Derecho (colectivo) (de los usuarios) a servicios pblicos domiciliarios

Anlisis Normativo

Los servicios pblicos domiciliarios son tenidos en cuenta como un derecho colectivo en
cuanto se garantiza su prestacin como un medio para lograr un nivel de vida adecuado
que permita el desarrollo de las personas y de las comunidades y como tal se tornan en
Derecho; no obstante, desde esta premisa, los Estados, a travs de los gobiernos, han
convertido, en gracia de la progresividad, en programa poltico primero y luego en servicio
pblico, objeto de prestacin por empresas privadas, los servicios pblicos domiciliarios,
en este sentido, los medios para obtener un nivel de vida con calidad por la generalidad
de la poblacin, son hoy otro negocio, otra actividad comercial pasible de generar
ganancia.

As las cosas, los servicios pblicos domiciliarios se tornaron en uno de las mejores
actividades comerciales, por cuanto se prestan en el domicilio de los ciudadanos y para
efectos de desarrollo de la vida de los ciudadanos son consumidos inevitablemente por
todos.

Este cambio se dio luego de la adopcin del nuevo modelo econmico, puesto que en la
idea de Estado de Bienestar era un deber del Estado su prestacin y por tanto un derecho
de los ciudadanos, ahora con la privatizacin de las empresas y numerosas actividades
desarrolladas por los Estados, la garanta (deber) de este derecho se torn en una
actividad de prestacin de servicios, es decir, la cobertura no es problema con tal de que
se pague, y por el otro lado, en cuanto al derecho a tener servicios pblicos domiciliarios
se torn en derecho a contratar la prestacin del servicio y a consumir.

Dentro de este contexto tenemos que analizar el derecho a acceder a los servicios
pblicos domiciliarios.
1. Definicion de servicios publicos domiciliarios
1.1. Servicio pblico:

A su vez este derecho es mecanismo de garanta de otros derechos como son el derecho
a gozar de bienestar y calidad de vida, derecho a la igualdad real y derecho al libre
ejercicio de la personalidad. En la Constitucin de 1991 se caracterizan como servicios
pblicos los siguientes:

- Seguridad social (Artculo 48) - Atencin de la salud y saneamiento bsico ambiental

(Artculo 49) - Administracin de justicia (Artculo 229) - Notariado y registro (Artculo 131)
- Educacin (Artculo 67)

Se tiene pues que el trmino de Servicios pblicos es genrico; las dos primeras
especies corresponden a los denominados Servicios Sociales en tanto buscan la
efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales. El tercero y el cuarto se
inscriben en el mbito de los servicios Administrativos. De acuerdo a la doctrina se
considera el ltimo como esencial.

Aunque la Constitucin no hace una clara definicin ni clasificacin de los servicios

pblicos, en varios de sus apartes involucra algunas de estos en ciertas categoras como
es el caso de la seguridad social considerada como de carcter obligatorio; igualmente
mencionan los servicios pblicos bsicos (suministro de agua potable, saneamiento
bsico) y los servicios pblicos esenciales que son aquellos nico en los cuales los
trabajadores no disfrutan de derecho de huelga. Sobre el tema la OIT ha considerado
como tales aquellos en los cuales se encuentra involucrado directamente el derecho a la
vida de parte a toda la comunidad de un pas; de acuerdo con el planteamiento estos
seran, por el organismo internacional el Servicio medio de urgencias, el suministro de
agua potable, la atencin y prevencin de desastres y la seguridad ciudadana y del
estado.

Segn el tratadista Gustavo Penagos Vargas , las diversas interpretaciones sobre el

servicio pblico pueden esquematizaren as:

a. Interpretacin negativa que hablen de la crisis y extincin de la nocin del Servicio

pblico,

b. Interpretacin positiva, con alternativas: - mxima: servicio pblico es toda actividad del
estado cuyo cumplimiento debe ser asegurado, reglado y controlado. - Mnima: servicio
pblico es una parte de la actividad administrativa.

Segn el mencionado doctrinante, quien a su vez cita a Voquera Oliver, el trmino,

Servicios para unos es una organizacin de medios y para otros una actividad o funcin
estatal. Y en cuanto al trmino pblico las tendencias doctrinales se dividen de acuerdo
con la condicin del sujeto titular (personas pblicas), el fin del servicio (pblico), el
rgimen jurdico al que se somete (derecho pblico) y los destinatarios o usuarios(el
pblico) quiere decir entonces que, siguiendo con lo expuesto por el tratadista aludido por
Penagos, el impreciso concepto de servicio pblico se han formulado concepciones
orgnicas, funcionales materiales, teolgicas y mixtas y concluye Penagos que los
servicios pblicos como dato puramente sociolgico de la actividad pblica prestacional,
son subsumidos en las funciones del estado y estimamos que las interpretaciones
negativas y las positivas mxima, como aparentes extremos se tocan y coinciden en
identificar por vas y razonamientos distintos, que funciones del estado y servicios
pblicos son casi lo mismo .

El captulo 5 del ttulo XII aunque en sus primeros dos artculos, 365 y 366 se refiere a los
servicios pblicos en general pero tiene un claro sesgo hacia los servicios pblicos
domiciliarios; as, los artculos 367, 368,369, 370, se refieren particularmente a stos.

Se entiende por servicio pblico "toda actividad organizada que tienda a satisfacer
necesidades de inters general en forma regular y contnua, de acuerdo con un rgimen
jurdico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por
personas privadas". (Decreto 753 de 1956, art. 1o.)

Autores como Guillermo Perry Rubio definen los servicios pblicos como aquellos que
satisfacen necesidades colectivas y que conllevan el deber del Estado de asegurar la
prestacin eficiente, oportuna, contnua y equitativa de estos servicios a todos los
habitantes del territorio nacional.

La nocin de servicio pblico expresa una transformacin poltica que se traduce en la

subordinacin de los gobernantes a los gobernados. La relacin individuo-Estado no es,
por tanto, la de vasallo o sbdito y monarca sino la de ciudadano-servidores pblicos.

El contenido filosfico-poltico de la nocin de servicio pblico trasciende las diversas

posiciones ideolgicas abstencionistas, intervencionistas o neoliberales. Dicho contenido
refleja una conquista democrtica que se traduce en una teora del Estado cuyo cometido
esencial es el cubrimiento de las necesidades bsicas insatisfechas de toda la poblacin y
el aseguramiento de un mnimo material para la existencia digna de la persona.
Los servicios pblicos son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios derechos y deberes constitucionales (CP art. 2). El sentido y razn de ser de los
poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfaccin de sus necesidades y la
proteccin de los derechos individuales de sus miembros.

1.1.1. Servicios pblicos, estado social de derecho y principio de solidaridad

El Estado social y democrtico de derecho tiene una concrecin tcnica en la nocin de

servicio pblico. El Constituyente al acoger esta forma de organizacin poltico-social
elev a deber constitucional del Estado suministrar prestaciones a la colectividad. La
naturaleza social y democrtica del Estado considera a cada ciudadano como un fin en s
mismo, en razon de su dignidad humana y de su derecho a la realizacin personal dentro
de un proyecto comunitario que propugna por la igualdad real de todos los miembros de la
sociedad. Por lo tanto, la administracin est sujeta a un concepto evolutivo de mayores
prestaciones y mejores servicios al pblico, segn las cambiantes necesidades y la
complejidad del mundo moderno.

La idea de servicio pblico es el medio para avanzar rpidamente al Estado social y

democrtico de derecho, en forma pacfica y sin traumas para los grupos de inters que
detentan posiciones de ventaja respecto de los sectores mayoritarios de la sociedad con
necesidades insatisfechas. La legitimidad del Estado depende del cumplimiento de sus
deberes sociales y de la eficacia de la gestin pblica. La poblacin es sensible a la
efectiva realizacin de los fines esenciales del Estado, en particular porque sobre ella
pesa la carga del rgimen impositivo. La corrupcin y el fraude generalizados hacen que
el ciudadano perciba la presencia del Estado como una carga insoportable y pueden
conducir a su destruccin o al desmonte de las prestaciones sociales a su cargo. Por ello
los servicios pblicos deben mantener un nivel de eficiencia aceptable para dar respuesta
a las necesidades sociales, sin perjuicio del principio de la solidaridad social.

Los servicios pblicos como instancia y tcnica de legitimacin no son fruto de la decisin
discrecional del poder pblico sino aplicacin concreta del principio fundamental de la
solidaridad social (CP arts. 1 y 2). A travs de la nocin de servicio pblico el Estado tiene
el principal instrumento para alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad
real y efectiva. Su prestacin comporta una transferencia de bienes econmicos y
sociales con base en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago
discriminado de los servicios pblicos segn estratos y en funcin de la capacidad
econmica del usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras
circunstancias, no tendran acceso a los beneficios del desarrollo econmico. De esta
forma se garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo de la personalidad
(CP art. 16) y para la consecucin de una igualdad real y efectiva (CP art. 13) de toda la
poblacin.

1.1.2. El servicio pblico esencial es una especie del gnero servicio pblico.

Con l se busc explcitamente ampliar el campo del derecho de huelga, que se haba
visto fuertemente limitado en el pasado por la calificacin de una gran cantidad de
actividades como servicio pblico. Por ello consideraron los Constituyentes que la nocin
de servicios pblicos era demasiado amplia para efectos de la no garanta del derecho de
huelga. Era pues necesario delimitar con mayor precisin el mbito de restringibilidad del
derecho de huelga, tal y como finalmente se estableci en el artculo 56 de la
Constitucin, al sealar que stas slo seran validas en un campo ms restringido: los
servicios pblicos esenciales.

A nivel conceptual es posible encontrar actividades organizadas que satisfacen de manera

regular y continua intereses generales (nocin material de servicio pblico) pero que no
son esenciales, porque su interrupcin no afecta valores e intereses fundamentales de la
vida en comunidad.

La Constitucin nicamente utiliza la palabra esencial para referirse a las restricciones a

la huelga, mientras que las otras normas constitucionales se refieren a los servicios
pblicos en general. Esto significa que el Constituyente decidi mantener un concepto
genrico de servicios pblicos para todos los otros efectos constitucionales distintos a la
regulacin del derecho de huelga. As, tal concepto opera para la inspeccin y vigilancia
presidencial (CP art. 189 ord 22), el establecimiento de las funciones de los municipios
(CP art. 311) y de los Distritos Especiales (CP art. 322), la regulacin de las reas
metropolitanas (CP arts 319 y 325), del intervencionismo econmico (CP art. 334) y de la
finalidad social del Estado (CP art. 365 y 370). Pero este concepto genrico fue
expresamente descartado por el Constituyente para la regulacin de las limitaciones al
derecho de huelga. (SENTENCIA C- 473. Oct.27/94)
1.2. Antecedentes historicos de los servicios publicos domiciliarios

Dentro del desarrollo de la manera como se suministran los Servicios pblicos, se han
desarrollados hitos histricos que se pueden concretar en tres:
1.2.1. Modo privado de suministro local (1.875 - 1.930)

En medio del nacimiento de la Constitucin de 1886, se implant los conceptos de

repblica unitaria, centralista y presidencialista, lo cual provoc un desarrollo distinto en
los hbitos urbana y rural.

Los pocos servicios que comenzaron a prestarse, alumbrado pblico a gas, el acueducto
por tuberas de hierro sin tratamiento, energa elctrica de generacin hdrica y trmica, la
telefona y el aseo, eran precarios, rudimentarios y de cubrimiento para clases sociales
altas. Los servicios an ausentes eran el de aguas servidas y recoleccin de basuras.

Los prestadores eran empresas privadas, en algunas oportunidades asociadas al capital

extranjero, que funcionaban bajo concesin otorgada por los municipios los cuales, a su
vez sufran una debilidad fiscal. El tamao de las operaciones, a escala local, no era muy
grande lo que permiti que las ciudades grandes tuviesen mayor desarrollo adoptando
tecnologa de punta. Hasta ese momento, los servicios pblicos, y en particular los
domiciliarios, no tenan la connotacin social de hoy; por el contrario, eran asumidos como
condiciones suntuarias, costosas y, por tanto, de difcil acceso. El papel de la Nacin era
prcticamente nulo y la capacidad reguladora de los municipios era dbil, especialmente
en cuanto a tarifas y cobertura. Desde esa poca haba un claro atraso en la prestacin
de los servicios de alcantarillado y aseo.

La escasa capacidad reguladora y controladora del estado frente a las compaas

privadas, fue originando una serie de tensiones en el modelo que se manifestaron en el
rgimen tarifario y el tema de los monopolios; estas tensiones se vieron agravadas por la
debilidad financiara de los municipios y por la corrupcin de sus autoridades,
especialmente en los concejos municipales; a su vez, la escasez del capital privado no
pudo sostener el ritmo de las inversiones.
El crecimiento demogrfico de las ciudades y la excesiva presin de la demanda, que no
puedo ser satisfecha, hicieron que empezara a imponerse la visin de que era necesario
fortalecer el papel del sector oficial.
1.2.2. Modelo centralista de gestion local (1.910 - 1.950)

A comienzos del presente siglo se aceleraron la dinmica econmica, la produccin

manufacturera y el proceso de urbanizacin del pas, lo que hizo importante las
condiciones de vida en las ciudades. El papel de los municipios fue fundamental y ante la
insatisfaccin generalizada de los habitantes frente a la problemtica de las tarifas y la
cobertura de algunas entidades territoriales se pusieron al frente de la prestacin de los
servicios, a travs de mecanismos mixtos o plenamente pblicos, y en algunas ocasiones
en asocio con los departamentos a los cuales pertenecan las ciudades.

Al final de la dcada de los 20, la discusin acerca del rol del estado ya era candente; fue
as como en 1928 la Ley 13 declar de utilidad pblica las cadas de aguas y defini
algunos aspectos sobre regulacin de tarifa.

Durante los aos 30 asociada a las reformas institucionales adelantadas por el gobierno
de Pumarejo esta discusin se hizo ms profunda y culmin con la reforma constitucional
de 1936; sta estableci que el Estado deba tener un papel intervencionista mediante la
direccin de la economa, la participacin econmica directa, el fomento a ciertas reas
de la actividad productiva y la regulacin.

En 1936 la Ley 65 transform la accin estatal en el sector de agua potable, dio al Estado
funciones acordes con su nuevo rol y responsabilidad directa a los municipios; cre un
Fondo con aportes de los departamentos y la Nacin para el suministro de agua potable y
estableci la vigilancia de la nacin a travs del Ministerio de obras pblicas.

Se tienen, pues, el carcter de esta intervencin estatal fue de fomento, operacin

autosuficiente financiera y distincin entre diversos tipos de municipios, segn dichas
capacidades.

La Ley 109 de 1936 en relacin con el suministro de energa elctrica tuvo un alcance
ms limitado en cuanto a la intervencin estatal; en este sector se dio mayor participacin
al capital privado. Posteriormente, se homogeneiz el tratamiento de los servicios pblicos
domiciliarios (agua, electricidad, telefona) y en 1940 se cre el Fondo de fomento
municipal que centraliz los recursos.

No obstante la incorporacin de la gestin estatal central en los SPDs, los problemas de

cobertura y financiacin no fueron resueltos, la demanda domiciliaria e industrial sigui
creciendo a un ritmo mayor que la oferta, y el desbalance con el sector rural fue cada vez
ms crtico, con la cual se abri el paso a la etapa siguiente.
1.2.3. Modelo estatal asistencialista (1945- 1990)

Con el fortalecimiento del Estado central se crearon importantes instituciones como

INAGUAS (1946), que atendi los usos del agua diferentes al consumo humano, coexista
con empresas locales. El Fondo de fomento municipal se convirti en el INSFOPAL que
fortaleca fondos no reembolsables a los municipios. Entre 1954 y 1957, durante el
gobierno de Rojas Pinilla funcion la denominada Corporacin Nacional de Servicios
pblicos, adscrita a la Presidencia de la Repblica, en la cual fueron fusionados Inaguas,
Insfopal y el ICT.
A su vez, en las ciudades, especialmente las de mayor tamao, fueron creados institutos
descentralizados mediante los cuales empezaron a presertarse los servicios;
progresivamente la inversin privada fue perdiendo importancia, pero aparecieron primero
los problemas: baja capacidad de financiacin, desfase de los planes previstos y la poca
expansin que permitan las bajas tarifas. Dentro de este men de dificultades quiz las
ms importantes fueron la ineficiencia muy generalizada en las empresas estatales de
servicios pblicos, la injerencia de la poltica en su direccin, el clientelismo y la
corrupcin asociada a los dos anteriores.

Durante los aos 80 hizo crisis el modelo, especialmente en el sector de la energa

elctrica lo que termin con el llamada Apagn en 1992. A todo lo anterior se suma el
ascenso, desde comienzo de la misma dcada de los 80, "Nuevas teoras sobre la
reconceptualizacin del papel del Estado en la economa, conocidas como
Neoliberalismo, que tuvieron desarrollo en E.U y en el Reino Unido, en Amrica Latina
estas teoras fueron aplicadas en primer lugar en Chile, y posteriormente en Mjico y
Argentina.

En Colombia durante el segundo lustro de la dcada de los ochenta, las discusiones

empezaron a tomar fuerza durante el ltimo ao de gobierno de Barco (1989), se tomaron
las primeras medidas sobre liberalizacin del comercio; medidas que fueron acentuadas
en todo su rigor en el siguiente gobierno de Gaviria, en el que tuvieron lugar la total
liberacin de la economa y profundas reformas en los campos tributario, comercial,
laboral, financiero, y el ms importante, el constitucional.
1.3. Servicios pblicos domiciliarios.

1.3.1. El concepto elaborado por la Asamblea Nacional Constituyente se orient hacia

cuatro argumentos:

1.3.1.1. Los que protegen o crean bienes de consumo colectivo tales como las de fuerza
pblica, administracin de justicia, proteccin del medio ambiente, proteccin de la
creacin del conocimiento.

1.3.1.2. Los que satisfacen necesidades colectivas y poseen externalidades significativas

en su consumo (el consumo de un individuo beneficia a los dems) tales como la
educacin, salud y nutricin materno infantil.

1.3.1.3. Los que satisfacen necesidades colectivas y presentan indivisibilidades y

economas de escala que conducen a la constitucin de monopolios naturales, tales como
los servicios de televisin, agua potable, energa elctrica, gas domiciliario y transporte
pblico.

1.3.1.4. Los que satisfacen necesidades colectivas y an cuando son de consumo

individual y no tiene externalidades significativas, constituyen bienes meritorios cuyo
consumo, socialmente deseable, esta restringido por la distribucin inequitativa del
ingreso y otras razones, tal es el caso de la Vivienda de inters social y de la recreacin
popular.

1.3.2. Otra definicin es la plasmada en el artculo 3 del Estatuto Nacional de los Usuarios
de SPDs, Decreto reglamentario 1841/91 en la cual se dice: toda persona o grupo de
personas tiene derecho a solicitar y obtener los SPD.

1.3.3. A su vez la Corte Constitiucional ha definido los servicios pblicos domiciliarios

como:
.......aquellos que se prestan a travs del sstema de redes fsicas o humanas o con
puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la
finalidad especfica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas.

1.3.3.1. Son caractersticas relevantes para la determinacin de servicios pblicos

domiciliarios las siguientes, a partir de un criterio finalista:

1.3.3.1.1. El servicio pblico domiciliario en conformidad con el artculo 375 de la

Constitucin puede ser prestado directa o indirectamente por el estado por comunidades
organizadas o por particulares, manteniendo esta regulacin, el control y vigilancia de los
servicios.

1.3.3.1.2. El servicio pblico domicialiario tiene un punto terminal que son las viviendas
o sitios de trabajo de los usuarios, entendienco por usuario la persona que usa ciertos
servicios, es decir quin disfruta el uso de cierta casa

1.3.3.1.3. El servicio pblico domiciliario esta destinado a satisfacer las necesidades

bsicas de las personas en circunstancias fcticas, es decir en concreto.

1.3.3.1.4. Existen tambin diversas definiciones de los tratadistas; segn Enrique Sagayes
Laso tomado por la Corte Constitucional de prestacin de los servicios pblicos en la
concepcin moderna implica el conjunto de actividades desarrolladas por entidades
estatales o por mandato expreso, para satisfacer las necesidades colectivas
impostergables mediante prestaciones directamente o indirectamente o los individuos bajo
un rgimen de derecho pblico.

Esta caracterizacin similar a la del tratadista Pedro Guillermo Altamira , comporta

aspectos importantes como la prestacin estatal directa o delegada, prestaciones dirigidas
a satisfacer necesidades y vigencia del rgimen del derecho pblico . Pero, si bien estos
elementos paradigmticos son considerados por la alta corporacin como modernos,
durante los ltimos aos han comenzado a sufrir modificaciones.

Los artculos 365 al 370, se derivan las siguientes caractersticas que el nuevo
ordenamiento otorga a los servicios:

- Es de su esencia que puedan ser reubicados en el domicilio, entendido este de una

manera amplia.

- El acceso y la prestacin adecuada de los servicios pblicos tienen directa relacin con
derechos fundamentales como el derecho a la salud y la vida, seta destinada a satisfacer
las necesidades bsicas de las personas en circunstancias fcticas, es decir en concreto.

- Su prestacin depende de que exista una cobertura fsica. La constitucin reconoce las
limitaciones existentes en esta materia (art. 367 de la Const.)

- Admiten controles objetivos de calidad y de eficiencia (art.367 y 370).

- Su rgimen tarifario no es de naturaleza tributaria.

- Los SPDs son susceptibles de prestarse directamente por cada municipio, por empresas
de Servicios pblicos mixtas, oficiales, privadas, por comunidades organizadas o por
particulares.
- Se desarrollan dentro de los nuevos parmetros de la participacin ciudadana en el
control y la fiscalizacin de su gestin.
2. Normatividad
2.1.1. Nacional

2.1.1.1. Regulacin constitucional y legal de los servicios pblicos

La Constitucin define los servicios pblicos como inherentes a la finalidad social del
Estado e impone a ste el deber de asegurar su prestacin eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional (CP art. 365).

El constituyente opt por reservar al legislador la regulacin de la prestacin de los

servicios pblicos (CP art. 150-23), no sin antes garantizar la participacin de las
organizaciones de usuarios o consumidores en la materia (CP arts. 78, 334, 365, 367, 369
y 48 transitorio) y confiar a los concejos la reglamentacin de las funciones y la eficiente
prestacin de los servicios a cargo del municipio (CP art. 313-1). De tal forma, se
pretendi conciliar la flexibilidad de los mecanismos para la prestacin de los servicios
pblicos con la descentralizacin y la participacin ciudadana, en un rea de la actividad
estatal que afecta directamente la vida cotidiana de todas las personas. Al respecto, el
constituyente expres:

"Introducir en la Carta Constitucional materias que son susceptibles de un desarrollo

legislativo detallado, puede crear en el tema que nos ocupa, una camisa de fuerza que
impida el desarrollo mismo de los distintos servicios pblicos o la ausencia de
normatividad en otros servicios que, por su misma naturaleza, requieren de un tratamiento
especial.

De acuerdo a lo expresado anteriormente, se deja a la ley el desarrollo de los mandatos

constitucionales, atendiendo la naturaleza y caractersticas de cada uno de los servicios
pblicos, las dificultades que se presentan entre las empresas y los usuarios, los
elementos propios de cada uno de ellos que, inciden en la fijacin de las tarifas o en su
actualizacin, etc,.

"En los dems servicios (diferentes a la fuerza pblica y la administracin de justicia) se

prev la participacin de los particulares o de las comunidades organizadas en su
prestacin. Con ello se consagran alternativas distintas a la puramente estatal en su
organizacin y atencin, procurando crear condiciones de competencia que, en ltimas,
conlleven el mejoramiento en el manejo de los recurso y, por ende, en la calidad de los
servicios entregados a la comunidad" .

El Estado est dotado de variados medios de intervencin en el campo de los servicios

pblicos: la nacionalizacin de determinadas actividades estratgicas o servicios pblicos
por razones de soberana o de inters social (CP art. 365); la prioridad del gasto pblico
social para la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas (CP art. 366); el
otorgamiento de subsidios presupuestales a personas de menores ingresos para el pago
de las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios (CP art. 368); el reconocimiento de los
derechos de participacin ciudadana y municipal en la gestin y fiscalizacin de los
empresas estatales que prestan servicios pblicos (CP art. 369) y, el ejercicio del control,
la inspeccin y la vigiliancia de los mismos por parte del Presidente de la Repblica, a
travs de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (CP art. 370).
SENTENCIA T- 540/92.
2.1.1.2. De los derechos econmicos sociales y culturales.

La Carta de Derechos de la Constitucin colombiana contempla en el Ttulo II, Captulo 2

los llamados "Derechos Econmicos, Sociales y Culturales". Estos derechos implican una
prestacin por parte del Estado y por lo tanto una erogacin econmica que por lo general
depende de una decisin poltica. Su razn de ser est en el hecho de que su mnima
satisfaccin es una condicin indispensable para el goce de los derechos civiles y
polticos, con lo cual adquieren el carcter de fundamentales.

Bajo esta orientacin, ya se haba ocupado del tema la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, que
entr en vigencia el 18 de julio de 1978, al igual que el Protocolo de San Salvador por
cuanto las diferentes categora de tales derechos constituye un todo indisoluble que
encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana,
caracterstica que exige proteccin permanente con el propsito de obtener su plena
vigencia, "sin que jams pueda justificarse la violacin de unos en aras de la realizacin
de otros".

2.1.1.3. Normativa constitucional

2.1.1.3.1. Artculo 367: "La ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la
prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiacin, y el
rgimen tarifario que tendr en cuenta adems de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribucin de ingresos.

Los servicios pblicos domiciliarios se prestarn directamente por cada municipio cuando
las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio y las conveniencias generales lo
permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirn de apoyo y coordinacin.

La ley determinar las entidades competentes para fijar las tarifas".

2.1.1.3.2. "Artculo 365: Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del
Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional.

Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley, podrn ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por
particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de
dichos servicios....".

2.1.1.4. Leyes

2.1.1.4.1. Ley 142 de 1994: Por la cual se establece el rgimen de los servicios pblicos
domiciliarios...

Esta ley se aplica a los servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo,
energa elctrica, distribucin de gas combustible, telefona fija piblica bsica conmutada
y la telefona local mvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas
prestadoras de servicios pblicos; a la participacin de entidades pblicas en empresas
de servicios pblicos; el rgimen jurdico de las empresas de servicios pblicos; los bienes
de las empresas de servicios pblicos; el rgimen de actos y contratos de las empresas;
de la regulacin, control y vigilancia del Estado en los servicios pblicos; de la
Superintendencia de servicios pblicos domiciliarios; del rgimen tarifario de las empresas
de servicios pblicos; de la estratificacin socioeconmica; del contrato de servicos
pblicos; de la defensa de los usuarios es sede de la empresa; y normas especiales para
algunos servicios.

2.1.1.4.1.1. Objetivos de la Ley:

2.1.1.4.1.1.1. Garantizar la eficiencia y calidad en la prestacin de los SPD.

2.1.1.4.1.1.2. Establece normas de regulacin de monopolios y promocin de la

competencia. Simulacin de mercado competitivo.

2.1.1.4.1.1.3. Ampliar la cobertura.

2.1.1.4.1.1.4. Permitir la participacin privada.

2.1.1.4.1.1.5. Separar las tareas del estado como regulador y prestador del servicio.

2.1.1.4.1.1.6. Racionalizar el rgimen tarifario.

2.1.1.4.1.1.7. Regular los derechos de los usuarios y su participacin en la gestin de las

empresas de SPDs.

2.1.1.4.1.2. Concepto de regulacin : En la Nueva Ley de SPDs a travs de a regulacin

se pretende crear las condiciones para asegurar la eficiencia de la prestacin de los SPD,
regular los monopolios para encontrar abusos, promover la competencia, definir el
rgimen tarifario a partir de costos econmicamente eficientes, fijar la regla para los
subsidios, incrementar la calidad de los servicios y promover el desarrollo de las
empresas. Para cumplir estos objetivos se crean las Comisiones de regulacin en cada
uno de los SPD.

2.1.1.4.1.3. Concepto de Control en la nueva Ley: Tiene por objeto de la vigilancia del
cumplimiento de las normas y contratos, aplicacin de sanciones (amonestaciones,
multas, suspensiones, separacin de cargos, caducidad de contratos), la evaluacin de la
gestin y la determinacin de los casos en que procede la toma de posesin de las
empresas de acuerdo con la ley,

Se establecen dos instancias de control: la Superintendencia de servicios pblicos

domiciliarios y los Comits de Desarrollo y control social de los servicios pblicos. Otros
aspectos directamente relacionados con la participacin de los usuarios y sus derechos
los examinaremos ms adelante.

2.1.1.4.1.4. Competencia para la prestacin del servicio pblico. Establece que puede
corresponder al Estado directa o indirectamente o a los particulares o comunidades
organizadas.

2.1.1.4.2. Ley 143 de 1994: Rgimen para la generacin, interconexin, transmisin,

distribucin y comercializacin de electricidad en el territorio nacional.

Esta ley establece el rgimen de las actividades de generacin, interconmexin,

transmisin, distribucn y comercializacin de electricidad; de la operacin del sistema
interconectado nacional; de las tarifas por acceso y uso de las redes; del rgimen
econmico y tarifario para las ventas de electricidad; de la conservacin del medio
ambiente; del contrato de concesin; del ahorro, conservacin y uso eficiente de la
energa.

2.1.1.4.2.1. 0bjetivos:

2.1.1.4.2.1.1. Promover la libre competencia en las actividades del sector.

2.1.1.4.2.1.2. Impedir prcticas de competencia desleal o abuso de la posicin dominante.

2.1.1.4.2.1.3. Asegurar la proteccin de los derechos del usuarios y el cumplimiento de

sus deberes.

2.1.1.4.2.1.4. Asegurar la incorporacin de los aspectos ambientales en la planeacin y

gestin de las empresas.

2.1.1.4.2.1.5. Alcanzar una cobertura que garantice la satisfaccin de necesidades

bsicas especialmente en los sectores de menores recursos.

2.1.1.4.2.1.6. Asegurar la disponibilidad de los recursos para cubrir los subsidios.

2.1.1.4.2.2. Principios de la activada relacionada con los servicios de electricidad: La ley

determina los principios de:

2.1.1.4.2.2.1. Eficiencia,

2.1.1.4.2.2.2. Calidad,

2.1.1.4.2.2.3. Continuidad, Adaptabilidad,

2.1.1.4.2.2.4. Neutralidad,

2.1.1.4.2.2.5. Solidaridad y

2.1.1.4.2.2.6. Equidad.

2.1.1.4.2.3. Novedades en materia de Planeacin: La Ley 143 de 94 en su artculo 17 crea

un cuerpo consultivo permanente para el ministerio de minas y energa, conformado por
representantes de las empresas y de los usuarios.

La fundacin de este rgano consultivo es conceptuar previamente la adopcin de los

planes, programas y proyectos de desarrollo de cada subsector y proponer las acciones
pertinentes para garantizar que stos se realicen de acuerdo con lo establecido en el plan
de Gobierno Nacional.

Corresponde al gobierno establecer el nmero y los mecanismos de seleccin de los

representantes de los usuarios. El marco normativo en materia de servicios pblicos
domiciliarios es amplio y ofrece mltiples alternativas para desarrollar instrumentos, tanto
para la defensa de sus derechos como para el fomento de los distintos niveles de
participacin previstos en la Carta poltica.

2.1.1.4.3. Ley 223 de 1995: Relativa a contribucin, tarifas y subsidios.

2.1.1.4.4. Ley 226 de 1995: Por la cual se desarrolla el artculo 60 de la constitucin
poltica en cuanto a la enajenacin de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas
para su democratizacin y se dictan otras disposiciones.

Esta ley se aplica para la enajenacin, total o parcial, a favor de particulares, de acciones
o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, de propiedad del Estado y, en general
a su participacin en el capital social de cualquier empresa; establece procedimientos de
enajenacin; medidas para garantizar la democratizacin de la propiedad accionaria.

2.1.1.4.5. Ley 286 de 1996: Por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de
1994.

Esta ley establece que las empresas de servicios pblicos debern alcanzar
progresivamente los lmites establecidos en las leyes 142 y 143 de 1994, y la ley 223 de
1995 en materia de factores de contribucin, tarifas y subsidios en el plazo, y con la
celeridad que establezca antes del 30 de noviembre de 1996 la respectiva comisin de
regulacin.

2.1.1.5. Decretos

2.1.1.5.1. Decreto 1842/91.

2.1.1.5.1.1. Objetivos: regula la proteccin de los usuarios de los SPD y sus derechos.

2.1.1.5.1.2. Aspectos que regula:

2.1.1.5.1.2.1. Conceptos bsicos

2.1.1.5.1.2.2. Acceso a los SPD

2.1.1.5.1.2.3. Consumo y facturacin

2.1.1.5.1.2.4. Procedimiento para la facturacin

2.1.1.5.1.3. Vigencia de esta norma: complementa la Ley 142/94 que no lo derog, pero
los artculos sobre consumo y facturacin si fueron modificados por la Ley.

2.1.1.5.2. Decreto 548 de 1995: Por el cual se compilan las funciones de la

Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

Este decreto establece la naturaleza y principios de la Superintendencia de Servicios

Pblicos, las entidades vigiladas y la representacin legal; funciones en relacin con las
entidades prestadoras de servicos pblicos domiciliarios; en relacin con la participacin
de los usuarios; de la estructura orgnica de la Superintendencia; de las funciones de
anlisis de la prestacin de servicio, de control financiero y contable, y de inspeccin y
vigilancia, y de las diferentes dependencias que integran la Superintendencia; del
presupuesto de la Superintendencia; de la toma de posesin y liquidacin de las
empresas de servicios pblicos; y del rgimen del conflicto de intereses, inhabilidades e
incompatibilidades.
2.2. Naturaleza juridica
2.2.1. De la relacion entre usuarios y empresas
La naturaleza jurdica de las relaciones entre los usuarios de servicios pblicos y las
empresas encargadas de su prestacin no es un tema pacfico en la doctrina. Por un lado,
la tesis privatista, anteriormente vinculada a la distincin de actos de autoridad y actos de
gestin de la administracin, hoy en auge en razn del movimiento que favorece la
privatizacin de empresas de servicios pblicos, postula la aplicacin del derecho privado
a muchas prestaciones administrativas, en especial las desempeadas por
concesionarios. La tesis de la naturaleza jurdico-pblica, de otra parte, sostenida por la
doctrina alemana, seala que invariablemente la actividad inherente a todos los servicios
pblicos no es contractual, sino reglamentaria. Se busca enfatizar la prevalencia de la
seguridad jurdica sobre las ventajas individuales de la contratacin privada en atencin a
que la prestacin de servicios es una actividad dirigida a la realizacin del inters pblico.
Ninguna posicin unilateral, sin embargo, ha logrado responder cabalmente a las
caractersticas de los diversos servicios pblicos.

La relacin jurdica entre el usuario y las empresas de servicios pblicos domiciliarios es,
en algunos aspectos y respecto de ciertos servicios, una relacin legal y reglamentaria,
estrictamente objetiva, que se concreta en un derecho a la prestacin legal del servicio en
los trminos precisos de su reglamentacin, sin que se excluya la aplicacin de normas
de derecho privado en materias no reguladas por la ley.

La variedad de los servicios pblicos - esenciales (CP arts. 56, 366), sociales (CP arts. 46,
48, 64), domiciliarios (CP arts. 367 y ss), comerciales o industriales (CP art. 64) y las
variadas modalidades de su prestacin - directamente por el Estado o a travs de
comunidades organizadas o particulares - son criterios que sumados a la decisin del
legislador permiten determinar el derecho aplicable en cada caso. La clsica exigencia de
someter los servicios pblicos a las reglas exorbitantes del derecho pblico con miras a
mantener las prerrogativas del Estado ha perdido vigencia frente a su prestacin creciente
a travs de concesionarios y la superacin de la antinomia entre rentabilidad, eficacia y
cubrimiento del servicio. La situacin jurdica del usuario en parte es contractual y en
parte reglamentaria, segn lo establezca el propio legislador (CP art. 365). Esta
regulacin es ms intensa y abarca mayor nmero de aspectos de las relaciones entre el
Estado y los usuarios cuando el servicio asume un carcter acentadamente ms
administrativo y se presta directamente por el Estado. Al contrario, tratndose de servicios
pblicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la
reglamentacin administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben
resolverse aplicando criterios contractualistas, ms afines a las actividades desarrolladas
por los concesionarios de un servicio pblico.

No es entonces extico que la relacin jurdica entre usuario y empresa de servicios

pblicos sea simultneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios pblicos
domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a que su prestacin
involucra derechos constitucionales - salud, educacin, seguridad social, etc. - y su
reglamentacin administrativa obedece a intereses pblicos determinados, quedando
reservada su gestin, control y vigilancia a los organismos del Estado.

Bajo esta ptica le asiste parcialmente razn a los accionantes en el sentido de equiparar
la relacin usuario-empresa de servicios de energa elctrica y aseo a un contrato de
suministro regulado por las normas del derecho privado. Sin embargo, tratndose de
decisiones de la administracin o el concesionario de un servicio pblico sobre la tcnica
de cobro de las tarifas, existe reglamentacin legal que en principio sustrae en este
preciso aspecto la aplicacin de normas civiles o comerciales y cuya constitucionalidad
depende primariamente del respeto a los derechos constitucionales de los usuarios.
En efecto, el Estatuto Nacional de usuarios de los servicios pblicos domiciliarios regula la
posibilidad de cobro conjunto de servicios en desarrollo de acuerdos institucionales entre
las diversas empresas prestatarias (Decreto 1842 de 1991, art. 14). Es claro, entonces,
que la formulacin conjunta de cuentas de cobro de servicios pblicos domiciliarios por
parte de las respectivas empresas, encuentra respaldo en la ley que regula esta
posibilidad, sin que la decisin administrativa correspondiente vulnere por s misma
derechos constitucionales fundamentales de los usuarios, salvo que ello se demuestre por
parte del interesado. (SENTENCIA T- 540/92)
2.3. Contenido

Relaciones entre el poder central y las instancias departamental y municipal .

Tales competencias deben ser enmarcadas adems en los principios rectores que la
Constitucin de 1991 consagra en materia de estructuracin poltico-administrativa del
Estado y de distribucin territorial de poderes entre este y las entidades territoriales que lo
integran.

As, por un lado, en materia de servicios pblicos, la Constitucin Poltica, defiere en el

rgano legislativo del poder central una competencia de regulacin normativa por la va
general.

Por otro lado, los artculos 298, 300-1, 311 y 313-1 de la Constitucin confieren en esta
materia un poder regulador a las corporaciones pblicas de eleccin popular de los
mbitos departamental y municipal.

En efecto, tales disposiciones sealan que compete a las asambleas departamentales,

por medio de ordenanzas, y a los concejos municipales, "reglamentar... la eficiente
prestacin de los servicios" que la ley adscriba a la correspondiente entidad territorial.

Ahora bien, no debe perderse de vista que por disposicin de la propia Constitucin la
funcin que la Carta confiere en los artculos 300-1 y 298 a las asambleas
departamentales y en los artculos 311 y 313-1 a los concejos municipales para
"reglamentar... la prestacin de los servicios" que la ley confie a la respectiva entidad
territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma determine. En efecto, sobre
este aspecto deben recordarse los siguientes parmetros que la Carta consagra:

a) La autonoma de que gozan las entidades territoriales para la gestin de sus intereses
se enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitucin y la ley. (artculo 287).

b) Conforme lo dispone el artculo 288 ibdem, corresponde a la ley establecer los

trminos en los que, de acuerdo a los principios de coordinacin, concurrencia y
subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercern las competencias que les son
atribuidas por la Constitucin.

Una interpretacin teleolgica y sistemtica de los anteriores principios constitucionales

conduce a esta Corte a afirmar que en el campo de los servicios pblicos el Constituyente
instituy una competencia concurrente de regulacin normativa en cabeza de los niveles
central, regional y local, que por su alcance y radio de accin puede caracterizarse as:

a) A la ley le compete establecer por va general el rgimen jurdico de los servicios

pblicos, esto es, expedir el estatuto bsico que defina sus pautas y parmetros
generales y que regule los dems aspectos estructurales de los mismos (Arts. 150-23 y
365 C.N.)
b) Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la va del reglamento la
preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su mbito
territorial. En otros trminos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la
potestad reglamentaria para dar concrecin y especificidad a la normacin legal de modo
que con sujecin a sus parmetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente
prestacin de los servicios pblicos segn sean las caractersticas de las necesidades
locales.

Tal competencia concurrente constituye ntida expresin de la articulacin de los dos

niveles a partir de los cuales se organiza el Estado. En efecto, de una parte la ley a travs
de su capacidad reguladora realiza la unidad jurdico-poltica de la Repblica al fijar las
condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde
luego, le sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las
instancias regional y local, vale decir, la autonoma para la gestin de sus propios
intereses. Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer
por la va reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley,
singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la
unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado, se busca satisfacer
con esta estructura institucional. (SENTENCIA C-517/92)
2.3.1. Clases de servicios

2.3.1.1. Agua potable

Se entiende que es la distribucin de agua apta para el consumo de las personas, incluye
la conexin y la medicin. Hacen parte del servicio las actividades complementarias de
captacin, procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conduccin y transporte.

El suministro de agua potable es un servicio pblico domiciliario cuya adecuada, completa

y permanente prestacin resulta indispensable para la vida y la salud de las personas.

La prestacin de este servicio tiene un carcter municipal; en pequeos municipio y zonas

rurales adquieren mayor importancia dada la debilidad del mercado y la ndole de
monopolio natural que adquiere el servicio. As se explica la figura de la Prestacin directa
de los municipios concentrada en este servicio.

Antes de la Ley 142/94, el Decreto 2152/92 crea la Direccin de agua potable y

saneamiento bsico del Ministerio de Desarrollo econmico, la cual organiza un sector de
baja tecnologa, con deficiencia de calidad y dispersin en los prestadores.

El Decreto Ley 1842 de 1991, por el cual se expidi el Estatuto Nacional de Usuarios de
los Servicios Pblicos Domiciliarios, entiende por tales los de acueducto, alcantarillado,
energa elctrica, telefona local y telefona de larga distancia nacional e internacional,
recoleccin, transporte y disposicin final de desechos slidos y gas natural domiciliario.
Se llevan a los usuarios -como ya lo dijo esta Corte en Sentencia T-578 del 3 de
noviembre de 1992, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martnez Caballero- "a travs del
sistema de redes fsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de
trabajo (...) y cumplen la finalidad especfica de satisfacer las necesidades esenciales de
las personas".

2.3.1.2. Alcantarillado
Consiste en la recoleccin de residuos lquidos a travs de tuberas. Tambin se
considera que hacen parte de las prestacin del mismo servicio las actividades
complementarias de transporte, tratamiento y disposicin final.

2.3.1.3. Energia

Se presta cuando se transporta energa desde una red regional que transmite al domicilio
del usuario final. Hacen parte integral del servicio la conexin y la medicin del consumo,
as como las acitividades complementarias de generacin, comercializacin,
transformacin, interconexin y transmisin.

La Ley 143/94 constituye el mejor intento en organizar la normativa de la prestacin de

este servicio aunque ya existan normas sobre la materia desde hace 50 aos como la
Ley 113 de 1928, 109 de 1936, 126 de 1938, y 19 de 1990. El nuevo orden se enmarca en
un proceso de globalizacin y obedece a las necesidades del sector pblico y las de tipo
econmico.

2.3.1.4. Aseo

Es la recoleccin de residuos slidos, incluye las actividades complementarias de

transporte, aprovechamiento, tratamiento y disposicin final.

2.3.1.5. Telefonia:

El servicio pblico domiciliario de larga distancia nacional e internacional corresponde al

servico telefnico bsico conmutado que se presta en el pas y en el exterior. Este servicio
puede ser prestado por entidades de carcter oficial, mixto, privado y comunitario.

Los Decretos 1900 y 1901 de 1990, tienen como antecedente inmediato la Ley 72 de
1989 que faculta al Gobierno nacional por medio del ministerio de comunicaciones para
adoptar la poltica general sector y ejercer las funciones de planeacin, regulacin y
control de todos los servicios del sector, dicha ley estipula que las telecomunicaciones
tienen por objeto el desarrollo econmico, social y poltico del pas con la finalidad de
elevar el nivel y calidad de vida de sus habitantes.

1.- Las telecomunicaciones son un servicio pblico. De conformidad con lo dispuesto en el

artculo 2o. de la ley 72 de 1989, se entiende por telecomunicaciones "toda transmisin,
emisin o recepcin de signos, seales, escritos y sonidos, datos o informacin de
cualquier naturaleza, por hilo, radio, medios visuales u otros sistemas electromagnticos".

Las telecomunicaciones desde tiempo atrs han sido catalogadas por el legislador
colombiano como un servicio pblico (leyes 198/36, 6/43, 83/45 decretos 1418/45,
3418/54, 1233 de 1950, entre otros), caracterstica que hoy aparece expresamente
contemplada en el artculo 5o. de la ley 72 de 1989.

2.3.1.6. Gas combustible

Consiste en la distribucin de gas a travs de tuberas desde un gasoducto central hasta

el domicilio del usuario final. Hacen parte del servicio la conexin y medicin. Incluye las
actividades complementarias de comercializacin y transporte.
2.3.2. Mecanismos para la prestacion del servicio publico domiciliario
Operan cuando no todos los usuarios pagan la misma tarifa por un servicio en iguales
condicones de calidad y el pago depende de las condiciones econmicas en que vivimos.

2.3.2.1. Estratificacion:

Es la clasificacin que se hace de los inmuebles urbanos y predios rurales teniendo en

cuenta los siguientes aspectos:

2.3.2.1.1. Calidad del entorno

2.3.2.1.2. Servicios pblicos prestados

2.3.2.1.3. Materiales de la fachada y la cubierta

2.3.2.1.4. Zona geo-econmica (calidad y uso del suelo y tipo de produccin)

El mtodo aplicado para estratificar un inmueble o un predio es la observacion por lado de

manzana. Ello quiere decir que no se mide el nivel de ingreso de los habitantes del
inmueble, ni las condiciones propias de su vida diaria diferentes a los servicios pblicos
que reciben.

En el sector residencial urbano y rural existen seis estratos:

Estrato uno Bajo bajo Estrato dos Bajo Estrato Tres Medio bajo Estrato cuatro Medio
Estrato cinco Medio alto Estrato seis Alto

De acuerdo con el uso de los inmuebles estos se clasifican en: residenciales, industriales,
comerciales y oficiales. Queda claro que no son los ususarios los que pertenecen a un
estrato determinado sino los inmuebles.

La Estratificacin sirve para fijar las tarifas, los subsidios y las contribuciones.
2.3.2.2. Tarifas:

Es el monto de dinero que debemos pagar por el servicio.

2.3.2.2.1. La fijacin de tarifas de los servicios pblicos en la constitucin de 1991.

El tema de los servicios pblicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en
la opinin colectiva, sobre todo despus del abandono del concepto de servicios pblicos
gratuitos que tantas expectativas caus en los comienzos del Estado Social de Derecho.
Hoy en da esa gratuidad ha sido abandonada quedando suprstite en pocos servicios
como la Justicia (artculo 229 C.N.), o la Educacin (artculo 67 C.N.), o la Salud (artculos
49 y 50 C.N.), de manera ms o menos parcial. Actualmente, los servicios pblicos son
onerosos, surgiendo la obligacin para las personas y los ciudadanos de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad (numeral 9o. artculo 95, y artculo 368 ibidem).

La determinacin de los costos de los servicios, implica la evaluacin de un conjunto de

factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestacin hasta la eficiencia y
clasificacin de los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la
circunstancia de que para impulsar el desarrollo en un pas, se requiere que sus
habitantes dispongan de agua potable, energa elctrica, medios de comunicacin, etc.,
se aprecia la dimensin del esfuerzo del legislador a fin de conciliar la realidad con los
objetivos de justicia social y equidad que se encuentran en el origen y justificacin de la
organizacin de los servicios pblicos.

La Constitucin Poltica de 1991, se ocupa de la cuestin de manera expresa, en varios

de sus preceptos, para deferir a la ley el sealamiento de las competencias y
responsabilidades en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura,
calidad y financiacin, y el rgimen tarifario que tendr especialmente en cuenta:

1o. Criterios de Costos;

2o. La Solidaridad Social; y

3o. El Principio de Justicia Social Distributiva que la ciencia econmica denomina de la

"redistribucin de ingresos".

Igualmente dispone la Carta Fundamental que corresponde a la ley la determinacin de

las entidades competentes para fijar las tarifas (artculo 367 C.N.).

Se autoriza a la Nacin, a los Departamentos, los Distritos, los Municipios y las entidades
descentralizadas para conceder subsidios en sus respectivos presupuestos, a las
personas de menores ingresos a fin de que puedan pagar las tarifas de los servicios
pblicos domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas (artculo 368 C.N.).

Fuera de estas reglas generales sobre la prestacin y procedimientos para la fijacin de

las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios, existen disposiciones constitucionales
que, igualmente, fijan criterios sobre esos aspectos, ordenando, mediante ley, la
aplicacin de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y la toma de medidas
orientadas en general a buscar la mayor cobertura de los servicios y el acceso a los
mismos por todas las personas, teniendo en cuenta la capacidad econmica de que
dispongan (artculos 49 y 50 de la C.N.).

La normatividad bajo examen, contiene los criterios que la ley haba establecido para la
fijacin de tarifas de servicios pblicos, antes de la vigencia de la Constitucin Poltica de
1991. La revisin de su exequibilidad se contrae entonces a determinar si los contenidos
de esa legislacin resultan contrarios al Nuevo Orden Superior. Con tal fin procede la
Corporacin a exponer esos contenidos para confrontarlos con los principios
constitucionales, que, sobre la materia se han anticipado. El artculo 3o. del Decreto No.
3069 de 1968, trae unos criterios, que la Junta Nacional de Tarifas, creada en el mismo
decreto, podr reglamentar para implementar su aplicacin (artculo 4o. ibidem). Esos
criterios son los siguientes:

- Que las entidades prestatarias de los servicios pblicos debern asegurar la proteccin
de sus activos y fomentar el ahorro nacional.

- Que los niveles de tarifas deben cubrir los costos reales de la prestacin del servicio y
proveer una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos.

- Que los niveles de tarifas deben facilitar apropiadamente la financiacin de sus

programas.

- Que oportunamente las tarifas debern ajustarse a los cambios en los costos reales que
alteren el equilibrio econmico de la empresa y los programas que sta se haya trazado
para atender la futura demanda.
- Que las tarifas se fijarn tomando en cuenta la capacidad econmica de los diferentes
sectores sociales.

- Que las tarifas se fijarn considerando el mejor aprovechamiento de los recursos propios
de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad.

El pargrafo del artculo 3o. define como "tasa de rentabilidad", la relacin entre ingresos
anuales netos de operacin y el valor promedio de activos destinados a prestar el servicio.
A su vez, se definen"los ingresos anuales netos de operacin" como la diferencia entre los
ingresos anuales por concepto de venta del servicio y los gastos anuales de operacin y
mantenimiento, incluyendo estos la depreciacin y excluyendo los intereses.

Las anteriores directrices legales no contraran las disposiciones constitucionales que

imponen la obligacin de fijar las tarifas de los servicios pblicos, determinando
competencias y responsabilidades relativas a los servicios pblicos en cuanto a su
cobertura, calidad y financiacin, y teniendo en cuenta, adems de los costos, los
principios de solidaridad y redistribucin de ingresos (artculo 367 C.N.). Por el contrario,
los artculos acusados, disponen una racional determinacin de los costos de las tarifas,
mediante el aseguramiento de los activos de las entidades de servicio pblico, con el fin
de garantizar su financiacin, ajustando las tarifas a "los cambios en los costos reales" a
fin de mantener el equilibrio econmico-financiero de la empresa y garantizar la cobertura
futura de los servicios.

En cuanto a la "calidad" de los servicios, el artculo 3o. dispone que se debe aprovechar
"los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad". Lo
mismo que una orientacin de eficiencia se aprecia en los criterios que contiene la norma.
Los principios de "solidaridad" y "redistribucin de ingresos", tampoco se encuentran
contrariados en los preceptos que se demandan, sino, por el contrario, de cierta manera
desarrollados. En efecto, al considerar la norma, que los servicios pblicos se prestarn
"en beneficio de la comunidad", entendida como un todo, se consagra all un principio de
solidaridad que, elimina la posibilidad que se establezca la prestacin de los mismos, en
condiciones favorables a slo una parte del conglomerado social. Ms an, se impone en
ella, tomar en cuenta los distintos estratos sociales que participan como usuarios de los
servicios pblicos, segn su capacidad econmica, para establecer un rgimen tarifario
diferencial, que consulta una funcin redistributiva del costo de los servicios, de acuerdo
con la capacidad econmica del usuario del servicio, para evitar que sea igual la tarifa
para los sectores ms ricos de la comunidad que para los ms pobres, con lo que se
impide que una mayor proporcin de la riqueza se concentre en pequeos segmentos de
la poblacin, mientras que las grandes mayoras asumen el mayor costo de los servicios.

La tendencia redistributiva de la Hacienda Pblica recogida por el constituyente viene

tomando auge en los ltimos 30 aos, luego de ser objeto de serios estudios realizados
por organismos nacionales e internacionales. El objetivo de este enfoque es el de llegar
con una mayor proporcin de servicios pblicos a los estratos pobres de la sociedad. Esta
lgica se desarrolla en el Captulo 5, "De la finalidad social del Estado y de los servicios
pblicos", del Ttulo XII, de la Constitucin Poltica de 1991.

Sin duda, aparte el significado inequvoco del mandato constitucional, se proyecta en

estas soluciones el principio acogido en el artculo 36 del Cdigo Contencioso-
Administrativo, cuando dispone que "en la medida en que el contenido de una decisin,
de carcter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la
norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa".
En el mismo sentido es preciso tener en cuenta que, al desarrollar lo dispuesto en el
numeral 2 del artculo 3 de la norma acusada, la fijacin de la tarifa debe ser razonable,
no slo para cumplir la norma, sino tambin el precepto constitucional que como tal afirma
su supremaca en el orden jerrquico normativo cuando determina en su artculo 368 que
"la nacin, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades
descentralizadas podrn conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que
las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios pblicos
domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas".

Los criterios contenidos en la normatividad acusada se avienen a las nuevas

orientaciones de la Carta, resultndoles compatibles, y, lo que ms interesa a este
examen, no resultando contradictorios. El hecho de que esos criterios para la fijacin de
las Tarifas de Servicios Pblicos, segn lo sostiene el libelista, hayan "sido manejados al
antojo de las autoridades de turno, sin ninguna seriedad metodolgica ni tcnica" es una
circunstancia que, en verdad, preocupa a la sociedad colombiana; pero, en sentido
estricto, esas conductas, antojadizas, sin mtodo y antitcnicas, no provienen de la
normatividad en cuestin, de sus predicamentos, ni, en consecuencia, pueden servir de
fundamento para declarar su inconstitucionalidad; tales conductas traicionan, por el
contrario, sus mandatos.

Diferenciacin entre tarifa y tasa

Incurre en error conceptual el demandante, cuando considera que el "concepto de tarifa

de Servicios Pblicos es sinnimo al de tasa". Porque si bien es cierto que la tasa supone
una contrapartida directa y personal, sta encuentra limitado su valor al costo contable,
como mximo, del servicio. Es decir, que de la tasa est excluida la posibilidad de
beneficio o rentabilidad sin que esta limitante pueda traducirse en gratuidad para el
usuario del servicio pblico. En la tarifa o precio del servicio pblico se cobra una
remuneracin que cubre el costo total del servicio. En la primera, la empresa percibe el
ingreso normal que genera la produccin y gestin del servicio que vende, mientras que
en la segunda, se est cobrando una remuneracin que no necesariamente tiene que
cubrir el valor total del servicio.

No est dems aadir que el alcance del significado de la tasa, como se ha sealado es
un concepto pacfico en la doctrina de la Hacienda Pblica. Por ejemplo Capitant advierte
que "la tasa representa un concepto opuesto al de impuesto; ya que constituye un
procedimiento de reparticin de las cargas pblicas sobre la base del servicio prestado al
beneficio de ese servicio" (Ossorio Manuel, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y
Sociales, p. 736).

Debe indicarse igualmente que la tasa es un concepto menos retributivo que la tarifa, sin
perder de todos modos ese carcter, toda vez que su diseo fiscal tiende, de ordinario,
como debe ser, a adoptar un carcter de subsidio para los sectores ms desprotegidos de
la sociedad, sin perjuicio de su naturaleza de contraprestacin precaria del servicio antes
sealado.

Los artculos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, se refieren a criterios sobre fijacin de
las tarifas de los servicios pblicos y no a las tasas que, como tributos, puede sealar la
ley. La anterior precisin se impone a fin de demostrar que la pretendida violacin al
artculo 338 de la Carta, no existe por cuanto este ltimo precepto superior, se ocupa de
una realidad distinta, cual es la de los impuestos, tasas y contribuciones, ms no de las
tarifas de los servicios pblicos a que se refiere la preceptiva acusada. (SENTENCIA C-
580. Nov. 5/92)

2.3.2.2.2. Componentes:

2.3.2.2.2.1. Cargo por conexin: esla suma que el usuario paga a la empresa para cubrir
los costos en que sta incurre por conectarlo al servicio.

2.3.2.2.2.2. Cargo Fijo: es la suma equivalente, mes a mes, que se paga por la
disponibilidad permanente del servicio, sin tener en cuenta el nivel de consumo. Este
cargoincluye los costos de administracin, facturacin y medicin.

2.3.2.2.2.3. Cargo por unidad de consumo: es la suma que se paga por el consumo,
conforme a los costos econmicos involucrados en la prestacin del servicio. Este vara
segn el rango en que se site, consumo de subsitencia, complementario o susntuario.

2.3.2.2.3. Principios:

La tarifa debe ser:

2.3.2.2.3.1. Econmicamente eficiente: Los ususarios no debemos pagar la ineficiencia de

las empresas.

2.3.2.2.3.2. Neutra: Es decir, igual para los usuarios de un mismo estrato y que tengan un
nivel de consumo similar.

2.3.2.2.3.3. Solidaria: los estratos altos pagan ms que los bajos.

2.3.2.2.3.4. Redistributiva: Los estratos altos contribuyen y los bajos estn subsidiados.

2.3.2.2.3.5. Financieramente suficiente: Debe alcanzar para que la empresa se sostenga

a s misma.

2.3.2.2.3.6. Simple: Sencilla de leer

2.3.2.2.3.7. Transparente: calra y precisa

Los costos de la empresa que se incluyen en la tarifa son los administrativos, los
operativos y los de inversin. Esto implica que la tarifa debe acercarse poco a poco la
costo real del servicio.

2.3.2.3. Subsidios y contribuciones

2.3.2.3.1. Subsidio:

El subsidio es la diferencia entre lo que se paga por un servicio y su costo, cuando tal
costo es mayor al pago que se hace. De ste se benefician los estratos 1 y 2 y
opcionalmente el 3. En el caso del estrato 3 la decisin sobre el beneficio de subsidio es
tomada por las comisiones de regulacin.

El nuevo rgimen de servicios pblicos domiciliarios definin el trnsito de un modelo de

subsidios cruzados a otro que es una mezcla de subsidio cruzado y subsidio directo.
2.3.2.3.1.1. Subsidio cruzado: es aquel en el cual los usuarios de estratos altos subsidian
a los ms pobres. 2.3.2.3.1.2. Subsidio directo: es el que proviene de los recursos de la
nacin, los departamentos, distritos y municipios.

2.3.2.3.2. Contribucion:

La contribucin o sobreprecio es el excedente que se paga sobre el valor del servicio. A

sta se encuentran obligados los estratos 5 y 6, la industria, el comercio y los usuarios no
regulados del servicio de energa elctrica, que son los grandes consumidores que
demandan ms de 0.5 kilovoltios o consumen ms de 270.000 kilowatios hora.

La contribucin no puede ser superior al 20% del valor del servicio y el subsidio no puede
exceder el valor del consumo bsico o de subsistencia y en ningn caso puede ser
superior al 15% del costo del suministro para el estrato 3, al 40%en el estrato 2, ni al 50%
en el estrato 1.

2.3.2.4. Consumo de subsistencia

Es el consumo mnimo supuesto, establecido para que una familia pueda sobrevivir sin
dificultades, ste se encuentra definido por servicio as:

2.3.2.4.1. AGUA: Es el que satisface las necesidades esenciales de una familia y est
calculado en 20 metros cbicos mensuales de agua potable por usuario facturado.
2.3.2.4.2. ENERGIA: Es la cantidad mnima utilizada en un mes por un usuario tpico para
satisfacer necesidades bsicas y est calculado en 200 kilowatios mes. 2.3.2.4.3. GAS:
El consumo bsico se fijn en 20 metros cbicos. 2.3.2.4.4. TELEFONO: el consumo
bsico es definido por la respectiva Comisipn de Regulacin con base en audiencias
privadas con cada empresa.

2.3.2.5. Fondo de solidaridad y redistribucion del ingreso

Es un fondo conformado por recursos de inversin social que provienen del presupuesto
municipal y por las contribuciones, destinados a subsidiar a los usuarios de estratos 1, 2 y
3. Para Agua potable y saneamiento bsico, los recursos tambin pueden provenir de la
participacin del municipio en los ingresos corrientes de la Nacin y del 10% del impuesto
predial. Los dineros para el fondo municipal no deben proceder de crditos. En energa
elctrica y telecomunicaciones existen fondos nacionales; para agua potable y
saneamiento bsico es necesario el fondo municipal.
2.3.3. Contrato de servicios pblicos:

Es el acuerdo o convenio que establece la relacin entre la empresa y el usuario o

suscriptor. Tiene por objeto la prestacin de uno o varios servicios pblicos domiciliarios a
cambio del pago de una tarifa. Tiene los siguientes componentes: las partes, el objeto, la
definicin de conceptos bsicos, los derechos de los usuarios, los deberes del usuario,
requisitos de la factura, causales de suspensin del servicio, causales de terminacin del
contrato y re stablecimiento del servicio.
2.3.4. Participacion de los usuarios y suscriptores.

Los usuarios pueden participar de tres formas: en la composicin accionaria de la

empresa, en la gestin y en el control.

2.3.4.1. Composicin accionaria:

S una empresa ha puesto en venta acciones el usuario puede participar comprando parte
de estas.

2.3.4.2. Gestin:

Por medio del seguimiento, evaluacin y control del plan de gestin. A solicitud de los
Ministerios de Desarrollo Econmico, Minas y Energa y Comunicaciones, por lo menos
cada cinco aos las empresas deben hacerles llegar los planes de gestin. Dichos planes
deben contener los indicadores de gestin establecidos por las respectivas Comisiones de
Regulacin.

2.3.4.3. Control:

Se efectua mediante los Comits de Desarrollo y Control Social. Estos comits son
representados por un vocal que es elegido entre los usuarios, suscriptores o suscriptores
potenciales que se encuentren inscritos en el Comit.
2.4. Alcance
2.4.1. Principios

La Constitucin Poltica de 1991 establece los siguientes principios:

2.4.1.1. Universalidad: Derecho de todos a los servicios pblicos.

2.4.1.2. Solidaridad: Pago de conformidad con la capacidad econmica de los usuarios.

2.4.1.3. Eficiencia, continuidad y calidad en el servicio.

2.4.1.4. Descentralizacin: La responsabilidad en la prestacin de estos servicios es

principalmente de los municipios.

2.4.1.5. Participacin: Posibilidad de que los usuarios accedan a la fiscalizacin de las

empresas estatales.
3. Sujetos del derecho
3.1. Sujetos por competencias
3.1.1. Nacin

La ley 142/94 define como competencia de la nacin en forma privativa, planificar, asignar,
gestionar y controlar el uso del espectro electromagntico y del gas combustible en
cuanto sea econmico y tcnicamente posible a travs de empresas oficiales, mixtas o
privadas.

Le corresponde adems, asegurar que se realicen en el pas, por medio de empresas

oficiales, mixtas o privadas las actividades de generacin e interconexin a las redes
nacionales de energa elctrica, la interconexin a la red pblica de telecomunicaciones y
las actividades de comercializacin, construccin y operacin de gasoductos y de redes
para otros servicios que surjan para le desarrollo tecnolgico que requieran de redes de
interconexin, segn concepto del Consejo de Nacional de poltica econmica y social.

As mismo, corresponde a la Nacin apoyar financiera, tcnica y administrativamente a las

empresas de SPD, a los municipios que hayan asumido la prestacin directa, as como
las empresas organizadas con participacin de la Nacin o de los departamentos para
desarrollar las funciones de su competencia en materia de los SPD y a las empresas cuyo
capital pertenezca mayoritariamente a una o varias cooperativas o empresas asociativas
de naturales cooperativa.
3.1.2. Ministerios de minas, comunicaciones y desarrollo

La Ley 142/94 tambin define el art. 67, funciones de Ministerios de Minas y energa,
Comunicaciones y de Desarrollo con los servicios pblicos de energa y gas combustible,
telecomunicaciones y agua potable y saneamiento bsico respectivamente.

3.1.2.1. Seala los requisitos tcnicos que deben cumplir las obras, equipos y
procedimientos que utilicen las empresas de servicios pblicos del sector, cuando la
Comisin respectiva haya resuelto por va general que ese sealamiento es necesario
para garantizar la calidad del servicio, y que no implica restricciones indebida a la
competencia.

3.1.2.2. Elaboracin mximo cada 5 aos de un plan de expansin del SPD que debe
tutelar cada ministerio, en el que se determine la inversin pblica que deben realizarse y
las privadas que deben estimularse.

3.1.2.3. Identificar fuentes de financiamiento para el servicio pblico y colaborar en las

negociaciones del caso.

3.1.2.4. Relacin de informacin de nuevas tecnologa y el Sistema de administracin en

el sector y su divulgacin en las empresas de servicios pblicos.
3.1.3. Departamento

3.1.3.1. Apoyar financiera, tcnica y administrativamente a las empresas de SPD que

operen en la Jurisdiccin o a los municipios que hayan asumido la prestacin directa, as
como empresas organizadas.

3.1.3.2. Organizar sistemas de coordinacin de las entidades prestadoras y promover la

organizacin de asociaciones de municipios para la prestacin de servicios pblicos.

3.1.3.3. Administrar los recursos cedidos por la Nacin y ejercer funciones de

coordinacin, subsidiariedad y concurrencia relacionadas con las competencias
municipales. 3.1.3.4. Intermediacin entre municipios y Nacin.
3.1.4. Municipios

El municipio se ha convertido en el principal ente en el mbito estatal en la prestacin de

los SPD.

3.1.4.1. Asegurar la participacin de usuarios en la gestin y fiscalizacin en las entidades

prestadoras.

3.1.4.2. Otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos apoyados en el

proceso de reestratificacin, y sin embargo, las grandes dificultades financieras e
institucionales de los municipios sobre todos de los pequeos dificultan el cumplimiento
de estos.
3.2. Sujetos segn la funcion de control, inspeccion y vigilancia
3.2.1. Superintendencia de servicios publicos domiciliarios

Es una entidad tcnica, con autonoma administrativa y patrimonial, adscrita al Ministerio

de Desarrollo econmico. La Constitucin ha delegado la funcin de control, inspeccin y
vigilancia en el Presidente de la Repblica y esta a su vez en el Superintendente.
3.2.1.1. Principios:

De acuerdo con el Decreto 548 de 1995, art. 3 literales a) hasta g), siete principio orientan
la accin de la Superintendencia:

3.2.1.1.1. Priorizar el mantenimiento y la extensin de la cobertura de agua potable y

saneamiento bsico.

3.2.1.1.2. Velar por la continuidad y la calidad en la prestacin del servicio.

3.2.1.1.3. Prevalecer el inters general sobre el particular.

3.2.1.1.4. Coadyuvar en la aplicacin del control social.

3.2.1.1.5. Hacer cumplir a los prestadores del SPD las leyes y actos administrativos.

3.2.1.1.6. Que exista transparencia en la informacin tcnica, contable y jurdica de los

entes prestadores.

3.2.1.1.7. Defender a los usuarios.

3.2.2. Contraloria general de la republica y las seccionales

Mediante el control fiscal se cumplen las funciones pblicas de vigilar la gestin fiscal de
la administracin pblica, los particulares o entidades que maneja fondo o bienes del
estado en todos los niveles.

La vigilancia de la gestin fiscal debe hacerse a partir de la revisin de cuentas, el control

financiero, el control de la legalidad, el control de gestin, el control fsico, el control de
resultados y la valoracin de costos ambientales.
3.2.3. Procuraduria general de la nacion

De las funciones que competen a la Procuradura se destacan las relacionadas con los
SPD, los intereses generales priman sobre los particulares y los interese de la sociedad
estn sobre los de los particulares.

3.2.3.1. Funciones: Esta entidad entre sus funciones se encuentra:

3.2.3.1.1. Velar por la prestacin adecuada y oportuna de los servicios en el territorio

nacional,

3.2.3.1.2. Realiza acciones encaminadas a asegurar la plena satisfaccin de los usuarios,

para que los servicios se ajusten a los requisitos de eficiencia y calidad,

3.2.3.1.3. Asesora y colabora con las Personeras y dems autoridades a fin de lograr una
eficaz prestacin,

3.2.3.1.4. Desarrolla polticas de participacin de los ciudadanos,

3.2.3.1.5. Contribuye con el perfeccionamiento de los mecanismos de gestin,

3.2.3.1.6. Atiende las quejas de los usuarios de los SPD,

3.2.3.1.7. Interviene para que las personas de menores ingresos tengan acceso efectivo a
los bienes y servicios bsicos.

De lo anterior se desprende que se presenta una superposicin de funciones entre la

Superintendencia y al Procuradura en lo referente al control de la eficiencia, eficacia y
calidad, y los derechos de los usuarios, esto ocurre que antes de la creacin de la
Superintendencia, la Procuradura la ejerca, pero ello debe solucionarse.
3.2.4. Defensoria del pueblo

Le corresponde velar por la promocin, ejercicio y divulgacin de los derechos humanos

(Ley 24 de 1992, art.1). El Defensor del pueblo por medio de las Defensoras regionales,
realiza la tarea de apoyar a los Personeros municipales, que cumplen el papel de
defensores del pueblo y defensores de los ciudadanos en el mbito municipal .

Atribuciones: velar por los derechos de los consumidores y sirve de mediador entre
usuarios y prestadores de los servicios pblicos, cuando se le violen sus derechos (art. 23
y 24 de la Ley 24/92).
3.2.5. Personerias distritales y municipales

En la Ley 136 de 1994 artculo 169, se establece que los personeros distritales y
municipales son los encargados de ejercer el control administrativo en el municipio. De
conformidad con esa norma, los Personeros vigilan el ejercicio eficiente y diligente de las
funciones de la administracin municipal, ejercen la funcin disciplinaria a los funcionarios
pblicos municipales y velan por la participacin comunitaria en las distintas instancias de
la funcin pblica.
3.3. Sujetos segn la relacion con la prestacion y el consumo:
3.3.1. Prestadores

Tales servicios -se repite- pueden ser prestados por particulares, segn los preceptos
constitucionales ya citados, pero, claro est, cuando a ellos se confe tal responsabilidad
el Estado debe asegurarse de que la asuman de manera seria y de que cumplan su papel
con eficiencia, en forma tal que los usuarios perciban en efecto, cierta y
permanentemente, los beneficios del servicio y puedan acudir a las instancias oficiales en
demanda de control y vigilancia sobre las empresas encargadas de prestarlo.

El usuario, a la luz de la Constitucin, no pude quedar desprotegido y debe estar en

posicin de reclamar al municipio que, si no se hizo cargo de la prestacin directa del
servicio pblico domiciliario -en especial uno tan importante y urgente como el de
suministro de agua potable- cuando menos supervise las condiciones en que se est
prestando.

El alcalde, jefe de la administracin local y representante legal del municipio (artculo 314
C.N.), tiene entre sus atribuciones la de asegurar la prestacin de los servicios pblicos
municipales (artculo 315, numeral 3, Ibidem).

A dicho funcionario corresponder, entonces, asumir la representacin del municipio para

reclamar de los particulares a quienes se ha confiado la prestacin del servicio que
cumplan a cabalidad con ella.

Asimismo, el Presidente de la Repblica tiene una funcin constitucional de control y

vigilancia para cuyo ejercicio no cuenta hoy con la Superintendencia ordenada por la
Carta -que todava no ha sido organizada- y, por tanto, debe por ahora cumplirla por
medio de sus agentes. (SENTENCIA T- 539. Nov. 22/93)
3.3.1.1. Las empresas de Servicios Pblicos.

3.3.1.2. Los municipios.

3.3.1.3. Las comunidades organizadas.

3.3.1.4. Las entidades descentralizadas que deben transformarse.

3.3.1.5. Las administraciones pblicas cooperativas.

3.3.1.6. Las personas que producen para ellas mismas. Los particulares en la prestacin
de un servicio pblico.

Los servicios pblicos pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por
comunidades organizadas o por particulares. En uno u otro caso el Estado siempre
mantiene la regulacin, el control y la vigilancia en la prestacin de los servicios.

Los servicios pblicos no estn todos organizados de la misma manera. Se pueden

distinguir tres grandes categoras de sistemas administrativos segn que el servicio est
atendido por un rgano pblico o est confiado a un particular, por concesin o
independientemente.

1. El servicio puede estar atendido por un organismo pblico: la gestin de la

administracin central y la descentralizada.

2. Los servicios no son necesariamente administrados por rganos pblicos: pueden estar
dirigidos por particulares que atienden su explotacin bajo la direccin y el control de la
administracin, pero por medio de personal, bienes y finanzas privadas.

3. Cuando el servicio pblico es prestado por un particular no mediante concesin sino en

desarrollo de la libertad de empresa, consagrada en el artculo 333 de la Constitucin
Poltica, pero sujeto a la vigilancia y control del Estado. SENTENCIA T- 507. Nov. 5/93

3.3.2. Usuarios y suscriptores. Se consideran usuarios a aquellos que se benefician de un

servicio pblico domiciliario y suscriptores a aquellos que han suscrito el contrato de
servicios pblicos con la empresa prestadora de los servicios.

3.3.2.1. La condicin de usuario o suscriptor. De servicios pblicos domiciliarios se define

principalmente en las siguientes normas:

3.3.2.1.1. Ley 73 de 1981: Estatuto del consumidor.

3.3.2.1.2. Decreto No. 1842 por el cual se expide el Estatuto Nacional de Usuarios de los
Servicios Pblicos Domiciliarios.

3.3.2.1.3. Ley 142 de 1994: Rgimen de los Servicios Pblicos Domiciliarios.

3.3.2.1.4. Decreto No. 1429 de 1995 por el cual se reglamenta el Captulo I de la Ley 142
de 1994, en relacin con el Control Social de los Servicios Pblicos Domiciliarios.
3.3.2.1.5. Resolucin No. 127 del ocho de mayo de 1995, por la cual se expide el
procedimiento para el trmite de los recursos ante la Superintendencia de Servicios
Pblicos.

3.3.2.1.6. Resolucin No. 365 de julio de 1995, por la cual se reglamenta el procedimiento
para hacer efectivo el silencio administrativo positivo, de la Superintendencia de Servicios
Pblicos.

3.3.2.1.7. Circular No. 002 de marzo de 1995 de la Superintendencia de Servicios

Pblicos sobre Oficinas de peticiones, quejas y recursos.

3.3.2.2. Organizacin de los usuarios:

Con la presentacin de la factura se puede inscribir un usuario, suscriptor o suscriptor

potencial en un Comit de Desarrollo y Control Social. Estos citan pblicamente a una
asamblea en la que se difine su propio reglamento, la forma de realizarse la asamblea,
citacin a asamblea de usuarios, inscripcin ante autoridades locales y empresas
prestadoras de servicios pblicos. Se pueden crear comits por cada uno de los servicios.

La ley de servicios pblicos domiciliarios busca que la participacin en los comits de

Desarrollo y Control Social se de con el fin de que contribuyan al mejoramiento del
servicio a travs de la proposicin de planes y programas que resuelvan las deficiencias
presentadas por las empresas; que las comunidades aporten recursos para la expansin
y el mejoramiento de los servicios; soliciten modificacin de las decisiones tomadas en
materia de estratificacin social; estudien y analicen el monto de los subsidios concedidos
con recursos presupuestales de los municipios; y examinen los criterios y mecanismos
para el reparto de subsidios y propongan medidas sobre el tema.

3.3.2.3. Derechos de los usuarios

La Constitucin de 1991, al reconocer los derechos colectivos y sus mecanismos de

proteccin, marca la pauta en materia de derechos de los usuarios de los servicios
pblicos domiciliarios.

En el Decreto 1842 de 1991, no existe una declaracin unificada de derechos de los

usuarios. Sin embargo a travs de sus normas se reconocen sus fundamentos jurdicos y
se establecen formas para protegerlos. La Ley 142 de 1994 seala nuevos derechos en el
artculo 9 y en el artculo 54.

Se sealan como derechos entre otros, los siguientes:

3.3.2.3.1. Derecho a los servicios pblicos domiciliarios y a su prestacin (arts. 3 y 4 Dcto

1842 de 1991)

3.3.2.3.2. Derecho a la participacin de los usuarios (Constitucin Art. 78, 369, ley 142 de
1994 arts. 62,65 y 80)

3.3.2.3.3. Derecho a la medicin de consumos reales, con instrumentos tcnicos

apropiados y dentro de los plazos y trminos que sean fijados. (Art. 9 ley 142 de 1994)

3.3.2.3.4. Derecho de propiedad sobre los medidores y contadores (Art. 9 Dto 1842 de
1991)
3.3.2.3.5. Derecho a elegir lbremente al prestador del servicio (ley 142 de 1994 art.9)

3.3.2.3.6. Derecho a obtener mayor calidad y cantidad de bienes o servicios, siempre que
ello no perjudique a terceros. (Ley 142 de 1994 art. 9)

3.3.2.3.7. Derecho a la informacin (Ley 142 de 1994 art. 9)

3.3.2.3.8. Derecho a recibir la cuenta de cobro oportunamente (Dto. 1842 de 1991 art.12)

3.3.2.3.9. Derecho a que las empresas realicen una facturacin justa y oportuna (Art. 12
Dto. 1842 de 1991)

3.3.2.3.10. Derecho a presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de

servicios pblicos. (Art. 152 Ley 142 de 1994 y Art. 44 Dto 1842 de 1991)

3.3.2.3.11. Derecho a que no se le exija la cancelacin de las cuentas de cobro como

requisito para atender un reclamo. (Art. 48 Dto 1842 de 1991)

3.3.2.3.12. Derecho a que no se le suspenda el servicio hasta tanto se le hayan

practicado las visitas y pruebas de carcter tcnico que se requieran y en las cuales se
origin la reclamacin. (Art. 48 Dto 1842 de 1991)

3.3.2.3.13. Derecho a ser asesorado en las reclamaciones (Dto 1842 de 1991 art. 54 y art.
157 Ley 142 de 1991)

3.3.2.3.14. Derecho a cobro individual (Dto 1842 de 1991 Art. 18) 3.3.2.3.15. Derecho a
recibir copia de la lectura y la fecha de la misma (Art. 29 Dto 1842 de 1991)

3.3.2.3.16. Derecho a solicitar asesora tcnica sin costo, para la revisin de los equipos
de medida e instalaciones internas. (Art. 31 Dto 1842 de 1991)

3.3.2.3.17. Derecho a sistemas de revisin previa de la facturacin (Dto 1842 de 1991,

Art. 40)

3.3.2.3.18. Derecho a una estratificacin nica para todos los servicios. (Ley 142 de 1994
y Dto 2220 de 1993)
4. Responsabilidad
4.1. Mecanismos nacionales
Competencia para regulacin

La competencia para la "regulacin" de las actividades que constituyen servicios pblicos

se concede por la Constitucin a la ley, a la cual se confa la misin de formular las
normas bsicas relativas a: la naturaleza, extensin y cobertura del servicio, su carcter
de esencial o no, los sujetos encargados de su prestacin, las condiciones para asegurar
la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestacin, las
relaciones con los usuarios, en lo que atae a sus deberes, derechos, al rgimen de su
proteccin y sus formas de participacin en la gestin y fiscalizacin de las empresas que
presten el servicio, el rgimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la
inspeccin y la vigilancia para asegurar su prestacin eficiente. Se hace necesario
precisar, que la competencia de la ley en lo que guarda relacin con el marco normativo
general que regula las actividades constitutivas de servicios pblicos, que vincula y es
aplicable a las entidades territoriales prestatarias de stos, no excluye la capacidad de
regulacin de ndole administrativa que corresponde a las asambleas y a los concejos
para reglamentar la eficiente prestacin de los servicios pblicos a cargo de los
departamentos, los municipios y distritos, con sujecin a la ley y a la Constitucin.
Aplicacin de mecanismos de control

Si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y

privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades pblicas, tambin
pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido
para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado
de la prerrogativa pblica el derecho igualmente regula los mecanismos para la proteccin
de los derechos de los administrados.
Relacin con el usuario

En la ley 142 de 1992 las relaciones jurdicas entre los usuarios y las empresas
prestatarias de los servicios pblicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base
contractual. El contrato, "uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de
servicios pblicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a
estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un nmero de usuarios
no determinados", se rige por las disposiciones de dicha ley, por las condiciones
especiales que se pactan con los usuarios, por las condiciones uniformes que sealan las
empresas de servicios pblicos, y por las normas del Cdigo del Comercio y del Cdigo
Civil. Por lo tanto, dicha relacin jurdica no slo se gobierna por las estipulaciones
contractuales y el derecho privado, sino por el derecho pblico, contenido en las normas
de la Constitucin y de la ley que establecen el rgimen o estatuto jurdico de los servicios
pblicos domiciliarios, las cuales son de orden pblico y de imperativo cumplimiento,
porque estn destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestacin de los
servicios, el ejercicio, la efectividad y la proteccin de los derechos de los usuarios, y a
impedir que las empresas de servicios pblicos abusen de su posicin dominante.
Superintendencia de servicios publicos- Ambito de competencia

No existe impedimento constitucional para que sea posible integrar como un todo
funcional las actividades operativas y ejecutoras con las funciones de control, inspeccin y
vigilancia. La Constitucin no ha determinado el alcance de stas; por lo tanto, puede el
legislador determinar cual es el mbito de competencia de la Superintendencia al ejercer
dichas funciones, obviamente con fundamento en criterios de objetividad, razonabilidad y
proporcionalidad. Ello es asi, si se considera que el inciso 2 del art. 365, aun cuando
admite la prestacin del servicio por particulares, perentoriamente dispone que "en todo
caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios", y
que el art. 365 defiere a la ley el sealamiento del rgimen de proteccin de los derechos
de los usuarios.
Control funcional sobre actos de empresas

Las normas acusadas institucionalizan una forma de control funcional que se ejerce sobre
los actos de las empresas y entidades prestatarias de los servicios pblicos domiciliarios,
que implica un poder de revisin o reexamen de las decisiones adoptadas por stas con
el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad, esto es, al marco
normativo que deben acatar, el cual est constituido, por la Constitucin, la ley, las
regulaciones generales del Gobierno sobre administracin y control de su eficiencia, las
disposiciones regionales o locales que se hayan expedido sobre tales servicios, y los
reglamentos internos del servicio, adoptados por las entidades prestatarias de ste, e
igualmente a las estipulaciones del respectivo contrato.
Recurso de apelacion ante la superintendencia de servicios publicos
Se adecuan a las normas constitucionales los segmentos normativos acusados, porque
ellos regulan una materia -el recurso de apelacin- que se encuadra en la competencia
que tiene el legislador para establecer el rgimen jurdico de los servicios pblicos
domiciliarios, dentro del cual se comprende la facultad para arbitrar mecanismos para la
defensa de los derechos de los usuarios. Y es indudable que el recurso de apelacin ante
la Superintendencia constituye un medio para la proteccin de dichos derechos. No puede
resultar extrao, que pueda resolver por intermedio de la Superintendencia los recursos
de apelacin de los usuarios que tiendan a garantizar sus derechos y el principio de
legalidad en las decisiones que emitan las entidades encargadas de la prestacin de los
referidos servicios. De este modo, la ley ha establecido un mecanismo gil y efectivo de
solucin de los conflictos entre los usuarios y las entidades prestatarias de los servicios,
en la propia sede de la administracin, que busca, en lo posible, evitar que aqullos
acudan de ordinario a la va jurisdiccional. SENTENCIA C- 263. Jun.13/96
4.1.1. La tutela

Proteccin de los derechos relacionados con la salubridad pblica y el ambiente a travs

de la accin de tutela.(recuento de sentencias)

Los derechos a la salubridad pblica y a gozar de un ambiente sano son derechos

colectivos que se protegen a travs de las acciones populares; pero como reiteradamente
lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte en las sentencias T-254, T-444 y T-579 de
1993, entre otras, es posible impetrar la accin de tutela en los casos en que la violacin o
amenaza de vulneracin de los derechos colectivos implica la transgresin o la inminencia
de la violacin de un derecho constitucional fundamental con respecto a una o varias
personas determinadas. (SENTENCIA C- 237. May. 17/94)
4.1.2. Comits de reclamos

El Estatuto Nacional de Usuarios de Servicios Pblicos Domiciliarios precisa que las

empresas de servicos pblicos deben tener Comits de Reclamos que asesoren al
representante legal.

4.1.2.1. Funciones:

4.1.2.1.1. Colaborar en el trmite de los reclamos.

4.1.2.1.2. Velar porque los reclamos sean atendidos en forma oportuna.

4.1.2.1.3. Ejercer veedura permanente sobre las oficinas encargadas de tramitar las
quejas.

4.1.2.1.4. Proponer sistemas tendientes a lograr la eficacia y prontitud en la atencin a las

quejas y reclamos de los suscriptores y emitir conceptos al representante legal.

4.1.2.2. Conformacin:

4.1.2.2.1. Dos representantes de la empresa con sus respectivos suplentes; uno de esos
representantes ser el director de la oficina de quejas, peticiones y recursos. Estos dos
representantes deben ser nombrados por el representantes legal de la empresa.

4.1.2.2.2. Dos representantes de los usuarios con sus respectivos suplentes escogidos
entre los miembros de la Junta Directiva de los representantes de los usuarios. En caso
de no existir Comit de Desarrollo y Control Social se escoger entre los miembros del
Concejo Municipal.
4.1.2.2.3. Un delegado del personero municipal.

4.1.2.3. Causales de reclamo

4.1.2.3.1. Falta de envo oportuno de la factura.

4.1.2.3.2. Error al clasificar el uso del inmueble.

4.1.2.3.3. Error de la estratificacin en la factura.

4.1.2.3.4. Error en la determinacin del valor de los cargos.

4.1.2.3.5. Error en eGl consumo.

4.1.2.3.6. Doble cobro.

4.1.2.3.7. Daos en el contador.

4.1.2.3.8. Violacin de las tarifas vigentes.

4.1.2.3.9. Cobro de servicios no prestados.

4.1.3. Comits de estratificacin

Son comits creados por el Alcalde con el apoyo del Personero para que las comunidades
de usuarios de servicios pblicos hagan veedura de los procesos de estratificacin del
municipio.

Este comit debe estar conformado por el Secretario de Planeacin, el Personero, un

representante de cada empresa de servicios pblicos domiciliarios y dos representantes
de la comunidad designados por el Alcalde.
4.1.4. Silencio administrativo positivo

La empresa debe contestar mediante decisin de fondo a travs de un acto administrativo

motivado o el que haga las veces a la peticiones, quejas, reclamos y recursos
interpuestos por los usuarios y/o suscriptores dentro de los quinde das hbiles contados
a partir de la fecha de la presentacin.

Si la empresa ha dejado vencer el trmino establecido por la Ley, cuenta con cinco das
hbiles para declarar el silencio administrativo positivo y reconocer las peticiones, quejas,
reclamos y recursos interpuestos por el usuario o suscriptor.

No obra el silencio administrativo positivo en caso de demostrarse que la demora se debi

al usuario o suscriptor.

Existen unos plazos para llevar a cabo la prctica de pruebas solicitadas por la Empresa o
el usuario, stas debern recogerse en un lapso no inferior a diez y no superior a treinta
das.

Si el trmino del plazo es inferior a treinta das podr prorrogarse por una vez la
ampliacin de pruebas, sin que el tiempo empleado para ello exceda los treinta das
fijados.
Si transcurrido este periodo la empresa deja vencer los trminos establecidos para la
prctica de pruebas se declara el Silencio Administrativo Positivo. Se tendr en cuenta
que el tiempo que fija la ley (quince das hbiles) fue suspendido para la prctica de
pruebas, por tanto, se reanuda la contabilizacin del tiempo una vez a transcurrido la
etapa de prctica de pruebas.

En caso de que la empresa no declare el silencio Administrativo Positivo el usuario puede

acudir a la Superintendencia Delegada correspondiente, la cual puede ordenar que la
empresa demuestre que efectivamente respondi al usuario; para el efecto tiene cuenta
con diez das hbiles a partir del da en que la Superintendencia envi la comunicacin de
notificacin. Una vez notificada tiene setenta y dos horas para declarar el silencio
Administrativo Positivo.
4.1.5. Procesos administrativos

4.2. Indicadores de medicion

Indicadores de gestin y resultados:

Son indicadores cuantitativos de gestin y buscan conocer elementos como la eficiencia

del recaudo, rotacin de la cartera, ejecucin de inversiones, cobertura del servicio,
continuidad del servicio, calidad del agua (acueducto), cobertura de medicin (acueducto),
disposicin de residuos slidos (aseo), ndice de agua no contabilizada o ndice de
eficiencia laboral.

La evaluacin de gestin financiera, tcnica, operativa, comercial y administrativa de las

entidades se hace con base a estos indicadores cuantitativos(arts. 9y 10). Un indicador es
una relacin matemtica que permite visualizar resultados por debajo o por encima del
1% por valor porcentual. Por ejemplo:

Eficiencia del recaudo: Valor del recaudo usuario final X 100% Valor facturado usuario
final

Cobertura del aseo: Basura recogida X 100% Basura producida

Eficiencia laboral: Costo en el personal M3 recolectados (Indica el costo del personal por
M3 de basura recogida)

Cobertura de Medicin: Nmero de medidores X 100% Nmero de suscriptores

Cobertura: Nmero de suscriptores Nmero de viviendas

Cobertura: Nmero de usuarios Nmero de viviendas

Ejecucin de inversiones: Inversin realizada X 100% Inversin presupuestada

Indicadores de proceso:

Son los representativos de los avances institucionales, del desarrollo gerencial, del
fortaleciendo tcnico y administrativo de la empresa con el fin de lograr una mayor
autonoma en la toma de decisiones, de planeamiento estratgico y la cultura de eficiencia
organizacional. El compromiso de los indicadores es realizar de viabilidad empresarial.
4.3. Privatizacion
En su expresin ms general, la Privatizacin sera el traslado de un conjunto de
decisiones del dominio del mecanismo poltico hacia la esfera del mecanismo econmico.
Dentro de las diversa teoras que existen con respeto a la privatizacin, algunas plantean
que el Estado debe abstener de enajenar al sector privado su participacin en una
empresa cuando el aumento en las ganancias implique disminucin en el bienestar
social . Pero un planteamiento coincidente entre los diversos modelos privatizadores es
que las estructuras del mercado son vitales en el escenario previo y posterior al proceso,
ya que un mercado concentrado altera las valoraciones de las empresas y el
comportamiento sobre precios y calidad de los servicios. En tales casos, se recomienda la
simultaneidad de la privatizacin con la liberalizacin.

Al someter un gran proceso de privatizacin se parte de criterios y objetivos claros: cul

ser el nuevo papel del estado? Para qu privatizar cada sector? Para qu privatizar
determinadas empresas? Cul ser la actuacin real de las empresas privatizadas al
futuro?. Sobre la materia la Contralora en 1992 sugiri al Congreso incluir una Ley de
privatizaciones que orientara dicho proceso, la cual fue la 226 de 1995, pero los criterios y
objetivos no son claros en el texto; esta normatividad se limita a describir procesos que
desarrollan postulados de la Carta en lo que tiende que ver con la democratizacin de la
propiedad privatizada.

Se entiende por privatizacin la introduccin de fuerzas de mercado en la economa y

tambin, en una acepcin ms restringida, la transferencia de empresas pblicas,
actividades o activos al control privado ya sea total, mayoritario o minoritario.
5. Politicas

El Gobierno Colombiano actual, luego de considerar que: el desarrollo del sector de agua
potable y saneamiento bsico ha sido limitado por dos factores esenciales. El
cumplimiento parcial de las funciones de regulacin, control y asistencia tcnica
nacionales y el lento proceso de modernizacin y compromisoo efectivo de tarifas y
recursos locales.(...) propone que: (...) en este contexto, y en el marco de la
responsabilidad municipal de garantizar la prestacin oportuna y efeciente de los servicios
de acueducto y saneamiento bsico, la estrategia busca establecer una poltica integral
que articule los aspectos institucionales, regulatorios y financieros a nivel nacional, con el
propsito de apoyar de manera productiva la modernizacin de la gestin que se requiere
en lo local para lograr as servicios eficientes.

En este sentido, definen los siguientes: (...) objetivos de la poltica consisten en crear las
condiciones regulatorios y de control que permitan a las entidades prestadoras elevar las
coberturas de acueducto y alcantarillado y mejorar la calidad del agua, buscando
beneficiar prioritariamente a la poblacin de menores recursos. As mismo, en
coordinacin con la poltica ambiental, busca avanzar en la determinacin del balance
hdrico y la vulnerabilidad de las fuentes de abastecimiento y en un plan de tratamiento de
las aguas residuales cuando sea econmica, social y ambientalmente viable.

Estos objetivos son desarrollados en las siguientes medidas que se propone el gobierno
nacional : (...) se concentran en cuatro frentes:

(i) Fortalecimiento de los mecanismos de regulacin y control para que los prestadores
cuenten con un marco claro de reglas e incentivos;

(ii) ajuste a los programas de asistencia tcnica;

(iii) apoyo finaciero de la nacin para promover la modernizacin empresarial y la
eficiencia en la gestin, dirigido hacia usuarios de menores ingresos; y ajuste de las
entidades nacionales y

(iv) de los mecanismos de coordinacin.

6. Tendencias jurisprudenciales

La sentencia cambia radicalmente la jurisprudencia anterior sin hacer explcito el giro

doctrinal y sin aportar alguna razn que justifique tal decisin.

En providencias anteriores, la Corte haba indicado que del artculo 56 de la Carta se

deriva un requisito formal consistente en que el legislador debe definir como esenciales
aquellos servicios pblicos en los cuales pretenda restringir el derecho de huelga. Sin
embargo, la misma Corporacin entendi que no era posible exigir tal requisito al
legislador preconstituyente, dado que no se encontraba presente en la Carta vigente
hasta 1991.

En este sentido se pronunci en la sentencia C-473 de 1994, rebatiendo el argumento

central del demandante, en virtud del cual el inciso primero del artculo 430 del C.S.T.,
violaba la constitucin, puesto que prohiba el ejercicio del derecho de huelga en
actividades que, pese a ser calificadas como servicios pblicos, no haban sido
expresamente definidas como servicios pblicos esenciales por parte del legislador. En
esta oportunidad, la Corte declar la constitucionalidad condicionada del inciso primero
del artculo demandado, en el sentido de afirmar que, al menos en cuanto respecta a
normas expedidas con anterioridad a la Constitucin de 1991, resulta exequible la
prohibicin de la huelga en los servicios pblicos, siempre que se trate, materialmente, de
servicios pblicos esenciales y que la restriccin provenga del legislador - reserva legal -.

En el mismo sentido se manifest la Corporacin en la sentencia C-450 de 1995, en la

cual declar la exequibilidad de los literales b) - parcial - y h) del precitado artculo 430 del
C.S.T.. La Corporacin consider que si bien el legislador no defini como servicio pblico
esencial las actividades de que tratan los literales demandados, stas constituyen
materialmente servicios pblicos esenciales y, por lo tanto, al provenir la restriccin del
derecho de huelga del propio legislador -reserva legal -, la misma resultaba ajustada a la
Carta.

Sin embargo, en la sentencia de la cual me aparto, la mayora decidi cambiar de doctrina

constitucional y sin argumentos expresos, declar la inexequibilidad de la disposicin
demandada - otro de los literales del citado artculo 430 del C.S.T. -, con el argumento,
descartado en decisiones anteriores, de que el legislador no defini la actividad de que
trata el literal e), como correspondiente a un servicio pblico esencial. La sentencia ha
debido, al menos, hacer expreso el cambio de jurisprudencia y aportar las razones que
justificaron el giro doctrinal.

2. Pese a que formalmente el cambio de doctrina constitucional se produce respecto de

una disposicin que no haba sido analizada por esta Corporacin, en realidad, afecta
preceptos que ya fueron juzgados y que se encuentran amparados por el principio de la
cosa juzgada constitucional. En efecto, la totalidad de los literales del artculo 430 del
C.S.T. responden simplemente a desarrollos especficos de la regla general contenida en
el primer inciso del precitado artculo, en virtud del cual "de conformidad con la
Constitucin Nacional est prohibida la huelga en los servicios pblicos". Como qued
mencionado, la Corte, en la sentencia C-473 de 1994, se pronunci sobre esta ltima
disposicin, condicionando la exequibilidad a que se aplicara a servicios pblicos
esenciales.

Una declaratoria de inexequibilidad condicionada equivale a una declaratoria de

exequibilidad e inexequibilidad parcial. En el proceso que di lugar a la sentencia C- 473
de 1994, la Corte entendi que de la disposicin demandada se derivaban dos contenidos
normativos: (1) la prohibicin de la huelga en los servicios pblicos esenciales y (2) la
prohibicin del ejercicio del derecho en los servicios pblicos no esenciales. En aquella
oportunidad lo que en realidad hizo la Corporacin fue declarar la exequibilidad de la
primera disposicin y la inexequibilidad de la segunda, con todas las consecuencias
jurdicas que ello implica. De la lectura completa del artculo 430 del C.S.T., tal y como
qued despus de la sentencia C-473 de 1994, resulta claro que una de las
consecuencias de la decisin, fue que la restriccin del derecho de huelga en las
actividades contempladas en los literales del mencionado artculo, resultara exequible
siempre que se tratare de defender los derechos de los usuarios de servicios pblicos
esenciales. Para ello, la Corte deba realizar la evaluacin material de cada uno de los
apartes del citado artculo, en el evento en el que fueren demandados. En otras palabras,
la declaracin de constitucionalidad condicionada pareci resolver definitivamente el
problema de la omisin del requisito formal al que se a venido aludiendo, al menos en
cuanto respecta al estudio del artculo 430 del C.S.T..

En este sentido, la sentencia de la cual me aparto afect la decisin anterior, pues en

lugar de respetar la consecuencia jurdica que de ella se derivaba, entendi que era
inexequible la limitacin del derecho de huelga del literal e), simplemente porque el
legislador no estableci expresamente que se trataba de un servicio pblico esencial, sin
atender al anlisis material al que estaba obligado en virtud de una decisin anterior.

3. El injustificado cambio de jurisprudencia, despus de que se han producido dos

sentencias sobre contenidos normativos adicionales de la misma disposicin, genera un
resultado incongruente que slo sirve para fomentar la incertidumbre y afectar con ello la
seguridad jurdica.

En efecto, segn la regla que surge de la decisin de la mayora, viola la Constitucin, no

slo la integridad de las disposiciones que integran el artculo 430 del C.S.T., sino la
totalidad de las normas anteriores a la Carta de 1991 que restringen el derecho de huelga,
puesto que en ninguna de ellas se establece que la actividad sometida a la restriccin
constituye un servicio pblico esencial, simplemente, porque ello no se exiga al legislador
preconstituyente. Sin embargo, algunos de los apartes del citado artculo 430 ya fueron j
juzgados y declarados exequibles por la Corporacin. En estas condiciones, parece que la
decisin de la Corte aportara ms incertidumbre que certeza al tema de la huelga en los
servicios pblicos.

La cuestin de fondo: el injustificado abandono de principios hermenuticos consolidados

en la jurisprudencia constitucional

4. En el caso bajo estudio se presentaba a la Corte un conflicto entre dos mandatos

constitucionales. En primer lugar aquel que surge del artculo 56 de la Carta, en virtud del
cual, para que pueda limitarse el derecho de huelga se requiere, entre otras cosas, que la
ley defina, de manera expresa, que la actividad en la cual se restringe el derecho
constituye un servicio pblico esencial. De otra parte, al imperativo mencionado se
opona, en el caso concreto, la obligacin, derivada del mismo artculo 56, de proteger los
derechos fundamentales de los usuarios de los servicios pblicos esenciales que pueden
verse afectados por el ejercicio del derecho de huelga en tales actividades. En su
decisin, la Corporacin dio prioridad a la primera de estas reglas, ignorando la existencia
de la segunda.

Cabe preguntarse si exista algn principio o regla de interpretacin constitucional que

avalara dicha preferencia, o si con ella se estaban defendiendo bienes de mayor entidad
de aquellos que resultaban sacrificados o, en fin, si no exista una solucin que permitiera
la armonizacin y la compatibilidad de los imperativos enfrentados a fin de asegurar el
mayor mbito de accin al ejercicio de los derechos fundamentales que cada uno de ellos
defiende, sin sacrificar el ncleo esencial de algunos asegurando as la primaca absoluta
de los otros. (SENTENCIA C- 75. Feb.20/97)
Notas
Ms artculos en Servicios pblicos

-Derecho a los servicios pblicos

Ms artculos de Colectivo de Abogados "Jos Alvear Restrepo"

-Cumplimiento de los condicionamientos del Plan Regional Andino

-El plan Colombia: un modelo de intervencin?
-Resolucin 1065 de 2001 Plan Manejo Ambiental
-Jos Alvear Restrepo
-La tierra y el derecho humano a la alimentacin

Corporacin Colectivo de Abogados

Jos Alvear Restrepo

Afiliado a la Federacin Internacional de Derechos Humanos

y la Organizacin Mundial contra la Tortura
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