PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER

ESCUELA DE POSGRADO

POLTICA PBLICA Y AMBIENTE EN EL PER: LA LEY DE

MECANISMOS DE RETRIBUCIN POR SERVICIOS ECOSISTMICOS

Y LOS FACTORES QUE PERMITIERON SU APROBACIN

Tesis para optar el grado de Magster en Ciencia Poltica con

mencin en Polticas Pblicas y Gestin Pblica

AUTOR

Jos Luis Capella Vargas

ASESOR

Enrique Patriau Hildebrandt

JURADOS

Edmundo P. Beteta Obreros

Jan D. Gelles Caner

LIMA PER

2016
 2

Contenido
INTRODUCCIN ................................................................................................................. 4
I. CAPTULO 1 : ELEMENTOS TERICOS Y CONCEPTUALES PARA EL
CASO DE LA LEY 30215, LEY DE MECANISMOS DE RETRIBUCIN POR
SERVICIOS ECOSISTMICOS ........................................................................................ 9
1.1. Polticas pblicas ................................................................................................ 9
1.2. Transferencia de polticas ..............................................................................14
1.3. Burocracia weberiana vs. Liderazgo por tecncratas ............................15
1.4. Definiendo el concepto de servicios ecosistmicos ...............................17
II. CAPTULO 2: EVOLUCIN HISTRICA EN EL USO DEL PATRIMONIO
NATURAL Y LOS RECURSOS NATURALES ..............................................................21
2.1. Visin histrica de los recursos naturales ................................................21
2.2. Visin histrica del uso de recursos naturales en el mundo................22
2.3. La aceleracin en el Per. Breve resea del uso de los recursos
naturales .........................................................................................................................25
2.3.1. Los minerales................................................................................................27
2.3.2. El guano.........................................................................................................30
2.3.3. El caucho .......................................................................................................31
2.5. La evolucin de las polticas pblicas y las normas en materia
ambiental ........................................................................................................................38
2.5.1 Perodo sin normas sobre recursos naturales o ambiente (Desde antes
de la Repblica hasta 1990).....................................................................................39
2.5.2 Normas ambientales principales....................................................................41
3. CAPTULO 3: ESTUDIO DE CASO EL PROCESO DE POLTICA PBLICA
DE LA LEY 30215, LEY DE MECANISMOS DE RETRIBUCIN POR SERVICIOS
ECOSISTMICOS .............................................................................................................46
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3.1. El camino hacia la aprobacin de la Ley 30215 ........................................47

3.1.1 Los primeros pasos (2003-2008)................................................................48
3.1.2. La agenda y discusin del set de soluciones de poltica (2009-
2012) ............................................................................................................................54
3.1.3. La aprobacin de la Ley 30215 (2013-2014)...........................................59
3.2 Anlisis de las variables que explican la aprobacin de la poltica
pblica ............................................................................................................................66
3.2.1 Transferencia de poltica .............................................................................66
3.2.2 Liderazgo fuerte por parte de tecncratas..............................................70
3.2.3 Coyuntura poltica y ventana de oportunidad....................................74
3.2.4 Impulso desde la arena subnacional: el papel de los gobiernos
regionales ..................................................................................................................76
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA MEJORAR LA
IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA PBLICA ........................................................79
4.1. El patrimonio natural ms all de los recursos naturales .....................79
4.2. Conclusiones sobre la evaluacin de los factores que explican la
aprobacin de la Ley 30215 .....................................................................................83
4.3. Recomendaciones para la implementacin de la Ley 30215 ................87
BIBLIOGRAFA ...................................................................................................................91
ANEXO 1: Relacin de entrevistas .................................................................................97
ANEXO 2: Ley de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos ............98
 4

INTRODUCCIN

El deterioro ambiental como problema pblico ha sido advertido desde

diferentes dimensiones y escalas. Entre ellas, las del desarrollo sostenible (ODS

2015), la mitigacin y adaptacin al cambio climtico (IPCC 2015) y la

vulnerabilidad de ciudadanos ms cerca de los ecosistemas. Pases como el Per

son ms propensos a sufrir impactos negativos en los ambiental, social y

econmico. De ah la relevancia de buscar soluciones innovadoras y plasmarlas

en polticas de Estado.

Las respuestas a este problema estn relacionadas con polticas pblicas

que favorecen la conservacin de los ecosistemas y el uso adecuado de los

recursos, entre otros; pero hasta el momento, sobretodo en pases en vas de

desarrollo, no han logrado ser priorizadas por encima de las tendencias histricas

de extraccin de recursos sin considerar las consecuencias presentes y futuras.

Tomando en cuenta que las normas sobre recursos naturales en el Per se

han caracterizado por tener un corte extractivista, promotor de inversin y con

poca preocupacin por los impactos ambientales, es relevante determinar qu

explica la aprobacin de una norma la Ley de Mecanismos de Retribucin por

 5

Servicios Ecosistmicos, Ley 30215 que considera una visin holstica del

patrimonio natural, valorando y retribuyendo a quienes cuidan de los ecosistemas

que son fuente de los bienes y servicios que presta la naturaleza ser humano.

Objetivo

La presente investigacin tiene como objetivo principal identificar cules son

los factores que explican la aprobacin de la Ley de Mecanismos de Retribucin

por Servicios Ecosistmicos, Ley 30215, en un pas como el Per que cuenta con

una tradicin histrica de normas y polticas de extraccin agresiva de recursos

naturales y deterioro ambiental a diferentes escalas. Buscaremos analizar los

factores o variables que explican dicha aprobacin.

Hiptesis

La hiptesis que se sostiene en esta investigacin es que la aprobacin de

la Ley 30215, Ley de Mecanismos de Retribucin por Servicios Ecosistmicos,

tiene como variables explicativas estos factores de transferencias de polticas

pblicas desde fuera del pas, liderazgos tecnocrticos especficos,

aprovechamiento de una ventana de oportunidad y, posiblemente, un impulso de

la poltica de abajo hacia arriba que responde a preocupaciones en las regiones.

Marco Terico
 6

El marco terico busca definir los conceptos de ciclo de poltica pblica y

complejidad de las polticas pblicas y el set de decisiones posible ms all del

rational choice (Subirats 2008; Lindblom 1991). Asimismo, se pretende realizar un

anlisis crtico de las burocracias a cargo de la implementacin de polticas

pblicas (Alza 2008) y cmo se pueden identificar tecnocracias o expertos que

innovan en la solucin de problemas pblicos (Dargent 2015). Se definir,

adems, la manera cmo las polticas llegan a travs de transferencia y/o

imitacin de otros pases, tendencias internacionales o cooperacin tcnica

(Dollowitz 1996, Dussauge 2012, Cashore 2012). Nos interesa como materia de

anlisis, tambin, la capacidad de liderazgo a travs del desarrollo de argumentos

(Majone 1997) y la posibilidad de institucionalizar la discusin argumentativa para

las polticas pblicas.

Metodologa

Se utilizar un estudio de caso que ser presentado de manera narrativa a

travs de la utilizacin de informantes clave. Entre los eventos que describiremos

se pondrn en relieve los encadenamientos significativos (Barzelay 2004: 24)

que nos permitan extraer de la narrativa los elementos de anlisis sobre las

variables que explican la aprobacin de la poltica.

Las entrevistas con informantes claves se realizaron entre noviembre de

2015 y mayo de 2016, llegando a entrevistar a diez informantes que estuvieron

 7

directamente relacionados con la aprobacin de la poltica pblica. De forma

complementaria se revis la literatura que estos y otros actores han producido

sobre el tema en particular. En especial, cuando se relaciona al mismo proceso

para una norma sobre servicios ecosistmicos, como tambin sobre temas

convergentes en esa materia.

Con las entrevistas se confirmaron algunas de las variables incluidas en la

hiptesis de trabajo y otras fueron descartadas o cambiaron. Por ello,

consideramos importante narrar de manera detallada el proceso a partir de lo que

los informantes describieron y manifestaron. Principalmente es interesante

analizar la relacin Ejecutivo-Legislativo en el detalle del proceso de la Ley 30215,

en donde pudimos identificar dinmicas de cooperacin, como tambin problemas

en la coordinacin y retrocesos.

El final del tercer captulo contiene el anlisis de los factores o variables

(transferencia, liderazgo, de abajo hacia arriba y coyuntura) y cmo cada una de

stas se comport con relacin al proceso. Se obtienen varios elementos de

anlisis para la fase de implementacin, as como lecciones aprendidas que

podran servir en situaciones similares (an cuando no es la intencin generar

pautas para mejores polticas pblicas desde la presente investigacin).

Finalmente, reconociendo que la Ley 30215 y la poltica que se desprende de ella

 8

se encuentra en etapa de implementacin, se identifican algunos efectos que sta

a causado as como recomendaciones a partir de lo analizado.

Estructura

En el primer captulo se desarrolla el marco terico a partir de los conceptos

fundamentales que intervendrn en la investigacin. El segundo explicita el

problema pblico del deterioro ambiental al que nos ha llevado la poltica actual de

extraccin y uso del patrimonio natural a travs del sistema jurdico y poltico

basado en recursos naturales, para identificar los elementos principales que

causan o subyacen a problemas como el cambio climtico inducido por el hombre,

la prdida de la biodiversidad y el deterioro de ecosistemas vitales para el ser

humano. El tercer captulo presenta el estudio de caso en el que se aplica una

metodologa instrumental a travs de la narracin, con el apoyo de las entrevistas

seme-estructuradas a actores relevantes y el apoyo de la literatura revisada, del

camino que llev el ciclo de poltica para la aprobacin de la Ley 30215, en el ao

2014. Finalmente, arribaremos a conclusiones en relacin a los factores ms

importantes que explican la aprobacin de esta Ley, as como su implementacin

y la posibilidad de que se convierta en un punto de partida para transitar hacia los

servicios ecosistmicos como modelo.

 9

I. CAPTULO 1 : ELEMENTOS TERICOS Y CONCEPTUALES PARA EL

CASO DE LA LEY 30215, LEY DE MECANISMOS DE RETRIBUCIN

POR SERVICIOS ECOSISTMICOS

1.1. Polticas pblicas

Las polticas pblicas son definidas por Subirats (2008) como un conjunto

de decisiones y actividades coherentes (ibd.: 43). El autor remite el momento de

introduccin del trmino a la dcada de 1970, en donde se diferencia del trmino

poltica que est ms vinculado a los actores polticos ms tradicionales (partidos

polticos por ejemplo) que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental

respetando las reglas constitucionales e institucionales. La poltica pblica busca

solucionar un problema pblico especfico que, segn Subirats citando a Muller

(1990), refleja un problema social (cambiante) que se ha articulado a travs

mediadores (por ejemplo, medios de comunicacin, nuevos movimientos sociales,

partidos polticos y/o grupos de inters) para debatirse posteriormente en el

proceso democrtico de toma de decisiones (Subirats 2008:36). Subirats tambin

identifica la posibilidad de que la poltica pblica no provenga de un problema

 10

pblico identificado por un colectivo, sino que sta puede ser la consecuencia del

ejercicio de poder y dominacin de un grupo social sobre otro () bajo una idea

de control o captura de la instituciones pblicas (ibd.: 38).

Las polticas pblicas para Mny y Thoening (1992) se explican por la

necesidad de tomar decisiones pblicas, la necesidad de resolver seleccionando

soluciones. Para estos autores la decisin representa el apogeo del trabajo

poltico y administrativo (ibd.: 129), por lo que le otorgan un lugar esencial en el

estudio de los sistemas polticos y por tanto en la forma como nos relacionamos

en sociedad. En ese sentido, afirman, quien tiene la decisin de ejercer el

verdadero poder (ibd..: 129). Entonces, un proceso de poltica pblica tendr su

momento cumbre con la aprobacin efectiva de una norma que concrete la poltica

pblica o algn instrumento de carcter mandatorio que formalice la existencia de

una decisin estatal concreta.

La poltica pblica incluye una cadena de actos, normas, procedimientos,

reglamentos, directivas, y un largo etctera. Adems, estas normas pueden ser

elaboradas por diferentes niveles de gobierno y diferentes actores institucionales y

otros no institucionales. Para Subirats (2008) esto se resume en que:

La poltica pblica incorpora pues las decisiones correspondientes a todas

y cada una de las etapas de la accin pblica e incluye tanto reglas
generales y abstractas (leyes, decretos, rdenes, etctera), como actos
individuales y concretos producidos durante la ejecucin de las mismas
(decisiones administrativas, autorizaciones, subvenciones, etctera)
(ibd.:39).
 11

Para poder analizar una poltica pblica se necesita establecer una

definicin operativa o analtica. Por ello, a continuacin mencionamos los

elementos constitutivos de la poltica pblica propuestos por Subirats (2008), como

parte de su definicin analtica:

a) Solucin de un problema pblico,

b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico,
c) Una coherencia al menos intencional,
d) Existencia de diversas decisiones y actividades,
e) Programa de intervenciones,
f) Papel clave de los actores pblicos.

Con relacin a la definicin del ciclo de poltica pblica, autores como Jones

(1970), Mny y Thoening (1989), Parsons (1995) y Lindblom (1991) han fijado las

bases tericas para una caracterizacin por fases secuenciales basadas en una

visin pragmtica o racionalista, en donde podemos identificar las etapas que a

continuacin exponemos resumiendo el trabajo revisado sobre el ciclo de polticas:

 12

Cuadro 01: Ciclo de Poltica

Problema

Evaluaci Agendaci
n n

Implement
Decisin
a

Fuente: Adaptado de Parsons, Jones, Subirats (2008), Mny y Thoening (1989)

El ciclo de polticas tambin es estudiado por Lindblom, quien distingue las

diferentes fases por las que transita un proceso de poltica pblica (Lindblom,

1991: 11) y las reconoce como tiles para cualquier anlisis acadmico o cientfico

que pretenda ordenar por fases y contar con una metodologa comparable con

otros anlisis. Tambin reconoce las limitaciones que tiene esta visin racionalista

de la poltica pblica, por ello aconseja colocar dentro del anlisis el contexto y los

actores involucrados como ejes importantes de las investigaciones sobre polticas

pblicas.
 13

Por otro lado, la poltica pblica no puede ser separada de la gestin

pblica, es decir, de la manera cmo se implementan el conjunto de decisiones

que conforman la poltica. stas constituyen, como seala Alza, dos caras de una

misma moneda en virtud a que: la decisin pblica es una moneda que gira

permanentemente sobre su eje, no es esttica y no podra serlo pues forma parte

de procesos polticos complejos. Una moneda a la que se puede girar desde sus

dos lados. Se trata de miradas (enfoques) distintas (Alza 2008: 221). Los actores

son tambin determinantes para las polticas pblicas. Desde la perspectiva del

liderazgo, por ejemplo, la existencia de un lder que ejerza la funcin de solucionar

un problema pblico especfico seleccionando de forma participativa (con su

equipo) una opcin de poltica pblica especfica es fundamental.

Un ltimo alcance terico importante lo tomamos del documento

denominado La poltica de las polticas pblicas: Re-examinando la calidad de las

polticas pblicas del Banco Interamericano de Desarrollo. En este documento se

afirma que: (i) las capacidades gubernamentales son fundamentales para contar

con polticas pblicas con mejores caractersticas (...), (ii) mejores caractersticas

de las polticas pblicas producen mejores resultados en el desarrollo () y (iii)

mejores capacidades del Estado producen polticas pblicas mejor diseadas

(BID 2014:7).
 14

1.2. Transferencia de polticas

La dependencia de factores externos en la forma cmo las polticas

pblicas llegan a ser agendadas y son seleccionadas dentro de las opciones

posibles ha sido estudiada por varios autores bajo el rubro de transferencia de

polticas. Para Dollowitz (1996), la transferencia de polticas aparece como una

opcin para mejorar la calidad de las polticas pblicas de un pas y es un

instrumento que debe ser privilegiado por los elaboradores e implementadores de

polticas pblicas cuando pueda ser usado.

Dussauge (2012) aborda el tema desde la ptica de la innovacin en el

sector pblico, indicando que en algunos casos las polticas pblicas transferidas

pueden ser positivas, pero que existe el riesgo de imitar o hacer mmica respecto

de recetas que no servirn en el pas debido a factores como el contexto o el tipo

de actores que las implementan. El autor define algunas de las razones por las

cuales se implementan polticas pblicas bajo transferencia o fuente de

innovacin, entre estas razones se encuentran: buscar soluciones similares para

problemas similares, acceder a decisiones simplificadas (Dussauge 2012: 58),

contar con un mecanismo de experimentacin gratuita (Dussauge 2012: 60) o

contar con una plataforma para el desarrollo (Dussauge 2012: 62).

 15

Otros autores, como Cashore, han buscado respuesta y caminos para una

buena transferencia de polticas pblicas (pathway) o para lograr insertar cambios

positivos a partir de una agenda internacional (MacDermot y Chasore 2010,

Bernstein y Chasore 2004). Estos elementos son importantes para el caso de las

polticas pblicas ambientales y en particular para el caso de las referidas a

servicios ecosistmicos.

1.3. Burocracia weberiana vs. Liderazgo por tecncratas

Las polticas pblicas se relacionan con estados bien preparados para

reconocer la necesidad de solucionar problemas pblicos y de acertar en la

decisin e implementacin del set de soluciones adecuado. Lamentablemente,

como seala Alza citando a Weber y Barzelay todava contamos con una

burocracia que se debate entre dos paradigmas:

El paradigma burocrtico, caracterizado por un modelo racionalizado de

decisin en el que la ley se convierte en el limitante del poder estatal; es
decir, una organizacin delimitada por una estructura de dominacin basada
en las leyes y que debe ser ejercida a travs de un cuerpo administrativo
especializado [y por otro lado] el denominado paradigma post burocrtico,
caracterizado por la bsqueda de la eficiencia y la eficacia en la
organizacin estatal, busca mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos
a travs de la incorporacin de enfoques estratgicos de toma de
decisiones (Alza 2012:224).

Esta dicotoma para solucionar problemas pblicos se hace ms evidente

cuando nos alejamos de las capitales (centro-periferia) y vamos a hacia las zonas

rurales donde se realiza el aprovechamiento de los recursos naturales. En efecto,

 16

si bien existen algunos espacios que podramos considerar islas de eficiencia, lo

cierto es que coincidimos con Alza (2012) cuando menciona que en nuestro pas

los esfuerzos por incorporar la gestin pblica han sido infructuosos (ibd.: 225).

Es ms, el autor caracteriza a nuestra burocracia como una que no tiene ni por

asomo las caractersticas bsicas del paradigma weberiano (ibd.: 225).

Visto as, la eficacia de los expertos tcnicos o tecncratas que Dargent

(2015: 36) considera tienen una influencia considerable para la toma de decisiones

sera deseable como una oportunidad de salir del entrampamiento que existe para

innovacin en polticas pblicas. Sin embargo, habra que analizar si en el caso de

las polticas pblicas que analizaremos, se cumplen las dos razones que Dargent

identifica como subyacentes al xito de los tecncratas que son: (i) la creciente

legitimidad del conocimiento tcnico en las sociedad modernas y (ii) la palanca

que genera ser experto. Aqu es importante aadir un concepto ms desarrollado

por Dargent (2015: 37) siguiendo a Weber, que consiste en la importancia que

tiene para el tecncrata entregar informacin selecta (especfica) para la toma de

decisiones, informacin que de otro modo no hubiera podido conseguir el actor

pblico. Finalmente, sobre el concepto de tecncratas, es interesante el

planteamiento de Dargent (2015:152) sobre si los expertos tienen o no autonoma

cuando deciden impulsar una poltica pblica. Los resultados del autor en la

evaluacin en el Per de los temas de salud y economa es una buena pista para

discutir en el estudio de caso cul es la autonoma o dependencia que tuvieron los

 17

expertos con relacin a las fuentes de financiamiento, cooperacin internacional y

tendencias internacionales predominantes.

Un elemento final que consideramos importante comentar es la posibilidad

que tienen algunos tecncratas de realizar o implementar un liderazgo

argumentativo para las polticas pblicas que buscan impulsar. Majone (1997)

resalta el extraordinario potencial de las persuasin y la centralidad de la

discusin bilateral para la democracia (ibd.: 36). El autor por tanto propone

institucionalizar la discusin a travs de el auxilio de reglas y procedimientos

apropiados. El debate sin regulacin conduce con facilidad a la discusin

interminable e incluso a la violencia (ibd.: 37).

1.4. Definiendo el concepto de servicios ecosistmicos

Los servicios ecosistmicos son los beneficios para la gente, que se derivan

de los ecosistemas, todas las personas del mundo dependen por completo de los

ecosistemas de la Tierra y de los servicios que stos proporcionan, como los

alimentos, el agua, la gestin de las enfermedades, la regulacin del clima, la

satisfaccin espiritual y el placer esttico (Millenium Ecosystem Assessment -

MEA, 2005: 5). Esta forma de ver la relacin del hombre con la naturaleza

comprende un enfoque en el que los diferentes bienes y servicios que obtenemos

de nuestra relacin con ella son interdependientes y, por ello, deben ser valorados
 18

cada uno de manera particular. Esta forma de relacionarnos, tanto en el marco

formal (normativo), como en el pblico-internacional (tratados, acuerdos

internacionales, entre otros), viene siendo cada vez ms importante debido a la

fuerte dependencia del bienestar y el desarrollo de los seres humanos, de la

mejora del manejo de los servicios ecosistmicos del planeta, asegurando su

conservacin y uso sostenible.

Un ejemplo claro de esta relacin es la importancia que han tomado los

ecosistemas con relacin a la regulacin climtica. En efecto, de acuerdo al Panel

Intergubernamental para el Cambio Climtico (IPCC por sus siglas en ingls), la

temperatura de la tierra se viene elevando en los ltimos aos debido a causas

humanas. Este incremento de la temperatura podra llegar a niveles que hagan

insostenible la vida en determinadas partes del planeta. Estas actividades o

causas humanas estn relacionadas con el uso de combustibles fsiles (recursos

naturales), el aumento de la deforestacin en pases en vas de desarrollo, el

aumento poblacional, los patrones de consumos, entre otros.

La relacin con los servicios ecosistmicos es directa si entendemos que el

hombre puede preferir obtener aquellos bienes y servicios de los ecosistemas que

mantengan en mejor estado de conservacin los servicios que presta la

naturaleza. As, podra preferir mantener bosques o no seguir subsidiando los

 19

hidrocarburos, y al mismo tiempo encontrar energa de fuentes renovables como el

sol o el viento.

De acuerdo al Millenium Ecosystem Assesment (MEA 2005), el ser humano

modific en los ltimos 50 aos los ecosistemas que son sustento para el

mantenimiento de la vida en nuestro planeta de forma ms dramtica que en

cualquier otro perodo de tiempo en la historia de la humanidad.

Estos cambios produjeron mejoras significativas en el bienestar de los seres

humanos, pero tambin modificaron de manera dramtica el ciclo natural de los

ecosistemas y su capacidad para seguir contribuyendo a brindar bienes y servicios

bsicos para el hombre como agua, madera, regulacin del clima, comida, entre

otros. Adems, el problema de desigualdad es latente (aunque no ser evaluado

en el presente estudio).

En el mbito internacional, diversos organismos han colocado a la difusin

de buenas prcticas, incentivos y cambio de polticas pblicas en torno a los

servicios ecosistmicos en el centro de la agenda pblica. Tanto para mecanismos

globales (como los asociados al cambio climtico), como para mecanismos locales

(como los hdricos), se han realizado esfuerzos importantes para difundir y

transferir polticas pblicas y se est presionando para su adopcin como normas

legales efectivas en pases como el Per.

 20

Desde el punto de vista social, diversos grupos de ciudadanos han venido

impulsando la creacin de mecanismos de retribucin a favor de quienes

coadyuvan o apoyan el mantenimiento y mejora de los servicios ecosistmicos.

Estos servicios como manera de valorar, gestionar, aprovechar y en conclusin

usar el patrimonio natural o capital natural, son pues un abordaje novedoso para el

Per, pero no ajeno a varios anlisis desde el punto de vista tcnico-cientfico y

jurdico. Sin embargo, todava no existe en la literatura un examen de las aristas

polticas que pueden explicar este fenmeno y que pueden tener una repercusin

en la manera cmo las acciones del Estado y las de otros actores privados, o de la

sociedad civil, pueden relacionarse con ellos.

 21

II. CAPTULO 2: EVOLUCIN HISTRICA EN EL USO DEL

PATRIMONIO NATURAL Y LOS RECURSOS NATURALES

2.1. Visin histrica de los recursos naturales

El problema del deterioro del planeta que pone en riesgo cmo ste brinda

los bienes, recursos y servicios vitales para que el hombre viva en l, se ve

enfrentado con diferentes polticas, instrumentos y cambios de paradigmas. Uno

de ellos es la lgica de los servicios ecosistmicos como modo de valorizacin y

uso del patrimonio natural, que hoy en da se aprecia casi exclusivamente y usa

bajo la lgica de los recursos naturales.

Para poder aproximarnos correctamente al estudio de los servicios

ecosistmicos, a continuacin, haremos una breve revisin sobre cmo nos vimos

inmersos en el problema del deterioro ambiental y, especficamente, cmo en el

Per se han venido utilizando algunos recursos naturales estratgicos para el

desarrollo del pas. La intencin es determinar cules son los elementos

relevantes de este uso y acercarnos luego al anlisis del ciclo de poltica que llev
 22

a la aprobacin de una norma que, de acuerdo a nuestra hiptesis de trabajo,

sera un cambio o giro en la tendencia normal de valoracin y uso del patrimonio

natural.

2.2. Visin histrica del uso de recursos naturales en el mundo

Desde una perspectiva de gran historia, empleada por McNeill (1998)

prcticamente a lo largo del siglo XX, la humanidad someti a la naturaleza a un

gigantesco experimento en el que forz al mximo al planeta y a los recursos

para mantener los bienes y servicios que le proveen. El historiador se refiere a la

manera cmo hemos cambiado los ecosistemas, extrado los recursos naturales,

agotado los recursos hdricos, afectado los climas, desertificado los suelos y, en

general, usado insosteniblemente todo lo que nos provee el planeta para poder

seguir existiendo como especie sobre la tierra.

Otra perspectiva es la de Aaron Sachs, cuando compara el momento que

vivimos con el fin del siglo XIX, cuando el hombre se maravill con el control sobre

la energa elctrica. Sachs dice que en ambas pocas:

nos encontramos en un perodo de rpida transformacin que genera

entusiasmo y angustia, caracterizado por todas las discontinuidades
temporales, espaciales e interpersonales de la modernizacin, incluyendo
una distribucin tremendamente injusta de los recursos y servicios
ecolgicos (Sachs 2014: 170).
 23

Maravillarnos con la cantidad de cosas que podemos hacer y con el

bienestar que disfrutamos los que vivimos en situacin favorecida no nos debera

hacer perder de vista el costo real de esta comodidad. Sachs mencionaba como

ejemplo los miles de obreros, maquinaria, recursos detrs de encender las

bombillas cercanas a Wall Street la primera vez que se us luz elctrica para

iluminar las calles de New York, y agrega que estos recursos estaban ocultos

para quienes se maravillaban con la clida y limpia luz que resplandeca.

Igualmente, quienes asistimos o gozamos de una serie de servicios que nos

otorga la naturaleza hoy en da no consideramos lo que tiene que pasar para que,

por ejemplo, tengamos agua cuando abrimos el cao, tengamos energa elctrica

para encender nuestros aparatos, contemos con madera para hacer nuestros

muebles, tengamos un clima adecuado. Eso que damos por sentado, ahora

sabemos, no estar ah para siempre si es que no tomamos decisiones

importantes y cambiamos el modelo de cmo nos relacionamos con la naturaleza.

Combinando la lgica de la gran historia, que nos remite a un deterioro sin

precedentes en las capacidades de la tierra para mantener vida como la humana,

con la lgica de cmo hemos reaccionado en los ltimos aos a este problema,

nos lleva a encontrar uno de los problemas pblicos globales ms complejos e

importantes de la historia: la posibilidad de que la accin humana sobre los

ecosistemas haga insostenible la vida en el planeta.

 24

La historia de cmo los pases han contribuido a este problema es diferente

considerando a los pases desarrollados (o industrializados) que cuando se

considera a los pases en vas de desarrollo (como el Per). Esta marcada

diferencia en el aporte histrico en la emisin de gases de efecto invernadero fue

reconocida al inicio de los noventas en la cumbre de Ro (1992) y dio lugar a los

principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas (que luego se

incluy en el marco global sobre cambio climtico, como explicaremos ms

adelante). Adelantamos que consiste en reconocer que quienes han contribuido

con contaminacin y emisiones de gases de efecto invernadero al problema del

cambio climtico son definitivamente los pases que han pasado por la

industrializacin. En cambio, pases en vas de desarrollo o pre-industrializados,

como el Per, tienen una responsabilidad ms limitada, tienen la responsabilidad

de desarrollarse de tal forma que no agraven el problema.

Regresando a Sachs (2014), l plantea la importancia de una visin

histrica hacia el problema pblico de la sostenibilidad, basndose en que los

recursos histricos y ticos pueden ser ms efectivos y que la prognosis

apocalptica de un futuro en donde la humanidad no pueda mantenerse sobre el

planeta tierra. De ah que sea importante reconocer el camino seguido en nuestro

territorio respecto de los recursos naturales y ecosistemas, as como la forma

 25

cmo nos hemos relacionado histricamente. A continuacin, reseamos

brevemente qu ha pasado en el Per con el patrimonio natural.

2.3. La aceleracin en el Per. Breve resea del uso de los recursos

naturales

El Per ha sido caracterizado como un pas que sustenta su economa en la

extraccin de recursos naturales a lo largo de la historia. Incluso si nos

remontamos a antes de la creacin de la Repblica y a antes de la invasin

espaola, las investigaciones de Rostworowsky (2005) ubicaron en fuentes no

tradicionales, como las fuentes administrativas, los aspectos ms relevantes de

cmo los habitantes de la costa peruana usaron los recursos naturales pesqueros

y forestales. La poca de la colonia se caracteriz por la extraccin indiscriminada

de recursos naturales, principalmente mineros, como el oro y la plata. Tambin en

un abusivo rgimen de reparticin de las tierras de cultivo. El sesgo extractivo de

nuestra sociedad qued reflejado en diferentes instituciones legales y econmicas

como la encomienda, la mita minera, la reparticin, entre otras.

Para Acemoglu y Robinson (2012) determinadas instituciones pueden ser

consideradas como extractivas y marcan la forma cmo hemos utilizado

histricamente los recursos naturales en el pas, incluso hasta nuestros das,

debido a lo que los autores han denominado ley de hierro de la oligarqua, que
 26

consiste en que algunos grupos de poder siempre tendrn posibilidad de modular

las reglas de juego a su favor para mantener el rgimen que les convenga. Por

ejemplo, en el caso del Per hasta el da de hoy contamos con la figura de la

concesin sobre los recursos naturales que cuenta con caractersticas que

generan conflictos socio-ambientales, como el hecho que sta no sea parte de un

ordenamiento territorial efectivo, no cuente con una licencia o certificacin

ambiental y social idnea, entre otros.

Es de particular inters para esta investigacin caracterizar la manera cmo

histricamente se han tratado estos recursos naturales en el pas, con el fin de

aportar elementos para el anlisis posterior de la nueva tendencia de

acercamiento bajo un enfoque ecosistmico.

Con la llegada de la Repblica, las normas y reglas de uso de los recursos

naturales adoptadas por nuestro joven pas no distaron casi nada de las que

dejaron los espaoles a favor de la Corona. En cambio, s establecieron una

articulacin con lo que necesitaba el pas para crecer, es decir, el Gobierno se

volvi rentista y casi siempre acomodado a lo que pudiera darle quien se

encargara de explotar esos recursos. A continuacin, desarrollaremos algunos

recursos naturales claves para explicar el punto acerca del modo cmo el Estado,

los empresarios y la sociedad civil se relacionaron histricamente con los recursos

naturales durante la poca democrtica peruana.

 27

Un estudio detenido de la etapa republicana lleva a identificar los varios y

sucesivos apogeos de explotacin de recursos naturales estratgicos,

denominados boom. El hilo conductor de estos boom ha sido un afn de

extraccin intensiva por parte del Estado, principalmente con el apoyo de una

clase oligrquica o capitalista que se adapt o domin el modo cmo el Estado

decidi promover la inversin en dichos recursos naturales.

2.3.1. Los minerales

Como ya hemos indicado, durante la Colonia la minera de plata y oro

(principalmente) fue el objetivo prioritario para los virreyes (El Comercio 1998).

Para ello, se copiaron experiencias pasadas y trajeron instituciones que ya hemos

calificado de extractivas, en la medida que no aportaban valor y ms bien

mantenan a una clsica oligrquica parasitaria en poder de los recursos en

detrimento del inters del Estado (en este caso de la Corona) y, peor an, del

inters pblico. Instituciones como las matrculas, las inscripciones en registros

oficiales o el mismo mitayo minero dieron a esta poca una caracterstica de poca

eficacia en las formas cmo se haca la minera y al mismo tiempo de

productividad en decrecimiento y poco uso de tecnologa e innovacin. Otro factor

importante es que el Estado concentraba los medios de produccin del mineral, es

decir, el monopolio que mantena sobre el comercio de azogue, plvora y otros

 28

insumos mineros (ver legislacin minera de la poca colonial). La Colonia

dependa de la minera e intervena fuertemente en ella para asegurar que se

siguiera obteniendo el recurso de manera consistente y permanente, como lo

explican Alfonso Barta (1640) y Juan Francisco Balden Ros (1971).

Incluso reformas para la tecnificacin de la minera fracasaron en la etapa

colonial (La Misin Nordenflichten Amrica Espaola, Noticia de una tcnica

nueva, 1788) al no encontrar terreno propicio en la relacin que jugaba el Estado

con el aprovechamiento del recurso. La forma cmo se entregaba y asignaba

derechos y las modalidades de comercio impedan el xito de esas reformas.

Durante la etapa de independencia y el primer militarismo, las cosas no

cambiaran mucho con relacin a la extraccin de minerales. Esta poca fue, en

trminos econmicos, un fracaso dado que el augurado auge econmico posterior

al levantamiento de las restricciones comerciales no fue tal. Se evidenci un

descenso de la produccin (tambin minera). Hubo prdida de mercados

tradicionales y ausencia de crdito. Pese a ello, la temprana Nacin se sustent

en la exportacin de la plata por buen tiempo todava, an cuando el nuevo Estado

no opt por proteger la minera, sino que la grav para mantener sus arcas. En

este perodo y el del primer militarismo, prcticamente no se aadieron nuevas

unidades mineras al pas, sino que se explot principalmente Cerro de Pasco para

poder mantener la situacin vigente. Tambin en este perodo se mantuvo un

 29

grupo reducido de familias a cargo de la explotacin del mineral (Segn el dato del

libro Gran Historia del Per (2000) un 60% de la produccin de la Cerro de

Pasco era controlado por 13 personas/familias).

Lo ocurrido en el perodo de la llamada repblica oligrquica no fue muy

diferente a lo mencionado, pero s se not un auge con el (i) aumento de

operaciones mineras, (ii) concentracin de propiedad de los recursos naturales en

las clases oligrquicas y (iii) proteccin de la inversin privada por parte del

Estado.

Este tipo de acercamiento a los recursos naturales est todava vigente en

el pas y solo tuvo un intervalo con la transicin de los gobiernos militares en los

setentas (el General Juan Velasco Alvarado principalmente). Todava el capital de

la minera est en manos de unos pocos y stos cuentan con un marco de

proteccin que tiene como objetivo ltimo el aumento de las operaciones mineras

en todo el Per.

Con relacin a la sostenibilidad de estas operaciones y la relacin con su

entorno es justo reconocer que ha sido y es la minera la primera actividad que se

preocup por el componente ambiental debido, entre otras cosas, a la

competitividad que est en la primera lnea de trabajo.

 30

La historia ms reciente de la minera nos lleva a observar un nfasis en el

aumento de unidades mineras en zonas que vienen siendo el foco de atencin de

la inversin nacional y extranjera, como es el caso de la minera en Cajamarca

(Proyecto Conga) o en Arequipa (Proyecto Ta Mara). En los ltimos aos han

quedado truncos stos y otros proyectos, no por legalidad o por controles del

Estado, sino por alzamientos populares que han denunciado supuestas

afectaciones al ambiente.

2.3.2. El guano

Entre 1840 y casi finales del siglo XIX el Per cont con el beneficio de la

extraccin y comercializacin del guano, el cual proporcion una gran cantidad de

recursos (sin precedentes para la temprana Repblica) en un perodo de tiempo

en el que La Gran Historia del Per (2000) considera como de importante

prosperidad econmica. Se subdivide el modelo de extraccin del recurso natural

en etapas caracterizadas por el tipo de acuerdo o contrato que se hizo para la

explotacin. As, tenemos una primera etapa con contratos con empresas

especficas que no tuvieron xito en su desarrollo (p.e. con la familia Quirs). Esta

etapa se cubre con contratos monoplicos y un rgimen poco transparente en el

acceso a la explotacin del recurso. Luego, lleg el capital extranjero que exigi

que las condiciones de explotacin sean ms precisas. Hacia la dcada de 1850

se consolida el sistema de consignatarios, que luego caera en desgracia acusado

 31

de corrupcin y un desprolijo manejo poltico-administrativo. Este perodo, incluso,

ha sido considerado por los investigadores de la corrupcin en el Per, como el

azote del rgimen guanero (Quiroz, 2014: 121), por la evidencia en el manejo

irregular de intereses particulares, culpa tanto en el lado empresarial como de los

gobiernos de turno.

El rgimen de explotacin del guano estuvo acompaado de una serie de

arreglos institucionales y legales, algunos de los cuales permanecen hasta hoy.

Sin embargo, este rgimen era y es bsicamente de extraccin (hoy con

PROABONOS). Por ejemplo, Solano (2005) advierte sobre la inexistencia de un

rgimen de proteccin de la biodiversidad (aves, ecosistema marino, etctera) que

hizo posible, a travs de cientos de aos, la existencia de la cantidad de guano

que extrajimos por aos. Recin sera en el 2009, luego de una gran devastacin,

que el Per aprobara una reserva nacional denominada Sistema de Islas, Islotes

y Puntas Guaneras mediante Decreto Supremo 024-2009-MINAM que protege,

de forma integral, los ecosistemas que hicieron posible el auge del guano (Solano

2005: 249).

2.3.3. El caucho

Para la Amazona peruana y quienes vivieron en ella el boom del caucho

fue uno de los procesos histricos ms determinantes. Zonas que antes no haban

sido exploradas ni por los incas, ni por los espaoles, fueron sitios de avance de
 32

sed colonizadora de compaas peruanas y extranjeras que buscaron la goma.

El padre lvarez-Lobo describi esta etapa bajo el ttulo de Los rboles lloran en

alusin a la forma cmo se obtiene la resina del caucho de los rboles. A partir de

1894, la explotacin del caucho adquiri entonces gran importancia en la

economa nacional. El Per se convirti en el objetivo de todas las industrias

mundiales de la goma (lvarez Lobo 1984: 193). Se trata de un poca en la que

la Amazona, antes ni siquiera explorada por incas y espaoles, fue objeto del

ingreso de un capitalismo salvaje y explotador, basado en la codicia por la materia

prima. Es importante sealar cmo Inglaterra aprovech la debilidad estatal y el

impulso desenfrenado que le dieron al comercio del caucho para imponer un la

explotacin del caucho favoreciendo intereses particulares De acuerdo a lvarez

Lobo:

Inglaterra no hara inversiones, ni elaborara el producto, ni creara

empresas de participacin con sus obreros; nicamente hara la explotacin
del caucho a travs del sistema de concentracin del capital en manos de
unos pocos, los cuales, a su vez, lo extraeran empleando el sistema ms
fcil, usual en la poca, de explotacin del hombre por la habilitacin
(lvarez Lobo 1984:194).

As, el Estado peruano prcticamente dej en manos de algunos

explotadores y empresas comerciales, como Fitzcarrald, Vaca Dez, Leopoldo

Collazos, Carlos Sharffe, Mximo Rodrguez, Guillermo Sousa y Julio Arana el

destino de esta regin y de los indgenas, habitantes ancestrales de la Amazona

(lvarez Lobo, 1984:195).

 33

El trabajo de Garca (1982) describe acuciosamente el modo cmo se

implementaba la extraccin de caucho en la Amazona peruana. La forma cmo se

creaban pequeas colonias, as como una explicacin de cmo se llevaba a cabo

el enganche y el habilito:

La colonia cauchera de las primeras pocas de explotacin del caucho

estaba compuesta por el patrn, los siringueros y los peones. Los
siringueros explotaban los gomales del patrn segn un contrato, y se
diferenciaban de los peones en que stos trabajaban por un salario fijo
mensual, mientras que ellos lo hacan a destajo y por un tanto alzado. Los
peones, en su mayora indgenas, estaban condenados a no salir nunca de
los ros caucheros, ya que siempre estaban endeudados con el patrn, que
era contratista, almacenista y proveedor al mismo tiempo (Garca 1982:
260).

El caso de Madre de Dios, reseado por Garca, es particularmente

interesante para denotar el carcter cclico, o de crculos viciosos, que tiene la

extraccin de recursos naturales en contextos como el de dicha regin. Al caucho

sigui la extraccin de oro aluvial, la de caoba (especie maderera valiosa) y luego,

nuevamente, el oro aluvial (con un precio mucho ms alto y con nuevas tcnicas

de explotacin ms dainas an) (Garca 1982: 264) (Valencia 2014).

2.4. La evolucin econmica del concepto de recursos naturales como eje

del uso del patrimonio natural

El reto de cambiar la forma cmo utilizamos la naturaleza y transitar hacia

opciones ms adecuadas para la sostenibilidad del planeta es tambin un reto

econmico. Recientemente la CEPAL (2015) en su estudio La economa del

cambio climtico en Amrica Latina y El Caribe: Paradojas y desafos del

 34

desarrollo sostenible indica que desde una ptica econmica, el cambio climtico

es quiz la mayor externalidad negativa posible. Ello porque las emisiones de

gases de efecto invernadero (GEI) que se descargan a la atmsfera no tienen un

costo econmico para quienes las emiten, por lo que aconseja que se

implementen polticas pblicas consistentes para remediar dicha falla del

mercado (CEPAL 2015: 10).

Sobre la relacin histrica que hemos tenido con los recursos naturales (la

cual ha sido ejemplificada en el apartado precedente para el caso de Per), la

CEPAL indica que el actual estilo de desarrollo es insostenible (CEPAL 2015).

Puntualizando en el caso latinoamericano y haciendo una generalizacin agrega lo

siguiente:

En efecto, el alto dinamismo econmico de Amrica Latina y el Caribe,

apoyado en el auge de las exportaciones y los precios de los recursos
naturales renovables y no renovables, ha contribuido a reducir la pobreza y
mejorar las condiciones sociales. Sin embargo, tambin ha coadyuvado a la
conformacin de diversas externalidades negativas, tales como la
contaminacin ambiental o atmosfrica y el cambio climtico. En ese
sentido, esas externalidades negativas tienen costos econmicos
significativos y crecientes y estn erosionando las propias bases de
sustentacin del actual estilo de desarrollo () (CEPAL 2015: 10).

Entre los impactos y riesgos ms significativos que advierte la CEPAL con

relacin al cambio climtico en Latinoamrica podemos identificar algunos de los

aspectos que podran ser solucionados con una visin ms all de la explotacin

de los recursos naturales, por ejemplo, insertando la lgica de servicios

 35

ecosistmicos. A continuacin, se reproduce un grfico de CEPAL sobre el

particular:

Cuadro 02: Impactos potenciales y riesgos del cambio climtico en Amrica Latina
Impactos Riesgos clave Factores climticos
Agricultura Disminucin de la produccin y Temperaturas extremas
calidad de los alimentos, Precipitacin extrema
ingresos ms bajos y alza de Concentracin de CO2
precios. Precipitacin
Agua Disponibilidad de agua en Tendencia al aumento de
regiones semiridas y temperatura
dependientes del derretimiento Tendencia a la sequa
de los glaciares, e Cubierta de nieve
inundaciones en reas
urbanas relacionadas con
precipitacin extrema.
Biodiversidad y bosques Modificacin del cambio de Aumento de la deforestacin
uso de suelo, desaparicin de Concentracin de CO2
bosques, decoloracin de los Tendencia al aumento de
corales y biodiversidad y temperatura
prdida de servicios Acidificacin de ocanos
ecosistmicos.
Salud Propagacin de enfermedades Tendencia al aumento de
transmitidas por vectores en temperatura
altitud y latitud. Temperaturas extremas
Precipitacin extrema
Precipitacin
Turismo Prdida de infraestructura, Alza del nivel de mar
alza del nivel del mar y Temperaturas extremas
fenmenos extremos en zonas Precipitacin extrema e
costeras. inundaciones
Pobreza Disminucin del ingreso, Temperaturas extremas
principalmente agrcola, de la Tendencia a la sequa
poblacin vulnerable y Precipitacin
aumento de la desigualdad en
los ingresos.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), sobre la base de Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC), Chapter 27, Central and
South America, Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability, Part B: Regoinal
Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assesment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change, V.R. Barros y otros (eds.). Cambridge, Cambridge University Press,
2014.
Fuente: Tomado de CEPAL 2015
 36

Uno de los cambios ms relevantes que se han propuesto implementar los

lderes mundiales para enfrentar el problema del cambio climtico y la degradacin

ambiental es pasar a otro modelo econmico de desarrollo. Como mencionan los

representantes de la Naciones Unidades, ante este problema lo nico que nos

puede sacar de l es un cambio en el modelo de cmo llegamos aqu (Figueres

2015).

Si bien es cierto que el problema del cambio climtico es el que ms

atencin tiene desde la visin econmica, no debemos olvidar que otros

problemas importantes, como la prdida de biodiversidad o el aumento de

nitrgeno en el suelo (Lovejoy 2002), son tambin asuntos relevantes que suman

a favor de un cambio en el paradigma econmico, dado que comparten causas

determinantes.

Por ello, en el mundo se avanzaron esfuerzos importantes desde el punto

de vista econmico para abonar en el establecimiento de una valorizacin y

promocin del uso de la naturaleza bajo la visin de los servicios ecosistmicos

que presta. Algunos de los ejemplos y la literatura que los sustenta son:

A. The economics of ecosystem and biodiversity.

B. Iniciativas de promocin de infraestructura verde (p.e. Banco Mundial)

C. Movimientos desde la cooperacin para movilizar recursos en un mercado

de servicios ecosistmicos (ver: http://www.ecosystemmarketplace.com/)

 37

Los primeros mercados voluntarios y privados que estn comenzando a

tomar fuerza son los de carbono forestal (deforestacin y degradacin evitada) y

de agua..

En la COP 21 de Pars (2015), uno de los temas ms complicados ha sido

determinar cunto cuesta solucionar el problema del planeta, en este caso

especfico en lo relacionado con el cambio climtico. As, se ha planteado una

serie de metas importantes, pero tal vez la que prima es financiar de forma

sustancial el cambio de matrices energticas desde aquellas vinculadas a

combustibles fsiles, hacia otras que dependan de fuentes ms amigables como el

viento, el sol o la geotermia. Este escenario es propicio para que la lgica de los

servicios ecosistmicos quede justificada, tambin, en la economa, es decir, en

buenos negocios.

Para un pas como el Per que est en una etapa de pre-industrializacin

en muchos aspectos, principalmente presente en la ruralidad en donde el

desarrollo econmico no ha logrado brindar beneficios suficientes a los

ciudadanos pero sufriendo el impacto de una globalizacin feroz, es importante

tener en cuenta la dicotoma que se forma con relacin a las etapas de la

influencia de bonanza econmica por la explotacin de recursos naturales, versus

la degradacin ambiental que puede estar asociada a sta.

 38

Podra afirmarse que una gran parte de la poblacin del pas est todava

basada en una economa de tipo pre-industrial (el campesinado, las zonas rurales,

los espacios en donde hay todava una dbil institucionalidad pblica), mientras

que las normas promotoras de inversin son elaboradas bajo una lgica de

promocin de la inversin a gran escala o gran inversin y se resiste a entender

que debe considerar los aspectos ambientales como importantes, crendose el

efecto de la cortina de hierro oligrquica mencionada por Acemoglu y Robinson

(2012).

Adicionalmente, uno de los factores claves de la economa ligada a los

servicios ecosistmicos es el suministro o provisin que las comunidades y

ciudadanos rurales exigen sean mantenidos (agua, cuencas, bosques,

ecosistemas marinos, entre otros) para continuar con un modelo de vida basado

en el uso ancestral o bsico del territorio. Estos servicios se ven afectados por el

problema de la superposicin con las actividades extractivas, generndose

conflictos socio-ambientales graves y cambios drsticos en las economas rurales

donde se realizan esas actividades (p.e. Proyectos mineros de Conga, Ta Mara,

entre otros).

2.5. La evolucin de las polticas pblicas y las normas en materia

ambiental
 39

Existen antecedentes importantes sobre las decisiones pblicas que tom el

Estado peruano con relacin a los recursos naturales que vale la pena resear en

esta seccin de la investigacin. Por ello, vamos a tomar en cuenta una evolucin

por perodos en donde haremos un breve recuento instrumental buscando

describir los aspectos de polticas pblicas, normatividad e institucionalidad

pblica alrededor de los recursos naturales. En esta parte del anlisis

retrospectivo, nos enfocaremos principalmente en lo que ha hecho el Per en

torno a las polticas pblicas sobre el patrimonio natural y los recursos naturales:

2.5.1 Perodo sin normas sobre recursos naturales o ambiente (Desde antes de la
Repblica hasta 1990)

Ya hemos expuesto, de forma resumida, la forma cmo se regularon los

recursos naturales principales en nuestro territorio en la poca colonial y en la

temprana Repblica. Sin embargo, para complementar el anlisis habra que

describir algunos desarrollos normativos de la temprana Repblica en los que se

hizo nfasis en la mejor extraccin de un recurso natural y en el mayor beneficio

para las arcas pblicas. A continuacin, realizamos una revisin de la evolucin de

la legislacin minera como ejemplo para entender la forma como se han venido

regulando los recursos naturales en nuestro pas.

Tal es el caso de las normas mineras descritas por Belaunde (2011) como

la evolucin histrica de la concesin minera, en donde nos remonta hasta el

derecho indiano y las ordenanzas de Toledo de 1574 y nos lleva por ordenanzas
 40

como la vigente en el Per desde 1785 y que se manej con algunas

modificaciones hasta el inicio del siglo XX. De forma simplificada, Belande (2011)

describe las siguientes caractersticas de este rgimen:

a) las minas eran propiedad del Estado que suceda a la persona del Rey,
b) el Estado poda concederlas en posesin y propiedad para que fueran
explotadas por particulares
c) este derecho de posesin y propiedad quedaba virtualmente asimilado a
la propiedad civil toda vez que las concesiones podan ser objeto del trfico
jurdico como cualquier bien, siempre que se trabajaran
d) () posesin y propiedad supeditada a un pago puntual del impuesto al
Estado
e) () obligacin de presentar los ttulos ante la diputacin territorial, dentro
de un plazo determinado (ibd.: 43)

De acuerdo con Belande (2011), en 1901 el presidente Lpez de Romaa

aprob el primer Cdigo de Minera que haba elaborado la Sociedad Nacional de

Minera. El autor menciona que ste fue cuestionado dado su carcter privatista.

Pese a ello, este Cdigo rigi por casi 50 aos. Una caracterstica importante (y

que mantenemos en el imaginario minero hasta la actualidad) es que ste fue el

Cdigo que daba preferencia al titular minero sobre el resto de propietarios de la

superficie (p.e. campesinos o titulares forestales) y les facultaba a promover

expropiaciones.

El Cdigo de Minera de 1950 y la Ley General del Minera de 1971 y 1980

no distaron mucho en los alcances de las exigencias mineras. Lo resaltante es que

se estableci un dominio soberano o propiedad del Estado sobre los recursos

mantenidos en su fuente. El papel del Estado en la explotacin tuvo mayor

 41

importancia durante los regmenes dictatoriales, pero no cambi mucho el fondo

del aprovechamiento.

La vigente legislacin de minera, Decreto Legislativo 708 de 1991 es una

norma parecida a la de 1901 de Lpez de Romaa, en el sentido que fue

elaborada con una lgica liberal privatista a favor de los empresarios y el ingreso

de capital. Pese a ya encontrarse bastante avanzado el proceso de las normas

ambientales, como veremos ms adelante, la norma minera busc dejar por fuera

las exigencias ambientales y sociales, e inclusive las atac como veremos cuando

reseemos el Cdigo del Medio Ambiente.

2.5.2 Normas ambientales principales

En el ao 1990 el pas ya contaba con algunas normas que haban

avanzado conceptos bsicos sobre sostenibilidad en el uso de los recursos

naturales. Por ejemplo, la Ley Forestal de 1975, Decreto Ley 21147, era una

norma vigente que buscaba que los bosques fueran utilizados de forma sostenible

a travs de contratos que deban (de alguna forma) asegurar el manejo sostenible

del bosque.

Durante la dcada de los ochenta en el Per, como en el mundo, se

discuta el concepto de sostenibilidad en el uso de los recursos naturales, dando

lugar este movimiento a la creacin de una Comisin del Congreso de la

 42

Repblica encargada de proponer una norma que aglutinara los conceptos ms

relevantes en materia ambiental. As, se aprob el 8 de setiembre de 1990 el

primer instrumento jurdico fundamental en materia ambiental, el Cdigo del Medio

Ambiente y de los Recursos Naturales, el mismo que inclua una serie de

definiciones importantes para regular el uso del ambiente y de los recursos

naturales, siendo algunas de las ms importantes:

- Obligacin de implementar una poltica ambiental

- Reglas de proteccin del ambiente frente a todo tipo de actividades

- Definicin del concepto de patrimonio natural

- Reglas respecto de diferentes recursos naturales como los mineros y

energticos.

Pese al importante avance, antes de que se pudieran implementar va

reglamentacin muchas de las herramientas que traa el Cdigo, poco ms de un

ao ms tarde, el 13 de noviembre de 1991, otro Decreto Legislativo, el 757, tirara

por tierra muchos de los avances del Cdigo a favor de la extraccin de recursos

naturales y la proteccin de la inversin en actividades que causaban impactos en

el ambiente. Este ltimo decreto fue promovido por el sector empresarial (SPDA

2010) que busc morigerar las condiciones ambientales exigentes que pona el

Cdigo. Vale la pena resaltar que algunas de las taras impuestas con el Decreto

de 1991 sobreviven hasta hoy, como es el caso de que los sectores evalen los

estudios de impacto ambiental que ellos mismo piden a las empresas.

 43

La siguiente norma fundamental en materia ambiental proviene de un

mandato constitucional respecto de los recursos naturales. El artculo 66 de la

carta magna regula: Artculo 66.- Los recursos naturales, renovables y no

renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su

aprovechamiento. Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de

su otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho real,

sujeto a dicha norma legal (Constitucin Poltica del Per 1993).

En consecuencia, el 26 de junio de 1997, el Congreso de la Repblica

aprob la Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos

Naturales, Ley 26821, la misma que, vigente hasta hoy, rene las principales

consideraciones sobre el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

Entre los aportes ms resaltantes de esta norma tenemos que:

- Se define como una norma de promocin (fomento) a la inversin,

procurando un equilibrio dinmico entre el crecimiento econmico, la

conservacin de los recursos naturales y del ambiente y el desarrollo

integral de la persona humana (Artculo 2).

- Define claramente qu son y cules son los recursos naturales.

- Establece el dominio del Estado sobre los recursos naturales mantenidos

en su fuente y los determina como Patrimonio de la Nacin. Establece que

 44

los frutos y productos de los recursos naturales obtenidos legalmente pasan

a ser de quienes tienen ttulos sobre ellos.

- Crea una serie de instrumentos como la zonificacin ecolgica y

econmica, las concesiones para recursos naturales (genrico), el pago por

el aprovechamiento de los recursos, la necesidad de instrumentos de

gestin ambiental, entre otros.

La norma tambin dispone que los marcos normativos que regulan recursos

naturales especficos se deben adecuar a las caractersticas y principios de sta.

La mayora de ellos as lo hizo, como es el caso de los marcos de bosques, fauna,

agua, reas naturales protegidas, etctera. Entraremos a mayor detalle de esta

explicacin al momento de implementar el estudio de caso y desarrollar cada uno

de estos marcos especficos.

La ltima norma que se revisa en esta seccin es la Ley General del

Ambiente (vigente hasta la fecha) promulgada por el Congreso de la Repblica en

el ao 2005, luego de que una comisin de revisin fuera encargada de realizar

una revisin general del Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales.

Esta norma incluye una serie de conceptos nuevos e importantes para la gestin

ambiental, as como principios especficos, mejoras en la relacin entre ambiente y

empresas, entre otros. Esta norma es la primera de carcter general que incluye,
 45

adems del concepto de recursos naturales, al concepto de servicios ambientales,

los mismos que son regulados de la siguiente forma:

Artculo 94.- De los servicios ambientales

94.1 Los recursos naturales y dems componentes del ambiente cumplen
funciones que permiten mantener las condiciones de los ecosistemas y del
ambiente, generando beneficios que se aprovechan sin que medie
retribucin o compensacin, por lo que el Estado establece mecanismos
para valorizar, retribuir y mantener la provisin de dichos servicios
ambientales, procurando lograr la conservacin de los ecosistemas, la
diversidad biolgica y los dems recursos naturales.
94.2 Se entiende por servicios ambientales, la proteccin del recurso
hdrico, la proteccin de la biodiversidad, la mitigacin de emisiones de
gases de efecto invernadero y la belleza escnica, entre otros.
94.3 La Autoridad Ambiental Nacional promueve la creacin de
mecanismos de financiamiento, pago y supervisin de servicios
ambientales (Ley General del Ambiente).

Ms adelante, en el tercer captulo del presente documento, se desarrolla

en detalle la forma cmo se ha desarrollado e implementado este artculo, hasta la

aprobacin en 2014 de la Ley de Mecanismos de Retribucin por Servicios

Ecosistmicos, Ley 30215, que reemplaza el concepto de servicios ambientales.

 46

3. CAPTULO 3: ESTUDIO DE CASO EL PROCESO DE POLTICA PBLICA

DE LA LEY 30215, LEY DE MECANISMOS DE RETRIBUCIN POR

SERVICIOS ECOSISTMICOS

Como hemos explicado a lo largo del marco terico y el anlisis

retrospectivo, el deterioro ambiental y la prdida de los ecosistemas que proveen

los servicios ecosistmicos es un problema que puede ser atacado de diversas

formas. Una de ellas son las polticas pblicas de incentivo o promocin, otra

diferente es aquella que busca relaciones de comando-control. El presente estudio

de caso analiza una norma promotora y de incentivos para la conservacin y

mejoramiento de los servicios ecosistmicos que presta la naturaleza. De manera

especfica, la Ley 30215 promueve, regula y supervisa los mecanismos de

retribucin por servicios ecosistmicos que se derivan de acuerdos voluntarios que

establecen acciones de conservacin, recuperacin y uso sostenible para

asegurar la permanencia de los ecosistemas (Congreso 2014: 1).

El caso que desarrollamos a continuacin pretende mostrar el ciclo de

agenda, decisin e inicio de implementacin de la poltica pblica que ha insertado

 47

la lgica de servicios ecosistmicos en el Per, es decir, que por primera vez

desarrolla de manera explcita y crea un marco jurdico e institucional con una

visin diferente sobre la valoracin del patrimonio natural, ms all de la funcin

econmica como recurso natural y atendiendo a las necesidades de conservacin

para que los ecosistemas sigan prestando los bienes y servicios que requerimos

como humanidad.

El estudio de caso se estructura de la siguiente manera: primero,

explicando los tres perodos por los que ha pasado la poltica pblica, iniciando en

2003 y terminando con la aprobacin de la norma en 2014. La divisin por etapas

responde a la informacin recabada en las entrevistas a profundidad realizadas

con actores que directamente estuvieron involucrados en el proceso. Se escogi a

los entrevistados en base al conocimiento previo en la materia de trabajo;

utilizamos la informacin especfica de los actores para construir la narracin de

los hechos que suman hacia el estudio de caso. En segundo lugar, se desarrollan

los cuatro factores que identificamos como ms relevantes en la aprobacin de la

poltica pblica. Se toma en cuenta para el anlisis los elementos apropiados

durante la maestra, as como la literatura a la que se tuvo acceso, aplicndola a

los casos en concreto del anlisis de factores.

3.1. El camino hacia la aprobacin de la Ley 30215

 48

3.1.1 Los primeros pasos (2003-2008)

Como hemos explicado en el captulo anterior, cuando definimos el

concepto de servicios ecosistmicos ste se inserta en el debate internacional,

documentos oficiales y normas desde finales de la dcada de 1990 e inicios del

presente siglo en el debate internacional. La insercin, como posible respuesta al

problema pblico del deterioro ambiental y la prdida de la capacidad de la

naturaleza en el Per, la podemos identificar en actividades y acciones del

Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) que fue, entre la dcada de

1990 y el ao 2008, la autoridad pblica a cargo de tres intendencias: (i) la de

reas naturales protegidas por el Estado, (ii) la de recursos hdricos (agua dulce) y

(iii) la forestal, encargada del patrimonio forestal y de fauna silvestre del pas

(bosques y fauna). Esta entidad, adscrita entonces al Ministerio de Agricultura y

Riego, constituy en el ao 2003 el Grupo de Trabajo Institucional de Pago por

Servicios Ambientales GTI-PSA, que fue oficializado dos aos despus mediante

Resolucin Jefatural 185-2005 del propio INRENA. El grupo estaba conformado

por representantes de las tres intendencias, as como asesores del INRENA.

Adems, contaba con el asesoramiento tcnico de un proyecto de la cooperacin

alemana, PDRS/GTZ. Este proyecto contribuy activamente con las distintas

instancias del INRENA para que el tema de los servicios ambientales, luego

denominados servicios ecosistmicos, quedaran firmes en dichas instancias.

 49

En la entrevista 2, el informante (Fernando Len) record lo siguiente:

formamos un grupo de trabajo dentro del INRENA para comenzar a trabajar el

tema de servicios ambientales; la cooperacin alemana apoy y logramos juntar

un grupo con representacin de todas las intendencias del INRENA.

En ese momento el informante (entrevista 2) se desempe como asesor

del Grupo. La estrategia que termin aprobando el INRENA, que luego

comentaremos, afirmaba: El concepto de PSA [pago por servicios ambientales]

se vislumbra como un instrumento innovador para financiar la conservacin de la

naturaleza y el buen manejo de los recursos naturales.

En ese contexto, el Grupo de Trabajo mencionado lleg a impulsar y

aprobar mediante Resolucin Jefatural 060-2007-INRENA del 8 de marzo de

2007, un documento denominado Estrategia institucional para el pago por

servicios ambientales del INRENA (2007-2011). En los crditos de la elaboracin

se puede observar la reconocida colaboracin de la cooperacin internacional

como podemos apreciar aqu en la cartula del documento:

 50

Imagen 01: Proyecto de estrategia institucional para el PSA del INRENA (2007-2011)

Fuente: Resolucin Jefatural 060-2007-INRENA

Con relacin al contenido de la estrategia mencionada, es importante

resaltar que ya para ese momento los servicios ecosistmicos eran los siguientes:

(i) fijacin de carbono, (ii) proteccin de la biodiversidad, (iii) provisin de servicios

hidrolgicos y (iv) mantenimiento de belleza escnica (INRENA 2007: 6).

Adems, la estrategia privilegiaba la determinacin de pagos o compensaciones

como mecanismos flexibles, directos y promisorios, donde los proveedores de

 51

servicios ambientales reciben un pago por parte de los usuarios de tales servicios

(INRENA 2007: 7), tomando una definicin del Banco Mundial.

Sobre lo que dej este primer avance para el desarrollo final del tema en el

MINAM, el entrevistado 9, quien sera el Director General a cargo de implementar

la ltima versin de la norma, indica que trabajando en la Universidad Agraria La

Molina, a inicios de la dcada de 2000, pude participar de los primeros proyectos

sobre mecanismos hidrolgicos como Moyombamba, Caete, Oxapampa o Ro

Chili en donde se reciba apoyo de GIZ, USAID y PROFONANPE. Esto quiere

decir que estas iniciativas tempranas ya contaban con apoyo de la cooperacin

tcnica y fueron predecesoras de cualquier idea de marco legal o institucional

sobre servicios ecosistmicos.

Al ao siguiente de aprobada esta estrategia, en mayo de 2008, el INRENA

comenzara a dejar de operar dado que con la creacin del Ministerio del

Ambiente (MINAM), mediante Decreto Legislativo 1013, la competencia en reas

naturales protegidas sera transferida al MINAM y las competencias en recursos

hdricos pasara a ser absorbida por la Autoridad Nacional del Agua (ANA),

adscrita al Ministerio de Agricultura y Riego. Finalmente, la competencia en

patrimonio forestal y de fauna silvestre pasara a una direccin de lnea del

MINAGRI, para luego, recin en 2011 crearse un organismo tcnico especializado

denominado SERFOR.
 52

Con ello, los planes de desarrollo institucionales del INRENA para

implementar una poltica sobre servicios ecosistmicos quedaran truncados, pero

la informacin sobre este avance, como veremos ms adelante, se mantuvo para

los funcionarios e instituciones que asumieron competencias luego, como es el

caso del Ministerio del Ambiente a partir del ao 2008.

En ms de una entrevista con informantes claves, los entrevistados hicieron

referencia a que la implementacin de esta poltica, ms que deberse a una

decisin poltica fuerte por parte del Estado, tiene su explicacin en el apoyo de la

cooperacin internacional, grupos de organizaciones no-gubernamentales y

tambin en funcionarios especficos (a quienes podramos identificar como

tecncratas de acuerdo a la caracterizacin realizada).

Mientras estos avances se evidenciaban en el Poder Ejecutivo, en el

Congreso de la Repblica, el partido de gobierno (Partido Aprista) presentaba el

30 de abril de 2008 la primera iniciativa legislativa que buscara regular el tema de

servicios ecosistmicos. Se trataba del proyecto de ley 2386/2007-CR

denominado Ley de Promocin y Compensacin de los Servicios Ambientales

(Congreso de la Repblica 2008), presentado por el congresista Franklin H.

Snchez Ortiz de la Clula Parlamentaria Aprista.

 53

Este proyecto de ley, sin embargo, de acuerdo a las entrevistas 4, 6 y 7, no

fue consultado o concordado con el entonces equipo de trabajo a cargo del tema

en el INRENA, por lo que se emitieron opiniones contrarias a su aprobacin desde

el Poder Ejecutivo.

De acuerdo a la entrevista 9 (que fue a Roger Loyola, actual Director

General de la Direccin General de Evaluacin, Valoracin y Financiamiento del

Patrimonio Natural), este proyecto de ley contena lenguaje muy complejo y no

era claro en el objetivo que persegua, necesitaba de muchos ajustes y era casi

imposible explicarlo. Una particularidad positiva que coloc este proyecto es la

creacin, en el artculo 12, del denominado Fondo Nacional de Financiamiento

de los Servicios Ambientales FONAFISA el cual deba captar y orientar los

recursos econmicos y tecnolgicos provenientes de los servicios ambientales

(). Adicionalmente, indicaba en su artculo 13 que los recursos captados por el

FONAFISA podan provenir del erario pblico de acuerdo a lo que determinara la

Ley Anual de Presupuesto.

El FONAFISA como fondo de naturaleza pblica y como poltica del Estado

que invertira en los servicios ecosistmicos guarda gran similitud con el Fondo

Nacional de Financiamiento Forestal de Costa Rica (FONAFIFO) que desde la

dcada de 1990 y hasta la actualidad opera con xito un sistema de retribucin

 54

por servicios ecosistmicos reseado como exitoso por varios autores como Le

Coq (2015) y Pea (2015).

3.1.2. La agenda y discusin del set de soluciones de poltica (2009-2012)

Con la creacin del Ministerio del Ambiente se constituye dentro de su

estructura una direccin de lnea que jugara un papel central para la poltica

pblica sobre servicios ecosistmicos 1: la Direccin General de Evaluacin,

Valoracin y Financiamiento del Patrimonio Natural (DGEVFPN) que forma parte

del Vice-Ministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales. Parece

claro que por sus funciones especficas, explicadas en el Reglamento de

Organizacin y Funciones (ROF) del MINAM, esta direccin deba relacionarse

directamente con el tema de servicios ecosistmicos, ya que cuenta con las

siguientes funciones:

Artculo 11.- Funciones del Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los

Recursos Naturales
()h) Elaborar el inventario y establecer mecanismos para valorizar el
Patrimonio Natural del pas en coordinacin con las autoridades sectoriales
y descentralizadas, con el fin de mantener la provisin de los servicios
ambientales, as como promover el financiamiento, el pago y la supervisin
de los mismos
Artculo 38.- Funciones de la Direccin General de Evaluacin, Valoracin y
Financiamiento del Patrimonio Natural
()i) Formular y proponer la poltica nacional relacionada a los servicios
ambientales y su compensacin, promoviendo el diseo e implementacin
de mecanismos de financiamiento, pago y supervisin de servicios
ambientales.

1
Ms de la mitad de los entrevistados refirieron a esta direccin como el actor ms relevante para
la aprobacin de la Ley 30215.
 55

El MINAM realiz a partir de fines de 2008 una serie de acciones

relacionadas a los servicios ecosistmicos. El funcionario que tom el cargo de

director en la DGEVFPN fue Fernando Len Morales, quien haba sido antes

asesor de la Intendencia de reas Naturales Protegidas del INRENA por casi 5

aos y quien haba asesorado para la creacin del grupo de trabajo reseado

lneas arriba bajo la cooperacin alemana. Es claro que se mantuvo el impulso a

travs del paso de conocimiento de una institucin a otra.

Entre las opciones para promover la valorizacin y el financiamiento de los

servicios ecosistmicos (todava llamados ambientales en ese momento), el

Estado comenz a evaluar diferentes opciones de poltica pblica, atendiendo a

las necesidades que marcaban la agenda de los servicios ecosistmicos que

estaban siendo ms tranzados en el mercado, es decir, en los que existan

iniciativas tempranas en camino: carbono forestal retenido en bosques y recursos

hdricos (cuencas).

Esta intencin por parte del Estado peruano coincide con un impulso desde

la cooperacin internacional respecto de la promocin de mecanismos de mercado

como respuesta a fallas de mercado identificadas como factores determinantes

para que los bosques y ecosistemas forestales se vinieran deteriorando a pasos

sostenidos (Portela 2008: 12). Es por ello que el MINAM integra dentro de su

programa de trabajo iniciativas como TEEB (The Economics of Ecosystem and

 56

Biodiversity) (TEEB 2009) desarrollando en esa etapa la base para proyectos

pilotos de implementacin de esquemas que favorezcan la valoracin y

mantenimiento de los servicios ecosistmicos. Es por ello que el entrevistado 2

mencion:

Si bien es cierto el primer tema de servicios ecosistmicos fue la

experiencia de turismo y especficamente en reas naturales protegidas, no
cabe duda que el INRENA dej una base para entender los servicios
ecosistmicos en el Per que va ms all del paisaje [turismo]. Para ello
jug un papel fundamental el hecho que hubieran personas con
conocimientos sobre el tema en cargos pblicos, como tambin el apoyo de
la cooperacin como GTZ (ahora GIZ) y CONDESAN.

Es importante tomar en cuenta que en el 2007 este entrevistado, Fernando

Len, publica un libro denominado El Aporte de las reas Naturales Protegidas a

la Economa Nacional en dnde explica la relacin entre los servicios

ecosistmicos y las reas naturales protegidas.

Especficamente para pases sudamericanos, autores como Killeen (2007:

75) venan sosteniendo que la recaudacin (financiamiento) necesaria para

detener la tormenta perfecta que afectara de manera dramtica la Amazona

con consecuencias terribles sera la monetizacin de los servicios ecosistmicos.

Para el caso de los mecanismos relacionados a las cuencas y los recursos

hdricos, iniciativas como las implementadas en las microcuencas Mishiquiyacu,

Rumiyacu y Almendra en el departamento de San Martn (MINAM 2010), que

abastecen de agua a la capital de ese departamento, Moyobamba, haban sido

 57

identificadas y hasta tomadas como modelo por el ministerio para poder ser

replicadas en cuencas y microcuencas con caractersticas similares.

En ese contexto el Poder Ejecutivo, especficamente el MINAM a travs del

Ministro del Ambiente, Antonio Brack Egg, promovi una iniciativa legislativa

enviada el 28 de abril de 2009 al Congreso de la Repblica con la firma del

entonces Presidente de la Repblica Alan Garca Prez y el Presidente del

Consejo de Ministros Yehude Simon Munaro. Este proyecto de ley, que ingres al

Congreso con el nmero 3213/2008-PE, se denominaba Ley de Servicios

Ambientales. La idea principal de este proyecto de ley era promover y regular la

relacin entre proveedores de servicios ecosistmicos y actores que

voluntariamente retribuyeran por ellos. El marco de poltica presentado por el

Poder Ejecutivo tena como eje un Estado que funga de administrador de los

servicios ambientales que proveen los ecosistemas en tanto bienes de dominio

pblico, estableciendo un marco regulador y promotor para su conservacin y

aprovechamiento (Proyecto de Ley 3213/2008-PE). Inclusive, se establecieron

funciones para el Ministerio de Economa y Finanzas, as como para

PROINVERSIN para que impulsaran inversin pblica y privada a favor de estos

mecanismos.

Paradjicamente, el periodo en el que el Ejecutivo present este proyecto

coincide con uno de los conflictos sociales ms graves que ha vivido el pas en los
 58

ltimos aos: el Conflicto de Bagua2 (Salazar 2014: 125) que es, en parte,

producto de un modelo de pensamiento sintetizado en un artculo publicado en un

medio local por el entonces Presidente de la Repblica, Alan Garca Prez,

titulado El Perro del Hortelano. Esta mirada ms bien no consideraba la

conservacin de los ecosistemas, el rol del Estado para promover su conservacin

y, en ltima instancia, tampoco a sus habitantes originarios, es decir, los pueblos

indgenas amaznicos del Per. En ese sentido, resulta interesante observar la

dicotoma presentada en un mismo perodo de gobierno.

Finalmente, de acuerdo al trabajo de campo realizado, el proyecto de ley

enviado por el Ejecutivo no prosperara en las comisiones del Congreso de la

Repblica por la desconfianza en las bancadas en el proyecto y sus bondades

para los pueblos indgenas, as como la oportunidad en el que se present ya que,

entre otras cosas, se exigi que el proyecto de ley pasase por un proceso de

consulta previa, libre e informada antes de ser discutido en el Congreso (entrevista

6).

2 Dicho conflicto puso en evidencia la posicin del Estado peruano (Gobierno de Alan
Garca Prez) frente a la conservacin de los ecosistemas que son la fuente de los servicios
ecosistmicos. El conflicto se origina en la desafectacin de territorios indgenas que
deban ser declarados como un rea natural protegida (Parque Nacional Ichicak Muja)
para favorecer intereses en explotacin minera e hidrocarburfera, as como la aprobacin
de una serie de decretos legislativos (entre ellos el DL 1090, que aprobaba una ley forestal
y de fauna silvestre) que conculcaban derechos de los pueblos indgenas al poner en
peligro la integralidad de sus reas.
 59

3.1.3. La aprobacin de la Ley 30215 (2013-2014)

Con el fracaso de la aprobacin del proyecto de ley presentado por la

bancada aprista, el texto se archiv. Sin embargo, como hemos podido identificar

en la literatura consultada y las entrevistas, el tema de la regulacin y promocin

de los servicios ecosistmicos sigui siendo un tema importante que, adems, se

mantuvo en vigencia gracias a las iniciativas implementadas. Principalmente

resaltan en este perodo las iniciativas vinculadas a:

(i) Carbono forestal, es decir, servicios ecosistmicos vinculados a la

capacidad del bosques para fijar y retener carbono, o REDD+ como

se le denomina en el mbito internacional de la Convencin Marco

de Naciones Unidades para el Cambio Climtico (CMNUCC). Para el

2014, tal y como demuestra el portal REDDX (Forest Trends 2014)

ya se poda dar cuenta de una importante cantidad de recursos

financieros provenientes de: (a) principalmente cooperacin bilateral

(cooperacin alemana, noruega y norteamericana), (b) cooperacin

financiera multilateral (Banco Mundial, Naciones Unidades) y (c)

cooperacin de fundaciones privadas. Adems de ello, el Estado

verific la existencia de ms de 40 proyectos REDD+ o llamados

iniciativas tempranas, principalmente desarrollados por empresas y

ONGs dedicadas a temas ambientales. El Estado implement una

plataforma para darles seguimiento y planea implementar un registro

para regularlas y promover su buen desempeo (MINAM 2015).

 60

(ii) Recursos hdricos. Se cre una incubadora de mecanismos de

retribucin por servicios ecosistmicos (MRSE) bajo el auspicio de la

ONG internacional Forest Trends y el apoyo de COSUDE, en vista

de la cantidad de iniciativas que venan implementndose sobre

servicios ecosistmicos hidrolgicos. A la fecha, se tienen mapeadas

17 iniciativas en todo el Per (MINAM 2015ii).

El contexto se completa con la existencia de dos coyunturas particulares:

una interna y otra externa. La coyuntura externa tiene que ver con la imposibilidad

de implementar algunos proyectos de extraccin de minerales en el Per, que

tiene como smbolo el Proyecto Minas Conga, el mismo que tuvo su pico entre

2011 y 2012. El conflicto interno llev al Poder Ejecutivo a buscar repensar la

relacin entre la minera y otras industrias extractivas y el resto de los esquemas

de desarrollo. Con ese fin, se lleg a la creacin de una Comisin Multisectorial

mediante Resolucin Suprema 189-2012-PCM, encargada de elaborar

propuestas normativas y polticas orientadas a mejorar las condiciones

ambientales y sociales bajo las que se desarrollan las actividades econmicas,

especialmente las industrias extractivas (MINAM 2012: 1). El informe vio la luz en

octubre de 2012 y en el eje de Conservacin y Uso Sostenible de la Diversidad

Biolgica como Oportunidad para el Desarrollo contiene como una de las

propuestas a implementar:

Promover la valoracin de los servicios de los ecosistemas, mediante un

proyecto de ley de Promocin de Mecanismos de Retribucin por Servicios
 61

Ecosistmicos, que busca promover y regular mecanismos para valorar y

retribuir por la conservacin, recuperacin y manejo sostenible de los
ecosistemas como fuente de los servicios ecosistmicos para el bienestar
humano (MINAM 2012: 41).

Gracias a las entrevistas 1, 2 y 8 constatamos que la coyuntura externa

favorable tiene que ver con el evento internacional Ro +20 que en el 2012

conmemor los 20 aos de la cumbre internacional (Cumbre de Ro) en donde se

establecieron los compromisos para una nueva relacin entre el hombre y la

naturaleza. Tambin se discuti con los entrevistados la posibilidad de que hubiera

podido influir la cercana de la Conferencia de las Partes de Cambio Climtico

(COP20) que deba llevarse a cabo a fines del 2014 en Lima, y en donde deba

aprovecharse la oportunidad para dar a conocer avances de lo que el Per

consideraba como buenas polticas ambientales.

En todo caso, el MINAM decidi volver a impulsar una estrategia para

retomar el proyecto de ley de servicios ecosistmicos (entrevista 9). Para ello, de

acuerdo a la encargada de enlace parlamentario (entrevista 6), se ha podido

determinar que un momento crucial es aquel cuando se decide no preparar un

nuevo proyecto de ley desde el Poder Ejecutivo y, en su lugar, se decide apoyar

una propuesta que haba sido enviada para consulta por el partido de oposicin en

el Congreso (Fuerza Popular) y a partir de l construir una propuesta de consenso.

 62

En efecto, en el perodo parlamentario de 2012, existan en agenda de la

Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa,

hasta tres proyectos de ley para regular esta materia:

- Proyecto de ley de provisin de servicios ambientales ingresado con el

nmero 786/2011-CR el 31 de enero de 2012, bajo iniciativa del congresista

Csar Elmer Yrupailla Montes del Grupo Parlamentario Gana Per

- Proyecto de ley que regula el pago por servicios ambientales y establece

mecanismos para su promocin, ingresado con el nmero 1755/2012-CR el

27 de noviembre de 2012, bajo iniciativa del congresista Tefilo Gamarra

Saldvar del Grupo Parlamentario Gana Per.

- Proyecto de ley de compensacin por servicios ambientales ingresado con

el nmero 2629/2013-CR el 5 de setiembre de 2013, bajo iniciativa del

congresista Nstor Antonio Valqui Matos del Grupo Parlamentario Fuerza

Popular.

En vista de esta circunstancia, el Ministerio del Ambiente decidi no

presentar una nueva iniciativa legislativa, sino trabajar con el Congreso para

mejorar las existentes, darle una forma comn agrupando sus aspectos ms

relevantes, para luego aprobar una norma idnea para los objetivos que se haban

trazado. De hecho, de acuerdo a las personas entrevistas del MINAM, fueron

tambin los congresistas de la bancada que presida la Comisin (Fuerza Popular)

 63

quienes mostraron inters acercndose al MINAM para discutir la posibilidad de

reactivar el tema de los servicios ecosistmicos.

Luego de varias coordinaciones, avances y retrocesos, se lleg a un

Predictamen acumulativo recado en los proyectos de ley 786/2011-CR y

1755/2012-CR que proponen la Ley de Retribucin por Servicios Ambientales.

Bajo el liderazgo de la alta direccin del MINAM y la Direccin General de

Evaluacin, Valoracin y Financiamiento del Patrimonio Natural (DGEVFPN) se

llevaron a cabo una serie de presentaciones con otros sectores del Ejecutivo, la

sociedad civil y la academia. Tambin se realizaron al menos cinco reuniones

tcnicas de coordinacin en donde los miembros del Congreso se reunieron con el

MINAM y otros sectores interesados del Ejecutivo, como por ejemplo, el Ministerio

de Agricultura, el Ministerio de Economa y Finanzas, as como algunas

organizaciones no gubernamentales (entrevistas 6 y 9).

En el camino, con el envo de una nueva propuesta legislativa desde otra

bancada congresal (2629/2013-CR), y dado que en las reuniones de coordinacin

aparecieron nuevos elementos para mejorar la propuesta, se decidi preparar un

nuevo dictamen que considerara todo lo mencionado. Es as como a fines de 2013

se lleg al dictamen recado en los tres proyectos de ley mencionados con un

texto de consenso que fue aprobado por la Comisin. El consenso se obtuvo

 64

gracias al papel central que jug el entonces presidente de la Comisin, Nstor

Valqui Matos, del grupo parlamentario Fuerza Popular.

Otro elemento importante a considerar es la cantidad de opiniones que tuvo

la construccin de este dictamen. De la revisin de la documentacin y las

entrevistas con informantes clave destacan las opiniones de los siguientes

actores: (i) el Ministerio de Economa y Finanzas, (ii) la Sociedad Nacional de

Minera Petrleo y Energa y (iii) las organizaciones no gubernamentales. Los dos

primeros mencionados, pese a considerar que el tema era importante, no estaban

de acuerdo con aprobar una norma como la propuesta. Las preocupaciones

principales giraban alrededor del tema econmico y la obligatoriedad o

voluntariedad que deba tener un mecanismo como ste.

El dictamen entr en sesin de pleno por primera vez el 10 de abril de 2014,

en donde se presentaron objeciones para su aprobacin, principalmente por

algunos congresistas que tomaron la palabra para impulsar los argumentos del

MEF (esto fue corroborado en las entrevistas) en el sentido que se necesitaba

mayor precisin en la parte econmica de la propuesta y en algunos conceptos.

En esa etapa se observ (entrevistas 6 y 9) que se necesitaba mayor

explicacin y coordinacin con los sectores que todava tenan dudas sobre

cuestiones del proyecto de ley. En ese sentido, durante los siguientes meses el
 65

MINAM despleg una estrategia para argumentar a favor de la aprobacin de la

norma. Uno de los hitos ms importantes para convencer a tomadores de decisin

fueron dos viajes a Moyobamba para observar de primera mano la experiencia de

mecanismo de retribucin por servicios ecosistmicos hidrolgicos en la

microcuenca de los ros Mishquiyacu, Rumiyacu y Almendra. A uno de los viajes

asisti la congresista Vernica Mendoza (representante de un grupo que hasta el

momento haba tenido reticencia al proyecto dado que tena dudas sobre su

idoneidad para favorecer a pueblos indgenas y ciudadanos rurales). Luego de

esos viajes, en donde destac el acompaamiento del Gobierno Regional San

Martn, las dudas de las bancadas se disiparon (entrevistas 6 y 9).

En virtud al acuerdo en el Poder Ejecutivo, como tambin con las diferentes

bancadas congresales, el dictamen pas nuevamente al pleno donde fue

aprobado en dos instancias en el mismo da, el 11 de junio de 2014, por

unanimidad (solo hubo una abstencin del congresista Belande en la primera

votacin), para luego ser promulgada por el Ejecutivo el 29 de junio de 2014 como

Ley 30215, Ley de Mecanismos de Retribucin por Servicios Ecosistmicos.

 66

3.2 Anlisis de las variables que explican la aprobacin de la poltica pblica

Habiendo analizado, a partir de la literatura disponible y de acuerdo a las

entrevistas realizadas, las distintas etapas por las que pas la Ley 30215, es

ahora momento de analizar y desarrollar el conjunto de variables que a nuestro

parecer explican mejor la aprobacin de la norma. Hemos identificado cuatro:

3.2.1 Transferencia de poltica

La participacin de la cooperacin internacional en la agendacin del tema

servicios ecosistmicos fue fundamental desde los inicios de la dcada del 2000.

La intencin inequvoca de la cooperacin alemana, pero tambin de la

norteamericana y de fundaciones especficas est documentada en el apoyo

tcnico, conversatorios y talleres de apoyo, y ha sido confirmada por ms de la

mitad de los entrevistados como un factor determinante desde 2003 hasta la

fecha. Actores como GIZ, USAID, Forest Trends y organizaciones no -

gubernamentales nacionales dedicadas a temas ambientales han sido

fundamentales para diferentes momentos del proceso.

Esta cooperacin tiene relacin con una corriente de opinin internacional

sobre la importancia de los servicios ecosistmicos, que responde a diferentes

necesidades. Las dos ms importantes atendidas en los proyectos en Per son: (i)
 67

mantener caudales ecolgicos saludables para tener agua dulce disponible,

asociado a mecanismos de retribucin hidrolgicos y (ii) mitigacin de gases de

efecto invernadero procedentes de la deforestacin y degradacin forestal,

asociados con el mecanismo REDD+. De acuerdo a la literatura revisada y a las

entrevistas, ambos modelos han sido fuertemente impulsados desde la

cooperacin internacional.

Durante las entrevistas funcionarios involucrados con la aprobacin de la

norma refirieron que sta habra correspondido a ideas que llegaron desde fuera,

desde instancias multilaterales y pases en donde estas recetas ya haban sido

probadas (entrevista 9). Otros refirieron que si bien es cierto que estas ideas

estaban siendo conversadas en espacios multilaterales, fue el convencimiento de

funcionarios especficos lo que llev a implementar la poltica. Es decir, siendo

capacitados en temas de servicios ecosistmicos trajeron ese bagaje a favor de la

implementacin de estas polticas (entrevistas 2 y 8). Finalmente, otros

mencionaron la importancia de los talleres, conversatorios, reuniones de trabajo y

similares que fueron promovidos e implementados por la cooperacin a cargo de

impulsar este tema (entrevistas 3, 8 y 9).

Tomando en cuenta lo mencionado, analicemos cmo lleg esta poltica, en

trminos especficos, bajo la literatura de transferencia de polticas. Vale la pena

adelantar en este punto, como hemos mencionado en el marco terico, que

 68

coincidimos con Lindblom (1991:12) cuando afirma que el proceso de poltica

pblica puede ser un proceso no claro, es decir, aqul en donde no se puede

confiar en que todo sea ordenado y racional. En el presente caso, adems,

identificamos lo que Lindblom denomina mezcla entre las fases de la poltica

pblica, dado que la implementacin de experiencias de mecanismos de servicios

ecosistmicos se sobrepone con la agendacin y aprobacin de la Ley. Dicho

esto, la intencin del estudio de caso fue identificar eventos y lo que Barzelay

(2004) denomina encadenamientos significativos entre los eventos,

reconstruyendo as el sentido global de la experiencia (ibd.: 24), en el caso de la

aprobacin de la Ley 30215 y la poltica pblica que de ella se desprende.

Un primer evento relacionado con la transferencia de polticas lo

encontramos en el hecho de que el primer proyecto de ley sobre servicios

ambientales (del 2007) tuvo como uno de sus elementos ms saltantes la creacin

de un smil del FONAFIFO3 costarricense. Es decir, los proponentes consideraron

que se poda imitar una institucionalidad existente en un pas que haba

implementado una poltica pblica sobre servicios ambientales. Esta idea de un

FONAFIFO en el Per fue comentada por algunos entrevistados como equvoca

bsicamente por dos razones: (i) la primera es legal, pues por una norma sobre

patrimonio natural no se pueden crear fondos que administren o deriven recursos

3
El FONAFIFO de Costa Rica es un fondo pblico que canaliza el apoyo a modo de subsidio a
favor de aquellos finqueros o agricultores que efectivamente realizan tareas de conservacin de
bosques y demuestran un buen desempeo en un perodo de tiempo. Ellos reciben una retribucin
o compensacin por ese desempeo.
 69

pblicos, lo cual fue el temor constante del MEF (inclusive cuando los siguientes

proyectos de ley ya no consideraban esa posibilidad), y (ii) la segunda razn es

para descartar que un FONAFIFO peruano es de carcter contextual. De

acuerdo a Pea (2015), quien tambin fue entrevistado, el FONAFIFO funcion en

Costa Rica porque su implementacin tuvo como antecedente la existencia de

instituciones idneas bien conformadas del sector forestal. Sin este sector y sus

caractersticas no se podra haber contado con un rgimen de incentivos viable. La

transferencia de ese aspecto de la poltica no se llev a cabo, pero s qued la

idea de que el Estado deba jugar un rol ms importante para promover los

mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos.

Otro elemento interesante transferido lo identificamos en la necesidad de

crear normas para poder impulsar la poltica pblica. En efecto, en ms de un

conversatorio previo a la aprobacin de la Ley 30215 (MINAM 2010: 117) se

discuti la necesidad (o no) de contar con una Ley o un marco regulatorio ms

complejo que el que ya se tena para los servicios ecosistmicos. Finalmente, la

tendencia internacional y principalmente la latinoamericana (Greiber 2010: 13)

llev a observar la necesidad de aprobar normas, principalmente en la necesidad

de promover esquemas de mecanismo por servicios hidrolgicos (cuencas y agua

dulce). En el Per, los tomadores de decisin quedaron sensibilizados sobre la

necesidad de aprobar una norma, aun cuando no necesariamente se tena claro el

tipo de problemas que solucionara su implementacin (entrevistas 8 y 3).

 70

Otro punto en donde encontramos tendencia de transferencia de poltica es

el hecho de imitar desarrollos de esquemas o mecanismos similares en pases

cercanos. Lo que Dussauge (2012) denomina la promesa de encontrar soluciones

similares para problemas similares (ibd.: 56) fue un motor importante para

generar la innovacin y la adopcin de polticas que haban sido implementadas,

por ejemplo, con relativo xito en el Estado de Acre de Brasil 4 o en espacios

especficos de Bolivia. Continuando con Dussauge, otro concepto identificable es

la promesa de contar con un mecanismo de experimentacin gratuita, dado que

en el Per se contaba con el apoyo de estrategias globales como TEEB (The

Economics of Ecosystem and Biodiversity) que planteaba un set de soluciones

existentes que podan ser implementadas en los pases sin mayor problema para

el Estado (TEEB 2009: 5) y contando con documentos dirigidos a hacedores

nacionales de poltica con recetas armadas para ser utilizadas en cada pas. Tal

es el caso de los mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos basados

en mercados.

3.2.2 Liderazgo fuerte por parte de tecncratas

4
El Estado de Acre de Brasil cuenta con una poltica pblica de desarrollo bajo en emisiones que
privilegia un desacople de su economa de actividades que producen gases de efecto invernadero
(GEI) generadores del cambio climtico. Por su parte, las experiencias de retribucin por servicios
ecosistmicos en Colombia o Ecuador eran reconocidas como exitosas a mediados de la dcada
de 2000 y fueron fuente de inspiracin para nuestras polticas sobre servicios ecosistmicos.
 71

La perspectiva de expertos liderando desde cargos de confianza la

implementacin de la poltica pblica sobre servicios ecosistmicos ha sido uno de

los factores en los que ms han insistido los informantes clave. En efecto, como

hemos adelantado en la explicacin del caso, existe un grupo especfico de

funcionarios pblicos que han estado involucrados con el tema de servicios

ecosistmicos y que han sido fundamentales para la aprobacin de la Ley 30215.

El siguiente cuadro de doble entrada muestra aquellos actores que hemos

identificado como ms relevantes para esta poltica:

 72

Cuadro N 03: Actores influyentes

Actor Posiciones Importancia

Manuel Pulgar-Vidal Otlora Ministro del Ambiente al
momento de la agendacin y
aprobacin de la poltica
(2011-a la fecha).
Fernando Len Morales Director General Evaluacin,
Valoracin y Financiamiento
del Patrimonio Natural del
MINAM (2008-2011).
Luca Ruz Ostoic Jefa del Gabinete de Asesores
del MINAM (2012-2013)
Roger Loyola Director General Evaluacin,
Valoracin y Financiamiento
del Patrimonio Natural (2012-a
la fecha).
Carola Morales Asesora de la Alta Direccin
del MINAM (2008-a la fecha).
Inserta el tema como lnea
estratgica y encarga la
coordinacin con el Congreso
de la Repblica para
implementar la poltica.
Insert la poltica pblica en
INRENA (Comisin) y
desarroll el tema con
literatura especializada (reas
Naturales Protegidas).
Particip en la primera
Encargada de coordinar con
todas direcciones del MINAM
la implementacin de la
poltica.
Experto tcnico que asumi la
defensa del proyecto de ley y
el perfeccionamiento a partir
de las opiniones de otros
sectores y congresistas.
Encargada de la coordinacin
con el Congreso. Impuls el
proceso de convencimiento
hacia asesores y congresistas.
Fuente: Elaboracin propia

El primer tema a destacar para comenzar a desarrollar la importancia de los

expertos es la forma cmo obtienen stos el conocimiento necesario para

implementar las polticas pblicas. En el caso de Len y Quijandra (este ltimo

viceministro de desarrollo estratgico de recursos naturales al momento de

aprobarse la norma) se pudo identificar que ambos estudiaron posgrados en el

INCAE de Costa Rica y aprovecharon estas capacidades para insertar el tema,

primero en la agenda del INRENA (Len), institucin que implement avances con

una Comisin desde el 2005, y luego desde el MINAM, que fue en donde pudieron

tener el espacio y el respaldo para implementar mejor la poltica.

 73

El uso de la informacin de expertos fue posible debido a la importancia que

tena contar con conocimiento sobre estas tendencias en la forma de utilizar el

patrimonio natural. Varios entrevistados refirieron que la coyuntura de un cierto

agotamiento del modelo de extraccin de recursos naturales hizo que la gente

buscara otras opciones, encontrando en los servicios ecosistmicos una

posibilidad de cambiar la lgica de extraccin. En ese sentido, se confirmara uno

de los requisitos que menciona Dargent (2015: 36) en el sentido de tener

legitimidad como expertos en un tema en debate. El hecho de que el Ejecutivo se

enfrentara a la necesidad de tener nuevas ideas para poder implementar las

polticas pblicas (veremos esto en la evaluacin de la coyuntura poltica post-

Conga) hizo que actores que contaban con ideas y proyectos demostrativos sobre

servicios ecosistmicos se legitimen y presenten sus ideas como solucin.

Otra caracterstica de los tecncratas identificados es que tenan el inters

de comunicar y convencer con los argumentos tcnicos y al mismo tiempo

traducirlos en ideas fciles de entender para los tomadores de decisin como los

congresistas. En ese sentido, resaltaron durante las entrevistas la decisin de

realizar documentos de gestin de forma constante. Por ejemplo, documentos

como el Informe de la Comisin Multisectorial (MINAM 2012) que ya hemos

reseado buscan que la poltica pblica pueda ser previsible y el dilogo y la

concertacin se institucionalice ms all de discutir soluciones (Majone 1997).

 74

La vocacin por argumentar y transmitir tambin se evidencia con la serie

de talleres, conversatorios y reuniones de trabajo que fueron impulsados por el

Estado (por el Ejecutivo principalmente) para poder dar a conocer y confirmar la

importancia de los servicios ecosistmicos y una norma que los promoviera.

Finalmente, los tcnicos expertos en estos temas pudieron complementarse para

llevar un mensaje lo ms inteligible posible sobre un tema complejo, tomando en

cuenta el nivel encontrado en algunos burcratas.

3.2.3 Coyuntura poltica y ventana de oportunidad

La tercera variable determinante que desarrollamos para explicar la

aprobacin de la Ley 30215 es la coyuntura poltica que vivi el Per en el ao

2014. En una primera instancia, al construir la hiptesis de nuestra investigacin

habamos considerado la variable de la COP 20 en Lima (Conferencia de las

partes de la Convencin de Cambio Climtico de la Naciones Unidas) como una

variable importante para la aprobacin de la norma. Sin embargo, con el trabajo de

campo y el desarrollo de las entrevistas se vio como importante otra variable

coyuntural, como fue la que rodea la Comisin Multisectorial aprobada mediante

Resolucin Suprema 189-2012-PCM y las soluciones que entreg, dentro de las

cuales se encuentra la priorizacin por el Ejecutivo del proyecto de ley sobre

servicios ecosistmicos.
 75

En efecto, varios entrevistados han referido la importancia que tuvo la

necesidad de contar con respuestas claras para responder a una mirada diferente

entre las industrias extractivas y la naturaleza o, cmo el propio informe refiere,

una mirada que recoja aquello que el propio Presidente de la Repblica mencion

en la Cumbre de Ro +20 (2014) :

El Per es el pas de la regin con la economa ms dinmica y estable,

con un crecimiento anual promedio de 6%, y se ha convertido en un destino
atractivo de inversiones, por lo que el Gobierno buscar promoverlas e
incentivarlas. Pero a su vez ha expresado la preocupacin de asegurar que
el crecimiento econmico se realice cuidando el valioso patrimonio cultural y
natural del pas, integrando el uso del territorio y los recursos naturales en
un marco general de sostenibilidad que permitan beneficio a todos los
peruano y peruanas de hoy, sin hipotecar el futuro y calidad de vida de las
nuevas generaciones (MINAM 2014:4).

Esta coyuntura de pas se refera, adems, a la imposibilidad de

implementar proyecto extractivos por la oposicin de actores de la zona de

influencia de los proyectos que asociaban stos con el deterioro ambiental en el

que vivan. Asimismo, por grupos polticos que tomaron esos argumentos para

discutir la lgica extractivista que (como hemos desarrollado en el captulo 2) ha

sido la constante en la relacin con el patrimonio natural. En esta coyuntura, una

norma sobre servicios ecosistmicos constituy un hito relevante, pero no

necesariamente suficiente, para cambiar el modelo de desarrollo o por lo menos

discutir la hegemona de una lgica extractivista.

El Per, luego de Ro+20, las decisiones de las COP 20 (Lima) y 21 (Pars)

(y los compromisos internacionales y nacionales que de ellas se derivan), la

 76

definicin de los objetivos de Desarrollo Sostenible y la posibilidad de ingresar a la

OCDE, cuenta con un conjunto de futuras coyunturas en donde ser posible

insertar en el debate la implementacin de estas polticas pblicas de incentivo a

una mejor relacin con la naturaleza.

3.2.4 Impulso desde la arena subnacional: el papel de los gobiernos

regionales

Los departamentos que han tenido ms empuje para desarrollar proyectos

e iniciativas relacionadas con servicios ecosistmicos son San Martn y Madre de

Dios. En el caso de San Martn, tanto el Gobierno Regional como la sociedad civil

organizada prioriz el desarrollo de polticas pblicas relacionadas con servicios

ecosistmicos, tan es as que ha buscado aprobar ordenanzas y normas internas

(por ejemplo de salvaguardas para proyectos) de mbito regional.

En el caso de San Martn, tambin se ha corroborado con las entrevistas el

papel de apoyo que tuvo para la aprobacin de la Ley 30215 (inclusive en la etapa

final), la demostracin a congresistas (como Veronika Mendoza) de casos exitosos

como los proyectos de Moyobamba sobre MRSE hidrolgico, y que cambiaron la

perspectiva de estos actores con relacin a la poltica en debate. Aqu se debe

recordar que la experiencia de Moyobamba fue referida por el entrevistado 9 como

uno de los casos pioneros en implementacin de la norma, as como fue parte de

 77

una publicacin del MINAM y la cooperacin alemana para promover que la

cantidad y calidad de agua para la ciudad de Moyobamba sea mantenida por la

conservacin de las cuencas y bosques cercanos (MINAM 2010: 9). Adems, es

fundamental considerar los elementos constituyentes del esquema en

Moyobamba, donde (i) el esquema se implementa a partir de reas de

conservacin que fueron de administracin municipal, (ii) se trata de un lugar de

acceso colectivo que por dficits en la gestin, el control y la vigilancia, se destina

en gran proporcin a la agricultura por familias migrantes () afectando la

prestacin de bienes y servicios ambientales (MINAM 2010: 10) y (iii) con esa

degradacin se pone en riesgo las cabeceras de cuenca que dan agua a una

ciudad de cincuenta mil habitantes, Moyobamba, cuyos pobladores estaran

dispuestos a contribuir con la conservacin de las cuencas para asegurar su

fuente de recursos hdricos.

Ahora bien, en el caso de Madre de Dios no podemos decir que exista gran

desarrollo o influencia para la aprobacin de la ley. Las entrevistas (3, 4 y 5)

realizadas all nos llevan a afirmar que los proyectos en desarrollo (principalmente

sobre deforestacin evitada / REDD+) no tuvieron mucha relacin con la

aprobacin de la norma. Incluso, un anlisis de las declaraciones de los actores

involucrados en los proyectos nos lleva a inferir que stos se sienten temerosos

sobre el posible efecto que tendra un reglamento de la ley de servicios

ecosistmicos y cmo afectara a sus proyectos. Ms an, de acuerdo a la

 78

entrevista 3, pese a existir una Mesa de Servicios Ambientales y REDD+ de Madre

de Dios, esta instancia no jug un papel importante en la aprobacin de la Ley

30215, sino que se mantuvo al margen de las acciones del Ejecutivo y del

Legislativo en torno a la norma.

 79

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA MEJORAR LA

IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA PBLICA

4.1. El patrimonio natural ms all de los recursos naturales

Esta investigacin no trata de generalizar o dar una respuesta al problema

del extractivismo y el uso/abuso de los recursos naturales, pero igualmente hemos

identificado que desde una visin histrica nos encontramos en un momento en el

cual la extraccin y uso de los recursos naturales nos ha llevado a niveles

preocupantes de deterioro ambiental y, en algunos casos, a conflictos socio-

ambientales graves. Adems, es claro que el modelo de exportacin de materia

prima, extrada de forma primaria, ha sesgado nuestro modelo de desarrollo hacia

determinadas actividades y no ha permitido que surjan otras opciones de

desarrollo ms sostenibles y/o viables para el pas. Ejemplos como el oro, el

guano y el caucho nos muestran una constante de extraccin y posterior deterioro

de nuestro patrimonio y su capacidad para brindar bienes y servicios

ecosistmicos.
 80

Histricamente los recursos naturales como los minerales, el guano o el

caucho, significaron un importante dinamismo econmico, principalmente debido a

que se trat de recursos altamente valorados (precio) y que fueron exportados con

relativo xito a travs de polticas que lamentablemente no dejaron mucho

bienestar o desarrollo sostenible para el Per. Esto se debe a que los modelos

institucionales y legales responden a una lgica que privilegia el beneficio

cortoplacista de pequeos grupos y de un Estado centralizado. Adems, se

pueden identificar instituciones extractivas (Acemoglu y Robinson 2012) que han

permanecido en el tiempo como las concesiones mineras, las mismas que no

consideran el ecosistema como fuente de los bienes que obtiene, minerales, sino

que buscan directamente una extraccin intensiva a costa del entorno.

Tambin es clave considerar la constante de burcratas y tecncratas

vidos de dar soluciones a las oligarquas o grupos de poder para poder extraer

ms y tener ms beneficio econmico. El sueo neoliberal del chorreo hacia

sectores menos favorecidos puede ser observado histricamente a travs de los

booms de recursos. Se requiere formar e inspirar otro tipo de burcratas y

tecncratas para que apoyen reformas a favor de un enfoque diferente. Adems,

la corrupcin fue y es un problema que acompa y acompaa la existencia de los

booms de recursos naturales. Cualquier estrategia que busque cambiar realmente

el modelo de aprovechamiento de los recursos o cambiar el paradigma hacia

 81

servicios ecosistmicos u otros debe tomar en cuenta ese problema y enfrentarlo

en las fases de diseo e implementacin de las polticas pblicas.

Se ha producido cursos cclicos de aprovechamiento de recursos naturales:

del caucho al oro, a la caoba, al oro. Tal es el caso de la regin Madre de Dios,

como la ms violenta despus de Lima (INEI 2016), pero que al mismo tiempo

est debajo de la lnea de pobreza extrema, y por ello las actividades del estilo

boom son aceptadas y hasta protegidas por la poblacin ms necesitada. Al

mismo tiempo, los sectores ms favorecidos por el statu quo del uso del

patrimonio natural (minera, hidrocarburos, suelo, forestal) tienen grandes

incentivos para mantener la situacin tal y como est. Por ello, el hecho que se

apruebe por consenso entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo una norma que

rompe con el concepto de extraccin de recursos naturales resulta de particular

inters, y el anlisis de los factores o variables que la hicieron posible es una

materia relevante para analizar.

La aprobacin de la Ley 30215 significa una nueva mirada al patrimonio

natural donde se reconocen los beneficios integrales de los ecosistemas al

bienestar de los ciudadanos y al planeta. El primer ejemplo lo tenemos en los

servicios ecosistmicos asociados al cambio climtico, en donde el Servicio

Nacional de reas Naturales Protegidas SERNANP (SERNANP 2016: 121)

afirma que esta Ley permite el desarrollo de iniciativas y el establecimiento de

 82

regulaciones y procedimientos para la comercializacin de los derechos

generados por proyectos de conservacin de los ecosistemas naturales presentes

dentro de las reas naturales protegidas, lo cual a la fecha ha llevado (de acuerdo

al mismo SERNANP) a una reduccin de emisiones de gases de efecto

invernadero verificada de hasta 10.9 millones de toneladas de carbono. Esto a

partir de evitar la deforestacin de 30,000 hectreas de bosques de acuerdo a los

propios datos del SERNANP.

En sntesis, la valoracin de los servicios ecosistmicos a partir de los

conceptos aportados por esta Ley permite conseguir mayores recursos financieros

para la conservacin de estas reas protegidas y conduce a un mayor desarrollo

sostenible para el pas y a la mitigacin del cambio climtico como beneficio para

el planeta.

En segundo lugar, podemos resaltar el caso de los servicios ecosistmicos

hidrolgicos. En este caso, el retribuyente principal (artculo 3.e. de la Ley 30215)

para los mecanismos que se han podido implementar han sido las Empresas

Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPSs) y hasta el momento han podido

financiar las labores de mejora de la cuenca, pero con inconvenientes de tipo

regulatorio. La Ley bajo anlisis permitir que fondos pblicos sean utilizados para

establecer esquemas de retribucin, es decir, retribuir a quienes conserven o

realicen buenas prcticas, gracias a la Segunda Disposicin Complementaria Final

 83

que ordena: Autorzase a las entidades pblicas a recaudar recursos econmicos

y a transferirlos a los contribuyentes al servicio ecosistmico, segn los arreglos

institucionales para cada caso, con la finalidad de destinarlos a la implementacin

de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos. Con ello, aquellos

proyectos que haban tenido problemas para la recaudacin y canalizacin de

fondos en esquemas de retribucin hidrolgicos (GIZ Moyobamba) (Tilacancha

SPDA 2014) tendrn ahora un marco regulatorio apropiada gracias a esta norma y

asegurarn la llegada de los recursos financieros a los proyectos para la

conservacin y remediacin de las cuencas correspondientes.

4.2. Conclusiones sobre la evaluacin de los factores que explican la

aprobacin de la Ley 30215

La Ley 30215, Ley de Mecanismos de Retribucin por Servicios

Ecosistmicos, se aprob en junio de 2014 con el impulso del Poder Ejecutivo

(principalmente del MINAM) y tambin con el apoyo del Congreso de la Repblica.

Aprobada por unanimidad y defendida por el grupo parlamentario de oposicin,

quien adems tena a su cargo la presidencia de la Comisin de Ambiente y

Ecologa, , se trata de una norma que definitivamente rompe con la forma cmo se

establecen regulaciones sobre el patrimonio natural.

 84

En la investigacin sobre cules fueron los factores principales que explican

la aprobacin de la norma, nuestros resultados de investigacin arrojan que tres

de los cuatro factores fueron confirmados, y uno de ellos fue solamente

parcialmente confirmado.

En el caso de la transferencia de polticas pblicas desde actores con

influencia para determinar la difusin de tendencias como los servicios

ecosistmicos encontramos que actores no-gubernamentales de cooperacin

fueron determinantes en las primeras fases de agendacin de la poltica. Por

ejemplo, bajo el perodo de anlisis donde INRENA (entonces como entidad

pblica a cargo de los bosques y el agua) tuvo intenso apoyo por parte de la

cooperacin para promover el enfoque de servicios ecosistmicos, se produjo la

conformacin de un grupo de trabajo y el financiamiento de las primeras acciones

demostrativas en campo. Asimismo, la cooperacin internacional ayud a formar

capacidades hacia actores que luego se mantuvieron ya sea en el sector pblico o

en entidades que contribuyeron desde la sociedad civil para que la norma se

apruebe y la poltica se instaure. Otro asunto relevante en el anlisis es el hecho

que la poltica internacional y las tendencias internacionales hicieron atractivo para

los tomadores de decisin usar conceptos que ya haba sido probados por otros

pases (p.e. Costa Rica) o que ya tenan un respaldo en financiamiento posible

(p.e. carbono forestal por deforestacin evitada). Ese tambin es un factor que

apoy innovar, en el sentido de aprobar una norma como la Ley 30215.

 85

El liderazgo fuerte por tecncratas fue el factor que los entrevistados

colocaron como ms relevante o fundamental para la aprobacin de la norma. De

hecho hemos podido trazar la trayectoria de varios expertos que se mantuvieron

cerca de la poltica pblica tanto en instituciones pblicas como desde la

cooperacin, y que tuvieron un contacto directo con el proceso de poltica.

Inclusive se pudo identificar acciones especficas en el momento del debate entre

Ejecutivo y Congreso para que la norma saliera adelante. Los expertos estaban

sensibilizados y capacitados sobre servicios ecosistmicos tanto por el hecho de

provenir de universidades donde recibieron ese conocimiento innovador, como por

su participacin en experiencias demostrativas previas a la aprobacin de la

norma. Asimismo, se pueden identificar caractersticas claras de cmo se

comportaron estos expertos, siendo que el uso de la informacin privilegiada es un

factor importante, pero tambin lo es la exposicin de argumentos convincentes

hacia los decisores sobre los beneficios de aprobacin de la norma.

En el caso del aprovechamiento de la coyuntura para aprobar la poltica

pblica, si bien es cierto habamos colocado como factores determinantes la

coyuntura internacional con la COP 20 de Lima como factor determinante, as

como avances de poltica internacional que podan favorecer este tipo de polticas

nacionales como la Cumbre de Ro +20 o la suscripcin de los Objetivos de

Desarrollo Sostenible (ODS), fue un factor interno nacional el que apareci como
 86

importante en varias entrevistas. En efecto, la coyuntura poltica que llev a la

conformacin de la Comisin Multisectorial del 2012 que recomend (entre otras

cosas) impulsar una ley de servicios ecosistmicos es uno de los elementos ms

interesantes que devinieron del anlisis y que deben ser tomados en cuenta en la

fase de implementacin.

Finalmente, la variable de impulso desde las regiones slo pudo ser

confirmada parcialmente y en especfico para el departamento de San Martn (no

as para Madre de Dios). De hecho en el caso de San Martn se puede identificar

un impulso involuntario para la poltica en virtud a las experiencias demostrativas

que ya estaban en curso (principalmente asociadas a los recursos hdricos y las

cuencas, como en Moyobamba), pero el apoyo a la poltica expresada en la norma

no fue claramente confirmada en las entrevistas del estudio de caso. En este caso,

la poltica regional, encabezada por el Gobierno Regional San Martn, s guarda

relacin con la poltica pblica priorizada, es decir, s existen factores que sumaron

y se correlacionaron con la aprobacin de la norma.

En cambio, en Madre de Dios se pudo confirmar que la poltica no es

conocida o en todo caso es una materia que solamente se comprende dentro de

los intereses del sector de ONGs y de la cooperacin, y especficamente para el

proyecto de reduccin de emisiones procedentes de deforestacin y degradacin

 87

forestal. No se ha podido hallar evidencia de un apoyo a la poltica y menos a la

norma materia de anlisis.

4.3. Recomendaciones para la implementacin de la Ley 30215

Los expertos (tecncratas) son una buena alternativa para innovar en las

polticas pblicas cuando la burocracia y los tomadores de decisin no llegan a

tener acceso a informacin y medios para mejorar las polticas pblicas

ambientales. Sin embargo, los lmites al desempeo de polticas pblicas que

llegan desde las ideas de tecncratas se ven principalmente cuando las ideas se

contrastan con la realidad. Por ello, en la fase de implementacin de esta poltica

se requiere un seguimiento cercano por parte del Estado del desempeo de las

iniciativas y emprendimientos a partir de la norma. Principalmente, se requiere

identificar ms a detalle posibles problemas y cuellos de botella en la

implementacin que podran aparecer por las propias carencias de las zonas en

donde se implementarn los proyectos en trminos de presencia efectiva del

Estado, capacidad para hacer cumplir la ley y posibilidad de distribuir beneficios

que deriven de la implementacin de las polticas ambientales, en el caso

analizado, en relacin a la retribucin por las acciones de los contribuyentes a la

conservacin de las fuentes de los servicios ecosistmicos.

 88

Siendo una poltica pblica que innova en la relacin entre el ser humano y

la naturaleza, la poltica de servicios ecosistmicos debera ser insertada de forma

ms robusta dentro de la poltica nacional peruana, y, en particular, dentro del

debate regional. En el mbito de los compromisos internacionales del Per

identificamos puntos de apoyo que podran servir para que se implemente

directamente sobre el territorio estas polticas con participacin de los gobiernos

regionales, municipalidades, entre otros. Por ejemplo, las contribuciones

nacionales dedicadas a la adaptacin y mitigacin al cambio climtico(NDC)

presentadas por Per a la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio

Climtico pueden derivar en apoyo tcnico y econmico para los departamentos

con bosques (Loreto, Ucayali, Madre de Dios, San Martn, Amazonas, entre otros)

a partir de esquemas que utilizarn la Ley 30215. El avance del Consejo

Interregional Amaznico (CIAM) para llegar a una poltica regional puede ser parte

de una transferencia de polticas desde Brasil o pases amaznicos con los que ha

tenido contacto, pero un buen camino a seguir para insertar polticas de este tipo

ms all de la arena nacional y sectorial (ms all de Lima). Las coyunturas

internas e internacionales pueden favorecer el desarrollo de este tipo de polticas,

pero pasada la coyuntura y logrado un cambio importante, se requiere perfilar

buenos protocolos, procedimientos y monitoreo para que la poltica pblica

funcione en el campo.
 89

Adems, hay que considerar que aun cuando esta poltica pblica sola no

puede ser vista como un cambio radical en el modo como los peruanos nos

relacionamos con el patrimonio natural, es importante, a partir de esta experiencia,

demostrar que es viable lograr consensos polticos para avanzar hacia esquemas

que favorezcan un desarrollo sostenible y enfrenten el creciente deterioro

ambiental. Las variables que lo explican pueden ser diversas, pero es deseable

que ejemplos como este se repitan y su impacto se evale en el tiempo.

Finalmente, esta Ley tiene la potencialidad de lograr beneficios efectivos ya

que cuenta con el soporte econmico y poltico de las decisiones tomadas en el

mbito internacional, como son las ltimas dos conferencias de las partes de la

Convencin de Cambio Climtico COP 20 en Lima y COP 21 en Pars. El sentido

de estas decisiones internacionales es favorecer un cambio en el modo como se

utilizan los recursos y servicios que prestan los ecosistemas, privilegiando e

incentivando cada vez ms el trnsito hacia opciones que signifiquen bajas

emisiones de gases de efecto invernadero. Esta lgica va directamente en la lnea

de lo que busca la norma materia de anlisis. Por otro lado tenemos la aprobacin

de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en donde se priorizan objetivos

especficos vinculados a: agua limpia, accin por el clima, vida de ecosistemas

terrestres, entre otros. Todos los anteriores en la lnea de lo propuesto por la Ley

30215.
 90

En general todos los elementos que se desarrollan en la propuesta de

Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climtico (2015). Esta situacin

ofrece una oportunidad para que la Ley se implemente de forma idnea en los

prximos aos.
 91

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 97

ANEXO 1: Relacin de entrevistas

Identificacin Nombre Fecha entrevista Tipo de entrevista Ubicacin laboral en el perodo bajo anlisis
Bosques Amaznicos SAC - BAM.

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA.

Entrevista 1 Claudia Ochoa Prez 27/11/2015 Presencial
Programa Nacional de Conservacin de Bosques para la Mitigacin del
Cambio Climtico (Asesora).

Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA.

Ministerio del Ambiente -MINAM (Director General de Valoracin

Entrevista 2 Fernando Len Morales 27/11/2015 Presencial
Evaluacin y Financiamiento del Patrimonio Natural).

Cooperacin Alemana al Desarrollo - Agencia GIZ en el Per.

Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA (Profesional en la

Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre).

Entrevista 3 Luisa Rios Romero 25/02/2016 Presencial

Fondo de Desarrollo Forestal - FONDEBOSQUE.

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA.

Gobierno Regional de Madre de Dios -GOREMAD.

Entrevista 4 Jiang Oliver Liao 25/02/2016 Presencial

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA (Oficina Madre de
Dios).

Entrevista 5 Billy Echevarra Gil 25/02/2016 Presencial Rainforest Alliance

Congreso de la Repblica (Asesora de Despacho Congresal)

Entrevista 6 Carola Morales Ruiz 06/05/2016 Presencial
Ministerio del Ambiente (Asesora de la Alta Direccin).

Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA (Directora de la

Oficina de Asesora Jurdica).

Entrevista 7 Lucia Ruiz Ostoic 07/05/2016 Presencial Centro de Conservacin Investigacin y Manejo de reas Naturales -
CIMA Cordillera Azul.

Ministerio del Ambiente -MINAM (Miembro del Gabinete de Asesores).

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA.

Entrevista 8 Pablo Pea Alegra 09/05/2016 Presencial

Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones
Sostenibles (Director de Gestin Estratgica).

Universidad Agraria La Molina.

Entrevista 9 Roger Loyola Gonzles 09/05/2016 Presencial
Ministerio del Ambiente -MINAM (Director General de Valoracin
Evaluacin y Financiamiento del Patrimonio Natural).

Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA (Intendente de reas

Naturales Protegidas).

Entrevista 10 Gustavo Surez de Freitas Telefnica y por correo Consejo Interregional Amaznico - CIAM.

Programa Nacional de Conservacin de Bosques para la Mitigacin del

Cambio Climtico (Coordinador Ejecutivo).
 98

ANEXO 2: Ley de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos

Ley N 30215
(Publicada el 29/6/2014)

EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA

POR CUANTO:

EL CONGRESO DE LA REPBLICA;

Ha dado la Ley siguiente:

LEY DE MECANISMOS DE RETRIBUCIN POR SERVICIOS ECOSISTMICOS

CAPTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

Artculo 1. Objeto de la Ley

La presente Ley promueve, regula y supervisa los mecanismos de retribucin

por servicios ecosistmicos que se derivan de acuerdos voluntarios que
establecen acciones de conservacin, recuperacin y uso sostenible para
asegurar la permanencia de los ecosistemas.

Artculo 2. Alcance

La presente Ley se aplica a las personas naturales o jurdicas, pblicas o

privadas, que promuevan, diseen e implementen mecanismos de retribucin por
servicios ecosistmicos.

Artculo 3. Definiciones

Para los efectos de la presente Ley, se entiende por:

a) Ecosistema. Es el sistema natural de organismos vivos que interactan

entre s y con su entorno fsico como una unidad ecolgica. Los ecosistemas son
la fuente de los servicios ecosistmicos. Tambin es considerado como
ecosistema generador de dichos servicios aquel recuperado o establecido por
intervencin humana, de conformidad con las disposiciones establecidas en la
presente Ley y su reglamento.
 99

b) Servicios ecosistmicos. Son aquellos beneficios econmicos, sociales y

ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buen
funcionamiento de los ecosistemas, tales como la regulacin hdrica en cuencas,
el mantenimiento de la biodiversidad, el secuestro de carbono, la belleza
paisajstica, la formacin de suelos y la provisin de recursos genticos, entre
otros, sealados en el reglamento de la presente Ley. Los servicios ecosistmicos
constituyen patrimonio de la nacin.

c) Mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos. Son los

esquemas, herramientas, instrumentos e incentivos para generar, canalizar,
transferir e invertir recursos econmicos, financieros y no financieros, donde se
establece un acuerdo entre contribuyentes y retribuyentes al servicio ecosistmico,
orientado a la conservacin, recuperacin y uso sostenible de las fuentes de los
servicios ecosistmicos.

d) Contribuyente al servicio ecosistmico. Es la persona natural o jurdica,

pblica o privada, que mediante acciones tcnicamente viables contribuye a la
conservacin, recuperacin y uso sostenible de las fuentes de los servicios
ecosistmicos.

Pueden ser reconocidos como contribuyentes al servicio ecosistmico:

i. Los propietarios, poseedores o titulares de otras formas de uso de tierras,

respecto de las fuentes de los servicios ecosistmicos que se encuentran en
stas.

ii. Los que cuenten con ttulos habilitantes otorgados por el Estado para el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables que cumplan
con los fines para los cuales les fueron otorgados.

iii. Los titulares de contratos de administracin de reas naturales protegidas y

otros mecanismos definidos por el Servicio Nacional de reas Naturales
Protegidas por el Estado (Sernanp), respecto de las fuentes de servicios
ecosistmicos que se encuentran en ellas.

iv. Otros que reconozca el Ministerio del Ambiente.

e) Retribuyente por el servicio ecosistmico. Es la persona natural o

jurdica, pblica o privada, que, obteniendo un beneficio econmico, social o
ambiental, retribuye a los contribuyentes por el servicio ecosistmico.

CAPTULO II
 100

MECANISMOS DE RETRIBUCIN POR SERVICIOS ECOSISTMICOS

Artculo 4. Finalidad de los mecanismos de retribucin por servicios

ecosistmicos

Los mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos tienen la finalidad

de asegurar la permanencia de los beneficios generados por los ecosistemas.

Artculo 5. Retribucin por servicios ecosistmicos

5.1 Mediante la retribucin por servicios ecosistmicos, los contribuyentes de

dicho servicio perciben una retribucin condicionada a la realizacin de acciones
de conservacin, recuperacin y uso sostenible de las fuentes de los servicios
ecosistmicos por parte de los retribuyentes.

5.2 Las acciones a que se refiere el prrafo anterior pueden ser las de
conservacin de espacios naturales, las de recuperacin de algn espacio que ha
sufrido problemas de deterioracin o degradacin ambiental y las de cambio hacia
un uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistmicos, entre otras
acciones que apruebe la autoridad ambiental.

Artculo 6. Elementos para el diseo de los mecanismos de retribucin

Para el diseo de los mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos,

segn sea el caso, se tienen en cuenta los siguientes elementos:

a) Caracterizacin de la estructura y funcin del ecosistema, del servicio

ecosistmico, la fuente, la funcionalidad y la condicin actual, promoviendo su
articulacin, compatibilidad y complementariedad catastral.

b) Identificacin y caracterizacin de los contribuyentes y retribuyentes por el

servicio ecosistmico.

c) Estimacin del valor econmico del servicio ecosistmico, los costos

necesarios para mantener el flujo del servicio ecosistmico, la voluntad de pago u
otros que contribuyan a los acuerdos.

d) Establecimiento de acuerdos entre los contribuyentes y retribuyentes por el

servicio ecosistmico, donde se determinan las actividades de conservacin,
recuperacin y uso sostenible, los beneficios econmicos, sociales y ambientales
esperados, las modalidades de retribucin y sus estrategias de financiamiento.
 101

e) Promocin de una plataforma conformada por diferentes actores pblicos y

privados vinculados al mecanismo de retribucin por servicios ecosistmicos, que
monitoreen el cumplimiento de los acuerdos y supervisen la transparencia en la
retribucin bajo la estrategia de financiamiento que se considere adecuada.

f) Diseo de un sistema de monitoreo que permita evaluar el progreso de las

acciones de conservacin, recuperacin y uso sostenible de los ecosistemas
implementados por el mecanismo.

Artculo 7. Modalidades de los mecanismos de retribucin

7.1 Los mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos pueden

adoptar, de comn acuerdo entre los contribuyentes y los retribuyentes por el
servicio ecosistmico, cualquiera de las siguientes modalidades:

a) Financiamiento de acciones especficas, directas e indirectas, para la

conservacin, recuperacin y uso sostenible de las fuentes de los servicios
ecosistmicos.

b) Financiamiento de acciones de desarrollo productivo e infraestructura bsica

sostenibles en beneficio directo de la poblacin involucrada en el mecanismo.

c) Otras modalidades acordadas libremente entre las partes, dentro de los

alcances de la presente Ley.

7.2 La determinacin y aplicacin de las modalidades de los mecanismos de

retribucin por servicios ecosistmicos debe tener como fin asegurar la
permanencia de los servicios que ofrece, teniendo en cuenta un enfoque
intercultural, atendiendo a la diversidad cultural, geogrfica, ecolgica y
sociopoltica de cada regin.

7.3 Las modalidades de los mecanismos de retribucin por servicios

ecosistmicos que decidan adoptar los contribuyentes y los retribuyentes por el
servicio ecosistmico son evaluadas y aprobadas por el Ministerio del Ambiente.

Artculo 8. Cumplimiento de obligaciones

La aplicacin de los mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos no

exonera el cumplimiento de las obligaciones contenidas en las normas, planes o
instrumentos de gestin ambiental, as como las provenientes de sanciones
administrativas y penales.

CAPTULO III
 102

REGISTRO NICO DE MECANISMOS DE RETRIBUCIN POR SERVICIOS

ECOSISTMICOS

Artculo 9. Creacin y publicidad del Registro nico de Mecanismos de

Retribucin por Servicios Ecosistmicos

9.1 Crase el Registro nico de Mecanismos de Retribucin por Servicios

Ecosistmicos, el cual es gestionado por el Ministerio del Ambiente con la finalidad
de validar los mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos, as como su
respectiva regulacin y supervisin. Este registro es implementado
progresivamente de acuerdo al reglamento de la presente Ley.

9.2 El Registro nico de Mecanismos de Retribucin por Servicios

Ecosistmicos es publicado en el portal institucional del Ministerio del Ambiente, a
travs del Sistema Nacional de Informacin Ambiental.

9.3 Los acuerdos entre las partes que desarrollen mecanismos de retribucin
por servicios ecosistmicos son inscritos en el registro mencionado en el prrafo
anterior.

Artculo 10. Lineamientos y procedimiento para la validacin y registro de

propuestas de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos

10.1 Los lineamientos y el procedimiento para la validacin y registro de los

mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos son aprobados por el
Ministerio del Ambiente, en coordinacin con las instancias pblicas competentes.
En este procedimiento, el sector ambiente garantiza que se respete la
territorialidad y derecho a la consulta previa de los pueblos indgenas, en lo que
sea aplicable.

10.2 Los lineamientos referidos en el prrafo anterior consideran

prioritariamente los instrumentos existentes de planificacin del territorio y que las
modalidades de retribucin coincidan con la finalidad de la presente Ley.

CAPTULO IV

ROL PROMOTOR DEL ESTADO Y DE LAS ENTIDADES COMPETENTES

Artculo 11. Rol promotor del Estado

En el marco de la presente Ley, es responsabilidad del Estado promover:

 103

a) La inversin pblica y privada en la conservacin, recuperacin y uso

sostenible de las fuentes de los servicios ecosistmicos.

b) El acceso e intercambio de informacin generada por diversos actores para

determinar el estado de las fuentes de los servicios ecosistmicos.

c) El desarrollo tecnolgico y el fortalecimiento de capacidades en la

conservacin, recuperacin y uso sostenible de las fuentes de los servicios
ecosistmicos.

Artculo 12. Funciones del Ministerio del Ambiente

En el marco de la presente Ley, son funciones del Ministerio del Ambiente:

a) Ejercer la rectora del sector ambiental que comprende los servicios

ecosistmicos.

b) Disear, regular y promover polticas, normas y procedimientos para el

desarrollo, implementacin y supervisin de los mecanismos de retribucin por
servicios ecosistmicos, en coordinacin con otras autoridades.

c) Fomentar el desarrollo e implementacin de mecanismos de retribucin por

servicios ecosistmicos en las reas naturales protegidas, en coordinacin con el
Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp).

d) Brindar asistencia tcnica en el diseo e implementacin de los mecanismos

de retribucin por servicios ecosistmicos.

e) Fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales y locales para la

implementacin de la presente Ley y sus normas complementarias.

f) Incentivar la inversin en la investigacin de la funcionalidad del ecosistema

que integre el conocimiento cientfico y tradicional.

g) Promover la conformacin de estrategias de financiamiento que contribuyan

con la sostenibilidad de los mecanismos de retribucin por servicios
ecosistmicos.

h) Administrar, regular y supervisar el Registro nico de los Mecanismos de

Retribucin por Servicios Ecosistmicos.

Artculo 13. Rol de los gobiernos regionales y gobiernos locales

 104

13.1 Los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven y facilitan la

implementacin de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos, en el
marco de lo dispuesto en la Ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales; la
Ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, y dems normas complementarias,
respetando las competencias de otras entidades pblicas.

13.2 Los gobiernos regionales y gobiernos locales pueden considerar dentro de

sus presupuestos el financiamiento de actividades de conservacin, recuperacin
y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistmicos.

13.3 Los gobiernos regionales y gobiernos locales pueden adicionalmente

canalizar recursos econmicos de donaciones para el financiamiento de
actividades de conservacin, recuperacin y uso sostenible de las fuentes de los
servicios ecosistmicos.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA. Declaracin de inters nacional

Declrase de inters nacional la promocin de la inversin pblica y privada en

la conservacin, recuperacin y uso sostenible de las fuentes de los servicios
ecosistmicos.

SEGUNDA. Autorizacin a entidades pblicas a recaudar recursos

econmicos

Autorzase a las entidades pblicas a recaudar recursos econmicos y a

transferirlos a los contribuyentes al servicio ecosistmico, segn los arreglos
institucionales para cada caso, con la finalidad de destinarlos a la implementacin
de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos.

TERCERA. Adecuacin a los alcances de la presente Ley

Las entidades pblicas que vienen recaudando recursos econmicos con la

finalidad de destinarlos al financiamiento de actividades de conservacin,
recuperacin y uso sostenible de fuentes de servicios ecosistmicos tienen que
adecuarse a los alcances de la presente Ley, en un plazo de ciento ochenta das
calendario, contados desde la publicacin de su reglamento.

CUARTA. Referencia en las normas legales y administrativas a los

servicios ambientales
 105

Toda referencia que se haga en las normas legales y administrativas a los

servicios ambientales debe entenderse, cuando corresponda y dentro de los
alcances de la presente Ley, a los servicios ecosistmicos.

QUINTA. Financiamiento de la presente Ley

La aplicacin de lo establecido en la presente Ley se financia con cargo al

presupuesto institucional de las entidades involucradas, segn corresponda, sin
demandar recursos adicionales al tesoro pblico.

SEXTA. Lmite de la presente Ley

La presente Ley no regula el otorgamiento del aprovechamiento de recursos

naturales ni el otorgamiento de ttulos habilitantes, los cuales son regulados por
leyes especiales.

SPTIMA. Consulta previa

Las normas complementarias a la presente Ley que impliquen afectacin

directa a los derechos colectivos de los pueblos indgenas deben cumplir con el
procedimiento de consulta previa establecido en la Ley 29785, Ley del derecho a
la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio
169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), y su reglamento, el
Decreto Supremo 001-2012-MC.

OCTAVA. Reglamentacin de la Ley

El Poder Ejecutivo reglamenta la presente Ley en un plazo de ciento veinte

das calendario, contados a partir de su vigencia.

Comunquese al seor Presidente Constitucional de la Repblica para su

promulgacin.

En Lima, a los once das del mes de junio de dos mil catorce.

FREDY OTROLA PEARANDA

Presidente del Congreso de la Repblica

LUIS IBERICO NEZ

Segundo Vicepresidente del Congreso

 106

de la Repblica

AL SEOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPBLICA

POR TANTO:

Mando se publique y cumpla.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintiocho das del mes de junio
del ao dos mil catorce.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la Repblica

REN CORNEJO DAZ

Presidente del Consejo de Ministros