambm, exigncias ticas da atividade oramentria.
184
De acordo com o autor,
Economicidade e legalidade, que decorrem dos valores s vezes

contraditrios da justia e da segurana jurdica, podem apresentar
contradies, se o intrprete ou o legislador no souberem integr-los no
sistema positivo, Desenvolvimento econmico e distribuio de rendas
so tambm princpios que oferecem imensa dificuldade para a sua plena
adequao.222
No se pode esquecer que a pea oramentria programtica e, como

tal, no encontra aplicabilidade imediata to logo adquira sua validade e vigncia.
Burkhead dispensa especial ateno a esse tema ao afirmar que:
A dimenso tempo tambm afeta a inter-relao entre programao e

elaborao oramentria. Se este fosse um mundo esttico, com
economias fechadas, sem receber influncias externas, com mudana
tecnolgica e populacional processando-se em ritmo constante, ento a
inter-relao entre a elaborao oramentria e a programao seria
relativamente simples. Os programas e os planos precederiam os
oramentos e a elaborao oramentria consistiria na implementao
financeira e administrativa dos programas. Mas o se utpico. A
populao, a tecnologia e a renda nacional variam desigualmente.
Mudanas repentinas em sua grandeza interrompem o curso normal do
planejamento dos programas governamentais.223
Em pases com taxas de crescimento significativas, dentre os quais se

encontra o Brasil, no surpresa que as receitas anuais superem as estimativas previstas no
oramento. Dessa forma, a lei oramentria h que ser adequada em virtude de alterao no
montante de receitas a serem utilizadas naquele ano fiscal.
Da mesma forma, em um perodo de recesso, podem existir cortes em

gastos pblicos j votados e aprovados pelo Congresso e que faam parte da pea
oramentria. Uma mudana nas despesas pblicas, nesses casos, faz-se necessria a fim
de se adequar o oramento nova realidade econmica e financeira.
Diante desses fatos, desta possvel volatilidade da economia e de

mudanas nas finanas pblicas, a adequao oramentria um imperativo. E essa
adequao pode trazer coliso de valores, tais como onde cortar ou aonde melhor investir.
222
Constituio. op. cit.. p. 135.
223
BURKHEAD, Jess. Oramento pblico. op. cit.. p. 113.
185
Nem sempre h o consenso sobre qual poltica pblica dever sofrer

cortes oramentrios e, pode-se afirmar, o entendimento muitas vezes demora a ser
alcanado quando sobra dinheiro para novos investimentos.
por isso que, se o processo oramentrio no se submeter a princpios

estabelecidos, a busca de uma ordem ou at mesmo de uma seqncia de execuo do
oramento pode ficar comprometida.
Conhecer os princpios oramentrios , tambm, resgatar os valores

iniciais que levaram os poderes da Repblica a elaborar uma pea tal qual foi aprovada.
Em outras palavras. Conhecer os princpios oramentrios impedir a coliso de muitos
valores e diretivas que compem, inclusive, o processo de elaborao do oramento
pblico.
No demais lembrar que a Constituio de 1988, em seus artigos 165 a

169, estabelece diretrizes gerais ao processo oramentrio. Mas a doutrina que estuda de
forma mais aprofundada os princpios.
O primeiro desses princpios seria o da unidade oramentria. Nesse

caso, a unidade coloca como imperativo que o oramento se materialize em uma nica
pea legislativa, que se estruture como um todo, impedindo-se, dessa forma, a construo
de legislaes paralelas que tratem sobre a questo;
Resta evidente que, at por uma questo organizacional, a pea

oramentria deva ter unicidade. importante ressaltar que o oramento feito de
diferentes rubricas, com inmeras destinaes.
J no demasiado fcil compreender o que so receitas e despesas e de

que maneira os montantes esto tratados em uma pea oramentria. A sua organizao em
um nico diploma legal permite ao leigo conhecer a origem e a natureza das receitas
pblicas e a destinao especfica delas a cada rgo e poder da Administrao.
Alm disso, a unicidade da pea oramentria permite aos estudiosos e

sociedade comparar os valores globais de receita e despesa, possibilitando o conhecimento
186
do valor do endividamento pblico e de outras espcies de dispndio que possam

comprometer os investimentos.
A Constituio, em seu artigo 165, 8, integrou as diversas partes do

oramento de cada ente da Federao.
Conforme lembra James Giacomini, o oramento passa, ento, dentro da

lgica da unidade, a ser integrado pelas seguintes partes: i) o oramento fiscal, que
compreende receitas e despesas de todas as unidades da administrao direta e indireta; ii)
o oramento de investimento das empresas estatais; e iii) o oramento das entidades de
seguridade social.224 Ressalte-se que, ainda nesse captulo, sero estudadas cada uma
dessas formas.
Diante da complexidade de cada um desses pontos, mais uma vez a

unidade oramentria coloca-se como um imperativo para melhor conhecimento de todo o
oramento.
O segundo princpio seria o da universalidade, segundo o qual o

oramento, por ser uno, deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Parece
uma consequncia lgica do princpio da unidade, pois, se outra pea oramentria paralela
no pode existir, elementar que a nica seja completa.
De acordo com Giacomini,
O princpio da universalidade est claramente incorporado na legislao

oramentria brasileira. Na Lei n 4.320/64, o cumprimento da regra
exigida nos seguintes dispositivos:
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da
receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do governo,
obedecidos os princpios da unidade, universalidade e
anualidade.
...
Art. 3 A Lei de Oramento compreender todas as receitas,
inclusive as operaes de crdito autorizadas em lei.
(...)
Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas
prprias dos rgos do governo e da administrao
224
GIACOMINI, James. Oramento Pblico. op. cit.. p. 73.
187
centralizada, ou que por intermdio deles se devam realizar,

observado o disposto no artigo 2..225
Dessa forma, pode-se depreender que, tanto o princpio da unidade,

quanto o da universalidade, embora no estejam previstos no texto constitucional,
encontram-se positivados na legislao ordinria.
Um terceiro princpio seria o da anualidade ou periodicidade, segundo o

qual o oramento deve-se referir a um perodo determinado de um ano.
Pela razo j apontada acima, qual seja, de que o oramento sofre

alteraes em virtude do crescimento ou da estagnao da economia, parece razovel que
sua estrutura seja periodicamente revista e revalidada para buscar o maior ajuste possvel
das finanas pblicas e diminuir a incidncia de alterao oramentria ao longo do ano
fiscal.
Embora a noo de planejamento seja perene, a idia de adequao do

oramento no pode colidir com essa atividade. Estipular prazo de validade s leis
oramentrias no pode parecer incongruente com a noo de efetivao do planejamento.
Pelo contrrio, deve fazer parte do planejamento de uma nao a idia de

que o oramento muda a cada ano diante das vicissitudes econmicas e das opes
polticas dos agentes, a ponto de a legislao oramentria ser revisada e reinventada
dentro das diretrizes estabelecidas pela Constituio.
J o princpio da exclusividade prev que as leis oramentrias devem

conter apenas matrias relativas a finanas pblicas para se evitar que, no processo de
aprovao da lei oramentria, seja inserida, no texto legal, matria estranha s receitas e
despesas.
Eis uma questo que hoje se coloca de fundamental importncia, sendo

que esse princpio deve ser relembrado como essencial no processo legislativo de formao
do oramento.
225
Ibidem. p. 74.
188
Conforme j se analisou, a tramitao das medidas provisrias pelas

Casas Legislativas acarreta, no raro, a incorporao ao texto apresentado pelo Executivo
de emendas parlamentares com assuntos muitas vezes estranhos ao texto original.
Em alguns casos, ainda, o prprio Executivo que encaminha ao

Parlamento um texto de lei ou de medida provisria cujo contedo contm matrias
diferentes tratadas em um mesmo diploma legal.
O mais instigante constatar que o tratamento de matria diversa em um

mesmo texto legislativo proibido pela Lei Complementar 95/98, em vigor, embora
raramente respeitada no processo legislativo, tanto pelo Poder Executivo, quanto pelo
Poder Legislativo.226
O que se tem, em verdade, a legislao ordinria desrespeitando uma

lei complementar especfica. Muitas vezes, o prprio Executivo ignora essa questo e
acaba sancionando o texto legal ao invs de sugerir o veto pela injuridicidade patente.
Esse fato tem sido cada vez mais justificado pela total predominncia de
matrias de autoria do Executivo no processo legislativo. Impossibilitados de verem
aprovadas suas prprias matrias ou se submetendo a lobbies corporativos ou de seus
financiadores, muitos parlamentares desistem de seus projetos e acabam inserindo-os como
emendas aos textos que tramitam mais celeremente pelas casas Legislativas, conforme se
afirmou no primeiro captulo.
Como o processo de deliberao das leis oramentrias tambm possui

um rito especial e h a necessidade de sua aprovao para o encerramento do ano
226
Eis o teor do art. 7 da Lei Complementar 95/98:
Art. 7o O primeiro artigo do texto indicar o objeto da lei e o respectivo mbito de aplicao, observados
os seguintes princpios:
I - excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto;
II - a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade,
pertinncia ou conexo;
III - o mbito de aplicao da lei ser estabelecido de forma to especfica quanto o possibilite o
conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva;
IV - o mesmo assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqente se
destine a complementar lei considerada bsica, vinculando-se a esta por remisso expressa. (Grifos
adicionados).
189
legislativo, se no fosse respeitado o princpio da exclusividade pode-se imaginar a

desorganizao que se instauraria, bem como o resultado legislativo produzido.
O quarto princpio o do equilbrio oramentrio, segundo o qual as

despesas devem ser compatveis com as receitas que o Estado possui. Esse equilbrio tende
a ser cada vez mais buscado em tempos modernos, em que o modelo liberal/econmico de
estado tende a prevalecer sobre o Estado social.
Sob essa perspectiva, o bom equacionamento das contas pblicas coloca-

se como condio fundamental para que um pas adquira a credibilidade de organismos e
Estados internacionais, principalmente no que concerne a emprstimos e segurana do
mercado.
Na busca da estabilidade econmica a qualquer custo, o equilbrio

oramentrio se impe no apenas como um princpio fundamental, como tambm como
uma imposio legal.
Isso porque a Lei Complementar 101/00, conhecida como Lei de

Responsabilidade Fiscal, busca equacionar e estabelecer parmetros de gastos com relao
receita.
Tal aspecto pode ser verificado em seu artigo 19, que prev limites de
gastos pelo poder pblico com pessoal em relao despesa corrente lquida.227 Com isso,
227
Eis o teor dos arts. 19 e 20 da LC 101/2000:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em
cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita
corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
(...)
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da
Unio;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por
cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da
Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional mdia das
despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos
trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar;
190
busca-se um equilbrio entre receitas e despesas que, invariavelmente, ser levado em

conta no momento da produo da pea oramentria.
James Giacomini lembra que as duas ltimas constituies brasileiras

trataram da questo do equilbrio oramentrio de forma mais enftica. A Constituio de
1967, em seu artigo 66, previa expressamente que o montante de despesa de cada exerccio
financeiro no poderia ser superior ao total da receita estimada.228
J o constituinte de 1988, na viso do autor,
(...) preferiu atacar o chamado dficit das operaes correntes. Segundo

o artigo 167, III, vedada a realizao de operaes de crdito que
excedam o montante das despesas de capital. A regra quer que cada
unidade governamental tenha seu endividamento vinculado apenas
realizao de investimentos e no manuteno da mquina
administrativa e demais servios.229
De qualquer forma, no desprezvel a ateno dispensada pelos ltimos

constituintes questo do equilbrio oramentrio. No seria exagero afirmar que esse
equilbrio tende a ser cada vez mais rgido medida que o Pas cresce e necessita de maior
credibilidade internacional.
Mais do que isso, o equilbrio oramentrio coloca-se como um

imperativo, uma condio para a eficcia dos demais princpios aos quais se fez aluso.230
Mais do que o equilbrio das contas, para que o oramento seja factvel, e no uma mera
pea de fico, preciso que seja razovel.
d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio;

II - na esfera estadual:
a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo.
228
229
Idem. p. 86.
230
Constituio. op. cit.. p. 278. Nas palavras do autor, o equilbrio oramentrio princpio constitucional
geral porque penetra em todos os princpios especficos ao lado da receita e da despesa, quer se vinculem
justia, quer derivem da segurana jurdica. Equilbrio oramentrio a equalizao de receitas e de
gastos, harmonia entre capacidade contributiva e legalidade, redistribuio de renda e transparncia
oramentria, desenvolvimento econmico e universalidade.
191
O princpio da discriminao ou especializao consiste na

pormenorizao das receitas e despesas na pea oramentria para que, com isso, seja
facilitado o trabalho de fiscalizao do oramento.
a necessidade de discriminar o oramento por elementos que, nos

moldes do 1 do artigo 15 da Lei 4.320/64, o detalhamento das despesas com pessoal,
material, servios, obras e outros meios de que serve a administrao pblica para alcanar
seus objetivos.231
4.1.3 Despesas e receitas oramentrias
A pea oramentria, por contar tantos pormenores e detalhamentos das

receitas e despesas, no se traduz em um documento de fcil compreenso.
Diante desse fato, a tcnica oramentria classificou as receitas e

despesas de forma discriminada a fim de ser possvel uma melhor compreenso de todos os
nmeros que compem o oramento.
Julga-se prudente tratar desse assunto neste tpico, no para esmiuar

tecnicamente cada uma das categorias de receita e despesa, mas sim para melhor
possibilitar a compreenso do processo oramentrio como um todo. At porque o presente
trabalho no um manual de estudo oramentrio.
Todavia, como aqui se trata do oramento como um processo

fundamental para o resgate das funes do Legislativo, e como se trata de uma pea
poltica, onde os agentes pblicos decidem o destino das verbas do Estado, considera-se
prudente, apenas para fins elucidativos, classificar as receitas e despesas oramentrias.
A estimativa das receitas e despesas so, em verdade, a prpria

constituio do oramento pblico. Conforme observa Guilherme Moojen,
231
Eis o teor do dispositivo legal citado:
Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-seno mnimo por elementos.
1 Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras e
outros meios de que se serve a administrao publica para consecuo dos seus fins.
192
Como que abrindo o oramento, tem sido praxe utilssima nos principais
pases, a apresentao de um sumrio demonstrando, em linhas gerais,
as fontes de onde a receita provem (SIC) e a destinao da despesa, bem
como um cotejo entre a receita e a despesa, o qual possibilita inferir, de
relance, da situao de equilbrio, de dficit ou de supervit. Esse
sumrio tem a virtude de espelhar, muitas vezes, em uma nica pgina,
todo o oramento, em suas linhas mestras, dando uma idia do mesmo
logo primeira vista, principalmente para aqueles que tem (SIC)
interesse geral nesse documento.232
A despesa e a receita permitem conhecer, ao menos preliminarmente, a

pea oramentria em sua estrutura. Essas estimativas, acompanhadas das demonstraes
financeiras, que possibilitam o efetivo conhecimento do oramento.
De acordo com o Manual Tcnico do Oramento, uma publicao do

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto233, as receitas pblicas podem ser
caracterizadas em dois grupos bsicos, a saber, as receitas pblicas originrias e as
derivadas.
As receitas pblicas originrias so aquelas que provm do patrimnio do

prprio estado e so caracterizadas como patrimoniais, ou seja, aquelas geradas pelo
patrimnio mobilirio e imobilirio do estado como rendas de aluguis, venda de bens,
dividendos e participaes e royalties pela venda de produtos.
J como uma segunda subdiviso das receitas patrimoniais, existem

aquelas que so denominadas receitas patrimoniais empresariais, cujo lucro obtido a
partir da participao do estado na explorao da atividade econmica.234
232
MOOJEN, Guilherme. Forma e Contedo do Oramento. In: Revista de Direito Administrativo. Vol. 20,
abr-jun, 1950. p. 405.
233
Documento obtido atravs do stio eletrnico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
<https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO>. Acesso em: 15 jan. 2009.
234
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
p. 91. que o art. 173 da Constituio Federal aventou a possibilidade de o Estado vir a desempenhar a
explorao da atividade econmica quando assim fosse necessrio para se assegurar a segurana nacional
ou o relevante interesse coletivo, de acordo com definio legal. De acordo com o autor, a Constituio
de 1988 aparta, a ambos conferindo tratamento peculiar, atividade econmica e servio pblico. No art.
173 enuncia as hipteses em que permitida a explorao direta de atividade econmica pelo Estado,
alm de, no 1 deste mesmo art. 173, indicar regime jurdico a que se sujeitam empresas pblicas,
sociedades de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios. No art. 175 define incumbir ao Poder Pblico a
prestao de servios pblicos. Alm disso, o art. 174 dispe sobre a atuao do Estado como agente
normativo e regulador da atividade econmica. A necessidade de distinguirmos atividade econmica de
servio pblico assim, no quadro da Constituio de 1988, inquestionvel.
193
J as receitas pblicas derivadas so aquelas que o Estado obtm

mediante a sua capacidade de cobrar impostos, taxas e contribuies.
Esses so os dois tipos de receita que integram o oramento pblico.

Todas as outras arrecadaes, de acordo com o Manual, so classificadas como receitas
extra e intraoramentrias.235
Mais adiante, o mesmo documento trata das categorias econmicas de

receita e as classifica como receita corrente e receita de capital.
As primeiras so aquelas que provm do poder impositivo do Estado,

enquanto as segundas se originam na realizao de recursos financeiros resultados da
constituio de dvidas, da converso em espcie de bens e direitos e de recursos recebidos
de outras pessoas de direito pblico ou privado.236
H ainda a classificao das receitas por fonte de recurso, por grupos

(receitas prprias, administrativas, de operao de crditos, vinculadas e demais receitas),
bem como a sua classificao por identificador de resultado primrio e daquelas que
financiam a seguridade social.
Toda essa subdiviso acaba facilitando uma melhor compreenso da pea

oramentria a partir do conhecimento detalhado dos termos.
J com relao s despesas oramentrias, o detalhamento ainda maior.

Porm, como bem observa Jos Maurcio Conti, faz-se necessrio compreender os
conceitos de dotao, crdito oramentrio, clula oramentria e unidade oramentria
para melhor compreenso das categorias de despesas.
Segundo o autor, dotao a medida ou a quantia monetria de recursos

apontada a um determinado programa, atividade, projeto, categoria econmica ou objeto de
despesa.
235
BRASIL, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Manual Tcnico de Oramento. p. 16.
236
Idem. p. 28.
194
J o crdito oramentrio seria a autorizao pela lei oramentria ou

crditos adicionais para a execuo do programa, projeto ou atividade ou, em outras
palavras, o portador de uma dotao, sendo esta o limite autorizado e quantificado
monetariamente.237
Apenas a ttulo ilustrativo, pode-se dizer que o crdito oramentrio a

autorizao para o gasto integral ou parcial da dotao aps a devida autorizao do
ordenador de despesa.
E prossegue o autor classificando clula oramentria como um conceito

informal utilizado pelos sistemas federais de gerenciamento do oramento que ordena o
gasto desde o rgo, unidade oramentria, at a fonte de recursos.
J a unidade oramentria seria a destinao de dotaes prprias

consignadas a um rgo ou repartio, para a prestao de determinado servio pblico.238
As despesas tambm so caracterizadas por categorias econmicas,

previstas nos artigos 12 a 21 da Lei 4.320/64.
De acordo com o citado diploma legal, as despesas devem ser

discriminadas por elementos, que nada mais seriam do que os desdobramentos de gastos
com pessoal, material, servio, obras e outros meios disposio da Administrao para a
consecuo de seus objetivos.
Como ressalta Jos Maurcio Conti, as duas categorias econmicas de

despesas so a despesa corrente e a despesa de capital. As despesas correntes so os gastos
habituais da Administrao para a manuteno dos servios prestados pelo Estado e a
manuteno do funcionamento dos seus rgos.
J as despesas de capital so os investimentos que o estado realiza com o

objetivo de criar novos bens de capital ou as inverses financeiras, como aquisio de
237
CONTI, Jos Maurcio. A autonomia financeira do Poder Judicirio. op. cit.. p. 66.
238
Idem. p. 66.
195
imvel, participao em aumento de constituio de capital de empresas e, ainda, de

transferncia de capital.239
Ainda para melhor compreenso do sistema oramentrio, divide-se o

oramento em trs classificaes diferenciadas denominadas de esferas oramentrias.
A primeira delas o oramento fiscal, relativa aos poderes da Unio,

seus fundos, rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta.
A segunda o oramento de investimento, aquele em que a Unio, direta

ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a voto, e, por fim, o
oramento da seguridade social, que abrange todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico.240
Ainda no que diz respeito organizao da pea oramentria, a receita e

a despesa aparecem discriminadas por rgo (qual Ministrio, Secretaria, Casa
Parlamentar ou Tribunal responsvel), ao, ou seja, se o recurso ser usado para
assistncia a crianas, publicidade e propaganda ou outra ao especfica, e subfuno,
diretamente relacionada ao.
Se tratar-se de ao em publicidade e propaganda, por exemplo, a

subfuno ser a de comunicao social e, por fim, a funo especfica, que, no exemplo
dado, se a despesa fosse do Ministrio dos Esportes, seria esportes.
Dessa forma, busca-se construir uma pea oramentria a mais detalhada

e compreensvel possvel, pois com a discriminao acima citada, permite-se um
conhecimento holstico do investimento pblico a ser realizado.
Buscou-se, com esse tpico, tornar minimamente mais claro como se

estrutura a pea oramentria e de que maneira essa discriminao detalhada de receitas e
239
Ibidem. p. 67.
240
BRASIL, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Manual Tcnico de Oramento. p. 166.
196
despesas evidencia ainda mais a importncia do oramento para o desenvolvimento da

sociedade.
Ao conhecer mais a fundo a pea oramentria, possvel compreender

todas as decises polticas tomadas pelos dirigentes de cada rgo para a elaborao de
uma ao especfica e, mais do que isso, possvel analisar a ligao e a pertinncia dos
gastos a partir de cada ponto isolado do oramento.
Como se v, a elaborao do oramento pressupe a concatenao de

diversas atividades e prioridades que, para serem harmnicas, dependero sempre de uma
viso geral do que a sociedade realmente necessita.
Por isso, o planejamento oramentrio essencial para a construo de

um bom modelo. Programar os gastos pblicos parece uma atitude essencial para o bom
desenvolvimento.
A busca de uma previsibilidade dos gastos pblicos, ao contrrio de todo

o planejamento empresarial ou domstico, como bem observa Irene Rubin, encontra um
agravante quando se estuda o oramento pblico, pois h uma interferncia constante de
diversos atores polticos que alteram rumos oramentrios de todas as formas.241
Com isso, a programao oramentria ganha mais fora como

instrumento delineador do oramento pblico, capaz de permitir que o oramento no seja
uma pea meramente tcnica ou contbil, mas sim um instrumento efetivo de escolhas de
polticas pblicas que serviro, inclusive, para estruturar o modelo de estado que se
pretende ter.
E essa programao que deve ser buscada a partir da interao entre os

Poderes da Repblica na construo de um oramento efetivo.
241
RUBIN, Irene. The politics of public budgeting. 3. Ed. Chatham: Chatham House, 1997. P. 10.
197
4.1.4 Oramento-programa e a interao entre os poderes
J se tem a noo de que o oramento um documento que expressa as

escolhas financeiras de um pas com prazo de validade e que deve ser periodicamente
renovado, assumindo uma imensa importncia, sob diversos pontos de vista, sobre a vida
em sociedade.
Nas palavras de Aliomar Baleeiro, em um Estado democrtico, o

oramento pode ser considerado o ato:
Pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo por

certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento
dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou
geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em
lei.242
Dentro dessa lgica, o processo oramentrio pode ser estudado, tanto

sob o aspecto jurdico em que se aprofunda o estudo sobre a natureza do ato oramentrio
luz do direito e um estudo aprofundado das instituies constitucionais aptas a prepar-lo,
como pode tambm ser analisado sob o ponto de vista econmico em que sero analisadas
a poltica fiscal, a conjuntura econmica e a possibilidade de sua utilizao para o
desenvolvimento.
Pode tambm ser estudado sob o aspecto tcnico, que envolve o

estabelecimento de regras para a realizao das finalidades anteriormente indicadas, bem
como para a clara classificao dos conceitos de receita e despesa.
Alm disso, possvel estud-lo, ainda, sob o aspecto poltico, quando

ento se revela como um instrumento, em proveito de grupos sociais ou regies, voltado
para a soluo de necessidades e problemas, cujo objetivo servir de impulsionador do
bom funcionamento dos servios pblicos.
E sob esse ltimo aspecto que se pretende analisar o oramento quando

se fala em oramento-programa.
242
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. op. cit. p. 411.
198
Sabe-se que a elaborao da pea oramentria tambm um claro

exemplo de discricionariedade do legislador. A partir de decises polticas, destinam-se as
receitas pblicas e a maneira de melhor gastar os recursos arrecadados pelo Estado.
essa discricionariedade, por exemplo, que permite ao Estado gastar

mais ou de forma mais eficiente.
Opta-se por investir mais em uma rea para, assim, permitir o efeito
multiplicador de recursos, em detrimento de outro tipo de investimento em outra rea
especfica. Por outro lado, o mesmo poder pblico pode optar por gastar mais sem, no
entanto, buscar a eficincia de que se falou. So, no fundo, escolhas polticas.
Essa talvez uma diferena fundamental que deve ser levada em

considerao quando se estrutura uma pea oramentria. Saber quais so essas escolhas
polticas fundamental para que, posteriormente, elas possam ser encaixadas nos limites
de receita que um estado possui.
dizer: a partir de escolhas polticas claras e bem fundamentadas em que

haja a interao entre o poder pblico e os grupos sociais, pode-se buscar a construo de
um oramento verdadeiramente voltado a beneficiar a sociedade.
Jess Burkhead, nesse sentido, ressalta que:
O desenvolvimento de uma orientao adequada para o processo

decisrio na alocao dos recursos pblicos precisa reconhecer a inter-
relao: a) da mquina governamental, com o administrador e o
legislador como parte dela, para proporcionar um mecanismo que
conduza s decises; e b) da influncia dos grupos afetados pela despesa
pblica, na formulao das decises. Alm desses dois fatores, h ainda
a influncia da mensurao dos benefcios especficos, que advieram e
podero advir de despesas especficas.243
Nessa lgica, o oramento a conseqncia de uma escolha poltica de

prioridades e, como tal, reflete as necessidades consideradas mais importantes e que devem
ser observadas pelo Estado brasileiro.
243
BURKHEAD, Jess. Oramento pblico. op. cit. p. 59.
199
James Giacomini ressalta quais so os elementos essenciais que

caracterizam a noo de oramento-programa. De acordo com o autor, deve-se bem definir
quais so os objetivos e propsitos a serem seguidos pelo estado no uso dos recursos
oramentrios.244
Mais do que isso, o programa tambm um elemento essencial e deve

ser entendido como o instrumento de integrao dos esforos governamentais que tenham
como fundamento a concretizao dos objetivos e propsitos.
Outro elemento desse tipo de oramento so os custos de cada um dos

programas necessrios para a consecuo de um resultado. Ousa-se aqui afirmar que, uma
vez conhecidos os custos, possvel inclusive optar por realizar ou no determinado
programa caso a sua execuo no possa ser completada naquele ano fiscal.
Significa que, a partir de um conhecimento global do custo de um

programa, pode-se fazer a opo poltica de implement-lo ou no de acordo com as
disponibilidades oramentrias daquele ano e das projees oramentrias para os anos
subseqentes.
Por fim, o autor insere como elemento do oramento programa as

medidas de desempenho aptas a medir a capacidade de realizao do produto final, bem
como os esforos utilizados para a execuo dos programas.245
O conhecimento do produto final , talvez, o ponto mais difcil de

mensurar no processo de construo de um oramento.
Viu-se que algumas aes do Estado so perenes e demandam cada vez

mais recursos para serem eficientes na medida em que a populao e as necessidades
sociais aumentam.
Nesse contexto, o aumento de investimento em determinada rea, ainda

que aumente e acompanhe minimamente a demanda, no significa necessariamente um
244
245
Idem. p. 155.
200
programa, mas mera programao oramentria nos moldes do que se tem feito
atualmente.
Uma efetiva programao deve buscar alternativas a esse tipo de gasto

pblico sem, contudo, prejudicar a sociedade demandante. buscar novos mecanismos que
eliminem a necessidade da sociedade sobre aquele servio, por exemplo, para, a mdio e
longo prazo, aquele gasto ser reduzido e se tornar, ainda, investimento pblico.
H a necessidade, enfim, de se coadunar os conceitos de oramento e

planificao. Nessa esteira, conclui Lus de Moncada:
Para alm da necessidade de ter em linha de conta esta nova regra, ao

nvel da aprovao e da elaborao dos modernos oramentos, as
relaes entre o oramento e o plano fizeram nascer no campo do direito
financeiro uma nova noo de planificao financeira. Esta nova noo
pretende justamente cobrir a realidade das relaes entre o plano e o
oramento; uma noo intermdia entre os conceitos de plano e de
oramento e que traduz a adequao do oramento e do plano. Na
medida em que o oramento fixa planos previsionais de despesas, de
modo a conformar-se ao plano econmico geral, est a fazer-se
planificao financeira. Estes planos previsionais, como j se viu,
traduzem-se normalmente em programas, em agrupamentos de despesas
segundo critrios teleolgicos, produto de uma mais apurada
racionalidade da deciso econmica dos setores pblicos. A planificao
financeira assim uma parte da planificao econmica nacional,
precisamente a parte que exprime em termos financeiros, no quadro do
oramento, as finalidades prospectivas da planificao econmica
nacional.246
Buscar conhecer o produto final possibilitar a aferio do grau de

investimento de receitas em um perodo determinado necessrias para o alcance do
objetivo final e, com isso, ter plena noo de quanto dever ser investido e por quanto
tempo para que um programa efetivamente logre xito.
Essa uma diferena fundamental entre o tipo de oramento que ora se

executa e o oramento-programa. Giacomini tratou de elaborar uma tabela com as
diferenas essenciais entre os dois modelos, a qual ser abaixo reproduzida247:
246
MONCADA, Luis S. Problemtica jurdica do planejamento econmico. Cimbra: Limitada, 1985. p. 112-
113.
247
Idem. p. 159.
201
Oramento Tradicional Oramento-programa

1. O processo oramentrio dissociado 1. O oramento o elo entre o
dos processos de planejamento e planejamento e as funes executivas da
programao. organizao.
2. A alocao de recursos visa 2. A alocao de recursos visa execuo
aquisio de meios. de objetivos e metas.
3. As decises oramentrias so tomadas 3. As decises oramentrias so tomadas
tendo em vista as necessidades das como base em avaliaes e anlises
unidades organizacionais. tcnicas das alternativas possveis.
4. Na elaborao do oramento so 4. Na elaborao do oramento so
consideradas as necessidades financeiras considerados todos os custos do programa
das unidades organizacionais. inclusive os que extrapolam o exerccio.
5. A estrutura do oramento d nfase aos 5. A estrutura do oramento est voltada
aspectos contbeis de gesto. para os aspectos administrativos e de
planejamento.
6. Principais critrios classificatrios: 6. Principal critrio classificatrio:
unidades administrativas e elementos. funcional-programtico.
7. Inexistem sistemas de 7. Utilizao sistemtica de indicadores e
acompanhamento e medio do trabalho, padres de medio do trabalho e dos
assim como dos resultados. resultados.
8. O controle visa a avaliar a honestidade 8. O controle visa a avaliar a eficincia, a
dos agentes governamentais e a eficcia e a efetividade das aes
legalidade no cumprimento do governamentais.
oramento.
Em linhas gerais, essas seriam as principais diferenas entre os dois tipos

de oramento.
Enquanto o primeiro se d pela necessidade de existncia do prprio

estado e de prestao de servios pblicos, o segundo propicia o planejamento dos gastos e
uma rediscusso acerca da necessidade de sua existncia.
202
Dessa forma, investe-se no apenas para garantir o servio tal como ele ,
mas tambm para melhor-lo e torn-lo mais ou menos dispendioso, de acordo com as
necessidades sociais.
E essa atividade tende a se aprimorar na medida em que o controle sobre

os gastos pblicos no se d exclusivamente sobre a observncia dos princpios
norteadores da Administrao Pblica, mas uma atuao que avalie, de fato, a eficincia
dos programas e aes governamentais.
Essa tese encontra seu fundamento justamente nesse ponto, pois se

acredita que o fortalecimento do Poder Legislativo na funo de controlador das aes
oramentrias a serem desempenhadas pelo Executivo de fundamental importncia para a
sociedade e vital para o fortalecimento do Parlamento enquanto instituio.
evidente que esse controle no ser feito de maneira exclusiva apenas

pelos parlamentares.
Todavia, dentro do Parlamento, em audincias pblicas conjuntas, que

renam os ordenadores de despesas, representantes de setores sociais, especialistas e
parlamentares, que esse controle poder, de fato, ser efetivado, contribuindo para o
aperfeioamento do oramento-programa que se fez aluso.
Ademais, esse controle, ressalte-se, no deve se dar apenas do ponto de

vista da moralidade dos ordenadores de despesa e da correta aplicao dos gastos pblicos.
Ele muito maior e pressupe a atuao do Parlamento sobre a efetividade das polticas
pblicas criadas a partir do oramento, sua execuo e convenincia.
Em sntese, o oramento programa deve pressupor um Poder Legislativo

apto a auferir se a alocao de recursos ou no instrumento hbil para garantir a
continuidade e a execuo das polticas de governos, alterando os rumos do oramento
sempre que esse imperativo no seja ou no possa ser alcanado.
203
4.2 Processo Oramentrio
4.2.1 Elaborao da proposta oramentria
O processo legislativo de elaborao do oramento, embora siga, em

linhas gerais, as regras do processo legislativo comum, apresenta algumas particularidades.
A primeira delas pode ser notada ao se observar que o Congresso

Nacional, e no as Casas Legislativas separadamente, que delibera sobre as leis
oramentrias.
Ao contrrio das emendas Constituio, dos projetos de leis

complementar e ordinria, bem como das medidas provisrias, as leis relativas ao
oramento no tramitam alternadamente pelas comisses de cada Casa para depois
seguirem aos respectivos Plenrios.
Elas se iniciam em uma comisso mista e so deliberadas pela juno de

ambas as Casas em uma das atividades constitucionalmente atribudas ao Congresso
Nacional.
No mais, pode-se constatar pelo que acima se afirmou que mesmo os

princpios relativos s leis oramentrias so, em grande parte, diferentes e
complementares aos princpios norteadores do processo legislativo.
Diante dessas peculiaridades, de fundamental importncia conhecer o

processo de elaborao da proposta oramentria.
A Constituio de 1988, programtica em grande parte de sua estrutura,

inovou no que concerne ao sistema oramentrio ao criar, alm da lei oramentria, dois
novos instrumentos de programao. Faz-se referncia ao Plano Plurianual e Lei de
Diretrizes Oramentrias.
O artigo 165 da Constituio estabeleceu como instrumentos legislativos

que compem o oramento, alm dos dois acima citados, a prpria Lei Oramentria
Anual, responsvel pela discriminao detalhada do oramento em determinado perodo
fiscal.
204
O Plano Plurianual possui como caracterstica essencial ser o mais

abrangente dos instrumentos que compem o sistema legal oramentrio.
A partir dele, e de acordo com o que prev o 1 do citado artigo 165,

estabelecem-se as diretrizes, objetivos e metas de forma regionalizada, ou seja,
respeitando-se as peculiaridades e diferenas de cada regio do Pas, para todas as futuras
despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como as diretrizes, objetivos e metas
dos programas de durao continuada.
Nas palavras de Jos Afonso da Silva, o Plano Plurianual :
Um plano de investimentos, com o qual devero estar em consonncia

todos os planos e programas nacionais e regionais e setoriais previstos
na Constituio (arts. 48, IV e 165, 4).248
E, por se tratar de um documento cuja essncia programtica, o PPA

dever conter princpios e metas de uma gesto ou governo, mas tambm dever ir alm,
pois, no raro, a mudana de governo no coincide com o perodo estipulado de quatro
anos para a vigncia desse instrumento normativo.
Em estados onde a falta de planejamento patente, o PPA se transforma

em uma mera pea de fico sem maior capacidade de influenciar os demais instrumentos
legais que compem o sistema oramentrio, o que acaba acarretando em uma grande
perda na construo de um verdadeiro oramento-programa.
J a Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e

prioridades da Administrao Pblica Federal alm de servir como orientao para a
elaborao da lei oramentria, essa sim um verdadeiro detalhamento do oramento, bem
como dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de
aplicao das agncias de fomento.
tambm uma lei anual, assim como a lei oramentria, porm mais
abrangente e com assuntos especficos. Difere do PPA, pois existe no para programar, em
longo prazo, diretrizes e programas da Administrao, mas para estabelecer as prioridades
248
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. op. cit. p. 689.
205
de investimento para um ano fiscal especfico, alm de dispor sobre alteraes na

legislao tributria e nas polticas de fomento.
Como se v, uma lei mais abrangente por tratar de questes

oramentrias, tributrias e fiscais ao mesmo tempo em que se restringe a um exerccio,
tornando-se, assim, mais detalhada.
Essa lei deve traar regras e diretrizes para a efetivao do PPA e, ainda,
deve se preocupar com diretrizes e regras para a execuo do oramento anual.
As suas metas e prioridades, por bvio, no devem destoar daquelas

especificadas no PPA e, por mais difcil que isso possa parecer, precisam orientar as metas
e prioridades da prpria lei oramentria.249
A LDO composta por diversos anexos, dentre os quais se destaca como

de maior relevncia aquele referente ao planejamento oramentrio e descrio dos
programas governamentais, consideradas as metas e os custos para o exerccio financeiro.
Neste anexo esto inseridas todas as metas governamentais e, inclusive,

os cdigos correspondentes a cada um dos programas e a indicao das unidades
responsveis pelo seu desempenho, acrescida do seu referido cdigo, os objetivos dos
programas e as justificativas respectivas.
A partir desse documento ficam claras as diretrizes a serem seguidas pela

lei oramentria referente ao ano fiscal especfico.
Por fim, tem-se a Lei Oramentria Anual, que compreende o oramento

fiscal, o oramento de investimento e o oramento da seguridade social, com os detalhes
das receitas e despesas, conforme j se explicou anteriormente.
Essa lei, conforme consta no 1 do artigo 2 da Lei 4.320/64 composta

de um sumrio geral de receitas por fontes e de despesa por cada funo de governo.
Possui, ainda, um quadro demonstrativo de receitas e despesas de acordo com categorias
249
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de, HORVARTH, Estevo. Manual de Direito Financeiro. 3. ed. So Paulo:
RT, 1999. p. 77.
206
econmicas, um quadro discriminativo de receitas por fontes, um quadro de dotaes por

rgos do Governo e da Administrao, anexos de metas fiscais, um demonstrativo de
compatibilidade da programao do oramento com os objetivos e metas dos anexos das
metas fiscais e, por fim, um demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e
despesas decorrentes da concesso de benefcios fiscais.
Com todos esses tpicos, a LOA acaba se transformando em um

documento bastante detalhado do oramento de um determinado ano fiscal.
Esmiuados os instrumentos legislativos que compem o oramento,

resta conhecer a sua elaborao,
A iniciativa para a elaborao de todas as trs leis oramentrias do

prprio Executivo. Esse processo se realiza a partir de rgos tcnicos internos do prprio
Governo, pelas suas reas de planejamento, e nada mais so do que a efetiva vontade e a
escolha de prioridades pelo prprio Executivo.
evidente que o processo de elaborao da LDO e da LOA j possui

como parmetro o Plano Plurianual, sendo que o prprio Executivo deve estar adstrito s
prioridades apresentadas naquele documento legislativo.
Todavia, a proposta oramentria tem inicio a partir da anlise de

sugestes e prioridades colocadas pelos rgos gestores de cada Ministrio e da prpria
Presidncia da Repblica e, a seguir, a sua sistematizao e transformao em um projeto
de lei.
O oramento do Judicirio tambm encaminhado ao Executivo, que,

munido das informaes, trata de junt-lo ao texto legal.
Jos Maurcio Conti ressalta que, no Brasil, as receitas do Poder

Judicirio constam do oramento fiscal geral do Governo, no havendo um oramento
207
especfico e diferenciado que, nas palavras do autor, desrespeitaria o princpio da unidade

oramentria.250
J as despesas do Judicirio aparecem sob diversas formas no oramento

conforme o tipo de classificao adotada e passam a compor a estrutura oramentria geral.
Uma vez unificada a proposta, ela remetida ao Parlamento para

discusso.
O PPA, de acordo com o artigo 35, I, dos Atos das Disposies

Constitucionais Transitrias, estabelece que, para ter vigncia at o final do exerccio
financeiro do mandato presidencial subseqente, dever ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa.
Significa que a proposta elaborada pelo Executivo ter um prazo mximo

de quatro meses para ser apreciada pelo Parlamento e devolvida para a sano presidencial.
Se fosse possvel supor que a elaborao do PPA dar-se-ia a partir da

integrao entre os Poderes da Repblica, sociedade civil e especialistas no assunto, talvez
esse perodo de quatro meses pudesse no ser considerado exguo para a devida apreciao
legislativa.
Sim, pois com a participao dos poderes e da sociedade e com a sua

anuncia ao texto elaborado pelo Executivo, a deliberao congressual nada mais seria do
que uma mera ratificao da proposta elaborara. Dessa forma, o prazo de quatro meses
seria mais que suficiente.
J a Lei de Diretrizes Oramentrias, nos moldes do inciso II do artigo 35

da ADTC, encaminhada ao Congresso at oito meses antes do encerramento do Exerccio
financeiro e deve ser devolvida para a sano at o encerramento do primeiro perodo da
sano legislativa.
250
CONTI, Jos Maurcio. A autonomia financeira do Poder Judicirio. op. cit.. p. 63.
208
Significa dizer que a LDO deve ser encaminhada ao Congresso em abril

e votada at 17 de julho do mesmo ano, tudo nos moldes do artigo 57 da Lei Maior. Dessa
forma, o Congresso tem trs meses e meio para deliberar sobre a LDO antes de devolv-la
para sano.
fato que a sesso legislativa no pode ser interrompida sem a devida

aprovao da LDO. fato, tambm, que isso funciona como uma garantia da aprovao
desse documento to essencial para a efetiva formulao da lei oramentria.
Entretanto, no raro, a oposio ao governo geralmente se utiliza dessa

prerrogativa para atrasar a aprovao da LDO e causar transtornos para o Poder Executivo
no processo de elaborao oramentria.
Se esse atraso ocorresse para um melhor amadurecimento da proposta

oramentria e uma discusso mais efetiva de seus termos certamente estar-se-ia diante de
uma atitude digna e louvvel. Porm, infelizmente, esse retardamento no se d por essa
razo, mas por motivos polticos.
que, como o Parlamento em quase nada participa do processo de

elaborao oramentria, acaba por no ter o interesse na sua aprovao, pois a pea em
quase nada reflete a vontade daquele Poder. E, como muito pouco alterado no perodo em
que a LDO tramita no Congresso, conforme se procurar demonstrar adiante, o interesse
do Legislativo sobre o oramento quase nulo.
Com relao LOA, o Executivo dever enviar o projeto para

deliberao do Parlamento at o final do ms de agosto de cada exerccio e deve ser
devolvido para sano presidencial at o encerramento da sesso legislativa.
As mesmas crticas anteriormente feitas iniciativa do PPA e da LDO

valem tambm para a LOA, por razes bvias.
Esses prazos deveriam ser regulamentados por lei complementar prpria

conforme consta do 9 do artigo 165 da Constituio. Entretanto, em virtude da ausncia
desta Lei, a questo resta disciplinada pelos prazos fixados no ADCT.
209
De acordo com James Giacomini, tramita no Congresso o Projeto de Lei

Complementar (PLP) 135/1996, apresentado pela Comisso Mista de Oramento, que
regulamenta a questo dos prazos de apresentao das leis oramentrias.
O projeto ainda encontra-se em fase de tramitao junto Comisso de

Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados e j foi aprovado na Comisso de Finanas e
Tributao da Casa. Ocorre que, naquela Comisso, foram apresentados diversos
substitutivos ao projeto original, que tramitam em conjunto com a matria.251
Por enquanto, prevalece a vontade do Executivo em encaminhar, a

contento, os projetos oramentrios ao Congresso Nacional.
Ao se analisar os prazos de encaminhamento das ltimas leis

oramentrias, verifica-se que o PPA relativo ao perodo 2000/2003, foi encaminhado ao
Congresso Nacional em 31/8/1999, ou seja, no ltimo dia do prazo previsto na
Constituio.252
O mesmo pode se dizer em relao ao PPA 2004/2007, enviada ao

Congresso em 28/8/2003253 e ao PPA 2008/2011, encaminhado em 30/8/2007.254 Diante
desses fatos, pode se verificar que o Executivo tende a retardar ao mximo o envio do PPA
ao Congresso, conforme j ressaltado anteriormente.
Com relao s leis de diretrizes oramentrias, verifica-se situao

semelhante. Essas leis devem ser encaminhadas at o final de abril ao Congresso para
deliberao. A LDO para o ano de 2007, por exemplo, foi enviada ao Congresso em
12/4/2006.255 J a LDO para o ano de 2008, foi enviada ao Parlamento em 13/4/2007.256 A
LDO para o ano de 2009, por sua vez, foi enviada em 15/4/2008257 e a LDO para o ano de
251
Informaes obtidas atravs do stio eletrnico da Cmara dos Deputados:
<http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em: 27 jan. 2009.
252
Mensagem n 1.265 de 31/08/1999 D.O.U de 1/09/1999 (PLN n 19/1999) Lei n 9.989 de 2000.
253
Mensagem n 415 de 28/08/2003 D.O.U de 29/08/2003 (PLN n 30/2003) Lei n 10.933 de 2004.
254
255
256
257
210
2010 j foi encaminhada ao Parlamento na data de 15/4/2009, encontrando-se ainda em

tramitao.258
Como se v, ainda que as leis de diretrizes no tenham sido

encaminhadas no ltimo dia de seus prazos para o Legislativo, o foram na ltima quinzena
do ms de abril, ou seja, praticamente no limite do prazo estipulado.
Com as leis oramentrias anuais a questo no diferente. A LOA/2007

foi encaminhada ao Congresso no ltimo dia do prazo, ou seja, em 31/8/2006.259 J a lei
oramentria do ano de 2008, foi encaminhada ao Congresso em 30/8/2007260 e a
LOA/2009, em 27/8/2008.261
O que se pretende demonstrar que, no obstante os prazos para

apreciao das leis oramentrias pelo Parlamento serem evidentemente exguos, o
Executivo em nada colabora para amenizar esse problema, encaminhando os projetos
sempre nos prazos derradeiros.
4.2.2 Discusso, votao e aprovao do oramento
A tramitao das leis oramentrias dentro do Congresso Nacional est

bem disciplinada nos artigos 89 e seguintes do Regimento Comum do Congresso Nacional.
Aps o encaminhamento da Mensagem ao Presidente do Senado, que

tambm , por prerrogativa constitucional, o Presidente do Congresso Nacional, ela dever
ser lida em sesso conjunta das duas Casas no prazo de quarenta e oito horas da sua
entrega.
Depois da leitura da mensagem, a proposta oramentria encaminhada

para a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e fiscalizao, formada por
258
Mensagem n 255 de 15/04/2009 D.O.U de 16/04/2009 (PLN n 7/2009).
259
260
261
Mensagem n 635 de 27/08/2008 - D.O.U de 28/08/2008 (PLN n 38/2008) Lei n 11.897 de 2008.
211
membros de ambas as Casas Legislativas e designada pelo Presidente do Congresso, nos

termos do artigo 9 desse mesmo Regimento, obedecendo as indicaes das lideranas.262
Essa Comisso tem por finalidade examinar e emitir pareceres sobre o

PPA, a LDO e outros crditos adicionais apresentados pelo Executivo. sua atribuio,
ainda, o exame e a emisso de parecer sobre os planos e programas regionais e setoriais e,
por isso, ela no se restringe apenas s questes oramentrias.
Ela fiscaliza e emite parecer, tambm, sobre as contas anualmente

apresentadas pelo Presidente da Repblica, alm de examinar e elaborar parecer sobre os
documentos relacionados fiscalizao da execuo oramentria e financeira e de gesto
fiscal.263
Note-se aqui a fora e a importncia dessa Comisso Mista no que se

refere ao processo de elaborao de polticas pblicas e de fiscalizao das aes
governamentais com relao aos gastos pblicos.
Curiosamente, pouco ou nada se sabe sobre ela. De que maneira os seus

trabalhos ocorrem uma preocupao secundria da sociedade e dos estudiosos do
Pode-se arriscar dizer, inclusive, que o trabalho dessa Comisso, pela

forma como o oramento elaborado, discutido e executado atualmente, no tem merecido
maiores atenes at mesmo dos prprios parlamentares.
Antes, porm, de analisar as mudanas que poderiam ser consideradas

necessrias para seu aperfeioamento, necessria a anlise do seu trabalho especificamente
no que se refere aprovao da lei oramentria.
262
A Comisso Mista do Oramento CMO regulamentada pela Resoluo 1/2001 do Congresso Nacional.
Essa norma trata primeiramente da competncia e da composio da CMO. Alm de emitir pareceres
sobre as leis que compem o sistema oramentrio, tarefa de a Comisso emiti-los, inclusive, em
relao aos crditos adicionais e sobre as contas apresentadas pelo Executivo. O mesmo diploma trata,
ainda, da direo da CMO, do seu funcionamento e da forma como se devem proceder aos trabalhos na
apreciao do oramento. Trata-se de estrutura de fundamental importncia, sobre a qual, mais adiante, se
deter de forma mais aprofundada.
263
Conforme previso do artigo 166 da Constituio Federal.
212
Uma vez criada a Comisso Mista, ela pode contar com a ajuda das
comisses permanentes da Cmara e do Senado para a anlise da lei oramentria se assim
entenderem conveniente.
Trata-se das comisses que compem as Casas Legislativas que,

interessadas na lei oramentria, podem solicitar o Presidente da Comisso Mista o envio
da lei oramentria para sua respectiva anlise, nos termos do artigo 90 do Regimento
Comum.
Esse dispositivo permite que as comisses permanentes das Casas

Legislativas participem do processo de elaborao oramentria, sendo o seu parecer
remetido ao relator do projeto de oramento que, em seu relatrio, dever fazer meno
expressa ao parecer expedido pela comisso temtica.
Surpreendentemente, possvel, inclusive, realizar sesses conjuntas

entre as comisses permanentes e a Comisso Mista do Oramento a fim de tratar sobre
assuntos especficos e sobre o detalhamento das receitas e despesas na lei oramentria.264
Uma vez elaborado o relatrio final, a Comisso Mista passa a deliberar

sobre a proposta oramentria. No entanto, as emendas apresentadas ao relatrio e
pendentes de deciso em Plenrio passam a ser discutidas em grupo, conforme parecer
favorvel ou contrrio do prprio relator, ressalvados os destaques que sero analisados em
Plenrio.
A questo das emendas de suma importncia. Ao longo dos debates

travados nas comisses, os parlamentares tm a prerrogativa de apresentar emendas ao
texto original e que devero ser apreciadas pelo relator antes da elaborao de seu parecer
final.
As emendas parlamentares lei oramentria esto disciplinadas na Lei

4.320/64. H uma srie de restries impostas s emendas parlamentares estipuladas pelo
referido diploma legal.
264
Cf. alnea f do 3 do artigo 90 do Regimento Interno Comum.
213
De acordo com o texto, no sero admitidas emendas lei do oramento

que alterem a dotao solicitada para despesa de custeio, salvo se comprovada a inexatido
da proposta.
Da mesma forma, no sero aceitas emendas que concedam dotao para

incio de obra cujo projeto no esteja aprovado pelos rgos competentes.
Nesse ponto, importante ressaltar que muitas das emendas individuais

de parlamentares tm como maior objetivo a destinao de verbas para a construo de
obras pblicas pontuais, como pontes, viadutos e outras obras de infra-estrutura em
municpios ou regies metropolitanas.
Diante da necessidade da aquiescncia dos rgos do Executivo para a

autorizao dessas obras, inicia-se, antes mesmo do encaminhamento da lei oramentria
ao Congresso, uma negociao entre parlamentares e governo para que a obra seja
aprovada e, assim, o parlamentar possa apresentar sua emenda oramentria.
Uma terceira limitao diz respeito quelas emendas que visem conceder
dotao para instalao ou funcionamento de servios que no estejam anteriormente
criados.
Por ltimo, vedado aos parlamentares conceder dotao superior aos

quantitativos previamente fixados em resoluo do Legislativo para o pagamento de
auxlios e subvenes.265
O 3 do artigo 166 da Constituio disciplina as emendas apresentadas

pelo parlamentar e as suas limitaes frente lei oramentria tambm.
De acordo com essa norma, s sero aprovadas as emendas compatveis

com o PPA e a LDO e aquelas que indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os
provenientes da anulao de despesa, feitas trs excluses.
265
Lei 4.320/64, artigo 33.
214
A primeira se relaciona s dotaes para pessoal e seus encargos, a

segunda ao servio da dvida (alis, uma imposio cada vez mais recorrente ante a sanha
de manuteno do equilbrio fiscal). A terceira excluso diz respeito s emendas que visem
alteraes nas transferncias tributrias e constitucionais para os entes federados.
O artigo 24 da Resoluo 1/01 do Congresso Nacional estipula um claro

limite numrico e de valor s emendas individuais ao projeto de lei oramentria. Cada
congressista pode propor, no mximo, vinte emendas e o valor total no pode ultrapassar
um limite estabelecido em parecer preliminar da prpria Comisso Mista.
De acordo com esse parecer preliminar, aprovado na 4 Reunio

Extraordinria realizada em 6/11/2007, relativa ao oramento de 2008, foi estabelecido um
limite de R$ 8 milhes para as emendas parlamentares, conforme consta do inciso III, 14,
da Parte Especial do Relatrio, pgina 55.266
Essas limitaes, conforme se pode depreender, nada mais so do que o

resultado de um mero acerto poltico realizado entre os poderes no atabalhoado processo
de elaborao oramentria.
Como se v, h uma clara limitao atuao parlamentar no processo de

elaborao do oramento. Isso coloca o Parlamento em uma condio de mero coadjuvante
do processo oramentrio.
Se j no cabe quele Poder elaborar a lei oramentria, a sua

participao no processo deliberativo , tambm, limitada a meros valores pontuais e, at,
insignificantes em relao ao oramento global.
Na nsia de aprovar suas emendas individuais, os parlamentares

empregam todos os meios a seu alcance para mant-las no projeto oramentrio e pouco,
ou quase nenhuma, ateno dispensam pea oramentria como um todo.
266
Informao obtida no stio eletrnico do Senado Federal:
<http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PP?p_ano=2008>.
Acesso em: 27 jan. 2009.
215
Com isso, no de se estranhar que a LOA seja, na verdade, a imposio

da vontade do Executivo, restando ao Legislativo, apenas, um papel de fico, de mero
ratificador dos interesses do Governo.
No h dvidas de que o oramento, da forma como concebido,

apequena o Parlamento e seus integrantes.
E, nesse sentido, h quem defenda na doutrina a extino das emendas

parlamentares. Dentre os autores que assim postulam, Ricardo Lobos Torres afirma que:
Assunto dos mais delicados no regime democrtico o da tramitao das

emendas ao oramento. Da mesma forma que a iniciativa da lei
oramentria reservada ao Executivo, que s ele tem as informaes e
os elementos necessrios a sua elaborao, tambm as emendas no
podem ficar ao arbtrio do Legislativo. tendncia universal estabelecer
algumas limitaes ao poder de legislar sobre o oramento.267
Antes de se discutir a necessidade de extino ou no da emenda

legislativa, deve-se ter em conta que o modelo de elaborao da norma oramentria atual
sofre severas crticas por parte dos seus estudiosos.
Mas a questo que se coloca : at que ponto o prprio Parlamento tem

interesse em mudar esse sistema, tal como est colocado?
Uma viso holstica da pea oramentria pressupe uma maior

responsabilidade e uma maior interao dos legisladores no seu processo de criao. Isso
requer um aprimoramento tcnico por parte dos congressistas e de suas assessorias em
temas relacionados ao oramento, o que raramente se tem quando o assunto oramento.
Quando ainda parlamentar, o hoje Governador de So Paulo Jos Serra

escreveu sobre essa questo e afirmou que:
Para comear, o Congresso no tem capacidade tcnica, sofrendo tanto

a escassez de recursos humanos treinados na rea da assessoria, quanto
a falta de condies para a recepo e o processamento das informaes
e propostas. Alm disso, a nulidade do papel anterior do Legislativo na
esfera oramentria responsvel pela ausncia de um grupo preparado
267
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio. op. cit.. p. 317.
216
de parlamentares, com conhecimento e memria para atuar nessa ampla

e complexa rea.268
Mais do que capacidade tcnica, uma mudana da postura do Legislativo

quanto questo oramentria pressupe vontade poltica de seus representantes e uma
maior interao e responsabilidade com relao ao processo oramentrio.
Ocorre que o modelo de elaborao oramentria, no obstante os

avanos democrticos oriundos da Constituio de 1988, reproduz, in totum, o que era
preconizado pelas Constituies de 1967 e 1969 quando ao Parlamento era defeso interferir
no processo oramentrio, a quem era atribudo apenas o papel de ratificador das vontades
do Executivo.
Como um Poder legitimador da ditadura militar, no era de se esperar

outra postura dos parlamentares de ento, como se afirmou ao analisar a estrutura do
Parlamento durante os anos de chumbo.
Assim, para a maioria parlamentar, essa estrutura de subservincia em

relao ao Executivo tem funcionado. Atravs de um processo cclico, o parlamentar que
apia o governo agraciado com a liberao de emendas feitas ao oramento.
Dessa forma, agrada sua base (na maioria das vezes trata-se de emendas
solicitadas por prefeitos ou lideranas regionais s quais est ligado politicamente), garante
votos para a sua reeleio e agrada ao governo.
Ao analisar essa relao, o ento Deputado Jos Serra, quanto trata da

necessidade de colocar fim a esse ciclo, ressalta que
Tais obstculos so difceis de serem vencidos, mas, no caso, dificuldade

no representa impossibilidade. (...) Mas isto requer vontade poltica,
requisito cuja ausncia pode vir a representar o obstculo mais srio
para implementar regras que, na essncia, significam perda de parcela
de poder para o Executivo e, para o legislativo, co-responsabilidade pelo
desempenho do setor pblico.269
268
SERRA, Jos. Oramento no Brasil: As razes da crise. So Paulo: Atual Editora, 1994. p. 18.
269
Idem. p. 18.
217
Adiante, o autor faz aluso dificuldade de mudana em virtude da

acomodao parlamentar a esse sistema ao afirmar, ainda, que
Muitos setores parlamentares tendem a resistir a essa responsabilidade,

que incompatvel com as relaes de natureza clientelstica entre eles e
o Executivo. Tais relaes no representam novidade na vida poltica
brasileira, mas foram agravadas durante as duas dcadas do regime
autoritrio.270
Embora o autor no defenda o fim das emendas individuais, deve-se ter

em conta que esse texto foi escrito ainda nos primrdios da vigncia da atual
Constituio271, luz da criao e vinculao da LOA s diretrizes da LDO e do PPA.
Ousa-se, aqui, fazer uma relao, quase vinte anos depois, entre a
manuteno do sistema de emendas individuais e a poltica perversa do clientelismo a que
se fez aluso.
Alm das emendas individuais, existem aquelas denominadas emendas

coletivas. Elas esto disciplinadas no artigo 25 da Resoluo 1/2001 do Congresso
Nacional e podem ser apresentadas pelas Comisses Permanentes das Casas Legislativas
desde que a matria seja afeita sua rea.
Podem tambm ser propostas pelas bancadas compostas de, no mnimo,

11 parlamentares ou por bancadas regionais do Congresso at o limite de duas emendas de
interesse de uma regio macroeconmica.
Sob esse terceiro ponto, interessante ressaltar que vrios governadores

de Estados que compem regies metropolitanas, muitas vezes, pressionam os
parlamentares dessa regio a apresentarem emendas coletivas de interesse relacionado
quela rea.
Como na maioria dos casos no h negociao no que se refere s

emendas individuais, nesse tipo de emenda que os chefes dos Poderes Executivos locais
negociam com os parlamentares.
270
Ibidem. p. 18.
271
Trata-se de artigo escrito em 1989 para a Revista de Conjuntura Econmica do IPEA, parte de uma
coletnea que deu origem obra.
218
Essas emendas, assim como as individuais, sofrem limitaes de gastos

nos termos do j citado parecer preliminar.
O artigo 100 do Regimento Comum, por sua vez, prev que a no

deliberao pela comisso no tempo estipulado do parecer do relator e as emendas
apresentadas acarretar a convocao de uma sesso conjunta das Casas Legislativas para a
aprovao do oramento.
O parecer da CMO submetido discusso e votao no Plenrio do

Congresso Nacional. Os Congressistas podem solicitar destaque para a votao em
separado de emendas com o objetivo de modificar os pareceres aprovados na CMO. Esse
requerimento deve ser assinado por um dcimo dos congressistas e apresentado Mesa do
Congresso Nacional.
Aps a votao, a matria devolvida CMO para a redao final.

Recebe o nome de Autgrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado
definitivamente em sua redao final assinado pelo Presidente do Congresso, que ser
enviado Casa Civil da Presidncia da Repblica para sano.
O Presidente da Repblica pode vetar o autgrafo, total ou parcialmente,

no prazo de quinze dias teis contados da data do recebimento. Nesse caso, comunicar ao
Presidente do Senado os motivos do veto. A parte no vetada publicada no Dirio Oficial
da Unio como lei. O veto, entretanto, pode ser apreciado e derrubado pelo Congresso
Nacional, nos termos do 4 do artigo 66 da Constituio.272
O que se deve ter em mente que todo esse processo leitura da

mensagem presidencial, criao da Comisso Mista, participao das comisses
permanentes, elaborao de relatrio final, votao das emendas ao relatrio e destaques,
que ocorrem em sesses separadas de discusso e votao da proposta, bem como a
devoluo do projeto de lei oramentria ao Presidente da Repblica para a sua sano,
272
Eis o teor do artigo citado:
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da
Repblica, que, aquiescendo, o sancionar.
4 - O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto.
219
deve ocorrer no perodo que geralmente vai de 31 de agosto ao fim de dezembro, quando
se encerra o ano legislativo.
4.2.3 Execuo do oramento
A lei oramentria organizada a partir de crditos oramentrios aos

quais esto consignadas dotaes especficas. Como bem ressalta James Giacomini, h
uma clara distino entre essas duas categorias. Os crditos seriam constitudos pelo
conjunto de categorias classificatrias e contas que especificam as aes e operaes
autorizadas por lei.
J as dotaes, por sua vez, o montante de recurso financeiro efetivo

com que conta o crdito oramentrio. O crdito o portador da dotao e esta o limite
do recurso financeiro autorizado.273
As dotaes so, em verdade, autorizaes de despesa. Devem respeitar

limites impostos pela Lei de Responsabilidade fiscal a fim de harmonizar o desdobramento
das receitas a partir de metas bimestrais, evitando-se, dessa forma, a indisponibilidade dos
recursos no momento da execuo do programa.
Sempre que o ordenador entender que a receita poder no comportar o

cumprimento das metas e resultados do programa, tanto os trs Poderes, quanto o
Ministrio Pblico, podero limitar o empenho da receita, impedindo, dessa forma, gastos
desnecessrios pelo Estado.274
Conforme se pode depreender, h uma tentativa resultante da Lei de

Responsabilidade Fiscal de concatenar o oramento com o princpio da eficincia para
evitar desperdcios de recursos pblicos e melhor aplicar as receitas disponveis.
Bem se sabe que as demandas em um Pas como o Brasil, de dimenses

continentais e com tantas desigualdades sociais e regionais, sempre superior ao montante
de receita arrecadada.
273
GIACOMINI, James. Oramento Pblico. op. cit.. p. 264. Para melhor explicar, o autor utiliza a seguinte
frase: o crdito financeiro tal possui uma dotao de n reais.
274
Lei Complementar 101/2000, artigos 8, 9 e 13.
220
A aplicao dos recursos pblicos depende da escolha de prioridades,

que se tornam bastante claras quando da elaborao e votao do oramento, conforme
anteriormente j citado.
Entretanto, essa preocupao deve tambm prevalecer no processo de

execuo oramentria. Nesse sentido, a LRF cumpre um papel fundamental apesar da
existncia de aes de controle interno e externo exercidas por rgos e Poderes no
processo de execuo oramentria.
Trata-se, no fundo, da necessidade de se estabelecer uma apurada

programao financeira para que os recursos estejam disponibilizados no momento correto
sem sobra de caixa ou ausncia de dinheiro.
A prpria Constituio Federal, em seus artigos 70 a 75, trata da

fiscalizao contbil, financeira e oramentria a ser exercida pelo prprio Parlamento com
o auxlio do Tribunal de Contas.
Muito embora o texto constitucional faa mais aluso s contas a serem

prestadas por quem arrecade, guarde, gerencie ou administre bens, valores e dinheiro
pblico, h a previso, especificamente no inciso IV do artigo 71, da possibilidade de
realizao de auditorias de natureza contbil, financeira e oramentria a partir da
iniciativa prpria das Casas Legislativas, que permite com que o Parlamento acompanhe a
execuo do prprio oramento.
Essa questo sobre a responsabilidade na gesto oramentria foi tratada

por Burkhead ao afirmar que:
Na execuo do oramento, geralmente da atribuio dos

administradores de programa interpretar e aplicar estas formas de
expresso. As verificaes formais podem contribuir no sentido de
assegurar que os sentimentos e desejos dos legisladores sejam
observados. As sanes, no obstante, esto sempre presentes e residem
no fato de que o legislativo ir rever o programa no ano seguinte e
convocar os administradores para interpelaes.275
275
BURKHEAD, Jess. Oramento pblico. op. cit.. p. 447.
221
Como se v, esse sistema de controle sobre a execuo oramentria no

uma prerrogativa do sistema brasileiro. Pode-se dizer que se coloca como um imperativo
em todo o sistema democrtico moderno.
claro que os parmetros estabelecidos pela prpria Constituio, pela

LRF, pelo PPA, pela LDO e pela prpria LOA permitiriam ao Parlamento uma fiscalizao
mais aguerrida dos gastos pblicos a partir da execuo oramentria.
evidente que a execuo do oramento no se d a partir das receitas.

Do ponto de vista do governo, a execuo se d mediante a realizao das despesas
pblicas, que, para ocorrerem, dependem da observncia de trs momentos diferenciados, a
saber, o empenho, a liquidao e o pagamento.
O empenho de despesas est classificado no artigo 58 da Lei 4.320/64

como o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de
pagamento pendente ou no de implemento de condio.
Diante da obrigao que constitui, o empenho um ato de fundamental

importncia no processo de execuo oramentrio, pois passa a obrigar o Estado a realizar
a despesa.
O artigo 61 da mesma lei fala da necessidade da extrao de um

documento denominado nota de empenho, que indicar o nome do credor da receita, a
especificao e a importncia da despesa. Aps a sua emisso, pode-se realizar a deduo
do valor do saldo da dotao qual o empenho se refere.
J a liquidao da despesa, nos termos do artigo 63 da Lei 4.320, a

verificao do direito adquirido pelo credor a partir dos ttulos e documentos
comprobatrios do respectivo crdito.
Nesse estgio, verifica-se se o credor est apto a gastar o montante

empenhado e a regularidade dos contratos e convnios firmados a fim de que a
fiscalizao, a posteriori, realizada pelos rgos competentes, no encontre irregularidades
nos valores liquidados.
222
A comprovao de notas fiscais de entrega do material ou do servio

prestado tambm deve ser observada pelo ordenador de despesa no processo de liquidao.
Trata-se de uma fase administrativa que tem por objetivo averiguar a

capacidade do rgo credor de s-lo com fundamento na avaliao apurada dos
procedimentos por este contratado ou at mesmo executado.
Por fim, sucede liquidao o estgio de pagamento propriamente dito,

que, de acordo com Giacomini, se desenvolve em dois momentos distintos.
O primeiro deles a ordem de pagamento de despesa, que ser emitida

somente aps a liquidao. Trata-se de ato administrativo do ordenador de despesa
ordenando o pagamento propriamente dito.276
Aps sua emisso, que ocorre o pagamento, que nada mais do que a
realizao do desembolso pela autoridade competente, o que geralmente ocorre por
intermdio dos departamentos financeiros ou tesourarias de cada rgo especfico.
4.2.4 Os instrumentos de desvinculao da receita oramentria pelo Executivo
Um instrumento bastante utilizado pelo Executivo e que, de alguma

forma, refora toda a tese at aqui discutida diz respeito possibilidade de desvinculao
das receitas da Unio constante do programa oramentrio.
Esse mecanismo, conhecido como DRU, foi criado atravs da Emenda

Constitucional de Reviso 1/94, que instituiu o Fundo Social de Emergncia e que teve por
objetivo desvincular vinte por cento da arrecadao de todos os impostos e contribuies
da Unio, conforme consta do inciso IV do artigo 1 da emenda.
Essa prerrogativa acabou prorrogada pelas Emendas Constitucionais

10/96 e 17/98, sendo novamente prorrogada at 2003 pela EC 27/2000.
276
223
Aps outras prorrogaes, o atual artigo 76 do Ato das Disposies

Constitucionais Transitrias, com redao dada pela EC 56/2007, assim se encontra
positivado:
desvinculado de rgo, fundo ou despesa, at 31 de dezembro de 2011,

20% (vinte por cento) da arrecadao da Unio de impostos,
contribuies sociais e de interveno no domnio econmico, j
institudos ou que vierem a ser criados at a referida data, seus
adicionais e respectivos acrscimos legais.
Embora no se trate especificamente de matria oramentria, mas

tributria, a DRU representa mais um instrumento a servio do Poder Executivo, que pode
manejar como bem quiser uma considervel quantia proveniente da arrecadao dos
tributos e contribuies.
Ainda que estejam excludos da desvinculao os repasses

constitucionais, fundos de desenvolvimento e programas regionais, com a DRU, tem-se a
possibilidade de remanejamento discricionrio do Poder Executivo sobre os recursos
pblicos.
O que se pretende demonstrar nesse ponto que, no obstante a grande

influncia do Executivo no processo oramentrio, e a presena do Parlamento como um
mero coadjuvante nesses procedimentos, a DRU permite ao Executivo, ainda, dispor sobre
vinte por cento das receitas sem que o Parlamento ou qualquer outro Poder ou rgo
possam interferir.
Resta evidente a prevalncia daquele Poder no trato das finanas

pblicas. Ao Congresso sobra o papel de simples ratificador.
4.2.5 Retificao do oramento: crditos suplementares e extraordinrios
O oramento, como observado, um processo dinmico e que necessita

ser alterado medida que se conhece mais profundamente a arrecadao e as despesas.
J se afirmou anteriormente que no possvel apresentar uma pea

oramentria perfeita, estimando, precisamente, as receitas e despesas de um determinado
ano fiscal.
224
O crescimento econmico de um pas, as crises financeiras ou as

situaes de calamidade pblica imprevisveis sempre demandaro do Executivo o
rearranjo de receitas e despesas nos moldes das necessidades e vantagens que o ano fiscal
possa apresentar.
O sistema de retificao oramentria , na verdade, o mecanismo de

atendimento de algumas necessidades no previstas quando da elaborao das peas
oramentrias, mas que no podem ser classificadas como imprevisveis.
A alterao se d por meio dos chamados crditos adicionais, que

autorizam a realizao de despesas que no tenham sido computadas ou que foram
previstas de maneira insuficiente no oramento.
Os crditos adicionais so divididos em trs espcies, a saber: os

suplementares, os especiais e os extraordinrios.
O crdito suplementar, conforme o prprio nome diz, suplementa

dotaes oramentrias insuficientes para execuo de determinada ao ou programa de
governo.
Com um planejamento bem feito, e real conhecimento dos gastos efetivos

de cada rea ou programa, a tendncia que o Governo raramente necessite da edio
desse tipo de crdito adicional, pois o oramento tende a ser melhor trabalhado e a
destinao de verbas a cada programa mais precisa.
J os crditos especiais tm por objetivo cobrir despesas no previstas na

lei oramentria, ou seja, que no tenham crdito especfico. Eles s podem ser abertos por
meio de lei prpria, posto que no previstos quando da criao da lei oramentria.
Trata-se, por bvio, de um controle sobre o Executivo para que, nem o

crdito suplementar, e, tampouco, o especial, sejam abertos por medida provisria. Essa
vedao, alis, est prevista no prprio artigo 62, 1, d, da Constituio.
225
Para que ambos sejam abertos, devem existir recursos provenientes de

supervit financeiro, excesso de arrecadao, anulao parcial ou total de dotaes ou,
ainda, crditos adicionais ou operaes de crdito.
A ressalva feita pela norma se refere, especificamente, aos crditos

extraordinrios, que, por previso do artigo 167, 3 da Lei Maior, podem ser abertos por
meio de medida provisria.
que esse tipo de crdito tem por finalidade atender a despesas

imprevisveis e urgentes, como aquelas decorrentes de guerra, comoo interna ou
perturbao ordem pblica.
Assim, ainda que no prevista a dotao em lei oramentria, diante de

alguns casos especficos, pode o Governo, por medida provisria, criar crdito
extraordinrio para o rearranjo das receitas pblicas.
bem verdade que esse instrumento tem sido utilizado exausto pelo
Poder Executivo.
Como a medida provisria tem vigncia e eficcia imediata, o Governo

cria uma srie de crditos extraordinrios via esse instrumento e os encaminham ao
Congresso para deliberao.
No raro, ao Parlamento, cabe apenas a ratificao da MP encaminhada

pelo Executivo, pois a no aprovao da proposta acarretaria a devoluo das quantias
previstas e, muitas vezes, j distribudas e gastas entre os rgos e unidades beneficiados.
Como muitas vezes se tratam de recursos para instituies mantenedoras

das reas de sade, educao ou cultura, a rejeio da medida provisria pelo Parlamento
acarretaria um srio prejuzo quelas instituies.
226
Por essa razo, alternativa no tem o Parlamento a no ser retificar a

vontade do Governo.277
bem verdade, porm, que o Congresso Possui a prerrogativa de rejeitar

a medida provisria, seja por no concordar com o mrito da proposta, seja por entender
que no esto presentes os pressupostos da urgncia e relevncia necessrios para que a
MP fosse editada.
O que importa consignar, nesse ponto, a prerrogativa concedida ao

Executivo para remanejar o oramento via MPs. No bastasse sua presena quase que
predominante no processo de elaborao oramentria, aps a aprovao das peas, ao
Executivo dado o poder de remanejar recursos por meio de instrumentos que no
deveriam servir para tal fim, conforme ser estudado com maior detalhe no captulo V
dessa tese.
Todos esses pontos corroboram a tese de que ao Legislativo tm restado

poucas alternativas na destinao dos recursos pblicos.
4.2.6 Bloqueios e contingenciamentos
Outro instrumento de controle poltico do Executivo sobre o oramento

o seu poder de, ao controlar a execuo oramentria, interromp-la quando entender
necessrio ou conveniente.
Esse controle poltico do Executivo se d a partir de bloqueios,

contingenciamentos, limitaes de empenho e restries a movimentaes financeiras.
O bloqueio se refere liberao insuficiente ou nula de recursos para os

investimentos pblicos.
277
Apenas para se ter uma noo, tenha-se como exemplo as MPs editadas pelo Executivo Federal no ano de
2007 (no se utilizou como base o ano de 2008, pois algumas MPs, quando da elaborao desse captulo,
ainda no haviam sido aprovadas, encontrando-se em tramitao no Parlamento). Das 169 MPs editadas
em 2007, 20 delas so de abertura de crdito extraordinrio. Dessas, apenas uma (MP 400/2007) foi
devidamente rejeitada pelo Congresso. Tais dados foram obtidos no stio eletrnico do Planalto:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Quadro/_Quadro%20Geral.htm#399>. Acesso em:
19.04.2009.
227
O maior paradoxo que este tipo de ao evidencia diz respeito ao fato de

que, no obstante o Executivo ter elaborado a lei oramentria e o Parlamento geralmente
ratific-la quase em sua totalidade, aquele Poder quem realiza o rearranjo de recursos via
crditos adicionais e, ainda por cima, acaba no realizando o investimento pblico se
entender conveniente.
O contingenciamento, por sua vez, a restrio liberao de recursos,

baseada em razes de poltica fiscal. Essa ao tem sido utilizada para impor limitaes ao
cronograma de desembolso de receitas caso o investimento no esteja compatvel com a
poltica fiscal delimitada pelo artigo 9 da Lei Complementar 101/00.278
Trata-se, em verdade, de um grande absurdo. Se o oramento deve ser

concatenado com o planejamento, evidente que planejar pressupe conhecer e adequar as
finanas pblicas s condies imposta pela Lei de Responsabilidade fiscal.
Assim, adequar o oramento poltica fiscal deve fazer parte do

planejamento oramentrio para que o contingenciamento de verbas no precise ocorrer ou
tenha existncia apenas em casos extremos, sob pena de demonstrar a total incapacidade
dos rgos pblicos em estabelecer uma efetiva poltica de planejamento.
Ao mesmo tempo em que se analisou o processo oramentrio, o que se

pretendeu demonstrar nesse captulo foi que, da forma como o sistema oramentrio est
atualmente estruturado, o seu controle pelo Executivo fato incontroverso.
278
Eis o teor do artigo 9 da Lei Complementar 101/00:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.
228
5. O PARLAMENTO, A ELABORAO E O CONTROLE SOBRE A

EXECUO DO ORAMENTO PBLICO: TRANSFORMAES
A PARTIR DO PROCESSO LEGISLATIVO
5.1. Um novo modelo de parlamento voltado para a sociedade
5.1.1 Legitimao do Parlamento a partir de uma nova ordem oramentria
No captulo anterior, apresentou-se a estrutura do processo oramentrio

brasileiro hoje. Foi possvel descrever como se d a construo do oramento e de que
maneira os Poderes da Repblica interferem na sua confeco.
Embora no se tenha tratado especificamente do papel do Parlamento

sobre a construo do oramento, mais de uma vez foram feitas crticas diretas ao modelo
segundo o qual a pea oramentria atualmente concebida no Brasil.
O Executivo elabora um projeto de lei baseado na Lei de Diretrizes

Oramentrias e no Plano Plurianual e encaminha essa proposta ao Congresso que, diante
de uma srie de limitaes impostas pelo texto constitucional e pela legislao vigente,
altera aquilo que entende necessrio, em um determinado prazo, e devolve o oramento ao
Executivo para a sua execuo.
Abordou-se tambm que o processo de execuo oramentria pressupe

uma grande margem de discricionariedade do Poder Executivo. No que ele possa
remanejar recursos sem a devida autorizao do Congresso, mas ele pode deixar de gastar,
o que, conforme se ver, pode ser uma postura bastante dificultosa para a realizao das
polticas pblicas.
Defendeu-se, em vrios momentos, que uma das formas de o Legislativo

tornar-se um Poder moderno e eficiente, altura dos interesses da sociedade e, com isso,
mais legtimo, seria atravs do resgate do seu velho papel de fiscalizador das aes dos
demais Poderes, em especial do Poder Executivo.
229
O acompanhamento da execuo oramentria , sem dvida, uma das

principais formas desse resgate. Mais do que acompanhar essa atividade, deve caber ao
Congresso o papel de formular o oramento de acordo com os interesses da sociedade.
Dessa forma, alm de um competente rgo fiscalizador, o Legislativo

tambm poderia ser responsvel pela formulao de polticas pblicas no Pas, o que daria
a elas maior legitimidade na medida em que seus representantes sero efetivos
coadjuvantes na construo do planejamento nacional.
No faz nenhum sentido o atual modelo oramentrio existente no Brasil,

pois alija os demais Poderes de participar do seu processo de construo. Assim, resta ao
Parlamento um papel meramente formal de ratificador das vontades do Executivo.
Esse sistema no permite que o Estado, aqui entendido como o rgo

constitudo pelos diversos agentes polticos, independentemente do Poder ao qual
pertenam, elabore um efetivo planejamento ou execute verdadeiras polticas pblicas no
sentido jurdico do termo.
A mudana desse modelo deve ocorrer na origem, ou seja, desde a

confeco da pea oramentria, com a alterao dos prazos para que o Congresso sobre
ela delibere, at a mudana do sistema de discusso e votao do oramento enquanto
tramita no Legislativo.
S assim possvel transformar essa engrenagem ineficaz de elaborao

e execuo do oramento moderno.
Existem vrias propostas que objetivam devolver ao Congresso um papel

fundamental no processo oramentrio. A maioria delas falha por tratar de questes
pontuais, sem analisar o oramento como um todo, mas to s o problema da destinao
dos recursos.
Um exemplo desse modelo viciado de reforma a Proposta de Emenda

Constituio 565/2006, de autoria do ex-Senador Antonio Carlos Magalhes, j aprovado
230
pelo Senado Federal e em tramitao na Cmara dos Deputados. Essa PEC cria o modelo
do oramento impositivo.279
Ater-se-, dentro do possvel, nica e exclusivamente, a essa proposta de

mudana, seja por uma questo metodolgica, uma vez que no possvel discutir todos os
projetos em tramitao no Congresso que alteram a estrutura oramentria, seja por tratar-
se de uma proposta de emenda prpria Constituio, seja, ainda, por ser o projeto que
melhor traduz as possibilidades de alterao do processo oramentrio, alm de estar mais
avanada no que diz respeito sua tramitao legislativa.
Dentre as previses ali contidas, est a necessidade de maior

detalhamento da pea oramentria a fim de facilitar um maior controle sobre a execuo
do oramento. H ainda a vedao criao de novas categorias de programao sem que
as em andamento tenham sido contempladas.
A PEC no altera de forma significativa os prazos para deliberao do

Congresso sobre o PPA, a LDO e a LOA e, tampouco, faz aluso participao do
Parlamento no processo de construo dessas peas.
Por fim, a proposta estatui a possibilidade de se processar o Presidente da

Repblica por crime de responsabilidade caso ele no cumpra a pea oramentria na sua
integralidade.
Como se v, longe de discutir o processo oramentrio como um sistema

engendrado e que pressupe a concatenao entre os Poderes, ou mesmo a predominncia
de um Poder sobre os demais no processo de criao dos respectivos instrumentos
normativos, a proposta limita-se, to somente, ao processo decisrio dos recursos e impe
uma absurda penalidade ao Presidente da Repblica pelo no cumprimento do oramento.
279
A PEC foi aprovada pela Comisso de Constituio e Justia e pelo Plenrio do Senado em agosto de
2006. Atualmente se encontra na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados (desde
24/8/2006) e aguarda parecer do relator (informaes obtidas no stio eletrnico da Cmara dos
Deputados). Disponveis em:
<http://www2.camara.gov.br/proposicoes/loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/sileg/
prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&Ano=2006&Numero=565&sigla=PEC>. Acesso em:
6/3/2009.
231
Absurda esta proposta, pois, como se falou anteriormente, a pea

oramentria uma estimativa de receitas e despesas que tendem a se alterar em virtude do
crescimento e da recesso econmica.
O oramento autorizativo de fundamental importncia para que se

possibilitem as alteraes necessrias, sempre com a aquiescncia do Congresso, a fim de
melhor adequar as receitas s necessidades de despesas.
O problema do sistema oramentrio atual no se d pelo fato de ser

autorizativo e deveria passar a ser impositivo. A grande questo que deve ser alterada no
diz respeito apenas sua execuo, mas a todo o seu processo de formulao.
evidente que a total discricionariedade conferida ao Executivo na

execuo oramentria tambm no a melhor sada.
Privar a Administrao dessa prerrogativa, no entanto, pode ser um erro

ainda maior. Pela proposta apontada, a participao do Executivo na escolha de prioridades
restringir-se-ia elaborao das propostas de leis oramentrias, que, uma vez enviadas ao
Congresso e votadas, imporiam uma srie de restries ao Chefe da Administrao.
Enganam-se aqueles que acreditam que essa ideia a que mais se

aproxima do modelo ideal da separao de Poderes, pois assim estariam criadas uma srie
de obstculos para a efetiva execuo oramentria.
Isso porque no exigvel que uma pea oramentria apresente, em

detalhes, todas as polticas e aes a serem executadas com os recursos pblicos. Ainda
mais se for considerado que o oramento uma projeo, amarr-lo por completo sem dar
uma margem de reformulao , em tese, um erro financeiro.
A lei apresenta as suas limitaes e, no obstante ser o resultado de um

trabalho conjunto entre os Poderes, ela jamais corresponder integral realidade dos fatos
no que concerne aplicao dos recursos pblicos. Uma verdadeira proposta que tenha por
escopo alterar o sistema oramentrio tal como ele atualmente no pode deixar de
considerar esse argumento.
232
O resgate do papel do Parlamento quanto ao processo oramentrio no

deve pressupor a retirada de Poderes do Executivo com a imposio de um modelo em que
prevalea a vontade do Legislativo.
Isso transforma a questo em uma verdadeira guerra de foras em que o

Executivo tratado como um inimigo que deve existir para executar o oramento, mas
sempre de acordo com a vontade do Parlamento.
Ao contrrio, uma efetiva reforma do sistema oramentrio deve

pressupor uma relao simbitica entre os Poderes, pois no se pode negar que, se ao
Executivo cabe garantir a execuo do oramento, seu papel no processo de elaborao e
de estruturao das peas de vital importncia.
Longe de defender uma proposta de imposio oramentria, esta tese

pretende, nas prximas linhas, discutir de que maneira o oramento autorizativo pode ser
aperfeioado para que haja um maior controle do processo oramentrio da forma mais
democrtica possvel.
A construo de um sistema oramentrio eficaz e transparente, mesmo

que autorizativo, possibilitar um maior controle dos Poderes e da sociedade sobre as
polticas pblicas.
O que no se pode permitir esse modelo que d ao Executivo a

discricionariedade de no gastar o oramento pblico sem que, contudo, os demais Poderes
e a sociedade no possam interferir nessa deciso ou, at mesmo, exigir o efetivo
cumprimento do oramento pblico.
Eduardo Mendona trata dessa distoro do oramento autorizativo ao

afirmar que:
(...) oramento autorizativo, no Brasil, significa o poder de no gastar.

Com efeito, a Constituio no autoriza o Executivo a modificar
livremente o oramento e, como se sabe, no autoriza a realizao de
despesas sem previso oramentria. A concluso , portanto, inevitvel:
um oramento autorizativo no permite que a Administrao empregue
recursos por deciso autnoma. Autoriza apenas que as previses de
gastos deixem de ser realizadas. No verdade, porm, que as verbas
233
fiquem automaticamente liberadas para outras finalidades. Ao contrrio,

nenhuma outra atividade estatal poder ser desenvolvida regularmente
sem que haja uma deciso oramentria formal.280
O no gastar do Executivo no deve ser entendido como crime, mas

como algo a ser devidamente motivado.
Acontece que, no atual sistema de elaborao e execuo do oramento,

o Parlamento e, at mesmo, a prpria sociedade, no se sentem responsveis pela
discricionariedade do Executivo em no empregar os recursos pblicos.
Simplesmente porque em quase nada participam, tanto no processo de

construo, quanto, principalmente, no processo de execuo oramentria. Com isso, essa
discricionariedade de no aplicar os recursos, concedida ao Executivo, acaba por no
encontrar qualquer resistncia institucional e passa, com o tempo, a ser uma regra no
processo oramentrio.
Tivesse o Parlamento participado do processo de elaborao e construo

do oramento, com a efetiva participao da sociedade civil organizada nos debates
travados durante o processo legislativo de formao dessas leis, essa discricionariedade de
no gastar poderia ser mais controlada e at mesmo contestada pelos rgos institucionais.
Nas prximas linhas, buscar-se- demonstrar de que maneira esse

controle institucional e social sobre o oramento autorizativo poderia contribuir para uma
reformulao do nosso sistema oramentrio, alm de procurar demonstrar que, atravs do
processo legislativo, possvel instituir mudanas que permitam, inclusive, a discusso
sobre o papel dos Poderes da Repblica no Estado moderno.
5.1.2 A iniciativa conjunta de criao da pea oramentria: a utilizao de

princpios e regras do processo legislativo e a interao entre os poderes
A prpria Constituio assegura ao Executivo o papel de elaborar as leis

referentes ao oramento. Assim dispe o artigo 165 da Lei Maior ao tratar do assunto.281
280
MENDONA, Eduardo. Da faculdade de gastar ao dever de agir: o esvaziamento contramajoritrio de
polticas pblicas. In: Revista de Direito do Estado. Ano 3, n. 9, jan/mar 2008. p.282.
281
Eis o teor do artigo mencionado:
234
A iniciativa do Executivo de propor o PPA, a LDO e a LOA, no entanto,

no exclui a possibilidade de esses diplomas normativos serem construdos em conjunto
entre os Poderes da Repblica e os setores sociais.
O que a Constituio exige que, ao final, essa proposta seja

encaminhada ao Parlamento pelo Executivo, nada alm.
Uma alterao significativa nesse processo poderia ser a elaborao

conjunta das peas que constituem o oramento pblico. Uma discusso perene entre os
Poderes e a sociedade civil para a construo dos marcos jurdicos balizadores do
oramento poderia ocorrer e, com isso, a formulao de polticas pblicas seria a mais
legtima e democrtica possvel.
Sim, porque no h momento mais propcio para se elaborar polticas

pblicas do que quando se est tratando da destinao de recursos.
Sabe-se que tais recursos so finitos e as demandas da sociedade,

principalmente em pases onde os ndices de desigualdade so significativos, s tendem a
crescer. Nesse sentido, escolher aes prioritrias e garantir recursos pblicos para a sua
efetivao , na verdade, a essncia das polticas pblicas e do planejamento.
A escolha conjunta entre os Poderes, legitimados pela vontade social, s

tende a agregar quando a questo a elaborao da pea oramentria.
Embora a Constituio assegure ao Presidente da Repblica o poder de

encaminhar a lei ao Congresso, insista-se, no h qualquer vedao participao dos
demais Poderes e de outros setores sociais na elaborao da pea oramentria.
Infelizmente, essa prerrogativa atribuda ao Executivo tem sido utilizada

como desculpa para que o monoplio da confeco do oramento restrinja-se aos rgos
burocrticos daquele Poder, quando, na verdade, o processo conjunto de planejamento e de
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
235
sua construo poderia ser uma verdadeira demonstrao de harmonia entre os Poderes no
moderno Estado Democrtico de Direito.
E essa interao entre os Poderes na construo do oramento, por bvio,

deveria ocorrer em um espao de valorizao da democracia e da vontade popular.
Nesse sentido, nada mais justo do que se esse processo ocorresse no

Parlamento, cuja estrutura e funcionamento dispem de elementos suficientes para garantir
a maior democratizao possvel da elaborao oramentria.
Ressaltou-se em captulo anterior que as comisses temticas e

especficas das Casas legislativas podem realizar audincias pblicas para tratar de
assuntos relevantes e de interesse nacional.
Por que no realiz-las, no mbito da Comisso Mista de Oramento e

demais comisses setoriais, com a convocao de agentes polticos e servidores
responsveis pela elaborao do oramento junto ao Executivo, bem como parlamentares e
um corpo de assessoria tcnica bem estruturado, alm de especialistas sobre assuntos
diversos, representantes da sociedade civil, a fim de buscar consensos em torno de
questes oramentrias?
Para que isso de fato ocorresse, desnecessria seria qualquer alterao

constitucional no sentido de ampliar o espectro de atuao dos demais Poderes da
Repblica ou da prpria sociedade no que concerne elaborao do oramento. Bastaria,
em verdade, vontade poltica do Executivo, aliada de um processo colaborativo entre os
Poderes.
Ainda que se colocasse necessria uma alterao na Constituio para

prever essa possibilidade, o que, entenda-se, no o caso, no haveria qualquer violao a
clusulas ptreas ou ao princpio da separao de Poderes.
Ao retirar da iniciativa do Executivo o poder de elaborar as leis

oramentrias e distribu-la entre os trs Poderes, no haveria que se falar em quebra de
equilbrio ou fragilidade institucional.
236
Sabe-se que o oramento autorizativo e que j h uma grande

discricionariedade do Executivo em aplicar ou no os recursos. A afronta ao equilbrio
entre os Poderes consiste justamente nesse atual monoplio do Executivo sobre as leis e o
no cumprimento delas em virtude da vontade do Chefe da Administrao Pblica.
Uma maior participao dos Poderes no processo de elaborao

oramentria, com a utilizao do processo legislativo para essa finalidade, em nada
afrontaria o texto constitucional ou o princpio da separao de Poderes.
5.1.3 Dilao dos prazos do processo legislativo oramentrio no Congresso e uma

maior ao de controle do Parlamento.
O artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais transitrias,

conforme j exposto, em seus incisos I, II e III, condiciona os prazos para a apreciao,
pelo Congresso, do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei
Oramentria Anual, respectivamente.
Com relao ao PPA, o prazo para seu encaminhamento de quatro

meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial e
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.
O exerccio financeiro, por razo de ordem legal, coincide com o ano

civil e vigora de 1 de janeiro a 31 de dezembro do mesmo ano. Significa que o PPA pode
ser encaminhado ao Congresso at a data de 31 de agosto.
A sesso legislativa se encerra em 22 de dezembro, o que significa dizer

que o Congresso tem exatamente 112 ininterruptos dias para apreciar o projeto que institui
as diretrizes de planejamento oramentrio do Estado.
O projeto de lei de diretrizes oramentrias encaminhado anualmente

para a apreciao do Congresso at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio
financeiro, devendo ser devolvido para a sano at o encerramento do primeiro perodo da
sesso legislativa.
237
dizer que o Executivo dever envi-lo ao Parlamento at 15 de abril,

que dever devolv-lo para sano, se no houver a prorrogao ou suspenso do perodo
de recesso, at 17 de julho do mesmo ano.
O prazo para que o Congresso delibere sobre esse segundo documento

oramentrio normativo de 94 dias.
J a lei oramentria anual dever ser encaminhada, assim como o PPA,

at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para a sano
presidencial at 22 de dezembro, o que totaliza, no Congresso, o perodo de 112 dias para
deliberao.
fato que esses prazos, pode-se dizer, correspondem metade do

perodo do ano de trabalho do Congresso.
Ao tratar do tema sob essa perspectiva, poder-se-ia concluir que o tempo

de tramitao para esses projetos seria mais que suficiente, pois daria tempo de o
Congresso analis-los e alter-los se assim entendesse conveniente.
Essa viso, porm, pode ser contestada se forem analisados dois pontos
especficos diretamente relacionados ao tema.
O primeiro o fato de o Parlamento no interromper seus diversos

trabalhos legislativos durante o perodo de tramitao das leis oramentrias para apreci-
las exclusivamente.
Se assim fosse, outra coisa aquele Poder no faria que no fosse analisar
a LDO no primeiro semestre e a LOA e o PPA, quando fosse o caso, no segundo.
evidente que os parlamentares devem desenvolver as outras atribuies

que so inerentes ao cargo, como aprovar as propostas encaminhadas pelo Executivo, os
projetos de sua prpria autoria, confirmar a indicao de autoridades e agentes pblicos
para os cargos para os quais foram destinados, bem como exercer suas funes de controle,
238
seja por intermdio das comisses parlamentares de inqurito, seja em audincias de

convocaes realizadas nas demais comisses.
Entretanto, diante das inmeras atividades exercidas pelos representantes

do povo, o oramento mais um instrumento a ser analisado e votado. Em virtude da
grande perplexidade de assuntos, o processo legislativo oramentrio acaba perdendo
espao e importncia em relao a outros assuntos que adquirem maior importncia ou
prioridade na viso dos parlamentares.
O segundo ponto que, como o Parlamento no participa do processo de

confeco das leis oramentrias, acaba por tomar o devido e efetivo conhecimento das
peas apenas durante o processo de votao, nos prazos estabelecidos no artigo 35 do
ADCT.
Assim, naquele perodo, no s os parlamentares devem conhecer a

estrutura das leis oramentrias, com todas as suas vicissitudes e pormenores que,
conforme j mencionado, demanda um conhecimento tcnico apurado at mesmo para se
ter a noo de que programa ou poltica determinada rubrica faz aluso, como tambm
devero alterar o oramento dentro das limitaes impostas pelo prprio texto
constitucional, mais precisamente no artigo 166, 3 e incisos.
Alm disso, dentro desse mesmo prazo, o Congresso dever se reunir em

sesso especfica para votar os atos normativos e envi-los sano do Presidente da
Repblica.
Levando-se em considerao que o Parlamento em nada participa da

elaborao da pea oramentria, uma tarefa herclea, quando se pensa nas demais
atividades desempenhadas por aquele Poder, conhecer, alterar e votar as peas
oramentrias dentro do perodo proposto pela Constituio e, ainda, produzir um
documento normativo de qualidade inquestionvel.
Tivesse talvez uma efetiva participao no processo de elaborao das

peas normativas e o prazo para a votao das propostas pudesse ser considerado mais do
que suficiente, pois os parlamentares j teriam prvio conhecimento do contedo
239
elaborado, o que os levaria a simplesmente ratificar o texto proposto ou alter-lo

pontualmente, de acordo com suas convenincias.
As polticas pblicas e as diretrizes do planejamento j estariam

aliceradas no texto encaminhado como projeto, pois esse no mais expressaria a vontade
nica do Executivo, mas sim a vontade integrada dos Poderes e da prpria sociedade.
Talvez, pelo fato de melhor participar do processo de elaborao

oramentria, o primeiro ponto abordado como uma restrio nesse tpico pudesse,
inclusive, ser sanado.
A partir do momento em que o Parlamento participasse da elaborao do

oramento como um todo, certamente daria uma maior ateno ao processo legislativo de
sua deliberao, pois votaria a destinao de recursos de acordo com a sua vontade,
inclusive com a destinao de receitas execuo de polticas pblicas.
O que parece inconcebvel conhecer e aprovar as leis oramentrias

dentro do perodo estipulado pela Constituio, ainda mais no ano em que deve ser votado
tambm o PPA.
Por estabelecer as diretrizes gerais, parmetros de planejamento do

estado, o que vincular a ao do ente estatal pelo considervel perodo de quatro anos, o
PPA necessitaria ser muito bem elaborado e tambm analisado pelo Parlamento, pois ele
quem estabelecer as bases das polticas pblicas do Pas.
O mnimo seria a dilao do perodo em que a proposta tramita dentro do

Congresso j que, hodiernamente, no se pode conceder ao Parlamento e sociedade a
participao no processo de elaborao dessa importante pea oramentria.
Uma alternativa para essa questo dos prazos, caso no haja uma efetiva
participao do Congresso na confeco oramentria de todas as peas normativas
necessrias, o encaminhamento mais clere, para um perodo de apreciao maior, da
pea oramentria do Executivo para o Legislativo.
240
Essa alterao no dependeria de uma emenda Constituio caso fosse

enfim editada a lei complementar a que faz aluso o 9 do artigo 165 da Lei Maior.282
Os prazos estipulados no artigo 35 do ADCT so, por essncia,

transitrios. Entrementes, vigoram como definitivos desde a promulgao da Carta
Constitucional, haja vista a inrcia do prprio Legislativo em propor a lei complementar
aludida, pois, em nenhum momento, a Constituio restringe sua proposio ao Poder
Executivo.
nesse momento que parece consistente o argumento de que ao

Congresso falta tambm vontade poltica para mudar o processo oramentrio, haja vista
possuir em suas mos instrumentos para tanto, mas deixa de aplic-los na construo de
um processo legislativo voltado para a elaborao de polticas pblicas.
Alterar esse modelo de submisso do Legislativo no processo

oramentrio, como se v, muitas vezes depende de instrumentos j disposio do
prprio Parlamento que quase nunca so utilizados por ausncia de vontade poltica ou
pela dominao de uma base governista que, majoritria, impede que o corpo legislativo se
insufle contra distores como essas.
5.1.4 Audincias pblicas sobre temas oramentrios relevantes
Em captulo anterior, argumentou-se a necessidade de dar a devida

importncia ao papel desempenhado pelas comisses, sejam elas permanentes ou
temporrias, no mbito das diversas fases do processo legislativo.
Certamente, uma das principais atividades que esses rgos podem

desempenhar a realizao de audincias pblicas para a discusso de temas relevantes.
282
Eis o teor do 9:
Cabe lei complementar:
I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do
planoplurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual
(...).
241
A realizao de audincias pblicas pelas comisses das Casas

Legislativas est prevista no artigo 90, II, do Regimento Interno do Senado Federal. O
artigo 93 desse diploma normativo dispe sobre o seu funcionamento, in verbis:
Art. 93. A audincia pblica ser realizada pela comisso para:

I instruir matria sob sua apreciao;
II tratar de assunto de interesse pblico relevante.
1 A audincia pblica poder ser realizada por solicitao de entidade
da sociedade civil.
2 A audincia prevista para o disposto no inciso I poder ser
dispensada por deliberao da comisso.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados, por sua vez, mais

detalhado quanto s realizaes de audincias pblicas ao dispor sobre elas nos artigos 255
a 258.
O primeiro desses artigos prev a possibilidade de cada comisso da

Cmara de realizar audincias com entidades da sociedade civil, a fim de instruir matrias
de interesse. Essa audincia poder ocorrer mediante proposta de qualquer um dos
membros da comisso ou a pedido de entidade interessada, desde que aprovada pela
comisso.
Uma vez aprovado o requerimento, de acordo com o artigo 256, caber

comisso fazer convites a especialistas e a pessoas interessadas no tema a ser abordado,
com a possibilidade de estabelecer um contraditrio ao convidar opositores e defensores de
determinada proposta.
H ainda a regulamentao, pelo Regimento, do tempo concedido a cada

expositor e as condies em que ocorrer o contraditrio e o processo de interpelao a ser
feito pelos parlamentares aos convidados.
Os resultados da audincia, de acordo com o prprio Regimento Interno,

em seu artigo 258, devero balizar o processo de votao dos deputados.
J o Regimento Comum do Congresso Nacional prev, em seu artigo 84,

a realizao de uma audincia pblica com o Ministro de Estado do Planejamento,
242
Oramento e Gesto antes da apresentao de relatrio preliminar para que se possa

instruir o processo de votao da Lei de Diretrizes Oramentrias.
Isso tambm dever ocorrer com a apreciao das contas pblicas,

conforme prev o pargrafo nico do artigo 115 do mesmo diploma, em relao aos
Ministros do Tribunal de Contas da Unio.283
de se constatar que esse instrumento encontra-se devidamente previsto

nos trs documentos bsicos das atividades referentes ao processo legislativo.
Entretanto, seu acionamento em relao ao processo legislativo

oramentrio bastante tmido e muito pouco utilizado.
O prprio Regimento Comum prev a realizao de audincias pblicas

em matria relacionada ao processo oramentrio apenas quando da discusso da LDO e
exclui do texto legal essa obrigao em relao aos demais diplomas legais oramentrios.
As audincias pblicas poderiam ser utilizadas em dois momentos

diversos no processo legislativo oramentrio.
Primeiramente, no processo da elaborao dos atos normativos, quando o

Executivo poderia submeter sua proposta ao Parlamento, que, por intermdio de suas
comisses, realizaria audincias pblicas com a sociedade civil para melhor construir o
PPA, a LDO e a LOA.
Em um segundo momento, as audincias deveriam ocorrer em maior grau

no processo de votao dos projetos a fim de que especialistas em reas especficas,
283
Eis o teor da norma apontada:
CAPTULO X
DA APRECIAO DAS CONTAS
Seo I
Das Diretrizes Gerais
Art. 115. O Relator das contas apresentadas nos termos do art. 56, caput e 2o, da Lei Complementar no
101, de 2000, apresentar relatrio, que contemplar todas as contas, e concluir pela apresentao de
projeto de decreto legislativo, ao qual podero ser apresentadas emendas na CMO.
Pargrafo nico. No incio dos trabalhos do segundo perodo de cada sesso legislativa, a Comisso
realizar audincia pblica com o Ministro Relator do Tribunal de Contas da Unio, que far exposio
do parecer prvio das contas referidas no caput (grifos no original).
243
formuladores de polticas pblicas e uma assessoria bem estruturada pudessem apresentar

alteraes importantes ao projeto oramentrio.
As audincias pblicas poderiam acontecer tanto no mbito das

comisses permanentes e temticas, como na da seguridade social e trabalho, na Cmara,
na de infra-estrutura no Senado, por exemplo, ou na prpria comisso mista de oramento,
sempre que fosse necessria e importante para o deslinde de questes espinhosas.
A partir do contraditrio institudo com esse tipo de atividade, a

discusso parlamentar (repita-se, inerente ao processo legislativo eficaz) poderia buscar
uma sntese de pensamento apto a melhor formular as polticas pblicas de Estado a partir
do processo oramentrio.
Significa dizer que, uma vez realizadas as audincias pblicas que

instrussem a formulao e a votao das leis oramentrias, seria possvel emprestar maior
legitimidade ao processo legislativo oramentrio, j que a deciso poltica de aplicao de
recursos poderia ter o aval da sociedade e dos parlamentares, como deve acontecer em um
Estado democrtico.
No devido processo legislativo, nada parece simbolizar melhor a

democracia do que a interao entre o Poder poltico e os representados. Se essa interao
ocorre no momento do processo legislativo oramentrio, ou seja, no momento em que se
discute a destinao de verbas pblicas, no h como no se construrem polticas pblicas
verdadeiramente eficientes e a servio do interesse pblico.
Parece bvio, ainda, que qualquer alterao na esfera constitucional,

legal ou infralegal no necessitaria ser feita para que as audincias pblicas no processo
legislativo oramentrio fossem efetivadas com mais frequncia. Bastaria a vontade
poltica do Parlamento para que assim o fosse.
O mesmo poderia ser dito em relao ao processo de elaborao da pea

oramentria. Bastaria que o Executivo aceitasse submeter suas propostas iniciais ao
debate com o Parlamento e com o Judicirio, bem como com a sociedade civil.
244
Se alguma alterao de ordem legal fosse necessria, talvez fosse

possvel afirmar que uma alterao no Regimento Comum do Congresso Nacional que
previsse mais audincias pblicas e disciplinasse seu funcionamento para a votao do
processo oramentrio dos diversos atos normativos que o compem seria uma forma de
obrigar o Parlamento a realiz-las.
5.1.5 O fim das emendas individuais
A questo das emendas ao texto oramentrio coloca-se como um

assunto conflituoso h tempos, seja pela necessidade de sua existncia para o melhor
aperfeioamento do texto legal, seja pelo seu uso indiscriminado e ultrajante como
instrumento de manuteno de um sistema poltico que tende ao fracasso.
Independentemente de quem as apia ou as rejeita, fato que o poder de

emendar determinado projeto de lei inerente ao Congresso, o que justifica, inclusive, a
sua participao no processo legislativo.
Em linhas gerais, todo o processo de alterao das propostas

encaminhadas pelo Executivo ao Parlamento deve ser considerado salutar, pois permite o
aperfeioamento do projeto de lei a partir das diferentes convices dos representantes do
povo, ocupantes de cargos polticos junto s duas casas do Congresso.
O processo oramentrio, no entanto, funciona sob uma lgica um pouco

diferente.
J se afirmou, em diversas ocasies, que o papel do Executivo no atual

processo de construo, votao e execuo oramentria quase que absoluto. As funes
desempenhadas pelos demais Poderes pode ser considerada meramente acessria.
Isso fica comprovado quando se observa que at mesmo o poder de

emendar o texto oramentrio encontra-se limitado ao Parlamento pela prpria
Constituio.
O 3 do artigo 166 da Lei Maior estabelece as condies em que o

Congresso pode apresentar emendas ao oramento anual. Elas s podero existir, em
245
primeiro lugar, caso sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias vigentes, o que parece bastante salutar j que o oramento corresponde a
esse complexo de normas que devem, de fato, estar concatenadas e em harmonia.
Nesse sentido, oportuno registrar que o citado 3 retirou, ainda que no

diretamente, do ordenamento jurdico o artigo 33 da Lei 4.320/64, que previa hipteses de
emendas proibidas LOA.284
As emendas parlamentares, para serem vlidas, devem estar em

concordncia com os anexos referentes ao planejamento oramentrio e descrio dos
programas governamentais que compem tanto o PPA como a LDO.
Esses anexos apresentam as metas governamentais, os cdigos dos

programas, a indicao das unidades responsveis e os seus cdigos, bem como os
objetivos dos programas e suas justificativas, conforme j foi explicado no item 4.2.1 do
captulo anterior.
Assim, as emendas parlamentares no podem criar ou estabelecer nova

meta, mas apenas modificar ou alterar alguma j existente, sem, contudo, desnatur-las em
seu objetivo principal.
Uma segunda imposio s emendas a necessidade de que elas

indiquem os recursos necessrios para as suas viabilizaes, o que parece estar em
consonncia com o princpio da universalidade da pea oramentria.
Entretanto, esses recursos dependero da anulao de outras despesas j

previstas e no podero incidir sobre a dotao destinada para pessoal e seus encargos,
284
O dispositivo tacitamente revogado possui a seguinte redao:
Art. 33. No se admitiro emendas ao projeto de Lei de Oramento que visem a:
a) alterar a dotao solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatido da
proposta;
b) conceder dotao para o incio de obra cujo projeto no esteja aprovado pelos rgos competentes;
c) conceder dotao para instalao ou funcionamento de servio que no esteja anteriormente criado;
d) conceder dotao superior aos quantitativos prviamente fixados em resoluo do Poder Legislativo
para concesso de auxlios e subvenes.
Como se v, o dispositivo enumera hipteses de vedao s emendas bastante diferenciadas do atual texto
constitucional.
246
servios da dvida ou transferncias constitucionalmente previstas aos demais entes

federados.
Significa dizer que, para emendar o texto constitucional, o Congresso

dever assumir, primeiramente, o nus poltico de anular outra despesa j prevista.
evidente que isso tem um custo excessivo, pois haver a necessidade de

se justificar, uma vez que outro setor contemplado com aquele valor, desde a formulao
da pea oramentria, poderia exigir uma explicao para a anulao da despesa.
Esse fato certamente j gera uma limitao ao poder do Parlamento de

emendar o texto constitucional.
Tivesse esse Poder efetivamente participado do processo de elaborao

da pea oramentria, essa questo no se colocaria como um problema fundamental no
processo legislativo oramentrio, pois a proposta teria a sua chancela.
Tal como feito, o processo oramentrio retira do Parlamento o poder

de emendar o texto apresentado pelo Executivo, ou melhor, limita em muito essa
atribuio, o que no acontece com a maioria dos projetos de lei ou medidas provisrias
encaminhadas pelo Executivo ao Congresso.
possvel afirmar, portanto, que a prpria Constituio quem limita o

poder de emendas do Congresso no processo oramentrio.
Mas a Constituio no para por a. No inciso III, prev a possibilidade

de o Legislativo emendar somente questes relacionadas a erros ou omisses previstos no
texto original ou aqueles diretamente relacionados com dispositivos do texto do projeto de
lei.
Dessa forma, o texto maior limita ainda mais o poder de emendas sobre o
oramento conferido ao Parlamento.
247
H ainda a previso do 4 do artigo 166, que impede, salutarmente, a

aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias, cujas disposies sejam
incompatveis com o PPA.
Nesse ponto, a limitao imposta novamente se faz necessria para

preservar a coerncia do processo oramentrio. Ao considerar que o PPA fora
devidamente aprovado pelo Congresso, faz sentido que a LDO seja emendada dentro dos
limites que respeitem as diretrizes do plano quinquenal.
Entretanto, o poder de emendas ao PPA pelo Congresso tambm sofre

suas limitaes. As regras que estipulam essas restries esto previstas no artigo 63, I, da
Lei Maior, que no admite o aumento de despesas previstas nos projetos de iniciativa
exclusiva do Presidente da Repblica.
Assim, no h como aumentar despesas em projeto encaminhado ao

Legislativo pelo Chefe do Poder Executivo.
Como orientao geral, a outra concluso no se pode chegar seno a de

que as emendas parlamentares no possuem o condo de reformar, em profundidade, a
poltica oramentria estabelecida pelo Executivo.
Ainda que exista uma limitao ao poder de veto do Presidente da

Republica, desde que respeitados os limites do poder de emendar o oramento, no se pode
dar s emendas parlamentares um alcance maior do que possuem.285
Diante do restrito universo conferido aos parlamentares para apresentar

emendas ao texto oramentrio, surge a discusso sobre a possibilidade de eliminar do
sistema de votao do oramento as emendas denominadas individuais.
Elas cristalizam, via de regra, o anseio de deputados e senadores em

atender s demandas a eles apresentadas por sua base eleitoral. A partir dessas emendas,
285
que, uma vez atendidas as hipteses do artigo 166, 3, I, no parece razovel o poder de veto do
Executivo sobre a emenda parlamentar. Isso porque, se aos parlamentares dado um papel residual de
emendar o oramento, uma vez contemplados os requisitos constitucionais, entende-se, deve o Executivo
respeitar essa limitada discricionariedade.
248
lcito ao parlamentar destinar bens, servios e obras pblicas s comunidades ou locais de

seus interesses.
As crticas que so feitas s emendas individuais giram no sentido de que

esse tipo de atividade estimula o clientelismo e mantm uma relao de mera troca de
favores entre os deputados ou senadores e sua base de apoio.
Em linhas gerais, pode-se caracterizar o clientelismo como a utilizao

de recursos que no tem por escopo atender aos interesses de uma parcela significativa da
populao, mas, to somente, interesses pontuais, que, como resultado, tendem a beneficiar
aqueles que praticam esse tipo de atividade.
Dessa forma, a destinao de recursos pblicos, via emenda individual,

para a construo de uma ponte especfica que ligue duas cidades ribeirinhas, no obstante
beneficiar uma parcela da populao, certamente resultou na anulao de recursos
previstos para outras obras ou aes justamente por haver limitaes claras ao poder de
emendar o texto oramentrio.
Diante disso, no seria exagero afirmar que esse benefcio trazido a

poucas pessoas, geralmente da base eleitoral do parlamentar, resultou da retirada ou
desmonte de um programa mais global, na medida em que necessariamente houve
transferncias de recursos daquela dotao para essa nova que se criou.
dizer que as emendas individuais beneficiam, sem exageros, programas

pontuais, que dificultam a construo de uma pea oramentria verdadeiramente
engrenada, com competncia para formular e executar polticas pblicas de maior monta.
Elas so responsveis pela fragmentao da pea oramentria. Ao retirar

recursos de um programa de maior abrangncia e destin-los a aes isoladas, o
Parlamento dificulta a construo do oramento-programa e inviabiliza o planejamento e,
em consequncia, a criao de projetos verdadeiramente emancipatrios.
249
Muitas vezes, a sua aprovao significa destinar recursos da Unio para a

execuo de uma obra que deveria ser financiada pelos estados ou municpios
beneficiados.
Dessa forma, o nus na execuo da proposta dividido entre todos os

contribuintes nacionais quando deveria ser arcado apenas pelo municpio ou pela
populao que dela se beneficiar.
evidente que o parlamentar, ao agir dessa forma, alm de agradar sua

base, tambm agrada os agentes polticos locais e garante apoio poltico para as suas
campanhas eleitorais.
Esse movimento alimenta um ciclo que pode ser caracterizado como

vicioso medida que ajuda a manter a estrutura de poder a partir de recursos do prprio
Estado e dificulta, inclusive, a alternncia de poder, to cara e fundamental democracia
brasileira.
Alm disso, essas emendas desvirtuam o mrito do projeto oramentrio,

alm de tomar a maior parte do tempo dos parlamentares no processo de votao dos
projetos de leis oramentrias.
Ao invs de tomarem conhecimento da estrutura global das propostas, ao

disputarem espaos para que suas emendas venham a fazer parte do oramento aprovado
pelo Congresso, os parlamentares acabam por desprezar o princpio da unicidade do
oramento e desconhecendo, quase que por completo, as polticas pblicas ali formuladas.
Ao bem analisar a estrutura do oramento pblico, Jos Serra chama a

ateno para a forma como ele est organizado. Algo em torno de 16% (dezesseis por
cento) dos recursos oramentrios destina-se a gastos com pessoal, outros 10% (dez por
cento) a transferncias a demais entes da Federao, enquanto 14% (catorze por cento) so
gastos com os benefcios da previdncia e 12% (doze por cento) estariam relacionados aos
gastos com seguro-desemprego.
250
J o oramento de crdito corresponderia a 7% (sete por cento) do total,

nos quais esto contidos os crditos para agricultura, exportaes e rolagem da dvida entre
os entes federados. De toda a quantia, por sua vez, 8% (oito por cento) se relaciona a
repasses vinculados s reas sociais.
Por fim, 27% (vinte e sete por cento) do montante destinam-se ao servio
da dvida, restando apenas 5% (cinco por cento) para a parcela denominada fontes
ordinrias.286
Muito embora esse estudo tenha ocorrido nos idos de 1991, ou seja, antes
mesmo da edio da Lei Complementar 101/2001, fato que a margem discricionria para
a apresentao de emendas parlamentares, ou seja, a parcela destinada s fontes ordinrias,
ainda representam, na atualidade, uma parcela nfima da estrutura oramentria.
Deve-se lembrar, ainda, que essa margem limitada pelas condies

impostas pela prpria Constituio ao poder de emendas parlamentares ao oramento
pblico.
Logo, percebe-se que o problema das emendas individuais e de bancada

no reside na capacidade de alterar a estrutura oramentria como um todo. O seu grande
problema est no fato de os parlamentares, ao tentarem introduzi-las ao texto legal, deixam
de analisar a pea oramentria como verdadeiro instrumento de formulao de polticas
pblicas no pas.
Essa questo adquire maiores dimenso medida que o Executivo

quem tem o poder de empenhar os valores destinados pelas emendas. Diante desse fato,
no bastasse o parlamentar inserir a emenda, dever batalhar, a posteriori, pelo seu
empenho e pagamento.
Isso faz com que o representante do Legislativo, para manter essa relao
de clientelismo, acaba por se submeter s vontades do Executivo para, em troca, conseguir
a aprovao de suas emendas.
286
SERRA, Jos. Oramento no Brasil: as razes da crise. op. cit. p. 45.
251
No fato incomum a viglia feita por senadores e deputados junto

atual Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica no perodo de
empenho das emendas individuais e de bancadas. Os parlamentares so capazes de esperar
por horas uma audincia com o Ministro de Estado ou com o Subchefe para Assuntos
Parlamentares daquele rgo para conseguir liberar suas emendas.
Isso, por si s, demonstra a total subservincia criada entre os

representantes do Legislativo e o Poder Executivo no processo de liberao de recursos de
suas emendas.
Assim, a simples existncia desse tipo de emenda resulta nessa relao

muitas vezes pouco salutar de manuteno desse modelo clientelista inicialmente firmado
entre o parlamentar e sua base e, a seguir, entre ele e o Executivo.287
que, para muitos parlamentares, esse um modelo que se

retroalimenta, pois mantm o seu grau de influncia nos redutos eleitorais e permite a
reeleio para o cargo legislativo ao mesmo tempo em que agrada ao Executivo, que no
precisa de muito para convencer os parlamentares a se manterem na sua base de governo.
Considerando-se a grande massa denominada baixo clero, que

compem ambas as casas do Congresso, parece bvio que essa relao clientelista h de
perdurar por muito tempo.
E, ainda, observando-se que aqueles que se desligam dessa condio de

baixo clero e alcanam postos de influncia no abandonam tal prtica - pelo contrrio,
exigem mais liberaes em virtude da posio que ocupam -, parece que esse modelo
contaminado tende a ser a regra no processo oramentrio.
Para alguns, o fim das emendas individuais gera a falsa idia de

aperfeioamento do processo oramentrio.
287
FIGUEIREDO, A.C; LIMONGI, F. Incentivos eleitorais, Partidos e Poltica Oramentria. In: Revista de
cincias Sociais. Rio de Janeiro. v. 45, n. 2. p. 312.
252
Cite-se novamente Jos Serra, para quem a proibio de emendas

individuais e a permisso somente de emendas de bancada ou de comisso em nada
resolveriam o problema, pois:
Na prtica, cada parlamentar faria suas emendas e pediria aos outros

para assinarem e vice-versa. As emendas coletivas seriam, assim,
emendas individuais disfaradas e com uma vantagem para os espertos:
seriam diludas as responsabilidade.288
Essa idia pode ser contestada, porque, ainda que assim o fosse, como h
uma limitao numrica imposta pela prpria Comisso Mista de Oramento para a
apresentao das emendas, sejam elas individuais ou coletivas, no seria possvel
contemplar todas as emendas individuais apresentadas pelos parlamentares.
No mnimo, essa situao proporcionaria uma maior discusso entre os

representantes do Legislativo na busca da elaborao de propostas prioritrias que seriam
apresentadas, o que tenderia, pelo prprio processo decisrio, a refinar as propostas
apresentadas tornando-as o mais coletiva possvel.
Dessa forma, propostas que favoreceriam aes pontuais e isoladas

perderiam espaos quelas de maior importncia coletiva.
Diante desse fato, afirma-se categoricamente que o fim das emendas

individuais inibiria esse vicioso processo legislativo que se instaura anualmente por
ocasio da aprovao do oramento pblico. Aliada s demais propostas que se
apresentaram nesse captulo, acredita-se que seria possvel construir uma pea
oramentria verdadeiramente voltada aos anseios da sociedade.
5.1.6 Por uma reformulao do papel da Comisso Mista de Oramento
No captulo anterior, deu-se especial ateno Comisso Mista de

Oramentos, suas funes, forma de criao e atribuies previstas no Regimento Comum
do Congresso Nacional.
288
SERRA, Jos. Oramento no Brasil: as razes da crise. op. cit.. p. 1.
253
Pela atual redao dada pela Resoluo 1/1970, que institui o Regimento
Comum, h uma maior preocupao com a participao das comisses permanentes das
Casas Legislativas no processo de elaborao do oramento, nos termos do 3 do artigo
90, que institui a CMO.
Da forma como o pargrafo encontra-se escrito, a anlise da proposta

oramentria pelas comisses temticas ato estanque, que s ocorre se o seu presidente
solicitar CMO a pea oramentria para realizar tal feito.
No h qualquer previso de um trabalho conjunto entre a comisso de

mrito e a CMO para o aperfeioamento da proposta oramentria.
Pela atual redao, uma vez apreciado o oramento por uma comisso,
ela encaminhar ao Presidente da CMO um parecer paralelo que servir como subsdio
para a deliberao da matria.
CMO caber, oportunamente, considerar as referncias expressas em

pareceres dessas comisses, cabendo ao relator do oramento delas tomar conhecimento,
sem qualquer vinculao s sugestes de alterao que eventualmente venham a ser
apresentadas.
Ainda que a comisso oramentria tome conhecimento de propostas de

alterao apresentadas pelas comisses temticas, insista-se, no h qualquer obrigao do
relator da pea oramentria em acatar as sugestes ou alteraes propostas. Compete,
assim, ao parecer da Comisso Mista to somente fazer referncia expressa ao ponto de
vista expendido pela Comisso Permanente.
Pode-se constatar, portanto, que o papel desempenhado pelas comisses

de mrito no processo de ratificao a que a pea oramentria est submetida dentro do
Parlamento meramente auxiliar e depende da vontade da CMO acatar ou desprezar as
sugestes propostas.
254
Diante de uma funo to incua que pouco ou quase nada interfere no

processo de deliberao do oramento, evidente que as comisses de mrito no envidam
maiores esforos para realizar essa anlise da pea oramentria.
Uma mudana regimental poderia ser significativa para alterar esse

quadro e dar s comisses temticas um papel mais importante no processo legislativo de
apreciao das peas oramentrias.
Seria mais til uma reunio conjunta das comisses que se interessem
pelo oramento na busca de um consenso de mudanas a serem apresentadas ao oramento
e que se traduziriam em emendas ao texto encaminhado pelo Executivo.
A partir desse ponto, munidas de um parecer bem fundamentado, as

comisses permanentes encaminhariam CMO essa proposta e a comisso, por sua vez,
deveria acat-las em seu parecer para deliberao em plenrio como emenda ao texto
oramentrio.
Dessa forma, acabaria esse poder discricionrio do Relator do Oramento

de simplesmente fazer meno s observaes que as comisses permanentes tenham feito
ao projeto oramentrio, obrigando o Relator a acatar a proposta como emenda das
comisses a fim de que a questo seja deliberada separadamente em plenrio.
Um maior envolvimento dos parlamentares que compem a CMO, nesse

processo de eventual anlise conjunta pelas comisses do projeto oramentrio, seria
tambm bastante salutar para a construo de um oramento em que o Parlamento
realmente buscasse participar da sua formao.
A interao desses agentes no processo de discusso e votao das

emendas ao texto original, com a comunicao aos parlamentares membros das demais
comisses das diretrizes e informaes que eles possuem na condio de membros da
CMO, ajudaria o Parlamento como um todo a construir uma proposta oramentria
realmente factvel com as necessidades sociais.
255
Mais do que isso, a realizao de audincias pblicas no mbito da CMO,

em que pudessem participar os demais parlamentares que no a compem, para uma
discusso mais aprofundada da proposta oramentria com os diversos setores da
sociedade civil, daria ao Parlamento e prpria CMO uma maior legitimidade para propor
emendas ao texto oramentrio.
evidente que essa reformulao poderia dar-se no apenas no processo

de votao do oramento, mas, caso fosse alterado o processo de elaborao das peas
oramentrias, a Comisso poderia contribuir de forma melhor e mais dinmica na
apresentao de subsdios para que o projeto de lei viesse a ser criado em conjunto entre os
Poderes.
Uma maior sinergia entre os ministrios responsveis pela elaborao da

pea oramentria no mbito do Executivo e da prpria CMO, no h dvidas, traria
grandes benefcios para o projeto a ser apresentado ao Congresso.
Quando se falou em uma nova estrutura oramentria com uma maior

participao do Legislativo no processo de elaborao do oramento, fica claro que seria
por meio da Comisso Mista de Oramento que os debates de aprimoramento do PPA, da
LOA e da LDO se dariam.
Essa reformulao do papel da CMO, seja no processo de elaborao

oramentria com a realizao de audincia pblicas com representantes da sociedade e
experts em assuntos especficos e, dessa forma, interferindo do projeto a ser elaborado, seja
no processo de votao do oramento, propiciando um ambiente de maior reflexo
parlamentar a partir do trabalho conjunto das comisses permanentes das Casas
Legislativas e da prpria Comisso, daria a ela uma funo chave no processo legislativo
oramentrio.
Alm disso, proporcionaria uma aproximao entre as comisses das

Casas legislativas e, em maior grau, entre as duas Casas congressuais, possibilitando um
trabalho em conjunto e diminuindo a atuao estanque dos rgos que compem o
Parlamento.
256
Outro papel desse rgo que deveria ser melhor estimulado e explorado,
e que diz respeito a um controle direto do Parlamento sobre as aes do Executivo, a
anlise das contas anuais do Presidente da Repblica.
Trata-se de uma segunda atribuio conferida CMO pela Resoluo

1/01, do Congresso Nacional, que deveria ser utilizada com mais freqncia quando o
assunto o controle dos gastos pblicos pelo Executivo.
Dessa maneira, a comisso poderia estabelecer uma rotina de reunies

especficas para esse tema, sempre levando-se em considerao que o Parlamento, uma vez
exercendo papel mais presente no processo de elaborao oramentria, teria melhor
condies para acompanhar seus gastos pelo Poder Executivo.
Uma mudana de postura dos prprios parlamentares e um maior

interesse da fiscalizao dos gastos do governo encontraria guarida nas prprias atribuies
da CMO, sendo desnecessria qualquer mudana estrutural do Parlamento para alcanar
esse objetivo.
Bastaria que a comisso contasse com uma equipe tcnica especializada,

apta a assessorar os deputados e senadores, que os trabalhos da CMO poderiam ser
salutarmente direcionados a essa funo e, assim, o Parlamento exerceria de forma mais
eficiente sua funo primordial de controle dos gastos pblico.
5.1.7 Possveis reformas regimentais que colaborariam com a proposta

apresentada
Pea de fundamental importncia para melhor conhecer o funcionamento

das Casas Legislativas, os regimentos internos da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal e do Congresso Nacional so tambm imprescindveis para a disciplina do
Embora o texto constitucional trate, em artigos especficos, do processo

de formao das leis, so os regimentos internos os responsveis pelo seu detalhamento e
aperfeioamento.
257
Dessa forma, disciplinam a maneira como se daro os trabalhos nas

comisses temticas, onde cada matria dever tramitar, as condies de discusso e a
possibilidade de realizao de diligncias para melhor instruo das propostas, alm de
detalharem como se d o efetivo processo de votao dos projetos.
E por se tratar de um instrumento de extrema importncia para a

regulao do processo legislativo, o regimento deve ser, sempre que possvel, atualizado e
revisto pelos membros das Casas Legislativas a fim de no se tornar obsoleto e sem
aplicabilidade.
O processo legislativo, conforme se viu, dialtico e mais dinmico

medida que a democracia se desenvolve e seus representantes so os mais heterogneos
possveis.
Buscar meios para que ele no se torne catico e possa ser viabilizado
pelo trabalho das Casas Parlamentares fundamental para que a estrutura congressual
possa funcionar.
Nesse sentido, a reestruturao regimental cumpre um papel fundamental

na reviso das funes das comisses e plenrios e deve servir para viabilizar os trabalhos
no processo de formao das leis.
Essa preocupao encontra-se expressa, por exemplo, na nota que

introduz o atual Regimento Interno do Senado Federal.
J se afirmou anteriormente que o atual Regimento senatorial data de

1970. No tivesse ele sofrido alteraes, teramos uma legislao que disciplina o processo
legislativo na Cmara Alta com mais de trinta, quase quarenta anos, de existncia.
evidente que esse documento, pensado para uma poca e para outra
estrutura do Senado Federal, se tivesse sido mantido em sua integralidade, no mais se
traduziria em um instrumento efetivo de regulao do processo legislativo.
258
At porque foi elaborado durante a vigncia do regime militar, que,

conforme se viu, subordinou o Legislativo quase que completamente s vontades do
Executivo.
Tem sido necessria a atualizao constante desse documento a fim de

que efetivamente corresponda realidade. No por outro motivo que a nota que o
introduz, logo na terceira pgina, trata da consolidao que o Regimento veio sofrendo ao
longo das legislaturas que se passaram.
A introduo da nota inicia-se da seguinte forma:
O Regimento Interno do Senado Federal, de acordo com o disposto em

seu art. 402, deve ser consolidado ao final de cada legislatura,
incorporando as modificaes ocorridas ao longo do quadrinio de
trabalhos legislativos.
A presente edio contm o texto consolidado em relao
consolidao efetuada em janeiro de 2003 com as alteraes
produzidas na 52 Legislatura, iniciada em 1o de fevereiro de 2003 e
concluda em 31 de janeiro de 2007. Nesse perodo, foram editadas as
Resolues nos 22, de 2004; 1 e 2, de 2005; e 30, 35, e 42, de 2006.
Essas normas esto incorporadas ao novo texto.
Ao Regimento Interno foram incorporadas, tambm, alteraes
decorrentes das Emendas Constitucionais nos 45, de 2004 (Reforma do
Judicirio) e 50, de 2006 (ampliou o perodo da sesso legislativa
ordinria e, conseqentemente, reduziu o recesso parlamentar).
Como se v, a consolidao e atualizao do Regimento senatorial uma

preocupao que deve ser constante, pois, se no ocorrer no perodo de cada legislatura,
acaba por se tornar inaplicvel na prtica.
Ocorre que a atualizao e consolidao de um texto normativo nem

sempre pode alcanar o seu objetivo. Essa assertiva pode ser reforada pelo fato de tratar-
se de um texto normativo elaborado em um perodo de ausncia de democracia e de total
submisso do Legislativo ao Poder Executivo.
Por mais que se consolide e se atualize o texto vigente, no se trata de

uma inovao, mas de uma mera reforma do documento regimental. A estrutura bsica do
processo constitucional de formao das leis fica mantida, assim como a lgica de
funcionamento do Congresso sob essa perspectiva.
259
Nesse sentido que se evidencia o anacronismo do atual Regimento

Interno, inapto a transformar o processo legislativo em sua totalidade, pois a prpria
espinha dorsal do documento, da maneira como se encontra posta, inviabiliza mudanas
mais profundas e significativas.
Uma resposta a esse problema est sendo elaborada e discutida pelo

Senado Federal. Foi por meio do Requerimento 208/2008 daquela Casa que se instituiu
uma comisso encarregada de apresentar um projeto que reformulasse o Regimento
Interno.
De acordo com a Justificativa do Projeto de Resoluo apresentado como

resultado dos trabalhos da comisso,
Entre as diversas alteraes sugeridas, destacam-se:

1. alterao do uso da palavra em Plenrio;
2. ampliao do carter terminativo nas comisses;
3. reformulao dos regramentos de urgncia;
4. reformulao das normas regimentais sobre comisses de
parlamentares de inqurito e manejo de documentos sigilosos;
5. regulamentao do procedimento de tramitao de tratados
internacionais sobre direitos humanos, com eficcia de emenda
constitucional (art. 5, 3, CF);
6. adaptao do Regimento ao processo legislativo eletrnico,
simplificando, uniformizando, dando mais publicidade aos trmites
legislativos e conferindo preferncia ao meio eletrnico sobre o meio
impresso;
7. alteraes nas normas referentes realizao de sesses especiais e
apreciao de requerimentos de homenagem de louvor e de pesar;
8. alterao do regramento da prejudicialidade, permitindo-se sua
declarao por deciso da Comisso, sujeita a recurso ao Plenrio;
adequao de prazos, interstcios e outros instrumentos regimentais;
9. aperfeioamento dos procedimentos de tramitao em conjunto;
10. insero no Regimento da sistemtica de tramitao dos
requerimentos de informao;
11. soluo de incongruncias e assimetrias do Regimento Interno;
12. uniformizao terminolgica;
13. regulamentao do funcionamento do Colgio de Lderes.
14. regulamentao do funcionamento do Colgio de Lderes.
Assim, diante das inmeras alteraes ao Regimento Interno, a Comisso

entendeu que (...) seria necessria a instituio de um novo regimento, que consolidasse
todas as propostas em documento nico, com a revogao integral do atual regimento.
260
Muito embora esse texto ainda venha a ser discutido e alterado enquanto
tramitar pelas comisses de mrito e pelo Plenrio do Senado, ele j traz algumas
inovaes que, uma vez mantidas, podem alterar significativamente o processo legislativo.
Uma das novidades trazidas pela nova proposta inserir, dentre as

atribuies do Presidente da Mesa Diretora, a promoo da publicao, no princpio de
cada sesso legislativa, do relatrio circunstanciado das atividades do Senado e do
Congresso Nacional na sesso legislativa anterior.
Tratar-se-ia de uma consolidao de todas as atividades desempenhadas

pelo Parlamento no perodo de um ano que, se for seguida de um debate e de uma maior
reflexo, poder influenciar na agenda legislativa do ano vindouro.
O texto proposto continua a vedar, tal como o atual, a possibilidade de

reeleio para a mesa diretora, assunto esse j tratado em captulo anterior.
Acaba por manter a estrutura das lideranas partidrias, bem como dos
blocos parlamentares da maioria e da minoria, s que traz regras mais crticas para as suas
existncias e permanncias durante o perodo de uma legislatura.
que, pela atual redao regimental, no h vedaes para as formaes

de novos blocos que se separem de outro anteriormente formado, de forma que o nmero
de lideranas pode variar dentro da prpria legislatura.
Alm disso, a nova proposta democratiza a eleio dos lderes dos blocos
e lderes partidrios ao dispor que sua escolha depender da vontade de todos os membros
da bancada que o compem e no mais do voto dos lderes de cada partido.
Com isso, a proposta pretende dar maior poder de ingerncia aos

detentores do mandato poltico como um todo e, consequentemente, acaba com o poder de
alguns poucos senadores na escolha das lideranas.
Nesse sentido, a nova proposta regimental traz um avano significativo

no que diz respeito democratizao no processo de escolha das lideranas partidrias.
261
Todavia, ao manter a existncia das lideranas, continua a fiar a um

nmero restrito de parlamentares todo o processo decisrio da agenda legislativa, o que,
conforme j ressaltado em captulo prprio, deixa o processo legislativo refm dos
interesses de alguns polticos apenas.
Tanto assim que, em seu artigo 65, o projeto de resoluo

institucionaliza a existncia do Colgio de Lderes, constitudo pelos Lderes dos Partidos
Polticos, dos Blocos Parlamentares, do Governo, da Maioria e da Minoria.
As atribuies desse colegiado seriam a de deliberar sobre assuntos

levados a sua considerao pelo Plenrio, Mesa, Comisso ou pelo Presidente da Casa,
alm de requerer preferncia na apreciao de matrias.
Suas decises devero ser tomadas, sempre que possvel, mediante

consenso entre seus integrantes ou, na sua falta, prevalecer o critrio da maioria,
calculando-se o voto dos Lderes em funo da expresso numrica de cada bancada.
A nova proposta mantm a redao do atual artigo 64-A do Regimento

Interno do Senado, que d ao Presidente da Repblica o poder de indicar o lder do
governo no Senado Federal.
Pode-se argumentar que essa ao uma ingerncia direta do Executivo

sobre o Parlamento j que esse processo poderia ser dispensado com a escolha direta, a
partir de um consenso entre os partidos que formam a base do governo no modelo
presidencial de coaliso, sem que, com isso, o Chefe do Executivo interferisse nesse
processo de escolha.
Ousa-se aqui discordar dessa tese por se entender que o papel do lder do
governo o de defender os interesses do Executivo no mbito do Parlamento, razo pela
qual deve ter total afinidade com o Presidente da Repblica e com os Ministros de Estado.
No por outros motivos, e por necessitar ser de extrema confiana do

Chefe da Administrao, que o lder do governo por ele escolhido.
262
Outra alterao proposta diz respeito ao nmero de comisses

permanentes que iro compor o Senado. A nova proposta pretende incluir, alm das 10
comisses atualmente previstas, a criao da Comisso de Cincia, Tecnologia, Inovao,
Comunicao e Informtica (CCT).
Dessa forma, o artigo 107 da atual proposta prev que CCT compete:
Opinar sobre proposies pertinentes aos seguintes temas:

I desenvolvimento cientfico, tecnolgico e inovao tecnolgica;
II poltica nacional de cincia, tecnologia, inovao, comunicao e
informtica;
III organizao institucional do setor;
IV acordos de cooperao e inovao com outros pases e organismos
internacionais na rea;
V propriedade intelectual;
VI criaes cientficas e tecnolgicas, informtica, atividades nucleares
de qualquer natureza, transporte e utilizao de materiais radioativos,
apoio e estmulo pesquisa e criao de tecnologia;
VII comunicao, imprensa, radiodifuso, televiso, outorga e
renovao de concesso, permisso e autorizao para servios de
radiodifuso sonora e de sons e imagens;
VIII regulamentao, controle e questes ticas referentes a pesquisa e
desenvolvimento cientfico e tecnolgico, inovao tecnolgica,
comunicao e informtica;
IX outros assuntos correlatos.
Entende-se que essa proposta veio em boa hora. J se afirmou em

momentos anteriores a necessidade de o processo legislativo adequar-se s novas
demandas que a sociedade apresenta a parir da sua evoluo.
No h dvidas de que uma comisso dessa natureza, desde que

composta por parlamentares que tenham afinidade com o tema, e, principalmente, tenha
em seus quadros uma assessoria competente e verdadeiramente em sintonia com os temas a
serem nela tratados, em muito contribuiria para o aperfeioamento do processo de
formao das leis.
Alis, quanto mais comisses existirem nas casas legislativas para

melhor ponderar e aperfeioar as propostas apresentadas pelos parlamentares, melhor ser
a qualidade da legislao positivada. Disso no h dvidas.
263
Mais uma inovao trazida pela proposta a regulamentao, em artigo

especfico, do processo das audincias pblicas.
Afirmou-se anteriormente a importncia desse tipo de instrumento ou

ao no aperfeioamento e na maior conferncia de legitimidade ao processo legislativo.
As audincias pblicas so, sem a menor dvida, a forma mais eficaz de interao entre o
Parlamento e a sociedade, um meio apto a aperfeioar o processo de formao das leis at
agora insubstituvel.
Elas receberam tratamento especial nos artigos 121 a 123 do projeto de

resoluo e, dessa forma, apresentam-se mais detalhadas pela proposta de regimento em
que se prev, inclusive, a possibilidade de sua solicitao por membros da prpria
sociedade civil ( 1 do artigo 121 proposto).
No h dvidas de que se trata de uma importante inovao. Se essa

redao permanecer, o Senado Federal dar um grande passo em direo ao
aprimoramento do processo legislativo e de uma maior interao entre ele e a sociedade.
Outra alterao seria a ampliao das competncias conferidas s

Comisses Parlamentares de Inqurito no seu processo investigatrio. A nova redao dada
ao artigo 154 aumenta significativamente o rol de atribuies das CPIs, uma vez que, da
maneira como o texto constitucional trata a questo, tornar-se-ia necessria uma
regulamentao infraconstitucional.
Dentro dessa lgica, est proposta no inciso VII do artigo 154 do projeto
de resoluo o poder de a CPI requerer
(...) para auxiliar nos seus trabalhos, servidores do quadro de pessoal de

qualquer das Casas do Congresso Nacional, bem como, em carter
transitrio, os de qualquer rgo ou entidade da administrao pblica,
do Poder Judicirio e do Tribunal de Contas da Unio.
Nesse caso, afirmou-se, em captulo prprio, a importncia do bom

assessoramento que os parlamentares necessitam para bem desempenhar suas funes no
processo de investigao. Se for mantido esse inciso, no h dvidas de que os trabalhos
das CPIs podero melhorar significativamente.
264
H tambm a previso de realizao de audincias pblicas que instruam

esse processo (inciso IX do artigo 154), cujo objetivo viabilizar o contraditrio no curso
das investigaes.
Outro ponto que chama a ateno na nova proposta a maior

regulamentao do processo de tomada de depoimentos e oitiva de testemunhas no mbito
das CPIs, ignoradas ou pouco tratadas pelo atual Regimento Interno.
A nova proposta pretende tambm enaltecer o que se conhece como fato

determinado a ser apurado, medida que confere ao relator da CPI o poder de propor a
linha de investigao, formular, com prioridade, perguntas aos depoentes, apresentar
requerimentos ligados ao objeto da comisso, dirimir qualquer questo levantada por
membro da comisso sobre a linha de investigao conduzida, examinar, com prioridade,
os documentos em poder da comisso, entregar imediatamente ao Presidente qualquer
documento a que tenha tido acesso em decorrncia do desempenho de suas funes,
elaborar o relatrio final e, quando for o caso, relatrios parciais a serem submetidos aos
membros da comisso.
A possibilidade de o relator propor a criao de subrelatorias, com o fim

de agilizar os trabalhos e auxiliar a investigao, tambm vem em boa hora, pois permite
que o processo de investigao se desdobre em diferentes frentes e possibilita um estudo
mais aprofundado dos fatos.
A regulamentao dos trabalhos desenvolvidos no mbito das comisses

de inqurito evidencia a importncia que o Legislativo tem dado a esse tipo de atividade.
verdade que o nmero de CPIs tem aumentado significativamente nos

ltimos anos. verdade tambm que o Congresso tem se fiado nesse tipo de trabalho para
tentar desempenhar sua funo de fiscalizao e de controle sobre os atos do Governo, haja
vista que a maioria das CPIs tem origem em denncias contra as autoridades do Poder
Executivo.
Entretanto, a prpria Constituio Federal, no inciso X do artigo 49,

estabelece como funo do Congresso Nacional ou de qualquer uma de suas Casas
265
fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, incluindo aqueles proferidos pela

Administrao Indireta.
claro que competiria aos regimentos internos das Casas Legislativas e

do prprio Congresso, a fim de dar azo atribuio constitucional estabelecida, a
regulamentao e o maior detalhamento desse tipo de atividade a ser desempenhada.
Entretanto, causa espanto o fato de o atual Regimento Interno do Senado

Federal tratar de forma to tmida esse assunto, como na breve meno que faz no inciso X
do artigo 90, quando trata das competncias das Comisses.289
Essa redao se repete no artigo 89 do texto proposto sem uma maior

preocupao de como regulamentar essa atividade de controle no mbito do processo
legislativo.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados no trata da questo de

forma diferenciada. Faz meno a essa funo de controle no artigo 24 do texto vigente ao
tratar das competncias das comisses permanentes da Casa.
Ao trazer a Seo X que trata da fiscalizao e do controle, todavia,

disciplina de que maneira as comisses controlaro as aes do Executivo. O assunto
encontra-se positivado no artigo 61, transcreve-se:
Art. 61. A fiscalizao e controle dos atos do Poder Executivo, includos

os da administrao indireta, pelas Comisses, sobre matria de
competncia destas, obedecero s regras seguintes:
I - a proposta da fiscalizao e controle poder ser apresentada por
qualquer membro ou Deputado, Comisso, com especfica indicao
do ato e fundamentao da providncia objetivada;
II - a proposta ser relatada previamente quanto oportunidade e
convenincia da medida e o alcance jurdico, administrativo, poltico,
econmico, social ou oramentrio do ato impugnado, definindo-se o
plano de execuo e a metodologia de avaliao;
289
Eis o teor da norma citada:
Art. 90. s comisses compete:
(...)
X exercer a fiscalizao e controle dos atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta,
e quanto s questes relativas competncia privativa do Senado (Const., arts. 49, X, e 52, V a IX);
(...).
266
III - aprovado pela Comisso o relatrio prvio, o mesmo Relator ficar

encarregado de sua implementao, sendo aplicvel hiptese o
disposto no 6 do art. 35;
IV - o relatrio final da fiscalizao e controle, em termos de
comprovao da legalidade do ato, avaliao poltica, administrativa,
social e econmica de sua edio, e quanto eficcia dos resultados
sobre a gesto oramentria, financeira e patrimonial, atender, no que
couber, ao que dispe o art. 37.
1 A Comisso, para a execuo das atividades de que trata este artigo,
poder solicitar ao Tribunal de Contas da Unio as providncias ou
informaes previstas no art. 71, IV e VII, da Constituio Federal.
2 Sero assinados prazos no inferiores a dez dias para cumprimento
das convocaes, prestao de informaes, atendimento s requisies
de documentos pblicos e para a realizao de diligncias e percias.
3 O descumprimento do disposto no pargrafo anterior ensejar a
apurao da responsabilidade do infrator, na forma da lei.
4 Quando se tratar de documentos de carter sigiloso, reservado ou
confidencial, identificados com estas classificaes, observar-se- o
prescrito no 5 do art. 98.
Percebe-se que, no obstante o texto tratar da questo de forma mais

detalhada, no se busca uma interao preventiva de controle das aes do Executivo a
serem realizadas pelo Legislativo.
Ao contrrio, o texto vigente estabelece as condies e os procedimentos

a serem adotados pelas comisses, bem como as penalidades impostas aos integrantes do
Executivo que no cumprirem suas responsabilidades.
No entanto, no h qualquer meno possibilidade realizao de

audincias de instruo ou a ligao dessa atividade de controle com os gastos pblicos e a
execuo da lei oramentria.
Assim, uma reestruturao dos regimentos focada na potencializao do

papel de controle preventivo e repressivo do Parlamento sem a necessidade de instaurao
de CPIs seria uma grande contribuio que se daria estrutura legislativa e, como
consequncia, ao processo legislativo como um todo.
5.1.8 O comedimento da possibilidade de alterao do oramento por meio das

medidas provisrias de crdito extraordinrio
No captulo IV, observou-se o fato de que existem inmeras alterao ao

oramento pblico que se operacionalizam por meio da edio de medidas provisrias,
267
pelo Executivo, autorizando a abertura de crditos extraordinrios para readequao de

matria oramentria.
fato que a questo encontra-se suficientemente disciplinada na alnea d

do inciso I do artigo 62 da Constituio. Segundo esse comando normativo, vedada a
edio de medida provisria relativa ao PPA, LDO, oramento e crditos adicionais e
suplementares.
Ocorre que esse mesmo artigo faz uma ressalva, remetendo ao 3 do

artigo 167 da prpria Constituio, assim positivado:
Art. 167. (...)

3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para
atender as despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto
no art. 62
Fazendo o cotejo analtico desses dois comandos constitucionais,

conclui-se que vedado editar medidas provisrias em matria oramentria, ainda que se
trate de crditos adicionais e suplementares, sendo uma exceo a essa regra a
possibilidade de sua edio para a abertura de crdito extraordinrio nas hipteses de
guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
Todavia, utilizando-se desse subterfgio, o Executivo tem editado

medidas provisrias de crditos extraordinrios sem observar as situaes peculiares
previstas no citado pargrafo, o que lhe tem permitido remanejar o oramento sem que haja
um controle imediato do Congresso sobre as alteraes efetuadas.
Sim, pois se esse tipo de ato normativo passa a valer imediatamente aps
a sua publicao e levando-se em considerao que o Congresso a apreciar no prazo de
cento e vinte dias dados pelo artigo 62, evidente que a anlise de mrito e da
oportunidade da proposta, a se dar no mbito do Parlamento, muitas vezes extempornea.
Isso porque, at que se ultime a anlise dos requisitos constitucionais e o

mrito da proposta, o Executivo j remanejou o oramento e, no raro, j empenhou e
268
autorizou a despesa sem que ao Parlamento fosse dado o direito de contestar, em tempo
hbil, a alterao.
Conforme se demonstrou no captulo IV, em torno de 12% das medidas

provisrias editadas no ano de 2007 eram de crdito extraordinrio. Considerando-se que a
autorizao para editar MPs sobre a matria oramentria s deve ocorrer em situaes
extremamente excepcionais, tem-se que essa situao teria ocorrido em 20 medidas
editadas como abertura de crdito extraordinrio.
patente que o Executivo vem abusando dessa prerrogativa excepcional.

Utilizando-se dessa premissa, edita medidas provisrias sobre assuntos que no esto
relacionados calamidade pblica, guerra ou comoo interna, remanejando o oramento
pblico por intermdio das medidas provisrias.
Na tentativa de conter essa anomalia, preciso que o Parlamento haja de

imediato. Ao tomar conhecimento da publicao desse tipo de ato, seria essencial que
aquele Poder analisasse a sua convenincia de imediato, rejeitando-o em sua integralidade,
caso no fosse respeitado pelo Executivo o disposto no 3 do artigo 167.
Uma maneira disso se operacionalizar, sem que fossem necessrias

alteraes legais ou constitucionais, seria uma anlise prvia dos requisitos da urgncia e
relevncia da MP de crdito extraordinrio pela comisso mista prevista no 9 do artigo
62 da Constituio.
Isso porque essa comisso tem a funo de examinar as medidas

provisrias e sobre elas emitir pareceres antes da matria ser apreciada pelo plenrio de
ambas as Casas Legislativas.
Entretanto a comisso, conforme j afirmado, jamais se rene para

analisar a medida provisria e pode ser considerada, a despeito de prevista pela prpria
Constituio, inoperante.
O que se poderia estipular, no caso, a possibilidade de, sempre que o

Executivo editar uma medida provisria de crdito extraordinrio que altere o oramento
269
pblico, a matria, to logo chegue Cmara dos Deputados pela mensagem de envio pelo
Presidente da Repblica, fosse analisada pela comisso mista para saber se ela se enquadra
nos casos de exceo previstos no 3 do art. 167.
Em caso negativo, a comisso emitiria parecer imediato e encaminharia o

pleito para o Plenrio da Cmara dos Deputados que, dele tomando conhecimento,
colocaria a medida provisria em votao em sesso imediatamente posterior leitura do
parecer da comisso para, na sequncia, rejeitar a medida por ausncia dos requisitos
constitucionais da relevncia e urgncia.
Em seguida, a matria seguiria para o Senado Federal, que deveria adotar

a mesma postura clere, rejeitando a MP se assim tambm entendesse.
Dessa forma, seria possvel ao Parlamento exercer o crivo poltico

necessrio sobre os requisitos constitucionais inerentes medida em um tempo
considerado suficientemente clere e que evitasse, por fim, um gasto inconstitucional por
parte do Poder Executivo.
Como se v, bastaria que o Parlamento utilizasse um instrumento sua

disposio para que, sem alteraes normativas, controlasse a edio de desse tipo de ato.
Entretanto, tendo em vista a impossibilidade dessa deciso ser tomada,

pelo Parlamento, em tempo suficiente a evitar que o Executivo efetue o remanejamento da
lei oramentria, o controle sobre esse tipo de abuso tem se dado a partir do Poder
Judicirio, por intermdio das aes de controle concentrado.
E nesse sentido vem se manifestando o Supremo Tribunal Federal sobre a

questo, quando a polmica levada ao seu conhecimento por meio da propositura de
aes diretas de inconstitucionalidade.
Ao analisar o pedido de medida liminar na ADI 4.049/DF, o Ministro

Relator, Carlos Britto, deferiu o pedido de antecipao de tutela ao entender que a edio
da Medida Provisria 402/2007, convertida na Lei 11.656/08, que abria crdito
270
extraordinrio em favor de diversos rgos do Poder Executivo, no atendia aos requisitos

constitucionais da relevncia e da urgncia previstos no 3 do artigo 167.
A deciso restou assim ementada:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AO

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISRIA N
402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007, CONVERTIDA NA LEI N
11.656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURA DE CRDITO
EXTRAORDINRIO. AUSNCIA DOS REQUISITOS
CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE E DA URGNCIA ( 3
DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei no precisa
de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de
constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicao primria
da Constituio. Para esse tipo de controle, exige-se densidade
normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI
4.048-MC. 2. Medida provisria que abre crdito extraordinrio no se
exaure no ato de sua primeira aplicao. Ela somente se exaure ao final
do exerccio financeiro para o qual foi aberto o crdito extraordinrio
nela referido. Hiptese em que a abertura do crdito se deu nos ltimos
quatro meses do exerccio, projetando-se, nos limites de seus saldos,
para o oramento do exerccio financeiro subseqente ( 2 do art. 167
da CF). 3. A converso em lei da medida provisria que abre crdito
extraordinrio no prejudica a anlise deste Supremo Tribunal Federal
quanto aos vcios apontados na ao direta de inconstitucionalidade. 4.
A abertura de crdito extraordinrio para pagamento de despesas de
simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente no se
caracterizam pela imprevisibilidade e urgncia, viola o 3 do art. 167
da Constituio Federal. Violao que alcana o inciso V do mesmo
artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar
como de natureza extraordinria crdito que, em verdade, no passa de
especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar deferida.
Nesse sentido, o deferimento da cautelar tem levado suspenso da

vigncia das MPS ou das leis oriundas de suas converses sempre que o Judicirio entende
que a excepcionalidade que justifique a edio da medida no se encontra presente.290
290
No mesmo sentido, ADI 4.048-MC/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes. Com relao a esse julgado o Plenrio
do Supremo Tribunal Federal entendeu que, no obstante o fato de a medida provisria j ter sido
convertida em lei, isso no impede que o Judicirio fiscalize a constitucionalidade ou no do ato
normativo atacado. Ademais, ressalta que os conceitos de guerra, calamidade pblica ou comoo interna
so conceitos que representam realidades ou situaes fticas de extrema gravidade e de conseqncias
imprevisveis para a ordem pblica e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgncia, a
adoo de medidas singulares e extraordinrias, de maneira que a edio de medidas provisrias para o
remanejamento do oramento pblico seria uma exceo constitucionalmente prevista. E por entender que
da exposio de motivos que levou o Executivo a editar a medida provisria analisada se depreende que
as despesas remanejadas serviro to somente para operacionalizar despesas comuns, a Suprema Corte
entendeu pertinente a suspenso da vigncia da Lei 11.658/2008, converso da MP 405/2007.
271
claro que esse entendimento bastante recente e no permite prever se

a jurisprudncia da Suprema Corte do Pas h de se firmar nesse sentido. Entretanto, ao
analisar as poucas decises proferidas pelo Supremo, possvel imaginar que, uma vez que
se prevalea esse tipo de deciso, o Judicirio haver de impor uma limitao ao do
Executivo em editar medidas provisrias que inibam a participao do Parlamento nas
mudanas oramentrias.
No h dvidas que essa limitao seria bastante salutar. A imposio de

um controle sobre a edio de medidas provisrias de crditos extraordinrios pode ter o
condo de inibir a esdrxula utilizao desse instrumento pelo Poder Executivo, que leva
alterao do oramento sem que haja uma discusso dessa pea com os Poderes da
Repblica.
No entanto, no parece a melhor alternativa esse controle se estruturar no

mbito do Poder Judicirio e no junto ao Parlamento, cuja legitimidade para realiz-lo ,
por tudo o quanto exposto nesta tese, inegvel. Mais do que isso, fundamental para o
equilbrio da separao de Poderes em um Estado Democrtico e de Direito.
272
CONCLUSO
O processo legislativo pode se colocar como um instrumento hbil a

propiciar um redesenho do Parlamento enquanto instituio.
Isso pressupe a compreenso de que a atividade de elaborar leis, no

atual conceito de Estado Democrtico de Direito, deve se pautar na reflexo constante
sobre os rumos do Pas, a partir daquilo que se pretende inserir como novo no ordenamento
jurdico.
A funo de iniciar o processo de formao da norma, no obstante se

tornar cada vez mais afeita ao Executivo, seja por fora das previses constitucionais, seja
pelo fortalecimento do presidencialismo de coaliso, jamais permitir a transformao de
projetos em atos normativos sem a efetiva participao do Congresso.
E por estar munido dessa prerrogativa a de interferir no processo de

transformao do projeto em lei -, que o Parlamento pode influir nos rumos das polticas
de Estado.
dizer, sem maiores exageros, que o processo de formao das polticas

pblicas pressupe a atuao do Legislativo e que, sem a atuao direta desse Poder, o
Executivo no encontra condies para faz-las valer.
O oramento pblico tambm no pode prescindir de todas essas

premissas apontadas. Como pea de fundamental importncia para a construo das
polticas, uma vez que destina recursos para as suas execues, as leis que o estruturam
devem obedecer a esse sistema: uma vez elaboradas pelo Executivo, passaro pelo crivo do
Legislativo para deixarem de ser um mero projeto de lei e se transformarem em normas.
273
justamente nesse ponto que o Parlamento pode ter um papel de

destaque e se colocar como um Poder efetivamente necessrio na construo das polticas
que ditam o presente e o futuro da Nao.
Embora no se estruture como o Poder que pensa e executa as polticas

pblicas, sua participao no processo de construo dessas propostas to fundamental
quanto a deteno da iniciativa de formul-las. Isso porque, a partir de um debate
verdadeiro e de uma reflexo sobre elas, o Congresso tem o poder de alter-las e
transform-las em instrumentos reais.
E esse poder de dilogo encontra viabilidade muito maior dentro do

Parlamento, composto de duas casas constitudas por representantes da sociedade e das
vontades dos entes federados, do que junto ao Poder Executivo, a despeito das grandes
mudanas que este tem vivido no que se refere ao dilogo com a sociedade via conselhos e
audincias pblicas.
Mas ainda no Parlamento que as opinies afloram de forma mais

significativa, uma vez que no Congresso que a sociedade pode encontrar mais opes de
externalizar seu acordo ou suas discordncias em relao s propostas que l tramitam,
sejam aquelas encaminhadas pelo Executivo, sejam aquelas elaboradas pelos prprios
representantes do Legislativo.
Em outras palavras, o Parlamento jamais perdeu sua capacidade de

aprimorar os projetos de lei, discutindo-os de forma mais aprofundada com a sociedade e
permitindo a construo de um direito positivo que realmente reflita a vontade social.
Significa afirmar, indiretamente, que o Legislativo pode fortalecer sua

atividade de controle sobre as polticas formuladas pelo Executivo.
Para tanto, algumas mudanas bsicas se colocam como fundamentais

para que isso acontea.
274
Isso porque, da maneira como o oramento pblico votado atualmente,

no h que se falar em participao dos poderes sobre a hegemonia do Executivo no seu
processo de construo e implementao.
O que se constata ao longo dessa tese que no so necessrias grandes

mudanas no sistema oramentrio autorizativo institudo pela Constituio Brasileira de
1988 para permitir ao Parlamento, por meio de seu processo legislativo, obter as
ferramentas de controle sobre os gastos pblicos e, finalmente, exercer uma funo
primordial no moderno sistema de freios e contrapesos.
Longe de se defender um sistema de oramento impositivo ou outro

modelo que retire do Executivo o poder de elaborar as peas oramentrias, essa tese
procurou defender que mudanas de cunho poltico e estrutural que no necessitariam
sequer de grandes alteraes constitucionais.
Tratam-se de instrumentos disposio do Estado para transformar o

processo oramentrio e, por conseqncia, devolver ao Parlamento suas funes
essenciais dentro da concepo da separao de Poderes preconizada desde o Sculo XVII.
275
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LUIZ GUSTAVO BAMBINI DE ASSIS

PROCESSO LEGISLATIVO E ORAMENTO PBLICO: a

Tese apresentada como requisito para

obteno do Ttulo de Doutor em Direito do

Estado pela Universidade de So Paulo

Professor Orientador: Enrique Ricardo

3. 1 O Poder Legislativo no sistema brasileiro ............................................................... 123

5.1.2 A iniciativa conjunta de criao da pea oramentria: a utilizao de princpios e

Esta tese trata do processo legislativo oramentrio e de que maneira uma

This thesis is about the legislative budget process and how a

A rediscusso da clssica teoria da separao de Poderes, recorrente em

Uma nova diviso de funes entre os rgos, com a consequente

Nessa esteira, a atividade de controle de um Poder sobre o outro ainda se

E essa atividade de controle, embora fundamental, no estanque. Ao

Ele no est imune s modificaes exigidas pelo tempo e s

Discutir essa nova reformulao das atividades do Parlamento atravs do

Ele torna-se ainda maior quando levado em conta o fato de o processo

No seria exagero afirmar tambm que o estudo Poder Legislativo aqui

Uma anlise mais aprofundada sobre ele tem ocorrido em questes

Diante dessa realidade, o estudo do Poder Legislativo e uma das suas

Dentre as trs instituies que constituem o Estado, o Parlamento que

Ao se cristalizar como ente apto a controlar as aes dos monarcas, ainda

A sua concepo, tal qual se conhece quando se faz referncia ao estudo

Para realizar essa transformao, que ao Legislativo foi conferido,

Diante desse poder de controlar os atos reais a partir da elaborao de

Composto cada vez mais de representantes de diferentes classes sociais e

E essa estrutura permaneceu inclume at os tempos atuais, onde a teoria

Entretanto, ao se analisar a atual forma como hoje ela se estrutura no

A atividade de controle prvio, que poderia ser desempenhada sobre

Uma segunda limitao diz respeito diminuio da capacidade de

Atualmente, o Executivo o responsvel pela autoria da maioria das leis

J o terceiro revs evidencia-se a partir da falta de identidade entre o

Ante a essas trs limitaes, o que resta ao Parlamento moderno nesse

de fundamental importncia ressaltar que essa tese no tem o escopo de

O que se pretende constatar essas limitaes e, a partir delas, construir

Entretanto, partindo-se das premissas acima apontadas, um segundo

E a resposta a essa pergunta, embora no muito simples, tem um

que a prpria atividade de controle preventivo, qual se fez aluso

Em um Estado de direito, as aes dos Poderes encontram sua

E justamente nesse processo de transformao dos projetos em normas,

Em sntese, atravs do processo legislativo, poder o Parlamento aprovar

Nessa esteira, o estudo do processo legislativo oramentrio pretende ser

A escolha do tema oramento pblico para o desenvolvimento dessa tese

O estudo do Direito Constitucional e da Teoria do Estado

preciso realizar um corte metodolgico e escolher um tema especfico

Nesta tese, optou-se por escolher o processo legislativo como objeto de

Diante dessas premissas, a primeira justificativa para a escolha do tema

analtico-dedutiva. Ao se eleger as leis oramentrias como instrumento de estudo,

Utilizando-se como ponto de partida a necessidade de se estudar o

Assim, iniciando um estudo geral sobre processo legislativo, os

Ainda tratando da metodologia, por no se estar diante de um tema muito

Ser possvel constatar, ao longo da leitura dos captulos, que os autores

Ante a essa limitao, optou-se por utilizar exemplos prticos que

Essa tcnica de anlise de fatos, com as devidas aluses s discusses

Um estudo mais detalhado das legislaes utilizadas como exemplo e o

Alm disso, no se optou pela comparao do modelo brasileiro com

A segunda justificativa para a escolha da matria oramentria est

Por se entender que a clssica teoria da separao de Poderes vem se

Ao melhor elaborar as leis que compem o oramento do pas,

A fim de tornar o trabalho mais didtico e compreensvel, a presente tese

O primeiro deles trata especificamente das trs limitaes s quais se fez

encontradas pelo Legislativo em exercer sua funo de legislar, controlar e representar a

J o segundo captulo tem o condo de analisar o processo legislativo