Descentralizacin

y Participacin democrtica
en Montevideo
los Concejos Vecinales y un aporte
sobre la cuestin metropolitana

Defensor del Vecino de Montevideo
Ps.Social. Fernando W. Rodrguez Herrera
Juan Carlos Gmez 1472. CP. 11000
Tel: 08001616 29161616
defensoria@defensordelvecino.gub.uy
www.defensordelvecino.gub.uy
Diseo y ejecucin del proyecto:
Este proyecto fue elaborado y desarrollado en forma conjunta por el Instituto de Desar-
rollo Local (IDEL) de la Universidad Catlica de Uruguay ; el Centre for Research on Direct
Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich; el Instituto de Ciencia Poltica de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica (UdelaR), el Plan Cuenca del Arroyo
Carrasco y la Defensora del Vecino de Montevideo.
Autores:
Paula Ferla - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay
Alejandra Marzuca - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay
Alicia Veneziano - Instituto de Ciencia Poltica - Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR)
Yanina Welp - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich
Comentarios y aportes:
Camilo lvarez - el Plan Cuenca del Arroyo Carrasco
Jos Arocena, - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay
Alejandro Casas - Defensora del Vecino de Montevideo
Marianela Fernndez - Defensora del Vecino de Montevideo
Fernando Rodrguez - Defensora del Vecino de Montevideo
Uwe Serdlt - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich
NDICE GENERAL
ndice de tablas y mapas 7
Prlogo 9
1. Introduccin 13
1.1.Caso Montevideo 13
1.2 Caso Canelones 14
1.3 Plan del libro 15
2. El enfoque terico 16
2.1 Descentralizacin 16
2.2 Participacin y gobernanza 18
2.3 Las redes 19
3. Evolucin de la descentralizacin participativa en Uruguay 21
3.1 La reconfiguracin del escenario poltico 23
3.2 Las nuevas instituciones de la descentralizacin participativa 25
3.3 Los cambios normativos para promover la descentralizacin 26
4. Diseo de investigacin 28
4.1. Protocolo de investigacin: Montevideo 29
4.2 Protocolo de investigacin: Canelones 38
5. Montevideo: presentacin y anlisis de resultados 42
5.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales 42
5.2 Caractersticas de los Concejos Vecinales 47
5.3 Funcionamiento interno del Concejo Vecinal 53
5.4 Relacin del Concejo con los actores poltico-administrativos locales y centrales 58
5.5 Insercin del Concejo en el tejido local 63
5.6 Grado de representatividad del Concejo 64
5.7 Tipo de logros del Concejo Vecinal 65
5.8 Una perspectiva desde el anlisis de redes 68
5.9 Lectura general de los resultados 71
5.10 Analizando las hiptesis a la luz de los resultados 73
6. Canelones: presentacin y anlisis de resultados 85
6.1 Proceso de descentralizacin en Canelones 86
6.2 Gestin metropolitana de servicios 99
7. Conclusiones 107
7.1 Elementos a tener en cuenta 109
7.2 Comentarios finales 111
8. Bibliografa 115
9. Anexos 121
 ndice De Tablas Y Mapas
Esquema 1 ............................................................................................................................................ 77
Esquema 2 ............................................................................................................................................ 82

Mapa 1: Divisin territorial administrativa de Montevideo ................................................................... 32

Mapa 2: Variacin porcentual de la poblacin en Montevideo, segn CCZ .......................................... 34
Mapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo .......... 40

Tabla 1: Seleccin de eventos que impulsaron la descentralizacin participativa ................................ 22

Tabla 2: Incidencia en polticas pblicas ............................................................................................... 29
Tabla 3: Representatividad de los Concejos ........................................................................................... 30
Tabla 4: Distribucin de la poblacin de Montevideo por zona ............................................................ 33
Tabla 5: Participacin de la poblacin en elecciones a concejales vecinales ........................................ 35
Tabla 6: Variacin de la poblacin y evolucin de la participacin electoral en los CV estudiados ...... 36
Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo ................................................ 37
Tabla 8: Detalle de cuestionarios individuales realizados en Montevideo ............................................ 37
Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones ................................................... 41
Tabla 10: Participacin en el Plenario y comisiones .............................................................................. 50
Tabla 11: Renovacin de miembros del CV ........................................................................................... 50
Tabla 12: Procedencia de Concejales .................................................................................................... 51
Tabla 13: Composicin de los CV ........................................................................................................... 52
Tabla 14: Nivel de eficiencia del CV ....................................................................................................... 54
Tabla 15: Capacidad de resolucin de conflictos del CV ........................................................................ 55
Tabla 16: Grado de desarrollo de visin global de los CV ..................................................................... 56
Tabla 17: Nivel de autonoma ................................................................................................................ 57
Tabla 18: Sntesis: funcionamiento de los CV estudiados ...................................................................... 58
Tabla 19: Valoracin de la relacin del CV con la Junta Local ................................................................ 60
Tabla 20: Dinmica de la articulacin entre el CV y el rea social del CCZ ............................................ 60
Tabla 21: Sntesis: relacin del CV con actores poltico-administrativos ............................................... 61
Tabla 22: Valoracin del CV sobre la predisposicin del Ejecutivo Departamental para incorporarlo
en su gestin ......................................................................................................................................... 62
Tabla 23: Dinmica de la articulacin con el Legislativo Departamental .............................................. 62
Tabla 24: Sntesis: relacionamiento con actores poltico centrales ..................................................... 63
Tabla 25: Grado de insercin en el tejido local .................................................................................... 64
Tabla 26: Grado de representatividad del Concejo ............................................................................... 65
Tabla 27: Logros del CV: Asesoramiento ................................................................................................ 67
Tabla 28: Logros del CV: Propuesta ........................................................................................................ 68
Tabla 29: Sntesis: tipos de logros del CV ............................................................................................... 68
Tabla 30: Percepcin sobre el prestigio de las instituciones presentes en el territorio ......................... 69
Tabla 31: Percepcin sobre las instituciones que influyen en la definicin de polticas pblicas que
afectan al barrio ..................................................................................................................................... 70
Tabla 32: Lectura general de resultados ................................................................................................ 71
Tabla 33: Sntesis: funcionamiento interno y relacionamiento con actores poltico-administrativos locales 72
Tabla 34: Posibilidad de incidir en la definicin de las polticas pblicas .............................................. 74
Tabla 35: Sntesis de caractersticas de los CV y tipos de logros ........................................................... 75
Tabla 36: Representatividad del Concejo Vecinal ................................................................................. 78
Tabla 37: Sntesis de la reflexin sobre el proceso de descentralizacin en Canelones ........................ 98
Tabla 38: Servicios pblicos por localidad .............................................................................................. 101
Tabla 39: Problemas comunes por zona ................................................................................................ 105

7
 Prlogo
Para la Defensora del Vecino de Montevideo, la investigacin que presentamos
ha sido una experiencia que ha enriquecido su accionar en dos reas fundamentales.

Por un lado ha fortalecido la impronta institucional de desarrollar proyectos en

articulacin con diversidad de actores. En este trayecto hemos complementado miradas
y aprendizajes con tres universidades (dos nacionales y una del exterior), y un proyecto
metropolitano ejecutado por la administracin pblica (Intendencias de Canelones y
Montevideo).

Por otro lado aport a la lnea institucional estratgica, de contribuir a profundizar

y ensanchar los escenarios de la democracia en Montevideo, ya que estamos convencidos
que los Concejos Vecinales y su trabajo son una herramienta para lograrlo. Para las
instituciones promotoras de la investigacin, sus resultados no configuran un producto
final ni cerrado, sino que son un insumo importante que ponemos a disposicin de
todos los actores interesados en ser parte del proyecto de un Montevideo y una zona
metropolitana ms democrticos y solidarios.

En el contexto de condicionamientos y oportunidades, se destaca que tanto la

descentralizacin como la participacin ciudadana son elementos que estn incorporados
a la lgica de la construccin de la democracia en el Departamento, y todo lo que se
haga en este sentido deber tomar en cuenta ese punto de partida y los acumulados
realizados.

Durante estos veinte aos de proceso descentralizador en Montevideo, se ha ido

conformando una red de actores sociales que configuran una expresin de la democracia
participativa. Esta expresin ciudadana intenta fortalecerse y articularse, con identidad
propia, con las expresiones institucionales de la democracia representativa a travs de
su vnculo con la Junta Departamental, con el Ejecutivo Departamental y ahora, en esta
nueva etapa, con los Municipios, los cuales tienen expresin nacional.

Por este camino, y no sin dificultades, creemos que se va construyendo una nueva
expresin de la democracia, ms moderna, ms hbil a la hora de generar respuestas, y
por ende que brinda mayores garantas sobre derechos ciudadanos tales como: participar
en las cuestiones generales que a todos/as nos involucran, acceder a una administracin
eficiente y transparente y a la informacin pblica, entre otros.

8 9
 En este contexto, las expresiones ciudadanas de democracia participativa y an las
de democracia directa, insertas en un sistema democrtico en el marco de un Estado de
derecho, lejos de debilitar la expresin histrica y fundamental de la representatividad
democrtica, se sitan como una clara oportunidad para fortalecerla, profundizando y
ensanchando la democracia como un derecho humano fundamental.

La fortaleza de las instituciones de la democracia en Uruguay configura una

garanta de derechos necesaria pero no suficiente. La consolidacin de la fortaleza
ciudadana a la hora de ejercer contralor y participar en los espacios de construccin
de las polticas pblicas, con identidad propia y sin sustituir en nada la responsabilidad
otorgada democrticamente a los representantes, complementa y afianza el sistema
democrtico.

Es en dicho escenario en donde se desarrolla el rol poltico de la sociedad civil,

rol que es poltico en trminos de la perspectiva de las polticas pblicas que deben ser
reflejo de los consensos y acuerdos entre los distintos actores del sistema poltico y de la
sociedad civil, y que configuran el compromiso con la ciudadana en trmino de proyecto
de ciudad, de departamento o de regin de largo plazo.

Roles distintos y complementarios entre el sistema poltico y la sociedad civil,

que se retroalimentan desde identidades propias y generan las mejores posibilidades de
construccin de polticas pblicas estatales. Se busca con ello que dichas polticas sean
la principal herramienta para la proteccin de los derechos ciudadanos y el ejercicio
pleno de las obligaciones del Estado, en cuanto a las tres dimensiones en que aquellas se
expresan, es decir en el respeto, garanta y satisfaccin de derechos humanos.

Confiamos que el material ser de beneficio para los actores locales, polticos
y sociales, para la Administracin departamental, para los legisladores y legisladoras
departamentales y para las instituciones que hemos participado de esta investigacin.
Agradecemos asimismo el tiempo y la experiencia aportados por los vecinos, actores
sociales y polticos, tcnicos y funcionarios entrevistados, que permitieron la realizacin
de este trabajo.

Solo nos resta, antes de presentar el trabajo, expresar una vez ms nuestro firme
compromiso con los derechos ciudadanos y la total disposicin de continuar trabajando,
cada vez ms atentos a las oportunidades que surgen de las organizaciones sociales como
expresin de compromiso con la construccin de ciudadana. Con ello pretendemos ser
un actor facilitador y articulador de las interacciones al servicio de la garanta de los
derechos de todas las personas, como un camino vlido para defender la calidad y la
dignidad de la vida como fundamento central de los esfuerzos de las instituciones del
Estado y de la sociedad civil.

Fernando Rodrguez Herrera

Defensor del Vecino de Montevideo

10 11
 1. Introduccin
A partir del inters inicial de la Defensora del Vecino de Montevideo en colaborar
con la profundizacin del proceso de descentralizacin departamental y mejorar la
calidad de la democracia, se propuso una experiencia de investigacin-accin que tiende
a la construccin de una mirada crtica.

El proyecto se ubica en el marco de la cooperacin entre la Defensora del Vecino

de Montevideo, la Fundacin Avina y el Centre for Research on Direct Democracy (C2D-
Universidad de Zurich, Suiza), inserto en el proyecto regional Democracia en Amrica
Latina: Experiencias innovadoras a nivel Local. A esta cooperacin se suman el proyecto
Cuenca del Arroyo Carrasco llevado adelante por las Intendencias de Montevideo y
Canelones con el apoyo de la OPP y la Unin Europea, el Instituto de Estudios del Desarrollo
Regional y Local (IDEL) de la Universidad Catlica del Uruguay, y el Instituto de Ciencia
Poltica de la Universidad de la Repblica. Estas instituciones comparten el inters por
generar conocimiento aplicado sobre los mbitos de democracia participativa, en busca
de nuevos catalizadores para reflexionar sobre esta dimensin de la descentralizacin
como forma de organizacin gubernamental.

Si bien la investigacin tiene como ncleo central el anlisis del funcionamiento

de los Concejos Vecinales de Montevideo en tanto mbitos de participacin ciudadana,
tambin se ocupa por generar un aporte a la reflexin sobre la gestin metropolitana
desde los espacios locales, y es en este marco que se suma un anlisis de la experiencia
descentralizadora del departamento de Canelones.

En esta publicacin se recogen los fundamentos, el diseo y los resultados de la

investigacin considerando ambos territorios.

1.1 Caso Montevideo

El proceso de descentralizacin que el departamento de Montevideo ha
desarrollado en los ltimos 20 aos transita por un espacio de evaluacin y redefinicin
social e institucional signado por la instalacin del nivel de gobierno municipal en todo
el pas.

La premisa que gua el trabajo entiende que los rganos de gobierno local ofrecen
la posibilidad de construccin de una mirada integrada del gobierno departamental. Por
lo tanto, este es un momento particularmente propicio para analizar el funcionamiento

12 13
 de los Concejos Vecinales, ya que las pistas y pautas que permitan mejorar su desempeo
son un interesante insumo para nutrir tanto las discusiones en torno al rumbo de este
proceso, como las acciones a corto y mediano plazo que puedan desarrollarse.
Se propone entonces un estudio de los Concejos Vecinales en tanto mecanismos
de articulacin entre el gobierno y la sociedad, con el doble objetivo de que los resultados
permitan fortalecer la relacin entre ambos actores y proyectar alternativas para el
fortalecimiento de las relaciones entre los Concejos Vecinales y la ciudadana en pos de
la profundizacin de la incidencia de los ciudadanos en las cuestiones pblicas. descentralizacin participativa en Uruguay se identifican y describen someramente- los
1.2 Caso Canelones
En el ao 2006 las Intendencias de Montevideo, Canelones y San Jos, en
conjunto con el Gobierno Nacional firmaron el acuerdo para conformar la Agenda
Metropolitana, una instancia dependiente de la Presidencia de la Repblica. As se
comienza a implementar un programa interinstitucional para avanzar en el desarrollo
local sustentable del rea metropolitana en forma articulada e integral.
1.3 Plan del libro
Este libro recoge los resultados de la investigacin y se divide siete segmentos.
Luego de esta parte introductoria, el segmento El enfoque terico hace un recorrido
por el debate que ha generado la implementacin de la descentralizacin participativa,
prestando especial atencin a los paradigmas que recientemente han predominado
en torno al discurso descentralizador, la reforma del Estado, las definiciones de
democracia participativa, redes y gobernancia. En el tercer apartado Evolucin de la
cambios polticos, institucionales y normativos que han dado forma a la descentralizacin
participativa en Uruguay, con especial atencin a Montevideo y Canelones. Luego se
detalla el Diseo de la investigacin considerando las preguntas, hiptesis, variables
y la metodologa de relevamiento utilizada. Lo s apartados cinco y seis, se destinan a
presentar los resultados de las dos fases de la investigacin (primero Montevideo y
luego Canelones 2). Finalmente el segmento final recoge las principales conclusiones del
estudio y a partir de ella avanza sobre un listado de recomendaciones.

Esta nueva realidad se comienza a atender desde varios mbitos; uno de ellos
es el programa Uruguay Integra de la OPP, del que surge el Proyecto Cuenca del Arroyo
Carrasco11, co-gestionado por las Intendencias de Montevideo y Canelones, y al cual se
suman como socios los Ministerios de Desarrollo Social; Ganadera, Agricultura y Pesca;
Salud Pblica; Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Administracin
Nacional de Educacin Pblica.
Desde el Proyecto se considera necesario el apoyo al proceso de conformacin
del nuevo nivel de gobierno, y a la construccin de herramientas para que la sociedad
pueda apropiarse de esta nueva legislacin.

Se espera que los resultados de esta investigacin puedan ser una contribucin
para el desarrollo de mejores procesos de participacin, y de integracin de los
ciudadanos a la vida poltica, social y cultural de su entorno. Por su parte, se busca
aportar reflexiones acerca de las complejidades que se abren al incorporar el anlisis y la
accin con perspectiva metropolitana y se aspira a que el proyecto sea de utilidad para
la construccin de localidades ms participativas, democrticas y solidarias. Asimismo,
se espera que la aproximacin al proceso de descentralizacin de Canelones permita
acumular anlisis y reflexin sobre la experiencia canaria, y que en alguna medida sirva
de insumo en su futuro desarrollo.

1 El Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco abarca un territorio de 205km2 integrado por las localidades canarias
(del departamento de Canelones) de Paso Carrasco, Colonia Nicolich, Barros Blancos, Surez y Toledo, y las
jurisdicciones montevideanas de los comunales 8, 9 y 10. A su vez, el territorio abarca el arroyo Carrasco, el
Toledo, el Manga, la caada de la Chacarita y las Canteras. Viven ms de 300 mil personas que presentan altos
ndices de vulnerabilidad social, econmica y cultural a pesar de que en el territorio descrito se genera el 11%
de las exportaciones del pas. 2 El trabajo de campo estuvo a cargo de las Licenciadas Paula Ferla y Alejandra Marzuca del IDEL.

14 15

2. El enfoque terico
La introduccin terica pretende dar cuenta de las principales definiciones de
los conceptos utilizados en esta investigacin. Las instancias estudiadas en Montevideo
y Canelones presentan aspectos que se refieren a procesos de descentralizacin, a
formas de participacin y a la generacin de sistemas de actores ligados por vnculos
que pueden considerarse redes sociales. En ese sentido, se abordarn brevemente las
siguientes categoras analticas: Descentralizacin; Participacin y gobernanza; Redes
sociales.
2.1 Descentralizacin
La discusin sobre centralizacin y descentralizacin del Estado est presente
desde los orgenes de nuestros pases latinoamericanos. Dos formas de entender la
organizacin poltica del territorio -unitarios y federales- se confrontaron durante
varias dcadas despus de los procesos independentistas. Sin embargo, a mediados del
siglo XX, no se cuestionaba el estado centralizado, funcional al modelo econmico de
sustitucin de importaciones3. Recin a principios de los setenta diversas situaciones
comenzaron a debilitar aquel acuerdo: la crisis del modelo de desarrollo, la economa
que no lograba satisfacer las expectativas de la poblacin y los regmenes autocrticos
que dominaban la escena poltica regional.
2.1.1 Las reformas estructurales de los noventa y la crisis
del Estado
La crisis de la deuda en 1982 se ha sealado como el punto final de un modelo
centrado en el proteccionismo, la intervencin estatal y el gasto pblico. En los aos
siguientes, en particular en la dcada de los noventa, este modelo fue sometido a
importantes reformas estructurales, que intentaron terminar con el proteccionismo,
disminuir el peso del Estado sobre la sociedad y reorientar el gasto pblico. Esto se
hizo siguiendo las recetas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.
Dichas transformaciones afectaron al Estado, a las organizaciones sociales, a las formas
de organizacin empresarial y a los movimientos sociales.
3 Industrializacin dirigida al mercado interno, dado el contexto de guerra y post-guerra en Europa. El Estado
asume un rol interventor en la economa y empresarial, as como asistencial en materia de polticas sociales.
16
Los efectos de estos cambios en los individuos fueron la prdida de las
referencias tradicionales y de las adhesiones bsicas, generndose as una bsqueda de
modelos alternativos. Los procesos mencionados se relacionan tambin con la creciente
globalizacin y el avance de la tecnologa, que dificulta que un actor aislado controle los
procesos y la velocidad a la que transcurren.
En este contexto, la descentralizacin aparece como una alternativa que
permitira incrementar la eficiencia, gracias a un aumento de la autonoma en la gestin
de los bienes pblicos locales, mejorando as las prestaciones al acercar la decisin al
ciudadano o al cliente segn el paradigma en que nos ubiquemos.
2.1.2 La definicin de descentralizacin
Los factores que permiten definir la nocin de descentralizacin son:
La transferencia de poder de decisin
La transferencia de competencias, atribuciones y funciones
La transferencia de recursos
Se puede decir que estamos frente a procesos de descentralizacin cuando estos
tres tipos de transferencia se producen del nivel central a los niveles subnacionales
y locales. Cuando estas formas de transferencia no se dan o existen parcialmente,
el proceso se puede denominar de desconcentracin. Por ejemplo, puede haber
transferencia de funciones, manteniendo a nivel central el poder de decisin. Tambin
es frecuente que se produzcan transferencias de competencias, que no se acompaan
con transferencia de recursos.
Importa tambin precisar los fundamentos ideolgicos de las definiciones en
materia de descentralizacin. Esta palabra ha sido usada en sentidos muy diferentes
segn el marco ideolgico en el que se formula. Hay distintas formas de clasificar estas
opciones; ejemplifiquemos con dos de ellas:
a) Una de las concepciones ha sido denominada por algunos autores neo-
conservadora en oposicin a otra que ha sido llamada social-demcrata. Esta
oposicin se da en la poca de las transiciones a la democracia en el sur de Europa (70s)
y en Amrica Latina (80s). En el primer caso, la descentralizacin persigue la eficiencia
tecnocrtica, la reduccin de la intervencin del Estado y la liberacin de la iniciativa
privada como forma de potenciar la innovacin y la creatividad empresarial. La posicin
social-demcrata en tanto, est de acuerdo en una crtica del Estado excesivamente
intervencionista, dndole ms bien un carcter regulador, afirma la relevancia de
la iniciativa originada en la sociedad civil y destaca la importancia de restaurar el
protagonismo ciudadano, frente a burocracias centrales alejadas de las diferentes
realidades.
17
 b) Otros autores prefieren una frmula ms genrica para referirse a la
oposicin entre estas formas de concebir la descentralizacin. Mencionan por un lado
una concepcin tecnocrtica y neoliberal opuesta a otra que busca una gestin
democrtica y participativa. La primera plantea la descentralizacin como un mecanismo
de reestructuracin de los aparatos estatales para atender la demanda social. Predomina
en esta concepcin la relevancia del aporte tcnico sobre la expresin del sistema local
de actores. Como la que hemos denominado neoconservadora, en esta forma de
pensar la descentralizacin se privilegia el mercado y la competencia entre diferentes
iniciativas. La llamada concepcin democratizadora, plantea una gestin democrtica
y participativa, considerando la descentralizacin como una herramienta que permite
sustituir el predominio de la tecnocracia para darle ms protagonismo a la sociedad en
el diseo e implementacin de polticas pblicas. Para ello habr que buscar acuerdos
con el sistema poltico-administrativo, abriendo canales y buscando mecanismos de
participacin social.
2.2 Participacin y gobernanza
2.2.1 La democracia participativa
El concepto de democracia participativa en lo territorial lo comienza a plantear
Jordi Borja (1986). Se ha tenido a veces una visin asamblearia de este tipo de
democracia entendindola como democracia directa. Ms all de esta tendencia que
tuvo una influencia importante durante los ochenta, la democracia participativa tendi
a analizarse y desarrollarse como una propuesta de incorporacin de los movimientos
sociales a las instancias de decisin poltica.
As se reedita una discusin que se ha dado en varios momentos histricos
pero que cobra mucha importancia en esta etapa y es la que enfrenta democracia
representativa y democracia participativa. De una visin bastante utpica de esta
ltima y de sus posibilidades de implementacin, se pas de la idealizacin del municipio
como una gran escuela de ciudadanos a la del municipio como autogobierno donde
se ensayan formas de democracia directa. Ms all de estas maneras de entender
la participacin poltica, actualmente las dos formas de democracia son consideradas
necesarias y complementarias.
La democracia en general, con esta nueva visin, se revaloriza con la expansin de
lo pblico4 con la cooperacin del Sector Pblico no Estatal en el diseo e implementacin
del Estado as como su reestructuracin o reforma. Los partidos deberan, segn este
4 Lo pblico entendido como lo que es de todos y nos incumbe a todos, ya no est solamente en manos del
Estado sino en una serie de actores sociales (organizaciones, ONGs, asociaciones, redes, etc.) que tienen fines
pblicos aunque no estn en el aparato Estatal y tampoco en el mercado ya que no tienen como fines el lucro
(Sector Pblico no Estatal)
18
paradigma, adquirir un nuevo papel articulador de intereses, con una nueva relacin con
sus bases, y como portadores de proyectos poltico-estratgicos. Proyectos que, junto a
actores sociales, orientan al Estado y la sociedad hacia lo pblico.
2.2.2 Gobernanza
Vinculado a la descentralizacin y a la democracia, debemos considerar otro
concepto fundamental: el de gobernanza. La gobernanza es una forma de conduccin
social que incluye una dimensin representativa -como forma de intermediacin de
intereses- pero tambin una forma de prestacin de servicios que se implementan a
travs de redes de organizaciones o actores sociales.
Esta forma de conduccin social puede favorecer una mejor adaptacin a las
preferencias de los ciudadanos dando flexibilidad y agilidad a la gestin del Estado, ante
la diversificacin y multiplicacin de las preferencias. El concepto de gobernanza se
muestra como un instrumento fundamental para entender la eficacia de las instituciones
en funcin de las redes sociales sedimentadas a lo largo de la historia.
2.3 Las redes
2.3.1 Que son las redes?
La gobernanza implica la existencia de redes sociales y de polticas. El gobierno
multinivel donde los actores supranacionales, nacionales, subnacionales y locales
interactan en redes altamente complejas para producir resultados polticos, es una
expresin de esta vinculacin entre gobernanza y redes. El gobierno multinivel tambin
se puede ver como el espacio donde se desarrollan las redes intergubernamentales
(relaciones entre gobiernos a distintos niveles territoriales).
El objetivo de las redes es formular o llevar a cabo decisiones colectivas en torno
a determinados temas compartidos, lo que implica una corresponsabilidad y puede
significar la disolucin de la red una vez resuelto el problema. Podemos decir que todas
las redes tienen tres caractersticas bsicas:
1. Son una interaccin entre actores y/o organizaciones formales e informales.
2. Se basan en intereses, proyectos o acciones comunes.
3. Presentan una cierta regularidad en sus interacciones.
Las redes van ms all de los mecanismos organizacionales clsicos. Tienen
un carcter flexible y poco jerrquico, lo que facilita las relaciones de confianza que
19
 constituyen la base para la generacin de capital social5 y de procesos horizontales
y pluralistas. En esta acepcin, son redes sociales o de ciudadanos las que incluyen la
lucha por los derechos civiles, polticos, sociales.
Esta breve revisin pretende identificar elementos centrales presentes en
las nuevas redes de gestin vinculadas a la democracia participativa para analizar los
procesos desarrollados en Montevideo y Canelones. La descentralizacin ha dado lugar
a la distribucin de la autoridad poltica y administrativa, generando nuevas formas
de organizacin social y poltica. Esto ha planteado problemas de accin colectiva y de
coordinacin de polticas pblicas, lo que representa un desafo para la gestin estatal
que se propone la participacin ciudadana en una gestin innovadora e incluyente.
2.3.2 Los tipos de redes
Segn las distintas escuelas, existen diversas formas de clasificar las redes. Si
se tiene en cuenta la relacin Estado-sociedad, se definir una tipologa que toma en
cuenta las redes intragubernamentales e intergubernamentales (al interior del Estado)
y las sociogubernamentales (Estado y sociedad). Estas redes estn orientadas a la
formulacin de polticas en los distintos campos del acontecer social. Parece claro que
si en estos sistemas de relaciones existen autnticas redes, ya no ser solamente la
Administracin -o el gobierno- la que defina las polticas, sino que stas se elaborarn
en redes multi-nivel con intervencin de un complejo conjunto de actores estatales,
pblicos no estatales y privados.
Otras clasificaciones parten de la consideracin de la riqueza de colectivos
comprendidos en las redes. En este sentido las llamadas redes globales se generan
porque un conjunto de grupos e individuos se orientan a tratar un problema determinado.
Una red global existe en un proceso permanente de simplificacin-complejizacin. La
aparicin y desaparicin de colectivos son fenmenos constantes en una red. Cuanto
ms pobre se vuelva una red en colectivos, ms se aproxima a la simplificacin y
eventualmente a su desaparicin. Algunos autores identifican la simplificacin de una
red con su deslocalizacin.
5 El capital social significa que existen redes individuales y de asociaciones que se corporizan en situaciones
horizontales en la sociedad de participacin cvica acumuladas a travs de la historia (Putnam, 1996).
20
3. Evolucin de la descentralizacin
participativa en Uruguay
Los gobiernos subnacionales en Uruguay han tenido histricamente una funcin
jerrquica secundaria, con escasas competencias y una autonoma restringida desde
el punto de vista presupuestario y administrativo. La concentracin de los recursos
en el nivel nacional, pese a la brecha entre las competencias legales y las tareas que
efectivamente asumen los Gobiernos Departamentales6, la debilidad del Congreso de
Intendentes7 para constituirse como mbito de coordinacin interdepartamental en
materia de polticas pblicas, y la antigedad y vetustez de los mecanismos legales que
consagran las normas y rigen la vida municipal (Ley Orgnica Municipal8 de 1935), dan
cuenta de la organizacin centralista del Estado uruguayo. Sin embargo, los ltimos veinte
aos evidencian un proceso de cambio. Con el fin de situar el contexto en que se inscribe
la investigacin Descentralizacin y Participacin en Montevideo. Los Concejos Vecinales
y un aporte sobre la gestin metropolitana identificamos a continuacin los hitos que
marcan este proceso (en algunos de los cuales profundizaremos posteriormente).
Una cronologa de este tipo muestra transformaciones del orden poltico,
institucional y normativo. Con la llegada del Frente Amplio a la Intendencia de
Montevideo en 1990; al gobierno nacional en las elecciones de 2004, y a otras siete
intendencias del pas en 20059, se marca un punto de inflexin en la distribucin del
poder a partir de la reconfiguracin del sistema de partidos marcando as el primer hito
poltico relevante. Asimismo, principalmente asociado al proyecto de gobierno de la
izquierda, se promueven diferentes espacios de participacin que jerarquizan el rol de
la ciudadana; en el caso de Montevideo se destacan los foros ciudadanos, la creacin
de los Concejos Vecinales y la implementacin de los presupuestos participativos, de
los cuales posteriormente se desarrollan modelos particulares en las Intendencias de
Canelones, Cerro Largo, Maldonado, Paysand, Florida, Rivera, Rocha y Salto (bajo
gobiernos de los tres principales partidos del sistema poltico10).
6 Hasta la entrada en vigencia del nuevo marco normativo sobre descentralizacin en 2010, los diecinueve
gobiernos de segundo orden preceptivo se denominaban Intendencia Municipal de
7 El Congreso de Intendentes se reconoce constitucionalmente en la reforma de 1997 que le asigna carcter
de organismo pblico y estatal, pero su funcionamiento data de 1943.
8 Ley N 9.515
9 Canelones, Florida, Maldonado, Paysand, Rocha, Salto, Treinta y Tres.
10 Las intendencias de Canelones, Florida, Maldonado, Paysand, Rocha y Salto implementan presupuestos
participativos en el marco de gobiernos del Frente Amplio, mientras que la de Cerro Largo lo hace bajo la
administracin del Partido Nacional y la de Rivera desde el nico gobierno departamental que conservaba el
Partido Colorado en el perodo 2005-2010.
21
 Desde la perspectiva institucional se observan reformas en los organigramas de las
Intendencias donde aparecen direcciones y divisiones -en los ejecutivos departamentales-
encargadas de la Descentralizacin, adems de que se crean y/o integran Juntas Locales.
En el caso de Montevideo stas se conciben como el componente poltico local11 que se
complementa con el aporte social de los Concejos Vecinales que, tanto en uno como en
otro caso, se replican para las 18 zonas administrativas en las que subdivide su territorio.
La situacin en el resto del pas a nivel local muestra variaciones que van desde Juntas
Locales comunes sin integracin poltica hasta juntas autnomas y electivas12. Abriendo
la nueva etapa en 2010, en todo el pas se crean 89 municipios para los que se eligen
autoridades.
Tabla 1: Seleccin de eventos que impulsaron la descentralizacin participativa (Montevideo y Canelones)
Tipo de eventos Fechas y descripcin
1989. Primer triunfo electoral del Frente Amplio en el departamento de
Cambios en Montevideo
los elencos
partidarios 2005. Primer triunfo de la izquierda en Canelones
en los
gobiernos 2010: Eleccin de 89 Municipios en todo el pas
1990 y sig.: Asambleas ciudadanas y comisiones temticas.
1992, 1996, 2001, 2005, 2008. Foros Ciudadanos.
2000-2010. Planes Estratgicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ)
Desde 1993 Elecciones de Consejos Vecinales cada dos aos
Polticos Plan Quinquenal, desde 1990, con participacin consultiva de los vecinos y
organizaciones sociales
Fines 90 2010. Participacin de los Concejos Vecinales en la definicin de los
Participacin
Compromisos de Gestin y balance de gestin anual y quinquenal en reuniones
ciudadana
con Gabinete municipal que se procesaban internamente en la IMM
2006-2010: Presupuesto Participativo (Fuente 1, con montos de dinero
asignado por la IMM a cada CCZ con participacin de vecinos por proyectos
presentados, organizaciones y Concejos Vecinales y votacin directa, y Fuente 2
(igual al sistema anterior ) con dilogo en Asambleas abiertas con Intendente y
equipo de gobierno en cada zona
2010. Elecciones de 8 Municipios en Montevideo y 29 en Canelones.
Realizacin de Cabildos Abiertos en Municipios de Montevideo
11 Las Juntas Locales como institucin estaban previstas en la Ley orgnica Municipal, pero su creacin y
especialmente la ampliacin de sus atribuciones y electividad de sus autoridades exclua a las capitales
departamentales. Este fue un factor de peso en el diseo de la propuesta del Frente Amplio para Montevideo.
12 Durante el perodo 2009-2010, por ejemplo la Intendencia de Canelones designa los miembros de sus 29
juntas locales, mientras la Intendencia de Treinta y Tres convoca e integra 4 de las 6 creadas.
13 Este cuadro incorpora eventos que van ms all del perodo en el que se desarroll la investigacin.
22
1990. Divisin administrativa del departamento de Montevideo en 18 zonas,
creacin de los CCZ (Centros Comunales Zonales), de la figura del Coordinador
Zonal, y del Departamento de Actividades Descentralizadas (luego de
Descentralizacin)
1993. Creacin e instalacin de las Juntas Locales (y Comisiones Delegadas) y
los Concejos Vecinales
1995. Creacin de las Divisiones Regionales en Montevideo
Institucionales
2003. Marco normativo e instalacin (2006) del Defensor del Vecino de
Montevideo
2006. Integracin de 29 Juntas Locales en Canelones
2010. Creacin de 29 Municipios y eleccin de Gobiernos Municipales en el
Departamento de Canelones
13
2010. Creacin de 8 Municipios y eleccin de Gobiernos Municipales en el
departamento de Montevideo.
1993. Decreto 28119 de creacin de los Concejos Vecinales (modificado en
1995, 1998 y 2010)
1997. Reforma Constitucional actualmente vigente
Normativos
2009. Ley 18567 de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana
2009: Decreto 33209 de creacin de los Municipios en Montevideo (modificado
en 2010)
Finalmente, en el mbito normativo se identifican cambios de rango nacional
y departamental. En el primer caso son puntos clave la Reforma Constitucional de
1997 y la reglamentacin de sus cambios a partir de la creacin de leyes (como la de
Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana de 2009 que crea el nivel municipal),
mientras que los avances normativos de la rbita departamental se vinculan a los
diferentes decretos que regulan los cambios que introducen las Intendencias14.
3.1 La reconfiguracin del escenario poltico
La llegada del Frente Amplio (FA) al gobierno de la ciudad de Montevideo en
1990 trajo profundas consecuencias no slo para la organizacin poltico territorial de
la ciudad sino tambin, en el mediano plazo, para la del pas. La descentralizacin era
un tema pendiente, y contaba con cierto consenso promovido desde la misma agenda
de transformaciones compartida por los pases latinoamericanos. El FA convirti este
14 En Montevideo, los Concejos Vecinales fueron creados por los decretos y modificaciones posteriores:
Decreto N 26.019 del 1/7/93, modificado por el Decreto N 26.893 del 1/11/95, modificado por el decreto
N 28.119 del 22/7/98 y por el Decreto 33.478 del 1/7/2010. Los lmites de las zonas fueron creados por
decreto 26.017 del 12 de julio de 1993, que se fue modificando hasta la divisin definitiva que rige en la
actualidad, con los decretos: 26.143 del 19 de octubre de 1993; 26.344 del 6 de junio de 1994; y 26.577 del
10 de noviembre de 1994. Finalmente, se crearon los ocho Municipios en Montevideo por decreto N 33.209,
del 17 de diciembre de 2009.
23
 tema en el eje de su campaa para alcanzar el gobierno departamental15. El candidato a
ocupar el poder Ejecutivo departamental, Tabar Vzquez, puso un fuerte nfasis en la
descentralizacin participativa como una estrategia para mejorar la gestin y renovar la
democracia. Por eso no fue sorprendente que a trece das de asumir como Intendente
firmara un decreto iniciando el proceso de descentralizacin con la creacin de los 18
distritos que dieron forma a los Centros Comunales Zonales (CCZ). Poco tiempo despus
se creaba la Junta Local (autoridad ejecutiva) y el Concejo Vecinal (rgano consultivo)
en cada zona. Este diseo institucional permaneci con pocas variaciones hasta la
implementacin de la nueva ley de descentralizacin en las elecciones de 2010.
La participacin ciudadana ha tenido un rol destacado en los distintos espacios
creados, tanto en los ms institucionalizados como en los ms abiertos a la participacin
y el debate general. Los planes quinquenales o la agenda Montevideo contaron con la
participacin de miles de ciudadanos y centenares de organizaciones; el presupuesto
participativo ha reunido en cada convocatoria un rango que va de los 50 mil a los
80 mil votantes; centenares de asambleas fueron organizadas en los cuatro foros
ciudadanos realizados hasta el momento. Los 18 Concejos vecinales han funcionado
ininterrumpidamente desde 1993.
El Frente Amplio lleg al gobierno de Canelones, ms recientemente, en 2005.
El Intendente nombr las autoridades de las 29 Juntas Locales en el ao 200616, y cre
una Junta Virtual (la nmero 30) para los oriundos del Departamento que residen en
el exterior17. As, la capacidad de crear una Junta Local en una capital departamental,
incluida con la reforma constitucional de 1997, es ejercida por primera vez en otro
departamento adems de Montevideo. La heterogeneidad del Departamento hace
que el desarrollo de estas Juntas sea desigual y variado, dependiendo de la regin o
micro-regin en la cual se encuentre18, as como de la poblacin y el desarrollo de las
organizaciones sociales en cada una. Por dar un ejemplo de esta diversidad, algunas
Juntas Locales tenan 1800 habitantes y otras 150.000. En este perodo tambin se crean
los Centros Cvicos, unidades administrativas concebidas con el objetivo de acercar las
oficinas y servicios del Estado a la poblacin.
15 Entre los numerosos estudios que dan cuenta del proceso podemos destacar Veneziano (2005), Rebellato
y Ubilla (1999), Laurnaga (2000), Claramunt (2000), Chavez y Goldfrank (1999), Calvetti y AAVV (1997), Prez
Piera (1995), Rivoir (2001), Pergamino, et. Al (1995), Bergamino, Caruso y Portillo (2001).
16 Cabe aclarar que ya existan funcionando en el departamento 24 Juntas Locales y 2 oficinas recaudadoras,
creadas en gobiernos anteriores.
17 Aunque la Junta 30 no tiene jurisdiccin territorial, a sus miembros se les asigna la funcin de mantener
relaciones internacionales, tomando como modelo al Departamento Nmero 20 de la Cancillera de la
Repblica (Oroo 2010).
18 En el perodo 2005-2010 la administracin orden la gestin mediante una lgica territorial basada en
microrregiones, creadas segn la vocacin econmica-productiva que posee cada localidad (Hacia la
microrregionalizacin, Primera Aproximacin, coleccin aportes, Centro de Estudios Estratgicos Canarios)
24
3.2 Las nuevas instituciones de la
descentralizacin participativa
En los primeros aos del proceso descentralizador iniciado en Montevideo, a
la voluntad poltica de la izquierda en el gobierno del departamento, se le enfrent la
oposicin de los partidos tradicionales. Esos primeros aos estuvieron signados por los
intentos de bloqueo de los partidos hasta entonces dominantes en el escenario poltico
uruguayo y las estrategias legales que fue creando la Intendencia para consolidar
los CCZ. Pero a la vez, este es el momento en que se inician las negociaciones entre
partidos que derivaran en la creacin de la Comisin Mixta de Descentralizacin (1991)
con miembros del gobierno del departamento, de los partidos y de expertos en el
tema (Sierra y Charbonnier, 1993). El proceso de negociacin culmin con un diseo
institucional que combin tres figuras locales que se replicaron para los 18 distritos: el
CCZ, la Junta Local y el Concejo Vecinal. Este modelo, producto de la negociacin y el
consenso entre partidos, permiti el avance del proceso pero tambin lo condicion,
otorgando un rol predominante a los partidos polticos en la configuracin de las nuevas
instituciones (Veneziano 2005, Goldfrank 2002, Chvez 2005, Schneider y Welp 2011).
El CCZ es la estructura desconcentrada de prestacin de servicios de la Intendencia
a nivel local; la figura de la Junta Local es el rgano poltico, al cual se le asigna la tarea
de programar obras y servicios para la zona, con competencias ejecutivas Al igual que en
la mayora de los casos del resto del pas hasta la entrada en vigencia de la ley nacional
de descentralizacin en 2010, los cinco miembros de la Junta (Presidente y cuatro
ediles locales) eran designados por el Intendente; sin embargo se buscaba reflejar la
proporcionalidad partidaria al tener en cuenta el porcentaje de votos obtenido por los
partidos en el distrito19. Este esquema se completaba con la figura del Secretario de la
Junta Local- con un cargo rentado y de confianza poltica del Intendente - que oficiaba
de nexo entre la estructura y los rganos descentralizados y el aparato central de la IM.
El Concejo Vecinal se crea como organismo consultivo y deliberante de participacin
ciudadana, compuesto por entre 25 y 40 miembros honorarios directamente elegidos
por la ciudadana. Los Concejos pueden cumplir funciones de asesoramiento, iniciativa
y colaboracin en la gestin20. En el diseo institucional se prevea que se relacionaran
fluidamente con las Juntas Locales, el Departamento de Descentralizacin de la IM y
la Junta Departamental, aportando la visin de vecinos y sociedad civil organizada en
la gestin local. Se espera que sean los portavoces de las necesidades, demandas y
propuestas del barrio ante las autoridades nacionales y municipales21. Dentro de sus
funciones se encuentra la colaboracin en la elaboracin del presupuesto municipal,
proponiendo prioridades de gastos e inversiones, el control y la evaluacin de la gestin,
19 El FA estableci que la designacin de los tres miembros que le correspondieron surgiera de la votacin
local de sus afiliados y adherentes para cada uno de los distritos.
20 www.juntamvd.gub.uy
21 www.montevideo.gub.uy
25

la organizacin y promocin de actividades culturales, sociales y deportivas. Por su
parte, el Presidente de la Junta Local ejerce la superintendencia del CCZ y la Junta acta
contando con el asesoramiento del Concejo Vecinal. Esta reforma incluy la creacin
del Departamento de Descentralizacin que fue uno de los principales instrumentos
institucionales responsables de promover la participacin de la ciudadana.
Desde el momento de su instalacin hasta el perodo anterior a la eleccin de los
Gobiernos Municipales en 2010 (que es el que cubre el trabajo de campo), este esquema
tripartito ha venido asumiendo un proceso de mayor complejizacin, por ejemplo con la
consolidacin de una estructura de direccin administrativa y de gestin, pero tambin
asumiendo algunas de las funciones tradicionales asignadas a un gobierno departamental
(vialidad, alumbrado, saneamiento, arbolado, limpieza, espacios pblicos, planificacin
urbana, regulacin de las actividades industriales, comerciales, etc.), y en reas de
actuacin emergentes (servicios de salud, educacin inicial, de asistencia social, en
materia cultural y deportiva, etc.).
3.3 Los cambios normativos para promover la
descentralizacin
La reforma constitucional de 1997 introdujo cambios significativos referidos a los
gobiernos departamentales, avanzando en la definicin del aumento de las autonomas
municipales y de los gobiernos locales, por ejemplo separando temporalmente las
elecciones municipales de las nacionales (art. 50 y 262, disposicin transitoria y).
Sin embargo, Veneziano ha calificado el modelo propuesto por esta reforma como de
descentralizacin-centralizada (2005:56). La autora seala que mientras las lites
polticas no fueron capaces de crear el marco legal que plasme las normas constitucionales
descentralizadoras, se ha producido un proceso de municipalizacin de hecho.
generales su autonoma era restringida tanto en lo que hace a la disposicin de recursos propios
como debido a su dependencia de los gobiernos departamentales.
En el ao 2008 el Poder Ejecutivo presenta el proyecto de Ley de Descentralizacin
Poltica y Participacin Ciudadana que ya se haba discutido entre los partidos y en el Congreso
de Intendentes. La mayor novedad de esta ley, finalmente aprobada en 2009, es la creacin de
un tercer escaln de gobierno, el propiamente municipal, concebido ya no a nivel departamental
sino a nivel local. Sin embargo esta nueva ley fue acompaada de tres modificaciones22, lo que
reflej el proceso de discusin poltica y paut los desafos que trae su implementacin. Esto dio
lugar en el ao 2010 a la eleccin de 89 Municipios a nivel nacional, presididos por un Alcalde.
Las Juntas Locales anteriormente integradas se constituyeron en Municipios. Se prioriz el
criterio de la conformacin de Municipios en las poblaciones de ms de 5.000 habitantes en
todo el pas, en un proceso gradual que abarcar a las zonas de ms de 2.000 habitantes.
En Montevideo se crearon 8 Municipios. En las elecciones de abril de 2010 en todos
los casos triunf por mayora absoluta o relativa el Frente Amplio, asumiendo los cargos de
alcalde/sa. La conformacin de los Municipios dio lugar a la redefinicin de las zonas y los
CCZ en Montevideo, que pasaron a depender de los Municipios. Lo mismo sucedi con los
Concejos Vecinales que pasaron a vincularse con el Municipio correspondiente. En el 2010
se proces una nueva modificacin del Decreto sobre los Concejos Vecinales, vinculado a los
cambios generados con la creacin de los Municipios, donde aquellos mantienen las funciones
anteriores. El Decreto votado en Montevideo previ, entre otros aspectos, la realizacin de
Cabildos Abiertos para la elaboracin de las prioridades presupuestales de cada territorio, lo
que es un paso previo a la votacin del Presupuesto Departamental y al Presupuesto de cada
Municipio en la Junta Departamental de Montevideo. En dichos Cabildos participa el Gobierno
Municipal, los Concejos Vecinales y los vecinos y organizaciones sociales de cada zona.

La situacin institucional, tanto antes como despus de la reforma constitucional,

muestra un panorama de debilidad local, aunque heterogneo (De Barbieri et. Al 2010).
Previo a la instauracin de los Municipios en el 2010, de las casi 130 Juntas Locales
creadas en el pas, solo tres (San Carlos, Bella Unin, Ro Branco), tenan el doble carcter
de autonoma en sus funciones (con cierto respaldo econmico) y electividad de sus
autoridades (representantes de los partidos polticos). En la mayora de los casos, las
Juntas Locales eran organismos tendientes a la desconcentracin de los servicios, cuya
gestin estaba bajo la figura del secretario. Por lo general, los secretarios de Junta eran
cargos de confianza del Intendente que cesaban con su gestin, sin embargo en algunos
departamentos los Secretarios de Junta eran funcionarios administrativos de carrera.
Tambin podan estar integradas por los ediles locales, que tambin son designados por
el Intendente. Exista adems un tercer tipo de Juntas locales, que son las autnomas, no
electivas, que tenan ms funciones (y de acuerdo a su ley de creacin) ms recursos, pero
al igual que las comunes podan o no estar integradas. De todas maneras, en trminos

22 Ley 18.567 y sus posteriores ajustes en 2010, las leyes 18.644,18.653, 18.659.
26 27

4. Diseo de investigacin
Tal como muestra la extensa bibliografa relevada, el proceso de descentralizacin
participativa de Montevideo, por ser la experiencia ms extensa y pionera que tiene el
pas, ha sido objeto de numerosos estudios que fundamentalmente se han centrado en
analizar el diseo institucional, la evolucin poltica y las tensiones entre las distintas
instituciones de representacin y participacin ciudadana creados.
Es indudable que en los ltimos aos las polticas descentralizadoras llevadas
adelante en Uruguay han generado un impacto poltico e institucional con la apertura
a nuevos actores y la creacin de instituciones participativas. Sin embargo, mientras se
increment la desconcentracin de servicios y se consolidaron los aspectos jurdicos y
polticos de la descentralizacin, es todava un desafo del presente debatir en torno a
los logros de la participacin ciudadana y sus perspectivas de cara al futuro.
La mayora de los estudios sobre la descentralizacin de Montevideo no
identifican diferencias de gestin entre los distintos distritos del Departamento (Centros
Comunales Zonales) o la capacidad que tienen los Concejos Vecinales (CV) para
incidir en las polticas pblicas locales y para conseguir el aval y reconocimiento de la
ciudadana. Esta investigacin pretende arrojar luz sobre las reas de incidencia pblica
y representacin ciudadana de los espacios instituidos de participacin vecinal que crea
el formato montevideano en el marco de su proceso descentralizador.
A su vez, el estudio referido a Canelones pretende rescatar la mirada de los
actores locales y centrales involucrados en el proceso de descentralizacin. Asimismo
se indaga en las percepciones al respecto de la presencia de servicios pblicos en el
territorio y se identifican las complejidades que se abren al incorporar la perspectiva
metropolitana al anlisis.
4.1. Protocolo de investigacin: Montevideo
Esta fase es la ms extensa de la investigacin en cuanto a la cantidad de
dimensiones, variables que agrupa, y actores involucrados, siendo tambin la que
insumi mayor cantidad de tiempo en el desarrollo del trabajo de campo. A su vez, es
la etapa que tiene un mayor nivel de estructuracin en su esquema de relevamiento y
propuesta de anlisis dado que busca responder un conjunto de preguntas y propone un
sistema de hiptesis (mientras las otras tienen un carcter exploratorio).
4.1.1 Objetivos
Analizar las condiciones que favorecen que los Concejos Vecinales tengan
incidencia en las polticas pblicas que afectan a su territorio.
Establecer los factores que contribuyen a que los Concejos Vecinales
representen los intereses y demandas de la ciudadana.
4.1.2 Preguntas orientadoras
Bajo qu condiciones los Concejos Vecinales inciden en las polticas pblicas
con impacto territorial?
Qu elementos permiten que los Concejos Vecinales representen los
intereses, necesidades y/o demandas de la ciudadana?
4.1.3 Sistema de hiptesis
Hiptesis 1: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales incidan en las
polticas pblicas que afectan al territorio son mayores en la medida en que:
1. tengan un funcionamiento interno consolidado;
2. desarrollen un relacionamiento sinrgico con los actores poltico-
administrativos locales y centrales;
3. representen en un grado alto los intereses y demandas de la ciudadana.

El objetivo general de esta investigacin es: aportar a los procesos de

Posibilidades de incidir en polticas pblicas locales
democratizacin del Estado y de la sociedad a partir de la identificacin de elementos
Ms Menos .
que permitan mejorar los espacios de articulacin entre el gobierno y la sociedad civil.
Funcionamiento interno del Concejo vecinal Consolidado Desarrollo intermedio Debilitado
En lo que refiere a los objetivos especficos, el tipo de informacin relevada y Relacionamiento con actores poltico-
Sinrgico Parcialmente articulado Desarticulado
las formas de tratamiento, las investigaciones de Montevideo y Canelones suponen administrativos locales
esquemas particulares, por lo cual fueron concebidas y organizadas como dos fases Relacionamiento con autoridades centrales Sinrgico Parcialmente articulado Desarticulado
diferentes aunque complementarias. Representatividad del Concejo Alta Media Baja
Tabla 2: Incidencia en polticas pblicas

28 29
 Hiptesis 2: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales representen a la
ciudadana son mayores en la medida en que se encuentren insertos en el tejido local.
Posibilidades de representatividad de los Concejos Vecinales
Ms Menos. competencias.
Insercin de los CV en el tejido social Alta Media
Tabla 3: Representatividad de los Concejos
Ambas hiptesis se consideran como parte de un sistema. Al suponer que un
grado alto de representacin de intereses de la ciudadana otorga mayor respaldo y
poder al Concejo para ser tenido en cuenta por su contraparte en el gobierno, parece
pertinente establecer una vinculacin entre la incidencia de los Concejos en las polticas
pblicas y las posibilidades de representacin de la ciudadana.
4.1.4 Variables y dimensiones
Hiptesis 1: Variable Dependiente
a) Incidencia del Concejo Vecinal en las polticas pblicas que afectan al territorio.
Entendida como el grado y modo en el cual la actividad del Concejo imprime
un diferencial en el contenido y/o ejecucin tanto de la reglamentacin como de los
programas gubernamentales que se desarrollan y afectan el territorio local de su
referencia. Esto implica considerar:
a.1 Percepcin del Concejo sobre la existencia y tipo de logros de la gestin.
a.2 Evaluacin de los actores poltico-administrativos sobre la gestin del Concejo.
a.3 Evaluacin de la sociedad civil organizada al respecto de la gestin del Concejo.
Hiptesis 1: Variables Independientes
a) Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
Son aquellos elementos que refieren a la modalidad y estructura de la organizacin
interna del Concejo y a las capacidades o habilidades asociadas tanto a la resolucin de
los conflictos que surgen en el desarrollo de sus funciones como a la toma de decisiones.
Variables de referencia:
a.1 Nivel de eficiencia de la organizacin
a.2 Capacidad de resolucin de conflictos.
a.3 Grado de desarrollo de visin global.
a.4 Nivel de autonoma.
30
b) Relacin con los actores poltico administrativos locales y centrales
Es la forma y valoracin de los mecanismos a travs de los cuales el Concejo
interacta con los diferentes actores poltico-administrativos en el marco de sus
Baja
Variables de referencia:
b.1 Tipo de relacin con la Junta Local
b.2 Dinmica de la articulacin entre el Concejo y el rea social del CCZ23
b.3 Dinmica de la relacin con el legislativo departamental
b.4 Valoracin del Concejo sobre la predisposicin del Ejecutivo Departamental
para incorporarlo en su gestin
c) Percepcin sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y
demandas de la ciudadana.
Es la evaluacin de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y
demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gestin.
c.1 Valoracin sobre el grado de representatividad del Concejo
Hiptesis 2: Variable Dependiente
a) Percepcin sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y
demandas de la ciudadana.
Es la evaluacin de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y
demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gestin.
a.1 Valoracin sobre el grado de representatividad del Concejo
Hiptesis 2: Variable Independiente
a) Insercin del Concejo en el tejido local
Es la forma y frecuencia en la que el Concejo se relacione con vecinos y
organizaciones de la sociedad civil local.
23 En cuanto a la vinculacin del Concejo con el servicio del CCZ se opt por priorizar la articulacin con el rea
social debido a su relacionamiento relativamente estable con el Concejo y por ser parte de las competencias
del rea.
31
 Variables de referencia: 1996 2004
Zona Poblacin % Poblacin %
a.1 Forma de vinculacin Concejo - comunidad local 1 53145 4% 47003 4%
a.2 Pertenencia de los concejales a colectivos o/y organizaciones sociales
2 97711 7% 95449 7%
a.3 Valoracin de concejales y actores de la sociedad civil sobre su
relacionamiento 3 75761 6% 67876 5%
4 61239 5% 56281 4%
5 130787 10% 129175 10%
4.1.5 Seleccin de los casos de estudio 6 103860 8% 91757 7%
7 54195 4% 52146 4%
El estudio se focaliza en los Concejos Vecinales 1, 3, 8, 9, 13 y 17. Estos casos
8 55972 4% 53920 4%
pertenecen a las tres grandes regiones de Montevideo: centro (1 y 3), este (8 y 9) y
oeste (13 y 17). Como muestra el mapa 1, los casos reflejan zonas urbanas, suburbanas 9 129190 10% 136690 10%
y rurales, as como tambin cntricas y costeras. La tabla 4 muestra la distribucin de 10 57935 4% 67533 5%
la poblacin montevideana, por zona, segn los censos de 1996 y 2004, destacando los 11 86467 6% 90675 7%
casos seleccionados para el estudio.
12 58429 4% 61216 5%
13 86677 6% 83041 6%
14 92264 7% 88033 7%
15 47189 4% 42589 3%
16 39348 3% 34990 3%
17 80340 6% 86839 7%
18 34330 3% 40215 3%
Total 1344839 100% 1325428 100%

Tabla 4: Distribucin de la poblacin de Montevideo por zona (1996-2004)

Fuente: elaborado en base a Censo 2004 Montevideo. Disponible en
http://www.montevideo.gub.uy/institucional/estadisticas/biblioteca/censo-2004-montevideo-y-ccz

Mapa 1: Divisin territorial administrativa del departamento de
Montevideo (18 CCZ)
Fuente: http://www.chasque.net/vecinet/vecicomu.htm
De acuerdo con datos del Censo 2004 - Fase 1 (ver mapa 2) la variacin porcentual
de la poblacin en el perodo inter-censal por zona, agrupa a nuestros casos de estudio
en tres situaciones: las zonas 1 y 3 varan en un porcentaje menor de 5%, las 8 y 13
varan entre 5% y 0%, mientras que las zonas 9 y 17 varan por encima del 0%. En
estos trminos las zonas 1, 3, 8 y 13 reducen su poblacin (en mayor o menor medida)
mientras que la 9 y 17 la aumentan.

32 33
34
Fuente: www.montevideo.gub.uy
Mapa 2: Variacin porcentual de la poblacin en Montevideo, segn CCZ
ZONA 1993 1995 1998 2001 2004 2006* 2008*

votos % votos % votos % votos % votos % votos % votos %

1 1.479 2% 2.348 3% 5.640 5% 5.028 5% 3.663 5% 2.641 4% 2.136 3%

2 2.337 3% 3.146 4% 3.842 4% 4.469 4% 4.094 5% 3.551 5% 3.579 5%

3 3.451 5% 4.295 5% 5.158 5% 4.971 5% 4.270 6% 3.635 5% 4.809 6%

4 1.548 2% 2.643 3% 2.884 3% 4.078 4% 2.711 4% 2.889 4% 2.551 3%

5 3.145 5% 5.200 6% 5.872 5% 7.852 8% 5.389 7% 4.940 7% 2.971 4%

6 3.813 6% 5.436 7% 8.022 8% 5.774 6% 4.924 6% 4.184 6% 3.369 5%

7 2.506 4% 2.263 3% 2.997 3% 2.920 3% 3.156 4% 5.548 7% 5.501 7%

8 2.926 4% 2.386 3% 4.833 5% 4.421 4% 3.776 5% 3.538 5% 4.178 6%

9 6.378 9% 8.802 11% 12.472 12% 8.375 8% 6.970 9% 4.188 6% 6.226 8%

Montevideo

10 2.785 4% 6.544 8% 7.024 7% 5.835 6% 3.997 5% 5.953 8% 5.436 7%

11 5.179 8% 5.800 7% 7.793 7% 7.541 7% 5.115 7% 4.772 6% 5.164 7%

12 5.624 8% 5.266 6% 6.294 6% 4.968 5% 4.151 5% 3.190 4% 4.820 7%

13 5.465 8% 5.988 7% 6.717 6% 7.209 7% 5.549 7% 6.322 9% 6.405 9%

14 5.645 8% 6.083 7% 6.490 6% 6.991 7% 5.170 7% 5.604 8% 5.413 7%

Tabla 5: Participacin de la poblacin en elecciones a concejales

15 2.605 4% 3.351 4% 6.137 6% 4.621 5% 3.099 4% 2.622 4% 2.114 3%

16 1.820 3% 2.076 3% 2.682 3% 2.682 3% 2.601 3% 2.484 3% 2375 3%

17 8.000 12% 6.657 8% 7.582 7% 8.167 8% 5.070 7% 5.355 7% 4.897 7%

adhesin ciudadana a las instancias de votacin para la integracin de los Concejos.

*Las elecciones de los Concejos se realizan conjuntamente con la votacin del Presupuesto Participativo
Fuente: elaboracin propia, en base a datos de la Unidad de participacin y planificacin. Intendencia de

6% 4.212 5% 4.470 4% 4.650 5% 2.938 4% 2.947 4% 2.179 3%

Finalmente, en la tabla N 5 se presenta la evolucin, por zona y por ao, de la

18 3.852
35

TOTAL 68.558 100% 82.496 100% 106.909 100% 100.552 100% 76.643 100% 74.363 100% 74.123 100%
 La tendencia general, vista a travs de los resultados totales de cada votacin,
muestra un crecimiento sostenido en las tres primeras elecciones. La eleccin de 2001
marca un punto de inflexin y las tres instancias posteriores consiguen sistemticamente
menos adhesin aunque todava se encuentran por encima del menor resultado,
obtenido en la votacin de 1993. Los casos estudiados -en lneas generales- continan
esta tendencia global, aunque algunos se presentan ms estables que otros. El concejo 3
es el que presenta menor variacin en el peso porcentual de su electorado (diferencia de
un solo punto entre el porcentaje ms bajo y el ms elevado), mientras que el concejo 9
es quien tiene mayor variacin (seis puntos de diferencia). Para cuatro de los seis casos
(1, 3, 8 y 9) la mayor cantidad de adhesiones se registra en las votaciones de 1998,
mientras que las votaciones mnimas presentan mayor dispersin (1993, 1995, 2006 y
2008)
b) Entrevistas semi-estructuradas, individuales y grupales
La elaboracin de los cuestionarios de entrevista24 consider para todos los casos
las tres dimensiones centrales de la investigacin: funcionamiento interno del Concejo
Vecinal, relacionamiento del Concejo Vecinal con actores poltico-administrativos locales
y centrales y representatividad de los intereses y demandas de la ciudadana. Adems
los Concejos 8 y 9 tambin fueron consultados al respecto de los problemas comunes
en la zona limtrofe entre Montevideo y Canelones. La duracin promedio de las
entrevistas fue de 1 hora. Los criterios de seleccin para los entrevistados, consideraron:
sexo (hombres y mujeres) experiencia (Concejales para los que era su primer perodo y
Concejales con ms de dos perodos de permanencia) procedencia de diversas zonas. El
siguiente cuadro da cuenta de la cantidad de entrevistas realizadas:

Concejales/as 15
Resumiendo el panorama de los seis Concejos estudiados a travs de las variables
Equipo social de los CCZ 6
que los caracterizan, obtenemos como resultado:
Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as) 6
Concejos vecinales seleccionados rea de Descentralizacin de la IMM 1
1 3 8 9 13 17 Comisiones barriales, ONGs, referentes locales 16
Zona Centro Centro Este Este Oeste Oeste TOTAL 44
Poblacin 2004 47.003 67.876 53.920 136.690 83.041 86.839
Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo
Porcentaje de poblacin 2004 4% 5% 4% 10% 6% 7%
Menos Menos Entre Ms de Entre -5% Ms de
Variacin inter censal 1996 2004 c) Cuestionarios individuales
de -5% de -5% -5% y 0% 0% y 0% 0%

5640 5158 4833 12472 7209 8167 Complementando las instancias de entrevista se solicit a los participantes que
Mayor participacin en elecciones completaran un cuestionario25 que busc establecer cules, desde su percepcin, son
(votos y ao)
-1998 -1998 -1998 -1998 -2001 -2001 las instituciones ms prestigiosas en el territorio, as como las que tienen incidencia en
la definicin de polticas pblicas que afectan a la zona y con cules de ellas el Concejo
Menor participacin en elecciones 1479 3451 2386 4188 5465 4897
coordin o colabor en el ltimo ao. La siguiente tabla da cuenta de la informacin
(votos y ao) -1993 -1993 -1995 -2006 -1993 -2008 relevada, por grupos:

Tabla 6: Variacin de la poblacin y evolucin de la participacin electoral en los CV estudiados Concejales/as 61

Equipo social de los CCZ 11
Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as) 11
4.1.6. Metodologa de relevamiento de la informacin
Comisiones barriales, ONGs, referentes locales 12

La aproximacin a estos casos se realiz combinando: TOTAL 95

a) Relevamiento de informacin secundaria.
Se consideraron investigaciones y estudios de caso al respecto de los Concejos
Vecinales. A su vez, se revis la legislacin vigente y los proyectos en curso (nacionales y
departamentales) vinculados a los rganos locales de la descentralizacin.
Tabla 8: Detalle de cuestionarios individuales realizados en Montevideo
d) Talleres de anlisis y de devolucin
Se propuso la realizacin de un taller de anlisis con cada Concejo para conocer
las opiniones y percepciones de los concejales acerca de las dimensiones de inters. Sin

24 Ver Anexo II
25 Ver Anexo III

36 37
 embargo esta instancia pudo realizarse en cinco de los seis casos (no pudo concretarse
en el Concejo 1). Finalizado el trabajo de campo se realiz un taller de devolucin de
los resultados primarios, con el doble objetivo de validarlos y recoger nuevos insumos a
partir de la reflexin colectiva.
4.2 Protocolo de investigacin: Canelones
Esta fase tiene un perfil exploratorio por lo cual plantea objetivos y preguntas
orientadoras aunque no desarrolla hiptesis de trabajo.
4.2.1 Objetivos
Sistematizar la experiencia de Canelones en materia de descentralizacin y
participacin ciudadana durante el perodo 2005-2010, a partir del estudio
del proceso en el rea de la Cuenca del arroyo Carrasco.
Relevar la percepcin de referentes locales (sociales y polticos) acerca de
variaciones en la adecuacin de un conjunto de servicios pblicos para dar
respuestas a las demandas de la dinmica metropolitana en el rea de la
Cuenca del arroyo Carrasco.
Recuperar la perspectiva de los actores socio-polticos locales al respecto de
problemas comunes en las zonas limtrofes entre Montevideo Canelones y
las posibilidades para una gestin metropolitana de los mismos.
4.2.2 Preguntas orientadoras
Cules son los aspectos que han definido el proceso de descentralizacin de
Canelones durante el perodo 2005 2010?
Al respecto de los servicios que existen en el territorio, en qu reas ha
habido cambios en los ltimos diez aos, cules son las valoraciones de los
cambios, y cules son las reas problemticas que requieren atencin?
Cules son los problemas comunes en las zonas limtrofes entre Montevideo
Canelones que se identifican desde lo local?
Cules son las potencialidades y debilidades para una gestin metropolitana
de los asuntos pblicos locales?
4.2.3 Dimensiones y variables
De acuerdo a los objetivos planteados y considerando el carcter exploratorio
de este estudio, se atienden dos dimensiones estrechamente vinculadas. En primer
trmino, el proceso de descentralizacin en Canelones, enfocando en la evaluacin de los
referentes locales acerca de los pasos que se han dado tanto en la desconcentracin de
38
servicios a travs de las Juntas Locales, como en los avances al respecto de transferencia
de poder a los mbitos locales y la apertura hacia la participacin ciudadana.
Bajo la segunda dimensin se agrupan los aspectos relacionados con la adecuacin
de los servicios pblicos del Estado (nacional y departamental) a las necesidades de
las dinmicas metropolitanas, buscando identificar los cambios, sus valoraciones, los
desafos pendientes y las problemticas comunes que requieren atencin integrada
entre la administracin montevideana y la canaria.
a) Proceso de descentralizacin en Canelones
Variables relacionadas:
a.1 Caractersticas del proceso de descentralizacin y participacin ciudadana.
a.2 Aspectos de descentralizacin del modo de gestin (roles y potestades de las
juntas locales en referencia a la prestacin de servicios).
a.3 Descentralizacin del sistema de decisiones (transferencia de responsabilidades
y toma de decisiones desde las autoridades departamentales a las locales).
a.4 Participacin ciudadana (involucramiento de la ciudadana en el proceso de
proceso de toma de decisiones).
b) Adecuacin de los servicios pblicos del Estado a las necesidades de las
dinmicas metropolitanas
Variables relacionadas:
b.1 Cambios en la adecuacin de los servicios nacionales y departamentales
presentes en el territorio en las reas de: transporte, salud, recoleccin de residuos,
educacin y cultura.
b.2 Valoracin de los cambios y fundamentacin.
b.3 Identificacin de reas problemticas que requieren atencin local,
departamental, nacional, metropolitana.
c) Problemas comunes en las zonas limtrofes de Montevideo Canelones
Variables relacionadas:
c.1 Opinin sobre los asuntos pblicos locales en los cuales es necesaria una
gestin integrada.
c.2 Potencialidades y debilidades para la gestin metropolitana de los asuntos
pblicos locales.
39
 4.2.4 Seleccin de los casos de estudio
El departamento de Canelones, con 531.77026 habitantes es el segundo ms
poblado del pas (luego de Montevideo) y tiene cuarenta y seis centros poblados
(ciudades, pueblos, villas). El estudio se focaliza en las Juntas Locales (hoy municipios)
de: Toledo (4.028 hab.), Barros Blancos (13.553 hab.) y Paso Carrasco (15.028 hab.). Las
mismas se han seleccionado considerando los siguientes criterios:
Pertenencia a cada una de las Sub-Cuencas: Alta, Media, Baja.
Para el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco es fundamental la representacin
de las tres microcuencas de Canelones para obtener las visiones y la percepcin que los
vecinos y gobiernos locales tienen de su comunidad. En la Cuenca Alta se encuentran las
localidades de Surez y Toledo en Canelones y la zona del Comunal 10 en Montevideo.
La Cuenca Media est conformada por Barros Blancos en Canelones y la jurisdiccin del
CCZ 9 en Montevideo. Mientras que la Cuenca Baja se estructura en torno a Nicolich y
Paso Carrasco en Canelones y a la jurisdiccin de la zona 8 en Montevideo.
Situacin del desarrollo urbano por ejes de movilidad.
Otro punto de seleccin de las zonas tiene que ver con los ejes estructuradores
de la Cuenca del arroyo Carrasco. Se consideran ejes estructuradores a las rutas y/o
calles importantes que delimitan el territorio de la Cuenca y que generan ncleos
26 Estimaciones a 2011 www.ine.gub.uy
Mapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo
40
de poblacin de mayor o menor tamao. En este sentido, es importante contar
con observaciones de los principales estructuradores que adems varan entre
s, dependiendo de sus principales actividades y de la dimensin demogrfica.
Desarrollo de la gestin descentralizada en el ltimo perodo.
Por ltimo, el desarrollo del proceso de descentralizacin en este perodo vari
en cada localidad dependiendo de los problemas urgentes a solucionar. Es por esto que
se hace necesario tener un panorama concreto de las distintas localidades.
4.2.5. Metodologa de relevamiento de la informacin
La metodologa utilizada se ajusta al perfil exploratorio de esta investigacin y
combina dos herramientas para el relevamiento y ajuste de los resultados obtenidos:
a) Relevamiento de informacin secundaria acerca del proceso descentralizador
de Canelones a partir de la consulta de informes y documentos.
b) Entrevistas individuales y/o grupales.
La elaboracin del cuestionario de entrevista27 consider las tres dimensiones
sobre las que la investigacin abord la experiencia de Canelones: proceso de
descentralizacin en el perodo 2005-2010, adecuacin de los servicios pblicos a las
necesidades de la zona en una perspectiva de 10 aos y problemas comunes en la zona
limtrofe entre Montevideo y Canelones. La duracin promedio de las entrevistas fue de
1 hora. El siguiente cuadro da cuenta de la cantidad de entrevistas realizadas:
Juntas Locales (secretarios/as y presidentes) 3
Equipo social de las Juntas Locales 1
rea de Descentralizacin de la Intendencia de 3
Canelones
Organizaciones sociales y referentes locales 8
TOTAL 21
Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones
27 Ver Anexo IV
41

5. Montevideo: presentacin y
anlisis de resultados
Este captulo -que recopila los resultados de la investigacin- comienza por una
descripcin de las distintitas etapas vividas por los Concejos, para luego identificar
cmo se componen y destacar algunas de sus caractersticas. Seguidamente se
describe el funcionamiento interno de los Concejos, su relacin con los actores
poltico-administrativos locales y centrales y el grado de insercin que tienen los
Concejos estudiados en el tejido local. Luego se aborda la valoracin sobre el grado de
representatividad del Concejo y la caracterizacin del tipo de incidencia que ste tiene
en las polticas pblicas que afectan a su territorio. Cerrando la etapa de descripcin
de resultados se incluye un apartado donde, desde la perspectiva del anlisis de redes,
se genera una imagen sobre las instituciones ms prestigiosas, las que tienen mayor
influencia en las polticas que impactan en la zona y las que se relacionan con el Concejo
en el ltimo ao. La ltima parte del captulo se dedica a sintetizar los resultados y
analizarlos a la luz de las hiptesis que guan la investigacin.
La informacin que aqu se presenta se ha construido en base a las percepciones
de los distintos actores al respecto de los tpicos abordados en las instancias de consulta
y reflexin, as como a partir de los datos recabados en los cuestionarios individuales
aplicados a los entrevistados28.
5.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales
5.1.1 Etapas de los Concejos
En general, existe acuerdo en torno a que los Concejos Vecinales atravesaron
dos etapas o momentos desde su instalacin hasta la fecha. Debido a caractersticas
que pasamos a detallar, denominamos la primera etapa fundacional y la segunda de
implementacin.
Etapa fundacional
Comienza con la diagramacin del proceso de descentralizacin en Montevideo
y se extiende durante los primeros perodos que siguen al estreno del mecanismo de
eleccin para la integracin de los Concejos.
28 Por detalle de los entrevistados ver captulo metodolgico, fase Montevideo.
42
Desde la percepcin de los entrevistados, en esta etapa se destaca la presencia de
una importante cantidad de vecinos interesados en postularse para la integracin de los
Concejos, y un igualmente alto nivel en la retencin o permanencia de los concejales en
el ejercicio de sus funciones durante el perodo. A su vez, este primer momento tambin
se caracteriza por la participacin asidua de los concejales en las diferentes instancias
del Concejo, destacndose incluso la presencia de miembros suplentes que se integran
al trabajo, an sin ser requeridos desde su calidad de tales.
Asimismo, se les atribuye a estos primeros Concejos un importante respaldo
de organizaciones sociales de base territorial, que se refleja en la postulacin de
representantes de diversas organizaciones para integrar el Concejo.
Se interpreta que a travs de este tipo de respaldo los Concejos se nutran de
personas cuyo perfil favoreca la incorporacin de una visin global que permita abordar
las problemticas de la zona de una forma ms integrada, reduciendo el espacio para el
surgimiento de conflictos en base a reclamos propios de visiones particularistas. Este
tipo de visiones, por lo general, se adjudican a los concejales que resultan electos a partir
de su postulacin con diez firmas de vecinos.
Entre las explicaciones del volumen de interesados, permanencia y respaldo en
la integracin de estos primeros Concejos se destaca el alto nivel de expectativas con
respecto a las posibilidades de participacin en la decisin de asuntos pblicos locales
que genera para los vecinos y organizaciones el proceso de descentralizacin impulsado
por la Intendencia de Montevideo a partir de la dcada de los 90. En virtud de esta
suerte de efervescencia inicial es que denominamos a esta etapa fundacional.
Etapa de implementacin
Al momento fundacional lo contina la etapa de implementacin o estabilizacin
del funcionamiento de los Concejos, que se caracteriza por un marcado descenso en la
cantidad de interesados en convertirse en concejales as como en el nivel de retencin
de los concejales en sus funciones durante el perodo.
Una situacin recurrente que se identifica como problema, es que muchos de los
concejales que son electos no asumen sus cargos, por lo tanto ingresan concejales con
bajos niveles de votacin.
Con respecto al origen de los postulantes, existe acuerdo en torno al aumento de
la cantidad de vecinos promovidos por diez firmas y una consecuente disminucin de los
representantes de organizaciones.
43
 Las explicaciones de las diferencias con respecto a la etapa anterior, tienden a
sealar la disminucin de las motivaciones de vecinos y organizaciones para integrar el
Concejo, lo cual se asocia a dos cuestiones:
Desgaste de los interesados en participar debido a la valoracin de una
distancia crtica entre el margen esperado de accin desde el Concejo y el
margen de accin real: entre lo que se espera poder hacer desde el Concejo
y lo que realmente el Concejo puede y hace29.
Consolidacin de una oferta local de respuestas pblicas a temas y problemas
de la zona que anteriormente requeran de una importante movilizacin de
actores.
Por otra parte, con el transcurrir de los perodos de gobierno y el consecuente
movimiento en los cargos polticos (ejecutivos y legislativos) departamentales y locales,
se destaca que los Concejos han sido una puerta de entrada que muchos han utilizado
para acceder a la carrera poltica y que el propio partido de gobierno ha tomado como
semillero de candidatos.
La evaluacin de los impactos que esta situacin ha tenido tanto sobre el
funcionamiento del Concejo como sobre la cultura de gobierno (la forma de hacer de la
Intendencia) se encuentran divididas. Para algunos el hecho de que los Concejos sean
utilizados como plataforma de proyeccin poltica ha tenido repercusiones positivas en
la medida que ha contribuido a que el aparato de gobierno incorpore personalidades en
cargos de decisin ms propensas a captar y comprender las demandas, necesidades
y tiempos de los vecinos. Sin embargo, otros sealan que el espacio del Concejo se
desvaloriza al considerarse slo como un medio o una instancia de paso, a la vez que
contribuye a la partidizacin de las discusiones donde en muchos casos se pierde de
vista el bienestar de la zona y los vecinos al predominar intereses poltico partidarios en
la argumentacin de las resoluciones del Concejo.
En lneas generales todos los Concejos atravesaron estas dos etapas. Sin
embargo, los efectos de desgaste de la segunda etapa muestran situaciones ms dainas
o mejor amortiguadas dependiendo del caso.
Estas diferencias se observan en la autoevaluacin sobre el manejo de la
situacin de crisis que supone la baja en el nivel de participacin y la distancia entre
las expectativas y las realizaciones. De esta forma identificamos Concejos que por los
efectos de este desgaste han atravesado importantes crisis, mientras que en otros
las consecuencias de esas crisis han sido mejor resueltas. Actualmente los niveles de
participacin y retencin parecen haber llegado a un punto de equilibrio ya que la
mayora de los Concejos consultados tienen una franja de participacin permanente en
comisiones y/o plenario que oscila entre las 10 y 20 personas.
29 Palabras de un entrevistado
44
En los casos que se registran efectos del desgaste ms agudos estos nmeros se
ubican con valores ms bajos (C; E; F) mientras que los que han tenido menos conflictos
de este tipo refieren a valores ms elevados (A; B; D)30.
5.1.2 Hitos que marcan la accin de los Concejos
En el transcurso de las entrevistas se destacan momentos, elementos, decisiones
o mbitos que repercuten en el accionar de los Concejos. El siguiente listado detalla los
aspectos que han recogido mayores acuerdos.
Candidaturas respaldadas por la firma de diez vecinos
Entre los entrevistados parece extendida la idea de que la postulacin de
candidaturas con el respaldo de diez vecinos incide negativamente en el desempeo del
Concejo, ya que en muchos casos se entiende que la mejor integracin es aquella que
est respaldada por representantes de organizaciones sociales locales.
Se considera que de esta forma se obtienen mejores resultados en la actuacin
del Concejo debido a que estos concejales deben rendir cuentas a su organizacin y a
que, por lo general, las organizaciones velan por intereses ms amplios y sostenidos
en el tiempo. Resulta interesante problematizar al respecto de los fundamentos que
respaldan estos argumentos y por tanto sern retomados al referirnos al funcionamiento
interno y los problemas vinculados a la representatividad.
Definicin de prioridades de gestin
Un tema que sobrevuela todas las entrevistas y est asociado a lo que definimos
como el dilema del rol y tiene que ver con la posibilidad real que tienen los Concejos
de incidir directamente en la distribucin o tratamiento de los recursos a nivel local,
en definitiva: de incidir en las polticas que afectan al territorio. En este sentido, los
entrevistados entienden que es altamente positiva la posibilidad de definir un orden de
prioridades, as sea dentro de un margen muy acotado de recursos y temas, ya que de
esta forma su trabajo cristaliza en resultados concretos.
Participacin de representantes del Concejo en los espacios del Plan
Estratgico para el Desarrollo Zonal (PLAEDEZ) y en el Equipo de Planificacin
Zonal (EPZ)
30 La informacin se presenta con letras que refieren a cada uno de los casos estudiados y no con el nmero
del Concejo correspondiente. Si bien la informacin de cada caso fue enviada a los Concejos analizados, se opt
por esta forma de presentacin de resultados dado que se trata de aportar a la construccin de conocimiento
ms all de los casos particulares.
45
 Al igual que en el caso anterior, la participacin en estos espacios de coordinacin,
articulacin y trabajo, tambin tiene una valoracin positiva ya que desde all se generan
lneas de accin donde se recoge la voz del Concejo, a la vez que supone una oportunidad
para que miembros del Concejo, la Junta Local, el equipo social, la direccin del Servicio
del CCZ y representantes tcnicos de algunas reas como arquitectura compartan
visiones, informacin, necesidades y proyectos.
Voto ciudadano del presupuesto participativo
En Montevideo la primera experiencia de presupuesto participativo tuvo a los
Concejos como protagonistas, ya que fueron ellos quienes decidieron el destino de los
recursos que estaban a disposicin en esa oportunidad.
El estreno de la votacin directa de los ciudadanos para la segunda fuente de
recursos, dej a muchos concejales con la impresin de que esta nueva forma no los
tena en cuenta como representantes sociales. Sin embargo, en algunos casos este
cambio se evala positivamente al visualizarse como un impulso para desarrollar nuevas
estrategias que les permiten canalizar sus propuestas va presupuesto participativo.
Incidencia en la determinacin del recorrido local que realiza el Intendente
en forma anual
Nuevamente, la posibilidad de decidir a este respecto es percibida como una
jerarquizacin del espacio del Concejo y de su trabajo. Se evala como un logro relevante
dado que es una herramienta que los concejales utilizan para trasladar directamente al
Intendente sus propuestas y demandas.
Dotacin de boletos para concejales
Otro tema sobre el que existe un importante acuerdo es la valoracin positiva
que merece la asignacin de una dotacin mensual de boletos de transporte urbano que
entrega la Intendencia a los concejales. Se entiende que esto es un apoyo fundamental
al momento de realizar su tarea y que ha sido producto de una larga reivindicacin desde
los Concejos.
Instauracin de la figura del Defensor del Vecino
En todos los casos estudiados se hace referencia al malestar que gener la
creacin de esta figura, particularmente por el hecho de que la Junta Departamental no
tomara en cuenta la oposicin que obtuvo en la instancia de consulta que se realiz a
los Concejos. Los principales argumentos para oponerse a la creacin de la Defensora
refieren a la superposicin de tareas -que los Concejales entienden que existe- entre
su campo de accin como Concejo y el de esta figura. Asimismo entienden que existe
un desbalance en el acceso a recursos econmicos y relacionales (contactos, acceso
46
a autoridades) que tienen uno y otros, lo que va en detrimento de su trabajo como
concejales.
Las posturas adoptadas posteriormente en el relacionamiento con la Defensora
del Vecino varan desde quienes mantienen su oposicin y lo manifiestan al mantener
distancia con la Defensora, hasta quienes entienden que una vez instaurada la figura
deben buscar la forma de coordinar esfuerzos y servirse de las posibilidades que abre
para el Concejo31.
Implementacin del nuevo esquema de gobiernos municipales
Existe cierta coincidencia en la incertidumbre en torno a los efectos que tendr
sobre los Concejos la implementacin del nuevo esquema de descentralizacin con la
instalacin de gobiernos municipales. La mayora de los concejales actuales han discutido
al respecto del proyecto y especialmente del lugar que ocuparn.
El tema ha tenido tratamiento y resultados diferentes dependiendo del Concejo.
Algunos casos han realizado devoluciones tanto a la Ejecutivo como al Legislativo
Departamental que incluyen propuestas de modificacin, mientras otros han quedado
ligados a un estudio general del proyecto apuntando bsicamente a conocer su contenido
y posibles efectos.
5.2 Caractersticas de los Concejos Vecinales
A continuacin proponemos caracterizar a los Concejos en base una descripcin
de su forma de organizacin, el nivel de participacin de concejales en las diferentes
instancias del Concejo, el grado de renovacin de sus miembros, la procedencia de los
concejales y sus caractersticas socio-demogrficas. La informacin que se detalla a
continuacin surge tanto de las percepciones de los distintos actores al respecto de los
tpicos abordados en las instancias de entrevistas, como de los datos recabados a travs
de cuestionarios individuales32.
5.2.1 Forma de organizacin
Los Concejos estudiados presentan una organizacin estndar, es decir que
se organizan en base a un mbito de resolucin o toma de decisiones, denominado
31 Es importante destacar que todos los Concejos que participaron en el estudio brindaron su tiempo y
compromiso con la investigacin, independientemente de su postura al respecto de la figura de la Defensora,
no obstante, los entrevistados mencionaron que algunos miembros del Concejo decidieron no participar en
las instancias del consulta propuestas por el estudio debido a que se encontraba respaldado por la Defensora.
32 Para el Concejo E slo se tomaron en consideracin las percepciones de los entrevistados recabadas en las
entrevistas, lo cual puede lesionar la validez de la informacin
47
 plenario (con frecuencia mensual o quincenal); un espacio de articulacin y coordinacin
ejecutiva, identificado como la mesa (de frecuencia semanal); y comisiones temticas
(de frecuencia quincenal o semanal) para el abordaje concreto de los distintos asuntos
de trabajo.
El plenario es considerado el rgano soberano de decisin. All se comparte la
informacin de las comisiones (acciones, resultados, planificacin), se plantean dudas,
se exponen problemas, se debate y se resuelve a travs del voto. El recorrido de los
temas que se tratan en el Concejo se inicia en el plenario, luego la mesa (basada en lo
que ste resuelve) ejecuta y deriva las propuestas a las comisiones correspondientes.
La mesa es el rgano de planificacin, orientacin y coordinacin. Recibe y solicita
informacin, prepara el orden del da del plenario, debate sobre temas pendientes,
colectiviza la informacin hacia el plenario o a las comisiones, coordina el plenario y las
actividades a seguir.
Los Concejos difieren en los criterios de integracin de la mesa. En algunos casos
esto se resuelve a travs del voto en el plenario considerando la experiencia o el perfil
de los concejales (Concejo A y F), y resulta en la eleccin de presidente y secretario. En
otros casos se integra por los concejales ms votados de cada subzona, siendo rotativa
la participacin por un perodo de tiempo variable (3, 6 o 12 meses) en funcin de que
haya interesados en asumir las responsabilidades que implica ser miembro de la mesa
(Concejos B, C, D, E). Algunos de estos Concejos eligen presidente y secretario, y otros
slo un secretario o coordinador (concejal electo con mayor cantidad de votos). En
general se valora positivamente el carcter rotativo, ya que de esta forma se ampla
considerablemente la cantidad de concejales que pueden acceder y se evitan inercias
y acostumbramiento en su funcionamiento. Sin embargo, debido a ausencias de los
miembros, a problemas para sostener la representacin de todas las subzonas, o a la
falta de interesados en asumir, es difcil mantener esta rotacin en la prctica.
Tanto la cantidad como los temas de las comisiones se votan al inicio del perodo.
stas son integradas por concejales a la vez que estn abiertas a la participacin de
vecinos. Las cuestiones ms concretas que requieren la atencin del Concejo as como
las propuestas especficas, son abordadas desde las comisiones. Sus tareas implican
recoger informacin, recorrer la zona para conocer cmo se expresa la temtica,
ponerse en contacto con organizaciones o con determinados vecinos y elaborar formas
de colaboracin.
En general, abarcan las siguientes temticas: asuntos o polticas sociales,
cultura (deportes y recreacin), gnero, salud, trabajo, medio ambiente, vivienda y
asentamientos, adultos mayores, derechos humanos, seguridad ciudadana, obras
y servicios (alumbrado, vialidad, trnsito, transporte, saneamiento), convenios,
comunicacin (prensa y propaganda)
48
5.2.2 Percepcin sobre el nivel de participacin de los
concejales en el plenario y las comisiones
En todos los casos, el nivel de participacin de los concejales en el plenario y
en las comisiones resulta un punto en que los entrevistados hacen nfasis ya que un
nivel bajo de participacin se percibe como fuente de debilidad para el funcionamiento
del rgano. Ms all de que el nivel de participacin se valore como adecuado o no,
se destaca el compromiso e inters de quienes s participan, que en general asumen
muchas reas de trabajo, participando simultneamente en varias comisiones. Este
aspecto se enfatiza particularmente ya que la integracin del Concejo es una actividad
honoraria que demanda tiempo y dedicacin.
De los seis casos estudiados, en dos se identifica un nivel de participacin alto, en
otros dos se sita en un nivel medio, mientras que en los dos restantes se califica como
bajo. Por lo tanto, existe una gran diversidad en este aspecto.
En los Concejos en que existe un nivel de participacin alto en el plenario, se
identifica un grupo que permite tener mayora, que es activo y estable. En estos casos,
se valora el buen clima y se considera al espacio como mbito de decisin y resolucin.
Por su parte, en los Concejos en donde el nivel de participacin es bajo, en
general, tienen lugar algunas de las siguientes cuestiones: concejales que luego de
electos no asumen; concejales que dejan de participar por diversas razones (conflictos,
organizacin ineficiente, desgaste, falta de logros agravada por expectativas de resultados
puntuales); o el nmero de concejales que participa es fluctuante de sesin a sesin, lo
que demuestra compromisos desiguales. Como estrategia para mitigar el bajo nivel de
participacin, en la mayora de los casos, se han modificado los mnimos para llegar al
qurum que habilita a sesionar y resolver.
En algunos Concejos, la participacin en el plenario se evala como ms alta que
en las comisiones. Como explicaciones se seala la falta de tiempo de los concejales
que se encuentran sobrecargados con las tareas inherentes al Concejo y priorizan al
plenario por ser un espacio de decisin, o que las comisiones, al contrario del plenario,
funcionan mal lo cual no motiva a la participacin. En el primer caso (Concejo A) la
capacidad de retencin del plenario (a diferencia de las comisiones) puede explicarse
por la relacin entre costos y beneficios que implica la participacin en los distintos
mbitos. En otras palabras, participar en el plenario insume menor cantidad de tiempo
que participar en las comisiones, y el primero, adems de ser valorado por su buen
clima, al estar jerarquizado como mbito de decisin, tambin es reconocido por su nivel
de ejecutividad. En el segundo caso (Concejo C), se visualiza que algunas comisiones
funcionan de modo deficiente.
49
 En otros casos la participacin es mayor en las comisiones que en el plenario. 5.2.4 Percepcin sobre la procedencia de los concejales
Por un lado, el plenario se visualiza como mbito de conflictos y, por otro, se valora que
en las comisiones se puedan abordar y trabajar cuestiones concretas, tangibles. Por lo
El primer aspecto a sealar al respecto de esta variable es que los concejales de
tanto, en estos Concejos se valora el espacio de trabajo de las comisiones a diferencia
los casos estudiados, provienen en su mayora de organizaciones que forman el tejido
del plenario. El trabajo en comisiones, al ofrecer la posibilidad de lograr productos
asociativo local, aunque su participacin en el CV no haya sido en tanto representantes.
visibles, resulta gratificante, a lo que se suma la motivacin que proviene de visualizar
Las diferencias estn dadas por la incidencia de esta forma de vinculacin con el Concejo
que funcionan bien y trabajan todos los concejales en un clima de buen relacionamiento.
en el total del cuerpo, siendo en dos Concejos la forma predominante de integracin,
mientras que en otros tres la forma de vinculacin es tanto por promocin de vecinos no
A B C D E F organizados como de organizaciones.
Plenario Alto Alto Medio Medio Bajo Bajo
Comisiones Medio Alto Bajo Alto Medio Bajo Tanto en el Concejo A como en el C, se tiene la percepcin de que en los ltimos
aos han disminuido los concejales representantes de organizaciones sociales y ha
Tabla 10: Participacin en el Plenario y comisiones (percepcin) crecido la cantidad de concejales promovidos por firmas de vecinos.

5.2.3 Grado de renovacin de los miembros del Concejo en A B C D E F

el ltimo ao Organizaciones Organizaciones Mixta s/d Mixta Mixta

Una lectura general de los datos indica que si bien el porcentaje de concejales con
experiencia previa es importante (45%), la mayora de los concejales desempean este
cargo por primera vez (55%).
Al comparar los Concejos observamos que tambin al respecto de esta variable
existen diferencias que los agrupan por pares. Los casos C y F tienen una renovacin
mayoritaria (ms de la mitad de los participantes no tiene experiencia previa); los
casos A y E muestran una renovacin parcial (la mitad tiene experiencia previa y la otra
mitad no); y finalmente en los casos B y D la renovacin es minoritaria (la mayora tiene
experiencia previa).
La permanencia de concejales en reiterados perodos se destaca como un
aspecto que incide positivamente en la actuacin del Concejo, asociado al traspaso de
experiencia, la acumulacin de aprendizajes al respecto de las tareas, la continuidad de
la gestin, y el conocimiento adquirido de la zona que trasladan al nuevo colectivo. Esta
permanencia puede asociarse con cierta motivacin (producto de distintas fuentes que
analizaremos ms adelante) para continuar siendo concejal.
Por su parte, el integrar a concejales que lo son por primera vez, se seala como
necesario para introducir frescura y renovar tanto las temticas como las formas de
hacer del rgano.
A B C D E F
Parcial Minoritaria Mayoritaria Minoritaria Parcial Mayoritaria
Tabla 11: Renovacin de miembros del CV
Tabla 12: Procedencia de Concejales
5.2.5 Caractersticas socio-demogrficas de los Concejales
Vecinales
Como se adelant, la informacin que se presenta a continuacin surge de los
datos recabados en los cuestionarios individuales que se aplicaron a los concejales tanto
en las entrevistas como en los talleres. Se asume como supuesto de trabajo que los
concejales que concurrieron a las instancias de taller representan en gran medida al
total del colectivo que habitualmente participan de cada Concejo.
En este apartado se manejan datos para cinco de los seis Concejos que han
participado del estudio, ya que al no poder concretarse la instancia de taller para el caso
E33, el volumen de informacin recabada lo posiciona en una situacin comparativamente
diferente.
La composicin de los Concejos se caracteriza segn: sexo, edad, nivel educativo
y ocupacin de los concejales.
En primer lugar, al comparar la informacin recopilada para cada Concejo
encontramos composiciones heterogneas, esto es, no todos presentan la misma
33 Como se ha detallado en el segmento referido a la metodologa, la propuesta de trabajo fue igual en todos
los casos. No obstante uno de los Concejos no logr disponer de una fecha para realizar el taller, por lo cual la
informacin obtenida se basa solamente en la batera de entrevistas a concejales, representantes de la Junta
Local, miembros del equipo social del Centro Comunal y referentes de organizaciones sociales de la zona.

50 51
 distribucin en las variables sexo, edad, nivel de educacin y ocupacin. Asimismo
algunos Concejos presentan una composicin ms definida al respecto de las variables,
5.3 Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
mientras que otros arrojan composiciones ms variadas.
Los datos que se presentan a continuacin surgen de la percepcin o valoracin
de los diferentes actores entrevistados y se basan en escalas que consideran situaciones
Sin embargo, presentan ciertas similitudes:
de mxima, intermedia y mnima34.
En cuatro Concejos la mayora de los concejales son hombres, el nivel de
formacin predominante es secundaria, los participantes en su mayora se El funcionamiento interno se evala a partir del nivel de eficiencia de la
encuentran en actividad. organizacin, la capacidad de resolucin de conflictos del Concejo, el grado de desarrollo
En los cinco Concejos (de los que se dispone informacin) existe un nmero de visin global en la toma de decisiones, y el nivel de autonoma. A partir de la
muy bajo de participantes con menos de 40 aos. combinacin de los valores de estas variables, el funcionamiento interno podr definirse
como: consolidado, de desarrollo intermedio o debilitado.
Tomando el total de participantes de los Concejos Vecinales estudiados podemos
observar que ms del 50% son hombres: 42% mujeres y 58% hombres. Al respecto de 5.3.1 Nivel de eficiencia de la organizacin
las edades, los participantes se distribuyen de forma similar entre adultos de entre 40
y 60 aos (43%) y adultos de ms de 60 (45%), siendo pocos los concejales menores de
Esta variable refiere:
40 aos (9%).
Al grado de organizacin del Concejo para el desempeo de las tareas: la
El 49% de los concejales acredita como mximo nivel educativo el secundario. existencia de reglas de funcionamiento, la cantidad de comisiones que
El resto de los participantes se distribuye casi de igual forma entre aquellos que tienen funcionan, el nivel de articulacin entre los diferentes mbitos (plenario,
primaria completa (23%) y aquellos que tienen formacin terciaria (26%). mesa, comisiones).
A la valoracin de su funcionamiento: evaluacin sobre el desempeo de los
Por ltimo, la mayora de los concejales estn en actividad: 66% son activos y distintos espacios, valoracin sobre la capacidad de comunicacin, reflexin
34% son pasivos. y propuesta, y acerca de la capacidad de los concejales para comprometerse
con las actividades.
Sexo Edad Nivel educativo Ocupacin
Predominio parcial Predominio parcial adultos Predominio parcial Si bien, como se estableci al inicio del apartado anterior, los Concejos estudiados
A Activo (80%)
hombres (63%) mayores (50%) secundaria (50%) presentan una organizacin estndar, poseen diferencias en lo que respecta al nivel de
Predominio parcia Mayoritariamente Predominio parcial eficiencia de su organizacin: en dos Concejos ste se define como alto (A; B), en tres
B Activo (64%)
hombres (57%) integrado por adultos (54%) terciaria (43%) como medio (C; D; E) y en uno como bajo (F).
Predominio parcial Predominio parcial adultos Mayora secundaria
C Activo (67%)
hombres (60%) (47%) (53%)
Aquellos cuyo nivel de eficiencia se valora como alto se caracterizan por un
Predominio parcial Mayoritariamente Predominio parcial funcionamiento ordenado, metdico y articulado de sus distintos mbitos (mesa,
D Activo (92%)
mujeres (58%) integrado por adultos (59%) secundaria (50%) plenario, comisiones), por la presencia de un nmero importante de comisiones, que
a su vez, son valoradas positivamente por su buen funcionamiento, y por manifestar
Mayoritariamente Predominio
F
Mayoritariamente
integrado por adultos
Mayora secundaria
parcial pasivo
capacidad de reflexin, propuesta y concrecin. Por su parte, los concejales sealan
hombres (79%) (64%) importantes niveles de compromiso con la tarea.
mayores (69%) (57%)

Tabla 13: Composicin de los CV (sexo, edad, nivel educativo, ocupacin)

34 Para la presentacin de los datos se utiliza una doble referencia que asocia una escala cromtica con los
valores de las variables, dando como resultado la siguiente distribucin: Alto (color verde); Medio (color
amarillo); Bajo (color rojo). En algunas tablas aparece el color naranja que simboliza la presencia de un valor
medio con matices de bajo. Por ltimo, algunos valores altos presentan un color ms apagado que indica un
valor alto pero no tan definido.

52 53
 Los Concejos a los que se les asigna un valor medio presentan un funcionamiento
que combina tanto elementos positivos como negativos. Detentan un funcionamiento
dispar de sus mbitos (se considera que el plenario tiene un mejor desempeo que las
comisiones -o viceversa-) o se identifican algunas de las siguientes situaciones: existen
problemas de comunicacin en y entre los distintos mbitos, las comisiones funcionan
de forma irregular, los niveles de compromiso con la tarea son desiguales, y en ocasiones
existen discusiones que resienten la consecucin de acuerdos y los niveles de resolucin.
Por su parte, en los Concejos que presentan un nivel de eficiencia bajo el
funcionamiento es caracterizado como desordenado y catico por la falta de metodologa
de trabajo y de objetivos claros, se evidencia la ausencia de comunicacin entre los
espacios, por ejemplo, entre la mesa y las comisiones o entre stas y el plenario. A su
vez, las comisiones presentan debilidades: son pocas, participa un nmero reducido de
concejales y vecinos, funcionan con irregularidad y escaso dinamismo, as como tambin
se sealan dificultades de comunicacin entre los miembros (dispersin, interrupciones,
reiteracin, dificultades para escuchar, monopolizacin de la palabra) y un exceso de
discusin, lo que hace que se evale como deficiente la capacidad resolutiva. En estos
casos, se considera que los desajustes en el funcionamiento afectan negativamente las
motivaciones para sostener la participacin.
A B C D E F
Alto Alto Medio Medio Medio Bajo
Tabla 14: Nivel de eficiencia del CV
5.3.2 Capacidad de resolucin de conflictos
Esta variable refiere a la capacidad del Concejo de integrar a todos los miembros,
la calidad del relacionamiento entre los concejales (tipo de trato, comunicacin), el
tipo de liderazgo predominante, la forma para la toma de decisiones, la capacidad de
trabajo en equipo y de solucin de los problemas internos que surgen en la prctica y la
capacidad de llegar a acuerdos frente a la diferencia de opiniones.
Al analizar los datos encontramos una distribucin similar a la identificada para la
variable anterior: dos Concejos presentan una capacidad alta de resolucin de conflictos
(A; B), otros dos una capacidad media (C; D) y los dos restantes se caracterizan por una
capacidad baja (E; F).
En los Concejos donde la capacidad es alta existe predisposicin a incluir a los
concejales nuevos; el relacionamiento entre los concejales es bueno, ya que la tarea
se enmarca en un clima de buen trato, respeto, dilogo y buena comunicacin; los
54
liderazgos son constructivos; se resuelve por acuerdo; manifiestan capacidad de trabajo
en equipo y para solucionar los problemas internos que emergen.
Por su parte, los Concejos que se definen como de capacidad media para resolver
los conflictos es porque presentan diferencias en esta variable segn nos refiramos a las
comisiones o el plenario, o bien porque combinan algunos aspectos positivos y otros
ms negativos.
Por ltimo, los Concejos a los que se asigna una capacidad baja, se caracterizan
por presentar problemas para integrar a los nuevos concejales; el relacionamiento entre
concejales est pautado por la desconfianza, los problemas de comunicacin y de trato
(insultos, imposicin de puntos de vista, falta de respeto llegando incluso a registrarse
algunos episodios violentos); la presencia de concejales con personalidades fuertes; las
dificultades para llegar a acuerdos; y por interferencias provocadas por diferencias en las
preferencias partidarias.
Como consecuencia de los valores que asume esta variable se puede producir
tanto un ambiente de entusiasmo y motivacin como un ambiente desestimulante
para la tarea de concejal. En otras palabras, una capacidad de resolucin de conflictos
alta resulta dinamizadora de la tarea como concejal, mientras que una capacidad baja
paraliza el trabajo del rgano. Como fue mencionado, esto mismo se aplica al nivel de
eficiencia del Concejo.
A B C D E F
Alta Alta Media Media Baja Baja
Tabla 15: Capacidad de resolucin de conflictos del CV
5.3.3 Grado de desarrollo de visin global en la toma de
decisiones
Esta variable refiere al criterio que predomina en la toma de decisiones del Concejo
y vara desde una mirada amplia que considera a la zona en su conjunto, priorizando a
partir de criterios de solidaridad (desarrollo alto de visin global), hasta la priorizacin
en funcin de intereses ms particularistas (bajo desarrollo de visin global).
Si bien en todos los Concejos estudiados conviven ambas lgicas, es posible
identificar que en algunos casos una visin predomina sobre la otra. Es importante
destacar que no existen casos puros al respecto de esta variable, siendo un punto de
permanente tensin para todos los Concejos. Este aspecto constituye un elemento crtico
para que el Concejo pueda desarrollar su rol de representante social de los vecinos y es
especialmente determinante para que ese rol se consolide ante las autoridades polticas.
55
 Se identifican algunos factores que actan como impulsos y otros que constituyen
frenos para la construccin de una visin global del Concejo. Al respecto de los primeros
se seala el hecho de conocer la realidad zonal como producto de la participacin en el
Concejo. A este conocimiento del territorio contribuyen los talleres que tienen lugar al
inicio del perodo, realizados en general por el equipo social del CCZ. En este sentido,
el apoyo del rea social no slo al inicio, sino en el proceso, aparece como un aspecto
dinamizador para la construccin de dicha visin. Por otra parte, la experiencia de la
militancia social (trayectoria de trabajo barrial y participacin en mltiples espacios de
promocin y resolucin de problemas locales) previa de los miembros del Concejo, en
algunos casos, contribuye a este respecto.
Por su parte, participar en funcin de intereses particulares, no conocer la zona en
su globalidad y el ser electo por subzona o como representante de alguna organizacin
social, constituyen frenos para el desarrollo de visin global. El ltimo aspecto se
convierte en un freno ya que el vecino u organizacin que propuso o vot por el concejal,
una vez electo le reclama por aquellos planteos o expectativas iniciales por las cuales lo
promovi. Esto genera una presin que el concejal traslada al mbito colectivo. En este
sentido, resulta clave que los concejales impulsen el desarrollo de una mirada global
en los vecinos, lo cual contribuye a la hora de rendir cuentas de su actuacin como
concejales y obtener legitimidad.
En los casos de estudio, cuatro de los Concejos muestran predominio de la visin
global mientras que en los otros dos, predomina una visin ms particularista (E y F). Sin
embargo, los primeros tienen matices que los diferencian, siendo ms claro el desarrollo
de visin global para los Concejos A y B, mientras que los Concejos C y D se ubicaran en
un valor medio.
Los Concejos que presentan un desarrollo alto de visin global se orientan
por una concepcin de zona, toman decisiones a partir de una reflexin y evaluacin
de lo ms necesario/urgente para todo su territorio de referencia y no slo a partir
de demandas iniciales propias de cada concejal. Por lo tanto, estos Concejos logran
establecer intereses comunes. A su vez, en estos Concejos existen esfuerzos explcitos
para la construccin de visin global.
Por su parte, aquellos en los cuales existe un bajo desarrollo de visin global,
en general, la toma de decisiones se realiza considerando intereses particulares. El
cuerpo no ha logrado generar esa visin global, los concejales una vez electos mantienen
las demandas por las que han sido promovidos. Por lo tanto, la lgica que prima es
la de los concejales individuales que defienden planteos en tanto representantes de
determinadas subzonas, organizaciones, etc.
A B C D E F
Alto Alto Medio Medio Bajo Bajo
Tabla 16: Grado de desarrollo de visin global de los CV
56
5.3.4 Nivel de autonoma
Hace referencia al origen de los temas de agenda, pudiendo ser mayormente el
propio Concejo el que define y fija sus objetivos, o que stos provengan de demandas
de la estructura municipal. Como consecuencia, segn el origen de los temas, la IMM
resultar casi en el nico interlocutor del Concejo Vecinal o ste abordar temas que
requerirn articular con diversos organismos pblicos y privados.
Se destaca que todos los Concejos sealan como una tensin para su labor a las
mltiples demandas y directivas que reciben de la IMM (actualmente IM) (reuniones,
firma de expedientes, cronogramas, pedidos, tareas, consultas) que, a su vez, se espera
se satisfagan en tiempos que son propios de la gestin pero no de un rgano autnomo
y honorario. Los Concejos varan en funcin del xito con que enfrentan dicha demanda,
que en palabras de los entrevistados refiere al grado de municipalizacin del Concejo.
Los casos de estudio muestran que dos Concejos presentan un nivel de autonoma
alto (A y B), dos un nivel medio (C y D), y los otros dos bajo (E y F).
En aquellos que tienen un alto nivel de autonoma la agenda trasciende la
demanda de la estructura municipal y departamental. El Concejo se ha fijado sus propios
objetivos, ha elegido temas de su inters para abordar y ha generado propuestas. Frente
a consultas defiende posturas propias y el logro de autonoma frente a la estructura
municipal forma parte de los temas de reflexin.
Aquellos Concejos con un nivel de autonoma medio presentan dos tendencias
que conviven. Si bien el trabajo del Concejo est pautado por las demandas de la IMM,
en algunas comisiones existe mayor capacidad de impulsar temas de inters propios,
a lo que se suma que el Concejo presenta cierta reflexin acerca de la importancia de
autonomizarse de la gestin municipal.
En los Concejos con un valor bajo la agenda se conforma a partir de las demandas
de la estructura departamental y local. Existen dificultades para proponerse objetivos,
los ritmos, tiempos y temas son pautados por las demandas de la IMM, todo lo cual
interfiere con la planificacin propia del Concejo.
A B C D E F
Alto Alto Medio Medio Bajo Bajo
Tabla 17: Nivel de autonoma
5.3.5 Sntesis: Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
La siguiente tabla muestra los valores finales de funcionamiento interno para
cada uno de los Concejos en base a los resultados que arrojan las diferentes variables
de referencia.
57
 Los seis casos observados se distribuyen por pares ocupando cada uno de los planificacin conjunta (participacin de la Junta en espacios del Concejo y viceversa,
valores previstos en la escala. encuentros entre la Mesa y el secretario, EPZ, etc.). El relacionamiento es sistemtico y
fluido, se identifican canales de comunicacin definidos y stos se mantienen abiertos.
A B C D E F
Nivel de eficiencia Alto Alto Medio Medio Medio Bajo
En estos casos, existe predisposicin de ambos actores para trabajar en forma
coordinada. La Junta est dispuesta a incorporar al Concejo en la gestin a travs
Capacidad de
de la consulta y receptividad de las perspectivas y propuestas, as como el Concejo
resolucin de Alta Alta Media Media Baja Baja
conflictos busca la forma de articular con el actor poltico. Se considera que si los miembros de
ambos cuerpos buscan la colaboracin en vez de la confrontacin se facilita el buen
Grado de desarrollo de
Alto Alto Medio Medio Bajo Bajo relacionamiento. En general, el hecho de que el presidente y/o el secretario de la Junta
visin global
hayan sido concejales se valora como un potenciador de la predisposicin de la Junta de
Nivel de Autonoma Alto Alto Medio Medio Bajo Bajo considerar al Concejo ya que los miembros de sta conocen los problemas, expectativas
Funcionamiento y ritmos del Concejo. La relacin se basa en la confianza y se evala como muy buena. Se
Desarrollo Desarrollo
interno del Concejo Consolidado Consolidado
intermedio intermedio
Debilitado Debilitado caracteriza como una relacin de colaboracin desde ambos espacios ya que se perciben
Vecinal como partes de un todo integrado que articula buscando armonizar las distintas visiones
y necesidades pero considerando los perfiles, objetivos, potestades y mrgenes de
Tabla 18: Sntesis: funcionamiento de los CV estudiados accin de cada uno. En sntesis, se visualiza que la relacin fortalece el trabajo y hace
complementarias las funciones de cada parte, que son esencialmente diferentes.
5.4 Relacin del Concejo con los actores poltico -
En los casos en que la relacin es buena el relacionamiento se restringe a pocas
administrativos locales y centrales instancias o mbitos, pero cuando tiene lugar se califica como bueno. Se mantienen
abiertos los canales de comunicacin y circula la informacin entre ambos. Se considera
La caracterizacin de la relacin del Concejo con los actores poltico-administrativos que desde la Junta existe apertura a los planteos y opiniones del Concejo.
locales y centrales como sinrgica, parcialmente integrada o desarticulada se realiza en
base a la evaluacin de los siguientes tems: relacionamiento con la Junta Local, dinmica
En el caso en que la relacin entre el Concejo y la Junta es regular desde el
de la articulacin entre el Concejo y el rea social del CCZ, valoracin del Concejo Vecinal
Concejo se tiene la sensacin de que no se cuenta con el apoyo de la Junta debido a que
sobre la predisposicin del Ejecutivo Departamental para incorporarlo en su gestin, y
se le consulta en pocas oportunidades, frente a un abanico restringido de temas y a que,
dinmica de la relacin con el legislativo departamental.
en algunas ocasiones, luego de consultarlo no se toma en cuenta su asesoramiento o sus
propuestas. Por su parte, los canales de comunicacin estn mayormente cerrados, no
circula la informacin en tiempo y forma, y no hay muchos espacios de interaccin. Se
5.4.1 Relacionamiento del Concejo con actores poltico-
percibe cierta rivalidad entre las partes, que se ha plasmado en algunos enfrentamientos
administrativos locales puntuales que reflejan una pugna por el poder de decidir. Como consecuencia, se valora
negativamente la relacin. Los signos de mejora pasan por la introduccin de cambios
a) Valoracin de la relacin con la Junta Local en la circulacin de informacin y por la generacin de mayores espacios de trabajo
conjunto.
Refiere a la forma, la frecuencia y la valoracin de la interaccin del Concejo con
la Junta Local en el marco de sus competencias. Ms all de la valoracin de la relacin, en todos los casos la cantidad, el tipo y
la frecuencia de la circulacin de informacin desde la Junta hacia el Concejo resulta
En los casos de estudio, tres Concejos detentan una relacin muy buena con la un tema crtico ya que afecta las posibilidades del colectivo social de aportar, resolver,
Junta Local (A; B; C), dos presentan una relacin buena (D; E), y por ltimo, uno presenta pronunciarse, proponer. En definitiva afecta directamente el margen y el tipo de accin
una relacin regular pero con tendencia a la mejora (F). que puede desarrollar el Concejo.

En aquellos casos en los que la relacin con el rgano poltico local es muy Por otra parte, las caractersticas personales, la forma en que los miembros de
buena se produce intercambio de informacin y existen instancias de coordinacin y la Junta y el secretario poltico conciben el rol del Concejo, as como el hecho de haber

58 59
 sido concejales o militantes sociales parecen incidir en la voluntad de la Junta local de situaciones extremas, el caso A presenta el valor ms positivo mientras que el F se sita
incorporar al Concejo en su gestin. en el valor ms negativo de la escala prevista.

A B C D E F Para la asignacin de los valores finales de esta variable se ha ponderado la

valoracin de la relacin con la Junta Local por encima de la dinmica de articulacin
Muy buena Muy buena Muy buena Buena Buena Regular
entre el Concejo Vecinal y el rea social del CCZ, ya que desde la perspectiva de este
Tabla 19: Valoracin de la relacin del CV con la Junta Local estudio la primera puede tener mayor afectacin sobre la incidencia que desarrolle el
Concejo en las polticas pblicas.
b) Dinmica de la articulacin entre el Concejo Vecinal y el rea social del CCZ
A B C D E F
Valoracin de relacin Muy Muy Muy
Esta variable refiere a la frecuencia, instancias y contenidos de la articulacin con la Junta Local buena buena buena
Buena Buena Regular
entre el Concejo Vecinal y el rea social del CCZ.
Dinmica de la
articulacin entre el
Fluida Limitada Limitada Fluida Fluida Distante
Si bien, en todos los casos en general se percibe que la relacin entre el Concejo Concejo Vecinal y el
y el rea social del CCZ es buena, aparecen diferencias en cuanto a lo que denominamos rea social del CCZ
la dinmica de esta relacin. En definitiva las variaciones estn asociadas a la frecuencia, Relacionamiento
Tendencia Tendencia
del Concejo con Parcialmente Parcialmente
las instancias y los contenidos de esta articulacin. As, en tres de los casos la articulacin Sinrgico a la a la Desarticulado
actores poltico- articulado articulado
se percibe como fluida (A; D; E), en dos como limitada (B y C) y en uno como distante (E). administrativos locales
sinergia sinergia

Tabla 21: Sntesis: relacin del CV con otros actores poltico-administrativos

En aquellos casos en que la relacin se define como fluida se identifica el apoyo
del rea social en los diferentes espacios, iniciativas y tareas del Concejo, existen canales
de informacin visibles y bien evaluados, y el Concejo manifiesta sentirse apoyado. 5.4.2 Relacionamiento con actores polticos centrales

En los Concejos en que la articulacin se valora como limitada existe un a) Valoracin del Concejo Vecinal de la predisposicin del Ejecutivo
relacionamiento en algunas instancias del Concejo y frente a demandas concretas. Departamental para incorporarlo en su gestin

Por su parte los Concejos en que la articulacin se caracteriza como distante ambos Se ha medido la predisposicin del Ejecutivo Departamental a incorporar
actores se relacionan al inicio del perodo de ejercicio del Concejo y luego solamente al Concejo en su gestin a travs de la opinin del Concejo acerca de la fluidez del
por consultas e informaciones especficas. En estos casos, en alguna medida el Concejo vnculo entre el nivel central y local, y del nivel de respuesta e inclusin de los pedidos,
siente que debe despegarse del equipo social y esto es lo que marca la distancia. propuestas, reclamos del Concejo en la gestin.

A B C D E F En los casos de estudio, ms all de algunos matices, los seis Concejos realizan
Fluida Limitada Limitada Fluida Fluida Distante
una valoracin media de la predisposicin del ejecutivo departamental para incorporarlo
en su gestin.
Tabla 20: Dinmica de la articulacin entre el CV y el rea social del CCZ
Una valoracin alta tendra lugar en aquellos casos en que el Concejo evaluara
c) Sntesis: Relacionamiento del Concejo con actores poltico-administrativos a la relacin como fluida, en la medida en que existieran instancias de encuentro y la
locales percepcin de alta disponibilidad del Intendente y los Directores de ir a la zona, as
como que el Concejo considerara que se le brinda informacin, se le consulta sobre los
Como se observa en la siguiente tabla el relacionamiento de los Concejos con asuntos locales, se incorporan sus propuestas, se le rinden cuentas, y se cumplen los
los actores poltico-administrativos locales muestra diferentes situaciones, aunque en compromisos en tiempo y forma. Una valoracin baja implicara la situacin opuesta en
general (5 de los 6 casos) se ubican en valores mayormente positivos. En lo que refiere a todos los aspectos sealados.

60 61
 Por su parte, una valoracin media hace referencia a una relacin espordica, Como se observa en la tabla que resume los resultados de ambas variables, la
donde los encuentros se limitan a instancias puntuales, por ejemplo la visita del relacin de los Concejos con los actores polticos centrales (ejecutivo y legislativo) es
Intendente a la zona o un vnculo desparejo con los directores. igual para todos los casos y muestra un relacionamiento parcialmente articulado.

Se identifica en algunos directores una baja disponibilidad de concurrir a la zona A B C D E F

ya que sus visitas se realizan casi exclusivamente ante la solicitud del Concejo, mientras Valoracin
que otros directores concurren y responden a los planteos del Concejo Vecinal. A su del CV:
predisposicin
vez, se seala que existen dificultades en la relacin central local que estn dadas por del Ejecutivo
la percepcin de un bajo nivel de consulta al Concejo al respecto de las decisiones que Media Media Media Media Media Media
Departamental
afectan al territorio, la falta de respuesta o demora de las mismas y los verticalazos. para
Por ltimo, se seala que las trabas burocrticas en ocasiones no permiten cumplir en incorporarlo en
su gestin
tiempo y forma con los compromisos que se asumen frente a los vecinos, lo cual resta
credibilidad a la gestin. Dinmica de la
articulacin con
Limitada Limitada Limitada Limitada Limitada Limitada
el legislativo
departamental
A B C D E F
Relacionamiento
Media Media Media Media Media Media del Concejo
Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente
con los actores
articulado articulado articulado articulado articulado articulado
Tabla 22: Valoracin del CV sobre la predisposicin del Ejecutivo Departamental para incorporarlo en su polticos
gestin centrales

Tabla 24: Sntesis relacionamiento con actores poltico centrales

b) Dinmica de la articulacin con el legislativo departamental

Esta variable refiere a la fluidez del relacionamiento entre la Junta Departamental

y el Concejo Vecinal (frecuencia, instancias y contenidos) y puede definirse como fluida,
limitada o distante.
En los casos de estudio, ms all de la escasa informacin al respecto, la dinmica
de la articulacin de los seis Concejos con el legislativo departamental se califica como
limitada. Esto significa que se considera que el relacionamiento es escaso y se limita a
algunos momentos puntuales, como por ejemplo el cambio de presidencia de la Junta
y la consulta a los Concejos frente al nuevo esquema de descentralizacin municipal
(Comuna en Debate). Sin embargo, aparecen algunos matices en la valoracin ms
neutra, positiva o negativa de la predisposicin de incluir las opiniones luego de la
consulta.
A B C D E F
Limitada Limitada Limitada Limitada Limitada
Tabla 23: Dinmica de la articulacin con el Legislativo Departamental
c) Sntesis: Relacionamiento con actores polticos centrales
5.5 Insercin del Concejo en el tejido local
El mayor o menor grado de insercin depende de la forma y frecuencia con
que el Concejo se relaciona con vecinos y organizaciones de la sociedad civil local, de
la valoracin de ambos sobre su relacionamiento as como de la pertenencia de los
concejales a colectivos o/y organizaciones.
5.5.1 Evaluacin sobre el grado de insercin del Concejo
en el tejido local
En los casos de estudio, de acuerdo a la informacin relevada, cuatro Concejos
pueden ser clasificados con un grado de insercin medio-bajo (A; B; C; D) mientras que
los otros dos se sitan con un grado de insercin bajo (E; F).
Limitada
Una evaluacin alta sobre el grado de insercin del Concejo en el tejido local
tendra lugar en los casos en que se considerara al relacionamiento con organizaciones y
vecinos como fluido. Esta situacin sera posible en la medida en que desde el Concejo
existieran estrategias colectivas para vincularse sistemticamente con la comunidad
(por ejemplo, concejos abiertos-descentralizados) y por su parte, las organizaciones y
vecinos acudieran con frecuencia al Concejo. Esto ltimo implicara que el Concejo fuera

62 63
 reconocido por la comunidad como un rgano legtimo y valorado por su funcin. Por
ltimo, para que la evaluacin fuera alta sera necesario que los concejales sostuvieran
su participacin en organizaciones, nutriendo ambos espacios a partir de su doble
pertenencia.
En contraposicin, se evala que el Concejo tiene un bajo grado de insercin en el
tejido local cuando no se visualizan estrategias para la vinculacin sistemtica ni mbitos
de trabajo con insercin local y por lo tanto la comunicacin con las organizaciones
es escasa y los vecinos se acercan poco al Concejo. El relacionamiento se desarrolla
casi exclusivamente a travs de estrategias individuales de los concejales a partir de
la participacin en organizaciones o redes, no teniendo una participacin activa en
cuestiones del barrio. En estos casos se reconoce a los concejales como referentes pero
no se visualiza al Concejo como rgano relevante del quehacer local. En este sentido, el
Concejo padece de forma ms aguda cierta crisis de legitimidad. Por ltimo, se sealan
problemas para sostener la vinculacin con las organizaciones de referencia y algunas
fallas para que los concejales que participan en diversos mbitos en tanto delegados del
Concejo puedan cumplir con su rol de tales.
En los casos de estudio no se encuentra una valoracin media tpica, que implicara
la combinatoria intermedia de factores, sino que se encuentran inclinados a la baja. En
los casos de los Concejos A, B, C y D se reconocen ciertos obstculos para el desarrollo de
un vnculo sistemtico con la comunidad. Algunos de ellos han implementado estrategias
puntuales para relacionarse con organizaciones y vecinos, pero no es una prctica
habitual. Por lo tanto, si bien no es posible afirmar que como cuerpo el Concejo se
relacione fluidamente con la sociedad civil, en algunas comisiones puede identificarse un
trabajo inserto en la comunidad. En estos casos, la vinculacin del Concejo y la sociedad
civil tiene lugar primordialmente a travs de estrategias individuales de los concejales.
Por otra parte, las organizaciones y vecinos acuden de forma puntual al Concejo. El
Concejo se considera un mbito visible y que tiene buena receptividad de los planteos y
propuestas. Si bien algunos concejales sostienen su participacin en organizaciones una
vez electos, otros no lo logran. Incluso en los casos en que lo logran, la doble pertenencia
conlleva contradicciones y tensiones para la construccin de visin global.
A B C D E F
Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo
Tabla 25: Grado de insercin en el tejido local
5.6 Grado de representatividad del Concejo
Esta variable constituye la valoracin del grado en que el Concejo Vecinal capta
los intereses y demandas de los ciudadanos y los integra a su gestin.
64
5.6.1 Valoracin del grado de representatividad del
Concejo
El grado de representatividad en todos los casos de estudio se valora como medio.
En algunos Concejos no hay acuerdo entre los entrevistados al respecto, por lo que este
valor surge del promedio de las opiniones, mientras que en otros casos, la percepcin
generalizada concibe al Concejo como medianamente representativo.
En este sentido, algunas referencias apuntan que el Concejo es representativo ya
que sus miembros han sido electos por los vecinos (algunos con caudales importantes de
votos) o porque son parte de organizaciones y proceden de diferentes barrios. Mientras
que otras voces sealan que el Concejo no es tan representativo como desearan ya
que los concejales que participan son pocos en comparacin con la poblacin del zonal
y han sido electos con pocos votos si se toma como referencia la poblacin. En algunos
casos, se seala que existen subzonas subrepresentadas o sin representacin, y que no
se conoce a la zona en su totalidad por lo que el Concejo no sera representativo de todo
el zonal.
La evaluacin de que los vecinos, en general, no conocen al Concejo o a los
concejales se considera un indicador de problemas de representatividad. Tambin
se percibe que el hecho de ser presentado como concejal por firmas de los vecinos,
implica menor representatividad que el serlo por una organizacin. Por ltimo, se seala
que una forma de forma de trabajo con predominio de visiones particulares afecta la
representatividad del Concejo.
A B C D E F
Medio Medio Medio Medio Medio Medio
Tabla 26: Grado de representatividad del CV
5.7 Tipo de logros del Concejo Vecinal
Esta variable se construye a partir de la percepcin del Concejo sobre la existencia
y tipo de logros de su gestin, y la evaluacin que realizan tanto los actores poltico-
institucionales como los representantes de organizaciones de la sociedad civil de la
gestin del Concejo. En este estudio, consideramos como incidencia del Concejo a los
logros que provocan algn impacto en las polticas pblicas locales y que los entrevistados
identifican como productos del trabajo del Concejo en sus diferentes mbitos (plenario,
comisiones, mesa, espacios de articulacin con actores municipales y extra municipales).
65
 Al preguntar a los entrevistados por los logros, aparecen referencias que sealan Aspectos vinculados a la poltica de descentralizacin
al fortalecimiento del Concejo como un logro y otras que identifican como logros a
Considerando que la investigacin se realiza en la etapa de discusin del proyecto
acciones de incidencia en la gestin de los asuntos locales a travs del asesoramiento
de decreto sobre implementacin de los gobiernos municipales, la mitad de los Concejos
o bien de la propuesta. En este apartado nos referiremos a estos dos ltimos tipos de
consultados destacan directamente como un logro su participacin en esta discusin (A;
logros ya que son aquellos que suponen al Concejo actuando sobre las polticas pblicas.
B; C).
Una mirada global sobre los resultados obtenidos nos indica que las respuestas ms
frecuentes refieren a logros en materia de asesoramiento.
A B C D E* F
En muchos casos, para los entrevistados fue difcil establecer logros exclusivamente Obras y servicios pblicos Si Si Si Si Si Si
atribuibles al Concejo ya que en general se consideran producto de la accin coordinada Programas sociales y culturales Si Si Si Si Si Si
de varios espacios o instituciones, particularmente el Concejo y la Junta Local. Aspectos vinculados a la poltica de descentralizacin Si Si Si No No No
* En este caso no se realiz el taller de reflexin por lo cual el listado de logros se genera solamente a partir
de la informacin recogida en las entrevistas.
5.7.1 Asesoramiento para la toma de decisiones
Tabla 27: Logros del CV: Asesoramiento
Consiste en diferentes formas de asesorar a representantes del gobierno a nivel
local y departamental en cuestiones que influyen en la forma que adquieren programas, Como se observa en la tabla anterior, la mayora de los casos estudiados,
propuestas u otro tipo de decisiones que parten del gobierno hacia la zona. As, las identifican al menos un logro en materia de obras pblicas y programas sociales. Si
iniciativas que surgen desde la Intendencia se incorporan como temas de agenda del bien se encuentran algunas diferencias al identificar individualmente estos logros, en
Concejo que formula una opinin para adecuar las propuestas a la realidad zonal. materia de asesoramiento la principal diferencia se encuentra entre aquellos Concejos
que consideran un logro el tratamiento del decreto departamental para la creacin de
El asesoramiento se viabiliza mediante la participacin en espacios de articulacin municipios y los que no hacen referencia alguna al respecto.
del servicio, la Junta y el Concejo (por ejemplo los PLAEDEZ, los EPZ, los EGL35), el
traslado de necesidades y demandas zonales a la Junta, el apoyo, aval y seguimiento
de expedientes, la elaboracin de un listado de prioridades a ser atendidas en la zona, 5.7.2 Formulacin de propuestas
la identificacin de espacios de referencia locales y de potenciales beneficiarios de los
diferentes programas y planes de la Intendencia. Las acciones que se orientan a incidir en la gestin pblica departamental y
local a travs de la formulacin de propuestas engloban aquellos logros del Concejo
Los logros que se ubican dentro de estos parmetros, se agrupan en torno a tres que como resultado de procesos de trabajo de grupo (plenario, comisiones, etc.) han
temas y tienen las siguientes referencias: producido alternativas para la atencin de temas locales, marcando un despegue de
la oferta que surge desde la gestin poltica departamental. Esta forma de incidencia
tiene como resultado la incorporacin de puntos de inters del Concejo en la agenda de
Obras y servicios pblicos
gobierno local.
En el asesoramiento al respecto de obras y servicios pblicos los temas ms
recurrentes son: mantenimiento de calles, barrido, mantenimiento y mejoramiento A partir de la informacin obtenida estas propuestas se formulan y canalizan a
del alumbrado pblico, definicin de puntos de sealizacin vial y saneamiento, travs de la articulacin del Concejo predominantemente con el gobierno departamental
acondicionamiento de espacios pblicos y tratamiento de basurales (A; B; C; D; E; F). o local (desde los espacios de las comisiones temticas o utilizando el presupuesto
participativo) o bien como producto de la articulacin con otros actores, donde la
Programas sociales y culturales Intendencia (si participa) tiene un rol marginal (se destacan: redes interinstitucionales,
mesas y coordinadoras barriales).
Dentro de los programas sociales en los que se indica que los Concejos tienen
participacin desde el asesoramiento, se destacan los temas de cultura, regularizacin y
realojo de asentamientos, planes de vivienda, gnero y salud (A; B; C; D; E; F). Producto de la articulacin predominantemente con el gobierno
departamental
35 Equipo de Gestin Local

66 67
 Los temas ms frecuentes de las propuestas refieren a las reas de: trabajo, las que tienen ms influencia sobre la definicin de polticas que afectan al barrio y
gnero, medio ambiente y salud. aquellas con que se relacion el Concejo en el ltimo ao. Por relacin se entiende la
interaccin directa, coordinacin o colaboracin para la realizacin de tareas especficas.
Producto de la articulacin predominantemente con interlocutores extra
gobierno departamental La informacin obtenida se analiz atribuyendo un valor muy alto, alto, medio,
bajo y muy bajo para las mencionadas variables. Dicho valor es resultado de la cantidad
Por su parte, los temas sobre los que se identifican propuestas en los espacios de
de respuestas recibidas por cada institucin dividida por el total de los actores que
articulacin con interlocutores ajenos a la Intendencia son: salud, educacin y vivienda.
respondieron el cuestionario en cada Concejo37. Para los valores de prestigio e influencia
A B C D E F
no se tomaron en cuenta las respuestas que implicaban la propia mencin (auto-
identificacin) para los casos del Concejo Vecinal y la Junta Local, con el fin de poder
Producto de la articulacin predominantemente con la
Intendencia
Si Si Si Si No No visualizar cmo se ubicaban dichos rganos a partir de las respuestas de los otros actores.
Producto de la articulacin predominantemente con
Si Si Si Si No No A continuacin se presentan dos tablas que resumen los resultados obtenidos
interlocutores extra intendencia
por las variables de prestigio e influencia para todos los casos analizados. En ambos
Tabla 28: Logros del CV: Propuesta casos se utiliza una escala de cinco categoras: muy alto, alto, medio, bajo y muy bajo.

Como se observa en el cuadro anterior slo cuatro Concejos identifican logros del A B C D E F
tipo de propuestas (A; B; C; D). La siguiente tabla resume los resultados diferenciando Instituciones de gobierno Alto Muy alto Muy alto Muy alto Medio Alto
los tipos de incidencia e indicando solamente su presencia o no en cada Concejo, por lo
tanto no consideramos aqu la cantidad de logros que se identifican por categora. Concejo Vecinal Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Bajo

Sindicatos y partidos polticos Bajo Muy bajo Muy bajo Medio Medio Medio
TIPOS DE LOGROS A B C D E F
Obras y servicios pblicos Si Si Si Si Si Si
Organizaciones con enclave local Medio Medio Bajo Muy bajo Medio Alto
Programas sociales y culturales Si Si Si Si Si Si

Aspectos vinculados a la poltica de descentralizacin Si Si Si No No No Sector econmico Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo

Producto de la articulacin predominantemente con la Tabla 30: Percepcin sobre el prestigio de las instituciones presentes en el territorio
Si Si Si Si No No
Intendencia (por Concejo y grupo de actores)

Producto de la articulacin predominantemente con

interlocutores extra intendencia
Si Si Si Si No No Los datos indican dos tendencias generales en materia de prestigio institucional.
La primera refiere a que a las instituciones de gobierno se les asigna un valor por lo
Tabla 29: Sntesis: tipos de logros del CV menos alto en casi todos los casos (solo uno aparece con valoracin media). La segunda
tendencia general refiere a que tanto el CV como el sector econmico son las dos
instituciones o grupos de instituciones que tienen menor prestigio. Por otra parte, la
5.8 Una perspectiva desde el anlisis de redes mayor variedad de respuestas se encuentra en organizaciones con enclave local seguidas
por sindicatos y partidos polticos, dado que all se registran una amplia gama de valores.
Este segmento se elabor en base a la informacin obtenida de los cuestionarios
individuales que respondieron Concejales, secretarios y presidentes de las Juntas Locales,
de los equipos sociales de los Centros Comunales y representantes de organizaciones
con y sin relacin directa con el Concejo Vecinal36. A partir de una lista de instituciones
37 Es importante destacar que el volumen de informacin obtenida no se distribuye equitativamente entre
y actores, los consultados identifican las instituciones que gozan de mayor prestigio, los Concejos estudiados, por lo cual a fin de equilibrar los clculos se decidi que la cantidad de respuestas
que recibiera cada institucin se dividira entre el total de los actores que respondieron el cuestionario para
36 Por mayor informacin ver apartado metodolgico. ese Concejo

68 69
 A B C D E F 5.9 Lectura general de los resultados
Instituciones de gobierno Alto Muy alto Alto Alto Alto Alto
Muy En los captulos iniciales de esta publicacin, particularmente en el apartado
Concejo Vecinal Medio Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo
bajo referido al diseo de la investigacin, planteamos dos preguntas que han orientado el
Sindicatos y partidos polticos Muy bajo
Muy
Muy bajo Muy bajo Bajo Medio
trabajo, siendo el principal objetivo de este captulo la recopilacin de la informacin
bajo necesaria para elaborar alternativas de respuesta.
Organizaciones con enclave local Muy bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo
En este sentido los apartados anteriores mostraron un panorama de los diferentes
Muy
Sector econmico Muy bajo
bajo
Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo casos de estudio que nos permiti caracterizar el funcionamiento interno de los Concejos,
el tipo de relacin que stos tienen con los actores poltico- administrativos locales y
Tabla 31: Percepcin sobre las instituciones que influyen en la definicin de polticas pblicas que afectan al centrales, el grado de insercin de los Concejos en el tejido local, as como valorar su
barrio (por Concejo y por grupo de actores)
grado de representatividad. Finalmente se organizaron las referencias relevadas sobre
logros de la accin de los Concejos con el propsito de identificar las formas, los temas
En cuanto a la percepcin de la influencia que tienen las distintas instituciones en y los resultados de su trabajo.
las polticas pblicas que afectan al barrio, es posible sealar que se repite la tendencia
de que las instituciones de gobierno (Intendencia, Junta Departamental, Junta Local) son Corresponde en este punto realizar una lectura general de los resultados
las que recogen los valores ms elevados. Para el resto de los grupos de instituciones, obtenidos hasta el momento. La tabla N 32 muestra los valores de las seis variables
con dos excepciones, se percibe una influencia baja o muy baja. Nuestras excepciones principales observadas para cada uno de los casos de estudio.
estn dadas en el caso A donde se le atribuye influencia media al CV y el caso E que
califica en trminos equivalentes la influencia de sindicatos y partidos polticos.
A B C D E F

Desde el enfoque de redes se puede ver que tanto el prestigio como la influencia Funcionamiento
Desarrollo Desarrollo
interno del Consolidado Consolidado Debilitado Debilitado
del CV son bajos. Esto confirma con una metodologa diferente, investigaciones previas Concejo Vecinal
intermedio intermedio
sobre el Concejo Vecinal, as como los propios resultados de la presente investigacin. Relacionamiento
Otros puntos a destacar refieren a que el sector econmico es el menos prestigioso, del Concejo con
Tendencia a la Tendencia a la Parcialmente Parcialmente
la mayor influencia se le reconoce al sector de gobierno. Asimismo, si desagregamos actores poltico- Sinrgico
sinergia sinergia articulado articulado
Desarticulado
administrativos
entre las instituciones de gobierno, podemos observar que el mayor reconocimiento locales
de influencia lo tiene la Intendencia y que existe cierta variacin (por grupo de actores)
Relacionamiento
entre el prestigio que se les asigna a las Juntas Locales. del Concejo Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente
con los actores articulado articulado articulado articulado articulado articulado
polticos centrales
Este anlisis tambin ha registrado la red de actores en la que se inserta el
Grado de
Concejo. La misma se determina a partir de las instituciones con las que el Concejo ha
insercin del
coordinado o colaborado en el ltimo ao. Desde esta perspectiva podemos decir que Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo
Concejo en el
en todos los casos los Concejos han coordinado con las instituciones que se reconocen tejido local
como ms prestigiosas e influyentes en el ltimo ao. Sin embargo, la intensidad de ese Grado de
relacionamiento (dada por la cantidad de actores que la sealan) presenta variaciones, representatividad Medio Medio Medio Medio Medio Medio
del Concejo
que indican relaciones ms intensas o ms dbiles38.
Asesoramiento Asesoramiento Asesoramiento Asesoramiento
Tipo de logros Asesoramiento Asesoramiento
/ Propuesta / Propuesta / Propuesta / Propuesta

Tabla 32: Lectura general de resultados

En una primera observacin se destaca que los casos seleccionados presentan

semejanzas en diferencias el desempeo, la forma de trabajo y los resultados de los
38 Para un mayor detalle al respecto de estos resultados, ver en Anexo V, segmento dedicado a redes. Concejos muestran variaciones.

70 71
 Estas concordancias y divergencias se observan en la mayora de las variables
seleccionadas. De las seis variables resumen, slo relacionamiento del Concejo con los
actores polticos centrales y grado de representatividad del Concejo39, presentan para
todos los casos valores constantes que se sitan en las categoras intermedias de sus
escalas.
Por su parte las variables sobre funcionamiento interno del Concejo Vecinal y
relacionamiento del Concejo con los actores poltico-administrativos locales recogen
toda la gama de la escala prevista e incluyen algunos matices intermedios.
Sobre los tipos de logros que se atribuyen en alguna medida a la accin del
Concejo, los resultados indican que en cuatro casos aparecen referencias tanto en
materia de asesoramiento como de propuesta, mientras que los otros dos casos
identifican solamente logros del tipo asesoramiento.
Bajo el supuesto de que las variables que presentan valores constantes
(intermedios) afectan en la misma medida a todos los casos, un anlisis integral de los
resultados muestra que los casos de estudio podran subdividirse en tres grupos con las
siguientes caractersticas:

Como muestra la tabla N 33 los resultados de las cuatro variables observadas

1) A y B: si bien se registra un matiz en los valores del relacionamiento del Concejo
para caracterizar el funcionamiento interno del Concejo Vecinal permiten agrupar los
con actores poltico administrativos-locales, en trminos generales ambos Concejos
casos por pares, formando tres grupos (A-B; C-D; E-F).
presentan situaciones muy similares recogiendo los valores ms positivos de las variables
observadas. A su vez, identifican logros tanto de asesoramiento como de propuesta.
Por su parte, en lo que hace al relacionamiento del Concejo con los actores poltico-
administrativos locales aparecen tanto cambios como continuidades en la integracin de
los tres grupos anteriores. Encontramos dos casos en los que la valoracin de la relacin 2) C y D: estos casos registran los valores intermedios, aunque el Concejo C
con la Junta Local tiene un valor ms positivo (B y C) que la articulacin con el rea social, presenta matices comparativamente ms positivos en su relacionamiento con actores
y otros dos en donde esta situacin se invierte (D y E). poltico administrativos locales y ms negativos en materia de funcionamiento interno.
Sin embargo, en ambos casos se identifican logros tanto de asesoramiento como de
propuesta.
A B C D E F
Funcionamiento interno
3) E y F: ambos Concejos recogen mayoritariamente los valores ms bajos de las
Nivel de eficiencia Alto Alto Medio Medio Medio Bajo
escalas previstas para casi todas las variables de estudio aunque, comparativamente el
Capacidad de resolucin de conflictos Alta Alta Media Media Baja Baja caso E registra un mejor desempeo de la variable relacionamiento con actores poltico-
Grado de desarrollo de visin global Alto Alto Medio Medio Bajo Bajo
administrativos locales. A su vez, estos casos identifican logros slo de asesoramiento.
Nivel de autonoma Alto Alto Medio Medio Bajo Bajo
Relacionamiento del Concejo con actores poltico-administrativos locales 5.10 Analizando las hiptesis a la luz de los
Valoracin de relacin con la Junta Local
Muy Muy Muy
Buena Buena Regular resultados
buena buena buena
Dinmica de la articulacin entre el
Concejo Vecinal y el rea social del CCZ
Fluida Limitada Limitada Fluida Fluida Distante Establecer las condiciones que afectan la incidencia de los Concejos Vecinales en
las polticas pblicas locales ha sido el objetivo central de este estudio. En este apartado,
Tabla 33: Sntesis: funcionamiento interno y relacionamiento con actores poltico-administrativos locales pondremos a consideracin el sistema de hiptesis contrastndolo con los resultados
obtenidos.
Continuando con la lectura de los resultados (tabla N 32), al respecto del
grado de insercin del Concejo en el tejido local tal como se expuso en el captulo a) Incidencia de los Concejos Vecinales
correspondiente, no se identificaron casos que puedan situarse en el valor ms elevado
de la escala a la vez que aparecen algunas diferencias que ubican a cuatro de los casos La incidencia de los Concejos Vecinales se ha entendido como el modo en que
en mejores condiciones. Sin embargo, en lneas generales todos los Concejos muestran su actividad imprime un diferencial en el contenido y/o la forma en la que se disean
dificultades para desarrollar y mantener una estrategia de insercin en el tejido local, y/o ejecutan tanto la reglamentacin (marco normativo departamental y local) como
por lo tanto las diferencias pueden ser consideradas apenas matices en el marco de una los programas gubernamentales que se desarrollan y afectan el territorio local de
situacin problemtica compartida. referencia40. Considerando el margen de accin y las potestades de los Concejos, se
39 Tambin podra incluirse aqu la insercin en el tejido local que presenta para todos los casos valores medio- 40 Si bien la cantidad de logros podra ser otro indicador que contribuyera en esta diferenciacin, esta
bajos y bajos. investigacin no prev mecanismos de cuantificacin.

72 73
 determin que puede encontrrselos incidiendo en los asuntos pblicos locales a partir Como ya fue sealado, todos los Concejos identifican logros en materia de
de la formulacin de sugerencias (asesoramiento) o bien a travs de la elaboracin de asesoramiento, mientras que no sucede lo mismo con los logros de propuesta. Los
alternativas (propuestas). Concejos que presentan ambos tipos de logros son los que obtienen mejores resultados
en los valores de las variables estudiadas (A; B; C; D), mientras que los casos que indican
Las condiciones que afectan el margen de incidencia de los Concejos estn logros solamente en materia de asesoramiento son aquellos que registran los valores
asociadas a: ms bajos (E; F). Esto se refleja en los resultados que se muestran en la tabla N35.
i) su funcionamiento interno
A B C D E F
ii) el relacionamiento con los actores polticoadministrativos locales y centrales, y
Desarrollo
iii) el grado en que representan los intereses y demandas de la ciudadana. Funcionamiento
intermedio Desarrollo
interno del Consolidado Consolidado Debilitado Debilitado
matices de intermedio
Concejo Vecinal
debilitado
La primera hiptesis seala entonces, que las posibilidades de que los Concejos
Relacionamiento
incidan en los asuntos pblicos locales son mayores cuando se obtienen los valores del Concejo con
ms positivos en estas variables tal y como se present en el cuadro que retomamos a Tendencia a la Tendencia a la Parcialmente Parcialmente
actores poltico- Sinrgico Desarticulado
sinergia sinergia articulado articulado
continuacin: administrativos
locales

Posibilidades de incidir en polticas pblicas locales Relacin del

Concejo con los Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente
Ms Menos actores polticos articulado articulado articulado articulado articulado articulado
Funcionamiento interno del centrales
Consolidado Desarrollo intermedio Debilitado
Concejo Vecinal Grado de
representatividad Medio Medio Medio Medio Medio Medio
Relacionamiento con actores Parcialmente del Concejo
Sinrgico Desarticulado
poltico-administrativos locales articulado
Asesoramiento Asesoramiento Asesoramiento Asesoramiento
Tipo de logros Asesoramiento Asesoramiento
Relacionamiento con autoridades Parcialmente / Propuesta / Propuesta / Propuesta / Propuesta
Sinrgico Desarticulado
centrales articulado
Representatividad del Concejo Alta Media Baja Tabla 35: Sntesis de caractersticas de los CV y tipos de logros

Tabla 34: Posibilidad de incidir en la definicin de las polticas pblicas
Al medir la incidencia a partir de los logros que se atribuyen a los Concejos debemos
considerar que el esquema de gobierno departamental, en el marco de la poltica de
descentralizacin impulsada por el partido al frente del gobierno, asigna un conjunto de
tareas a los Concejos que aseguran cierto margen de incidencia en la cuestin pblica.
En este sentido, los Concejos pueden cumplir funciones de asesoramiento, iniciativa y
colaboracin en la gestin41. Sin embargo, el estudio muestra con claridad que los tipos de
logros y por tanto los tipos de incidencia, no tienen las mismas caractersticas para todos
los casos seleccionados. Las mayores diferencias se encuentran entre la identificacin de
los logros que hemos denominado de asesoramiento y los de propuesta. En el marco de
los primeros se ubican aquellos asuntos propios de la gestin local en los que el Concejo
emite opinin. Por su parte, los logros asociados a propuestas son cualitativamente
diferentes dado que la iniciativa, propuesta u accin no parte del gobierno sino que es una
oportunidad o posibilidad que tiene el Concejo cuya capitalizacin supone proactividad
de su parte.
41 www.juntamvd.gub.uy
Veamos entonces la naturaleza de las condiciones que afectan el tipo de incidencia
de los Concejos Vecinales en las polticas pblicas locales buscando explicaciones para
las variaciones.
Como punto de partida, cabe sealar que tanto para asesorar como para
proponer, la contraparte del Concejo (la Junta Local y las autoridades polticas centrales)
juega un rol determinante dado que es a quien se asesora o bien a quien se propone, en
la mayora de los casos. Por tanto, se ha observado que el relacionamiento del Concejo
con las autoridades polticas locales y centrales resulta una variable central ya que
las condiciones de esta relacin viabilizan u obstaculizan la incidencia del Concejo en
la gestin pblica local, la cual a su vez afecta directamente las expectativas de los
concejales.
Corresponde observar entonces cules son las caractersticas de la relacin entre
los Concejos y sus interlocutores de gobierno. Los resultados muestran una articulacin
parcial en el relacionamiento de todos los Concejos estudiados con los actores polticos
centrales. Por lo tanto, como se indic anteriormente, esta variable afecta en igual
medida a todos los casos.

74 75
 Sin embargo, cuando observamos la relacin de los Concejos con los actores
poltico-administrativos locales, encontramos diferencias significativas. Los dos casos
que identifican solamente logros de asesoramiento muestran un relacionamiento
desarticulado o parcialmente articulado mientras que para los cuatro casos que registran
logros de asesoramiento y propuesta, esta relacin es sinrgica o con tendencia a la
sinergia.
Por lo tanto, la valoracin de la relacin con los interlocutores del gobierno a nivel
local parece ser una de las condiciones que podra explicar las diferencias en los tipos
de incidencia de los Concejos. En la medida en que entre el Concejo, la Junta Local y el
equipo social del CCZ, existe una relacin articulada, la cantidad y temas de consulta,
as como el clima para la generacin, aceptacin y acompaamiento de propuestas del
Concejo parece ser ms favorable.
De las otras dos variables observadas, la que muestra diferencias entre los
valores de los casos es la que refiere al funcionamiento interno ya que el grado de
representatividad del Concejo se sita para todos los casos en valores medios (lo
cual nos ocupar ms adelante al referirnos a la explicacin de la segunda hiptesis).
Encontramos de este modo, que los casos que registran los dos tipos de logros tienen un
valor al menos intermedio referido a su funcionamiento interno, mientras que los casos
que identifican solamente logros de asesoramiento se muestran debilitados.
Es posible establecer una relacin entre los tipos de logros y el funcionamiento
interno de los Concejos, dado que si bien el gobierno prev espacios para que el Concejo
asesore, la formulacin de propuestas depende particularmente de la iniciativa del
Concejo. Para que esto suceda, observamos que es importante que los aspectos
vinculados al funcionamiento interno del Concejo muestren signos de una forma
de trabajo consolidada. En la medida que el colectivo se encuentra bien organizado,
desarrolla mecanismos efectivos para la resolucin de conflictos, se preocupa por
construir una visin global de la zona e incorpora temas propios en su agenda de trabajo,
crecen las posibilidades de que pueda destinar tiempo y energa a la elaboracin de
propuestas y a su vez, es ms probable que cuente con las herramientas internas para
viabilizar esas iniciativas.
Entonces, las condiciones que pueden explicar la variacin entre los tipos de
incidencia de los Concejos son el relacionamiento con los actores poltico- administrativos
locales y su funcionamiento interno. A partir de los datos obtenidos en las entrevistas es
posible reinterpretar este resultado y sealar que, especialmente el relacionamiento del
Concejo con los actores polticos locales es la variable clave para interpretar el tipo de
incidencia de los Concejos. Sin embargo, ambas variables guardan estrecha vinculacin,
ya que esta relacin est fuertemente influenciada por la evaluacin que se realiza
sobre el funcionamiento interno del Concejo. En este sentido, parece ser determinante
la imagen que proyecta el Concejo ya que si se lo visualiza como un rgano eficiente,
capaz de resolver conflictos emergentes as como de orientarse en base a una visin
global del territorio y con cierta autonoma de trabajo, existe una mayor predisposicin
de la Junta Local para incluir tanto su asesoramiento como sus propuestas.
76
Finalmente, considerando los elementos que afectan las variaciones en los tipos
de incidencia de los Concejos, encontramos que -desde el marco que les conceden sus
potestades- los resultados de la accin de estos espacios pueden mostrarlos tendientes
a la proactividad o la reactividad. Los Concejos que tienen mejor relacin con la Junta
y mejores condiciones de funcionamiento interno, se muestran ms propensos a
desarrollar un tipo de trabajo proactivo en base a la formulacin de propuestas; mientras
que los que se encuentran ms distanciados de la Junta y cuyo funcionamiento interno
es mayormente desarticulado muestran una forma de trabajo reactiva ya que logran
elaborar respuestas principalmente ante demandas de la gestin pero no as generar y
acompaar propuestas o alternativas propias.
Por otra parte, los resultados obligan a sealar aciertos y errores con respecto
a la adecuacin de esta primera hiptesis. El acierto ha sido la inclusin de estas
dos variables, prediciendo correctamente la combinatoria de valores que explican
las diferencias en los tipos de incidencia. No obstante, la hiptesis falla al no haber
considerado un sistema de ponderacin en la relacin entre las variables ya que, como se
ha demostrado, el relacionamiento con los actores polticos locales y el funcionamiento
interno parecen ser determinantes y guardan entre ellas cierta relacin explicativa.
A su vez, el estudio muestra que el relacionamiento con los actores polticos
centrales y el grado de representacin de los intereses y demandas de la ciudadana no
seran variables asociadas a las variaciones de estos tipos de incidencia, sin embargo
no hay argumentos suficientes que permitan dejar de contemplarlas como elementos
constitutivos de la incidencia. Estas consideraciones se recogen en el esquema 1:
Relacionamiento del Concejo Representacin de intereses y
con actores polticos centrales demandas de la ciudadana
INCIDENCIA DE LOS CONSEJOS EN
LAS POLTICAS PBLICAS LOCALES
PROACTIVA REACTIVA
Relacionamiento del Concejo
Sinrgico con actores poltico - Desarticulado
administrativos centrales
Consolidado Debilitado
Funcionamiento interno
del Consejo
77
 b) Representatividad de los intereses, necesidades y/o demandas de la
ciudadana
Se parti del supuesto de que un grado alto de insercin del Concejo en el
tejido local es un elemento que aumenta las posibilidades de que capte los intereses
y demandas de los ciudadanos y los integre a su gestin, en definitiva de que sea un
rgano representativo.
Representatividad del Concejo
Hiptesis 2
Alta Media Baja
Insercin del Concejo en el
Alta Media Baja
tejido local
Tabla 36: Representatividad del Concejo Vecinal
En los prrafos siguientes sealaremos los principales obstculos que se
identifican para la insercin de los Concejos en el tejido local, y para el ejercicio de su
funcin de representacin social. Posteriormente visualizaremos la relacin entre ambas
variables.
Al respecto de la insercin del Concejo en el tejido local, ms all de que los casos
de estudio presentan ciertos matices (cuatro Concejos presentan un grado de insercin
medio bajo y dos bajo), en todos los Concejos el relacionamiento con la sociedad civil es
un tema crtico, y los obstculos y tensiones que enfrentan son comunes. En definitiva,
ningn Concejo presenta un grado de insercin alto siendo sta un rea sensible y
problemtica.
En todos los casos se visualiza que el Concejo orienta la mayor parte de su trabajo
hacia las tareas de gestin interna, lo cual va en detrimento del trabajo de interlocucin
con vecinos y organizaciones sociales. Presentan entonces cierto distanciamiento de las
organizaciones sociales existentes (incluso de aquellas a las que pertenecen), as como
problemas para fomentar la organizacin y participacin de la comunidad, y promover
la capacidad de visin global en los vecinos. En palabras de un entrevistado, al Concejo
() le ha costado ser una correa de transmisin: el barrio en el concejo y el concejo
en el barrio. Por otro lado, se seala como problema que los vecinos, en general, no
conocen lo que es el Concejo, cules son sus funciones, cules son los temas que aborda,
los logros que tiene y quines son los concejales. Por ltimo, los Concejos enfrentan
cuestionamientos a su legitimidad y utilidad. Destacamos tres factores que, en opinin
de los entrevistados, interfieren en la relacin entre el Concejo y la sociedad local:
Escasa participacin de vecinos y organizaciones en el Concejo
Se evala que la participacin de los vecinos y organizaciones en el Concejo es
escasa y espordica. Se considera que utilizan bsicamente tres formas de participacin;
78
la principal es la instancia de votacin para la integracin de los Concejos, seguida con
una amplia diferencia, por la integracin de algunos vecinos como miembros de las
comisiones de trabajo del Concejo y finalmente las situaciones puntuales en las que
el Concejo recibe a vecinos y/u organizaciones en el Plenario para tratar problemticas
especficas.
Desde la perspectiva de algunos entrevistados, en aquellas zonas donde los
problemas estn ms resueltos, hay menor participacin y la relacin es ms puntual,
mientras que en donde se identifican ms necesidades, existen mayores motivaciones
para relacionarse con el Concejo. A su vez, sealan que cuando las demandas se
satisfacen finaliza la participacin. En este sentido, se entiende que el relacionamiento
con los vecinos depende del tipo y la situacin de las necesidades de la zona.
Se destaca que en algunos casos los vecinos consideran que no tienen que
participar porque para eso estn los concejales.
Dinmica de funcionamiento que presiona hacia el trabajo interno
El distanciamiento entre ambos actores es explicado en parte por la dinmica
de trabajo que se adquiere una vez que el Concejo comienza sus funciones. El
funcionamiento de los diferentes espacios del Concejo demanda a los concejales una
importante dedicacin semanal al requerir su participacin en comisiones temticas,
plenarios, talleres, reuniones, la realizacin de gestiones, etc. De esta forma, al asumir
este tipo de compromisos para responder en gran medida a agendas internas que
provienen de la Intendencia, los miembros del Concejo se distancian de los vecinos e
incluso en muchos casos de sus propias organizaciones de referencia. Si bien aparecen
referencias a espacios sistemticos de relacionamiento entre Concejales y vecinos
o incluso esfuerzos de algunos Concejos para relacionarse desde el colectivo con la
comunidad, estas son situaciones puntuales y en la mayora de los casos espordicas.
Otras explicaciones apuntan a que la baja en la cantidad de comisiones barriales
que se ha experimentado en los ltimos aos y los pocos referentes de organizaciones
que son miembros del Concejo, ha afectado el desarrollo de estrategias colectivas de
relacionamiento.
Desajuste entre las expectativas de los vecinos y el margen de accin del
Concejo
Finalmente, se percibe que la comprensin que realiza la sociedad civil acerca
del rol del Concejo es problemtica para la relacin entre ambos. Se entiende que para
los vecinos es difcil captar que el rol de asesoramiento, propuesta y control que tiene el
Concejo no le otorga poder de gestin o decisin directa sobre el destino de recursos.
A su vez, cuando se logra identificar que el Concejo no decide, en algunos casos este
espacio pierde inters como interlocutor de los vecinos que dirigen sus planteos al
servicio (CCZ) o la Junta Local.
79
 En general los reclamos y demandas que los vecinos trasladan al Concejo
refieren a la mejora de los servicios municipales (locomocin, poda, calles, basura,
alumbrado, semforos, cebras, lomos de burro, saneamiento, refugios, contaminacin,
mantenimiento de parques, asentamientos, vivienda). Los concejales, en muchos casos
reciben estos planteos y, dado que mayormente son identificados como integrantes
del aparato de la Intendencia, el nivel, tipo y forma de respuesta que ofrece la IM a
los planteos de los ciudadanos, afecta directamente la relacin entre el Concejo y los
vecinos, especialmente desde la perspectiva de stos ltimos. En la medida en que la
sociedad civil espera que el Concejo obtenga resultados en reas vinculadas a la gestin
municipal, y dado que el Concejo no tiene potestad para resolver ni gestionar al respecto,
se genera un problema que afecta la relacin entre ambos.
En definitiva, la relacin Concejo sociedad civil est mediada por el desempeo
de la gestin de la IM. Un claro ejemplo es que el volumen de recursos que la Intendencia
destina a las zonas para determinadas obras genera conflictos con los vecinos, ya que
se entiende que es un monto bajo y que por lo tanto deja poco margen de accin en
zonas donde hay muchas cuestiones que se entienden prioritarias. Del mismo modo,
la relacin problemtica con algunos directores de la Intendencia (falta de respuesta,
tardanza, no consideracin del Concejo para las decisiones) repercute en la relacin
entre concejales y vecinos, ya que reclaman a los concejales informacin que stos no
manejan, piden cuentas por los compromisos que los directores han asumido y no se
cumplen, o se quejan por la demora en los resultados, lo cual genera descreimiento en
el Concejo.
Estas distorsiones en la imagen de las potestades y la ubicacin del Concejo,
suponen dificultades para que los vecinos visualicen al Concejo como un referente de
peso, lo que atenta contra un posible buen relacionamiento entre ambos.
Como contraparte, los concejales consideran que cuando se les permite incidir
en las decisiones es posible tener en cuenta los reclamos de los vecinos y de esta forma
generar confianza en el espacio. A su vez la participacin en la toma de decisiones es
percibida como fuente de logros de la accin del Concejo.
Observando ahora los resultados al respecto del grado de representatividad, en
todos los casos de estudio ste muestra valores medios. En busca de explicaciones, se
destaca que uno de los problemas centrales para el ejercicio de la representacin vecinal
es el carcter voluntario tanto de los interesados en ocupar los cargos de concejales,
como de los vecinos para concurrir a la instancia electoral y pronunciarse al respecto.
Si bien el voto resulta ser una fuente de legitimidad muy potente y ampliamente
valorada, se visualizan algunos problemas asociados al universo de referencia al
que representan los concejales electos. En este sentido, el ejercicio de la funcin de
representacin social de todo el zonal enfrenta cuatro cuestionamientos centrales:
80
Doble desbalance
Surgen voces que argumentan que la relacin actual entre votantes y concejales
electos, y habitantes de la zona y concejales electos, no arroja valores que permitan
situar el espacio del Concejo como un mbito representativo de la poblacin del zonal.
As, algunas opiniones sealan que el Concejo no es tan representativo como desearan
ya que los concejales que participan son pocos en comparacin con la poblacin del
zonal. Del mismo modo se valora como escasa la cantidad de vecinos que concurren a
votar.
Concejales electos vs. concejales participantes
Parece ser frecuente que las personas que obtienen mayor cantidad de votos no
siempre asumen como concejales o mantienen su participacin, obligando as a cubrir
cargos con suplentes o concejales que obtuvieron menor adhesin en las votaciones.
Esto tambin lesiona la representatividad.
Sobre y sub representacin de las subzonas
Al momento de caracterizar la composicin del Concejo segn la procedencia
geogrfica de sus miembros se evidencian desbalances en la presencia de las subzonas,
por lo cual se entiende que en un principio esto afecta el desarrollo de una mirada
integral por parte del colectivo del Concejo que considere toda la zona.
Cuestionamientos al respaldo social
Se recogen argumentos que relacionan directamente la representatividad del
Concejo con su integracin segn los concejales que participan hayan sido promovidos
por una organizacin social o bien su postulacin fuera aceptada en base al respaldo
de las firmas de vecinos. Se percibe que el hecho de ser presentado por firmas de los
vecinos, implicara menor representatividad que el serlo por una organizacin. Como
hemos visto en otros segmentos de este documento, el respaldo social medido en estos
trminos es una preocupacin recurrente.
Luego de estas precisiones podemos concluir que los Concejos estudiados
presentan debilidades tanto en la insercin en el tejido local como para la representacin
ya que para ambas variables los valores predominantes son medios.
Si bien es posible afirmar que uno de los factores que contribuye a que los
Concejos Vecinales representen los intereses y necesidades de la ciudadana es el grado
y la forma de insercin en el tejido local, aparecen otros elementos que juegan en la
valoracin de la representatividad del Concejo.
Al respecto de la primer variable, un punto destacado es que las respuestas que
genera el Concejo, en algunos casos, tienden a estar divorciadas de la visin de los
vecinos y esto responde tanto a las dificultades que enfrentan para generar canales
81
 efectivos de comunicacin con la comunidad, como a la asimetra de informacin
institucional que comienza a generarse entre vecinos y concejales una vez stos resultan
electos. Por otro lado, el hecho de que los vecinos, en general, no conozcan al Concejo o
los concejales se considera un indicador de problemas para la representatividad.
En relacin con los nuevos elementos que intervienen en la representatividad del
Concejo se destacan: postulacin voluntaria como candidato a concejal, participacin
voluntaria en la eleccin de concejales, el nivel de respaldo de los ciudadanos en la
eleccin (votantes/concejales en relacin a poblacin), la procedencia de los concejales
(firmas de vecinos o representantes de organizacin), la heterogeneidad en su
composicin (concejales procedentes de todas las subzonas, representantes de diversas
organizaciones y diferentes edades entre otros), el conocimiento de la zona y la actitud
o forma de trabajo del colectivo (particularista o global).
Estos elementos, podran estar asociados a la insercin del Concejo en el tejido
social, ya que una mayor insercin redundara en un mayor inters de vecinos en
presentarse tanto para integrar el Concejo como para votar. Pero tambin se relacionan
a los problemas que sealamos para la insercin ya que si un Concejo no es visualizado
como legtimo porque no brinda respuestas, es difcil que despierte inters en vecinos y
organizaciones diversas de integrarlo. En definitiva podemos sostener que los problemas
para la insercin del Concejo en el tejido local afectan, aunque no exclusivamente, las
posibilidades de representacin.
De este modo, observamos que nuestra hiptesis se comprueba, aunque resulta
insuficiente por no considerar los problemas para la insercin en tanto factores
explicativos de la representatividad. En el esquema 2 se identifican los elementos que
intervienen en la valoracin que se realiza sobre la representatividad del Concejo.
Postulacin voluntaria como Respaldo ciudadano en Procedencia de los Consejales
candidato a consejal elecciones vecinales que participan efectivamente
VALORACIN SOBRE EL GRADO DE
REPRESENTATIVIDAD DEL CONCEJO
c) Dilema asociado al rol de los
Concejos Vecinales
La investigacin ha puesto de
manifiesto que existen un conjunto de
tensiones asociadas a la construccin del rol
del Concejo Vecinal ya que se evidencia un
rol definido, otro rol esperado y un rol
real que guardan diferencias entre s. Sin
embargo estos tres tipos de roles coexisten,
tienen un ensamble imperfecto y debido a
esto se constituyen como un dilema. Figura 1: El dilema de los tres roles
ROL DEFINIDO: refiere al conjunto de funciones mnimamente compartidas
que se le asignan al Concejo al enunciar sus objetivos. Este rol es el que establece
el marco normativo vigente.
ROL ESPERADO: est asociado al lugar que se espera que ocupe el Concejo. Estas
definiciones enfatizan, segn los distintos actores, diferentes dimensiones, ya que
en general los concejales y vecinos muestran una elevada expectativa en relacin
al poder de decisin mientras que los miembros de las Juntas Locales esperan que
los Concejos se atengan a su perfil social, actuando como representantes sociales.
Por su parte, en los equipos sociales tambin se identifican expectativas vinculadas
al perfil social, al valorar el rol de promotor de la participacin social del Concejo.
ROL REAL: se construye a partir de la valoracin de los logros de la accin
del Concejo. Guarda estrecha relacin con el resultado de la articulacin entre
los actores del nivel local (Concejo - Junta Local CCZ). En este sentido, parece
ser determinante la predisposicin de los rganos de gobierno a incorporar al
Concejo en su accin y, a su vez, en ello influye la valoracin que realizan los
actores polticos locales del grado de representatividad del Concejo y de la
eficiencia de su funcionamiento interno. En especial, la valoracin de la capacidad
del Concejo de actuar en pos de una visin global cobra particular relevancia para
el actor poltico.

Cantidad de Concejales Esta situacin afecta directamente la relacin entre las expectativas y las
Actitud y forma de
que participan Insercin en el tejido local
efectivamente trabajo posibilidades de accin que tiene el Concejo pautando en mayor o menor medida
una existencia en crisis, que en los casos ms agravados genera la frustracin de los
participantes y por tanto influye en el desarrollo de sus posibilidades de accin.
Dinmica de Ausencia de estrategias Escasa
Desajuste de participacin de
funcionamiento para vincularse con la expectativas en los A los efectos de mitigar estas distorsiones se considera pertinente problematizar
hacia lo interno comunidad vecinos y
vecinos organizaciones y analizar el rol del Concejo con los involucrados en la descentralizacin, esto es actores
polticos, tcnicos, funcionarios, concejales, as como vecinos y organizaciones sociales
Esquema 2. Nota: Los colores agrupan los factores segn su naturaleza.
locales. Esto podra ser un primer paso, relevante sobre todo frente al nuevo escenario

82 83
 de gobiernos locales, que necesariamente debe estar acompaado de acciones con el
objetivo de mejorar algunas de las debilidades descritas en los apartados anteriores de
este trabajo.
Han quedado evidenciadas las dificultades que implica construir un rol de
asesoramiento y propuesta en un marco donde las competencias de los rganos locales
se visualizan como limitadas. A este respecto podra ser interesante repensar los temas
de trabajo, la estructura de los Concejos, y las formas de relacin con sociedad civil que
fortalezcan este rol.
84
6. Canelones: presentacin y anlisis
de resultados
Este captulo recoge la investigacin realizada en el departamento de Canelones,
en el rea de la Cuenca del arroyo Carrasco, con el objetivo de recopilar el proceso de
descentralizacin que tuvo lugar en el perodo 2005-2010 y avanzar en la comprensin
de las necesidades y demandas en materia de servicios pblicos y su vinculacin con la
dinmica metropolitana.
El captulo se organiza en dos partes. En la primera se reconstruye la experiencia
de descentralizacin del departamento de Canelones, destacando los fundamentos
que la impulsaron, sus elementos constitutivos y la evaluacin que realizan algunos de
los principales actores involucrados en el proceso. Esta seccin se cierra con algunas
reflexiones sobre la base de la experiencia de Canelones, que pretenden arrojar luz
sobre algunos de los desafos que enfrentar gobierno de tercer nivel, que Uruguay
estren en mayo de 2010.
La segunda parte se subdivide en dos segmentos. El primero recopila las opiniones
acerca de la adecuacin de un conjunto de servicios pblicos relevantes a las demandas
de la dinmica metropolitana en el rea canaria de la Cuenca del arroyo Carrasco y su
evolucin durante los ltimos diez aos. A su vez, seala las reas problemticas que,
desde el punto de vista de los entrevistados, an requieren atencin local, departamental
y/o nacional. El segundo segmento identifica los problemas comunes a las zonas
limtrofes de Montevideo y Canelones en la Cuenca del arroyo Carrasco, identificadas por
los actores socio-polticos locales. A este respecto, se incluye un detalle de los asuntos
pblicos locales en los cuales se considera necesaria una gestin integrada, donde se
hace referencia a las potencialidades y debilidades que se visualizan para abordarlos
desde una perspectiva metropolitana.
La informacin sobre Canelones ha sido construida en base a las percepciones de
los entrevistados: actores polticos, tcnicos y referentes sociales de las localidades de
Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo. Mientras que en las dimensiones de anlisis que
se comparten con Montevideo la informacin ha sido recabada en los Comunales de las
zonas limtrofes con Canelones (N 8 y 9), as como tambin a partir de la entrevista con
la Direccin de Descentralizacin de la Intendencia de Montevideo42.
42 Este trabajo supuso un total de 21 entrevistas en Canelones y 15 en Montevideo. Dado que el trabajo de
campo se organiz de acuerdo al cronograma general de la investigacin, las primeras entrevistas en realizarse
fueron las de Montevideo, en el perodo noviembre 2009 - febrero 2010, mientras que las de Canelones
tuvieron lugar entre febrero y abril de 2010. (Por ms detalles ver captulo metodolgico).
85

6.1 Proceso de descentralizacin en Canelones
6.1.1 Fundamentos
El proyecto de descentralizacin en Canelones fue impulsado y conducido por
el gobierno departamental como parte del programa poltico del Frente Amplio, que
asumi su primer perodo en Canelones en junio de 2005. A su vez, tuvo como teln
de fondo la discusin promovida desde el gobierno nacional en torno al nuevo marco
normativo local43.
La ingeniera del proceso en Canelones parti del estudio de la experiencia
montevideana y busc explcitamente generar una estructura propia. Las autoridades
departamentales consultadas para esta investigacin, explican que su preocupacin
estaba enfocada en generar un modelo de la descentralizacin que considerara tanto
las particularidades demogrficas, identitarias y territoriales del departamento canario
como la experiencia acumulada por las Juntas Locales.
No obstante los tres elementos centrales que afectaron el diseo y la
implementacin de este proyecto en Canelones fueron: las transiciones polticas que
supusieron los cambios de gobierno a nivel departamental y nacional (rotacin de
partidos), el amplio margen de incertidumbre en torno al futuro del nivel local debido a
la discusin parlamentaria sobre la nueva normativa44, y el papel predominante de los
partidos en todos los aspectos de la vida poltica del pas (lo que ha sido definido como
partidocentrismo).
A partir de las entrevistas es posible establecer que el proceso estuvo liderado por
el Intendente Departamental, Dr. Marcos Carmbula45. Los entrevistados pertenecientes
al equipo de gobierno entienden que la conviccin del Intendente en la idea de
descentralizacin se refleja en:
la inmediata activacin administrativa de las Juntas Locales (designacin de
secretarios administrativos y creacin de nuevas oficinas en 2005);
la posterior integracin poltica de las Juntas (designacin de ediles locales
considerando la proporcionalidad partidaria en 2006);
el respaldo y seguimiento que la Intendencia de Canelones dio al proceso
nacional de discusin de la ley de descentralizacin y participacin ciudadana
(evidenciado en la promocin y acompaamiento de espacios de reflexin
sobre la nueva normativa, que cristalizan en sugerencias y comentarios sobre
el texto que se discuta en el Parlamento).
43 Leyes: 18,567; 18,644; 18,653; 18.659
44 Formalmente se inici con el ingreso del primer borrador del proyecto de ley a la Comisin de Asuntos
Municipales y Descentralizacin de la Cmara de Representantes, en marzo de 2008 y termin con la
aprobacin de las cuatro leyes entre setiembre de 2009 y abril de 2010.
45 Electo en mayo de 2005, para el perodo 2005-2010. Reelecto en 2010, en perodo hasta 2015.
86
Por otra parte, adems de los fundamentos poltico-ideolgicos para descentralizar
el gobierno, se entiende que los cambios que conlleva este proceso tambin responden
a las demandas de los vecinos, quienes segn los entrevistados- adems de servicios
ms prximos, quieren tener mayores oportunidades de participar en el gobierno desde
mbitos locales.
6.1.2 Aspectos destacados y elementos constitutivos
Considerando el perodo 2005-2010, los diversos actores involucrados en el
proceso de descentralizacin que han sido consultados dan cuenta de una serie de
pasos, hitos o momentos que se destacan como parte de su desarrollo.
Como primer punto se menciona el acceso del Frente Amplio al gobierno
departamental en junio de 2005 y en el mismo ao la designacin de los secretarios
polticos (cargos de confianza del Intendente) como referentes de las 29 localidades.
Por lo tanto en este primer momento la estrategia propuesta por el gobierno se bas en
retomar la estructura que estaba funcionando hasta entonces y a partir de ella modelar
el diseo propio. Esta opcin se fundamenta en que las Juntas se visualizan como mbitos
de referencia para las comunidades locales, como rganos idneos para oficiar de nexo
entre la Intendencia y el vecino, y poseedores de la potencialidad para identificar los
problemas locales con mayor nivel de precisin y proveer una respuesta ms eficiente.
Cuando el Frente Amplio asumi el gobierno existan en el departamento 24
Juntas Locales46 y dos oficinas recaudadoras47. Estas 26 dependencias funcionaban como
centros administrativos para la localidad y su rea de influencia. A partir de junio de
2006 ambas oficinas recaudadoras se transformaron en Juntas Locales y se crearon
adems dos oficinas delegadas48 que, de acuerdo con las declaraciones de los referentes
departamentales, se hicieron funcionar con el reglamento de las Juntas Locales. Tambin
se cre una nueva Junta en la ciudad de Canelones, capital del Departamento, donde no
haba experiencia previa de gestin local.
La integracin poltica de las Juntas es otro punto fuertemente destacado49. Esto
sucedi un ao despus de que los y las secretarios/as fueron designados. El desfajase
en las designaciones se explica por el tiempo que le insumi al equipo de gobierno
estudiar las alternativas a seguir.
46 Aguas Corrientes, Atlntida, Barros Blancos, Ciudad de la Costa, La Paz, Las Piedras, Los Cerrillos, Migues,
Pando, Parque del Plata, Paso Carrasco, Progreso, Salinas, San Antonio, San Bautista, San Jacinto, San Ramn,
Santa Luca, Santa Rosa, Sauce, Soca, Surez, Tala, Toledo.
47 La Floresta y Montes
48 Colonia Nicolich y Empalme Olmos
49 El antecedente de integracin poltica de las Juntas Locales ms prximo se sita en la administracin 1990-
1995 a cargo del Partido Nacional.
87
 En primer lugar se plante la posibilidad de presentar un proyecto ante el
Parlamento para otorgar la autonoma y electividad a las Juntas Locales. Sin embargo,
ante el inicio de la discusin para crear una ley nacional que regulara el tercer nivel de
gobierno y, especialmente, en el entendido de que al seguir ese camino la autonoma y
electividad se podra aplicar slo en algunas localidades (aquellas que tuvieran ms de
10.000 habitantes50), se opt por utilizar la normativa vigente. Esto implic integrar las
Juntas considerando las proporcionalidades obtenidas en las elecciones departamentales
que otorgaban espacio para el Frente Amplio, el Partido Nacional y el Partido Colorado.
No obstante, este ltimo no acept el ofrecimiento, lo cual supuso que fueran integradas
solamente por los otros dos partidos. A su vez, para la eleccin de las autoridades locales
se defini como criterio que fueran habitantes de la jurisdiccin territorial de la Junta
que integraran.
La integracin de las Juntas tambin se demor debido a las consultas que se
realizaron a los partidos para que proveyeran los nombres que ocuparan los cargos en
cada localidad. Cada una de las 29 Juntas requiri 5 titulares y el triple de suplentes, un
total de 580 ediles locales (honorarios).
El funcionamiento de las Juntas se rigi por el reglamento que aprob la Junta
Departamental y que entre otras cosas establece mecanismos para la articulacin
entre el secretario y los ediles51. A la figura del secretario se le asigna el ejercicio de un
rol ejecutivo que implica responsabilidad sobre los funcionarios de la Junta; mientras
que para los ediles se reserva un marco de competencias que apuntan a velar sobre
los intereses de la localidad y los posiciona jerrquicamente supeditados al gobierno
departamental.
La administracin central del departamento tambin recibi modificaciones,
primero con la formacin de una comisin asesora del Intendente (integrada por
referentes de diversos sectores del oficialismo) que luego cristaliz en la creacin
de la Direccin de Descentralizacin. Esta Direccin tuvo las funciones de: brindar
asesoramiento al ejecutivo en materia de polticas territoriales, apoyar en la construccin
de los roles de secretarios y ediles, identificar necesidades y definir instancias de
capacitacin, generar propuestas de normativa, articular entre secretarios, ediles locales
y Junta Departamental, y monitorear el desarrollo general del proceso.
Otra modificacin que se lee como parte de la estrategia de descentralizacin es
la instauracin de espacios de articulacin central-local. Esto implic por un lado, que
el Intendente y su gabinete de directores recorrieran en varias oportunidades todas las
localidades manteniendo reuniones con la Junta y con organizaciones sociales52. En el
marco de estos encuentros el gobierno departamental discuti las partidas presupuestas,
50 Solamente siete localidades tienen ms de 10.000 habitantes de acuerdo al Censo de 2004.
51 El reglamento tambin propona el funcionamiento de las Juntas Locales en base a comisiones temticas.
Sin embargo en la prctica la organizacin de trabajo fue ms flexible.
52 La informacin recopilada permite identificar al menos tres instancias en cada localidad a lo largo de todo
el perodo.
88
las necesidades de la zona y la evolucin de los compromisos adquiridos. Por otro lado,
se registran referencias sobre la existencia de reuniones de reflexin al respecto del
proceso de descentralizacin en donde participaron tanto autoridades centrales como
locales.
Asimismo, se crearon y mantuvieron espacios de articulacin frecuentes entre
el gobierno departamental y los secretarios de las juntas. En esta ltima modalidad,
se destacan dos tipos de reuniones: departamentales y micro-regionales. En el caso de
las primeras, todos los secretarios concurran a la capital departamental a entrevistarse
con el Intendente, mientras que en las reuniones micro-regionales se convocaba
a los secretarios y (en algunas oportunidades) tambin a los presidentes de Junta.
En este segundo tipo de reuniones, la estrategia consista en convocar a los actores,
dividiendo el territorio en regiones ms pequeas, considerando las particularidades y
problemticas comunes. De esta forma se observa que la propuesta general consisti
en instaurar espacios de dilogo entre las autoridades departamentales y los referentes
administrativos, polticos y sociales de las localidades.
Los actores polticos centrales y locales, destacan el inters que tuvo el gobierno
en generar mbitos para que los ciudadanos incidieran en la definicin de polticas
pblicas. Entienden que, programticamente, su partido (el Frente Amplio) asocia la
descentralizacin con la apertura y el incentivo de espacios de participacin ciudadana.
En este sentido se indica que tanto a nivel departamental como local se alent y respald
la articulacin entre los ediles y la sociedad local, bajo la concepcin de que estos actores
polticos se encuentran en una posicin privilegiada para identificar las necesidad locales
y establecer las prioridades en funcin del inters pblico. Algunos ejemplos en este
sentido estn vinculados al aliento que se dio a la formacin de comisiones vecinales para
que se constituyeran como interlocutores de las juntas para el planteo de propuestas y
su seguimiento; la promocin de instancias de discusin con los vecinos (organizados y
no organizados) en materia de obras a realizar en las distintas zonas de las localidades y
la formulacin de proyectos cogestionados entre el gobierno y la sociedad local. En esta
ltima lnea se destaca particularmente el programa departamental 100 Plazas que
involucr a organizaciones de diversas localidades en la construccin y mantenimiento
de espacios de recreacin en todo el Departamento.
En materia de desconcentracin de servicios, se registran algunos avances
asociados al funcionamiento de las Juntas Locales, especialmente la agilizacin de
trmites y la posibilidad de que los vecinos accedieran a una primera ventanilla ms
prxima para pagos, consultas y reclamos ante la Intendencia. A su vez, algunas
actividades de promocin en el rea de la cultura y el deporte se desarrollaron en las
localidades, las cuales se visualizan como transformaciones que intentan instalar una
oferta descentralizada.
El cambio ms significativo en cuanto al volumen de servicios con enclave local es
la creacin de los Centros Cvicos. Estos Centros, donde se prestan servicios vinculados
89
 a oficinas y dependencias tanto departamentales como nacionales, son producto de la
negociacin a la interna del Estado. Comienzan a implementarse en 2007 y su objetivo
es condensar una multiplicidad53 de servicios pblicos en regiones desatendidas y/o
que registran importantes deterioros de la dinmica social, por lo que se entiende se
requiere mayor y mejor presencia de instituciones pblicas.
El primer Centro se instal en Colonia Nicolich y se orient especialmente a la
prestacin de servicios de salud. Luego se inaugur el Centro de la localidad de Barros
Blancos Salvador Allende con una presencia institucional ms amplia y que -segn
los entrevistados- es tomado como modelo a nivel departamental e incluso nacional.
El tercer caso es Parque del Plata, que se vincula especialmente al cine y la cultura,
seguido de Joanic, Toledo, San Ramn, Cerrillos y Aguas Corrientes. En un principio,
estos Centros se impulsan desde la Direccin de Descentralizacin pero posteriormente
se genera una unidad de gestin especfica para su acompaamiento y desarrollo.
Otro aspecto administrativo que se agrega como parte del proceso
descentralizador canario es la incorporacin del expediente electrnico, ya que permiti
agilizar trmites y proveer a las unidades locales, de mayor informacin en tiempos ms
acotados permitindoles realizar un seguimiento ms exhaustivo y documentado de la
trayectoria de sus solicitudes.
En otro orden de cosas, esta infraestructura administrativa y poltica que crea
y redistribuye algunos recursos en el nivel departamental y local, se acompaa de un
proceso de capacitacin que, segn la informacin obtenida, pretende dotar a los
recursos humanos de la administracin con herramientas para afrontar y contribuir
en la construccin del nuevo esquema de relaciones (central-regional-local), y lograr
una gestin ms eficaz y eficiente. Es as que en distintos momentos del perodo se
implementaron programas de capacitacin en informtica, manejo presupuestal, marco
normativo y gestin de polticas de los que participaron funcionarios de la Intendencia
pero tambin los miembros polticos de las Juntas Locales.
6.1.3 Evaluacin desde la perspectiva de los entrevistados
En trminos de evaluacin un primer aspecto a destacar es que, particularmente
los actores polticos, identifican la presencia de una poltica de descentralizacin
impulsada por el gobierno departamental. Como da cuenta el apartado anterior, esta
poltica se ha orientado a crear y consolidar figuras e instituciones con anclaje local y
53 En los Centros Cvicos estn presentes los diferentes organismos y programas: Ministerio de Desarrollo
Social, Ministerio de Salud Pblica (Administracin de los Servicios de Salud del Estado), Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social (Centros Pblicos de Empleo), Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay, Proyecto INTER-
IN, Ministerio de Educacin y Cultura (Centro Educativo de Capacitacin y Produccin), Centros de Atencin
Ciudadana (Ministerio de Industria, Energa y Minera, Ministerio de Economa y Finanzas Direccin General
Impositiva-, Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca, Ministerio del Interior, ANTEL, OSE, UTE, BPS, BSE,
CORREOS, Red de cobros y pagos), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (EFIC).
90
regional, con perfil poltico, social y administrativo. A partir de los diferentes relatos
se deduce que la situacin del proceso al finalizar el perodo es producto tanto de
las transformaciones que sobrevinieron a la idea original de descentralizacin y que
permitieron adaptarla a la realidad del Departamento, como de los cambios en la
concepcin del nivel local que trajo aparejada la nueva normativa promovida desde el
gobierno nacional.
Todos los actores consultados (polticos y sociales), con mayor o menor
nfasis, coinciden en que este perodo se constituye como una base de experiencia de
funcionamiento a nivel local que aporta un importante cmulo de conocimiento que ser
de gran utilidad al momento de implementar el nuevo esquema municipal. Asimismo,
y particularmente desde el sector poltico, se entiende tambin que esta experiencia
ha supuesto un primer impulso para la formacin de cuadros polticos locales, que
puede suponer un apoyo al momento de integrar los Concejos Municipales. Aparecen
testimonios, principalmente desde quienes han conducido la poltica, que subrayan la
importancia de discutir y acordar la direccin y el nivel de profundidad que se espera
que tenga esta poltica en el futuro, para de esta forma tener mejores parmetros para
medir los avances y ajustar el rumbo. Esto supone reflexionar en torno a preguntas del
orden de qu reas descentralizar? cul ser el rol de los actores locales? cmo lograr
el involucramiento de los vecinos?
Si bien en general se comparte que el proceso de descentralizacin ha avanzado,
se destaca que existen diferencias en los resultados as como en el camino seguido por
cada localidad. Sin embargo en todos los casos de estudio han enfrentado medianamente
los mismos problemas.
Al respecto de la evaluacin acerca de la figura de la Junta Local, los entrevistados
entienden que stas han logrado constituirse como referentes a nivel local en lo que hace
a trmites, consultas y solicitudes, favoreciendo el acceso a servicios departamentales.
Esta primera puerta de llegada o de contacto al gobierno departamental es valorada
positivamente en virtud de los logros que pueden atribursele como resultado de
las gestiones que las Juntas realizan ante el gobierno departamental (solicitudes de
materiales, propuestas de planes de obras, propuestas culturales), pero tambin por
el hecho de constituirse como referentes locales ante otro tipo de interlocutores que
operan en el territorio (Ministerios nacionales, programas internacionales, empresas o
grupos inversores).
Se identifican avances en la desconcentracin de la gestin y la prestacin de
servicios a travs de la dinamizacin del funcionamiento de las juntas locales. La lectura
general muestra que el perfil de las juntas locales tendi a transitar desde una lgica
principalmente enfocada en la recaudacin a una lgica de gestin que busca involucrar
a los vecinos de la zona en las acciones que emprende para mejorar las condiciones de
la localidad. Por lo tanto, los testimonios respaldan que las juntas locales han buscado
constituirse como centros de referencia, donde adems de desarrollar funciones
91
 administrativas se cumplen funciones de orientacin y asesoramiento al vecino. Se
entiende que la capacitacin de los funcionarios, la mejora del espacio fsico de las juntas
y la dotacin de nueva infraestructura, al igual que la implementacin del expediente
electrnico son aspectos que han contribuido para generar estas transformaciones.
El relacionamiento de la Junta con los vecinos, es una preocupacin para
los referentes polticos locales, ya que si bien se registran avances, se entiende que
en muchos casos no se logr transmitir o difundir en forma clara, las posibilidades y
restricciones que tienen las juntas. Algunos entrevistados mencionan que en muchos
casos las expectativas de los vecinos excedieron los lmites de accin de las juntas y
por tanto un porcentaje significativo de las demandas no pudieron ser respondidas. La
definicin y comunicacin del margen de accin de las figuras locales es parte de la
experiencia que se espera que los nuevos Concejos Municipales recojan e incorporen
para que de esa forma logren mejores resultados en el manejo de las expectativas de los
vecinos y de los propios actores polticos y administrativos locales.
En lo que hace a la dinmica de funcionamiento de las juntas locales, es importante
destacar que principalmente los actores polticos locales entienden que la asimetra de
poder entre la figura del secretario (con competencias ejecutivas y dedicacin total a la
tarea) y la de los ediles (con competencias ms difusas, principalmente deliberativas y
dedicacin parcial), en muchas oportunidades fue la fuente de conflictos y dificultades
para llevar adelante un trabajo armonioso y eficiente. En este marco, las caractersticas
personales de los secretarios, su comprensin de la divisin de roles que implica el
gobierno de las localidades en este nuevo proceso y su grado de disposicin a compartir
la gestin (informando a los ediles, tomando en cuenta sus planteos) son elementos que
explican los resultados diferentes en cuanto al funcionamiento integrado o fragmentado
de las juntas locales.
La articulacin entre secretarios y ediles se vio gravada por la ya mencionada
diferencia temporal en el ingreso a las funciones de unos y otros. Si bien hay una amplia
coincidencia entre los actores polticos al establecer que la integracin de las juntas
locales es un elemento importante del proceso, el impacto que provoc la demora
de su instalacin y el desfasaje entre el nombramiento de los secretarios y el de los
ediles, explica muchos de los obstculos que enfrentaron durante el perodo. Para los
secretarios, la integracin poltica de las juntas trajo aparejada un cambio en la lgica
de organizacin de su trabajo ya que comenzaron con una gestin unipersonal y luego
debieron incluir a los ediles locales. Por su parte, los ediles comenzaron el trabajo en
muchos casos sin una clara comprensin del rol, el cual se fue construyendo sobre la
marcha del proceso. El desbalance de poder en favor del secretario se constituye sobre
la base del tiempo rentado que dedica a tarea y la mayor proximidad con el Intendente y
las direcciones, al ser un cargo de confianza y esto en muchos casos se consider como
el origen de varios conflictos en la articulacin de tareas entre los ediles y los secretarios.
92
En particular, desde el lado de los ediles locales se tiende a destacar que en los
primeros aos el desconocimiento de las competencias y dinmicas de su rol tanto por
parte de los actores del gobierno departamental y local, como de los vecinos, gener
desconcierto afectando el resultado de su tarea, su motivacin para permanecer
en el cargo y la calidad del relacionamiento con los vecinos. Algunos ediles destacan
que tuvieron dificultades para manejar la presin que genera la proximidad con
los problemas de la localidad. Al ser ellos tambin vecinos de la localidad, recibir la
demanda directa de los habitantes, y desconocer los alcances de sus funciones, en
muchos casos se cometieron errores de gestin, lo cual alarg el proceso de decisin y
en ciertas ocasiones los alej de resultados concretos. Las dificultades que encerr este
aprendizaje, conjuntamente con el limitado margen de accin de la Junta Local (que se
contrapona con sus expectativas) y la asimetra de poder ante la figura del secretario,
fueron elementos que lesionaron el inters de muchos ediles por continuar participando
en el espacio. A su vez, en variadas oportunidades se menciona como limitante para
el accionar de los ediles el hecho de que el cargo es honorario y que para dar cabal
cumplimiento de las tareas es necesario dedicar tiempo y recursos.
Desde la perspectiva de los secretarios, se entiende que las dificultades para poner
en marcha unidades locales con base administrativa y poltica estuvieron relacionadas
con el desconocimiento del rol del edil local en el imaginario colectivo, pero tambin con
el elevado nivel de expectativas que se deposit en los avances que podran realizarse
en materia de traslado del poder de decisin. Por lo tanto, el perfil de los referentes
polticos locales, la realidad de la administracin, las circunstancias nacionales y las
problemticas locales marcaron los tiempos, ritmos y las posibilidades de su accin.
En reiteradas oportunidades la construccin de una visin compartida entre ediles y
secretario sobre el curso de accin a tomar, requiri gran esfuerzo, consumiendo energa
y tiempo de ambas partes para desarrollar una forma de relacionamiento que supuso la
bsqueda de estrategias de relacionamiento exitosas.
Al respecto del relacionamiento entre las unidades locales y el ejecutivo
departamental, principalmente desde la perspectiva de los actores polticos, se
destaca que el Intendente estuvo propenso a incorporar la dimensin local en la forma
de gobierno, al reconocer y apoyar a los referentes locales. Sin embargo, pese a esta
predisposicin, se seala que no todo el gabinete de directores actu en consecuencia y
que por ende existieron algunas direcciones centrales que fueron proclives a desarrollar
y facilitar una forma de trabajo coordinado, mientras que otras se rigieron por pautas
centralistas y sectoriales que no consideraban sus tiempos, solicitudes y necesidades.
A travs de diversos testimonios, se da cuenta de que el ncleo de las tensiones
que se desarrollan entre el gobierno central y las unidades locales, se teje principalmente
en torno a la administracin de los recursos y el nivel de autonoma para la ejecucin
y respuesta que tienen las unidades locales. En otras palabras, las mayores tensiones
se refieren al nivel de centralizacin-descentralizacin del sistema de decisiones. En
materia presupuestal, la informacin indica que hubo voluntad poltica para considerar
93
 las necesidades y sugerencias que se realizaron desde las juntas locales, sin embargo,
dado que las juntas formalmente no pueden ordenar gastos, la decisin al respecto de la
ejecucin de los recursos permaneci centralizada.
En la visin de las autoridades locales, las decisiones permanecen centralizadas
aunque se considera que se hicieron esfuerzos por congeniar los planes departamentales
y las prioridades locales. En este sentido, el margen de accin que se reconoci a las
juntas locales estuvo vinculado a su participacin en los planes departamentales, donde
se les habilit para realizar sugerencias al respecto de aquellos temas que afectaban
su jurisdiccin territorial. En particular, los actores polticos centrales, destacan que
las juntas realizaron un importante aporte sobre la base de su conocimiento local,
propusieron modificaciones o aceptaron dichos planes y definieron y organizaron
prioridades para abordar en el territorio.
Desde lo local se destaca como una aspiracin la posibilidad de contar con mayor
autonoma para la gestin ambiental (podas, cortes de csped) y de obras (bacheo,
alumbrado). Esto se fundamenta en que se percibe que el hecho de que estas decisiones
o acciones estn centralizadas supone transitar por un camino burocrtico innecesario
que provoca demoras en la prestacin de servicios y para la solucin de problemas que
de otra forma tendran una rpida resolucin. Sobre todo se seala que estos aspectos
son los que los vecinos toman en cuenta a la hora de evaluar la eficiencia y eficacia
del gobierno departamental y local. Pero al mismo tiempo, se percibe que el nivel de
respuesta a las demandas locales afecta la credibilidad y la imagen de los ediles en la
localidad. Esto aunque la solucin no dependa de su accionar y no est dentro de sus
competencias, lo cual alimenta el ya mencionado desfasaje entre las expectativas de los
vecinos y las posibilidades reales de la Junta.
Pese a las restricciones, los entrevistados registran avances en lo que hace
al desarrollo de capacidades locales para la definicin de prioridades de gestin y la
generacin de propuestas locales. Por ende la planificacin a este nivel se destaca como
parte del aprendizaje que podra capitalizarse desde los nuevos gobiernos municipales.
Por otra parte, la creacin de la Direccin de Descentralizacin identifica un sector
especfico del gobierno departamental dedicado a organizar lo referente a la poltica de
descentralizacin. Algunos entrevistados lo valoran como un elemento positivo en la
medida que se constituy como un orientador del proceso.
En lo que hace a la proximidad de la administracin con los vecinos en materia
de servicios, aunque en la mayora de los casos las demandas ante las juntas locales,
deban redirigirse a las oficinas centrales, la presencia local de unidades administrativas
que brinden asesoramiento y seguimiento es valorada positivamente por los referentes
locales entrevistados. Se entiende que el acercamiento de la administracin a las
localidades, est particularmente incentivado por la instalacin de los Centros Cvicos,
de los cuales se expresan evaluaciones positivas as como el deseo de profundizar y
94
extender su experiencia. Se constituyen en un ejemplo interesante de articulacin
territorial de diversas polticas estatales. Pero a su vez, ofrecen un espacio de articulacin
y encuentro de las organizaciones sociales de la localidad ya que pueden hacer uso de las
instalaciones e insumos.
En otro orden de temas, el involucramiento de la ciudadana en el proceso de
toma de decisiones, se destaca como uno de los ejes de la poltica de descentralizacin
y como se menciona en el apartado anterior, son los actores polticos quienes destacan
la vinculacin entre descentralizacin y participacin ciudadana. La evaluacin de los
avances en este sentido es en general positiva, asociada a la apertura de espacios de
dilogo.
Se menciona que no se formalizaron espacios de participacin ciudadana,
sino que se promovi una dinmica flexible donde cada territorio pudo moldear su
experiencia segn sus necesidades, dependiendo tanto de la voluntad que conjugaran
ediles y secretarios para impulsarla, como del inters de la ciudadana en reclamar y/o
apropiarse del espacio. La forma que ms se utiliz para el relacionamiento entre la
ciudadana y los gobernantes fue la implementacin de reuniones entre autoridades
locales y organizaciones sociales frente a temas puntuales. En estos casos fue frecuente
que se apoyaran en el vnculo que los une por ser vecinos de una misma localidad,
por lo que comparten espacios y trayectorias comunes, y en la utilizacin de espacios
preestablecidos por otras instituciones (los Servicios de Orientacin, Consulta y
Articulacin Territorial -SOCAT- se destacan como espacios privilegiados de articulacin
local).
Sin embargo, en base a la experiencia se plantea la necesidad de discutir en torno
a los parmetros, temas, modalidades y formas de participacin en el nivel local. A este
respecto se percibe que no todos los temas atraen de la misma forma a la ciudadana y
que la continuidad de su presencia en estos espacios es difcil de sostener, evidencindose
un tipo de participacin reactiva. Se seala que los temas culturales han sido los que han
nucleado y movilizado a una mayor cantidad de vecinos (dos ejemplos en este sentido
son el carnaval y la organizacin de festejos vinculados a la identidad de las localidades).
Las dificultades en la implementacin de los espacios de participacin tambin
se asocian al perfil de los promotores ya que en algunos casos los secretarios y ediles
generaron una forma de trabajo participativa, mientras que otros no lo hicieron.
Asimismo, el contexto local tambin es un elemento a considerar, y Canelones, de
acuerdo con los testimonios recogidos, presenta una gama de situaciones que transitan
desde sociedades con un alto nivel de asociativismo, hasta otras con un elevado nivel
de dispersin.
Tanto los actores polticos como los referentes sociales entienden que es necesario
avanzar en la apertura de espacios de coordinacin entre las distintas dependencias del
gobierno departamental y/o nacional. Sin embargo, algunas lecturas de los resultados
95
 sealan que el mantenimiento de estos espacios enfrenta varias dificultades y que una
alternativa para su consolidacin supone el desarrollo de una estrategia eficiente en la
administracin del tiempo y los recursos (humanos y econmicos), especialmente para
evitar la superposicin de mbitos.
Asimismo, la experiencia de la subdivisin del departamento en microrregiones
parece respaldar la idea de que una mirada territorial de los problemas y de la
administracin, es una alternativa que permite organizar y planificar compartiendo
recursos para optimizar los resultados. Estas micro regiones son valoradas positivamente
como contribuciones hacia la optimizacin de los recursos gracias al estmulo para
el entendimiento entre localidades, el intercambio entre actores y la bsqueda de
soluciones conjuntas a problemas similares.
6.1.4 Reflexiones sobre la experiencia
En este anlisis consideramos como elementos constitutivos de la poltica de
descentralizacin canaria a: los objetivos, el liderazgo, las transformaciones en la
estructura de gobierno y los actores que involucra. En los prrafos subsiguientes se
provee una descripcin de estos elementos as como un detalle de los que se consideran
sus aciertos o fortalezas y sus aspectos a trabajar o debilidades.
La investigacin permiti determinar que los objetivos de la poltica fueron:
la desconcentracin de servicios, la formacin de referentes locales, la transferencia
de poder de decisin a unidades territoriales ms pequeas y la promocin de la
participacin ciudadana.
Estos objetivos dan cuenta de una concepcin multidimensional de la
descentralizacin, lo cual es un acierto de la poltica en pos de lograr una transformacin
real del sistema de relaciones y la forma de gobierno. Sin embargo, para continuar por
ese camino resulta fundamental realizar una revisin cabal de los avances que se le
pueden atribuir y, en virtud de ellos, establecer un plan donde se redefina y acuerde el
alcance y la profundidad que se le quiere dar al proceso.
La conduccin de la poltica (liderazgo) se le atribuye al Intendente y a la Direccin
de Descentralizacin, quienes encontraron sus principales adeptos en las autoridades
locales. Dado que es una poltica promovida desde la estructura central (arriba-abajo)
es fundamental para alcanzar el xito, en primer lugar que logre respaldo del nivel local.
Sin embargo para generar un cambio efectivo y duradero, es igualmente necesario evitar
el riesgo de que la descentralizacin quede focalizada en el jefe departamental y en la
Direccin de Descentralizacin, sin que se logre contagiar al resto de la estructura central.
En este sentido, la descentralizacin debe ser incorporada como una forma de hacer
transversal. Tambin debe lograrse el respaldo de aquellos que se encuentran en medio,
96
de los que diariamente ejecutan las acciones de gobierno y toman decisiones desde
puestos intermedios ya que pueden favorecer o desestimar prcticas descentralizadoras.
Las transformaciones en la estructura del gobierno supusieron: la dinamizacin
de las juntas locales (integracin administrativa y poltica) la generacin de espacios de
articulacin central-local, la creacin de la Direccin de Descentralizacin, la subdivisin
del territorio en microrregiones y la creacin de los Centros Cvicos.
Entre los que pueden considerarse como los principales aciertos de la experiencia
canaria, se registran la bsqueda de un equilibrio entre la estructura conocida (las juntas
locales que oficiaban de referencia para la comunidad), el apoyo en la existencia de
identidades locales y el actuar dentro de las posibilidades que habilitaba el entonces
marco normativo vigente. Este margen de accin fue manejado con el fin de dar un
tratamiento igualitario a los ciudadanos de las diferentes localidades, brindando un
mismo nivel de atencin. Asimismo, estos aos de gobierno y las modificaciones
implementadas habilitaron un cmulo de experiencia que puede ser aprovechado para
el desarrollo de los municipios, particularmente considerando que las localidades que
tuvieron juntas locales ahora pasan a tener Concejos Municipales.
En otro orden de cosas, la transformacin de la estructura central y el proceso de
desarrollo de capacidades para la gestin local aparecen como fortalezas que facilitaron
otro tipo de cambios. Dentro de stos se destacan el trabajo para la construccin de
un gobierno ms prximo a los ciudadanos en trminos de oportunidades de acceso a
servicios, y de representacin poltica a travs de la presencia de autoridades locales que
velaran por el inters de la zona.
Los elementos a trabajar tienen que ver con la consolidacin de la estructura
poltica de los rganos locales y la descentralizacin de decisiones de modo que se pueda
hablar de la presencia de gobiernos locales instalados y con el protagonismo suficiente
como para definir, expresar y negociar el rumbo que consideren ms acertado.
El desafo en este sentido es la construccin de los roles y la articulacin de las
figuras locales. Esto implica a su vez, discutir y reflexionar sobre los alcances y potestades
de los rganos locales diferenciando y complementando la actividad administrativa y
la actividad poltica-decisoria. Esto supone generar una imagen clara al respecto, que
pueda ser compartida con el conjunto de la sociedad civil local.
Otro desafo que est presente es la ampliacin del margen de autonoma que se
transfiere a los espacios locales a travs de la construccin de nuevas relaciones entre
lo central y lo local. Por lo tanto, el traslado de un mayor nivel de decisin y su respaldo
en recursos definiendo las responsabilidades para el nivel local, implica tambin que el
espacio departamental deba repensarse.
97
 Por otra parte, los actores que se involucran a consecuencia de las distintas acciones
de la poltica son: el Intendente, el gabinete de directores, los ediles departamentales, 6.2 Gestin metropolitana de servicios
los funcionarios tcnicos y administrativos, los referentes polticos locales (secretarios y
ediles), las organizaciones y asociaciones de vecinos, y los ciudadanos. El crecimiento acelerado de las grandes ciudades ha generado nuevos desafos
a la gestin de los servicios pblicos. Este crecimiento atraviesa territorios planteando
nuevos problemas sociales, econmicos y medioambientales ligados a la expansin de
A partir de la lectura que se ha realizado del proceso se evidencia que, en mayor
viviendas y el surgimiento de necesidades asociadas, principalmente transporte, salud
o menor medida, se han involucrado todos los actores presentes en el territorio y eso es
y educacin. La descentralizacin complejiza una gestin coordinada de esas zonas
definitivamente un acierto. Entre los aspectos a trabajar puede destacarse la necesidad
grises, cuya jurisdiccin corresponde a ms de un gobierno. Montevideo y Canelones
de atender la sintona entre la concepcin de un gobierno descentralizado y el desarrollo
presentan este escenario, que ser analizado a continuacin a partir de la percepcin de
de un esquema de relaciones de poder que la respalde. El logro de esta sintona est
los actores.
principalmente asociado a transformaciones en la forma de hacer, la incorporacin
de pautas horizontales e inclusivas en todas las reas del gobierno, aunque esto no
necesariamente deba darse en igual medida. El desafo sera entonces, no slo involucrar 6.2.1 Adecuacin de los servicios pblicos del Estado a las
a todos los actores del territorio sino que stos sean protagonistas con la posibilidad de
incidir. necesidades de las dinmicas metropolitanas del rea canaria
de la Cuenca del arroyo Carrasco.
La siguiente tabla recoge las principales nociones de esta reflexin final.
En este apartado se recogen las percepciones acerca de la adecuacin de los
servicios pblicos nacionales y departamentales vinculados al transporte, la salud, la
ELEMENTOS DE educacin y la cultura a las necesidades de las dinmicas metropolitanas de la zona,
ACIERTOS ASPECTOS A TRABAJAR
LA POLTICA
buscando identificar los cambios, sus valoraciones y los desafos pendientes.
Descentralizacin como proceso Discusin y acuerdo sobre el nivel de
Objetivos
multidimensional. profundidad de la poltica.
Los entrevistados de las tres localidades (Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo)
Ejercido por figuras que tienen el poder y
Mayor respaldo de mandos medios. comparten la percepcin de que en general, en los ltimos aos se han gestado cambios
la legitimidad para proponer y ejecutar las positivos que implican un mayor acceso y una mejora en la calidad de algunos servicios
trans-formaciones que supone descen-
Liderazgo
tralizar.
Incorporacin transversal de la des- pero que an existen necesidades insatisfechas.
centralizacin en toda la estructura de
gobierno.
Apoyo desde las localidades. En este sentido, se considera que durante un proceso de varios aos (que registra
Resultados visibles y valorados momentos de mayor intensidad), las zonas prximas a Montevideo han ganado poblacin
positivamente en materia de debido a fenmenos migratorios internos54. Esto ha complejizado y diversificado las
desconcentracin de servicios.
Acordar qu tipo y cantidad de poder demandas del territorio, sin embargo los cambios que requiere la prestacin de servicios
quiere transferirse al nivel local y no se han acompasado al ritmo de las necesidades. En definitiva, los entrevistados
Cambios en el organigrama.
mediante qu procesos o productos se
Transformaciones llevar acabo la transferencia. perciben que el crecimiento de las localidades tiene lugar sin planificacin y que todava
Autoridades locales que velan por el inters no se ha desarrollado un abordaje integrado que permita gestionar la zona y responder
en la estructura
local y ofician de interlocutores con el nivel
de gobierno departamental.
Acordar nuevos roles locales y depar- a las necesidades que presenta en tanto rea metropolitana.
tamentales y sus formas de articula-
cin.
Acumulacin de experiencia para el nuevo De la consulta surge un amplio acuerdo en torno a que uno de los principales
esquema de des-centralizacin vigente
desde mayo de 2010. problemas de las localidades est dado por la ausencia de conectividad de transporte
transversal en el Departamento. Como consecuencia, en general resulta ms prctico,
Consonancia entre la concepcin de rpido y menos costoso ir a Montevideo para hacer uso de los servicios.
Actores Multiplicidad de actores presen-tes en el
un gobierno descentralizado y las
involucrados territorio.
relaciones de poder que respalda.

54 En las localidades estudiadas, los datos del Instituto Nacional de Estadstica referentes a los censos de
Tabla 37: Sntesis de la reflexin sobre el proceso de descentralizacin en Canelones. 1996 y 2004 (respectivamente) arrojan las siguientes cifras: Barros Blancos 13.464/13.559; Paso Carrasco
12.174/15.028; Toledo 3.487/4.028.

98 99
 Ms all de las dificultades que se identifican, es justamente en materia de los entrevistados es la conviccin de que las necesidades y problemticas apuntadas
transporte intra e interdepartamental en donde se reconocen los avances ms positivos. involucran diferentes jurisdicciones y por consiguiente la bsqueda de soluciones debe
Particularmente en las entrevistas de Paso Carrasco y Barros Blancos, se destacan una abordarse de forma articulada entre los niveles local, departamental y nacional.
serie de mejoras para la calidad de vida de los habitantes de la zona como resultado de
la implementacin del boleto metropolitano (desde enero de 2009), la extensin del
recorrido en Canelones de lneas montevideanas con el costo del boleto urbano (desde 6.2.2 Adecuacin de los servicios pblicos del Estado a las
noviembre de 2006), y la creacin de lneas locales y de recorridos internos que permiten necesidades de las dinmicas metropolitanas, por localidad.
conectar diferentes puntos de las localidades. Algunas de estas medidas se destacan
como avances de los gobiernos departamentales en la comprensin de las dinmicas El siguiente cuadro sintetiza, en la perspectiva de los entrevistados, la evolucin
metropolitanas de las localidades, por ejemplo, respondiendo a la necesidad de traslado de la adecuacin de los servicios pblicos a las necesidades para cada localidad y la
diario a Montevideo de gran parte de la poblacin por razones laborales. situacin local actual de cada rea temtica. Como ha quedado de manifiesto en el tem
anterior existen muchas similitudes entre las localidades y las diferencias pasan sobre
En el resto de las reas consultadas (salud, educacin y oferta cultural) tambin se todo por el nfasis o las propuestas que surgen.
comparte la percepcin de que los servicios se ajustan en mayor medida que hace diez
aos a las necesidades de la poblacin pero que an requieren mejoras. Como aspectos
positivos se destaca la apertura de nuevas policlnicas zonales, la firma de convenios con Tabla 38 : Servicios pblicos por localidad
la Facultad de Medicina y mutualistas que han permitido una mejor cobertura a nivel
regional, y la creacin de nuevos centros educativos (CAIF, escuelas, liceos y UTU). Barros Blancos Paso Carrasco Toledo
El traslado a Montevideo resulta ms Gran parte de la vida de la Los mayores problemas
El acceso a los servicios de salud en las tres localidades, aparece como un rea rpido y barato, entonces muchas localidad se desarrolla desde estn asociados a la
reas consumen sus servicios en lugar Montevideo a Paso Carrasco, conectividad al interior de
sensible para los entrevistados ya que la falta de servicios de emergencia, de ambulancias
de los de Canelones. pero no de forma transversal en la zona. Este problema de la
y el hecho de que la cobertura actual no contemple los horarios en los que la poblacin Los cambios ms notorios y positivos el propio Departamento debido conectividad afecta a su vez
se encuentra efectivamente en la localidad (fuera del horario laboral), son problemas son en conectividad con Montevideo a problemas de conectividad el acceso a otros servicios,
que se ven agravados por las insuficiencias que persisten en la conectividad y el costo (la mayora de la gente de Barros vinculados principalmente con dentro de los que ocupa
Blancos trabaja en Montevideo): el transporte. un lugar predominante el
que supone para los vecinos movilizarse dentro del Departamento.
- implementacin del boleto El transporte es una de las cuidado y atencin de la
metropolitano reas en donde se registran salud.

Transporte
Con respecto a la oferta educativa se identifican dificultades en materia de - inclusin de varias lneas nuevas cambios positivos: Los entrevistados destacan
educacin media (liceo y UTU) que se asocian a la superpoblacin de los centros, la (Tala Pando) - la creacin del boleto que tienen mayores
- extensin del recorrido en Canelones metropolitano, dificultades tanto de
falta de opciones de capacitacin, de diversidad de horarios, as como de propuestas de lneas montevideanas. - la ampliacin del boleto horarios como de costos
alternativas al sistema formal dirigidas a adolescentes y jvenes. Avances en conectividad local: urbano de la lnea 109 de la para trasladarse hasta la
instalacin de una lnea interna que empresa Cutcsa, ciudad de Pando (que es
conecta la localidad. - la implementacin de una su centro asistencial de
En el rea cultural es en la que comparativamente se perciben menos avances y Pendientes: lnea local nueva referencia departamental)
se considera como un desafo pendiente que debe asumir el gobierno departamental. - mejorar la accesibilidad a los buses - y los beneficios para jubilados. que para trasladarse a
La vivienda y la atencin de problemas de seguridad ciudadana tambin se identifican - construir refugios Montevideo.
como desafos a atender. - ampliar las calles
- mejorar la caminera
- y extender el boleto metropolitano.
Por ltimo, en todas las localidades consultadas se plantea como una necesidad el
poder lograr un mayor acceso a diversas oficinas pblicas para la realizacin de trmites
que en la actualidad implican el traslado de los habitantes de esta regin a Montevideo
o a otras localidades de Canelones, con las ya sealadas dificultades. En este sentido, se
valora positivamente la instalacin de Centros Cvicos (los cuales ya han sido mencionados
en el apartado anterior). En particular, el Centro Cvico de Barros Blancos aparece como
un ejemplo que ha permitido acercar ciertos servicios de ministerios, entes, oficinas,
agencias estatales y dependencias departamentales a la poblacin. Otro acuerdo entre

100 101
 La poblacin prefiere atenderse en
centros de Montevideo.
Elementos positivos: ampliacin de la
oferta local con instalacin de nuevas
policlnicas de la Administracin de
Servicios de Salud del Estado (ASSE) y
a travs del convenio con la Facultad
de Medicina.
Elementos negativos: no todas las
policlnicas funcionan en las mismas
condiciones (falta de medicamentos,
Salud
ausencia de mdicos).
Pendiente: centro auxiliar en la
localidad que brinde atencin 24
horas, con servicio de emergencia
y ambulancia (vieja demanda de la
poblacin local). El centro asistencial
de referencia es el Hospital de Pando
y los vecinos que no cuentan con
locomocin propia, generalmente
recurren a la Polica para que realice
los traslados en casos de partos y
accidentes.
Se considera que la oferta educativa
ha mejorado y se han ampliado las
alternativas en todos los niveles.
Sin embargo la superpoblacin, las
Educacin
carencias edilicias, las ausencias
sistemticas de los profesores, la
no existencia de un liceo nocturno,
el no tener cursos profesionales o
de oficios en la UTU y la falta de
propuestas para adolescentes y
jvenes son problemas presentes.
Se perciben pocos avances y que por
tanto es un desafo pendiente. Si
bien se reconocen acciones desde la
direccin de Cultura de la Intendencia
Cultura
as como desde el Ministerio, se
considera que la magnitud de las
mismas no es suficiente frente a las
necesidades y que debe trabajarse
para que la oferta existente sea
conocida por la poblacin.
Vivienda, saneamiento y atencin
de los problemas de seguridad
Otros temas
ciudadana.
102
El acceso a los servicios
montevideanos de salud
contina siendo ms prctico
para los vecinos de la
localidad.
Se destaca la creacin de
nuevas policlnicas, pero an
as, se entiende que el sistema
contina desbordado.
El servicio de emergencias
mviles se menciona como
una carencia importante.
Se percibe un incremento en
la cantidad de Centros pero
tanto el Liceo como la UTU de
la zona estn superpoblados.
Se destacan positivamente las
nuevas modalidades de UTU
(como la oferta de Formacin
Bsica Profesional) pero se
evala necesario contar con
mayor diversidad de opciones
de 2do Ciclo. Se seala a su
vez la necesidad de mayores
alternativas vinculadas a la
educacin no formal.
Se valora el desarrollo de
algunas actividades de
fomento de la lecto-escritura
y la promocin de actividades
literarias. Otras visiones
consideran que abordar este
tema de forma descentralizada
es uno de los debes de la
Intendencia canaria.
No se identifican
Sealan avances vinculados
a la apertura de policlnicas
y en el servicio de
emergencias pero como
elementos negativos se
destaca que stas no
contemplan los horarios
en los que la poblacin se
encuentra efectivamente
en la localidad.
Se identifican adems
del transporte y la salud,
dificultades en la prestacin
de los servicios de
educacin media.
Se destaca el
funcionamiento de la
Asamblea de la Cultura
promovida desde el
gobierno nacional y
con asiento local y la
construccin del teatro
de verano con apoyo
de vecinos y varias
instituciones.
La seguridad pblica,
un desafo pendiente.
Necesidad de contar con
un juzgado de familia en la
localidad, por las mismas
dificultades que implica el
traslado hasta Pando.
6.2.3 Problemas comunes en las zonas limtrofes de
Montevideo Canelones
Al respecto de este punto, se recoge la opinin de los entrevistados sobre los
asuntos pblicos locales en los cuales se considera necesario un abordaje integrado
entre los gobiernos de Montevideo y Canelones. Asimismo se adjunta un detalle al
respecto de las potencialidades y debilidades que se perciben para que este abordaje
conjunto sea llevado a cabo.
Los entrevistados de ambos departamentos perciben que las caractersticas de
las localidades, las dinmicas y las problemticas que deben enfrentar son comunes ms
all de los lmites fsicos y administrativos. En cuanto a las primeras, identifican que
es una zona con rea rural y urbana, con una importante cantidad de poblacin y en
crecimiento, alguna de la cual se encuentra en situacin de vulnerabilidad social. A su
vez, este territorio asiste a un proceso de cambio debido a la implementacin de grandes
obras de infraestructura, as como a definiciones sobre el uso del suelo que se toman
a nivel nacional y tienen un fuerte impacto a nivel local (ejemplos: anillo perimetral,
instalacin de zonas francas).
Entre los entrevistados est muy extendida la percepcin de que en diversas
reas las problemticas son compartidas, que los problemas y acciones de un lado
impactan en el otro, y por lo tanto requieren un abordaje de forma articulada. A su
vez, se considera que el trabajo conjunto permite intercambiar experiencias, compartir
miradas, alternativas de soluciones y recursos para enriquecer ambas gestiones. En
particular desde Canelones se considera que Montevideo puede aportar su experiencia
de gestin.
Al respecto de los asuntos en los cuales se visualiza como necesario un
abordaje integrado entre Montevideo y Canelones en primer lugar aparecen los temas
medioambientales. Se considera prioritario el manejo conjunto de las cuencas de
arroyos, la proteccin de los humedales, la prevencin y generacin de respuestas frente
a inundaciones, la reduccin de los niveles de contaminacin y la gestin de los residuos
urbanos.
A su vez, para abordar el problema del desempleo se evala necesario generar
polticas comunes vinculadas al desarrollo productivo de las zonas agrcolas y la
promocin del empleo diversificando las alternativas. Relacionado con este tema est
presente la necesidad de reflexionar en conjunto sobre los impactos, oportunidades y
amenazas que implica para la zona la construccin y proyeccin de grandes obras.
Por otro lado, se considera pertinente abordar de forma conjunta el problema de
la vivienda, los asentamientos y el acceso de la poblacin a diversos servicios, dentro de
los que se destacan los de transporte, salud y cultura.
103
 Con respecto a la situacin actual de la coordinacin para la gestin metropolitana reas en las que se
integrada entre las localidades de ambos departamentos se sealan algunos obstculos, Debilidades para la gestin Potencialidades y avances para
considera necesario
aunque tambin se identifican algunos avances y alternativas que pueden arrojar luz en metropolitana de los la gestin metropolitana de los
un abordaje
asuntos pblicos locales asuntos pblicos locales
esta bsqueda. integrado
- Cuidado del medio An es necesario generar Avances: reuniones con la Junta Local
Dentro de los primeros se menciona que este tipo de gestin integrada no est ambiente, problemticas un espacio de coordinacin de Paso Carrasco desde los actores
del manejo del arroyo territorial de todos los polticos.
considerada en los procedimientos de gestin y decisin y que por lo tanto, las iniciativas Carrasco y proteccin involucrados en los asuntos, en

Comunal 8
entran en conflicto con las normas burocrticas y legales vigentes. Como resultado se de humedales (priori- donde participe la sociedad civil
torna una cuestin difcil, que insume mucho tiempo. tario) y las autoridades.
- Vivienda
- Salud
En otro orden de cosas, tanto los concejales, actores sociales, como los miembros -Transporte
de las juntas, actores polticos, encuentran que su margen de accin para desarrollar
una gestin articulada es limitado. Los concejales consideran fundamental desarrollar un - Medio ambiente Aspectos legales (tanto vacos El Concejo integra los espacios de
accionar prximo entre ambos departamentos pero se encuentran con la dificultad de (particularmente el legales como superpocin de articulacin generados por el Proyecto
que su trabajo se orienta ms a problemticas concretas que a este tipo de articulacin manejo de las cuen- reglamentos) llevan a que las Cuenca, a travs de concejales
cas de arroyos, la gestiones requieran de mucho designados. Se valora que desde all se
que requiere la construccin de una mirada global (no slo de la localidad sino tambin contaminacin y el tiempo o de mltiples trmites. trabaja con una visin ms global de la
del rea metropolitana) y a largo plazo. problema de la ba-sura) zona: logros al respecto de la unin de
-Lo productivo y el Para los concejales resulta los productores orgnicos. El Proyecto
empleo (vinculado al difcil abordar cuestiones que Cuenca del Arroyo Carrasco se
Vinculado a los avances, se reconoce a la voluntad poltica de integracin rea rural) requieren de una solucin de visualiza como una oportunidad para
como un elemento dinamizador para el desarrollo de una gestin integrada. En este -Oferta para jvenes largo plazo ya que en muchas dejar sentadas las bases para seguir

Comunal 9
sentido, se valoran algunos contactos a nivel poltico entre las juntas vecinas de ambos que no estudian y no oportunidades el trabajo articulando con Barros Blancos, con el
departamentos y experiencias de coordinacin en temas puntuales, lo que constituye trabajan se orienta a problemticas Centro Cvico y con las organizaciones
- Servicios de transporte concretas y necesidades de la zona. Esto se considera
una importante base desde donde afirmarse. y la accesibilidad puntuales de los vecinos. imperativo ya que el Proyecto finaliza.
- Impactos de las Sealan que el desafo es Se reconocen algunos contactos
A este respecto el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco se visualiza como un grandes obras de ampliar la mirada e incorporar a nivel poltico entre la Junta del
infraestructura que en la accin una dimensin ms Comunal 9 y la Junta de Barros
valioso antecedente de coordinacin en el territorio, que aporta en la construccin de
son proyectadas a nivel flexible que permita considerar Blancos, lo que favorece que frente
una visin de zona metropolitana, en el abordaje de problemticas especficas como nacional el territorio integrado. al abordaje de determinados temas
el empleo, la salud, la educacin y el medio ambiente. El Proyecto puede considerase comunes se tenga la base del vnculo y
entonces como un dinamizador del trabajo articulado de ambas localidades en temas conocimiento previo.
comunes. Sin embargo, una vez finalizado plantea el desafo de generar un espacio
especfico, multiactoral y multinivel de coordinacin territorial. - Gestin de los cursos Las trabas burocrticas son un Buen dilogo con el Zonal 9 de
de agua que son lmite para la articulacin ya Montevideo y algunas instancias de
compartidos (co-mo el que desmotivan y enlentecen la coordinacin.
dragado y la limpieza del coordinacin.
6.2.4 Problemas comunes en las zonas limtrofes de arroyo Toledo) El Plan Cuenca se visualiza como

Barros Blancos
Montevideo Canelones por zona - Desarrollo productivo un trabajo a largo plazo que ofrece
de las zonas agrcolas a la posibilidad de integrar a las
travs de dotacin de autoridades de ambos lados.
Los problemas que en cada localidad se entiende que son compartidos y los maquinaria
cuales se considera requieren un abordaje conjunto se presentan en la siguiente tabla - Asentamientos
- Salud
que sintetiza las opiniones de los entrevistados al respecto. A su vez, se incluyen los - Cultura y deporte
obstculos y potencialidades para la gestin metropolitana. Al igual que en el tem - Trasporte
anterior se identifican muchas similitudes en las opiniones de los entrevistados de
ambos departamentos.

104 105
 - Generar soluciones Ms all de que se percibe que Ambas Intendencias tienen recursos
para los asentamientos y hay voluntad de integracin, diferentes tanto econmicos como de
la vivienda en general todava persisten trabas experiencia en la gestin y por lo tanto
- Bsqueda de administrativas. es necesario trabajar en conjunto,
alternativas laborales
- Gestin de los residuos Algunas visiones sealan
compartiendo miradas y recursos
para enriquecer ambas gestiones. 7. Conclusiones
Paso Carrasco

urbanos, el manejo que hasta ahora se han visto En el tema cultural se sealan
ambiental de los cursos resultados asociados a la algunas experiencias de coordinacin
de agua (en particular planificacin pero no tanto interdepartamental. La investigacin sobre los Concejos Vecinales de Montevideo as como la
las inundaciones) el resultado concreto de las
- Expresiones culturales acciones. El Plan Cuenca como un reflejo
aproximacin a la experiencia de las Juntas Locales de Canelones que son parte de la
como el carnaval de las aspiraciones de los vecinos Cuenca del Arroyo Carrasco, arrojan resultados que nos desafan a reflexionar sobre el
de la zona al ser el primer intento rol de los actores polticos y sociales en la escala local.
de coordinacin territorial en:
produccin, el empleo, la salud, la
educacin, y medio ambiente. La construccin del rol de los actores locales se da en un proceso pautado por
- El manejo de los cursos Como obstculo se seala que el La coordinacin territorial un conjunto de tensiones que conjugan la ubicacin y los recursos que se les asignan en
de agua que comparten margen de movilidad que tiene potenciando experiencias como su creacin con las expectativas que genera su actuacin. Las tensiones se manifiestan
cuando se abre una brecha entre las expectativas y las posibilidades de actuacin, es
Toledo

ambos departamentos la Junta es escaso. SOCAT u otros mbitos a fin de no

- Transporte superponer recursos ni esfuerzos. decir, cuando de espera algo que la figura (Concejo o Junta Local) no puede hacer porque
- Salud
- Educacin tanto sus competencias como sus recursos (econmicos, humanos, experiencia) no se
lo permiten.

Tabla 39: Problemas comunes por zona

Esta brecha o desfasaje entre los roles esperados (expectativas) y los roles reales
(actuacin) incide directamente en la evaluacin que se realiza sobre la figura y esto
a su vez acota sus posibilidades de trabajo. Un actor o espacio que no cumple con las
expectativas reduce el atractivo de continuar participando entre sus propios miembros
e incide en la prdida de legitimidad ante sus interlocutores. Cuando hablamos de los
Concejos Vecinales estas dificultades estn bsicamente asociadas a la construccin
de su rol de asesores, dado que esta definicin deja libertad de aplicacin y aporta
pocas herramientas para que el desempeo del colectivo ancle su trabajo en acciones
concretas. Por su parte, las experiencias que se recogen en las Juntas de Canelones dan
cuenta de una serie de obstculos asociados a la falta de claridad en los lmites de su
tarea as como al desconocimiento de sus competencias, que generan problemas tanto
en el relacionamiento con los vecinos como con las autoridades departamentales.

Otro elemento presente en el esquema de tensiones que se tejen en torno a

las figuras locales es la estructura sobre la que construyen su legitimidad Las tensiones
asociadas a la legitimidad se evidencian cuando alguno o todos los elementos sobre
los que se construyen muestran signos de deterioro. Los Concejos Vecinales basan su
legitimidad en la eleccin de sus miembros por voto ciudadano, pero tambin en la
procedencia de los Concejales (organizaciones o respaldo vecinal) y por ende es su
carcter representativo. No obstante, el tipo de trabajo que desarrollan al interior de sus
espacios (horizontal o vertical, integrador de las diferentes miradas e inclusivo o cerrado
y de espaldas a los vecinos y las organizaciones) tambin es un elemento que incide en
la evaluacin que se realiza sobre cun legtimos o representativos son los resultados del
trabajo del Concejo. Si bien el estudio no profundiza en las fuentes de legitimidad de los

106 107
 actores polticos, la experiencia recogida en Canelones, nos permite establecer que la Como un aporte al primer punto, la recopilacin de buenas prcticas, el siguiente
pertenencia partidaria, el respaldo de la administracin departamental y los canales de apartado seala elementos a tener cuenta para el buen funcionamiento interno de los
comunicacin que desarrollan los ediles o el colectivo de la Junta, son los factores que Concejos. Finalmente, el ltimo apartado seala algunas recomendaciones de trabajo
inciden en la legitimidad de la Junta. para profundizar en la artculacin y mejora del Concejo vecinal en tanto institucin
participativa.
Finalmente, desde el punto de vista de los interlocutores, se destaca que
la ubicacin, posicin o espacio que ocupan los actores locales, est fuertemente
relacionada con la relacin que desarrollan con los actores centrales (que en los casos
estudiados son principalmente departamentales). Ms all del margen de accin que
7.1 Elementos a tener en cuenta
les asignan sus competencias, el ejercicio real y sus resultados estn atados al espacio
que est dispuesto a ceder el actor ms fuerte, el que tiene el poder de decisin y los 7.1.1 Factores asociados a la incidencia pro-activa
recursos. Estas decisiones pueden ser permeables en mayor o menor medida a las
intervenciones de los actores locales y esto, en los casos estudiados, tambin es un Dado que el inters de esta investigacin ha sido identificar las condiciones que
factor de tensin que est mediado por la predisposicin de los actores centrales para afectan la incidencia de los Concejos Vecinales en los asuntos pblicos locales, y bajo
incorporar a los locales en su gestin, pero tambin en las capacidades y habilidades que el entendido de que la incidencia pro-activa es el tipo ms deseable dentro del margen
desarrollen los actores locales. de accin que tienen los Concejos, comenzamos este apartado de sntesis detallando
aquellos elementos que contribuyen a generar el marco apropiado para que sta se
Con estos elementos sobre la mesa y considerando el contexto actual, la desarrolle.
investigacin arroja insumos tanto para repensar la figura de los Concejos Vecinales,
como para contribuir en el desarrollo de los gobiernos locales.
Elementos que contribuyen a la que el Concejo Vecinal tenga
En primer trmino, dado que los Concejos se mantienen, ahora siendo un funcionamiento interno consolidado
interlocutores de los municipios, es recomendable integrar y compartir experiencias de Fomento y cuidado de un clima de respeto y buen trato
buenas prcticas en materia de funcionamiento interno y relacionamiento con actores
polticos (locales y centrales), sociales y vecinos; fomentando un proceso de reflexin que
instale la discusin sobre qu tipo de figura social es la ms adecuada y deseable para
continuar este camino y permita separar los elementos que la experiencia indica que Reglas claras para el funcionamiento
deben retomarse de los que es necesario reformular. En esta lnea se estar aportando
a fortalecer el sistema democrtico concebido como la interaccin y articulacin entre
las expresiones de democracia representativa, democracia participativa, y democracia Comunicacin y dilogo entre los miembros del Concejo
directa.

En segundo lugar, asociado a la experiencia recogida en Canelones y de cara a Articulacin de los diferentes espacios del Concejo
la profundizacin de polticas departamentales de descentralizacin, es necesario que
quienes impulsan estas polticas generen acuerdos sobre el nivel de profundidad que
tendrn, definan con mayor claridad las responsabilidades que se les asignan a los Utilizacin de mecanismos de resolucin por la va de acuerdos
diferentes actores, y establezcan estrategias para involucrar a los mandos medios y los
funcionarios que son quienes ejecutan diariamente. Es especialmente relevante que
se definan mecanismos para reconfigurar las relaciones entre los actores locales y los Desarrollo y cuidado de la capacidad de trabajo en equipo
departamentales, de modo que cada uno consolide su espacio en funcin del desarrollo
de cometidos complementarios, evitando la superposicin y la competencia por los
recursos. Elaboracin de una agenda de trabajo del Concejo que incorpore
puntos ms all de las demandas del gobierno

108 109
 Toma de decisiones en funcin de una mirada amplia que considere a
la zona en su conjunto, priorizando a partir de criterios de solidaridad
y de la evaluacin de lo ms necesario/urgente para todo su territorio
de referencia
Presencia de liderazgos constructivos
Condiciones que favorecen el relacionamiento sinrgico entre el
Concejo Vecinal y los actores poltico-administrativos locales
Comunicacin fluida entre el Concejo, la Junta Local y el rea social del
CCZ
Existencia de instancias efectivas de coordinacin y planificacin entre
el Concejo y el rgano poltico local
Predisposicin y fomento de la colaboracin entre las partes, basada en
la confianza mutua
Reconocimiento de campos de accin y funciones diferentes aunque
complementarias
Intervenciones del Concejo (asesoramiento y/o propuestas) como
producto de un trabajo ordenado, grupal y basado en la visin global de
los problemas que afectan a la zona
Receptividad por parte de la Junta a los planteos que realiza el Concejo
(en donde las caractersticas personales de los integrantes de la Junta,
la experiencia previa de ser concejal y la concepcin del rol del Concejo
influyen en la receptividad)
Apoyo del rea social en diferentes espacios, iniciativas y tareas del
Concejo
7.1.2 Factores asociados a la representatividad
En la misma lnea que las consideraciones anteriores se detallan a continuacin
algunos elementos asociados a la representatividad de los Concejos y que pueden
arrojar luz sobre este tema.
110
Elementos que contribuyen a la que el Concejo Vecinal
sea representativo
Colectivo heterogneo: presencia tanto de concejales con experiencia
como de otros que desarrollen su primera experiencia, integracin
proveniente de diferentes subzonas y de distintas organizaciones.
Participacin sostenida de concejales electos
Inters de los ciudadanos de presentarse como concejales
Respaldo ciudadano en la eleccin de los concejales
Forma de trabajo basada en el conocimiento de la zona y orientada
hacia los vecinos con visin global
Relacionamiento fluido del Concejo con organizaciones y vecinos
Desarrollo de estrategias colectivas para vincularse sistemticamente
con la comunidad
Concejales con participacin en organizaciones
Conocimiento e inters de las organizaciones y vecinos de acudir al CV
Reconocimiento del Concejo como un rgano legtimo y valorado por
su funcin
7.2 Comentarios finales
Esta propuesta permiti analizar la importancia que tienen los distintos
factores (funcionamiento interno, relacionamiento sinrgico con actores
poltico administrativo y representatividad) en los niveles de incidencia de
los Concejos Vecinales en las Polticas Pblicas locales y departamentales.
Estos factores han podido ser ponderados por los propios actores, lo que
permite perfilar una propuesta para el fortalecimiento de los Concejos
Vecinales que integre estas diferencias.
111
 En vista de que existen diferentes niveles de desarrollo en los diferentes
Concejos Vecinales, una futura propuesta de fortalecimiento debera
potenciar las fortalezas que se detectan en algunos de ellos e intentar
mejorar las debilidades que en esos mismos factores se visualizan en
otros Concejos. En este sentido, sera recomendable integrar y compartir
experiencias sobre las buenas prcticas que han desarrollado aquellos CV
que han logrado mejores niveles en trminos.

Respecto a las tensiones en el Rol de los Concejales Vecinales, parece ser

necesario avanzar hacia la legitimacin real de la figura instalada, con
especial inters en el nuevo marco de la descentralizacin. Interesante
puede resultar que a partir de los hallazgos de esta investigacin se pueda
instalar esta discusin a nivel de todos los actores de la descentralizacin.
Discusin que pude tener eje en el desarrollo conceptual y operativo de lo
que podra considerarse el rol poltico de la sociedad civil. Rol enmarcado
en el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil (Concejo Vecinal),
para incidir en las polticas pblicas aportando desde un lugar distinto y
complementario al rol de la Administracin Pblica y al de los actores del
sistema poltico.

En esta lnea de reflexin se estar aportando a fortalecer el sistema democrtico

concebido como la interaccin y articulacin entre las expresiones de democracia
representativa, democracia participativa, y democracia directa.

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hechuras poltica. Documento de trabajo N 31, Departamento de Ciencia Poltica, Facultad de
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118 119
 9. Anexos
ANEXO 1: CUADROS COMPLEMENTARIOS SOBRE PROCESO DESCENTRALIZACIN A
NIVEL NACIONAL ............................................................................................................. 121
Programas y proyectos favorables a la descentralizacin (parte 1) ........................... 122
Programas y proyectos favorables a la descentralizacin (parte 2) ........................... 123

ANEXO II: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIN GENERAL-MONTEVIDEO) 124

ANEXO III: CUESTIONARIOS INDIVIDUALES ............................................................... 127

ANEXO IV: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIN GENERAL- CANELONES) 128

ANEXO V: REDES ................................................................................................................ 131

Configuracin de la red del Concejo en base a la variable prestigio ......................... 131
Configuracin de la red del Concejo en base a la variable influencia ....................... 137

ANEXO 1: CUADROS COMPLEMENTARIOS SOBRE

PROCESO DESCENTRALIZACIN A NIVEL NACIONAL

Marco institucional y normativo que impulsa la descentralizacin Organizacin

Ley de descentralizacin y Participacin Ciudadana OPP
Ley de Empresas Mixtas - pblico - privadas Reglamento
Ley de Creacin de Centros de Acercamiento a la Ciudadana OPP
Ley de Ordenamiento Territorial DINOT
Poltica Nacional de Espacio Costero DINOT
Ley de Presupesto 2005 - 2009 introduce cambios en rgimen de transferencias del MEF - Congreso
Artculo 214 de la Constitucin de Intendentes
DE BARBIERI, M., en base a Informacin preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra,
2008), Diagnsticos Intitucionales de Gobiernos Departamentales (CPP UDM BID, 2006)

120 121
 Programas y proyectos favorables a la descentralizacin (parte 1) Iniciativas de apoyo al desarrollo desde el nivel nacional - internacional
Iniciativas de apoyo al desarrollo desde el nivel nacional - internacional Cooperacin gobierno nacional con Intendencias favorable propuestas de desarrollo local -regional

Cooperacin gobierno nacional con Intendencias favorable propuestas de desarrollo local -regional Experiencia acumulada Agenda Metropolitana (Montevideo, Canelones y San Jos) para desarrollo
regional
Experiencia acumulada Agenda Metropolitana (Montevideo, Canelones y San Jos) para desarrollo
regional Programas de apoyo al desarrollo de Agencia Espaola de Cooperacin al AECI JICA
Desarrollo (AECI), Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA),
Programas de Apoyo a Pymes, Emprendedores CND BID Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), Cooperacin de los ACDI - FIDA FAO
Programa para mejora de condiciones familia rural URUGUAY RURAL MGAP FIDA Comunidades Autnomas del Estado Espaol, FIDA, FAO

Programas de apoyo a sector ganadero PRONADEGA MGAP BID Programa de Movimiento para la Erradicacin de la Vivienda Insalubre Rural
UE
MEVIR
Programa de desarrollo sustentable PPR MGAP BM
DE BARBIERI, M., en base a Informacin preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra, 2008), Diagnsticos
Apoyo a Competitividad a travs de recursos para formulacin de proyectos FONADEP OPP Institucionales de Gobiernos Departamentales (OPP UDM BID, 2006)
Apoyo a evaluaciones de impacto ambiental, control ambiental, fortalecimiento
DINAMA
de SNAP
PRODENOR - UE/ Programas y proyectos favorables a la descentralizacin (parte 2)
Programa de desarrollo rural y social en reas rurales del norte del pas
Gobiernos
Poltica de Apoyo a Cluster DINAPYME: PACPyme -
Iniciativas de desarrollo institucional y capital humano en el segundo nivel de
gobierno
Poltica de Apoyo a Cluster PACC DIPRODE
Aplicacin mecanismos de atencin al cliente ya probados por otros organismos del sector pblico
Apoyo a emprendimientos productivos Microfinanzas - DIPRODE
Aplicacin de sistemas externos de cobro de tributos y pagos de cuentas, sistemas privados que
Apoyo al sector productivo PASP DIPRODE permitiran mejorar la atencin y descongestionar la afluencia de pblico.
Relacionamiento favorable de cooperacin internacional con gobierno nacional y departamental en Creciente desarrollo de las TICs (tecnologas de informacin y comunicacin), MEC ANTEL
materia de programas de desarrollo Convenios Intendencias con Centros MEC y Centros CASI en barrios y pequeas
Polticas nacionales de apoyo al fortalecimiento institucional de los gobiernos localidades
OPP- BID
departamentales a travs del Programa de Desarrollo y Gestin Municipal Informacin disponible de la Direccin General de Registro de la Propiedad, en particular de la
Poltica estatal de apoyo a Intendencias para realizar plan de ordenamiento seccional inmobiliaria y de la mobiliaria, por la titularidad de los bienes inmuebles y de los vehculos
DINOT automotores.
territorial
Programas de apoyo tcnico a los Gobiernos Departamentales para el desarrollo MVOTMA, FREPLATA, Iniciativas de captacin de recursos disponibles a nivel nacional e internacional, dadas las limitaciones
sustentable ECOPLATA para la creacin o modificacin de los tributos en el mbito departamental y posterior sistema de
recaudacin.
Apoyo a escuelas de contexto crtico y CAIF en todo el pas INFAMILIA MIDES - BID - UNICEF -
Programa de capacitacin aplicada a la mejora de gestin de todos los Gobiernos CNI- OPP BID
Programas de apoyo a Infraestructura con las Intendencias Programa de OPP BID Departamentales PROYECTAR, PLANIFICAR, COMUNICAR
Desarrollo y Gestin Municipal IV, Fondo de Desarrollo del Interior, Convenio
Caminera Rural DIPRODE MTOP Estudio de recursos previstos en el art. 301 de la Constitucin, respecto a la emisin de deuda pblica
departamental y prstamos internacionales.
Campaa nacional: toma de conciencia sobre el cumplimiento de las obligaciones fiscales lo que colabora
en el incremento de la recaudacin Departamental. Convenios Intendencias con distintas asociaciones para el reciclado de basura
Programa de Cohesin Social y Desarrollo URUGUAY INTEGRA Presidencia UE Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Departamentales AECID - OPP - CNI
PNUD
Programa de mejora de calidad de vida y hbitat en asentamientos de todo el
MVOTMA BID Anlisis en algn Gobierno Departamental de la experiencia acumulada respecto de la figura del defensor
pas PIAI
del pueblo o del vecino.
Apoyo al desarrollo turstico, mejora de infraestructura, valorizacin de
MINTURD Convenios Intendencias con instituciones de formacin terciaria (UCUDAL, POLITCNICO CONOSUR,
productos tursticos, otros.
CLAEH, UNIVERSITARIO PUNTA DEL ESTE)
Programa de Articulacin de Redes Territoriales ART (PNUD ART AECID y
ART PUNUD Convenios de apoyo a policlnicas rurales, urbanas y unidades de asistencia bsica ASSE MSP
Agencias del Sistema de Naciones Unidas - Cooperacin Descentralizada)
Asesoramiento en polticas de servicio civil ONSC DE BARBIERI, M., en base a Informacin preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra, 2008), Diagnsticos
Institucionales de Gobiernos Departamentales (OPP UDM BID, 2006)
Programa de apoyo al empleo en todos los departamentos Projoven, Promujer,
MTSS DINAE JUNAE
Trabajador rural

122 123

ANEXO II: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIN
GENERAL-MONTEVIDEO)
ASPECTOS GENERALES DEL CONCEJO
1. Puede identificar diferentes etapas o momentos en el CV desde que es Concejal? A
qu responden estos cambios?
2. Cmo definira al Concejo? Qu elementos lo caracterizan?
FUNCIONAMIENTO INTERNO DEL CONCEJO VECINAL
3. Modalidad de trabajo
- Cules son los principales objetivos del Concejo?
- Qu tareas realizan como Concejo?
- Cmo se organizan para realizar sus tareas? (forma organizativa, frecuencia de
reuniones, divisin interna de tareas, etc.)
- Las reuniones: son abiertas a los vecinos y asociaciones? Si la respuesta es si:
siempre/cundo? los vecinos y asociaciones tienen voz o slo pueden asistir?
- Hay mecanismos extraordinarios para convocar reuniones?.
- Cules son los temas prioritarios para el trabajo del Concejo?.
- Qu mecanismos tienen para discutir propuestas? (quienes proponen?)
- Cantidad de miembros del Concejo y porcentaje que participa activamente.
- Recursos disponibles para la gestin.
- Prioridades de la gestin.
4. Calidad del relacionamiento interno:
- Cmo es el proceso de toma de decisiones?
- Cules son las debilidades internas que encuentran para la gestin?
- Cules son sus fortalezas para la gestin?
- Cules son las principales fuentes de conflicto interno?
- Cmo enfrentan sus conflictos? y qu consecuencias tienen sobre el
funcionamiento como colectivo? qu pasa cuando no hay acuerdo? cules son los
mecanismos previstos para resolver conflictos?
RELACIONAMIENTO CONCEJO VECINAL CON OTROS ACTORES
5. Ejecutivo departamental (Intendente y direcciones), Junta Departamental y juntas
locales:
- De qu forma se relacionan con la Junta Local, el rea social, el Intendente, las
direcciones departamentales, la Junta Departamental? (modalidad, cantidad de
encuentros, temas de trabajo en conjunto)
- Tipo de demandas y propuestas del Concejo a los diferentes actores poltico
institucionales
- Temas de trabajo en conjunto
- Cules son las principales fuentes de conflicto con estos actores?
- Percepcin sobre los factores facilitadores y los obstculos presentes
para la incorporacin de sus demandas y propuestas a las acciones (planes
124
quinquenales, compromisos de gestin, modificacin del marco legal institucional,
descentralizacin, etc.)
- Cmo enfrentan sus conflictos? y qu consecuencias tienen?
- Debilidades y fortalezas para la articulacin
6. Sociedad Civil
- Valoracin del CV sobre su insercin en el tejido local (caractersticas y motivos)
- Con qu organizaciones, instituciones y vecinos se relaciona el CV?
- De qu forma se relacionan con las organizaciones sociales? (estrategias, tipo y
cantidad de encuentros)
- Cules son las demandas prioritarias de la sociedad civil al Concejo? Cmo llegan
al Concejo las demandas de los ciudadanos?
- Temas de trabajo en conjunto
- Cules son las principales fuentes de conflicto? Cmo enfrentan sus conflictos? y
qu consecuencias tienen?
- Debilidades y fortalezas para la articulacin
CARACTERSTICAS DEL TEJIDO ASOCIATIVO LOCAL
7. Organizaciones presentes en el territorio
- Cuntas organizaciones hay en la zona?
- Qu tipo de organizaciones hay en la zona?
8. Articulacin entre organizaciones
- Qu modalidades de articulacin hay entre las organizaciones de la zona? (tipos,
formas, mbitos, quienes convocan, etc.)
- El Concejo tiene alguna participacin en estas instancias?
9. Qu debilidades y fortalezas considera que tienen las organizaciones sociales para
contribuir en el abordaje de las problemticas locales?
REPRESENTACIN DE LA CIUDADANA
10. En qu medida cree que el Concejo incorpora las demandas y propuestas de la
ciudadana en sus acciones? por qu?
11. Cree que el Concejo representa a los vecinos de la zona? Debilidades y fortalezas
para la representacin
INCIDENCIA DEL CONCEJO VECINAL EN LAS POLTICAS PBLICAS QUE
AFECTAN AL TERRITORIO
12. Considera que hay logros en la gestin del Concejo?
- En caso de respuesta afirmativa
- De qu tipo son?
- Cules son los motivos del xito?
- Qu obstculos y facilitadores estuvieron presentes?
- En caso de respuesta negativa
- Qu motivos encuentra para que no haya logros del Concejo?
13. Cules son las tres ltimas resoluciones del Concejo / o las tres ms relevantes
desde que se inici la actividad del actual Concejo?
- Cul fue el camino para obtener esos logros?:
125
 - Quin la plante el problema/propuesta/tema?
- Cmo se gestion?
- Hubo reuniones con los vecinos?
- Participaron las asociaciones?
- Cules fueron las posiciones de los distintos actores?
- Cunto tiempo llev?
- Cul fue el producto final?
14. Hubo casos/problemticas/gestiones en las que no se logr ningn acuerdo? Cul
fue el proceso?
15. Qu percepcin tiene sobre la evaluacin que hace la sociedad civil organizada al
respecto de la gestin del Concejo Vecinal?
16. Qu percepcin tiene sobre la evaluacin que hacen los actores polticos
institucionales sobre la gestin del Concejo Vecinal? partidos polticos, iglesias, etc.)
ANEXO III: CUESTIONARIOS INDIVIDUALES
IDENTIFICACION Y TRAYECTORIA DEL ENTREVISTADO
- Edad: __ __
- Sexo: M / F
- Barrio:
- Formacin (Primaria, Secundaria, UTU, Universitaria, otros)
- Ocupacin:
- Experiencia como concejal (tiempo de desempeo en la funcin):
- Motivaciones e incentivos para la participacin en el Concejo:
- Pertenencia a colectivos y/u organizaciones sociales (asociaciones, clubes, sindicatos,

GESTIN METROPOLITANA: PROBLEMAS COMUNES EN LAS ZONAS Cules de las Cules de las siguientes Con qu organizaciones
LIMTROFES siguientes instituciones instituciones tienen colabora o ha
INSTITUCIONES Y
tienen ms prestigio ms influencia sobre la colaborado el Concejo
ASOCIACIONES (reconocimiento, definicin de polticas Vecinal en el ltimo
17. Identifica algn asunto pblico local para el cual sea necesario un trabajo de
renombre) que afectan al barrio ao
articulacin con el departamento de Canelones?
18. Qu puede hacerse desde el Concejo? Intendencia
19. Qu potencialidades y debilidades identifica para la gestin metropolitana de los Junta Departamental
asuntos pblicos locales?
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
Partidos polticos
Instituciones educativas
Clubes sociales y
deportivos
Asociaciones de inters
Grupos de auto-ayuda
Organizaciones sociales,
culturales
Organizaciones
Ecologistas
Asociaciones de jvenes
Organizaciones religiosas
Comisiones vecinales
Comisiones de Fomento
Cooperativas
Asociaciones de
empresarios
Empresas

Redes territoriales

126 127

ANEXO IV: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIN
GENERAL- CANELONES)
IDENTIFICACION Y TRAYECTORIA DEL ENTREVISTADO
- Nombre:
- Edad:
- Sexo: M / F
- Lugar de residencia:
- Formacin (Primaria, Secundaria, UTU, Universitaria, otros)
- Ocupacin:
- Pertenencia a colectivos y/u organizaciones sociales (asociaciones, clubes, sindicatos,
partidos polticos, iglesias, etc.)
- Experiencia (aos) como edil/tcnico dentro de la institucin/miembro de la
organizacin.
PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN CANELONES
a. Caractersticas generales sobre el proceso de descentralizacin y participacin
ciudadana en Canelones 2005 - 2009
- Cmo entiende/comprende la descentralizacin?
- Considera que en esta administracin se ha profundizado la descentralizacin del
departamento de Canelones? En qu fundamenta su respuesta
- Cules son los principales lineamientos/directivas/principios/fundamentos del
proceso de descentralizacin durante esta administracin?
- En su opinin con qu objetivo se impulsa la descentralizacin en esta
administracin?
- Cmo se entiende/comprende la descentralizacin?
- Identifique los pasos y/o acciones concretas que se han dado en ese sentido
considerando:
- planificacin de las acciones
- actores involucrados (roles asignados y asumidos)
- quin o quines las impulsaron
- quin o quines apoyaron o se opusieron
- elementos facilitadores/obstaculizadores del proceso
- Qu evaluacin realiza de los logros en funcin de los objetivos?
b. Aspectos del proceso referidos a la transferencia de poder al nivel local
- Cules son los principales objetivos de las juntas locales?
- Identifica variaciones en los roles y potestades de las juntas locales, en relacin al
perodo anterior?
- Se han transferido mayores competencias, responsabilidades y recursos a
las juntas locales? Ejemplos.
- Cambio en la cantidad de servicios que prestan las juntas locales (trmites,
informacin)
- Homogeneidad de situaciones (en todas las juntas se pueden realizar los
mismos trmites y de la misma forma? En caso de respuesta negativa a qu
se debe?)
128
- Cules son los principales logros de las juntas locales en este perodo? A qu se
deben?
- Cules son las principales fortalezas para el accionar de la Junta?
- Cules son las principales dificultades (financieras, de recursos humanos, de
organizacin, de naturaleza tcnica?) a las que se han enfrentado las juntas locales en
este perodo? A qu se debe?
- Cmo evala las capacidades de las juntas locales para hacer frente a los nuevos
desafos de gobierno en el marco de la implementacin de los municipios en materia
de planificacin, elaboracin de presupuestos, toma de decisiones, articulacin con el
nivel departamental y los actores sociales?
- Existen mecanismos o instancias de coordinacin entre el gobierno departamental
y las juntas/actores locales?
- En qu aspectos de la gestin local o departamental inciden/deciden las juntas?
Identifique prcticas efectivas de apertura a la participacin de las JL en la definicin
de prioridades de gobierno, polticas pblicas.
- Cules son los principales motivos de tensin entre su junta local /las juntas y el
gobierno departamental?
c. Aspectos del proceso referidos a la participacin ciudadana
- Qu importancia dira Ud. que esta administracin le asigna a la participacin
ciudadana en la gestin del gobierno?
- Cules son las principales caractersticas de la relacin entre las juntas y la sociedad
local?
- Existen espacios institucionalizados de encuentro?
- Son permanentes, transitorios, espordicos?
- Nivel de participacin abierto
- Quienes participan y quienes no
- Temas, actores
- Dificultades y fortalezas de los espacios/instancias/mecanismos de
participacin
- Identifica algn resultado concreto de la participacin ciudadana
- Cules son las principales o ms frecuentes demandas/planteos/quejas o
propuestas ms frecuentes de los vecinos de la Junta o de la Intendencia?
ADECUACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS DEL ESTADO A LAS
NECESIDADES DE LAS DINMICAS METROPOLITANAS
a. Cambios y valoracin
- Considera que los servicios actuales en las reas de
- Transporte (caminera, lneas, terminales)
- Salud (primaria, especializada)
- Educacin (preescolar, primaria, secundaria, terciaria universitaria y no
universitaria- formacin profesional de otro tipo)
- Cultura (esparcimiento, actividades de promocin de identidad, talleres o
clases de danza, canto, teatro, pintura, expresin artstica, msica)
se ajustan a las necesidades de la poblacin de la zona? Por qu?
- Cmo era esta situacin hace diez aos? (mejor, igual, peor)
 - Cree que han habido cambios en los ltimos diez aos en estas reas? Cules? A ANEXO V: REDES
qu se deben?

b. reas que requieren cambios Configuracin de la red del Concejo en base a la variable
- Existen servicios o reas que sean problemticos y requieran cambios? Cules y prestigio
por qu?
- Quin cree usted que debera hacerse cargo de estos cambios? CASO A

Instituciones educativas
c. Potencialidades para la gestin metropolitana de los servicios
- Actualmente, identifica algunos asuntos/problemas u oportunidades que sean
comunes en el rea de la Cuenca y que requieran necesariamente un abordaje

Comisiones vecinales
conjunto entre ambos departamentos?

Sindicatos

Concejo Vecinal
- En qu temas considera que es posible que las Intendencias de Canelones y
Montevideo coordinen para llevar adelante la prestacin de servicios? (seleccionar
por tipo de servicio y enumerar)

Redes territoriales
- Qu puede hacerse desde las Juntas locales?

Junta Local
Organizaciones religiosas

Intendencia
Asociaciones de inters

Junta Departamental
Asociaciones de jvenes

Asociaciones de empresarios
Clubes sociales y deportivos

Organizaciones sociales
Organizaciones ecologistas
Comisiones de Fomento
Grupos de auto-ayuda

Partidos polticos

Cooperativas
Empresas

131
132
Organizaciones religiosas
Asociaciones de inters Comisiones de Fomento

Asociaciones de jvenes Redes territoriales

Comisiones vecinales
CASO B

Clubes sociales y deportivos

Instituciones educativas
Organizaciones ecologistas

Cooperativas Partidos polticos

Organizaciones sociales
Sindicatos

Grupos de auto-ayuda Concejo Vecinal

Empresas
Junta Local
Asociaciones de empresarios Intendencia
Junta Departamental

Instituciones educativas
Empresas Comisiones vecinales
Comisiones de Fomento
Grupos de auto-ayuda
Asociaciones de jvenes Redes territoriales
CASO C

Clubes sociales y deportivos Asociaciones de empresarios

Organizaciones ecologistas Partidos polticos

Organizaciones religiosas Sindicatos

Organizaciones sociales Concejo Vecinal

Cooperativas Junta Local

Asociaciones de inters Intendencia

Junta Departamental
133
 Organizaciones religiosas

134
Asociaciones de inters Comisiones de Fomento

Asociaciones de jvenes Redes territoriales

Clubes sociales y deportivos Comisiones vecinales

CASO D

Organizaciones ecologistas Instituciones educativas

Partidos polticos
Cooperativas

Organizaciones sociales Sindicatos

Grupos de auto-ayuda Concejo Vecinal

Asociaciones de empresarios Junta Local

Intendencia
Junta Departamental
Empresas

Empresas
Asociaciones de empresarios
Asociaciones de inters
Comisiones de Fomento
Organizaciones ecologistas
Organizaciones religiosas Instituciones educativas
Asociaciones de jvenes
CASO E

Grupos de auto-ayuda Comisiones vecinales

Redes territoriales
Cooperativas
Clubes sociales y deportivos
Partidos polticos
Sindicatos

Organizaciones sociales

Junta Departamental
Concejo Vecinal

Intendencia

Junta Local
135
136
Comisiones de Fomento
Asociaciones de empresarios
Asociaciones de inters
Grupos de auto-ayuda Clubes sociales y deportivos
Asociaciones de jvenes Comisiones vecinales
Redes territoriales
Organizaciones religiosas
CASO F

Organizaciones ecologistas
Instituciones educativas

Cooperativas
Partidos polticos

Organizaciones sociales

Sindicatos

Empresas
Concejo Vecinal

Junta Departamental
Intendencia
Junta Local

Comisiones de Fomento
Grupos de auto-ayuda Organizaciones religiosas
Asociaciones de inters
Organizaciones ecologistas
Partidos polticos Redes territoriales
Empresas Asociaciones de jvenes
CASO A

Comisiones vecinales

Clubes sociales y deportivos

variable influencia

Instituciones educativas

Cooperativas

Organizaciones sociales Sindicatos

Concejo Vecinal
Asociaciones de empresarios

Junta Departamental Junta Local

Intendencia
Configuracin de la red del Concejo en base a la

137
138
Organizaciones religiosas
Asociaciones de inters Comisiones de Fomento

Asociaciones de jvenes Redes territoriales

CASO B

Clubes sociales y deportivos Comisiones vecinales

Organizaciones ecologistas Instituciones educativas

Cooperativas Partidos polticos

Organizaciones sociales Sindicatos

Grupos de auto-ayuda Concejo Vecinal

Empresas
Junta Local
Asociaciones de empresarios Intendencia
Junta Departamental

Comisiones de Fomento
Grupos de auto-ayuda Organizaciones religiosas
Asociaciones de inters
Organizaciones ecologistas
Partidos polticos Redes territoriales
Empresas Asociaciones de jvenes
CASO C

Comisiones vecinales

Clubes sociales y deportivos

Instituciones educativas

Cooperativas

Organizaciones sociales Sindicatos

Concejo Vecinal
Asociaciones de empresarios

Junta Departamental Junta Local

Intendencia
139
140
Organizaciones religiosas
Asociaciones de inters Comisiones de Fomento

Asociaciones de jvenes Redes territoriales

CASO D

Clubes sociales y deportivos Comisiones vecinales

Organizaciones ecologistas Instituciones educativas

Cooperativas Partidos polticos

Organizaciones sociales
Sindicatos

Grupos de auto-ayuda Concejo Vecinal

Junta Local
Asociaciones de empresarios
Intendencia
Empresas Junta Departamental

Empresas
Asociaciones de empresarios
Asociaciones de inters
Comisiones de Fomento
Organizaciones ecologistas
CASO E

Organizaciones religiosas Instituciones educativas

Asociaciones de jvenes
Grupos de auto-ayuda
Redes territoriales Comisiones vecinales
Cooperativas
Clubes sociales y deportivos

Partidos polticos
Sindicatos

Organizaciones sociales

Junta Departamental
Concejo Vecinal
Intendencia

Junta Local
141
142
Asociaciones de empresarios Comisiones de Fomento
Asociaciones de inters
Grupos de auto-ayuda
Asociaciones de jvenes Clubes sociales y deportivos
Comisiones vecinales
Redes territoriales
Organizaciones religiosas
CASO F

Organizaciones ecologistas
Instituciones educativas

Cooperativas

Partidos polticos

Organizaciones sociales

Sindicatos

Empresas
Concejo Vecinal

Junta Departamental
Intendencia
Junta Local

143
144