FINANCES PUBLIQUES ET INTERVENTION CONOMIQUE

THMATIQUE CONCOURS DES IRA

Michal Poyet
Premier conseiller
Corps des tribunaux et des cours administratives dappel
Professeur associ lUniversit Paris-Sud XI
Docteur en droit

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intellectuelle. Les reproductions par reprographie de livres et de priodiques protgs contenues dans cet ouvrage sont effectues
par le CNED avec lautorisation du Centre franais dexploitation du droit de copie (20, rue des Grands Augustins, 75006 Paris).

CNED2016
Introduction de la question

La politique dintervention des collectivits publiques dans lactivit conomique nest pas un
phnomne nouveau. Linterventionnisme est li la naissance de ltat moderne (mercantilisme)
qui sest dvelopp la fin duXIXesicle et a pris tout son essor aucours du XXe sicle.
Les justifications et les effets de lintervention de ltat dans lconomie intressent une branche de
lascience conomiqueappele conomie publique qui est ne dans les annes 1950 lorsquelle
sest distingue de la finance publique, laquelle tudie spcifiquement le financement de ltat.
Lune des caractristiques de la priode que Jean Fourasti appelait les Trente Glorieuses est
la croissance du rle de ltat. Dtat-protecteur, il devient tat-providence et garant de lintrt
gnral. Toutefois, depuis le milieu des annes 1970, ltat-providence connat une crise defficacit
et de lgitimit qui sape ses fondements et le conduit un dsengagement progressif. Cette crise
de ltat-providence dans les pays capitalistes dvelopps et labandon de lconomie planifie dans
les anciens pays socialistes dEurope de lEst ont mis lhonneur la rgulation par le mcanisme du
march.
Le rle de ltat, cest--dire lensemble des collectivits publiques nationales, dans lconomie
dun pays, fait depuis longtemps lobjet de controverses entre conomistes, selon quils sont plutt
favorables un tat neutre ou, au contraire, un tat interventionniste, fortement impliqu dans les
sphres conomiques et sociales.
Quelle que soit la terminologie utilise, en conomie ou en droit, conomie publique, droit public
conomique, droit public des activits conomiques, il sagit avant tout dtudier les modalits
dintervention ainsi que les effets et les consquences de ces mmes interventions, directement et/
ou indirectement, par les collectivits publiques dans lconomie.
Aujourdhui, il y a lieu dentrevoir lintervention dautres acteurs publics que ltat dans lconomie,
qui se sont progressivement immiscs dans ce champ, linstar des collectivits territoriales et de
leurs groupements, des tablissements publics nationaux ou locaux, de la scurit sociale et de
lUnion europenne.
En France, o la dpense publique reprsente environ 55% du produit intrieur brut (PIB), soit environ
1 100 milliards deuros en 2014, contre environ 45% en moyenne dans les pays de lOrganisation
de Coopration et de Dveloppement conomiques (OCDE), les personnes publiques interviennent
donc massivement dans lconomie.
Ds lors, deux questions peuvent se poser:
uu Le niveau des dpenses publiques est-il soutenable?
uu Ces dpenses publiques sont-elles efficaces?

Enfin, si linternationalisation et la globalisation des changes ont modifi la relation, voire le rapport
de forces, entre les personnes publiques et les acteurs conomiques, laction publique conserve
toutefois des leviers daction pour contribuer la comptitivit et lattractivit de la France dans la
comptition internationale.

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Dfinition

Les finances publiques, au sens large, comprennent ltude des ressources, des charges et des comptes
des collectivits publiques, cest--dire principalement de ltat, des collectivits territoriales, des
organismes de Scurit sociale, de ceux dpendants troitement de ltat et des collectivits territoriales
(tablissements publics), et de lUnion europenne.
Par consquent, le champ des finances publiques ne peut tre rduit au seul primtre de ltat
franais car, lui seul, il reprsente aujourdhui moins de la moiti de la dpense publique en France.
Les dpenses de scurit sociale, inexistantes ou presque au dbut du XXe sicle, ont ainsi dpass
celles de ltat depuis 1995.
Dans le mme temps, les vagues successives de dcentralisation et de transferts de comptences
ont galement contribu amoindrir la part relative du budget des administrations centrales par
rapport celui des collectivits territoriales.
La participation franaise au budget communautaire prend la forme dun prlvement annuel sur
les recettes de ltat autoris par la loi de finances. Ce prlvement est fix 20,2 Md dans la loi de
finances pour 2016. linstar des ressources du budget communautaire elles-mmes, la contribution
franaise a connu des volutions significatives affectant son montant et sa structure. titre indicatif,
entre 1982 et 2015, le montant en valeur de la contribution de la France a t multipli par plus de
cinq, passant de 4,1 21,04milliards deuros. noter que si la France est le deuxime contributeur
au budget communautaire, elle est galement le deuxime bnficiaire des dpenses europennes
(14,24 milliards deuros au titre de lanne 2013: elle affiche, toutefois, un solde net ngatif qui se
dtriore).
Le champ des finances publiques ne couvre alors pas uniquement le budget de ltat, mais lensemble
des administrations publiques (APU), qui sorganisent en quatre secteurs: ltat, les administrations
publiques locales (APUL), les administrations de scurit sociale (ASSO) et les organismes divers
dadministration centrale (ODAC).
Il est gnralement dfini partir de quatre composantes:
uu les dpenses;
uu les recettes;
uu le solde, cest--dire la diffrence entre les recettes et les dpenses (on utilise de manire
quivalente le terme de dficit,lorsque ladiffrence entre les dpenses et les recettes gnre un
solde ngatif);
uu la dette,soit laccumulation des dficits publics actuels et passs. La dette de lanne est en effet
gale la dette de lanne prcdente augmente du dficit de lanne.
Les administrations publiques reprsentent lensemble des institutions dont la fonction principale
est de produire des services non marchands ou deffectuer des oprations de redistribution du revenu
ou du patrimoine national. Les ressources du secteur des administrations publiques proviennent
des prlvements obligatoires: contributions sociales et impts.
En union conomique et montaire, cest donc le solde financier de lensemble des administrations
publiques (et pas seulement de ltat) qui est pris en compte pour le pacte de stabilit et de croissance
ou la procdure des dficits publics excessifs.
Un agent conomique peut tre dfini comme un centre de dcision autonome (personnes physiques
ou morales), ou galement comme un individuou un groupe dindividus constituant un centre de
dcision conomique indpendant. Les comptes de la nation (comptabilit nationale) regroupent les

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agents en six secteurs institutionnels qui sont: les socits non financires, les socits financires,
les administrations publiques, les mnages, les institutions sans but lucratif au service des mnages
et le reste du monde (lensemble des units nonrsidentes, dans la mesure o elles entretiennent
des relations conomiques avec des units rsidentes, sont regroupes dans la catgorie le reste du
monde: rsident = 1 an sur territoire national).
Lconomie est une discipline qui tudie la faon dont les individus ou les socits utilisent les
ressources rares (prix) en vue de satisfaire au mieux leurs besoins (besoins illimits ressources
limites). Il sagit dune faon particulire de considrer les rapports humains travers une analyse
microconomique et/ou macroconomique. Lanalyse conomique a diffrents horizons temporels
dont le court terme est gal trois ans, et le moyen ou long terme pour audel. La priodicit est
un lment indissociable du raisonnement conomique car les hypothses de fonctionnement de
lconomie ne sont pas les mmes court terme et long terme (rigidit ou flexibilit des prix et
salaires notamment), lanalyse conomique et les recommandations de politique conomique ne
sont pas les mmes non plus.
Les politiques conomiques recouvrent lensemble des mesures prises par ltat en matire
conomique. Elles se caractrisent par une hirarchisation des objectifs poursuivis et par le choix
des instruments mis en uvre pour les atteindre. Rguler lactivit conomique consiste ainsi, pour
la puissance publique, mettre en uvre des mesures qui visent influer sur les mcanismes
conomiques. Ltat devient un auxiliaire du march, en tentant, par son intervention, dorienter
lactivit conomique selon ses objectifs. Ltat dispose alors de moyens de coordination soit travers
la fiscalit (taxe sur la valeur ajoute ou TVA, par exemple), soit travers lintervention directe (crdit
dimpt pour la comptitivit et lemploi ou CICE, par exemple).
Du point de vue des thories conomiques, deux conceptions sopposent:
uu dune part, celle des libraux qui considrent que ltat doit intervenir le moins possible dans
lconomie ; reprenant le mcanisme nonc par Adam Smith sur lexistence de la main
invisible , la thorie librale contemporaine prconise que le march est le seul moyen de
rgulation efficace; selon cette conception, seul un tat minimal ou tat-gendarme se
justifie et ce dernier doit se limiter aux fonctions rgaliennes (dfense, police, justice et affaires
trangres) pour ne pas entraver la libert dentreprendre et le fonctionnement du march;
uu dautre part, celle des keynsiens qui prconisent que lconomie doit ncessairement tre
rgule par ltat qui est alors nomm tat-providence. Ce dernier est le garant de lintrt
gnral et se donne comme objectif de mettre la population labri du besoin et des risques
(scurit sociale et allocations en cas de chmage, notamment).
M. Richard Abel Musgrave a dfini les trois fonctions de ltat dans le premier chapitre de son livre
intitul Thorie des finances publiques (1959). Lobjectif de louvrage est de construire une thorie
normative de laction par les dpenses et les recettes publiques. Pour ce faire, il commence par
dfinir les champs o lintervention de ltat est ncessaire. Il dresse une synthse sur lensemble
des fondements micro et macroconomiques de la politique conomique. Il organise ces fondements
autour de trois fonctions, savoir lallocation des ressources (ou affectation), la distribution
(ourpartition) et la stabilisation:
La fonction dallocation des ressources consiste rtablir un usage des ressources optimal au sens
de Pareto chaque fois que le jeu spontan des changes et des marchs scarte de cet optimum;
La fonction de distribution, qui est en fait une fonction de redistribution, vise corriger la rpartition
spontane des revenus et des richesses en vue dinstaurer ce que la socit considre comme une
juste rpartition;
Enfin, la fonction de stabilisation correspond deux objectifs de ltat dans la rgulation de lconomie:
le plein emploi des facteurs de production (et en particulier du travail) et la stabilit des prix. La faon
dont Richard Musgrave dfinit les contours de cette fonction est conforme la vision keynsienne
alors dominante: il sagit de stimuler ou, au contraire, de freiner la demande globale selon que le
problme dominant est le chmage ou linflation.

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Ltude annuelle 2015 du Conseil dtat porte justement sur Laction conomique des personnes
publiques. Le Conseil dtat sinterroge sur ce que peuvent faire les personnes publiques en matire
conomique. Sa thse est que les marges de manuvre sont relles pour peu que lon sen donne
les moyens. Ltude formule 52 propositions et propose un guide des outils daction conomique.

POUR APPRONFONDIR

Voirle Guide des outils daction conomique (actualisation: juillet 2016)

http://www.conseil-tat.fr/Decisions-Avis-Publications/Etudes-Publications/Guide-des-outils-d-action
-economique
Le guide par fiche qui comporte 24 fichesstructures autour de 8 familles:
Famille fiscalit incitative
1. Fiscalit incitative
Famille concours financiers
2. Subventions
3. Prts et avances remboursables
4. Fonds dinvestissement
5. Garanties
Famille domanialit
6. Domaine
7. Contrats ddis aux oprations de construction
8. Marques publiques
9. Patrimoine immatriel des personnes publiques
Famille activits conomiques
10. Exercice dune activit conomique par les personnes publiques
11. Gestion en rgie directe
12. Marchs publics
13. Contrats de concession
Famille entreprises et participations publiques
14. tablissements publics industriels et commerciaux
15. Socits et participations publiques
16. Socits locales statut spcifique
17. Groupements
Famille lgislation et rglementation conomiques
18. Encadrement gnral des activits conomiques (I): objet du cadre
19. Encadrement gnral des activits conomiques (II): modalits de mise en uvre
20. Protection des intrts stratgiques dans les entreprises
21. Urbanisme conomique
Famille dclarations publiques
22. Prises de position publiques
23. Communication conomique
Famille accompagnement en matire conomique
24. Accompagnement en matire conomique

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Lintervention conomique regroupe les diffrentes formes dintervention de ltat, des collectivits
territoriales, des organismes de Scurit sociale, de ceux dpendants troitement de ltat et des
collectivits territoriales (tablissements publics), et de lUnion europenne en matire conomique.
Ces interventions connaissent des limites ou des contraintes respecter, telles que la rgle dor
en matire budgtaire, le Pacte de stabilit et de croissance, lquilibre budgtaire, la rationalit
conomique, la libert du commerce et de lindustrie, le respect de la concurrence, la libert
contractuelle, la libert dentreprendre, le droit de proprit, le principe dgalit en matire
conomique, etc.
Enfin, la notion dintervention comprend la fois les interventions directes et les interventions indirectes,
accordes des acteurs conomiques qui vont leur tour intervenir en matire conomique.

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Historique

Au dbut du XIXe sicle, en raction labsolutisme royal, les conomistes libraux dits classiques,
linstar dAdam Smith, ne concevaient ltat quavec des fonctions rgaliennes (diplomatie, scurit
extrieure et intrieure, justice). Le march tendant naturellement sautorguler, sous lgide dun
tat protecteur de la libre concurrence, la suppression des barrires aux changes et la libre
concurrence devaient naturellement aboutir une rpartition optimale des ressources.
Toutefois, les dveloppements de la science conomique, les mutations des conomies de march,
et les vnements marquants du XXe sicle ont progressivement confi de nouveaux rles ltat.
En premier lieu, le rle de gendarme des marchs de ltat sest tendu ds la seconde moiti
du XIXe sicle. Le souci de promouvoir une concurrence quitable et dviter une concentration
excessive des activits conomiques, puis de protger linformation et la libert de choix des
consommateurs, explique la mise en place des premires lois antitrust aux tats-Unis en 1890 et
1914. Les conomistes noclassiques justifient thoriquement cette extension du rle conomique
de ltat de la manire suivante : en bon gendarme, ltat doit intervenir pour crer, puis faire
respecter les conditions dune concurrence pure et parfaite (libre entreprise, libert de dplacement
du capital et du travail, transparence de linformation, comparabilit des produits et prsence de
suffisamment de producteurs et dacheteurs sur chaque march pour que les prix simposent aux
agents conomiques, ce qui suppose notamment labsence de monopole).
Par ailleurs, les dveloppements de la micro-conomie, suggrent un accroissement du rle de
ltat. Ainsi, avant la Premire Guerre mondiale, les conomistes de lEcole du bientre, comme
Alfred Marshall (1842-1924) et Cecil Pigou (1877-1959), ont considr que ltat devait intervenir,
par le biais de taxes, de subventions ou de rglementations, en prsence deffets (externalits)
ngatifs comme la pollution, ou positifs comme la recherche. Mais aussi, que ltat devait financer
par limpt certains biens ou services, comme les biens publics tels que lclairage des rues, qui
ne pourraient tre spontanment produits par le march.
En second lieu, lexprience de la crise de 1929 a donn un cho particulier aux analyses de John
Maynard Keynes (1883-1946). Daprs lui, les mcanismes dautoajustement du march ne
conduisent pas forcment une allocation optimale des ressources. Ainsi, dans des conomies
caractrises par la rigidit des prix et par lincertitude, le seul fonctionnement des marchs peut, sous
leffet des anticipations pessimistes des consommateurs et des entreprises, conduire durablement
un chmage lev. Il incombe alors ltat de soutenir la croissance, stimuler lconomie afin de
parvenir au plein-emploi, notamment par des politiques conjoncturelles de relance de la demande
et en engageant des dpenses publiques supplmentaires.
Aprs la Seconde Guerre mondiale, ltat sest transform partir des ordonnances doctobre
1945 fondant la Scurit sociale en France en un tat-Providence protgeant contre les grands
risques de la vie (chmage, maladie, vieillesse) et redistribuant les revenus au profit des familles
et des plus pauvres. Ltat avait cependant rpondu, ds la fin du XIXe sicle, une aspiration au
progrs social, en intervenant, en tant quinstituteur du social (P. Rosanvallon), dans les rapports
sociaux (cf. la loi de 1889 sur les accidents du travail).
Ltat sest galement vu reconnatre en France partir de 1945, comptetenu des cots dacquisition
de linformation pour les entreprises, et de la rticence des banques comme des entreprises
engager des investissements long terme, un rle de planification et de grand ordonnateur de la
croissance (P. Rosanvallon).
Ltat est donc ainsi devenu un producteur, au travers notamment des entreprises publiques,
lemployeur de plus dun quart des salaris, et un consommateur important, via les marchs publics,
dans le cadre de missions que Richard Musgrave a rassembl en 1959 en trois grandes fonctions:
allocation des ressources, stabilisation de lconomie et redistribution.

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 partir des annes 1970, ltatprovidence entre en crise et le rle conomique de ltat connat une
triple inflexion:
uu dabord, la lgitimit de laction de ltat a t remise en cause, notamment par les conomistes
de lcole des choix publics, qui ont montr que laction publique rpondait parfois davantage aux
intrts lectoraux ou personnels des dcideurs publics (responsables politiques, fonctionnaires)
qu lintrt gnral;
uu ensuite, lefficacit de laction de ltat a t conteste tant lchelle macroconomique
(ralentissement de la croissance partir de 1973, puis difficults de la Scurit sociale), qu
lchelle microconomique (gestion des entreprises publiques et de ses ressources humaines);
uu enfin, la mondialisation, la construction europenne et les impratifs de modernisation de
lconomie ont conduit ltat renoncer certains de ses instruments, comme le contrle des
changes, le blocage des prix ou lencadrement du crdit, tandis que dautres taient confis des
institutions supranationales (lUnion europenne, la Banque centrale europenne, lorganisation
mondiale du commerce) ou des autorits administratives indpendantes.
En dpit de ces multiples remises en cause, les attentes lgard de ltat nont pas diminu. Les
citoyensconsommateurs demandent ainsi de plus en plus ltat de la rassurance, cestdire
de les rassurer et, le cas chant, de les assurer contre des risques qui taient autrefois largement
perus comme des fatalits (catastrophes climatiques, alas thrapeutiques, etc.), et surtout contre
les nouveaux risques issus du dveloppement industriel (pollutions, contaminations alimentaires,
etc.).
Le systme productif franais sest modifi en profondeur au cours du dernier sicle. Le secteur
primaire (agriculture) nemploie plus aujourdhui que 4% de la population active contre 36% en 1950
grce une mcanisation massive. Le secteur secondaire (industrie), qui a employ jusqu 39% de
la population active en 1970, a vu cette part se rduire de moiti depuis le premier choc ptrolier.
De plus, la baisse de lemploi industriel direct sest accompagne dune externalisation importante
de nombreuses fonctions vers les services. Lessor ininterrompu du secteur tertiaire (services), li
aux gains de productivit des deux autres secteurs, sest accentu depuis la fin des annes 1970.
Il emploie aujourdhui plus de 75% de la population active. Lconomie franaise est enfin marque
par le poids du secteur public productif, qui emploie plus dun million de salaris rpartis dans 1
300 entreprises dans des secteurs protgs ou stratgiques (transports, nergie). Les privatisations
engages la fin des annes 1980 inversent cette tendance.
Le tissu industriel franais est caractris par la prdominance des petites et moyennes industries
qui reprsentent 96% des entreprises et ralisent 41% du chiffre daffaires. Paralllement, lindustrie
franaise sappuie sur des entreprises de premier plan dans des secteurs performants: Arianespace
est lincontestable leader mondial du transport spatial, et la France est le premier exportateur
mondial de parfums et de cosmtiques. Mais le systme productif franais, marqu depuis le milieu
des annes 1990 par une vague de concentrations, souffre dun manque dentreprises industrielles
intermdiaires (de 200 2 000 salaris) dont limportance souvent nglige reprsente pourtant un
enjeu stratgique, en tant quappui industriel des grands groupes. Enfin, si la France est, comme les
autres pays industrialiss, touche par des dlocalisations, elles ne sont lorigine que de 6% des
baisses deffectifs constates dans lindustrie. Considres tort comme affaiblissant le systme
productif, elles sinscrivent au contraire dans lvolution des conomies avances vers des activits
plus productives.
Confronts un environnement complexe et en mutation rapide, les agents conomiques privs
(mnages, entreprises) attendent aussi, plus gnralement de ltat, quil soit rducteur
dincertitudes, cest--dire quil soit un tat stratge, charg de la prparation de lavenir.
Pour cela, il doit financer des dpenses comme lducation, mais galement exercer un rle de
veille, dvaluation et de prospective. Un tat stratge doit aussi coordonner des initiatives
prives, via par exemple leur mise en rseaux, un discours mobilisateur en faveur de projets
stratgiques, comme le fut la diffusion dInternet, ou la tentative de construction de pactes
sociaux.

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Dans un rapport intitul Pacte pour la comptitivit de lindustrie franaise, remis au Premier
ministre en novembre 2012, Louis Gallois a prsent 22 mesures pour amliorer la comptitivit de
lindustrie franaise en crant un choc de comptitivit.
Le rapport 2015 du comit de suivi du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE) apporte
un clairage sur lactivit du comit de suivi et des orientations de travail retenues, ainsi que sur le
champ dapplication du CICE et sa mise en uvre les annes antrieures et en 2014 en particulier.
A noter que chaque anne, depuis 2013, le comit tablit un rapport public exposant ltat des
valuations ralises, avant le dpt du projet de loi de finances de lanne au Parlement. Le comit
a une double mission: le suivi du dispositif, et lvaluation des effets du dispositif. Selon ce rapport,
le montant du CICE en 2014 reprsente plus de 18 milliards deuros, soit prs de 1% du PIB, et ce
montant lev justifie que ce dispositif fasse lobjet dun examen scrupuleux.
La Cour des comptes a rendu public, le 29 juin 2016, son rapport annuel sur la situation et les
perspectives des finances publiques, tabli en application de larticle 58-3 de la loi organique relative
aux lois de finances et destin nourrir les dbats au Parlement sur les orientations des finances
publiques. Elle y prcise quen 2015, le dficit public sest rduit de 0,4 point de PIB mais quil reste
lev 3,6% du PIB et que la situation des finances publiques en France est plus dgrade que
celle de nombreux pays europens. Selon elle, pour 2016, la prvision de dficit public (3,3%) est
atteignable, en dpit de fortes tensions sur les dpenses de ltat. Elle constate par ailleurs que cette
rduction modeste ne permettra pas de faire diminuer le poids de la dette dans le PIB. Elle conclut
que les objectifs de dficit retenus pour 2017 2019, supposent une matrise sans prcdent des
dpenses publiques, alors quaucune indication nest donne sur les rformes mettre en uvre
pour latteindre et qu linverse de nombreuses dcisions rcentes vont conduire des dpenses
supplmentaires importantes.
La cration puis la mise en place de lautonomie administrative et financires des collectivits
territoriales (36 529 communes [INSEE, au 1er janvier 2015, pour la France mtropolitaine],
13rgions mtropolitaines au lieu de 22 [au 1er janvier 2016, la France compte 18 rgions au lieu
des 27 prcdemment : loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la Rpublique dite loi NOTRe ] et 101 dpartement), et de leurs tablissements publics ou
groupements, est prendre en compte ds lors que ces collectivits interviennent notamment dans
le dveloppement conomique par des aides directes et indirectes.
Les lois de dcentralisation de 1982 (loi n82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des
communes, des dpartements et des rgions; loi n83-8 du 7 janvier 1983 relative la rpartition
de comptences entre les communes, les dpartements, les rgions et ltat loi dite Defferre)
ont marqu un tournant dcisif, en reconnaissant et en confirmant les capacits dintervention des
collectivits locales dans le secteur conomique. Ces dernires, ainsi que leurs groupements et
tablissements publics, doivent veiller notamment ne pas fausser les rgles du droit commercial,
respecter les rgles de la concurrence (elles pourraient tre mconnues si des aides taient
accordes des entreprises prives) et sauvegarder les finances locales contre les risques
financiers encourus avec une gestion de type priv.
Le droit des interventions conomiques des collectivits territoriales et groupements a considra-
blement volu ces quinze dernires annes, en particulier avec la loi n2002276 du 27fvrier 2002
relative la dmocratie de proximit et la loi n2004809 du 13aot 2004 relative aux liberts et
responsabilits locales, notamment pour tenir compte du droit communautaire.
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la mise en place du systme franais de scurit
sociale sest faite dans un climat de relative dfiance vis--vis de ltat en raison notamment de
structures prexistantes lintervention publique. Il na alors pas t institu de systme national de
scurit sociale, tel que celui qui venait dtre fond au RoyaumeUni. Des organismes de scurit
sociale ont donc t constitus en institutions autonomes, de droit public pour les caisses nationales
et de droit priv pour les organismes locaux, dots de ressources propres. Ainsi, ds lorigine,
lautonomie des caisses sest rvle trs limite, dans la mesure o elles ne pouvaient agir que
sur leurs seules dpenses, le Gouvernement disposant de la comptence rglementaire pour fixer
le taux des cotisations.

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Lintervention de ltat dans le financement de la scurit sociale est reste ponctuelle jusquaux
annes 1990 et consistait principalement combler les dficits de trsorerie infra-annuels.
Cependant, les besoins de financement de la scurit sociale ont peu peu justifi une intervention
croissante de ltat.
galement au lendemain de la Seconde guerre mondiale, la mise en place de la CECA (trait sign
Paris le 18 avril 1951 pour une priode de 50 ans), de la CEE (cre en 1957) puis de lUnion
europenne (UE) (trait de Maastricht: sign le 7 fvrier 1992 et entr en vigueur le 1er novembre 1993)
va progressivement installer lintervention conomique de celle-ci au sein de ses tats membres.
La Cour des comptes europenne (cre par le trait de Bruxelles en juillet 1975), qui est devenue une
institution communautaire part entire depuis lentre en vigueur du trait de Maastricht, a comme
mission dexercer un contrle externe indpendant sur les comptes de lUnion et notamment sur le
Fonds europen de dveloppement (FED) qui soutient les actions visant promouvoir le dveloppement
conomique, social et humain ainsi que la coopration rgionale dans les pays et territoires en voie de
dveloppement ainsi que sur les fonds structurels: FSE et FEDER.

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Problmatiques et dbats actuels

tat, tablissements publics nationaux, entreprises publiques et interven-

tion conomique
Ltat doit-il jouer un rle en matire conomique? Si tel est le cas, de quelle faon cette intervention
conomique peut-elle soprer ? Les interventions de ltat en matire conomique sont-elles
efficaces? En raison de lUnion europenne et du phnomne de mondialisation, lintervention en
matire conomique dun seul tat est-elle pertinente ou suffisante?
Le dbat sur le rle de ltat a longtemps t rduit, au moins en Europe continentale, des
considrations exclusivement politiques alors que la construction de la thorie conomique cette
question est relativement ancienne, trs riche et diverse. Si la thorie des choix publics (courant
conomique de la seconde moiti du XXe sicle qui entend appliquer la thorie conomique la
science politique) insiste sur les limites intrinsques de lintervention de ltat et limportance des
distorsions et des cots quelle engendre, la thorie des imperfections de march fonde lintervention
de ltat sur une base rigoureuse. Toutefois, cette intervention, pour tre optimale, ne saurait tre
discrtionnaire.

Les imperfections de march et leur correction

Dans le cas des biens publics, le march ne joue pas son rle thorique dallocation optimale
des ressources. Pour tre changs sur un march, les biens ou services doivent prsenter des
conditions fondamentales : tre rares, tre appropriables et tre divisibles. Les biens qui, des
degrs divers, sont abondants, non appropriables et non divisibles constituent des biens publics
(Samuelson, 1948). Selon leur degr de raretappropriabilit et de divisibilit, les biens publics
sont dits purs ou impurs.

Divisibilit
Faible Forte
Raret
Biens publics impurs (cours deau, Biens privs (biens et services de
Forte
nappes phratiques, ...) consommation courante)
Biens publics purs (air, systme Biens publics impurs (infrastruc-
Faible lgal, dfense nationale, stabilit tures de rseaux telles que ponts,
montaire) autoroutes, tlvision hertzienne, ...)

Le dernier facteur conduisant lexistence des biens publics est limparfaite capacit des agents
conomiques valuer correctement la valeur dune prestation future et le prix du risque. Pour des
raisons lies la psychologie humaine et notamment la prfrence pour le prsent, le prix du risque
tend tre survalu en priode de tension et sous-valu en priode deuphorie conomique. Par
consquent, le consentement payer pour une prestation future hypothtique (typiquement les
prestations de protection contre les risques et de rgulation du systme) est en gnral trop faible
pour tre pris en charge par une offre prive. Ainsi, nul ne serait prt rmunrer un prestataire
priv du bien public dfense nationale en temps ordinaire, alors que ce bien est indispensable au
fonctionnement de lconomie et au bientre collectif en gnral.
Il existe trois catgories de biens publics: les biens rgaliens lis au cadre dexercice des activits
conomiques (institutions de rgulation sociales ou conomiques), les savoirs non brevetables, et
les biens environnementaux.

12 CNED 6-L946-TE-02-16
Enfin, si lvolution la plus rcente de la thorie conomique vise rhabiliter linterventionnisme
de ltat, la thorie des dfaillances du march repose non seulement sur les imperfections du
march mais aussi sur les externalits (une externalit dsigne une situation dans laquelle un agent
conomique influe indirectement sur la situation dautres agents, sans quils naient t consults et
touchent une quelconque indemnisation).

Le budget, un instrument essentiel de politique conomique (politiques conjoncturelles et

notamment la politique budgtaire) qui est de plus en plus contraint
Les administrations publiques (tat, scurit sociale et collectivits territoriales) ont besoin de
moyens de financement pour pouvoir assurer leurs fonctions et notamment rguler les activits
conomiques. Les politiques conomiques induisent ainsi des dpenses qui doivent tre finances
partir de recettes. Le budget des administrations publiques prsente lensemble de ces recettes et
de ces dpenses.
La quasitotalit des recettes publiques provient des prlvements obligatoires. Ils correspondent
lensemble des prlvements oprs par les administrations publiques (impts, taxes, cotisations
sociales) pour financer leurs missions. Le taux de prlvements obligatoires est gal au rapport
entre le montant des prlvements obligatoires et celui du produit intrieur brut (PIB). En France, les
prlvements obligatoires reprsentent 975,3 milliards deuros en 2015 et le taux de prlvements
obligatoires stablit 44,7% du PIB pour la mme anne selon lInstitut national de la statistique et
des tudes conomiques ou INSEE.

en % du PIB
Taux de prlvements obligatoires
2000 42,8
2001 42,5
2002 41,9
2003 41,8
2004 41,9
2005 42,5
2006 42,8
2007 42,1
2008 41,9
2009 41,0
2010 41,3
2011 42,6
2012 (r) 43,8
2013 (r) 44,8
2014 (r) 44,8
2015 44,7

r: donnes rvises.
Note: hors cotisations sociales imputes et crdits dimpt.
Champ: France.
Source: Insee, comptes nationaux - base 2010.

CNED 6-L946-TE-02-16 13
En 2015, le taux de prlvements obligatoires, qui stablit 44,7% du PIB, est ainsi en repli de 0,1
point par rapport 2014. Cette diminution provient de limpact des mesures nouvelles : il sagit
principalement des montes en charge du CICE et du Pacte de responsabilit et de solidarit,
partiellement compenses par celle de la fiscalit cologique et par laugmentation des cotisations
dassurance vieillesse, ainsi que par le rendement des mesures contre la fraude fiscale.
Le taux de prlvements obligatoires franais est lun des taux les plus levs des pays de
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE). Il a fortement augment
entre 1960 et 2010; il est ainsi pass denviron 30% du PIB environ 45%. Dans le projet de loi de
finances pour 2016, les prlvements obligatoires sont estims 44,5% du PIB.
Ltat et les collectivits territoriales se financent quasi exclusivement grce limpt. Les recettes
fiscales de ltat reprsentent prs de 90% de lensemble de ses recettes. Elles sont composes
dimpts directs et indirects (distinction entre contribuables et redevables). Elles permettent ltat
de mettre en uvre ses diffrentes politiques publiques. Dans le projet de loi de finances pour 2015,
elles atteignent 224,9 milliards deuros nets. La scurit sociale est principalement finance par
les cotisations sociales mais aussi en partie par certains impts tels que la contribution sociale
gnralise ou CSG (cre en 1991) et la contribution au remboursement de la dette sociale ou
CRDS (cre en 1996).

2014 2015 2016 2017

Dpense publique, hors crdits dimpt 56,5 56,1 55,4 54,5
Taux de prlvements obligatoires 44,7 44,7 44,5 44,5
Dpense publique, y compris crdits dimpt 57,7 57,5 56,9 56,0

Source: Loi n2014-1653 du 29 dcembre 2014 de programmation des finances publiques pour les annes 2014 2019, JORF n0301
du 30 dcembre 2014, page 22786, texte n1, NOR: FCPX1422366L
ELI: http://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2014/12/29/FCPX1422366L/jo/texte
Alias: http://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2014/12/29/2014-1653/jo/texte

Les principaux postes budgtaires des missions de ltat au titre du projet de loi de finances pour
2015, crdits de paiement en milliards deuros hors contributions directes de ltat au CAS
Pension, sont lEnseignement scolaire (47,43), la mission dfense (29,10) et la mission Recherche et
enseignement suprieur (25,70), notamment, sur un total pour le budget gnral de ltat de 337,9
milliards deuros ( comparer au solde des recettes nettes de ltat de 292,6 milliards deuros). Les
principales dpenses de la scurit sociale sont les pensions de retraites, les remboursements
maladies, les allocations familiales et la prise en charge des congs maternits. Les principales
dpenses des collectivits territoriales sont la formation professionnelle, les aides sociales et le
dveloppement conomique.

Les autorits publiques nationales (essentiellement ltat en France) ont-elles encore les moyens
dintervenir en faveur du secteur industriel (politiques structurelles)?
Lintervention directe de ltat sur le march via le contrle dentreprises industrielles est la forme
de politique industrielle la plus intgre. Dans le cas de la France, les vagues successives de
privatisations (1986, 1993 et 19972001) ont nanmoins conduit limiter les capacits dintervention,
et ltat ne dispose plus du contrle que dun nombre limit dentreprises industrielles (notamment
EDF, SNCF et AREVA) et ne dtient des participations importantes que dans quelques autres
(Safran, GDF-Suez, Renault, France Telecom, etc.). Ces participations sont gres par lAgence des
participations de ltat (APE), qui dans les faits adopte le plus souvent une gestion patrimoniale
consistant maximiser le gain financier (dividendes, cessions ponctuelles) issu de ces participations,
plutt qu sen servir comme dun outil de politique industrielle.

14 CNED 6-L946-TE-02-16
Cette situation a nanmoins volu avec la cration du Fonds stratgique dinvestissement (FSI) en
2008, filiale de la Caisse des dpts et consignations, un instrument dont la vocation tait dapporter
une rponse initie par les pouvoirs publics aux besoins en fonds propres dentreprises porteuses
de croissance et de comptitivit pour lconomie franaise.
La loi n2012-1559 du 31 dcembre 2012 relative la cration de la Banque publique dinvestissement1
a remplac le FSI par cette Banque publique dinvestissement (BPI) qui regroupe BPI France
Investissement, hritier du Fond stratgique dinvestissement (FSI) et BPI France Financement,
ex-Oseo.
Larticle 1er de ladite loi dfinit la Banque publique dinvestissement comme un groupe public au
service du financement et du dveloppement des entreprises, agissant en appui des politiques
publiques conduites par ltat et conduites par les rgions. En vue de soutenir la croissance durable,
lemploi et la comptitivit de lconomie :
uu elle favorise linnovation, lamorage, le dveloppement, linternationalisation, la mutation et la
transmission des entreprises, en contribuant leur financement en prts et en fonds propres;
uu elle oriente en priorit son action vers les trs petites entreprises, les petites et moyennes
entreprises et les entreprises de taille intermdiaire, en particulier celles du secteur industriel;
uu elle investit de manire avise pour financer des projets de long terme;
uu elle accompagne la politique industrielle nationale, notamment pour soutenir les stratgies de
dveloppement de filires;
uu elle participe au dveloppement des secteurs davenir, de la conversion numrique et de
lconomie sociale et solidaire;
uu elle apporte son soutien la mise en uvre de la transition cologique et nergtique;
uu elle favorise une mobilisation de lensemble du systme bancaire sur les projets quelle soutient;
uu elle mne son action en coopration, en tant que de besoin, avec la Banque europenne
dinvestissement;
uu elle dveloppe une offre de service et daccompagnement des entreprises tout au long de leur
dveloppement;
uu elle peut stabiliser lactionnariat de grandes entreprises porteuses de croissance et de
comptitivit pour lconomie franaise.
noter que Bpifrance prvoit dinvestir 8 milliards deuros dici 2017 dans les entreprises
franaises2.
Les autorits publiques interviennent depuis longtemps en faveur des petites et moyennes
entreprises au travers de plusieurs mcanismes (auparavant lAgence nationale de valorisation de
la recherche ou ANVAR pour les entreprises innovantes, la Banque de dveloppement des petites
et moyennes entreprises ou BDPME pour le financement de PMI-PME, lAgence de linnovation
industrielle) progressivement regroups au sein dOSEO, un tablissement public cr en 2005, qui
tait dtenu conjointement par ltat, la Caisse des dpts et consignation et certaines collectivits
territoriales, et qui a t nomm BPI-Groupe avec la loi prcite du 31 dcembre 2012. OSEO avait
pour objet de faciliter laccs au financement des PMI-PME, via des cofinancements notamment.
OSEO avait, par ailleurs, bnfici dune partie du grand emprunt lanc par ltat en 2008.
Ltat peut galement dfinir et favoriser des secteurs ou des projets prioritaires, sans intervenir
directement, par des incitations fiscales notamment. Cest le cas du crdit impt recherche qui a
pour but de favoriser les investissements en recherche et dveloppement. Cest galement le cas
des nombreuses exonrations fiscales en faveur des industries vertes.

1. JORF n0001 du 1 janvier 2013, texte n3, p. 44.

2. Voirhttp://www.bpifrance.fr/

CNED 6-L946-TE-02-16 15
Dans ce cadre, les principales mesures fiscales et budgtaires du projet de loi de finances pour 2015
prvoient notamment:
uu un taux major de crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi en faveur des entreprises situes
dans les dpartements doutre-mer (le Gouvernement propose que le taux du crdit dimpt pour
la comptitivit et lemploi (CICE) soit relev de 6 % 9 %, en deux ans, pour les entreprises
situes dans les dpartements doutre-mer) et un taux major de crdit dimpt recherche en
faveur des entreprises ralisant des dpenses de recherche dans les dpartements doutre-mer
(Pour les dpenses de recherche exposes compter du 1er janvier 2015 dans des exploitations
situes dans les DOM, il est propos de porter le taux de 30 % 50 %),
uu la prolongation et lextension du prt taux zro (PTZ) jusquau 31 dcembre 2017,
uu la mise en place dun crdit dimpt pour la transition nergtique (le taux du crdit dimpt
sera port 30% pour toutes les dpenses ligibles. Une mesure transitoire est propose pour
les contribuables ayant effectu des dpenses entre le 1er janvier 2014 et le 31 aot 2014 dans
le cadre dun bouquet de travaux, afin de maintenir pour ces dpenses, le bnfice du crdit
dimpt dans ses conditions dapplications antrieures la loi de finances pour 2015. Le cot de
la mesure slve 230 millions deuros en 2015 et 700 millions deuros en 2016)3,
uu une incitation la libration du foncier et la construction par un allgement des droits sur les
donations (ces mesures prennent la forme dune exonration temporaire des droits applicables
aux donations dans la limite de 100 000),
uu la baisse de limpt sur le revenu des mnages revenus modestes et moyens (un premier pas
a t accompli pour limpt pay en 2014 par linstitution dune rduction dimpt en faveur des
foyers fiscaux modestes, dun montant de 350 pour les contribuables clibataires et de 700
pour les couples maris ou pacss).

Les avis du Haut Conseil des Finances Publiques

Avis n HCFP-2015-01 du 13 avril 2015 relatif aux prvisions macroconomiques associes au

projet de programme de stabilit pour les annes 2015 2018 Synthse.
Depuis quelques mois, la France et la zone euro bnficient dune conjonction de facteurs qui
devraient soutenir la croissance court et moyen terme, au premier rang desquels la forte
baisse du prix du baril de ptrole et la dprciation de leuro. Le policy mix est galement plus
favorable, avec un nouvel assouplissement de la politique montaire de la BCE et un ajustement
budgtaire dont le rythme moyen a fortement ralenti dans plusieurs pays europens.
Si les ingrdients dune reprise sont l, entranant notamment un redressement de la
consommation des mnages, ils ne se sont pas encore traduits par une hausse sensible de la
production. Audel du rebond en cours, lenclenchement dune reprise durable dpendra du
comportement des agents conomiques et supposera un redmarrage de linvestissement, qui
nest pas encore perceptible. Les incertitudes sont nombreuses sur lampleur et la prennit de
la reprise conomique, dans un contexte o les risques financiers se sont accrus. Ce contexte
plaide pour que le scnario de finances publiques soit fond sur des hypothses prudentes.
Le Haut Conseil estime que la prvision de croissance du Gouvernement de 1% en 2015, inchange
par rapport au projet de loi de finances pour 2015, est dsormais prudente, dans le contexte plus
favorable cr par les fortes baisses du cours du ptrole et de leuro. Les prvisions dinflation et
de masse salariale ont t juste titre revues substantiellement la baisse.
Le Haut Conseil considre que, nonobstant les risques financiers, les prvisions de croissance
pour les annes 2016 2018 sont prudentes. Elles visent assurer la crdibilit de la trajectoire
nominale de finances publiques.

3. Voir la loi n2015-992 du 17 aot 2015 relative la transition nergtique pour la croissance verte.

16 CNED 6-L946-TE-02-16
 Toutefois, le Haut Conseil sinterroge sur la pertinence dun cart de production (cart entre la
production effective et la production potentielle) trs creus pendant prs dune dcennie et qui
ne se rduirait pratiquement pas lhorizon 2018, ce qui ne saccorde pas avec lacclration
de linvestissement, de linflation et des salaires retenue par ailleurs dans le scnario du
Gouvernement. Il estime quune hypothse de croissance potentielle moins leve aurait permis
un dbut de rsorption de lcart de production. Pour la mme trajectoire de dficit nominal, elle
aurait conduit un ajustement structurel moins important.
Le Haut Conseil regrette enfin que la croissance potentielle, dont lestimation est entoure de
fortes incertitudes, ait t revue quelques mois seulement aprs ladoption de la loi de pro-
grammation de dcembre 2014. Cette rvision rend peu lisible le partage entre les composantes
conjoncturelles et structurelles du solde public et plus difficile lanalyse de la politique budgtaire.4

Avis n HCFP-2014-01 du 22 avril 2014 relatif aux prvisions macroconomiques associes au

projet de programme de stabilit pour les annes 2014 2017 (JORF n0096 du 24 avril 2014).
[] 1. Les principales hypothses du Gouvernement.
Le scnario du Gouvernement repose titre principal sur lamlioration de lenvironnement
international, en particulier de la zone euro, qui relancerait les exportations et crerait un climat
favorable la relance de lactivit aprs deux annes de stagnation en France. Les exportations
de la France bnficieraient de lamlioration de la conjoncture chez ses principaux partenaires
et des mesures de comptitivit adoptes au plan national. Leur progression, encore modre en
dbut de priode du fait notamment de lapprciation passe de leuro, sacclrerait ensuite pour
dpasser le rythme du commerce mondial en 20162017.
Le scnario macroconomique du Gouvernement est galement caractris par lhypothse que
les effets ngatifs immdiats de la consolidation budgtaire sur la croissance sont rapidement
attnus par les effets dentranement de sa politique doffre.
Le Gouvernement entend poursuivre la consolidation budgtaire avec une rduction du dficit
structurel annonce de 0,8 point par an en 2014 et en 2015 puis de 0,5 point par an en 2016 et
2017, aprs 11/4 en moyenne annuelle sur la priode 2011-2013. Cet ajustement porte sur les
dpenses publiques, dont la croissance en volume serait ramene en moyenne 0,1% par an
sur 2014-2017 contre 0,8% sur la priode 2011-2013. Une partie de ces conomies permettrait
galement de financer les baisses de prlvements obligatoires rcemment annonces5 pour les
entreprises et les mnages dun montant cumul de 1 point de PIB sur la priode 2015-2017.
Ce scnario suppose un enchanement favorable o leffet de la confiance restaure permettrait
de traduire rapidement les baisses des prlvements en emplois, en revenus pour les mnages
et en investissement des entreprises et, en consquence, de limiter les effets sur lactivit dune
matrise renforce des dpenses publiques.
2. Apprciation du Haut Conseil.
Le Haut Conseil estime que la prvision dune reprise en France porte par une amlioration de
lenvironnement international est vraisemblable. Il note toutefois que lhypothse de demande
mondiale adresse la France retenue par le Gouvernement est un peu plus leve que celle des
organismes internationaux.

4.Source Lgifrance: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000030484366

Voir lAvis du 22 mai 2015 relatif au solde structurel des administrations publiques prsent dans le projet de loi de
rglement de 2014. Voir aussi le rapport dactivit 2013-2015 du Haut Conseil des finances publiques.
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=F3398A175E9B78662F6D6A34BAA10086.tpdila09v_2?
cidTexte=JORFTEXT000030484366&idArticle=JORFARTI000030484367&dateTexte=20150416&categorieLien=cid
5.Mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit, hors CICE.

CNED 6-L946-TE-02-16 17
 La capacit des entreprises franaises bnficier de la reprise mondiale est soumise deux
alas: la variation du cours de leuro et lvolution de la comptitivit de la France particulirement
par rapport aux pays europens qui mettent en uvre des mesures dajustement pesant la
baisse sur le niveau des prix.
Sagissant des autres hypothses retenues dans le scnario du Gouvernement, le Haut Conseil
considre quelles supposent, pour se raliser, une crdibilit forte de la politique conomique
conduisant les agents modifier leurs comportements dans la direction attendue. Il estime que
la conjonction des hypothses favorables qui sous-tendent ce scnario le rend sujet certains
alas baissiers. Ceux-ci concernent en particulier lampleur et le calendrier des effets sur la
croissance de la consolidation budgtaire et des mesures doffre.
Il existe un risque que les effets positifs sur lemploi et les salaires de la politique doffre nattnuent
pas les effets ngatifs sur lactivit de la consolidation budgtaire la hauteur et au rythme de
ce qui est prvu par le Gouvernement. Dune part, les effets dentranement de la politique de
loffre pourraient survenir avec retard. Les mesures monteront en charge progressivement et
leurs effets risquent de ne se manifester pleinement que dans un second temps. Dautre part,
les mesures dconomies sont concentres sur le dbut de la priode 2015-2017 (avec une lgre
baisse de la dpense publique en volume en 2015) et pourraient peser davantage que prvu par
le Gouvernement sur la croissance court terme[].6

Quelles politiques en matire conomique ltat peut-il adopter: relance ou rigueur?

Les politiques de relance visent accrotre la demande afin de relancer la production (exemple:
relance opre par le gouvernement Mauroy en 1982). Le mcanisme est le suivant:
Hausse des dpenses publiques + redistribution des revenus + baisse des taux dintrts
hausse de la demande hausse de la production pour rpondre la hausse de la demande
augmentation du nombre dembauches.
Le dficit public est alors un instrument utilis pour mettre en uvre les politiques de relance (voir
les plans de relance conomique de la France en 2008, des tats-Unis et du Canada en 2009, du
Japon en 20082009).
Les politiques de rigueur se fondent sur lide selon laquelle la sortie dune priode rcessive ne peut
se faire quen luttant contre linflation, car linflation entrane une diminution du pouvoir dachat des
consommateurs et de la comptitivit - prix des entreprises, ce qui est nfaste pour la croissance.
Elles visent par consquent comprimer la demande court terme afin de rduire linflation
(politique de dsinflation comptitive en France partir de 1983). Lobjectif de cette politique de
rigueur est de diminuer la demande pour lutter contre linflation. Le mcanisme est le suivant:
Hausse des taux dintrts + mesure pour limiter la progression des salaires + diminution
des dpenses publiques baisse de la demande tendance la baisse des prix hausse
de la comptitivit des entreprises nationales hausse des exportations hausse de la
production augmentation du nombre dembauches7.
La ncessit dune agence des participations de ltat (APE) pour optimiser la gestion desdites
participations
Lagence des participations de ltat (APE), cre en 2004, est un service comptence nationale qui
est plac sous la tutelle du ministre des finances et des comptes publics et du ministre de lconomie,
de lindustrie et du numrique.

6. Source Lgifrance:
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000028869076
Voir aussi lAvis nHCFP-2014-03 du 5 juin 2014 relatif aux projets de lois de finances rectificative et de financement
rectificative de la scurit sociale pour 2014 (JORF n0134 du 12 juin 2014).
7 Voir crise grecque.

18 CNED 6-L946-TE-02-16
Pour mieux revendiquer son rle, ltat actionnaire a entrepris de clarifier dbut 2014 sa doctrine
dintervention autour de quatre grands objectifs:
uu sassurer dun niveau de contrle suffisant dans des entreprises capitaux publics stratgiques
intervenant dans des secteurs particulirement sensibles en matire de souverainet;
uu sassurer de lexistence doprateurs rsilients pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays ;
uu accompagner le dveloppement et la consolidation dentreprises, en particulier dans des secteurs
et des filires dterminantes pour la croissance conomique nationale et europenne;
uu intervenir ponctuellement, dans le respect des rgles europennes, dans des oprations de
sauvetage dentreprises dont la dfaillance prsenterait des consquences systmiques.
En rsum, lAPE exerce quatre missions principales:
uu incarner et exercer la fonction dactionnaire;
uu exercer lintgralit des missions de ltat actionnaire;
uu rendre laction de ltat actionnaire transparente;
uu amliorer lefficacit de la fonction dactionnaire.

Extrait du rapport dactivit 2014-2015 de lAPE

Avec un portefeuille de 77 entreprises, reprsentant un montant de capitaux propres de prs de
110 Md et plus de 145 Md de chiffre daffaires cumul, lAPE est lun des plus grands grants
de participations publiques au monde. Cette taille comme son impact sur lconomie et lindustrie
franaise nous imposent des devoirs: exigence, professionnalisme, technicit.
Afin de nourrir mieux encore ce dialogue stratgique et financier avec les entreprises, le second
semestre de lanne 2014 a vu se mettre en place une nouvelle organisation de lAgence autour
de quatre grandes directions sectorielles, sous lgide dun directeur ou dune directrice des
participations, de directeurs/directrice(s) adjoint(e)s et de chargs de participations. Cette
organisation de lAPE autour de quatre directions de participations dotes de portefeuilles
plus cohrents (nergie, industries, services & finance, transports), assortie de la suppression
dun niveau hirarchique, a permis de doter lAgence dune organisation plus efficace, facilitant
lallocation des ressources, acclrant les dcisions et offrant un cadre managrial beaucoup
plus adapt nos mtiers. De mme, afin de renforcer son expertise sectorielle, lAPE a dcid
de mettre en place partir davril 2015 les Ateliers sectoriels de lAPE , cycle de runions
thmatiques associant membres de lAgence et experts indpendants sur les volutions
conomiques et comptitives des secteurs dans lesquels les socits de son portefeuille sont
prsentes. LAPE a paralllement conduit des rflexions et lanc de nombreux chantiers sur ses
outils de gestion et de pilotage: mise en place de revues de participations, dun tableau de bord
du portefeuille densemble et par entreprise, de modlisation des principales participations afin
de mieux comprendre la sensibilit de leurs enjeux stratgiques, ou encore de systmatisation
de lettres dactionnaire ou de mission adresss aux dirigeants pour leur donner une feuille de
route. De mme, en matire de nomination, lAPE poursuit la professionnalisation des processus
de nomination des dirigeants et mandataires sociaux nomms sous sa responsabilit.
La dmarche de modernisation et de simplification engage en France par ltat actionnaire
ne peut que senrichir dune ouverture sur dautres expriences nationales et internationales.
Dans ce cadre, lAPE organisera en octobre 2015 la 3e dition du State holding dialogue Paris,
runissant plusieurs dirigeants dorganisations internationales de gestion de participation
publique pour confronter des approches souvent originales et passionnantes autour de nos sujets
communs: gouvernance, dialogue stratgique avec les entreprises, rgulation, etc. LAPE est par
ailleurs prsente dans les travaux internationaux de lOCDE sur les rgles de gouvernance des
entreprises publiques dont elle nourrit les rflexions. De mme, lAgence entretient un dialogue
permanent avec la Commission europenne et ses partenaires europens sur les sujets de
rglementation et daides dtat.

CNED 6-L946-TE-02-16 19
 [...] Ltat participe activement aux conseils dadministration et de surveillance des 77 entreprises
relevant du primtre de lAPE ainsi quaux comits spcialiss, au service dune gouvernance
vigilante et soucieuse des quilibres de long terme de ces entreprises.
Dans ce cadre, ltat procde la nomination de 787 administrateurs dont 329 administrateurs
dtat. Les administrateurs reprsentants ltat, en liaison avec les directeurs et chargs de
participations de lAPE, ont t prsents 329 conseils dadministration ou de surveillance en
2014 et 150 runions comparables au premier semestre 2015.
La qualit de la gouvernance des entreprises participation publique que ltat a contribu
faire progresser, reste un point dattention permanent. Une attention particulire est donne
aux lments suivants, dterminants pour le succs de lentreprise long terme: qualit des
dirigeants et des processus de gestion des successions, qualit et cohrence de la stratgie,
situation des comptes et structure financire, qualit des administrateurs et respect des principes
de bonne gouvernance.
Les administrateurs reprsentant ltat ont contribu la mise en place des nouvelles rgles en
faveur de lactionnariat de long terme issu de la loi promulgue fin mars 2014 (dite loi Florange)
sur la gnralisation de lattribution de droits de vote doubles pour les actions inscrites au
nominatif depuis plus de deux ans, ou encore sur le renforcement des moyens de dfense des
conseils dadministration en cas doffre, notamment en autorisant des augmentations de capital
ou des rachats dactions.
Afin de permettre ltat de jouer pleinement son rle dactionnaire dans un cadre clair et
transparent, lordonnance n2014948 du 20 aot 2014 est venue simplifier et adapter utilement
le cadre lgislatif, en particulier les rgles de gouvernance et celles relatives aux oprations sur
le capital des socits participation publique.8

Quelle est la marge de manuvre actuelle de Ltat actionnaire?

Extrait du rapport de la Cour des comptes portant sur ltat et le financement de lconomie,
juillet 2012
Ltat exerce vis--vis des entreprises publiques des responsabilits multiples et potentiellement
conflictuelles: il est leur actionnaire et parfois leur client, il rglemente et rgule leur secteur
dactivit, il peut leur dlguer par contrat des missions de service public. Alors que les
entreprises publiques voluent dans un univers trs largement ouvert la concurrence, il est
devenu indispensable de bien distinguer ces missions et de mieux identifier, au sein de ltat, le
mtier dactionnaire.
Le travail de suivi approfondi des participations passe par la participation active aux travaux
des organes sociaux (conseils dadministration et leurs comits spcialiss) et, dans ce cadre,
parle contrle attentif de la qualit et de la sincrit des comptes et de linformation comptable;
lanalyse de la pertinence, sur le plan industriel et stratgique, et loptimisation, sur le plan
patrimonial, des investissements importants, des oprations de croissance externe et de cession;
la discussion et la validation des budgets annuels, des plans moyen terme, et des grandes
orientations stratgiques.
Les entreprises dont ltat est actionnaire ont d de faon croissante se financer par le crdit,
pour maintenir le niveau de leur investissement. Certaines ont mme d sendetter pour satisfaire
les exigences leves de ltat en matire de dividendes. La valeur des participations suivies par
lAPE est prs de 110 milliards deuros au 30 avril 2015, dont 83,1 milliards deuros, pour les
seules entreprises cotes. Les dividendes verss en 2014 au budget gnral de ltat slvent
4,1 milliards deuros.

8.Pour approfondir: http://www.conomie.gouv.fr/agence-participations-tat

+ Rapport dactivit 2014-15

20 CNED 6-L946-TE-02-16
 La contrainte budgtaire, les limites de lexpansion des dpenses fiscales et la recherche deffets
de levier encore accrus ont entran la recherche dautres moyens daction. Le cofinancement
publicpriv sest nettement dvelopp: entre 2004 et 2011, ltat a sign 24 contrats de partenariat
pour un montant total de 9,2 Md et un investissement initial de 2,8 Md. La dfense, la sant,
les transports et lenvironnement sont les secteurs les plus concerns par ces investissements.
Sous leffet de la crise, toutefois, les financeurs privs se sont dsengags des partenariats
publicpriv. En consquence, ltat a d y intervenir plus intensment par des garanties, par
loctroi de prts et par des subventions initiales. Le programme des investissements davenir a
mobilis 34,7 Md en vue dobtenir un effet de levier de 25 Md. Il prsente toutefois des limites
spcifiques lies son financement par lemprunt, la difficult identifier des projets rapidement
finanables ou suffisamment rentables. Il pourrait en outre voir ses objectifs se dnaturer pour
servir une dbudgtisation de dpenses de fonctionnement. Loctroi de garanties est devenu un
outil privilgi de ltat du fait de son effet de levier et de labsence de sortie budgtaire associe.
Lencours de la dette garantie a plus que doubl depuis 2006, stablissant 124 Md en 2011
aprs un maximum de 150 Md en 2009, sous leffet de la participation de ltat au refinancement
de la socit de financement de lconomie franaise, du fonds europen de stabilit financire
mais aussi au soutien apport la restructuration de Dexia.

Le lien qui unit tat - entreprise publique demeure au cur des dbats contemporains
politiques, conomiques, sociaux et juridiques.
Lexistence des entreprises publiques pose invitablement le problme de la distribution des
responsabilits et des pouvoirs entre ltat et lentreprise cest--dire de la nature et de ltendue
du pouvoir de direction et de contrle de lun et du respect de lautonomie de lautre. La notion
mme dentreprise publique contient la fois lide dune intervention de ltat, que traduit le mot
publique, et le principe dune autonomie de gestion que traduit le terme entreprise.
En somme, il sagit de dterminer une politique des pouvoirs publics lgard des entreprises
publiques, ce qui dpasse la simple question de lamnagement des contrles exercs par ltat sur
les entreprises pour englober celle, plus gnrale, de la conception des rapports de ltat avec ses
entreprises.
Aprs lchec du projet de gouvernement du 31 dcembre 1948, la loi en France na pas institu un
statut gnral des entreprises publiques; celles-ci ont t cres selon les besoins du moment et en
fonction des circonstances. Ainsi, le terme gnrique dentreprise publique donne limpression
dune grande diversit et dune multitude de rgimes juridiques particuliers et diffrents. Comme
lindiquait le Rapport Nora de 1967, les entreprises publiques sont trs diverses: [...] Flou dans ses
contours, le secteur des entreprises publiques ne parat obir dans sa composition aucun critre
unique relevant dune organisation logique conomique ou politique [...].
Lentreprise publique franaise pourrait alors tre dfinie comme une entit fournissant des
prestations dans les conditions du march et soumise linfluence dominante des pouvoirs publics
ou une socit dont ltat dtient plus de 50% du capital.
Le dcret n 2012-915 du 26 juillet 2012 relatif au contrle de ltat sur les rmunrations des
dirigeants dentreprises publiques a fix un plafond pour lesdites rmunrations un montant brut
annuel fix 450 000 euros.
La Cour des comptes a rendu public, le 24 juillet 2013, un rapport sur les relations entre ltat et les
socits concessionnaires dautoroutes command par la commission des finances, de lconomie
gnrale et du contrle budgtaire de lAssemble nationale en application de larticle 58-2 de la loi
organique relative aux lois de finances.
Il ressort notamment de ce rapport que pour financer le dveloppement du rseau autoroutier, le choix
a t fait de droger au principe de la gratuit des voies de circulation en mettant en place un systme
de concessions. Les pages prlevs sur les usagers devaient couvrir la fois lamortissement des
investissements, lexploitation et lentretien des autoroutes ainsi que leur extension.

CNED 6-L946-TE-02-16 21
Louverture du capital puis la privatisation en 2006 des socits concessionnaires dautoroutes ont
modifi la relation entre ltat et ces socits. Sept socits historiques se sont regroupes au sein
de trois groupes:
uu le groupe Vinci Autoroutes (Cofiroute, ASF, Escota);
uu le groupe APRR, qui runit APRR dtenue 95% par Eiffage et Area;
uu le groupe Sanef, qui runit Sanef et SAPN, et est dtenu par un consortium form par le groupe
espagnol Abertis et des partenaires financiers (notamment Axa et la CDC).
Ce rseau concd, sur lequel a port lenqute, reprsente les trois quarts du rseau autoroutier
et 95% du chiffre daffaires du secteur. Ces trois groupes ont peru 7,6 Md de pages en 2011:
4,28Md pour Vinci, 1,96 Md pour APRR et 1,38 Md pour Sanef.
La Cour constate que la ngociation des avenants aux contrats de concession (notamment les
contrats de plan) et le suivi par le concdant (assur par le seul ministre charg des transports)
des obligations des concessionnaires se caractrisent par un dsquilibre au bnfice des socits
autoroutires. Le ministre de lconomie et des finances nest gnralement pas associ aux
ngociations. Or, le gouvernement doit traiter avec des socits puissantes, adosses de grands
groupes, de BTP en particulier.
Dans ces conditions, la Cour constate que ladministration a des difficults collecter les donnes
ncessaires auprs des concessionnaires et exercer les contrles qui lui incombent.
La loi n 2014-872 du 4 aot 2014 portant rforme ferroviaire modifi la structure juridique du
groupe SNCF compter du 1er janvier 2015.
Pour mmoire, la SNCF a t cre le 1er janvier 1938 en application du dcret-loi du 31 aot 1937.
Elle est devenue un EPIC le 1er janvier 1983.
Larticle L2101-1 du Code des transports, tel quissu de la loi du 4 aot 2014 portant rforme
ferroviaire, prvoit la cration dun groupe public ferroviaire constitu de trois entits ayant un
caractre indissociable et solidaire qui sorganise autour de trois tablissements publics caractre
industriel et commercial, SNCF, SNCF Rseau et SNCF Mobilits.
Depuis le 1er janvier 2015 (article 40 de la loi du 4 aot 2014), la SNCF est constitue de trois EPIC:
lEPIC mre SNCF charg du pilotage stratgique du groupe, SNCF Rseau propritaire et
gestionnaire du rseau ferr national et SNCF Mobilits charg de lexploitation des trains.
Lordonnance n2015-855 du 15 juillet 2015 prise en application de larticle 38 de la loi n2014872
du 4 aot 2014 portant rforme ferroviaire pour la SNCF a un impact sur lAutorit de rgulation des
activits ferroviaire (ARAF) et notamment:
uu sassurer dun niveau de contrle suffisant dans des entreprises capitaux publics stratgiques
intervenant dans des secteurs particulirement sensibles en matire de souverainet;
uu sassurer de lexistence doprateurs rsilients pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays;
uu accompagner le dveloppement et la consolidation dentreprises, en particulier dans des secteurs
et des filires dterminantes pour la croissance conomique nationale et europenne;
uu intervenir ponctuellement, dans le respect des rgles europennes, dans des oprations de
sauvetage dentreprises dont la dfaillance prsenterait des consquences systmiques.
Les volutions majeures pour lARAFER, qui succde lARAF, dans le cadre de la loi n2015-990 du
6 aot 2015 pour la croissance, lactivit et lgalit des chances conomiques sont les suivantes:
uu LARAF est dornavant une Autorit de rgulation multimodale de transport;
uu Cest elle qui sassure que louverture de nouveaux services de transport par autocar (sur des
liaisons dune distance infrieure 100 km [libralisation au-del de 100 km]) ne porte pas
atteinte aux services publics conventionns existants, TER comme TET;
uu depuis dbut 2016, lARAFER contrle les contrats de concessions autoroutires.

22 CNED 6-L946-TE-02-16
Enfin, il est pertinent de sinterroger sur les consquences possibles de larrt (affaire C-559/12 P)
de la CJUE en date du 3 avril 2014, France/Commission pour le groupe SNCF. Cet arrt de la CJUE
signe-t-il larrt de mort programm des EPIC la franaise?

POUR APPRONFONDIR

Le Conseil dtat a organis un colloque portant sur les entreprises publiques le 10 juin 2016:
http://www.conseil-tat.fr/Actualites/Colloques-Seminaires-Conferences/Les-entreprises-publiques

CNED 6-L946-TE-02-16 23
Un grand emprunt est-il toujours dactualit?
Lide dun grand emprunt est une constante de lhistoire conomique, financire mais aussi politique
de notre pays, qui resurgit priodiquement (statistiquement tous les vingt ans, ce qui correspond
approximativement sa priode damortissement) de lemprunt Pinay, de 1952 lemprunt Balladur
de 1993 en passant par lemprunt Giscard de 1973. Le dernier en date a t annonc par lancien
Prsident de la Rpublique Nicolas Sarkozy lors de son intervention devant le Congrs du Parlement
Versailles le 22 juin 2009, mais sans en indiquer les modalits (dure, taux dintrt, etc.). Ce dernier
avait ensuite annonc le 1er juillet aux partenaires sociaux quil allait charger une commission
prside par deux hautes personnalits quil dsignerait prochainement le soin de rflchir ce
que doivent tre les priorits nationales pour lavenir . Co-prside par deux anciens Premiers
ministres, Alain Jupp et Michel Rocard, et compose de 24 membres, la commission, charge de
rflchir aux priorits justifiant un effort exceptionnel dinvestissement, afin de prparer lavenir de
la France, a rendu son rapport le 1er novembre 2009, intitul Investir pour lavenir. Dun point de
vue budgtaire, lemprunt a t intgr dans une loi de finances rectificative dbut 2010.
Ce grand emprunt, dornavant dnomm investissements davenir est toujours en cours en2015.
Le 12 mars 2015, le Prsident de la Rpublique, Franois Hollande, a annonc une troisime vague
dinvestissement qui devrait tre dote de 10 milliards deuros.
La critique noclassique des politiques keynsiennes a mis en lumire les rpercussions ngatives
de lendettement public. Toutes ces critiques sont fondes sur une mme logique: leffet positif sur
la demande publique dun surcrot dendettement est compens (voire surcompens) par un effet
ngatif sur la demande prive par lviction de linvestissement priv. Le mcanisme de lviction
de linvestissement priv est multiforme: on distingue une viction financire par les taux dintrt,
une viction relle par les taux dintrt, une viction relle de loffre et une viction par le taux
de change. De la mme faon, si lviction de loffre na pas de raison de jouer compte tenu de la
nature de lemprunt, lviction par le taux de change nest pas remise en cause au niveau global de
la zone euro. Un accroissement de la dette publique de la zone est susceptible dentraner dans
un premier temps une acclration de la hausse de leuro. En ce qui concerne linnovation, 100
projets dexcellence dots de 3 Mds ont t rpartis dans lensemble de la France afin de crer un
cosystme de linnovation. Douze socits de valorisation rgionale et plurirgionale visent
dynamiser la recherche applique. Un fonds damorage dot de 400 M a vu le jour.
Ces fonds ont notamment permis un soutien la recherche et aux projets innovants, la cration des
instituts de recherche technologique (IRT), des Instituts hospitalo-universitaire (IHU), des socits
dacclration du transfert de technologies (SATT) et un soutien au projet de cluster technologique
Paris-Saclay.

Un programme dinvestissements davenir (PIA2)

Le Premier ministre a prsent le 9 juillet 2013 un nouveau programme dinvestissements davenir
dot de 12 milliards deuros supplmentaires destin financer des projets horizon 2025 et
largement consacr la transition cologique. Les 12 milliards deuros prvus (dont 3,6 Md pour la
recherche et luniversit; 2,3 Md pour la transition nergtique; 1,7 Md pour lindustrie; 1,5 Md
pour les industries de dfense; 1,3 Md pour laronautique; 600 md pour lconomie numrique;
400 md pour la sant), sur dix ans, seront pour partie financs par des cessions dactifs de ltat.
Le premier programme dinvestissements davenir est dtaill dans la loi de finances rectificative
du 9 mars 2010 et sarticule avec les rformes engages pour moderniser le pays et notamment:
autonomie des universits, Plan Campus, soutien des PME et des filires industrielles, Grenelle de
lenvironnement.
35 milliards deuros du grand emprunt sont prvus par ltat pour financer des investissements
selon plusieurs axes majeurs de la stratgie de sortie de crise de la France.

24 CNED 6-L946-TE-02-16
Les 9 ples du programme sont les suivants: centres dexcellence, galit des chances, valorisation
de la recherche, sant et biotechnologie, financement des entreprises, industrie du transport,
conomie numrique, nergie et conomie circulaire, urbanisme et logement.
La gestion de ces 35 milliards deuros du 1er programme dinvestissements davenir a t confie
10 oprateurs de ltat. Chaque projet de ce PIA fait lobjet de cofinancements et 20 25milliards
deuros sont attendus de la part dentreprises prives et de banques dans les domaines de lconomie
numrique, de la valorisation de la recherche, des filires industrielles et des PME.
Dans le cadre du PIA2 un appel projet (AAP) a t lanc pour financer des projets de recherche
et dveloppement dans le domaine du transport ferroviaire dbouchant sur des ralisations
industrialisables, soutenues par un plan de commercialisation cohrent et un plan daffaires tay.
Les travaux doivent tre localiss sur le territoire national (lappel projets est ouvert le 15 juillet
2015 et se clture le 31 mai 2016).
Le Commissariat gnral linvestissement (CGI) a t cr en janvier 2010 pour mettre en uvre le
programme dinvestissements davenir. Cet organisme coordonne les travaux interministriels sous
lautorit du Premier ministre. Il est charg de veiller la cohrence de la politique dinvestissement
de ltat. Pour ce faire, il prpare les dcisions du Gouvernement relatives aux contrats passs entre
ltat et les organismes chargs de la gestion des fonds, il coordonne la prparation des cahiers des
charges accompagnant les appels projets, il supervise linstruction des projets dinvestissement et
formule des avis et des propositions. Enfin, il veille lvaluation des investissements et dresse un
bilan annuel de lexcution du programme.

Le contrle des aides dtat (art. 106 et 107 TFUE) comme limite aux interventions de ltat en
matire conomique.
Le contrle des aides dtat par la Commission est une particularit en matire de politique de
concurrence, et na pas dquivalent dans les autres lgislations antitrust (elle peut, en revanche,
tre rapproche de linterdiction des subventions lexportation dans le cadre des accords OMC). Le
contrle des aides dtat vise viter les distorsions de concurrence au sein du march intrieur,
notamment dans le cas o des tats essaieraient de favoriser certaines entreprises nationales au
dtriment de leurs concurrents dautres tats membres.
La Commission ne sanctionne pas les aides aux entreprises en tant que telles, mais celles qui
ont pour effet de fausser la concurrence en accordant des bnfices (aides directes, exonrations
fiscales, prts taux avantageux, etc.) de manire discriminante, en faveur de certaines entreprises.
Par ailleurs, les traits tant indiffrents la proprit publique ou prive des entreprises, le
contrle des aides dtat nest pas incompatible avec lintervention des tats au capital de celles-ci
(nationalisations, augmentation de capital, etc.), sous rserve que cette intervention se fasse pas
dans des conditions qui la rendent constitutive dune aide dtat: la Commission utilise pour cela le
critre dit de linvestisseur priv avis en conomie de march, lintervention pouvant ainsi tre
qualifie daide si un tel investisseur ne laurait pas effectue.
Le caractre politique de telles aides est souvent de nature crer des polmiques qui occultent la
ralit du contrle. Les dcisions de remboursement daides sont trs rares et dans la pratique, le
contrle consiste essentiellement en des ngociations entre autorits communautaires et nationales
pour mettre en conformit les aides avec le droit communautaire.
Le contrle des aides dtat a galement trouv une actualit nouvelle dans le cas de la crise
financire, puisque la Commission a opr un contrle strict des aides accordes aux banques
(prts, recapitalisations, etc.), dune part pour viter les distorsions de concurrence entre tats-
membres, mais aussi pour sassurer que les aides navaient pas pour effet de limiter les ncessaires
restructurations du secteur, et a notamment conditionn loctroi de certaines aides des oprations
de cessions dactifs.

CNED 6-L946-TE-02-16 25
La Commission, dans une communication adopte en 2007, sest assigne des objectifs ambitieux
en termes dexcution des dcisions de restitution des aides dtat incompatibles. Cinq ans plus
tard, plus de 70% des aides illgales et incompatibles ont ainsi t restitues. Cette acclration de
la restitution des aides dtat repose sur la ncessaire coopration des tats membres, auxquels
incombent dexcuter les dcisions de rcupration, et lintervention des juridictions nationales.

Remise en question du mcanisme du partenariat public-priv (PPP) par un rapport dinformation

du Snat.
Un rapport dinformation de MM. Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli, fait au nom de la commission
des lois n733 (2013-2014) du 16 juillet 2014, intitul Les contrats de partenariats: des bombes
retardement?, fait un bilan dune dizaine danne de pratique des PPP par ltat et les collectivits
territoriales.
Le rapport prcise que les contrats de partenariat avaient t crs par une ordonnance de 2004
et quil est apparu aux rapporteurs quil tait indispensable, au regard des investigations et de
lvaluation auxquelles ils ont procd, que le Parlement se saisisse nouveau de ce sujet afin que
les conditions de laccs aux contrats de partenariat et de leur mise en uvre soient profondment
revues. Les rapporteurs estiment quune nouvelle lgislation est, de surcrot ncessaire pour
transposer les directives europennes du 11 fvrier 2014 tendant modifier les rgles de passation
des marchs publics.
Le Conseil dtat a rappel dans une dcision du 29 avril 2015 (n 386748) que le Contrat de
Partenariat est un contrat qui confie une mission globale son titulaire.

POUR APPRONFONDIR

Consulter la partie du Rapport public annuel 2015 (fvrier 2015) de la Cour des comptes portant sur:
Les partenariats public-priv des collectivits territoriales: des risques matriser.

26 CNED 6-L946-TE-02-16
Collectivits territoriales et leurs groupements, tablissements publics
locaux et intervention conomique
Dans le cadre de la rpartition des comptences en matire de dveloppement conomique entre les
diffrents niveaux de collectivits, la rgion a, sur son territoire, un rle de coordination des actions
de dveloppement conomique des collectivits territoriales et de leurs groupements.
La loi du 7 aot 2015 portant sur la nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (dite NOTRe)
clarifie les comptences des collectivits territoriales en matire dinterventions conomiques
et renforce le rle de la rgion, dornavant seule habilite attribuer certaines aides et dote
de la responsabilit exclusive de la dfinition sur son territoire des orientations en matire de
dveloppement conomique. Ces volutions sinscrivent en cohrence avec le transfert aux rgions
de la gestion des fonds structurels, opr par la loi n2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation
de laction publique et daffirmation des mtropoles.

Le rle de coordination de la rgion en matire de dveloppement conomique

Larticle L1511-1 du CGCT, modifi par la loi n2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique, prcise que:
Le conseil rgional tablit un rapport relatif aux aides et rgimes daides mis en uvre sur son
territoire au cours de lanne civile, dans les conditions prvues au prsent chapitre, par les
collectivits territoriales et leurs groupements. A cette fin, ces collectivits et groupements
transmettent, avant le 30 mars de chaque anne, toutes les informations relatives aux aides et
rgimes daides mis en uvre dans leur ressort au titre de lanne civile prcdente. / Ce rapport
est communiqu au reprsentant de ltat dans la rgion avant le 31 mai de lanne suivante
et, sur leur demande, aux collectivits prcites. Les informations contenues dans ce rapport
permettent ltat de remplir ses obligations au regard du droit communautaire. / Ce rapport
prsente les aides et rgimes daides mis en uvre sur le territoire rgional au cours de lanne
civile et en value les consquences conomiques et sociales. / Ce rapport donne lieu un dbat
devant le conseil rgional.
Au titre de son rle de coordination, la rgion est charge de ltablissement dun bilan annuel,
quantitatif et qualitatif des aides et rgimes daides mis en uvre sur son territoire. Elle est
galement responsable de lorganisation dune concertation locale et dun dbat devant le conseil
rgional en la matire. Enfin, elle peut dcider dadopter un schma rgional de dveloppement
conomique, dinnovation et dinternationalisation (SRDEII), prvu par la loi NOTRe du 7 aot 2015 et
ladopter avant le 31 dcembre 2016.
titre dillustration, la rgion peut dvelopper les TPE/PME et artisans, soutenir lconomie sociale
et solidaire, encourager la transformation numrique des entreprises, structurer un cosystme
de linnovation grce des liens troits entre les entreprises et le monde de la recherche, soutenir
lentreprenariat et les start-up , favoriser la comptitivit des entreprises, investir dans la
formation tout au long de la vie, etc.

Le rapport annuel relatif aux aides

Afin que le conseil rgional puisse satisfaire lobligation communautaire rsultant du rglement
CE n659/1999 du Conseil de lUnion Europenne, reprise larticle L.15111 du CGCT, dtablir
son rapport relatif aux aides et rgimes daides mis en uvre sur son territoire au cours de lanne
civile, les collectivits et groupements concerns doivent transmettre, avant le 30mars de chaque
anne, toutes les informations relatives aux aides et rgimes daides mis en uvre dans leur ressort
au titre de lanne civile prcdente. Le rapport en question est communiqu au reprsentant de
ltat dans la rgion avant le 30juin de lanne suivante et, sur leur demande, aux collectivits et
groupements concerns.

CNED 6-L946-TE-02-16 27
 POUR APPRONFONDIR

Voir linstruction relative la mise en uvre de larticle L1511-1 du code gnral des collectivits
territoriales (CGCT); rapport annuel sur les dpenses consacres aux aides dtat par les collectivits
territoriales et leurs groupements du 8 mars 2016:
http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgcl_v2/FLAE/INTB1606461N/INTB1606461N.pdf

Lintervention conomique de la rgion

La rgion est dsormais seule comptente pour dfinir et octroyer des aides en faveur de la cration
ou lextension dactivits conomiques. Les communes et les groupements peuvent seulement
participer au financement de ces aides dans un cadre conventionnel avec la rgion. La rgion peut
leur dlguer loctroi de ces aides. La rgion est seule comptente pour attribuer des aides aux
entreprises en difficults, les communes et leurs groupements pouvant participer leur financement,
en complment de la rgion, dans le cadre dune convention avec celle-ci. La rgion peut dsormais
prendre des participations au capital de socits commerciales sans quelles soient soumises
une autorisation pralable par dcret en Conseil dtat. Cette prise de participation doit notamment
sinscrire dans le cadre de la mise en uvre du SRDEII.
En revanche, la rgion na plus comptence pour dfinir les aides ou les rgimes daides et dcider
de leur attribution en matire dimmobilier dentreprise. Cette comptence relve dsormais des
communes et des EPCI fiscalit propre. Toutefois, en accord avec ces derniers, la rgion peut
participer au financement dans le cadre dune convention.

Lintervention conomique du dpartement

La loi du 7 aot 2015 rduit les possibilits dintervention du dpartement. Il nest plus comptent
en matire dinterventions conomiques de droit commun. Il conserve seulement les comptences
dtermines par la loi pour intervenir sur des objets spcifiques et limits sinscrivant dans le cadre
de la solidarit territoriale.
Ainsi, compter du 1er janvier 2016, il ne peut plus participer au financement des aides et des
rgimes daides de la rgion en faveur de la cration ou de lextension dactivits conomiques,
dfinir ou mettre en uvre un rgime daides en faveur dentreprises en difficult, et participer
au capital de socits de garantie. Les interventions du dpartement dont le fondement lgal tait
la clause de comptence gnrale ne sont plus possibles. Dsormais, la dfinition des rgimes
daides et loctroi des aides de droit commun aux entreprises sont de la comptence exclusive de la
rgion. Les aides limmobilier dentreprise relvent de la comptence des communes et de leurs
groupements. Toutefois, ceux-ci peuvent dlguer au dpartement la comptence doctroi des aides
limmobilier par voie de convention.
Le dpartement peut octroyer des aides linvestissement des communes et de leurs groupements
et contribuer au financement des projets dont ces derniers sont matres douvrage. Nanmoins,
la contribution du dpartement ne peut avoir pour effet dapporter indirectement une aide une
entreprise.
Par ailleurs, lorsque linitiative prive est dfaillante ou absente, le dpartement peut contribuer
au financement doprations dinvestissement en faveur des entreprises de services marchands
ncessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la matrise douvrage est assure par
des communes ou EPCI fiscalit propre, et la demande de ceux-ci.
Par drogation au droit commun, le dpartement peut complter sous forme de subventions et par
convention avec la rgion, les aides accordes par celle-ci aux organisations de producteurs et aux
entreprises exerant une activit de production, commercialisation et transformation de produits
agricoles, de produits de la fort ou de produits de la pche. Ces subventions doivent sinscrire dans
un programme de dveloppement rural et rgional ou dans un rgime daides existant au sens du
droit europen.

28 CNED 6-L946-TE-02-16
Les dpartements conservent la facult doctroyer, dinitiative, des aides spcifiques : aides
lexploitation de salles de cinma ou aides aux professionnels de sant, par exemple.
Enfin, la loi rduit les possibilits de garanties demprunt.

Les bnficiaires de laide sociale dpartementale

Fin 2014, les dpartements ont attribu 4,2 millions de mesures daide sociale, soit 3 % de plus
quen 2013. Ces mesures comprennent 1, 252 million daides sociales aux personnes ges, 480
000 aides sociales aux personnes handicapes, 322 000 mesures daide sociale lenfance et 1, 989
million dallocataires du RSA et de contrats aids.
Ce sont les aides sociales relatives linsertion sociale et professionnelle, puis celles destination des
personnes en situation de handicap, qui ont le plus augment entre 2013 et 2014, de respectivement
5% et 4%. Le nombre daides sociales accordes aux personnes ges ou celui des mesures daide
sociale lenfance progressent plus faiblement : +1 % pour les deux types daide entre 2013 et
2014. Ces chiffres sont les rsultats de lenqute de la Drees sur les bnficiaires de laide sociale
dpartementale en dcembre 2014, en France mtropolitaine et dans les dpartements doutre-
mer, hors Mayotte.

Le rle des socits dconomie mixte locales en matire conomique

Par exception au principe gnral dinterdiction de prise de participation des collectivits territoriales
au capital de socits anonymes, les collectivits territoriales ou leurs groupements peuvent crer
des socits dconomie mixte locales (SEML) ou prendre des participations dans ces socits. A
noter que le rgime juridique des SEML, fix pour lessentiel par la loi n83-597 du 7juillet 1983, a fait
lobjet de plusieurs adaptations depuis le dbut des annes 2000(loi n2000-1208 du 13dcembre
2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains, loi n2001-419 du 15mai 2001 relative
aux nouvelles rgulations conomiques, loi n 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant moderniser le
statut des socits dconomie mixte locales. Il est dornavant codifi, pour la partie lgislative, aux
articles L1521-1 L1525-3 du CGCT.
Les SEML revtent la forme juridique dune socit anonyme, savoir une socit dont le capital
est divis en actions et qui est constitue entre des associs qui ne supportent les pertes qu
concurrence de leurs apports. Elle doit comprendre sept associs minimum. Leur organisation et
leur fonctionnement doivent tre conformes au droit commun des socits tel que dfini dans le
code du commerce, tant prcis que les rgles du code prcit sappliquent dans la limite des
dispositions spcifiques aux SEML contenues pour lessentiel dans le CGCT. Les collectivits
territoriales et leurs groupements peuvent, dans le cadre des comptences qui leurs sont reconnues
par la loi, crer des SEML qui les associent une ou plusieurs personnes prives et, ventuellement,
dautres personnes publiques pour raliser certaines oprations.

POUR APPRONFONDIR

Voir linstruction du Gouvernement relative la nouvelle rpartition des comptences en matire

dinterventions conomiques des collectivits territoriales et de leurs groupements issue de
lapplication de la loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique (NOTRe) du 22 dcembre 2015 qui abroge la circulaire NOR MCT B06 00060C du 3juillet
2006 sur la mise en uvre de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales en
ce qui concerne les interventions conomiques des collectivits territoriales et de leurs groupements.
http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2015/12/cir_40359.pdf

CNED 6-L946-TE-02-16 29
Lintervention conomique des communes, des mtropoles et des autres EPCI
Les mtropoles exercent en principe leurs comptences en matire daides aux entreprises dans les
mmes conditions que les autres EPCI fiscalit propre. Toutefois, contrairement ces derniers,
elles peuvent agir, sans intervention pralable de la rgion, dans deux domaines et notamment
pour les subventions des organismes ayant pour objet exclusif de participer la cration ou la
reprise dentreprise et pour la participation dans le capital de socits de capital dinvestissement,
de socits de financement rgionales ou interrgionales, de socits dconomie mixte (nationales)
et de socits ayant pour objet lacclration du transfert de technologies (SATT).
Les communes et EPCI fiscalit propre disposent de la comptence exclusive en matire daides
limmobilier dentreprises, alors quelle tait antrieurement partage. La rgion peut participer
au financement de ces aides dans les conditions fixes par convention avec celui-ci. La comptence
peut tre dlgue, par convention, au dpartement.
Les communes et les EPCI fiscalit propre conservent la capacit dintervenir mme sans
intervention pralable de la rgion, pour octroyer des aides spcifiques (aux professionnels de sant
en zones dficitaires, aux exploitants de salle de spectacle cinmatographique, pour le maintien
ou la cration dun service ncessaire la satisfaction des besoins de la population en milieu rural
lorsque linitiative prive est dfaillante ou insuffisante ou dans une commune comprenant des
quartiers prioritaires de la politique de la ville, pour garantir les emprunts de personnes morales de
droit priv, participer au capital de socits de garantie ou la constitution dun fonds de garantie
auprs dtablissement de crdit).
Ils peuvent galement intervenir en complment de la rgion, dans le cadre dune convention avec
celle-ci. Ainsi, les communes et EPCI peuvent participer au financement des aides ou rgimes
daides en faveur de la cration ou de lextension dactivits conomiques mis en place par la rgion.
Ils peuvent aussi participer au financement ou prendre des participations dans certains organismes.

Scurit sociale et intervention conomique

La LOLF et la loi organique du 2 aot 2005 relative aux lois de financement de la scurit sociale
(LOLFSS) ont permis de mieux encadrer les relations financires entre ltat et la scurit sociale.
Ainsi, larticle 36 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose
que : Laffectation, totale ou partielle, une autre personne morale dune ressource tablie au
profit de ltat ne peut rsulter que dune loi de finances.
Larticle 1er de la loi organique du 2 aot 2005 relative aux lois de financement de la scurit sociale
dispose que laffectation, totale ou partielle, dune recette exclusive des rgimes obligatoires de
base de la scurit sociale, des organismes concourant leur financement, lamortissement de
leur dette ou la mise en rserve de recettes leur profit ou des organismes finanant et grant des
dpenses relevant de lobjectif national des dpenses dassurance maladie toute autre personne
morale ne peut rsulter que dune disposition de loi de financement.
Il ressort des dispositions combines de ces deux articles que les dispositions affectant des recettes
de ltat la scurit sociale ne peuvent figurer que dans une loi de finances, que la ressource initiale
soit exclusivement affecte ltat ou quelle soit dj partage entre ltat et la scurit sociale.
De plus, des dispositions affectant ltat, totalement ou partiellement, une recette exclusive de la
scurit sociale ne peuvent figurer que dans une loi de financement de la scurit sociale.
En application de larticle 17 de la LOLFSS, le Gouvernement transmet au Parlement un tat
semestriel des sommes restant dues par ltat aux rgimes obligatoires de base, avant la fin des
mois de janvier et de juillet de chaque anne.

30 CNED 6-L946-TE-02-16
Linformation du Parlement en la matire a donc t renforce par le vote annuel de la loi de
financement de la scurit sociale (LFSS), le vote dobjectifs financiers (prvisions de recettes,
objectifs de dpense, objectif annuel de dpenses de lassurance-maladie) et lenrichissement des
annexes au PLF et au PLFSS, notamment de celles consacres aux relations financires entre ltat
et la protection sociale.
Cette intervention conomique de la scurit sociale entre dans le cadre de la notion dtat-
Providence. Elle peut, par exemple, consister en des allgements cibls de cotisations sociales qui
seront financs par des dotations budgtaire linstar dexonrations cibles pour des publics ou
des secteurs conomiques particuliers et des zones gographiques particulires.

La certification des comptes sociaux

La LOLFSS du 2 aot 2005 confie la Cour des comptes la mission de certifier les comptes du rgime
gnral de la scurit sociale, en disposant que:
Chaque anne, la Cour des comptes tablit un rapport prsentant le compte rendu des
vrifications quelle a opres en vue de certifier la rgularit, la sincrit et la fidlit des
comptes des organismes nationaux du rgime gnral et des comptes combins de chaque
branche et de lactivit de recouvrement du rgime gnral, relatifs au dernier exercice clos,
tablis conformment aux dispositions du livre Ier du code de la scurit sociale. Ce rapport est
remis au Parlement et au Gouvernement sitt son arrt par la Cour des comptes, et au plus tard
le 30 juin de lanne suivant celle affrente aux comptes concerns.
Dans rapport public 2015 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, tabli dans
le cadre de sa mission constitutionnelle dassistance au Parlement et au Gouvernement, la Cour
des comptes constate que malgr la persistance et lampleur des dficits sociaux, qui demeurent
une anomalie, leur rduction a t limite en 2014, comme en 2013. 2015 devrait connatre un
ralentissement marqu du rythme de rduction des dficits et lobjectif affich dun quilibre des
comptes sociaux en 2017 est dsormais report un horizon indfini. La Cour identifie de nouveaux
champs possibles de rformes de nature contribuer au rtablissement de cet quilibre. Depuis
2012, 19,1 Md de recettes supplmentaires ont t mobiliss pour rduire les dficits sociaux. La
poursuite de cette tendance irait lencontre des orientations mises en uvre par le crdit dimpt
pour la comptitivit et lemploi (CICE) et renforces dans le cadre du pacte de responsabilit par de
nouveaux allgements de cotisations, lvolution annonce de ces dispositifs posant au demeurant
des questions dlicates. Elle prcise que lquilibre des comptes sociaux ne pourra tre atteint que
par des efforts plus ambitieux sur la matrise des dpenses, particulirement au sein de lassurance-
maladie, qui reprsente elle seule la moiti du dficit de la scurit sociale.

Union europenne et intervention conomique

Les tats membres de lUE coordonnent leurs politiques conomiques nationales, ce qui leur permet
de ragir ensemble des situations difficiles, comme les crises conomiques et financires (crise
de 2008, par exemple). Cette coordination a encore t renforce par les 19 pays qui ont adopt leuro
pour devise.
Tous les pays de lUE (membres ou non de la zone euro) font partie de lUnion conomique et montaire
(UEM), qui sert de cadre la coopration conomique et vise favoriser la cration demplois et une
croissance durable, ainsi qu coordonner les rponses aux problmes conomiques et financiers
mondiaux.
LUE a pour objectif lharmonisation et la cohsion dans le dveloppement des rgions europennes
avec sa politique rgionale ou politique de cohsion conomique, sociale et territoriale. Cette politique
dintervention conomique repose sur deux fonds structurels qui sont le Fonds social europen (FSE)
cr en 1958 et le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) cre en 1975. Les personnes
et les organisations qui grent ces fonds sont contrles par la Cour des comptes europenne.

CNED 6-L946-TE-02-16 31
LUE sest dveloppe sur la base dun march intrieur au sein duquel la concurrence est libre. Aussi,
les entreprises sont tenues de suivre certaines rgles ncessaires au bon fonctionnement du march.
La Commission europenne est responsable de la politique europenne de la concurrence. Elle est
charge de faire respecter ces rgles qui bnficient la fois aux consommateurs, qui ont accs aux
prix du march, et aux entreprises, qui doivent veiller rester comptitives. La Commission possde
un pouvoir trs tendu en la matire, auquel les tats membres ont consenti. Sont en particulier
contrls: les pratiques anticoncurrentielles, les ententes et les abus de position dominante des
entreprises; les monopoles dtat et les aides dtat; les services dintrt conomique gnral et
la libralisation des services postaux.

Le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER)

Le FEDER a pour objectif de favoriser le dveloppement harmonieux, quilibr et durable de lUnion
europenne en rduisant les carts de dveloppement entre les rgions. Il apporte une assistance
particulire la rsolution des problmes rencontrs par les rgions naturellement dsavantages
(rgions insulaires, montagneuses ou peu peuples) et les rgions les plus isoles du fait de leur
situation gographique.
Il est dot dun budget de 314 milliards deuros pour le budget 2014-2020.
Le FEDER accorde des subventions des projets visant renforcer la cohsion conomique,
sociale et territoriale en corrigeant les principaux dsquilibres entre les rgions par le soutien au
dveloppement des conomies rgionales et par la conversion des rgions industrielles en dclin et
des rgions moins dveloppes.
Il comprend onze objectifs thmatiques dtermins en cohrence avec ceux de la stratgie Europe
2020 : renforcer la recherche, du dveloppement technologique et de linnovation ; amliorer
laccs, lutilisation et la qualit des technologies de linformation et de la communication; renforcer
la comptitivit des PME; favoriser la transition vers une conomie faibles missions de CO2;
promouvoir ladaptation au changement climatique ainsi que la prvention et la gestion des risques;
protger lenvironnement et promouvoir lutilisation rationnelle des ressources ; promouvoir le
transport durable et amliorer les infrastructures de rseaux; promouvoir des emplois durables
et de qualit, et favoriser la mobilit de la main-duvre; promouvoir linclusion sociale et lutter
contre la pauvret et contre toute forme de discrimination; investir dans lducation, la formation et
lapprentissage tout au long de la vie; renforcer lefficacit de ladministration publique.

POUR APPRONFONDIR

FEDER, rglement (UE) n1301/2013 du 17 dcembre 2013; Coopration territoriale europenne,

rglement (UE) n1299/2013 du 17 dcembre 2013.

32 CNED 6-L946-TE-02-16
Dates

uu partir de 1981, nationalisations dentreprises: Thomson, Saint-Gobain, Rhne-

Poulenc, Pechiney, Sacilor, Usinor, Paribas, Suez, Crdit du Nord, Banque
Rothschild, etc.
1981 1986

uu En 1983, un salari sur quatre travaille dans le secteur public.

uu Loi n82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des
dpartements et des rgions.
uu Loi n83-8 du 7 janvier 1983 relative la rpartition de comptences entre les
communes, les dpartements, les rgions et ltat - loi dite Defferre.
uu En 1986 : Privatisations dentreprises publiques : Saint-Gobain, Paribas, TF1,
Socit gnrale, Havas, Matra, Suez, etc.
2004 2002

uu La loi n2002-276 du 27fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit.

uu Cration de lAgence des participations de ltat (APE); cest depuis 2011 un service
comptence nationale rattach directement au ministre charg de lconomie.
uu Loi n2004-809 du 13aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales.

uu Le plan Borloo de cohsion sociale a donn linsertion par lactivit conomique

2005

un cadre financier, en planifiant sur cinq annes les dotations budgtaires pour les
postes dinsertion, les fonds dpartementaux dinsertion (FDI) et les associations
intermdiaires.
uu Le grand emprunt 2010, ou investissements davenir, est un emprunt lanc par
ltat franais sur les marchs financiers en 2010. Cette initiative a t prpare
2010

en 2009 par la commission co-prside par Alain Jupp et Michel Rocard. Ce

premier programme dinvestissements davenir (PIA 1) est dun montant de 35
milliards deuros.
uu Cration du ministre du redressement productif
uu Le ministre de lindustrie est le dpartement ministriel du gouvernement
franais charg de la politique industrielle. Le 15 mai 2012, le ministre a t
renomm "du Redressement Productif. Le portefeuille tait tenu par M. Arnaud
Montebourg qui disposait depuis le 18 juin 2012 dune ministre dlgue, Mme
2012

Fleur Pellerin, charge des petites et moyennes entreprises, de linnovation et de

lconomie numrique.
uu Dcret n 2012-915 du 26 juillet 2012 relatif au contrle de ltat sur les
rmunrations des dirigeants dentreprises publiques qui plafonne 450 000
euros la rmunration brute annuelle des dirigeants des entreprises publiques.
uu Loi n2012-1559 du 31 dcembre 2012 relative la cration de la Banque publique
dinvestissement (BPI).

uu 1e janvier, entre en vigueur du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE)

2013

uu La dimension du portefeuille des participations de ltat est estime environ 100

milliards deuros et celui-ci produit de lordre de 4 milliards deuros de recettes
budgtaires annuelles.

CNED 6-L946-TE-02-16 33
 uu Le deuxime programme dinvestissements davenir (PIA 2) est dun montant de 12
milliards deuros.
uu Depuis le 1er juillet, lclairage intrieur des btiments non rsidentiels (vitrines
de commerces, bureaux, etc.) ainsi que les lumires de leurs faades doivent
imprativement tre teints entre 1 heure et 7 heures du matin.
uu Loi n2013-185 du 1er mars 2013 portant cration du contrat de gnration.
uu Loi n 2013-312 du 15 avril 2013 visant prparer la transition vers un systme
nergtique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de leau et sur
les oliennes.
uu Loi n 2013-672 du 26 juillet 2013 de sparation et de rgulation des activits
bancaires.
uu Loi n2013-1203 du 23 dcembre 2013 de financement de la scurit sociale pour
2014.
2013

uu Loi n2013-1278 du 29 dcembre 2013 de finances pour 2014.

uu Lors de ses vux aux Franais le 31 dcembre 2013, le Prsident de la Rpublique
a prsent un Pacte de responsabilit ayant pour finalit lamlioration de la
comptitivit des entreprises et la rduction du chmage; lobjectif tant daugmenter
la croissance de 0,5% et de crer 200 000 emplois lhorizon 2017.
uu Le Pacte de responsabilit prvoit daccorder 41 milliards deuros daides aux
entreprises afin de les inciter crer des emplois et investir. Les partenaires sociaux
devant dfinir les contreparties sur lesquelles doivent sengager les entreprises.
uu Le volet "solidarit" du Pacte a t limit par le Conseil Constitutionnel (dcision
n 2014-698 DC du 6 aot 2014 - loi de financement rectificative de la scurit
sociale pour 2014) qui a dclar contraire la Constitution lallgement envisag
des cotisations sociales des salaris. Il reste nanmoins les mesures en faveur des
mnages modestes.
uu Le financement du Pacte de responsabilit et de solidarit est prvu dans le cadre
dun plan dconomie des dpenses publiques de 50 milliards deuros sur la priode
2015-2017.
uu Loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de laction publique et
daffirmation des mtropoles.
uu Loi n2014-384 du 29 mars 2014 visant reconqurir lconomie relle.
uu Loi n 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux
contrats dassurance vie en dshrence.
uu Loi n2014-744 du 1er juillet 2014 permettant la cration de socits dconomie
mixte opration unique.
uu Loi n2014-844 du 29 juillet 2014 relative la scurisation des contrats de prts
structurs souscrits par les personnes morales de droit public.
uu Loi n2014-872 du 4 aot 2014 portant rforme ferroviaire modifi la structure
2014

juridique du groupe SNCF compter du 1er janvier 2015.

uu Ordonnance n2014-948 du 20 aot 2014 relative la gouvernance et aux oprations
sur le capital des socits participation publique (JORF du 23 aot 2014).
uu Dcret n2014-949 du 20 aot 2014 portant application de lordonnance n2014-
948 du 20 aot 2014 relative la gouvernance et aux oprations sur le capital des
socits participation publique (JORF du 23 aot 2014).
uu Loi n2014-1554 du 22 dcembre 2014 de financement de la scurit sociale pour
2015.
uu Loi n2014-1653 du 29 dcembre 2014 de programmation des finances publiques
pour les annes 2014 2019.
uu Loi n2014-1654 du 29 dcembre 2014 de finances pour 2015.

34 CNED 6-L946-TE-02-16
 uu Loi n2015-382 du 3 avril 2015 ratifiant lordonnance n2014-1543 du 19dcembre
2014 portant diverses mesures relatives la cration de la mtropole de Lyon.
uu Loi n 2015-411 du 13 avril 2015 visant la prise en compte des nouveaux
indicateurs de richesse dans la dfinition des politiques publiques.
uu Loi n2015-533 du 15 mai 2015 autorisant la ratification de laccord concernant
le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de rsolution unique.
uu Loi n 2015-552 du 20 mai 2015 autorisant lapprobation de larrangement
concernant les services postaux de paiement.
uu Loi n2015-553 du 20 mai 2015 autorisant lapprobation de la convention postale
universelle.
uu Loi n2015-735 du 25 juin 2015 autorisant la ratification dun accord de partenariat
et de coopration tablissant un partenariat entre les Communauts europennes
et leurs tats membres, dune part, et le Turkmnistan, dautre part.
uu Loi n 2015-762 du 29 juin 2015 modifiant la loi n 2004-639 du 2 juillet 2004
relative loctroi de mer.
uu Loi n 2015-957 du 3 aot 2015 de rglement du budget et dapprobation des
2015

comptes de lanne 2014.

uu Loi n2015-990 du 6 aot 2015 pour la croissance, lactivit et lgalit des chances
conomiques.
uu Loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique.
uu Instruction du Gouvernement relative la nouvelle rpartition des comptences
en matire dinterventions conomiques des collectivits territoriales et de leurs
groupements issue de lapplication de la loi n2015991 du 7 aot 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (NOTRe) du 22 dcembre 2015.
uu Loi n 2015-992 du 17 aot 2015 relative la transition nergtique pour la
croissance verte.
uu Loi n2015-1702 du 21 dcembre 2015 de financement de la scurit sociale pour
2016.
uu Loi n2015-1703 du 21 dcembre 2015 visant pnaliser lacceptation par un parti
politique dun financement par une personne morale.
uu Loi n2015-1779 du 28 dcembre 2015 relative la gratuit et aux modalits de la
rutilisation des informations du secteur public.
uu Loi n2015-1785 du 29 dcembre 2015 de finances pour 2016.
uu Loi n2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre systme de sant.
uu Loi n 2016-655 du 23 mai 2016 autorisant la ratification de laccord portant
cration de la Banque asiatique dinvestissement dans les infrastructures.
uu Loi n 2016-731 du 3 juin 2016 renforant la lutte contre le crime organis, le
terrorisme et leur financement, et amliorant lefficacit et les garanties de la
2016

procdure pnale.
uu Loi n2016-819 du 21 juin 2016 rformant le systme de rpression des abus de
march.
uu Loi n2016-832 du 24 juin 2016 visant lutter contre la discrimination raison de
la prcarit sociale.
uu Loi n2016-1087 du 8 aot 2016 pour la reconqute de la biodiversit, de la nature
et des paysages.

CNED 6-L946-TE-02-16 35
Chiffres clefs

Les dpenses publiques en France: donnes connatre

Programme de stabilit franais 2013-2017

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Dficit public 4,8 % 3,7 % 2,9 % 2,0 % 1,2 % 0,7 %
Dpenses
56,6 % 56,9 % 56,4 % 55,5 % 54,7 % 53,9 %
publiques
Dette
90,2 % 93,6 % 94,3 % 92,9 % 90,7 % 88,2 %
publique
Taux de PO 44,9 % 46,3 % 46,5 % 46,5 % 46,5 % 46,5 %
Source: Programme de stabilit franais 2013-2017, donnes en points de PIB.

Source: http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/finances-publiques/grandes-caracteristiques-finances-publiques/s-infor-
mer/structure-depense-publique#.V7DRClWJGUk

36 CNED 6-L946-TE-02-16
Le taux de prlvements obligatoires recule de 0,1point de PIB en 2015
En 2015, le taux de prlvements obligatoires stablit 44,7 % du PIB, en repli de 0,1 point par
rapport 2014.

En 2015, le dficit public se rduit nouveau

En 2015, le dficit public au sens de Maastricht stablit 77,5milliards deuros, soit 3,6% du produit
intrieur brut (PIB), aprs 4,0% en 2014. Aprs une forte dgradation en 2009 en lien avec la crise
conomique, le dficit public continue de se rduire de 7,3 milliards deuros par rapport 2014,
grce des recettes plus dynamiques que les dpenses.

Dette publique
la fin du premier trimestre 2016, la dette publique stablit 97,5% du PIB:
http://www.insee.fr/fr/themes/info-rapide.asp?id=40

Figure 5 - Dette publique* et dette publique nette*

en milliards deuros
Au 31 dcembre 2014 Au 31 dcembre 2015
Dette publique Dette Dette publique Dette
(brute) publique (brute) publique
nette nette
* Voir dfinitions.
Source: Insee, comptes nationaux, base 2010.

tat 1 611,3 1 510,3 1 661,2 1 556,7

Organismes divers 22,7 6,3 18,9 2,9
dadministration centrale
Administrations locales 189,5 177,3 196,5 184,0
Administrations de 216,7 156,7 220,3 160,5
scurit sociale
Ensemble des 2 040,3 1 850,6 2 096,9 1 904,1
administrations publiques
En % du PIB 95,3 86 96,1 87,3
Source: Insee, comptes nationaux, base 2010.

En 2015, le dficit de la scurit sociale sest fortement rduit

Le solde consolid du rgime gnral de la scurit sociale et du fonds de solidarit vieillesse (FSV)
sest rduit -10,8 milliards en 2015. Ce rsultat, nettement meilleur que la prvision de la loi de
financement de la scurit sociale pour 2015, correspond une amlioration de 2,4milliards deuros
par rapport 2014. Le dficit a ainsi t divis par deux par rapport au niveau atteint en 2011 (20,9
milliards deuros). Pour lanne 2016, la prvision de dficit est revue la baisse 9,1 milliards
deuros pour le rgime gnral et le FSV, sous leffet dun fort ralentissement des dpenses.

CNED 6-L946-TE-02-16 37
Loi n2015-1785 du 29 dcembre 2015 de finances pour 2016
https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2015/12/29/FCPX1519907L/jo
[...]
Article 40
Pour 2016, les prlvements oprs sur les recettes de ltat au profit des collectivits territoriales
sont valus 47 304 691 000 , qui se rpartissent comme suit:
(En milliers deuros)
INTITULE DU PRELEVEMENT MONTANT
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la dotation globale de
33 221 814
fonctionnement
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la dotation spciale pour le
17 200
logement des instituteurs
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et
73 696
de redevance des mines des communes et de leurs groupements
Prlvement sur les recettes de ltat au profit du Fonds de compensation
6 046 822
pour la taxe sur la valeur ajoute
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la compensation
1 636 668
dexonrations relatives la fiscalit locale
Dotation lu local 65 006
Prlvement sur les recettes de ltat au profit de la collectivit territoriale de
40 976
Corse et des dpartements de Corse
Fonds de mobilisation dpartementale pour linsertion 500 000
Dotation dpartementale dquipement des collges 326 317
Dotation rgionale dquipement scolaire 661 186
Fonds de solidarit des collectivits territoriales touches par des
catastrophes naturelles 0
Dotation globale de construction et dquipement scolaire 2 686
Compensation relais de la rforme de la taxe professionnelle 0
Dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle 3 324 422
Dotation pour transferts de compensations dexonrations de fiscalit directe
628 669
locale
Dotation de garantie des reversements des fonds dpartementaux de taxe
423 292
professionnelle
Prlvement sur les recettes de ltat spcifique au profit de la dotation
0
globale de fonctionnement
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la dotation unique des
163 365
compensations spcifiques la taxe professionnelle
Dotation de compensation des produits syndicaux fiscaliss 0
Dotation de garantie des reversements des fonds dpartementaux de taxe
0
professionnelle (complment au titre de 2011)
Dotation de compensation de la rforme de la taxe sur les logements
vacants pour les communes et les tablissements publics de coopration 4 000
intercommunale percevant la taxe dhabitation sur les logements vacants

38 CNED 6-L946-TE-02-16
 Dotation de compensation lie au processus de dpartementalisation de
83 000
Mayotte
Dotation exceptionnelle de correction des calculs de la dotation de
compensation de la rforme de la taxe professionnelle et du prlvement ou 0
du reversement des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources
Fonds de compensation des nuisances aroportuaires 6 822
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la compensation des pertes
de recettes lies au relvement du seuil dassujettissement des entreprises 78 750
au versement transport
Total 47 304 691

[...]
Article 172
I.- lavant-dernier alina du I de larticle L. 262-24 du code de laction sociale et des familles, dans
sa rdaction rsultant de la loi n2015-994 du 17 aot 2015 relative au dialogue social et lemploi,
aprs le mot: actives, sont insrs les mots: finance lallocation de revenu de solidarit active
verse aux personnes mentionnes larticle L. 262-7-1. Il.
II.-Le I entre en vigueur le 1er janvier 2016.
La prsente loi sera excute comme loi de ltat.
LGISLATIFS ANNEXS
TAT A
(Article 57 de la loi)
Voies et moyens
I. - BUDGET GNRAL
TATS
(En milliers deuros)
Numro Evaluation
Intitul de la recette
de ligne pour 2016
[]
3. Prlvements sur les recettes de ltat
31. Prlvements sur les recettes de ltat au profit des collectivits
47 304 691
territoriales
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la dotation globale de
3101 33 221 814
fonctionnement
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la dotation spciale
3103 17 200
pour le logement des instituteurs
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe
3104 professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs 73 696
groupements
Prlvement sur les recettes de ltat au profit du Fonds de
3106 6 046 822
compensation pour la taxe sur la valeur ajoute
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la compensation
3107 1 636 668
dexonrations relatives la fiscalit locale
3108 Dotation lu local 65 006

CNED 6-L946-TE-02-16 39
 Prlvement sur les recettes de ltat au profit de la collectivit
3109 40 976
territoriale de Corse et des dpartements de Corse
3111 Fonds de mobilisation dpartementale pour linsertion 500 000
3112 Dotation dpartementale dquipement des collges 326 317
3113 Dotation rgionale dquipement scolaire 661 186
Fonds de solidarit des collectivits territoriales touches par des
3117 0
catastrophes naturelles

Dotation globale de construction et dquipement scolaire 2 686

3118
3120 Compensation relais de la rforme de la taxe professionnelle 0
3122 Dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle 3 324 422
Dotation pour transferts de compensations dexonrations de fiscalit
3123 628 669
directe locale
Prlvement sur les recettes de ltat spcifique au profit de la dotation
3125 0
globale de fonctionnement
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la dotation unique des
3126 163 365
compensations spcifiques la taxe professionnelle
3128 Dotation de compensation des produits syndicaux fiscaliss 0
Dotation de garantie des reversements des fonds dpartementaux de
3129 0
taxe professionnelle (complment au titre de 2011)
Dotation de compensation de la rforme de la taxe sur les logements
vacants pour les communes et les tablissements publics de
3130 4 000
coopration intercommunale percevant la taxe dhabitation sur les
logements vacants
Dotation de compensation lie au processus de dpartementalisation
3131 83 000
de Mayotte
Dotation exceptionnelle de correction des calculs de la dotation
de compensation de la rforme de la taxe professionnelle et du
3132 0
prlvement ou du reversement des fonds nationaux de garantie
individuelle des ressources
3133 Fonds de compensation des nuisances aroportuaires 6 822
Dotation de garantie des reversements des fonds dpartementaux de
3134 423 292
taxe professionnelle
Prlvement sur les recettes de ltat au titre de la compensation des
3135 pertes de recettes lies au relvement du seuil dassujettissement des 78 750
entreprises au versement transport
32. Prlvement sur les recettes de ltat au profit de lUnion
20169 000
Europenne
Prlvement sur les recettes de ltat au profit du budget de lUnion
3201 20 169 000
europenne

40 CNED 6-L946-TE-02-16
Dbat dorientation des finances publiques (DOFP) juillet 2016
Prsentation du projet de loi de finances pour 2017
http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/actualites/2016/ouverture-debat-d-orientation-
finances-publiques-dofp-a-assemblee-nationale#.V7DIqFWJGUk

M. Christian Eckert, secrtaire dtat au Budget, a ouvert le jeudi 7 juillet 2016, lAssemble
nationale, le dbat dorientation des finances publiques 2016 et a prsent la trajectoire des finances
publiques pour 2017 fixe par le Gouvernement qui consiste abaisser le dficit public 2,7% du PIB,
proposer un projet de loi de finances et un projet de loi de financement de la scurit sociale pour
2017 qui poursuivent leffort de redressement des finances publiques et garantissent le financement
de politiques publiques prioritaires axes sur lducation, lemploi et la scurit.
Le rapport sur lvolution de lconomie nationale et sur les orientations des finances publiques a
t transmis le 6 juillet 2016 lAssemble Nationale et au Snat conformment larticle 48 de
la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). lattention des parlementaires, ce rapport,
compos de deux tomes, permet de prsenter la situation et les perspectives de lconomie et de
prciser la stratgie de finances publiques du Gouvernement. Le 1er tome, rapport prparatoire au
dbat dorientation des finances publiques (DOFP), fixe les orientations de la politique budgtaire
et expose les mesures concrtes qui ont t adoptes pour garantir la bonne gestion des finances
publiques. Compos de quatre parties, il prsente dans un 1er temps la situation de lconomie et des
finances publiques, toutes administrations confondues (tat, ODAC, organismes de scurit sociale,
administrations publiques locales) en 2015. Le dficit public abaiss 3,6% en 2015 tmoigne de
leffort de redressement des comptes publics ralis, dans un contexte de baisse des prlvements
obligatoires et de faible inflation. La 2me partie prcise la stratgie adopte pour contribuer
au redressement des comptes publics jusquen 2017, et ainsi rduire le dficit 3% du PIB. Les
perspectives de croissance pour les annes 2016-2017 sont dtailles, appuyes notamment par
la baisse des impts pour appuyer la reprise conomique, et la lutte contre la fraude. Enfin, dans
une 3me partie, le rapport nonce la politique mene pour contribuer une meilleure efficience
de la gestion publique : poursuite des revues de dpenses, nouvelle gouvernance de la politique
immobilire de ltat, politique des achats de ltat et de ses oprateurs modernise, etc. La 4me
partie, consacre au volet dpenses du budget de ltat 2017 est dtaille dans un document tir
part, et publi loccasion de louverture des dbats lAssemble nationale le 7 juillet 2016. Le
rapport comprend un second tome qui dtaille la liste des missions et programmes du budget de
ltat 2017, ainsi que les objectifs et indicateurs de performance associs chaque programme.
uu Tome 1: Rapport prparatoire au dbat dorientation des finances publiques
uu Tome 2: Missions, programmes, objectifs, indicateurs

POUR APPRONFONDIR

Dbat dorientation des finances publiques - Juillet 2016

http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/documents-budgetaires/lois-projets-lois-
documents-annexes-annee/exercice-2017/debat-d-orientation-finances-publiques-juillet-2016#.
V7DJ2FWJGUk

CNED 6-L946-TE-02-16 41
La situation du budget de ltat au 30 juin 2016
http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/actualites/2016/situation-mensuelle-budget-
tat-30-juin-2016#.V7DLjFWJGUk

Solde
Au 30 juin 2016, le solde gnral dexcution stablit -61,8 Md contre -58,5 Md fin juin 2015.
Cet cart rsulte dune avance exceptionnelle de 5,4 Md octroye lAgence de services et de
paiement (ASP) qui sera rembourse dans le courant de lanne. Le solde retrait de cette avance
exceptionnelle est en amlioration de 2,0 Md par rapport lanne prcdente.
Dpenses
Les dpenses (budget gnral et prlvements sur recettes) atteignent 193,9 Md, en ligne avec
les objectifs affichs en loi de finances initiale pour 2016. A primtre constant, elles diminuent
de 2,2 % par rapport 2015.
Recettes
Les recettes du budget gnral (nettes des remboursements et dgrvements) stablissent
155,1 Md contre 152,4 Md fin juin 2015. Les recettes fiscales nettes sont en hausse de 4,3
Md par rapport au 30 juin 2015. Cette volution est encore peu significative ce stade de lanne.
Laugmentation des recettes est principalement porte par la hausse de la TVA et de la TICPE.
fin juin 2016, les recettes non fiscales sont en diminution de 0,8 Md par rapport juin 2015
en raison dun moindre encaissement sur les dividendes, du fait notamment que le dividende
EDF est vers sous forme de titres, compens par laugmentation des redevances dusage des
frquences radiolectriques suite au processus de vente aux enchres de la bande de frquences
dite bande 700 MHz aux oprateurs de tlcommunication.

Trajectoire de finances publiques de la LPFP 2014-2019

[...]
Un effort dune ampleur indite: 50 Md dconomies en trois ans dont 21 Md en 2015
Le plan dconomies de 50 Md prsent en avril 2014 par le Premier ministre sera mis en uvre
ds 2015 avec un premier effort de 21 Md pour lanne prochaine qui se poursuivra en 2016 et
2017 avec 14,5 Md dconomies supplmentaires chaque anne. Il vient amplifier les conomies
dj ralises en 2013 et 2014.
Si rien navait t fait, la progression spontane de la dpense publique serait denviron 1,7% en
volume. Elle sexplique par diffrents facteurs: effets du vieillissement de la population sur les
retraites et les dpenses de sant, progression des autres prestations sociales (rgles dindexation,
volution du nombre de bnficiaires), rgles de progression de carrire des agents publics,
excution sur plusieurs annes des programmes dinvestissements, etc. Cette estimation retient
par exemple une croissance de 5,4 Md des dpenses des ministres, les diffrents facteurs de
dynamique tant prsents en dtail dans les documents annexs au projet de loi de finances.
La mise en uvre du programme dconomie de 50 Md permettra de limiter la croissance
moyenne des dpenses publiques 0,2% en volume sur la priode 2015 2017 (hors crdits
dimpts).

42 CNED 6-L946-TE-02-16
 POUR APPRONFONDIR

La matrise des dpenses publiques

http://www.gouvernement.fr/action/la-maitrise-des-depenses-publiques
http://www.assemblee-nationale.fr/14/projets/pl3096.asp
http://www.senat.fr/rap/l15-164-1/l15-164-13.html
http://www.conomie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/publications/lettre-daj/2016/
lettre208/Partie04.html

CNED 6-L946-TE-02-16 43
La politique actuelle

Le Pacte de responsabilit et de solidarit : 5 milliards en faveur des

mnages modestes9
Annonc par le Prsident de la Rpublique le 14 janvier 2014
puis prsent par le Premier ministre le 8 avril 2014 lors de sa dclaration de politique gnrale, le
Pacte de responsabilit et de solidarit est structur autour de plusieurs piliers: des allgements
supplmentaires de cotisations patronales; la modernisation du systme fiscal et la baisse de la
fiscalit pour les entreprises; la simplification des procdures administratives; des engagements
en matire demploi (les contreparties); des mesures de solidarit en faveur du pouvoir dachat
des mnages, notamment des plus modestes.
Une poursuite de lallgement du cot du travail: le Pacte de responsabilit et de solidarit prvoit
une amplification de la baisse du cot du travail afin de rpondre un double objectif: favoriser la
cration demploi et amliorer la comptitivit de notre conomie et sa capacit exporter.
En 2015, le cot du travail au niveau du Smic sera rduit avec lexonration des cotisations patronales
verses aux Urssaf, hors cotisations dassurance chmage, et par une rvision du barme des
allgements existants jusqu 1,6 fois le Smic.
partir du 1er janvier 2016, les cotisations famille seront abaisses de 1,8 point, pour les salaires
compris entre 1,6 et 3,5 Smic. Au total, les allgements supplmentaires sur les salaires infrieurs
1,6 Smic slveront prs de 4,5 milliards deuros, ceux sur les salaires suprieurs 1,6 Smic
slveront galement 4,5 milliards deuros.
Les cotisations familiales seront galement rduites hauteur de 1 milliard pour les indpendants.
Compte tenu de la monte en charge du CICE le crdit dimpt comptitivit emploi cest dj 12
milliards daides aux entreprises verses pour 2014, le cot du travail sera bien allg de 30 milliards
deuros dici 2017, soit un montant comparable celui des cotisations famille, conformment
lengagement du prsident.
Une modernisation du systme fiscal des entreprises: le Pacte prvoit une modernisation et une
rduction de la fiscalit des entreprises pour favoriser leurs investissements. La contribution sociale
de solidarit des socits (C3S), paye par environ 300 000 entreprises, sera supprime dici 2017,
avec une premire rduction quivalente 1 milliard deuros en 2015 sous la forme dun abattement,
ce qui permettrait dexonrer deux tiers des contribuables actuels ds la 1re anne. Au total, cette
suppression reprsente plus de 6 milliards deuros brut qui seront restitus aux entreprises.
La contribution exceptionnelle sur limpt sur les socits sera galement supprime en 2016 et le
taux normal passera de 33,3 % actuellement 28 % en 2020 avec une premire tape ds 2017.
Enfin, afin de simplifier le cadre fiscal, plusieurs dizaines de taxes faible rendement seront
supprimes. Cette rforme de la fiscalit favorisera la croissance et lemploi et, terme, la fiscalit
des entreprises aura baiss de 10 milliards deuros en 2017.
Un agenda de simplification renforc : le mouvement de simplification de la vie administrative
des entreprises sera accentu, pour rduire les procdures et faciliter la prise de dcision. La
loi dhabilitation du 2 janvier 2014 a dores-et-dj permis au Gouvernement de lgifrer par
ordonnances, notamment pour allger les obligations comptables pour les PME. Dautres mesures

9.Extrait du site Internet de la prfecture du Rhne portant sur les contours du pacte de responsabilit et de solidarit

44 CNED 6-L946-TE-02-16
de simplification seront prises dans les prochains mois, notamment en suivant les recommandations
du Conseil de la simplification qui passera en revue les dix actes cl de la vie des entreprises. Ce
conseil, dirig par le parlementaire Thierry Mandon et le chef dentreprise Guillaume Poitrinal, aura
galement pour fonction de suivre les ralisations du programme de simplification et lvaluation de
ses rsultats. Le 14 avril, le Conseil a prsent 50 nouvelles mesures de simplification.
Lemploi et la modernisation du dialogue social: en contrepartie du Pacte, les entreprises sengageront
en termes demploi (notamment des jeunes), de formation professionnelle et de qualit de lemploi.
Ces contreparties, prsentes dans leurs grandes lignes dans laccord conclu entre les partenaires
sociaux le 5 mars dernier, doivent tre prcises lors de ngociations venir dans chaque branche
professionnelle.
Le Pacte, cest aussi dici 2017 des mesures de solidarit favorables au pouvoir dachat des plus
modestes pour un montant quivalent 5 milliards deuros:
uu compter du 1er janvier 2015, un dispositif de rduction des cotisations salariales, dgressif
jusqu 1,3 Smic, permettra aux salaris daccrotre leur salaire net denviron 500 euros par an
au niveau du Smic;
uu ds 2014, une premire mesure favorable aux mnages modestes sera engage. Il sagit de rduire
limposition des mnages situs en bas du barme de limpt sur le revenu. 500 millions deuros
seront ainsi redistribus ds cette anne via le prochain collectif budgtaire qui va corriger la loi
de finances 2014. Trop de foyers modestes sont entrs dans limpt ces deux dernires annes,
il faut faire des corrections, a expliqu Michel Sapin.
Le Pacte de responsabilit est financ la fois par la matrise des dpenses publiques et la lutte
contre la fraude et lvasion fiscales. En 2014, la lutte contre la fraude et lvasion fiscales a permis de
recouvrer plus de 10,4 milliards contre 10,1 milliards deuros en 2013. Plus de 40 000 demandes de
rgularisation fiscale ont t enregistres par le service de traitement des dclarations rectificatives,
depuis sa cration en juin 2013. En 2014, cela a permis de rcolter 1,9 milliards deuros de recettes
fiscales supplmentaires. Pour lanne 2015, un objectif de rendement de 2,7 milliards deuros est
envisag.

POUR APPRONFONDIR

http://www.gouvernement.fr/pacte-responsabilite-solidarite

CNED 6-L946-TE-02-16 45
Extrait du site Internet du portail du Gouvernement portant sur le plan dinvestissements nomm
investir pour la France
Ce plan se dcline en 6 axes:
uu Mobilit : plus de 5 milliards deuros par an pour la modernisation et le dveloppement des
infrastructures et services de transports (exemple : lintgralit des trains Inter cits seront
renouvels entre 2015 et 2025);
uu Un nouveau programme dinvestissement pour lavenir (PIA2) dot de 12 milliards deuros dont
50% concerneront directement ou indirectement la transition nergtique, plus de 3,5 milliards
deuros seront consacrs aux universits; les autres priorits concernent lindustrie de demain,
la sant, lexcellence technologique;
uu Le dploiement des compteurs intelligents Linky; un appel doffre sera lanc pour installer
3 millions de nouveaux compteurs lectriques Linky en France dici 2016 pour faciliter la vie des
utilisateurs avec le relev distance, une aide la matrise de la consommation et le pilotage
automatique des appareils lectrique des foyers (tous les foyers en seront quips dici 2020);
uu Lhpital: 4,5 milliards deuros par an pour la modernisation des hpitaux sur tous les territoires;
uu Linternet trs haut dbit sur tout le territoire: 20 milliards deuros sur 10 ans;
uu Un nouveau programme de renouvellement urbain de 5 milliards deuros.

La protection universelle maladie (PUMA)

https://www.cmu.fr/cmu-de-base.php

Le 1e janvier 2016, la protection universelle maladie (PUMA) entre en application, la CMU de base
est supprime. La protection universelle maladie assure aux personnes qui exercent une activit
professionnelle en France ou qui rsident en France de faon stable et rgulire, la prise en charge
des frais de sant en cas de maladie ou de maternit, titre personnel et de manire continue tout
au long de la vie.
La CMU de base devient par consquent la PUMA sur critre de rsidence et le plafond est port
9611euros de revenus annuels. Il est prcis quil sagit de revenus du capital (pargne, loyers
perus, etc.), car des revenus du travail laissent supposer une affiliation un rgime dassurance
maladie obligatoire.

46 CNED 6-L946-TE-02-16
Lutte contre la fraude et lvasion fiscale: 2015, anne record pour le contrle
fiscal

La lutte contre la fraude fiscale

http://www.conomie.gouv.fr/lutte-contre-fraude-evasion-fiscales/lutte-contre-fraude-fiscale

La lutte contre la fraude fiscale est un enjeu majeur de souverainet et de redressement des comptes
publics, et une condition essentielle pour faire respecter le principe dgalit devant limpt. En
effet, la fraude fiscale porte atteinte, dune part la solidarit nationale en faisant reposer limpt
sur les seuls contribuables qui respectent leurs obligations fiscales et, dautre part, aux conditions
dune concurrence loyale entre les entreprises.

La lutte contre lvasion fiscale

http://www.conomie.gouv.fr/lutte-contre-fraude-evasion-fiscales/lutte-contre-evasion-fiscale

Contrairement la fraude fiscale, qui est illgale, lvasion fiscale sinscrit gnralement dans les
limites fixes par la loi. De nombreuses formes dvasion fiscale sont toutefois contraires lesprit de
la loi, sappuyant sur une interprtation trs extensive de ce qui est lgal pour rduire au minimum
la contribution fiscale globale dune entreprise. Recourant des techniques de planification fiscale
agressive, certaines socits exploitent les failles juridiques des systmes fiscaux et les asymtries
qui existent entre les rgles nationales pour luder le paiement de leur juste part de limpt.

Quest-ce que loptimisation fiscale agressive?

http://www.conomie.gouv.fr/lutte-contre-fraude-evasion-fiscales/optimisation-fiscale-agressive

Loptimisation fiscale vise rduire limposition et sappuie de manire naturelle sur des mcanismes
dvasion fiscale, cest--dire une organisation qui nest pas illgale mais utilise les marges.
Loptimisation fiscale agressive, elle, consiste tirer parti des subtilits dun systme fiscal ou des
incohrences entre plusieurs systmes fiscaux afin de rduire limpt payer.
Le projet BEPS
Pour rformer les rgles fiscales internationales de manire cohrente et coordonne, lOCDE a
lanc un grand plan de lutte contre lrosion de la base dimposition et le transfert de bnfices (Base
Erosion and Profit Shifting ou BEPS en anglais). Le but est dempcher des socits dorganiser
la disparition de leurs bnfices ou de les transfrer artificiellement vers certains pays qui
appliquent une fiscalit faible ou nulle, alors que ces entreprises ne ralisent dans ces pays que des
activits conomiques limites, voire inexistantes.
Ces abus induisent un manque gagner pour les recettes publiques qui reprsenterait, selon
des hypothses prudentes, de 100 240 milliards de dollars US par an (environ 88 212 milliards
deuros), soit entre 4 et 10% des recettes issues de limpt sur les socits dans le monde.
Le reporting par pays
Il sagit de lune des mesures du projet BEPS de lOCDE, pour accrotre la transparence des entreprises
multinationales. Le reporting pays par pays, ou dclaration pays par pays (Country-by-Country
Reporting en anglais), prvoit un change de renseignements (rpartition mondiale du chiffre
daffaires, impts pays, etc.) entre les administrations fiscales des pays o les multinationales
oprent. Les informations seront collectes par le pays de rsidence du groupe puis transmises
via un mcanisme dchange dinformations. Ce reporting commencera en 2017-2018, sur les
informations concernant lanne 2016.
Lchange automatique dinformations
Il sagit de la communication systmatique et priodique de renseignements sur les revenus des
contribuables (personnes physiques et entits) par le pays de la source du revenu vers leur pays de
rsidence. Sont concerns par exemple les dividendes, les salaires, les redevances, les pensions,
etc.

CNED 6-L946-TE-02-16 47
Cette mesure, dont la norme commune a t approuve en 2014 par les ministres des Finances
du G20, permet aux diffrentes administrations fiscales de disposer dinformations et de pouvoir
combattre lvasion et la fraude.

Source: http://www.conomie.gouv.fr/lutte-contre-fraude-evasion-fiscales/optimisation-fiscale-agressive

48 CNED 6-L946-TE-02-16
Le montant record de 21,2 milliards deuros en 2015
http://www.conomie.gouv.fr/2015-annee-record-pour-le-controle-fiscal
Les rsultats de la lutte contre la fraude se sont encore amliors : ils atteignent 21,2 milliards
deuros en 2015 (+10 % en 1 an) contre 18 milliards deuros en 2013 et 19,3 milliards deuros en
2014. La mme hausse est constate pour les droits encaisss. La stratgie de lutte contre la fraude
fiscale privilgie quatre axes:
uu lamlioration des outils du contrle fiscal,
uu le renforcement de la lutte contre la fraude la TVA,
uu le renforcement de laction pnale
uu une meilleure connaissance des flux financiers internationaux entre les entreprises lies. Lenjeu
est de contrler par exemple les prix de transfert, cest--dire les flux financiers internationaux
correspondant des services ou des ventes entre entreprises de mmes groupes grce des
dispositifs comme le reporting pays par pays et les changes dinformation avec les partenaires.

CNED 6-L946-TE-02-16 49
Vision de la thmatique
au niveau territorial, national et europen

Vision territoriale
Les entreprises publiques locales managers descentres villes.
Les entreprises publiques locales jouent un rle cl dans la reconqute des centres villes. Elles
participent activement la dynamique instaure par les collectivits dans les mtropoles de
lhexagone, comme Mulhouse (SPL SERM 68), Limoges (SELI) et Brive (Territoires 19).

POUR APPRONFONDIR

http://www.servirlepublic.fr/dossiers/234/les-epl--managers--de-centres-villes
Rapport de la Fdration des entreprises publiques locales, Financement des entreprises publiques
locales, avril 2015:
http://www.lesepl.fr/pdf/FedEpl_Financement_Epl.pdf

Cration des SEMOP

La loi n 2014-744 du 1er juillet 2014 (JORF n 0151 du 2 juillet 2014) permettant la cration de
socits dconomie mixte opration unique vise faciliter la coopration entre oprateurs privs
et collectivits, tout en dotant ces dernires de moyens de contrle efficaces.

Vision nationale

Prlvement la source: une mise en place prvue partir du 1erjanvier2018

https://www.service-public.fr/particuliers/actualites/A10458

Cette rforme concernera plus de 98% des foyers: salaris du priv, fonctionnaires, bnficiaires de
revenus de remplacement (pensions de retraite, allocation de chmage), indpendants (commerants,
professions librales, agriculteurs) et propritaires de revenus fonciers.
La retenue la source se fera automatiquement.
Pour les salaris par exemple, ladministration fiscale transmettra au salari et lemployeur un
taux de prlvement au second semestre2017 (sur la base des revenus perus en2016). Ds le mois
de janvier2018, ce taux sera appliqu au salaire. Par la suite, si le revenu diminue en cours danne,
le montant du prlvement mensuel diminuera dans la mme proportion (et inversement si le revenu
augmente). Ce taux de prlvement sera actualis en septembre2018. Toutefois, il pourra tre mis
jour en cours danne en cas de changement de situation (mariage, naissance, etc.), ladministration
fiscale recalculant alors le taux de prlvement avant de le transmettre lemployeur.

50 CNED 6-L946-TE-02-16
La seule information que ladministration fiscale fournira au tiers versant les revenus (lemployeur
par exemple) concernera le taux de prlvement [].
Cette rforme introduit surtout deux nouveauts: limpt sur le revenu concide avec les revenus
perus sur le moment et le mode de paiement de limpt change.

POUR APPRONFONDIR

http://www.elysee.fr/conseils-des-ministres/article/compte-rendu-du-conseil-des-ministres-du-
mercredi-3-aout-201/
http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/20628.pdf

Vision europenne

La conception des entreprises publiques par les institutions europennes

Les entreprises publiques, les services publics et les services dintrt gnral sont des structures
sur lesquelles les pouvoirs publics exercent une influence dominante. Elles sont soumises aux rgles
de concurrence. Nanmoins, ces rgles peuvent tre cartes pour les services dintrt conomique
gnral (SIEG) dans la mesure o elles empcheraient ceux-ci daccomplir leurs missions.
Entreprises publiques et entreprises auxquelles les tats membres ont octroy des droits spciaux
ou exclusifs: articles 37, 106 et 345 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (trait
FUE); Services publics, services dintrt gnral et services dintrt conomique gnral: articles
14, 36, 52, 93, 106, paragraphes 2 et 3, articles 107, 108 et 114 du trait CE-trait FUE.

Le statut de la SCNF et de la RATP remis en question par les juridictions europennes

Ltat franais pourrait se voir contraint de modifier le statut de la SNCF et la RATP aprs celui de
la Poste en 2010. En effet, le tribunal de lUnion europenne a rendu, le 20 septembre 2012, une
dcision dont les consquences pourraient tre importantes pour les entreprises franaises dotes
du statut dtablissement public caractre industriel et commercial ou EPIC (personne morale de
droit public, dote de comptences spciales, dont une ou plusieurs activits de service public) et
implantes sur des marchs concurrentiels.
Cette juridiction a ainsi rejet un recours en annulation introduit en 2010 par la France, qui contestait
linterprtation faite par la Commission des bnfices lis au statut dEPIC de la Poste qui confrait
cette dernire lquivalent dune garantie financire implicite et illimite de ltat qui la protgeait
donc de la faillite et lui procurait un avantage sur ses concurrents. Cette dcision qui donne raison
linterprtation de Bruxelles pourrait faire jurisprudence et menacer le statut de lEPIC.

POUR APPRONFONDIR

Voir laffaire C-559/12 P de la Cour de justice de lUnion europenne (CJUE) en date du 3 avril 2014,
France/Commission.
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=150285&pageIndex=0&doclang=
FR&mode=lst&d

CNED 6-L946-TE-02-16 51
Approfondir la question

Bibliographie - ouvrages
CHARTOIRE Renaud et LOISEAU Sophie, Lconomie, Nathan, 2015.
VALETTE Jean-Paul, Droit public conomique, Hachette Suprieur, coll. Les Fondamentaux - Droit,
2015.
FLOUZAT Denise et PONDAVEN Claude, conomie contemporaine, PUF,
uu Tome 1: Les fonctions conomiques
uu Tome 2: Les phnomnes montaires
uu Tome 3: Croissance, mondialisation et stratgie

HEYER ric (dir.), OFCE (Observatoire Franais des Conjonctures conomiques), Lconomie franaise
2013, Editions La Dcouverte, Collection Repres.

Bibliographie - revues - rapports

lise AMAR, Franoise BORDERIES et Isabelle LEROUX (DREES), Les bnficiaires de laide sociale
dpartementale en 2014, Document de travail, Srie Statistiques, n 200, DREES, aot 2016.
http://drees.social-sante.gouv.fr/etudes-et-statistiques/publications/documents-de-travail/
serie-statistiques/article/les-beneficiaires-de-l-aide-sociale-departementale-en-2014

Outre ces ouvrages utiles pour acqurir les fondamentaux du thme dtude, il est recommand au
candidat de consulter priodiquement un quotidien ou une revue conomique:
uu Les chos, quotidien portant sur lactualit conomique.
uu Alternatives Economiques, mensuel dactualit conomique.

Internet

Cour des comptes europenne

Rapport dactivit 2015, Cour des comptes europenne, 2016:
http://publications.europa.eu/webpub/eca/annual-activity-report-2015/app/documents/
QJAA16001FRN.pdf
Le portail de lconomie et des Finances
http://www.conomie.gouv.fr/
Le portail de lagence des participations de ltat (APE) qui incarne ltat actionnaire
http://www.conomie.gouv.fr/agence-participations-tat
Le portail de chaque entreprise publique: SNCF, EDF, GDF SUEZ, FT Orange, AREVA, THALES, RFF,
Renault, Monnaie de Paris, La Poste, DCNS, etc.

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Conseil constitutionnel
Dcision n2014-698 DC du 06 aot 2014 - Loi de financement rectificative de la scurit sociale
pour 2014
http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-
date/decisions-depuis-1959/2014/2014-698-dc/communique-de-presse.142059.html

Assemble Nationale
Rapport dinformation n3974 (quatorzime lgislature) du 19 juillet 2016 dpos par la Commission
des affaires europennes sur: Le projet de budget de lUnion europenne pour 2017, par Gilles
Savary et Marc Laffineur.
http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/europe/rap-info/i3974.pdf

Snat
Rapport dinformation n 588 (2010-2011) du 8 juin 2011 par Jean-Pierre Fourcade fait au nom
de la commission des finances et intitul : Participations transfres au Fonds stratgique
dinvestissement (FSI).
http://www.senat.fr/rapports/rapports-information-2010-2011.html
Rapport dinformation n 733 (2013-2014) du 16 juillet 2014 de Jean-Pierre SUEUR et Hugues
PORTELLI, fait au nom de la commission des lois: Les contrats de partenariats: des bombes
retardement?.
http://www.senat.fr/espace_presse/actualites/201407/la_commission_des_lois_se_penche_sur_
les_partenariats_public_prive_ppp.html

Conseil dtat
Le rle des cours suprmes en matire conomique, intervention de Jean-Marc Sauv dans le
cadre du colloque organis au Conseil conomique, social et environnemental par la Regulatory Law
Review et les ditions Lextenso, le lundi 25 janvier 2010.
http://www.conseil-tat.fr/fr/discours-et-interventions/le-role-des-cours-supremes-en-matiere-
economique.html
La notion de service dintrt conomique gnral , intervention de Jean-Marc Sauv, vice-
prsident du Conseil dtat, lors du colloque de la Socit de lgislation compare le 14 octobre 2011
sur le thme: les services dintrt conomique gnral et le march intrieur: rgimes nationaux
et cadre juridique europen.
http://www.conseil-tat.fr/fr/discours-et-interventions/la-notion-de-service-d-interet-
economique-general-cadre-europeen-et.html
Rapport annuel 2015 du Conseil dtat, Laction conomique des personnes publiques, La
Documentation franaise, n66, 2015.
www.conseil-tat.fr/fr/rapports-et-etudes/

CNED 6-L946-TE-02-16 53
Cour des comptes
Rapport sur l'tat et le financement de l'conomie prsent par Didier Migaud, Premier prsident de
la Cour des comptes, Christian Babusiaux, prsident de la formation inter chambres, et Jean-Marie
Bertrand, rapporteur gnral, 11 juillet 2012.
http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/L-tat-et-le-financement-de-l-conomie
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des comptes, juin 2016.
https://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/La-situation-et-les-perspectives-des-
finances-publiques
Rapport sur la certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale 2015, Cour des
comptes, juin 2016.
https://www.ccomptes.fr/Actualites/A-la-une/Certification-des-comptes-du-regime-general-de-
securite-sociale-2015
Rapport sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale, Cour des comptes, septembre
2015.
https://www.ccomptes.fr/Actualites/A-la-une/La-securite-sociale

Conseil conomique, social et environnemental

Section de l'conomie et des finances, rapport intitul : L'investissement public : malgr les
difficults, une priorit, rapporteur : Didier Ridoret, 11 juillet 2012.
http://www.lecese.fr/travaux-publies/linvestissement-public-malgre-les-difficultes-une-priorit
Section des finances, rapport intitul : Fiscalit cologique et financement des politiques
environnementales, rapporteur : Crosemarie Pierrette, 18 novembre 2009.
http://www.lecese.fr/travaux-publies/fiscalite-ecologique-et-financement-des-politiques-
environnementales
Projet de loi de finances 2013 - projet de loi de programmation des finances publiques 2013-2017
http://www.conomie.gouv.fr/projet-loi-finances-pour-2013-projet-loi-programmation-finances-
publiques-2012-2017
Dcret n2004-963 du 9 septembre 2004 portant cration du service comptence nationale Agence
des participations de l'tat.
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000440880&fastPos=1&fastRe
qId=1384595004&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte
Rapport 2015 du Comit de suivi du CICE
http://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/cice_21_09_web.pdf
Le Monde, Le retour de ltat rgulateur , Philippe Aghion, conomiste, et Julia Cage, conomiste
l'cole d'conomie de Paris, 5 juillet 2010.
http://www.lemonde.fr/idees/article/2010/07/05/le-retour-de-l-tat-regulateur_1383451_3232.
html

54 CNED 6-L946-TE-02-16
Important

Pour continuer alimenter vos connaissances en les mettant jour, nhsitez pas intgrer ces dif-
frentes thmatiques dans vos moteurs de recherche. Noubliez pas de suivre la sance danimation
sur cette thmatique.
Exemplesde pistes de recherches pour approfondir vos connaissances dans le domaine de cette
thmatique
Les politiques structurelles et conjoncturelles
La concurrence fiscale
La rgle de Ramsey sur la fiscalit optimale et larbitrage inhrent toute politique fiscale
La courbe de Laffer qui a notamment pour objet dillustrer la thse selon laquelle "trop dimpt
tue limpt" ou "le taux mange lassiette"
La thorie des cycles conomiques: cycles Kitchin, cycles Juglar et cycles Kondratieff
Limpt europen, alternative lharmonisation fiscale?
La privatisation et la nationalisation des entreprises
Lenjeu conomique des dlgations de service public
La retraite par rpartition et la retraite par capitalisation
Les ples de comptitivit
La politique de lenvironnement
Les dlocalisations
La fuite des cerveaux
La rforme des retraites
Le Pacte de responsabilit et de solidarit
Le programme dconomies de ltat et de ses agences
La mise en uvre du prlvement la source (impt sur le revenu)
Le prt taux zro (ptz)
Le crdit dimpt pour la transition nergtique
La nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (Notre)
La loi du 6 aot 2015 pour la croissance, lactivit et lgalit des chances conomiques dite:
loi Macron
La fraude fiscale - Loptimisation fiscale abusive - Lvasion fiscale
Le Haut Conseil des finances publiques
Prlvement de limpt sur le revenu la source
Les aides dtat
Les concours financiers de ltat aux collectivits territoriales - Prlvements sur les recettes
de ltat au profit du budget de lUnion europenne
FSE - FEDER

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