Digitally signed by SIJ SINOE CORTE SUPERIOR DE LIMA

Date: 2016.11.16 05:01:13 -05:00 Relator: RAMOS MORAN, ALCIDES

Reason: Resolucin Judicial Fecha: 16/11/2016 17:01:09
Location: LIMA / LIMA
Razn: RESOLUCIN JUDICIAL
D.Judicial: LIMA/LIMA
FIRMA DIGITAL

CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA

PRIMERA SALA CIVIL

1 SALA CIVIL
EXPEDIENTE : 00455-2015-0-1801-SP-CI-01
MATERIA : ACCION POPULAR
DEMANDADO : INTEGRANTES DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA
SUNEDU ,
PROCURADOR PUBLICO ESPECIALIZADO EN MATERIA
CONSTITUCIONAL ,
PROCURADOR PUBLICO DE LA SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR UNIVERSITARIA SUNEDU ,
PROCURADOR PUBLICO DE LA PRESIDENCIA DEL
CONSEJO DE MINISTROS ,
DEMANDANTE : ASOCIACION DE UNIVERSIDADES DEL PERU ASUP ,

RESOLUCIN N Doce
Lima, veintitrs de agosto
del dos mil diecisis.-

VISTOS:

Vista la causa seguida por la Asociacin de Universidades del Per contra los integrantes
del Consejo Directivo de la SUNEDU y otros, sobre Accin Popular. Interviniendo como
Juez Superior Ponente el seor Hurtado Reyes.

DEMANDA y PRETENSIN

En el presente caso la parte actora interpone demanda constitucional de accin popular que
obra de pginas 49/84 contra el Procurador Pblico de la Presidencia del Consejo de
Ministros, el Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Educacin y contra los integrantes del Consejo Directivo de la SUNEDU, a fin que se
declare la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N 0018-2015-MINEDU, norma que
aprueba el Reglamento de Infracciones y sanciones de la Superintendencia Nacional de
Educacin Superior Universitaria- SUNEDU, publicado en el diario oficial El Peruano el
20 de diciembre del 2015, disponiendo su expulsin del ordenamiento legal, por
contravenir las siguientes normas constitucionales:
a) Principio de publicidad;
b) Principio de Legalidad, en relacin con la atribucin del ejecutivo para
reglamentar las leyes, toda vez que la ley universitaria no delega la facultad
de establecer medidas preventivas en agravio de las universidades;
c) El artculo 6 del Reglamento de Infracciones y sanciones, manifiesta las
siguientes violaciones a la constitucin y a la Convencin Amrica de
Derechos Humanos (CADH):
Infringe el artculo 29 y 30 de la CADH en cuanto establece que
solo por una ley formal y material (principio de legalidad) pude
afectar derechos humanos o los derechos fundamentales de las
personas. Un decreto supremo, por vigencia e imperio del principio
de legalidad, no puede afectar, amenazar o lesionar los derechos
fundamentales, pues de ser as se quebranta el principio de reserva
de la ley.
Viola el principio de tipicidad (artculo 230.4 de la Ley General de
Procedimiento Administrativo) y de legalidad de la actividad
administrativa al permitir que se pueda cesar las actividades
especficas de las universidades pblicas o privadas con la simple
referencia genrica, vaga e imprecisa de que se incumplen o
excedan en sus funciones, sin determinar de manera concreta los
requisitos legales (formales y materiales) y presupuestos para su
aplicacin.
Infringe el principio de legalidad cuando, en el segundo prrafo del
articulo 6, se autoriza que el Consejo Directivo de la SUNEDU
pueda imponer y aplicar otra medidas preventivas para
(supuestamente) garantizar el orden pblico, sin especificar cuales
seran las otras medidas preventivas, su clase, naturaleza y en qu
consistiran.
Infringe el principio del debido proceso, (artculo 139.3 de la
Constitucin) y el derecho a un recurso sencillo y rpido (artculo
25.1 de la CADH), ya que las medidas preventivas se imponen y
puedan aplicar al margen y fuera de un procedimiento
 administrativo sancionador, tal como expresamente se reconoce, y
no se establecer el procedimiento para poder cuestionar, rebatir o
impugnar las mencionadas medidas preventivas.
Viola el principio de proporcionalidad (artculo 200.3 de la Ley
General de Procedimiento Administrativo) de toda medida que
afecta derechos fundamentales y que reclama un obligado y
necesario lmite temporal de duracin de la medida. La Corte IDH
ha reconocido que una forma de afectacin al principio de
proporcionalidad lo representa la indeterminacin del marco
temporal de una medida.

FUNDAMENTOS FCTICOS Y JURDICOS DE LA DEMANDA:

FUNDAMENTOS FCTICOS:
A. Violentar el principio de publicidad.
El Decreto Supremo cuestionado, viola el artculo 51 de la Constitucin Poltica del Per,
as como el artculo 109 de la misma Carta Magna, pues, el contenido del Reglamento de
Infracciones y sanciones de la Superintendencia Nacional de Educacin Superior
Universitaria- SUNEDU, no fue publicada en el diario oficial el peruano, puesto que slo
se pblico el Decreto Supremo que aprueba el referido reglamento, cuando la Constitucin
se refiere a que la publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado, en ese
sentido ninguna norma puede referir o disponer que esta publicidad se realice a travs del
portal web de dicho rgano.
Asimismo, la exigencia constitucional de qu las normas sean publicadas en el diario oficial
el peruano, est directamente vinculada al principio de seguridad jurdica, pues solo podrn
asegurarse las posiciones jurdicas de los ciudadanos, su posibilidad de ejercer y defender
sus derechos, y la efectiva sujecin de estos y los poderes pblicos al ordenamiento
jurdico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerla.
En el contexto de un estado de derecho, el requisito de publicidad de las normas
constituyen un elemento constitutivo de su propia vigencia, conforme a ello se tiene que
una norma no publicada es por definicin una norma no vigente, no existente, y por lo
tanto, no genera ningn efecto.

B. Violacin el principio de Supremaca Constitucional y legal, en su relacin

con la atribucin del ejecutivo para reglamentar las leyes
La Ley Universitaria no reglamenta directamente en cuanto a los alcances de las
infracciones y sanciones (artculo 21), por el contrario dicha tarea lo ha confiado de
manera exclusiva a un rgano menor, sin delegacin expresa, la SUNEDU, la cual ha
elaborado un Reglamento de Infracciones y Sanciones que fue aprobado mediante Decreto
Supremo N 018-2015-MINEDU, as como tampoco se encontraba facultado para legislar
sobre medidas preventivas en agravio de las universidades del pas, la Ley Universitaria no
le concede esta facultad, la introduccin de esta medida preventiva en el reglamento
cuestionado implica, una desnaturalizacin de la Ley Universitaria, puesto que la propia Ley
no establece la imposicin de ninguna medida a imponer en agravio de la universidades, y
no delega para imponer ninguna medida preventiva, puesto que la facultad conferida a la
SUNEDU solo alcanza para establecer las infracciones y graduacin de las sanciones que
luego seran aprobadas por Decreto Supremo; por lo cual, la reglamentacin de una norma
con rango de ley debe efectuarse dentro de los limites establecidos por la propia norma a
reglamentar, no puede excederse de sus alcances, ni tampoco puede ser diminuta que
finalmente lo convierta en inoperativa., puesto que mediante el Reglamento no puede
modificarse o ampliarse los alcances de una ley; admitir lo contrario significara el quiebre
de la supremaca constitucional y legal que un Estado debe respetar, pues, toda ley debe ser
modificada, ampliada, regulada o eliminada por otra ley, no por un reglamento, pues sera
inconstitucional.
Segn el principio de supremaca de la Constitucin, todos los poderes constituidos estn
por debajo de ella, por tanto, dichos poderes se someten tanto a los valores superiores,
como a los principios constitucionales de supremaca jurdica y fuerza normativa que la
constitucin consagra, artculo 51. De este modo se evidencia que el reglamento en
cuestin viola de modo evidente la supremaca constitucional y legal.

C.- El artculo 6 del Reglamento de Infracciones y sanciones, manifiesta las

siguientes violaciones a la constitucin y a la Convencin Amrica de Derechos
Humanos (CADH):
Infringe el artculo 29 y 30 de la CADH en cuanto establece que
solo por una ley formal y material (principio de legalidad) pude
afectar derechos humanos o los derechos fundamentales de las
personas.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la facultad de los
Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional, sino esta limitada por el
derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que de no ser
respetadas trasforman la restriccin en ilegtima y contara a la Convencin americana,
conforme lo ha establecido el artculo 29 del referido artculo ninguna norma de la
Convencin puede ser interpretada en sentido de limitar los derechos en mayor medida que
la prevista en ella, la Corte IDH ha precisado las condiciones y requisitos que deben
cumplirse al momento de regular o restringir los derechos y libertades consagrados en la
Convencin, la reglamentacin y limitacin de los derechos polticos debe observar los
principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrtica.
El primer paso para evaluar si una restriccin a un derecho establecido en la Convencin
Americana es permitida a la luz de dicho tratado consiste en examinar si la medida
limitativa cumple con el requisito de legalidad, conforme a lo previsto en el Articulo 30 de
la Convencin Americana. La observancia del principio de legalidad exige que el Estado
defina de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan
participar, en consecuencia, se viola tambin el principio de legalidad cuando a travs de
una norma de menor jerarqua (reglamento) se pretende ampliar el contenido de la propia
ley que se pretende reglamentar, lo que justifica que en este extremo la demanda sea
declarada fundada.
Viola el principio de tipicidad (artculo 230.4 de la Ley General de
Procedimiento Administrativo) y de legalidad de la actividad
administrativa al permitir que se pueda cesar las actividades
especficas de las universidades pblicas o privadas con la simple
referencia genrica, vaga e imprecisa de que se incumplen o
excedan en sus funciones, sin determinar de manera concreta los
requisitos legales (formales y materiales) y presupuestos para su
aplicacin.
Se vulnera el principio de tipicidad, al permitir que se pueda cesar las actividades especficas de
las universidades pblicas o privadas con la simple referencia genrica, vaga e imprecisa de
que se incumplen o excedan en sus funciones, sin determinar de manera concreta e
individual cuales son los requisitos legales (formales y materiales) y presupuestos para su
aplicacin; en el Reglamento cuestionado no se identifica de manera clara y concreta, cul
es la infraccin que signifique ese inminente peligro o alto riesgo de incumplimiento de la
ley universitaria que genere ese incumplimiento o el exceso en las funciones, pues en el
artculo 6 del reglamento, no hay un slo verbo que identifique la conducta reprochable y
que motive la dacin de una medida tan drstica que incluso no requiere del inicio de un
procedimiento sancionador, siendo indispensable que se identifique qu hechos constituyen
ese incumplimiento o ese exceso, ms si tambin se exige un inminente peligro riesgo de
incumplimiento de la Ley Universitaria.
Respecto al principio de legalidad, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el
expediente N 2050-2002-AA/TC, fundamento 8, indica: es necesario precisar que los principios
de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios bsicos del derecho sancionador, que
no slo se aplican en el mbito del derecho penal, sino tambin en el del derecho administrativo sancionador,
el cual incluye, naturalmente, al ejercicio de potestades disciplinarias en el mbito castrense. Una de esas
garantas es, sin lugar a dudas, que las faltas y sanciones de orden disciplinario deban estar previamente
tipificadas y sealadas en la ley.; puesto que el principio de legalidad en materia sancionatoria
impide que se pueda atribuir la comisin de una falta si sta no est previamente
determinada en la ley, as como prohbe aplicar una sancin si tampoco est previamente
determinada por la ley.
Una de las consecuencias ms importantes que derivan del respeto al principio de legalidad
es el principio de tipicidad de las infracciones(disciplinarias y ticas), el principio de
tipicidad permite que las conductas sancionables estn debidamente delimitadas de modo
que quedan proscritas las clusulas generales o indeterminadas, cuyo contenido no es
expreso y conocible.
Infringe el principio de legalidad cuando, en el segundo prrafo del
articulo 6, se autoriza que el Consejo Directivo de la SUNEDU
pueda imponer y aplicar otra medidas preventivas para
(supuestamente) garantizar el orden pblico, sin especificar cuales
seran las otras medidas preventivas, su clase, naturaleza y en qu
consistiran.
La infracciones y sanciones, deben estar previamente establecidos y ser determinados, de
modo que puedas ser exigibles; y con la expresin otras medidas preventivas no se
satisface esta exigencia y, queda su interpretacin al mero capricho y arbitrio de la
SUNEDU; el Tribunal Constitucional ha sostenido en el Exp N 02-2001-AI/TC, que la
ley restrictiva debe expresarse con claridad y precisin especiales, lo cual supone una
redaccin concordante con la conviccin y certeza que requiere trasmitir a los ciudadanos a
fin de ser cumplida por stos, razn por dems para declarar fundada la demanda en este
extremo.
Infringe el principio del debido proceso, (artculo 139.3 de la
Constitucin) y el derecho a un recurso sencillo y rpido (artculo
 25.1 de la CADH), ya que las medidas preventivas se imponen y
puedan aplicar al margen y fuera de un procedimiento
administrativo sancionador, tal como expresamente se reconoce, y
no se establecer el procedimiento para poder cuestionar, rebatir o
impugnar las mencionadas medidas preventivas.
Las medidas preventivas que se cuestionan se imponen y pueden aplicar al margen y fuera
de un procedimiento administrativo sancionador, tal como expresamente se reconoce, y no
se establece el procedimiento para poder cuestionar, rebatir o impugnar las mencionadas
medidas preventivas; vulnerado con ello el debido proceso en la medida de que el articulo 6
del cuestionado reglamento permite que la SUNEDU imponga medidas preventivas tan
gravosas, sin que exista ni siquiera una denuncia, una imputacin o un hecho ilcito
administrativo en contra de la universidad, y que frente a la cual la universidad no puede
ejercer defensa efectiva alguna, puesto que tal medida ya fue ejecutada, asimismo en el
reglamento materia de cuestionamiento, no se dice nada del procedimiento a seguir en
segunda instancia, lo cual debi de sealarse en el Reglamento a efectos de que los
ciudadanos o instituciones sepan sus alcances y a qu atenerse.
En la doctrina y reiterada jurisprudencia es uniforme en sostener que las reglas de un
debido proceso no solo es aplicable en trminos judiciales, sino que se extiende en todo el
mbito pblico o incluso privado en el que se inicie un procedimiento sancionador. En
consecuencias las reglas que se aplican a un proceso judicial deben tambin aplicarse a todo
procedimiento sancionador, ello implica que las personas y universidades sometidas a un
procedimiento sancionatorio ante la SUNEDU gozan de las garantas de un debido
proceso, al principio de legalidad, a la defensa, a la prueba, a la motivacin de las
decisiones, a la presuncin de inocencia, al ne bis in idm, plazo razonable, etc.; lo cual,
qued claramente definido en la sentencia del 31 de enero del 2001, ante la Corte
Interamericana de los Derechos Humanos j. La Corte Europea ha establecido que las
garantas del artculo 6.1 de la convencin Europea se derechos humanos tambin se
aplican a los procedimientos donde se determinen los derechos fundamentales y las cargas
u obligaciones de las personas,.
En consecuencia, es uniforme en la doctrina y sentencias expedidas por los ms
importantes tribunales de derechos humanos del sistema internacional, que en la
tramitacin de algn procedimiento investigatorio y/o sancionatorio estatal, tambin se
debe respetar las reglas el debido proceso, ante lo cual la SUNEDU no se encuentra ajena a
los alcances y obligaciones sealadas por los principios y garantas que rigen un debido
proceso, tanto a nivel constitucional y convencional.
Viola el principio de proporcionalidad (artculo 200 de la
Constitucin) de toda medida que afecta derechos fundamentales y
que reclama un obligado y necesario lmite temporal de duracin de
la medida. La Corte IDH ha reconocido que una forma de
afectacin al principio de proporcionalidad lo representa la
indeterminacin del marco temporal de una medida.
El principio de proporcionalidad es el criterio de lo razonable en la actuacin de los
poderes pblicos. Suponen como medio de proteccin de los derechos fundamentales de la
persona, fijar los lmites de la intervencin del Estado en la bsqueda de un equilibrio entre
los intereses generales que aqul debe perseguir y los intereses bsicos de los individuos o
grupos que slo excepcional, taxativamente y fundadamente pueden ser lesionados.
El artculo 6 del Reglamento, viola de modo evidente el principio de proporcionalidad, al
no ser la medida preventiva dictada idnea, necesaria y proporcional a la gravedad del
hecho cometido. Adems en el articulo 22 del Reglamento, se seala las medidas cautelares
que pueden aplicarse para garantizar la ejecucin de la decisin final que adopte la
SUNEDU, es decir, la administracin pblica tiene las herramientas necesarias para hacer
cumplir sus decisiones.

JURDICOS DE LA DEMANDA:
Sustenta su pretensin en los siguientes artculos:
- Artculos 51, 103, 139.3 y 200 de la Constitucin Poltica del Per.
- Artculo 230.4 de la Ley General del Procedimiento Administrativo.
- Artculos 29 y 30 de la Convencin Americana de Derechos Humanos.

ADMISORIO Y TRASLADO DE LA DEMANDA.-

Mediante resolucin N 02 de fecha 16 de febrero de 2016, la presente Sala Superior
dispuso admitir la demanda de Accin Popular, disponiendo conferir traslado a la parte
contraria, as como ordenar la publicacin del auto admisorio en el Diario Oficial El
Peruano. Posteriormente, mediante resolucin N 07 de fecha 17 de mayo del 2016 est
Sala Superior tuvo por apersonado al Procurador Pblico encargado de la Procuradura
Pblica Especializada en Materia Constitucional y por contestada la demanda. As como
por resolucin N 08 del 17 de mayo del 2016 se tuvo por propuesta la excepcin de
incompetencia.

CONTESTACIN DE LA DEMANDA:

A pginas 284/307 obra la contestacin efectuada por el Procurador Pblico encargado de

la Procuradura Pblica Especializada en Materia Constitucional, donde niega todo lo
expuesto en la incoada, solicitando que la demanda sea desestimada: i) declarndose la
sustraccin de la materia con respecto a la no publicacin del Reglamento, y ii)
improcedente o infundada la demanda en todos sus extremos.
Debe precisarse que se ha cuestionado por la forma todo el Decreto por no haberse
publicado el Reglamento que aprueba; y, por el fondo, cuestiona el artculo 6 del
Reglamento que prev la adopcin de medidas preventivas.

Sobre la sustraccin de la materia:

Respecto a la falta de publicacin del texto del Reglamento en el diario oficial el

Peruano, el referido texto fue publicado en los portales institucionales del portal
institucional del Ministerio de Educacin y de SUNEDU, pero tambin en el diario
oficial el Peruano el 09 de febrero del 2016, por lo cual, dicho reglamento ha cobrado
vigencia a partir del da siguiente de su publicacin, conforme lo expresa el articulo 109
de la Constitucin Poltica del Per, en ese sentido a mrito del articulo 321.1 del
Cdigo Procesal Civil, carece de objeto emitir pronunciamiento al respecto, por
haberse producido la sustraccin de la materia, debido a que el motivo que sustenta la
supuesta inconstitucionalidad de la totalidad de la disposicin impugnada ya no existe.

Argumento para declararse improcedente la demanda

La disposicin impugnada no es una norma jurdica de carcter general, el
Cdigo Procesal Constitucional en el artculo 76 seala que el proceso de accin
popular procede contra reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter
general, de ello se deriva que nicamente sern procedentes las demandas que
impugnen una disposicin con carcter general; sin embargo, dado que la controversia
gira en torno a una disposicin claramente limitada en sus alcances a destinatarios
determinados, no se puede considerar que el articulo 6 cuestionado tenga carcter
 general, pues, sus efectos alcanzan nicamente a las conductas que puedan transgredir
el marco jurdico establecido por la Ley N 30220. Por lo tanto, lo dispuesto por el
artculo 6 citado debe interpretarse en el marco de lo establecido por el artculo 2 de la
Ley Universitaria, a partir de lo cual se concluye que la disposicin impugnada est
dirigida a regular el procedimiento que desarrolla la SUNEDU en el marco de sus
funciones, y surtir efectos solo sobre las universidades pblica o privadas en el
territorio nacional, en consecuencia los efectos de la norma no recaen sobre un grupo
numeroso de la colectividad; debiendo de declararse improcedente la demanda.

Argumento para declararse infundada la demanda:

I. Sobre la falta de publicacin de la norma, en el presente caso se pude
apreciar que la norma cuestionada tiene dos partes: la disposicin aprobatoria y
el anexo respectivo, no cabe una interpretacin restrictiva respeto a que ambas
partes conformantes de una norma jurdica deban ser necesariamente
publicadas en conjunto para que a partir del da siguiente se haga efectiva su
vigencia. Mediante la publicacin del decreto supremo cuestionado se inicia la
vigencia de la parte normativa correspondiente a la voluntad del Poder
Ejecutivo de aprobar un reglamento, y , mediante la publicacin posterior del
texto del anexo del Decreto Supremo, se inicia la vigencia de la norma o
elemento normativo que subyace al texto enunciativo que lo conforma, por lo
cual, el contenido normativo del Reglamento aprobado por el Decreto supremo
ha entrado en vigencia a partir del da siguiente de su publicacin, esto es, el 10
de febrero del 2016. Por lo cual, al interpretar la constitucionalidad de una
norma se deben tener en cuenta los efectos en la sociedad de la declaratoria de
inconstitucionalidad de la misma, a fin de evitar formas de interpretacin que
impliquen un estado de inseguridad jurdica; en ese sentido al resolver, la Sala
debe tener en cuenta el principio de interpretacin de conservacin de las
normas, segn el cul, todas las normas jurdicas se reputan constitucionales y la
declaratoria de inconstitucionalidad debe ser establecida como un criterio de
ltima ratio.
II. Las Medidas Preventivas tiene su base legal en la Ley N 27444, el marco
legal de la norma impugnada no slo lo constituye la Ley Universitaria, sino
tambin otras normas legales, incluida la Ley N 27444, que debe ser aplicada
supletoriamente ante los vacos que pudiera presentar normas de carcter
 administrativo. Las medidas preventivas establecidas en el artculo 6
cuestionado tienen su naturaleza propia de las medidas de carcter cautelar en
el Derecho Administrativo las cuales se encuentran reguladas en el artculo 146
de la Ley N 27444, al respecto si bien el texto de dicha norma ha previsto que
estas medidas sean aplicables en el marco de un procedimiento administrativo
sancionador ya iniciado, no se pronuncia respecto de su aplicabilidad en
ausencia o previamente al inicio de un procedimiento de este tipo. Sobre el
particular el Tribunal Constitucional ha establecido que dicho silencio
normativo no puede interpretarse como una negacin, ms si estn en juego
derechos fundamentales o bienes jurdicos constitucionalmente protegidos, por
lo que la emisin de medidas preventivas antes de qu se inicie un
procedimiento administrativo sancionador tiene su sustento legal y
jurisprudencial. Por lo cul, se concluye que las medidas preventivas no tiene su
origen en el artculo 6 cuestionado, como afirma la parte actora, sino en el
artculo 146 de la Ley N 27444, esto es, tiene un sustento legal interpretado
por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
III. Sobre la vulneracin de los principios del procedimiento administrativo
sancionador, la parte demandante ha sustentado la mayor parte de sus
argumentos contra el artculo 6 citado, que regula la aplicacin de medidas
preventivas, sobre la base de la supuesta afectacin de diversos principios que
integran el derecho al debido procedimiento, particularmente en materia de
procedimientos administrativos de carcter sancionador: principio de legalidad
y reserva de ley en materia punitiva, principio de tipicidad, principio de
legalidad. Se trata de principios aplicables en el marco de un procedimiento
administrativo sancionador. Sin embargo, como se expres en prrafos
anteriores, las medidas preventivas no tienen tal naturaleza, sino un carcter
cautelar en el marco del artculo 146 de la Ley N 27444, debiendo rechazarse
los argumentos de la demandante, pues, solicita la aplicacin de un marco
jurdico que no es pertinente.
IV. Sobre el principio de legalidad y la reserva de Ley en materia punitiva, se
ha sealado que la CADH habra establecido que solo mediante una norma
legal se pueden establecer sanciones, sustentado en los artculos 29 y 30 de
dicho instrumento, ambos artculos se relacionan, pues el articulo 29 prev la
posibilidad de que se restrinjan derechos, y el artculo 30 establece cuando la
 CADH haya previsto la posibilidad de restringir derechos, estas limitaciones
deben establecerse mediante una norma legal. Por consiguiente, ambos artculos
serian de aplicacin si estuviramos frente a un procedimiento sancionador o
un proceso penal, por lo que hemos de reiterar lo sealado en prrafos
anteriores respecto de la impertinencia de aplicar el marco jurdico de un
procedimiento sancionador a un procedimiento de naturaleza cautelar, es decir,
dado que las medidas preventivas no constituyen una sancin no pueden
exigirse que estas se adecuen al marco jurdico que no les corresponde.
V. Sobre el principio de tipicidad, dicho principio integra el contenido del
debido procedimiento y garantiza que el administrado pueda conocer con
precisin cules son las conductas que podrn ser sancionadas, operando como
garanta del administrado en un procedimiento administrativo sancionador; sin
embargo, las medidas preventivas no tiene carcter punitivo, es decir, no son
sanciones, por lo que no es posible aplicar el marco jurdico propio de stas.
Las medidas preventivas no tienen por finalidad sancionar, sino impedir la
comisin de un acto antijurdico.
VI. Sobre el principio de proporcionalidad, las medidas preventivas, si bien no
tiene naturaleza sancionatoria, deben observar el principio de proporcionalidad,
sin embargo, no resulta pertinente establecer listas cerrados de supuestos para la
aplicacin de las medidas preventivas, del mismo modo establecer plazos
preestablecidos para medidas que por su naturaleza deben responder a
situaciones particulares implicara desnaturalizar los fines de las medidas
preventivas y socavar su efectividad, e incluso, impedir que la autoridad
competente aplique una medida menos gravosas al caso en concreto.
VII. Sobre la supuesta afectacin al debido proceso, se ha sealado que la
expedicin de las medidas preventivas afectaran su derecho al debido proceso,
pues, al ser emitidas previamente o en ausencia de un procedimiento
administrativo sancionador, no habra manera de cuestionar dichas medidas una
vez expedidas. Dicho argumento debe ser desestimado, pues el artculo 25 del
Reglamento, dispone los mecanismos para que el presunto afectado pueda
impugnar el acto mediante el que se establece una medida preventiva. Por
consiguiente, ha sido el mismo reglamento el que ha determinado el
procedimiento para rebatir la vigencia de la medida preventiva interpuesta.
 VIII. Sobre la incorrecta aplicacin del principio de proporcionalidad, que el
principio de proporcionalidad para ser aplicado en un caso concreto debe
materializarse bien en el test de proporcionalidad o en el test de igualdad, lo
cual; pero ha cometido un error en su aplicacin, puesto que el test de
proporcionalidad se compone de cuatro fases preclusivas que deben ser
analizadas adecuada y subsecuentemente, siendo la primera de ellas la
identificacin de un fin legtimo de la intervencin, es decir, que la intervencin
en un derecho fundamental pueda hallar su origen en la proteccin de otro
derecho fundamental o bien jurdico constitucionalmente tutelado, de la
demanda se aprecia que la referida norma estara tutelando la Ley Universitaria,
la cual, por si misma no es un bien jurdico constitucional, pero no ha
identificado cules serian los otros derechos fundamentales o los bienes
jurdicos constitucionalmente protegidos en conflicto, es decir, no se ha
sealado la causa que justificara la aplicacin del mencionado test de
proporcionalidad. En efecto el test se aplica cuando dos ms derechos o
bienes constitucionales estn en conflicto, de lo contario, la aplicacin del test
se convertira en un instrumento retrico ausente de justificacin vlida.
IX. Sobre la afectacin al principio de jerarqua normativa, en la expedicin de
las normas cuestionadas no hubo vulneracin de precepto constitucional
alguno, por lo que no corresponde declarar que se ha vulnerado los artculos
51 y 118, inciso 8) de la Constitucin.

EXCEPCIN DE INCOMPETENCIA:
Mediante escrito del 05 de mayo del 2016 que obra a pginas 328/332, el Procurador Pblico
Especializado Supranacional, encargado de la Procuradura Publica Especializada en Materia
Constitucional, formul Excepcin de Incompetencia, alegando que en atencin al contenido
de la norma objeto de impugnacin en el presente proceso de accin popular, la demanda
debe ser de conocimiento de las Salas que conforman la especialidad Contencioso
Administrativa, y no la Civil, ya que las demandas de accin popular contra normas de alcance
nacional, corresponden ser conocidas y resueltas en razn de la materia por la sala
correspondiente. En el presente caso, la Primera Sala Civil no tiene competencia para conocer
la demanda de accin popular interpuesta contra el Decreto Supremo cuestionado, en
atencin a que el contenido de esta norma y los cuestionamientos de fondo de la demandante
se basan en qu esta representara un exceso de la potestad sancionadora del Estado, lo que se
enmarca en la especialidad contenciosa Administrativa .

Es as que por Resolucin N 08, de fecha 17 de mayo del 2016 a pgina 333, se dispuso
conferir traslado a la parte demandante de dicha excepcin deducida, sin que la parte actora
haya absuelto lo pertinente.

NORMATIVIDAD LEGAL y TRATADOS APLICABLE AL CASO:

Constitucin Poltica del Per:

Supremaca de la Constitucin
Artculo 51.- La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las
normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente. La publicidad es esencial para
la vigencia de toda norma del Estado.

Vigencia y obligatoriedad de la Ley

Artculo 109.- La ley es obligatoria desde el da siguiente de su publicacin en el
diario oficial, salvo disposicin contraria de la misma ley que posterga su
vigencia en todo o en parte.

Administracin de Justicia. Control difuso

Artculo 138.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce
por el Poder Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con arreglo a la
Constitucin y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional
y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la
norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.

La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.

Artculo 139.3.- Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdiccin
predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los
previamente establecidos, ni juzgada por rganos jurisdiccionales de excepcin
ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominacin.

Ley General de Procedimiento Administrativo, Ley N 27444:

Artculo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa:
La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias
administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de
libertad.
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarn sanciones sujetndose al
procedimiento establecido respetando las garantas del debido proceso.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisin de la
conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las
 normas infringidas o asumir la sancin. Sin embargo, las sanciones a ser
aplicadas debern ser proporcionales al incumplimiento calificado como
infraccin, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelacin
se sealan a efectos de su graduacin:
a) La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido;
b) EI perjuicio econmico causado;
c) La repeticin y/o continuidad en la comisin de la infraccin;
d) Las circunstancias de la comisin de la infraccin;
e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. Tipicidad.- Slo constituyen conductas sancionables administrativamente
las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante
su tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir
nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que
la ley permita tipificar por va reglamentaria.

Cdigo Procesal Constitucional.

Artculo V del Ttulo Preliminar.- Interpretacin de los Derechos
Constitucionales:
El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los
procesos regulados en el presente Cdigo deben interpretarse de conformidad
con la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre
derechos humanos, as como de las decisiones adoptadas por los tribunales
internacionales sobre derechos humanos constituidos segn tratados de los que
el Per es parte.
Artculo VI del Ttulo Preliminar.- Control Difuso e Interpretacin
Constitucional
Cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de
inferior jerarqua, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante
para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretacin
conforme a la Constitucin.
().
Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los
reglamentos segn los preceptos y principios constitucionales, conforme a la
interpretacin de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el
Tribunal Constitucional.

Ley Universitaria N 30220:

Artculo 15. Funciones generales de la SUNEDU
La SUNEDU tiene las siguientes funciones: ()
15.2 Determinar las infracciones e imponer las sanciones que correspondan en
el mbito de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artculo 21 de la
presente Ley.

Artculo 21. Infracciones y sanciones

Constituyen infracciones pasibles de sancin las acciones u omisiones que
infrinjan las normas sobre (i) el licenciamiento, (ii) uso educativo de los
recursos pblicos y/o beneficios otorgados por el marco legal a las
universidades, (iii) condiciones bsicas de calidad para ofrecer el servicio
 educativo universitario o servicio educativo conducente al otorgamiento de
grados y ttulos equivalentes a los otorgados por las universidades; as como las
obligaciones establecidas en la presente Ley y en su reglamento de infracciones
y sanciones. Las infracciones sern clasificadas como leves, graves y muy
graves.
La SUNEDU, en funcin a la gravedad de las infracciones, podr imponer las
siguientes sanciones:
a) Infracciones leves: multa.
b) Infracciones graves: multa y/o suspensin de la licencia de funcionamiento.
c) Infracciones muy graves: multa y/o cancelacin de la licencia de
funcionamiento.
La tipificacin de las infracciones, as como la cuanta y la graduacin de las
sanciones se establecern en el Reglamento de Infracciones y Sanciones, el cual
ser aprobado mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de
Educacin.

Convencin Americana de Derechos Humanos:

Artculo 25.1 Proteccin Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra
actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin,
la ley o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea cometida por
personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales.
Artculo 29. Normas de Interpretacin
Ninguna disposicin de la presente Convencin puede ser interpretada en el
sentido de:
b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar
reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de
acuerdo con otra convencin en que sea parte uno de dichos Estados.
Artculo 30. Alcance de las Restricciones
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convencin, al goce y
ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser
aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de inters general
y con el propsito para el cual han sido establecidas.

CONSIDERANDOS:

SOBRE LA EXCEPCIN DE INCOMPETENCIA

PRIMERO: El Cdigo Procesal Constitucional no ha prohibido ni previsto de forma

expresa la posibilidad de deducir excepciones dentro de un proceso de accin popular, por lo
que ante el vaco de dicho texto legal, debe acudirse a los Cdigos Procesales afines, como lo
es el Cdigo Procesal Civil, norma que en su artculo 446 prev una serie de excepciones que
pueden ser propuestas por la parte demandada.
An siendo un proceso especial el proceso denominado accin popular, no lo hace inmune al
cuestionamiento de la relacin jurdica procesal que se integra en su interior, ya qu las partes
pueden ejercer dentro del mbito del derecho de defensa las excepciones procesales
pertinentes. En ese sentido, pese al vaco normativo que se presenta en esta situacin, se debe
concluir que en ste tipo de proceso son viables las excepciones procesales con la qu se
pueda cuestionar la relacin jurdica procesal por algn defecto que presente respecto de
algn presupuesto procesal o condicin de la accin. Siendo ello as, corresponde resolver la
excepcin propuesta a efectos de verificar s existe una relacin jurdica procesal vlida.

SEGUNDO: La presente accin popular est dirigida a fin de cuestionar la validez del
Decreto Supremo N 0018-2015-MINEDU, disposicin que aprueba el Reglamento de
Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educacin Superior
Universitaria- SUNEDU.
Asimismo, mediante la Ley N 30220, Ley Universitaria, en el captulo II se crea la
SUNEDU, precisando cul es su finalidad, mbito de competencia, funciones, organizacin,
rgimen sancionador y rgimen econmico y laboral.

TERCERO: De otro lado, se advierte que el proceso de accin popular desde el punto de
vista sustantivo est estrechamente vinculado a la declaracin de ilegalidad o la expulsin de
una norma del ordenamiento jurdico, por lo cual, la va procedimental est establecida en el
artculo 85 del Cdigo Procesal Constitucional, en donde seala que la demanda de accin
popular es de competencia exclusiva del Poder Judicial, siendo competentes para conocerlos:
1.- La Sala correspondiente, por razn de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial
al que pertenece el rgano emisor, cuando la norma objeto de la accin popular es de carcter
regional o local; y,
2.- La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los dems casos.

Sin embargo, en el referido artculo no se seala la especialidad, y verificndose que el

Decreto Supremo cuestionado no tiene carcter regional o local, por lo cual es de
competencia de la Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima.

CUARTO: Consecuentemente, en relacin a la competencia el artculo 6 del Cdigo

Procesal Civil, aplicable supletoriamente, seala que la competencia slo puede ser
establecida por la ley (principio de igualdad en materia de competencia), y en concordancia
con el artculo 9 de la Ley N 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso
Administrativo, modificado por el Artculo nico del Decreto Legislativo N 1067,
dispone en lo relativo a la Competencia funcional, que:
(). Cuando el objeto de la demanda verse sobre una actuacin del Banco
Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones, Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores, Tribunal
Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado -
OSCE, Consejo de Minera, Tribunal Registral, Tribunal de Servicio Civil y los
denominados Tribunales de Organismos Reguladores, es competente, en primera instancia,
la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala
Civil de la Corte Suprema resuelve en apelacin y la Sala Constitucional y Social en
casacin, si fuera el caso. ().".

Adems, respeto a la exclusividad del proceso contencioso administrativo, el de Artculo 3

de la Ley N 27584, precisa: Las actuaciones de la administracin pblica slo pueden ser
impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda
recurrir a los procesos constitucionales. (subrayado y resaltado agregado).

QUINTO: Por lo tanto, verificndose del Decreto Supremo cuestionado que el Ministerio de
Educacin fue quin emiti el mismo, por lo cual, dicho decreto no es una actuacin de la
administracin pblica, y por ende, no resulta aplicable las normas invocadas por la
emplazada respecto a la competencia de la Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo, pues, la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, Ley N 27584,
en el artculo 9 desarrolla la competencia funcional, exclusivamente respecto a las actuaciones
impugnables y pretensiones detalladas en los artculos 4 y 5 de la precitada Ley en relacin a
las actuaciones de la administracin pblica, pretensiones que no constituyen materia de
accin popular regulada en el artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional, ms an si la
citada Ley en el artculo 3 ya precis la exclusividad del proceso contencioso administrativo,
excluyndolo del mismo a los procesos constitucionales, como el qu es materia de autos.

SEXTO: En consecuencia, en el caso concreto corresponde declarar infundada la excepcin

de incompetencia propuesta por el Procurador Pblico Especializado Supranacional,
encargado de la Procuradura Publica Especializada en Materia Constitucional.

SOBRE EL FONDO DE LA PRETENSIN:

SPTIMO: Nuestro sistema peruano de jurisdiccin constitucional contempla dos

magistraturas constitucionales encargadas de impartir justicia en esa materia, como son el
Tribunal Constitucional y el Poder Judicial. La Constitucin Poltica del Estado establece
las formas de interconexin y vinculacin entre ambos organismos constitucionalmente
autnomos; sistema de jurisdiccin constitucional que ha recibido, de acuerdo con
diferentes tendencias tericas, las denominaciones de modelo dual, paralelo o mixto.

OCTAVO: El proceso de Accin Popular constituye un mecanismo de control

concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del
Poder Judicial, y que presenta como objetivos el de velar por la defensa del artculo 51 de
la Carta Magna, el cual prescribe que La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre
las normas de menor jerarqua, y as sucesivamente, entonces, bajo esta lnea de ideas tenemos
que el artculo 118 inciso 8) del mismo texto normativo1 considera como una de las
atribuciones del Presidente de la Repblica la de Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin
transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales lmites, dictar decretos y resoluciones.
De la misma manera, podemos indicar tambin, que es el remedio para defender la
constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen u
contraponen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional
sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo, lo cual se obtiene mediante
una Accin Popular la cual constituye una discusin de puro derecho, en el que debe
determinarse si la norma de inferior jerarqua contraviene la Constitucin o la ley (Principio de jerarqua y
coherencia normativa), recalcando que los efectos de la sentencia no son particulares, sino
generales, toda vez que su mbito de vigencia es para un colectivo y no una determinada
persona.

NOVENO: Este mecanismo de tutela est prescrito por el artculo 200 numeral 5) de la
Constitucin Poltica del Per de 1993 donde incluye dentro de la variedad de tutela
constitucional a la Accin Popular, la cual procede contra los reglamentos, normas administrativas y
resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infraccin de la
Constitucin y de la ley. Asimismo a ello se concatena que en este proceso se desarrolle
respetando las garantas mnimas de un debido proceso, las cuales estn prescritas en el
Cdigo Constitucional Adjetivo y en los derechos implcitos y explcitos del derecho
omnicomprensivo a la tutela jurisdiccional efectiva contenidas en el artculo 139 de la
Carta Magna.

DCIMO: El Tribunal Constitucional ha sealado que el Proceso Constitucional de Accin

Popular es aquel que tiene como finalidad que las normas jurdicas de jerarqua inferior a la ley
1
Artculo 118.8 de la Constitucin del Estado: Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y dentro de tales lmites, dictar decretos y resoluciones
(por ejemplo, un Decreto Supremo que aprueba un reglamento) no contravengan a la
Constitucin o a la Ley. Dicha demanda se presenta a la Sala competente de la Corte Superior
del Poder Judicial y sta, en su sentencia, declara si la norma que ha sido impugnada
contradice o no la Constitucin o a la Ley. Si la Sala comprueba que, efectivamente, la norma
impugnada infringe alguna de aqullas, la declara Inconstitucional o, en su caso, Ilegal y, por
consiguiente, esa norma pierde efecto desde el da siguiente a la publicacin de la sentencia, lo
que equivale a decir que, a partir de ese momento, deja de existir en el ordenamiento jurdico.2

DCIMO PRIMERO: La pretensin de la demanda tiene como fin el control

constitucional del Decreto Supremo N 018-2015-MINEDU y en concreto del artculo
6 del citado Decreto Supremo, publicado en el diario oficial El Peruano el 09 de febrero
del 2016, es decir, es una norma inferior a la Ley y la Constitucin; por lo cual, la
controversia se centra en determinar aspectos de puro derecho, al verificar si el precitado
Decreto Supremo colisiona o no con normas constitucionales y legales, as como con la
Convencin Americana de Derechos Humanos invocadas por el actor, esto es, con el
principio de publicidad, artculo 51 de la Constitucin Poltica del Per, as como el
artculo 109 de la misma Carta Magna; principio de Supremaca Constitucional y legal,
(artculo 21 de la Ley Universitaria -Ley N 30220), artculo 29 y 30 de la CADH;
principio de tipicidad (artculo 230.4 de la Ley General de Procedimiento
Administrativo); principio de legalidad (artculo 230.1 de la Ley General de
Procedimiento Administrativo); principio del debido proceso (artculo 139.3 de la
Constitucin y artculo 230.2 de la Ley General de Procedimiento Administrativo) y el
derecho a un recurso sencillo y rpido (artculo 25.1 de la CADH); principio de
proporcionalidad o razonabilidad (artculo 230.3 de la Ley General de Procedimiento
Administrativo).

DCIMO SEGUNDO: En relacin al argumento de la emplazada de declaracin de

improcedencia de la demanda, el Cdigo Procesal Constitucional en el artculo 76 seala
qu el proceso de accin popular procede contra reglamentos, normas administrativas y
resoluciones de carcter general, por consiguiente, se verifica que el Decreto Supremo
cuestionado es un reglamento.
Ahora resulta necesario precisar si dicho reglamento es de carcter general, por lo cual,
Marcial Rubio Correa seala que: Normas de carcter general sern las prevenientes de los

2 http://www.tc.gob.pe/procesos/accionpopular.html
actos de gobierno que afectan a la generalidad (o a una parte importante) de la poblacin.
Tal es el caso de la suspensin de garantas. Tambin se crean normas de carcter general
para la organizacin de la administracin pblica (porque de ello dependern sus funciones
y la manera como se relacionan con ellas las personas individuales o jurdicas), para la tarea
de regimentar los procedimientos y desde luego, en cumplimiento de la funcin de
reglamentar leyes.() 3; por consiguiente, del anlisis del Decreto Supremo cuestionado,
se aprecia qu es una norma de carcter general, puesto qu, del mismo no es posible
identificar a las personas jurdicas especficas que alcanza su beneficio o sancin, puesto
que su mbito de aplicacin es amplo, tanto a las universidades pblicas privadas,
nacionales o extranjeras, que funcionen dentro del territorio, as como cualquier otra
persona jurdica que deba cumplir las normas bajo competencia de la SUNEDU.
En ese orden de ideas se aprecia que el Reglamento cuestionado rene con los requisitos de
procedibilidad de una accin popular, dispuesta en el numeral 5) del artculo 200 de la
Constitucin Poltica del Per y artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional, pues, tiene
la calidad de Reglamento de carcter general, debiendo por tanto rechazarse el argumento
de la emplazada respecto a la improcedencia de la presente accin.

DCIMO TERCERO: Respecto a la violacin del principio de publicidad de la norma

cuestionada y el pedido de sustraccin de la materia propuesta por la parte emplazada,
conforme se verifica de autos si bien el Decreto Supremo N 018-2015-MINEDU que
aprueba el reglamento cuestionado fue publicado el 20 de diciembre del 2015 en el Diario
Oficial el Peruano, empero, el contenido del Reglamento de Infracciones y sanciones de la
Superintendencia Nacional de Educacin Superior Universitaria- SUNEDU no fue
publicado en dicha fecha.
Sin embargo, el da 09 de febrero del 2016, la parte emplazada public el precitado
Reglamento, entrando en vigencia a partir del da siguiente de su publicacin, segn con lo
previsto en el artculo 51 y 109 de la Constitucin Poltica del Per, por consiguiente, a la
fecha no se verifica la vulneracin del principio de publicidad, y con ello se configura la
figura procesal dispuesta en el artculo 321, numeral 1) del Cdigo Procesal Civil 4, esto es,
ha operado la sustraccin de la materia en este extremo, careciendo de objeto emitir
pronunciamiento de fondo al respecto.

3
Marcial Rubio Correa, El Sistema Jurdico. Introduccin al derecho. Fondo editorial de la Pontifica
Universidad Catlica del Per. Dcima Edicin. P. 145.
4
Artculo 321 del Cdigo Procesal Civil.- Concluye el proceso sin declaracin sobre el fondo cuando:1. Se
sustrae la pretensin del mbito jurisdiccional; Aplicable supletoriamente a autos conforme a lo dispuesto en
el artculo IX del Titulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.
DCIMO CUARTO: Estando al argumento que la norma cuestionada viola el principio
de Supremaca Constitucional y legal, se debe realizar un juicio de compatibilidad entre
el artculo 6 del Decreto Supremo examinado y la Ley Universitaria Ley N 30220.
14.1.- El Tribunal Constitucional se ha avocado en cuanto al principio de jerarqua
normativa en la sentencia N 0005-2006-AI/TC, sealando que: El principio de jerarqua
implica el sometimiento de los poderes pblicos a la Constitucin y al resto de normas
jurdicas. Una norma es jerrquicamente superior a otra cuando la validez de sta depende
de aquella. Con referencia a este principio, el artculo 51 de la Constitucin dispone que la
Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior
jerarqua, y as sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del
Estado.. (subrayado agregado); Consecuentemente, se deduce que, en nuestro
ordenamiento jurdico, el primer rango normativo corresponde a la Constitucin y el
segundo a la ley.
14.2.- La Ley Universitaria, en el artculo 21 legisla sobre el Rgimen Sancionador,
disponiendo que la tipificacin de las infracciones, as como la cuanta y la graduacin de
las sanciones se establecern en el Reglamento de Infracciones y Sanciones, el cual fue
aprobado mediante Decreto Supremo N 018-2015-MINEDU, as como en el precitado
artculo se precis las clases de infracciones existentes, en la cual, no se encuentra ninguna
medida preventiva que deba ser reglamentada por la SUNEDU.
14.3.- Asimismo, la propia Ley Universitaria en el artculo 15.2, tambin precis entre las
funciones de la SUNEDU es determinar las infracciones e imponer las sanciones que
correspondan en el mbito de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artculo 21
de la presente Ley.
14.4.- Consecuentemente, se puede colegir que lo reglamentado en el artculo 6 del Decreto
Supremo N 018-2015-MINEDU, no se encuentra dentro de los funciones estipuladas
para la SUNEDU en la Ley Universitaria Ley N 30220- captulo II, puesto que la misma
slo le confiri funciones para tipificar las infracciones, as como la cuanta y la graduacin
de las sanciones, ms no as le deleg funciones para legislar medidas preventivas; por
consiguiente, al no estar legislada en la Ley de la materia que la SUNEDU imponga
medidas preventivas por incumplimiento a las universidades, por lo cual, la SUNEDU en el
artculo analizado y cuestionado se ha excedido de sus alcances y funciones otorgadas por
Ley, puesto que mediante un Reglamento no se puede modificar o ampliar los alcances de
una ley; admitir lo contrario significara el quiebre de la supremaca constitucional y legal
que un Estado debe respetar, pues, toda ley debe ser modificada, ampliada, regulada o
eliminada por otra ley, no por un reglamento, pues sera inconstitucional.
14.5.- En ese orden de ideas, siendo que el artculo 6 del Decreto Supremo cuestionado se
estipul medidas preventivas sin que la Ley Universitaria lo haya autorizado de forma
expresa, por consiguiente, se verifica que el mismo contraviene el artculo 21 de la ley
Universitaria, Ley N 30220, as como el artculo 51 y 138 de la Constitucin Poltica del
Per, y por ende la supremaca legal, puesto qu, como ya se ha indicado precedentemente,
el Reglamento legisl una medida no prevista en la Ley, esto es, una disposicin normativa
de inferior rango no puede contravenir a las disposiciones normativas superiores, pues, la
validez del reglamento va a depender de la Ley; motivo por lo qu se verifica la
contravencin del principio de Supremaca Constitucional y legal, siendo amparable este
extremo demandado.

DCIMO QUINTO: En cunto al argumento que el artculo 6 del Reglamento de

Infracciones y Sanciones, infringe el artculo 29 y 30 de la Convencin Amrica de
Derechos Humanos (CADH), en cuanto establece que solo por una ley formal y material
(principio de legalidad) puede afectar derechos humanos o los derechos fundamentales de
las personas.
Previamente resulta necesario delimitar si la medida preventiva dictada es una medida de
naturaleza cautelar o sancionadora
15.1.- La emplazada aduce que la medida impugnada tiene su base legal en la Ley N 27444,
puesto que, el marco legal de la norma impugnada no slo lo constituye la Ley
Universitaria, sino tambin otras normas legales, las que deben ser aplicadas
supletoriamente ante los vacos que pudiera presentar normas de carcter administrativo;
motivo por lo que, dicha medida preventiva tienen su naturaleza propia de las medidas de
carcter cautelar en el Derecho Administrativo las cuales se encuentran reguladas en el
artculo 146 de la Ley N 27444, el que seala:
Artculo 146.- Medidas cautelares
146.1 Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisin motivada y
con elementos de juicio suficientes puede adoptar, provisoriamente bajo su
responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en esta Ley u otras disposiciones
jurdicas aplicables, mediante decisin fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su
adopcin se arriesga la eficacia de la resolucin a emitir.
146.2 Las medidas cautelares podrn ser modificadas o levantadas durante el curso del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o
que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopcin.
146.3 Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolucin que pone fin
al procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecucin, o para la
emisin de la resolucin que pone fin al procedimiento.
 146.4 No se podrn dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparacin a
los administrados.

Al respecto, en el supuesto que la medida preventiva regulada en la Ley N 27444

se equiparar a una medida cautelar, conforme al artculo 146 de la precitada Ley, la
norma administrativa que literalmente indica qu dichas medidas se adoptan una
vez iniciado un procedimiento, empero en el artculo examinado se seala que la
medida preventiva aplica antes de iniciado un procedimiento sancionador;
resultando muy peligroso que se dicten medida preventivas sin procedimiento
previo, ya que est situacin puede vulnera el debido procedimiento de los sujetos
involucrados en la misma, as como vulnerando los derechos constitucionalmente
protegidos, como el derecho a la educacin y desarrollo personal e institucional.
Tambin indica la norma en el numeral 146.4 del citado artculo que no se podrn
dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparacin a los administrados, y
siendo que entre otros se da facultad para dictar la medida preventiva de cesar la
actividad del proceso de admisin y de matrcula, ello conllevara a un perjuicio
irreparable para los postulantes y alumnos ingresantes, puesto qu se vera truncada
su expectativa de postular, as como de seguir estudiando, lo cul, no es el objeto de
la medida cautelar sealada en el artculo 146 de la Ley N 27444.
Asimismo, si dicha medida preventiva es de naturaleza cautelar y no sancionadora,
sera ilgico que en el artculo 22 del mismo Reglamento nuevamente se propongan
medidas cautelares, en todo caso, en dicho artculo se debi regular sobre las
medidas cautelares antes de iniciado un procedimiento sancionador, lo cual no
sucede en el caso de autos.
Adems, el legislador en el artculo 90 de la Ley Universitaria, s legisl sobre
medidas preventivas, las mismas que son aplicables en el proceso administrativo
sancionador contra un docente, ms no antes de iniciado el mismo, por lo cul, si
fuere el caso que se hubiere querido normar sobre medidas preventivas respecto a
las universidades, tambin se hubiese legislado en la Ley Universitaria.
Y por ltimo, se desvirta lo dicho por la emplazada con el mismo artculo
cuestionado, pues, indica que se impondr la medida preventiva sin necesidad del
inicio de un procedimiento sancionador, por consiguiente, si hablamos de proceso
sancionador, se entiende que la medida preventiva dictada constituye una sancin
previa a las que pudieran dictarse iniciado el proceso sancionador.
 Por consiguiente, de lo precedentemente expuesto, se colige que las medidas
preventivas estipuladas en el artculo 6 del Reglamento cuestionado, constituyen
medidas de carcter sancionador sin procedimiento, sin or al afectado y no
de carcter cautelar; por lo tanto, no tienen la naturaleza de las medidas que
aparecen en el artculo 146 de la Ley N 27444.
15.2.- Ahora bien, respecto a los tratados, y siendo que el Per es parte de la Convencin
Amrica de Derechos Humanos (CADH), el Tribunal Constitucional en el fundamento
2.1.3.1.1.3 del expediente N. 00047-2004-AI/TC, ha definido: 18. Los tratados son
expresiones de voluntad que adopta el Estado con sus homlogos o con organismos extranacionales, y que
se rigen por las normas, costumbres y fundamentos doctrinarios del derecho internacional. En puridad,
expresan un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, es decir, entre Estados,
organizaciones internacionales, o entre estos y aquellos. (). 21. A diferencia de las dems formas
normativas que se producen en el mbito del derecho interno peruano, los tratados son fuente normativa, no
porque se produzcan internamente, sino porque la Constitucin as lo dispone. Para ello, la Constitucin, a
diferencia de las otras formas normativas, prev la tcnica de la recepcin o integracin de los tratados en el
derecho interno peruano. As, el artculo 55. de la Constitucin dispone: Los tratados celebrados por el
Estado y en vigor forman parte del derecho nacional. Es la propia Constitucin, entonces, la que establece
que los tratados internacionales son fuente de derecho en el ordenamiento jurdico peruano. Por mandato de
la disposicin constitucional citada se produce una integracin o recepcin normativa del tratado.
(subrayado agregado).
15.3.- A la luz de los artculos 29 y 30 de la Convencin Amrica de Derechos Humanos
(CADH), se verifica que los mismos protegen el goce y ejercicio de cualquier derecho o
libertad que puedan estar reconocidos de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados
Partes, y en contraposicin con el artculo 6 cuestionado, se aprecia que ste ltimo artculo
impone medidas preventivas consistentes en el cese de actividades, como: del proceso de
admisin, de matrcula, de elecciones de autoridades y miembros de los rganos de
gobierno, del proceso de nombramiento, ratificacin o ascenso de docentes, o de las
funciones de las instancias de gobierno cuando incumplen o se exceden en sus
atribuciones; de lo cul se infiere que dichas medidas preventivas recortan derechos
fundamentales de los alumnos y personas jurdicas-universidades, tales como: con respecto
al alumno, al derecho a la educacin, a su libre desarrollo profesional y oportuno, y con
respecto a las universidades, el derecho al libre desenvolvimiento, al desarrollo y el
mejoramiento contino de la calidad educativa; ms an, s al disponer que dicha medida se
dictar sin necesidad del inicio de un procedimiento sancionador, se est violando el
derecho de defensa, esto es, a ser odo y realizar los descargos correspondientes antes de
emitir una decisin, la misma que constituira en cierto modo arbitraria si no se cautela
dicho derecho; afectando con ello groseramente el derecho al debido procedimiento.
15.4.- Consecuentemente, el artculo 6 del Reglamento trasgrede los artculos 29 y 30 de la
Convencin Amrica de Derechos Humanos, del cul el Per es parte y se obliga a
cumplirlos, artculos que protegen qu personas que acten en ejercicio de sus funciones
oficiales puedan limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad reconocido en la
Constitucin, y de ser el caso, si s debera restringirse los mismos, sera conforme a leyes
pertinentes; ms an, si la propia emplazada reconoce que dichos artculos de la
Convencin son aplicables ante un procedimiento sancionador, como es el artculo de
anlisis, y por consiguiente, el artculo cuestionado vulnera no slo la Convencin Amrica
de Derechos Humanos, sino tambin nuestra constitucin en relacin a los derechos
fundamentales de las personas naturales y jurdicas; amparando as en este extremo la
demanda planteada.

DCIMO SEXTO: En cunto al argumento que el artculo 6 del Reglamento trasgrede el

principio de tipicidad (artculo 230.4 de la Ley General de Procedimiento
Administrativo).
16.1.- El Tribunal Constitucional respecto al sub principio de tipicidad o taxatividad se ha
pronunciado en diversas sentencias, como:
Sentencia N 01873-2009-PA/TC, Fundamento 12 b): Principio de tipicidad, en
mrito al cual, la descripcin legal de una conducta especfica aparece conectada a
una sancin administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurdicos
especficos; el de libertad y el de seguridad jurdica. Conforme al primero, la
conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras
que en relacin al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder
predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo
que no caben clusulas generales o indeterminadas de infraccin que permitan una
actuacin librada al arbitrio de la administracin, sino que sta sea prudente y
razonada; y asimismo, el fundamento 40 de la misma sentencia seala: Este
principio permite que las conductas sancionables estn debidamente delimitadas de
modo que quedan proscritas las clusulas generales o indeterminadas, esto es,
aquellas cuyo contenido no es expreso y conocible, sino que tiene que ser llenado
o concretizado a travs de argumentos utilizados para tal efecto, pero por ello
 mismo, a veces posteriores al acto que se pretende sancionar. (subrayado
agregado).
Sentencia N 00156-2012-PHC/TC, en el fundamento 9 de la: El subprincipio de
tipicidad o taxatividad es otra de las manifestaciones o concreciones del principio-
derecho de legalidad que tiene como destinatarios al legislador penal o
administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean stas
penales, administrativas o polticas, estn redactadas con un nivel de precisin
suficiente que permita a cualquier ciudadano de formacin bsica comprender sin
dificultad lo que se est proscribiendo. Este principio exige la precisa definicin de
la conducta que la ley o norma con rango de ley considera como delito o falta, es
decir, que la vaguedad en la definicin de los elementos de la conducta incriminada
termina vulnerando este principio. Igualmente en sede corporativa, la conducta
considerada como falta debe encontrarse claramente prevista y tipificada en el
estatuto de las personas jurdicas. (subrayado agregado).
16.2.- As mismo, Bernales Ballesteros destaca que [l]a Constitucin de 1993 no menciona
nada al respecto ni existe una relacin de hechos que puedan ser calificados como
infracciones constitucionales. Cualquier intento de aplicar una sancin bajo el argumento
de cometerse una infraccin constitucional, cuando no hay precisin legal que establezca
los alcances de la figura, se encuentra en contradiccin con principios constitucionales,
como el que establece que Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al
tiempo de cometerse no est previamente calificado en la ley, de manera expresa e
inequvoca, como infraccin punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley (art. 2,
inc. 24-d de la Constitucin). Principios como ste buscan evitar la arbitrariedad en materia
de sanciones 5.
16.3.- De lo que antecede y escudriando el texto del artculo 6 del Reglamento
cuestionado, se verifica en la parte pertinente imponer medidas preventivas que constituyen
mandatos de carcter temporal ante un inminente peligro o alto riesgo de producirse un incumplimiento a la
Ley N 30220 y dems normas complementarias, de lo cul, se desprende que enmarca
disposiciones de medidas preventivas sancionadoras de conductas no especficas,
infirindose con ello que no se puede saber con exactitud qu conductas son sancionables
para el rgano de administracin; tal es as, que cmo podra valerse de esas clusulas
generales o indeterminadas para ir completando a discrecionalidad del rgano

5
La Constitucin de 1993. Anlisis comparado. Lima, ICS-Rao, 1999, p. 465.
administrativo el contenido de tales conceptos jurdicos indeterminados de acuerdo al
hecho que pretende sancionar.
16.4.- Por lo tanto, al no estar debidamente tipificada o sealado en el referido artculo
cuestionado las conductas sancionables, se verifica la vulneracin del principio de tipicidad
previsto en artculo 230.4 de la Ley General de Procedimiento Administrativo, el mismo
que debe ser tutelado por la administracin pblica a efectos de no ejercer arbitrariamente
su poder sancionador; amparando as tambin este extremo de la demanda.

DCIMO SPTIMO: Respecto al argumento que el artculo 6 del Reglamento trasgrede

el principio de legalidad, previsto en el artculo 230.1 de la Ley General de
Procedimiento Administrativo.
17.1.- En lo concerniente a ste principio el Tribunal Constitucional en el fundamento 12 a)
de la sentencia N 01873-2009-PA/TC ha precisado:
Principio de legalidad (nullum crimen, nullum poena, sine lege), conforme al cual la ley
debe preceder a la conducta sancionable, determinando el contenido de la sancin.
Corresponde pues a la ley delimitar el mbito del ilcito sancionable, por expresa
prescripcin constitucional (artculo 2.24.d.), de modo que no puede ser objeto de
regulacin reglamentaria, ni mucho menos de precisiones extranormativas.; As
mismo, el mismo Tribunal en el fundamento 8 de la sentencia N 00156-2012-
PHC/TC seal: En la sentencia del Caso Baena Ricardo y otros vs. Panam, la Corte
Interamericana destac que en aras de la seguridad jurdica es indispensable que la
norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo,
antes de que ocurran la accin o la omisin que la contravienen y que se pretende
sancionar. (subrayado y resaltado agregado).

17.2.- Segn este principio, la ley debe preceder a la conducta sancionable, as como a la
sancin a imponerse; es decir, para el caso de autos, el sometimiento del rgano
administrativo pblico a la Ley, por cunto toda actividad pblica sancionadora debe estar
autorizada previamente por la legislacin a fin que pueda determinarse su actuar ilcito, esto
es, que este tipificado dicho actuar ilcito en la ley.
17.3.- Sin embargo, en la Ley Universitaria que da mrito para la promulgacin del Decreto
Supremo N 018-2015-MINEDU, no se estipula, ni respecto a las medidas preventivas
sancionadoras para las universidades, ni tampoco tipifica las conductas de las universidades
administrativas pacibles de ser sancionadas, conforme tambin lo ha sealado el Tribunal
Constitucional en el expediente N 2050-2002-AA/TC, fundamento 8: es necesario precisar
que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios bsicos del derecho
sancionador, , sino tambin en el del derecho administrativo sancionador, . Una de esas
garantas es, sin lugar a dudas, que las faltas y sanciones de orden disciplinario
deban estar previamente tipificadas y sealadas en la ley..
17.4.- Por tanto, de acuerdo al principio de legalidad en materia sancionatoria, impide que
se pueda atribuir la comisin de una falta aplicar una sancin, si sta no est previamente
determinada en la ley, asimismo, en la STC 00010-2002-AI/TC el Tribunal Constitucional
estableci que el principio de legalidad exige no solo que por ley se establezcan los delitos,
sino tambin que las conductas prohibidas estn claramente delimitadas por la ley,
prohibindose tanto la aplicacin por analoga, como tambin el uso de clusulas generales
e indeterminadas en la tipificacin de las prohibiciones; y siendo que las medidas
preventivas sealadas en el artculo 6 cuestionado no han sido legislado en la Ley N
30220, por tanto, vulnera el principio de legalidad previsto en el artculo 230.1 de la Ley
General de Procedimiento Administrativo; aparando con ello en este extremo la demanda.

DCIMO OCTAVO: En lo relativo a que el artculo 6 del Reglamento trasgrede el

principio del debido proceso (artculo 139.3 de la Constitucin) y el derecho a un recurso
sencillo y rpido (artculo 25.1 de la CADH).
18.1.- Este principio ha sido desarrollado en el fundamento 2 de la sentencia N 00156-
2012-PHC/TC del Tribunal Constitucional:
En reiteradas oportunidades el Tribunal ha precisado cules son las garantas del
derecho al debido proceso reconocidas por la Constitucin y conforme a los estndares
en esta materia derivados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y, en
particular, de las resoluciones de los organismos internacionales de proteccin de los
derechos humanos, especialmente las emanadas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante, la Corte Interamericana). Sobre este aspecto es necesario volver
a destacar que las garantas mnimas del debido proceso deben observarse no solo en
sede jurisdiccional, sino tambin en la administrativa sancionatoria, corporativa y
parlamentaria. As lo estableci la Corte Interamericana en la sentencia recada en el
caso del Tribunal Constitucional vs. Per, de fecha 31 de enero de 2001, cuando enfatiz que
[s]i bien el artculo 8 de la Convencin Americana se titula Garantas
Judiciales, su aplicacin no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino
el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de
que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado
del Estado que pueda afectar sus derechos precisando que el elenco de garantas
mnimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica tambin a [l]os
rdenes [civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter: corporativo y parlamentario] y,
por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene tambin el derecho, en general, al
debido proceso que se aplica en materia penal. (resaltado y subrayado agregado).

18.2.- Asimismo, en la sentencia del Caso Baena Ricardo y otros vs. Panam, del 02 de febrero
del 2001, la Corte Interamericana enfatiz el respeto del debido proceso en sede
administrativa sancionatoria, sealado que no puede la administracin dictar actos
administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garanta del debido
proceso, por cuanto [e]s un derecho humano el obtener todas las garantas que permitan
alcanzar decisiones justas, no estando la administracin excluida de cumplir con este
deber.
18.3.- Adems, en lo concerniente al derecho a un recurso sencillo y rpido sealado en el
artculo 25.1 de la CADH, el mismo se equipar en nuestra legislacin al principio de
acceso a la justicia, esto es, podemos entender la accin, ante una controversia o la
necesidad de esclarecimiento de un hecho, de poder acudir a los medios previstos por los
ordenamientos jurdicos nacionales e internacionales para su respectiva resolucin.
As, Manuel E. Ventura Robles en su libro La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en materia de acceso a la justicia e impunidad, desarrolla al respecto:
Tambin ha dispuesto la Corte, desde sus primeras sentencias contenciosas en los casos
Velsquez Rodrguez y Godnez Cruz6, que para cumplir con lo dispuesto por el artculo 25 no
basta con la existencia formal de los recursos, sino que estos deben ser adecuados y
efectivos para remediar la situacin jurdica infringida. O sea, cualquier norma o medida
que impida o dificulte hacer uso del recurso de que se trata, constituye una violacin del
derecho de acceso a la justicia, segn lo dispone el artculo 25 de la Convencin.
18.4.- De lo que antecede, y examinando el principio al debido proceso, se verifica que el
artculo 6 del Reglamento ha indicado sin necesidad del inicio de un procedimiento sancionador,
con lo cual, se evidencia una fragante vulneracin al principio citado, puesto que, nadie
puede ser sancionado o puesto en una situacin gravosa sin haber seguido el procedimiento
legal o reglamentariamente establecido, esto es, sin respetar el derecho al debido proceso
administrativo sancionador y con ello que la parte administrativa pueda tener derecho a la
defensa oportuna, as como a los recursos impugnatorios pertinentes.
18.5.- Consecuentemente, al haberse vulnerado el principio al debido proceso, por ende,
tambin se ha vulnerado el principio de acceso a la justicia citado en el artculo 25.1 de la
CADH, pues, la norma cuestionada impide que los administrados puedan hacer uso del
recurso pertinente al no existir el proceso administrativo sancionador, lo cul,
definitivamente constituye una violacin del derecho de acceso a la justicia en sede
administrativa, citado en el artculo 25.1 de la Convencin. Por consiguiente, dicho artculo
cuestionado tambin trasgrede los principios y garantas que rigen un debido proceso y
acceso a la justicia, tanto a nivel constitucional y convencional; debiendo por tanto
ampararse en este extremo la presente accin.

6
Corte I.D.H., Caso Velsquez Rodrguez. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4; y Corte I.D.H., Caso Godnez
Cruz. Sentencia de 20 de enero de 1989. Serie C No. 5.
DCIMO NOVENO.- Por ltimo, en lo concerniente al principio de
proporcionalidad o razonabilidad citado en el artculo 230.3 de la Ley General de
Procedimiento Administrativo, esto es, verificar que la sancin que se imponga, debe
corresponderse con la conducta sancionada, de modo que estn prohibidas las medidas
innecesarias o excesivas, debiendo considerar la intencionalidad o reiteracin del acto as
como los perjuicios causados.
19.1.- Es as, que en atencin a los considerandos previamente desarrollados y del anlisis
del artculo 6 en relacin a ste principio, se verifica que la intervencin a los principios de:
Supremaca Constitucional y legal, principio de tipicidad, principio de legalidad, principio
del debido proceso, as como a los artculos 25.1, 29 y 30 de la Convencin Amrica de
Derechos Humanos (CADH), no se encuentra debidamente justificada y razonada con la
finalidad y efectos concretos de la medida preventiva, esto es, tutelar del derecho a la
educacin, el buen funcionamiento de las universidades, la calidad de servicio brindado,
entre otros, puesto qu, las medidas preventivas dispuestas en el artculo 6 son
excesivamente gravosas, pues, al cerrar el proceso de admisin o matrcula perjudica no
slo el derecho de educacin de miles de estudiantes, sino que adems perjudica su libre
desarrollo profesional y oportuno de los mismos; asimismo, el hecho de cerrar las
universidades sin un previo procedimiento sancionador, vulnera no slo el debido
proceso, sino tambin el derecho de defensa al no ser odo oportunamente y previa a la
imposicin de una sancin; por tanto, se verifica que la medida preventiva sealada no es
proporcional con la finalidad perseguida, debiendo darse una relacin razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida; por tanto, se
verifica la vulneracin del principio de proporcionalidad en el articulo 6 del Reglamento
cuestionado; amparndose en este extremo igualmente la demanda planteada.

VIGSIMO.- Por lo antes expuesto, esta Sala Superior al realizar el control constitucional
del artculo 6 del Supremo N 018-2015-MINEDU, verifica que los mismos violan los
principios de Supremaca Constitucional y legal, principio de tipicidad, principio de
legalidad, principio del debido proceso, as como la Convencin Amrica de Derechos
Humanos (CADH), colisionando con los artculos 51, 138, 139.3 de la Constitucin del
Per, artculos 230.1, 230.3 y 230.4 de la Ley N 27444, as como los artculos 25.1, 29 y 30
de la Convencin Amrica de Derechos Humanos (CADH), tras haber sido emitida sin
concordarse con los derechos fundamentales desarrollados precedentemente; por lo tanto,
es inconstitucional y la pretensin demandada por la parte actora deviene en fundada, slo
en el extremo del artculo 6 del decreto Supremo N 018-2015-MINEDU, y, como tal,
debe ser expulsada del ordenamiento jurdico.

VIGSIMO PRIMERO.- Adems, resulta necesario precisar que la declaracin de

ilegalidad e inconstitucionalidad del artculo 6 del decreto Supremo N 018-2015-
MINEDU con la presente sentencia, no tiene efectos retroactivos, por tanto, no afecta
todas las actividades realizadas en tanto estuvo vigente el artculo precitado, ello a fin de no
provocar inseguridad en sede administrativa de las decisiones que se hubieran adoptado en
base a este artculo, por lo cual, sta Sala Superior considera pertinente declarar que la
presente sentencia tiene efectos hacia el futuro (ex nunc); consecuentemente, las medidas
preventivas dictadas en virtud del artculo 6 cuestionado, emitidas con anterioridad a la
presente sentencia, se deben entender que se emitieron en razn de la vigencia de la citada
disposicin; y por tanto, no se encuentran afectadas con la presente decisin.
En consecuencia, por los fundamentos antes expuestos, en aplicacin del criterio de
conciencia que la ley autoriza y en nombre de la Nacin, este Colegiado Superior, procede a
emitir la siguiente decisin:

III. RESOLVEMOS:

1.- DECLARAR INFUNDADA la excepcin de incompetencia propuesta por el

Procurador Pblico Especializado Supranacional encargado de la Procuradura Pblica
Especializada en Materia Constitucional.

2.- DECLARAR la SUSTRACCIN DE LA MATERIA respecto a la violacin del

principio de publicidad del Decreto Supremo N 018-2015-MINEDU.

3.- DECLARAR FUNDADA EN PARTE la demanda de accin popular; y se declara

Ilegal e Inconstitucional nicamente en el extremo del artculo 06 del Decreto Supremo
018-2015-MINEDU, conforme a los fundamentos desarrollados en la presente sentencia; e
INFUNDADA en los dems extremos contenidos en la demanda; sin condena al pago de
costos del proceso.

4.- En el caso de que la presente sentencia no fuese apelada, ELEVSE los autos en
Consulta a la respectiva Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de
Justicia de la Repblica, de conformidad con lo establecido en el artculo 95 del Cdigo
Procesal Constitucional. Una vez consentida y ejecutoriada que sea la presente resolucin
publquese y archvese los autos en Secretaria.

En los seguidos por la Asociacin de Universidades del Per ASUP contra el

Ministerio de Educacin sobre ACCION POPULAR. Notifquese.-

VALCARCEL SALDAA HURTADO REYES

PAREDES FLORES

VOTO SINGULAR DEL JUEZ SUPERIOR PAREDES FLORES ES COMO

SIGUE:

Con el debido respeto a la ponencia y al magistrado que la suscribe; comparto plenamente

lo sealado en los acpites 3 y 4 de la parte decisoria; pero considero necesario realizar las
siguientes precisiones y acotaciones:

Primero: Que, de antemano precisar que en el presente caso, no se encuentra en

discusin la constitucionalidad Superintendencia Nacional de Educacin Superior-
SUNEDU, ni menos las facultades y atribuciones que le han sido otorgadas por la Ley
N 30220, Ley Universitaria, es ms, el suscrito considera que la constitucionalidad de
este ente ha sido corroborado por el Tribunal Constitucional en la STC N 0014-2014-
AI/TC, cuando los cuestionamientos a su creacin fueron desestimados e incluso en los
fundamentos N118 y N119, reconoci que en la STC N 17-2008-PI/TC, se
considero la creacin de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente
imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, . de tal naturaleza deba
permitir enfrentar la profunda crisis de la educacin universitaria adoptando las
medidas necesarias para cumplir cabalmente con el deber constitucional de
garantizar una educacin universitaria de calidad (Resaltado y subrayado es
nuestro).
Segundo: La Superintendencia Nacional de Educacin Superior- SUNEDU, mediante
Decreto Supremo N 018-2015-SUNEDU, aprob el Reglamento de Infracciones y
Sanciones, estableciendo en el artculo 6 lo siguiente: El Consejo Directivo podr a propuesta
de la Direccin de Fiscalizacin y Sancin, imponer medidas preventivas que constituyen mandatos de
carcter temporal, ante el inminente peligro o alto riesgo de producirse un incumplimiento de la Ley N
30220 y dems normas complementarias, sin necesidad del inicio de un procedimiento sancionador,
pudiendo consistir en el cese de actividades, tales como el proceso de admisin, de matrcula, de elecciones de
autoridades y miembros de rganos de gobierno, del proceso de nombramiento, ratificacin o ascenso de
docentes, o de las funciones de instancias de gobierno cuando incumplen o exceden en sus atribuciones , El
Consejo Directivo podr determinar otras medidas preventivas cuya finalidad sea garantizar el orden
jurdico frente a las referidas situaciones

Tercero: Las medidas preventivas son disposiciones de la administracin mediante la cual

se ordena al administrado la ejecucin de una obligacin en particular, sea de hacer o no
hacer, cuando se evidencia un peligro inminente o alto riego de contravenir normas o
situaciones que interesan al orden pblico, la que no exige necesariamente que dicte dentro
de un procedimiento sancionador previo, pues como lo ha indicado el Tribunal
Constitucional en la STC N 3951-2007-AA/TC, No toda limitacin derechos exige el
trmite de un procedimiento sancionador previo; es ms, en varios mbitos de de la administracin
pblica se aprecian que los rganos de fiscalizacin se encuentran premunidos de emitir
esta clase de medidas ( ambiente, produccin, etc.).

Cuarto: Las medidas cautelares administrativas constituyen mecanismos accesorios a un

procedimiento sancionador para hacer posible el cumplimiento de la resolucin que
establece una sancin; mientras que la sancin administrativa es una manifestacin de la
potestad punitiva general del Estado, mediante la cual se impone intencional y
vlidamente, una afectacin, un perjuicio a un sujeto como respuesta (represin) a la
violacin a un deber o una obligacin legalmente establecida (una infraccin), realizada por
este ltimo, luego del procedimiento administrativo sancionador; entonces, es de colegir,
que lo dispuesto en el artculo 6, no es medida cautelar, ni sancin administrativa, son
medidas preventivas.

Quinto: Precisado lo anterior y bajo ese punto de vista, de la revisin de la Ley N 30220,
Ley Universitaria, se verifica que en ningn momento otorg a la Superintendencia
Nacional de Educacin Superior- SUNEDU facultades para imponer medidas preventivas,
por cuanto solo le confiri funciones para tipificar las infracciones, as como la cuanta y la
graduacin de las sanciones, por lo que comparto lo considerado y concluido por el
magistrado ponente en que la medida preventiva contraviene el artculo 21 de la Ley
Universitaria; Ley N 30220, as como el artculo 51 y 138 de la Constitucin Poltica
del Estado, y por ende la supremaca legal y constitucional; consideraciones a las que en
todo caso me remito.

Sexto: El suscrito tambin considera que las medidas preventivas que se adopten deben
satisfacer el principio de tipicidad, esto es, que debe estar establecidas en la Ley o en otras
disposiciones aplicables; principio, que puede ser entendido, bajo las siguientes
perspectivas: primero, la norma exige que las normas prevean la atribucin o competencia
en adoptar las medidas preventivas; segundo, que las normas administrativas predeterminen
las maneras concretas a adoptarse con las medidas preventivas de modo que la
administracin no posea discrecionalidad para dotar de contenido a la potestad de adoptar
esas medidas, sino que solo sera el aplicador; entonces, a pesar que en la ponencia el
anlisis de este principio ha sido realizado bajo la perspectiva una sancin administrativa,
es evidente que con la norma cuestionada se ha visto vulnerado; por lo que en todo caso
me remito a lo considerado por el magistrado ponente en lo que pudiera corresponder.

Stimo: EL suscrito tambin considera que las medidas preventivas que se adopten deben
satisfacer el principio de legalidad; a lo ya sealado lneas arriba, se debe acotar, que esto
es, cumplir con la legalidad formal (sometimiento al procedimiento y a las formas legales
predispuestas), la legalidad sustantiva (solo puede contener aquellas disposiciones o
contenidos que le son autorizados previamente por la Ley) y la legalidad teleolgica
(cumplir nicamente los fines perseguidos por el Legislador cuando atribuyo la
competencia a la autoridad), de esta manera, las medidas preventivas deben dictarse cuando
la Ley as lo ha facultado a la entidad y en los casos previstos; entonces, a pesar que en la
ponencia el anlisis de este principio ha sido realizado bajo la perspectiva una sancin
administrativa, es evidente que con la norma cuestionada se ha visto vulnerado; por lo que
en todo caso me remito a lo considerado por el magistrado ponente en lo que pudiera
corresponder.
Octavo: El suscrito tambin considera que las medidas preventivas que se adopten deben
satisfacer el principio del debido proceso; sin embargo, es de reiterar, que en el presente
caso, lo que se est cuestionando es una medida preventiva y no una sancin
administrativa, por lo que dicho principio no se aplica en igual intensidad, como que
conforme a lo sealado lneas arriba, No toda limitacin derechos exige el trmite de un
procedimiento sancionador previo; lo que si resulta cuestionable, es que la norma no establece
un procedimiento de recursos para evaluar o analizar las medidas dictadas y de ser el caso,
realizar los correctivos pertinentes, siendo evidente la vulneracin de tal principio, por lo
que en todo caso me remito a lo considerado por el magistrado ponente en lo que pudiera
corresponder.

Noveno: El suscrito tambin considera que las medidas preventivas que se adopten debe
satisfacer los principios de proporcionalidad o razonabilidad; es decir, para las medidas
preventivas deben cumplir tres dimensiones: Un juicio de adecuacin ( la medida debe ser
un medio jurdico idneo y coherente para lograr el fin u objetivo previsto por el legislador
al habilitar dicha potestad), un juicio de de necesidad (la medida debe ser la menos lesiva
para los derechos e intereses de los administrados y que no existen otras medidas que
cumplan con igual eficacia con los fines previstos, en funcin de las circunstancias del caso
)y el juicio de proporcionalidad estricto sensus ( la medida debe ser equivalente o proporcional
con el fin que se pretende alcanzar-ponderacin costo beneficio de la medida entre los
derechos sacrificados y el fin publico que se persigue); entonces, a pesar que en la
ponencia el anlisis de este principio ha sido realizado bajo la perspectiva una sancin
administrativa, es evidente que en la norma cuestionada o se ha consignado ninguno de
estos parmetros y menos se ha impuesto a la autoridad un deber de motivacin, como una
medida disuasiva contra la arbitrariedad, vulnerndose este principio; por lo que en todo
caso me remito a lo considerado por el magistrado ponente en lo que pudiera
corresponder.

DECIMO: Finalmente, tambin comparto que la presente sentencia no tiene efectos

retroactivos, por lo que no afecta todas las actividades realizadas en tanto estuvo vigente la
norma cuestionada, por lo que me remito a lo considerado por el magistrado ponente al
respecto.

SS.

______________________
Nestor Paredes Flores
Juez Superior