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Reflexin Poltica

ISSN: 0124-0781
reflepol@bumanga.unab.edu.co
Universidad Autnoma de Bucaramanga
Colombia

Palotas Kelen, Laszlo; Vanegas Angarita, Oscar


Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales
Reflexin Poltica, vol. 15, nm. 30, diciembre, 2013, pp. 108-123
Universidad Autnoma de Bucaramanga
Bucaramanga, Colombia

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11029045009

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Colombia-Venezuela:
Comparing National Oil Companies

Sumario:
Introduccin. Ecopetrol y PDVSA: trayectorias. Regmenes petroleros y CPE
clasificaciones. Gobernanza de PDVSA y Ecopetrol comparacin. Conclusiones.
Bibliografa.

Resumen:
Este artculo compara las Compaas Petroleras de Estado (CPE) de Venezuela y
Colombia a tres maneras: (1) Describe las trayectorias de Ecopetrol y PDVSA,
divergentes desde 2003 (con semi-privatizacin de la primera y estricto control
gubernamental de la segunda). (2) Compara los actuales regmenes de explotacin
petrolera de Venezuela (Estado-cntrico) y Colombia (mercado-cntrico) segn acceso
a recursos, modelo organizativo, competencia-monopolio. (3) Compara la gobernanza
de las dos CPE (por sus Estados) en varias dimensiones de forma y funcin,
completando esta matriz con una mirada a las relaciones obrero-patronales. Los
paralelos entre las dos CPE a travs del tiempo inspiraran empata en sus ejecutivos,
facilitando su colaboracin en proyectos conjuntos como el oleoducto de la Faja del
Orinoco al Pacfico. Una convergencia petrolera colombo-venezolana pareca
probable, con China como otra beneficiaria.

Palabras clave: compaa petrolera de Estado, compaa petrolera internacional,


rgimen de explotacin petrolera, gobernanza, principal-agente.

Abstract:
This essay compares the National Oil Companies (NOCs) of Venezuela and Colombia
in three ways: 1.) Describes the trajectories of Ecopetrol and PDVSA, diverging since
2003 (with semi-privatization of the former and strict Government-control of the
latter). 2.) Compares Venezuelas current (state-centered) and Colombias (market-
Investigacin

centered) oil regimes by access to resources, organizational model, and


competition/monopoly. 3.) Compares state governance of the two NOCs in various
dimensions of form and function, and completes this matrix with a look at their
industrial relations. Parallels between the NOCs through the times would inspire
empathy in their managers, helping them to advance joint projects like a pipeline from
the Orinoco Belt to the Pacific Coast. A Colombian-Venezuelan convergence on oil
regulation seemed likely, with China as another beneficiary.

Keywords: national oil company, international oil company, oil exploitation regime,
NOC-governance, principal-agent.

Artculo: Recibido en abril 22 del 2013 y aprobado el 17 de junio del 2013

Laszlo Palotas Kelen: investigador principal Proyectos colombo-venezolanos de


hidrocarburos: seguridad energtica colombiana, contexto poltico-econmico
internacional, Universidad Autnoma de Bucaramanga (UNAB), julio 2011 -
diciembre 2012; doctor en Relaciones Internacionales de la Universidad de Economa
de Budapest.

Correo electrnico: donlaszlo@hotmail.com

Oscar Vanegas Angarita: co-investigador del mismo proyecto de la UNAB; ingeniero


de petrleos de la Universidad Industrial de Santander, director del Centro de Altos
Estudios Minero-Energticos, candidato a magster en hidrocarburos.

Correo electrnico: ovanegas40@hotmail.com

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Colombia-Venezuela:
Comparacin de las petroleras nacionales

Laszlo Palotas Kelen


Oscar Vanegas Angarita

Introduccin

Son importantes las diferencias entre las dos Compaas Petroleras de Estado
(CPE) de Venezuela y Colombia? Obstaculizaran los proyectos conjuntos entre
Petrleos de Venezuela (PDVSA) y Ecopetrol?
Las mayores diferencias actuales son: (a) PDVSA: plenamente controlada por
el gobierno, utilizada para canalizar ingresos hacia capas populares va fondos
parafiscales y filiales, corta para invertir en sus actividades medulares; (b)
Ecopetrol: financieramente autnoma, parcialmente privatizada, gobernada con
los criterios de una Compaa Petrolera Internacional (CPI).
El principal proyecto conjunto es construir, a mediano plazo, un oleoducto
desde Faja Petrolfera del Orinoco (FPO) hasta el Pacfico para exportar a China. Tal
oleoducto tendra sentido tanto geopoltico, como comercial:
(a) Conectara las industrias petroleras de los dos vecinos, y aportara
bioceanidad (salida al Pacfico) tanto a la red colombiana de oleoductos (cuya nica
salida est en Coveas, Costa Atlntica) como a la venezolana (si bien en volumen
limitado)1.
(b) Permitira reducir sustancialmente los costos y los plazos del transporte
martimo del crudo pesado colombiano y venezolano a China, donde (cada vez ms)
est el mercado.
Proyectos conexos: PDVSA - para ganar a Ecopetrol al oleoducto binacional -
le ofreci participaciones extractivas en Venezuela: Ecopetrol aprovech dos
oportunidades de recuperacin de campos maduros2, pero (por la gran inversin y
el riesgo poltico) no se ha decidido por la mayor oferta: participar en exploracin y
produccin (E&P) en la FPO3.
Apreciacin de las diferencias PDVSA-Ecopetrol:
Seis participantes de un taller realizado en la Universidad Autnoma de
Bucaramanga (UNAB) a fines de 2011, quienes evaluaron escenarios favorables al
oleoducto FPO-Pacfico y los proyectos conexos, estaban casi seguros de que
Colombia aprovechara su situacin geopoltica para proyectos rentables con socios
tanto privados como estatales4. Sin embargo, rebajaron un poco sus ratings, cuando
se indagaba concretamente por la probabilidad de comprensin, cooperacin y
proyectos conjuntos entre Ecopetrol y PDVSA (Palotas, Jarro, Vanegas 2012).
1 El Oleoducto Transandino, paralelo a la frontera ecuatoriana, con terminal en Tumaco, Costa Pacfica, no est conectado
a la red nacional.
2 Dos bloques en el Lago Maracaibo, otros dos en el Estado Apure.
3 El oleoducto FPO-Pacfico se inserta en un gran proyecto verticalmente integrado entre PDVSA y la mayor petrolera
china, CNPC, que se extiende desde la produccin conjunta en la FPO (y otros campos venezolanos) hasta la construccin
conjunta de refineras de crudo pesado China, pasando por el transporte martimo a China (cumpliendo el contrato sino-
venezolano de suministro dentro del esquema de petrleo por prstamos).
4 Los talleristas-evaluadores eran: Diego Otero, Sergio Lopera, Alfredo Benavides, Oscar Neira, Francisco Castillo, Laszlo
Palotas.

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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales

Las rebajas indican que las diferencias de herencia de empresa privada, la CPE se
estructuras y mentalidad entre las dos CPE internacionaliz en los 80, adquiriendo activos
tendran cierta importancia para sus proyectos downstream en EEUU, y promovi una
conjuntos. Sin embargo, las rebajas fueron apertura del upstream venezolano en los 90,
pequeas: an as, los talleristas asignaron ms que concedi intereses mayoritarios a socios
que mediana probabilidad a la cooperacin extranjeros en proyectos conjuntos de
exitosa entre Ecopetrol y PDVSA, creyendo que desarrollo. Para fines de los 90, se convirti en
el desarrollo de Ecopetrol pasara por la E&P en Estado dentro del Estado (por su
Venezuela (Palotas, Jarro, Vanegas 2012). competencia/eficacia en un entorno institucional
Para evaluar la evolucin y la permanencia dbil). Con xito comercial (en una economa en
de estas diferencias, este artculo utiliza tres declive), a fines de los 90, se pareca a una CPI, y
mtodos: (a) Describe las trayectorias de su gerencia ponderaba su privatizacin. Sin
Ecopetrol y PDVSA con sus fases de apertura- embargo, su autonomismo la enfrent a Chvez,
cierre (Parte 2); (b) Compara los actuales quien sobrevivi sus golpes en 2002-03, y la
regmenes de explotacin de Venezuela (Estado- tom bajo control casi total en una
cntrico) y Colombia (mercado-cntrico) segn renacionalizacin.
acceso a recursos, modelo organizativo,
competencia-monopolio (Parte 3); (c) Compara
Ecopetrol: antes y despus de administrar el
la gobernanza de las dos CPE (por sus Estados)
en varias dimensiones de forma y funcin, recurso - concesin liberal
completando esta matriz con una mirada a las
relaciones obrero-patronales (Parte 4). Esta
En 1951, el Estado colombiano (por el Decreto
Introduccin es Parte 1 y las Conclusiones estn
030) estableci una compaa para administrar
en Parte 55.
los campos de la primera concesin revertida y
tambin aquellos que se revertiran sucesiva-
1. Ecopetrol y PDVSA: trayectorias
mente, sin privar a las CPI de la oportunidad de
obtener nuevas concesiones6. La creacin de la
En Colombia, la nacionalizacin parcial Empresa Colombiana de Petrleos (prevista ya
(reversin de la Concesin de Mares y su en una ley de 1948) fue precedida por intensa
asignacin la flamante CPE en 1951) no priv a agitacin nacionalista7. El nacionalismo
las CPI de la oportunidad de nuevas concesiones. (palpable en el Congreso) se caldeaba por los
Sin embargo, en 1974, el Estado dio a Ecopetrol conflictos de la antiimperialista Unin Sindical
monopolio para la exploracin-explotacin de Obrera (USO) con la Troco en el enclave de
las reservas, sin otorgar ms concesiones. Mares8.
Ecopetrol poda asociarse con las CPI, pero Sin embargo, el gobierno de Laureano
(como formaba parte de las cuentas pblicas) no Gmez que estableci la flamante empresa
deba arriesgar recursos en exploracin. En los como netamente oficial, aportndole los
contratos de asociacin, trasladaba la activos de la Concesin de Mares, revertida por
exploracin a los socios, y slo en caso de la Tropical Oil Co. (Troco) - no lo hizo porque
hallazgo comercial se adhera a los proyectos. El hubiera tenido en cuenta el sentimiento
gobierno Uribe (que libraba extensa ofensiva nacionalista. El gobierno conservador quera
contra la guerrilla) volvi a las concesiones en crear una sociedad annima de economa mixta,
2003, quit a Ecopetrol la administracin del pero ni la Standard Oil de Nueva Jersey (duea
recurso, y la privatiz parcialmente, pese a la de la Troco), ni los industriales de Medelln
resistencia sindical. (Antioquia) se animaron a participar. As, el
En Venezuela, la nacionalizacin era decreto que registr la nueva Empresa Industrial
completa. Sin embargo, PDVSA, establecida y Comercial del Estado, previ su eventual
como holding estatal en 1976, conservaba filiales transformacin en una sociedad de economa
operadoras compitiendo en su seno. Con fuerte mixta (Caballero, Amaya 2011).

5 Tal anlisis cumple un objetivo especfico de la investigacin Proyectos colombo-venezolanos de hidrocarburos: seguridad energtica colombiana,
contexto poltico-econmico internacional financiada-avalada por la UNAB. El mencionado taller tambin form parte de la investigacin.
6 Campos de la Concesin de Mares: Infantas, La Cira, La Vizcana, Colorado.
7 Segn Bucheli (2006), una nacionalizacin completa, como en Mxico en 1938, hubiera requerido una alianza con la clase obrera que la elite colombiana -
ni siquiera el Partido Liberal, ni mucho menos el Conservador contemplaba seriamente. Era el principio de la Guerra Fra (y no de la II Guerra Mundial).
Colombia era una economa cafetera.
8 La USO qued debilitada por la represin tras los levantamientos provocados por el asesinato de Jorge Eliecer Gaitn: muchos de sus activistas y lderes
fueron asesinados o encarcelados, otros pasaron a la guerrilla (Caballero, Amaya 2011). Gaitn encarn la opcin liberal por las clases populares. Su
asesinato en 1948 cataliz levantamientos por toda Colombia (una breve Comuna en Barrancabermeja).

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Ecopetrol inicialmente fue asesorada en la atractiva para las CPI, en el fondo de las
explotacin de los campos recibidos por la nacionalizaciones coordinadas por la
Intercol (International Petroleum Colombia), que Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo
tambin operaba la refinera de Barrancabermeja (OPEP) y los choques de precios propinados a los
por un decenio ms9. En sus primeras dos pases consumidores. Sin embargo, entonces
dcadas contaba con suficiente autonoma para Colombia era importadora neta de petrleo
emprender las inversiones necesarias al durante un decenio. Para cuando los grandes
desarrollo de los campos heredados, la refinacin descubrimientos de los asociados - Cao Limn
y el transporte (Martnez 2011). (1983), Cusiana (1989) y Cupiagua (1993) -
El Estado colombiano - tras declararse en restablecieron su condicin exportadora (en
1969 propietario del subsuelo decidi utilizar a 1986), los precios ya volvieron a bajar (tras el
Ecopetrol como su agente exclusivo para ajuste estructural de los consumidores
administrar todo el recurso nacional de desarrollados). En los 90, la asociacin
hidrocarburos y para negociar con las CPI las obligatoria con Ecopetrol perdi atractivo para
condiciones de su participacin en la exploracin- las CPI por el prolongado conflicto armado en
explotacin de este recurso. Segn el Decreto-Ley Colombia y mejores oportunidades de inversin
2310 de 1974, Ecopetrol poda explorar-explotar en otras partes11.
los hidrocarburos directamente o en asociacin La USO (ave fnix de izquierda radical)
con otras compaas (pblicas o privadas, tena el apoyo de los trabajadores de Ecopetrol
nacionales o extranjeras), pero (como administ- (con buenos sueldos, beneficios de bienestar,
radora-reguladora) no poda otorgar concesiones. esquemas pensionales), porque sus lderes
As, las CPI tenan que asociarse con Ecopetrol, si estaban dispuestos a sacrificarse en realizar
queran acceder al recurso colombiano. huelgas (ilegales), necesarias para defender los
Mediante los contratos de asociacin, derechos adquiridos de sus afiliados (Urrutia
Ecopetrol trasladaba el esfuerzo exploratorio a 2011)12. Episodios violentos envenenaron la
sus socios10. Slo en caso de hallazgo comercial, relacin obrero -patronal (dos culturas
Ecopetrol entraba a participar con la mitad de enfrentadas) en Ecopetrol por una generacin13.
las inversiones para el desarrollo (de lo La USO era pieza clave en paros cvicos en
encontrado), reembolsaba en petrleo la mitad Barrancabermeja en los 80, y tena su amplio
del costo de los pozos de exploracin que espacio sindical, mientras los guerrilleros del
resultaran productores, y reciba la mitad de la Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) se
produccin despus de regalas (que reciba para mantenan en la regin14. El ELN qued
trasmitirlas al Estado) (Segovia 2011). Como desplazado definitivamente en 2000, cuando los
CPE oficial, Ecopetrol formaba parte de las paramilitares tomaron a Barranca, asesinando
cuentas fiscales de la Nacin, que limitaba su a lderes de la USO entre otros opositores del
espacio de reinversin, y el Estado le encargaba proyecto neoliberal (Vega et l. 2009)15.
tareas de su inters poltico-social. En 2003, el gobierno Uribe - que libraba
En 1975, cuando Ecopetrol present su una extensa campaa militar contra la guerrilla
contrato-modelo de asociacin, Colombia luca ms fuerte, las FARC16, con ayuda estadounidense
9 Otras dos filiales colombianas de la International Petroleum - registrada en Toronto y afiliada a la Standard (Exxon) - eran la Esso Colombiana (centrada en
distribucin) y la Andian National (operadora del oleoducto Barrancabermeja-Cartagena). En 1955, Ecopetrol se asoci con Esso Colombiana, y
descubrieron los campos de Payoa y Provincia bajo la concesin Las Monas (Vanegas 2011).
10 Grandes campos descubiertos por socios de Ecopetrol: Chuchupa, Cao Limn, Rubiales, Pirir, Cusiana, Cupiagua, Guand, Quifa. Directamente,
Ecopetrol slo descubri dos campos significativos (en los 60-70); Apiay fue descubierto por Phillips en 1972, an cuando Ecopetrol se lo auto-atribuyera en
1981. Como reversiones, recibi a Casabe, Cantagallo, Tib, Cicuco, Orito, Ortega, Palagua, San Francisco, Castilla, Suria, Chichimene (Vanegas 2011).
11 Como Asia Central y hasta Rusia tras el desplome de la Unin Sovitica.
12 Las huelgas en Ecopetrol se declaraban casi automticamente ilegales (por interrumpir un servicio pblico esencial), permitiendo a la administracin de
la empresa a despedir sus organizadores y participantes.
13 Sobre las dos culturas enfrentadas ver subttulo Relaciones obrero-patronales (en la tercera parte).
14 ELN: Ejrcito de Liberacin Nacional. Grupo guerrillero fundado en 1964 por estudiantes que viajaron a Cuba y quedaron influidos por el foquismo del
Che Guevara. Se opuso a la inversin extranjera por su ubicacin en zona petrolera, sus conexiones a la USO, sus convicciones ideolgicas. Tras actividad
inicial en el Magdalena Medio, resurgi en los 80, gracias a su lucrativa extorsin a Occidental Petroleum, operadora de Cao Limn en Arauca (en
asociacin con Ecopetrol y Repsol) y constructora de un oleoducto a Coveas (Pascualy 2011).
15 Grupos paramilitares: en los 90, en asocio con sectores militares, combatan a la guerrilla, masacrando sus bases sociales de apoyo; hacan el trabajo de
guerra sucia al Estado y dejaban el campo expedito para la confrontacin directa de la insurgencia por parte del aparato militar del Estado y su
consolidacin territorial (Hernndez et l. 2011, 246)
16 FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Grupo guerrillero formado en 1964 como reaccin a una campaa del gobierno para
reconquistar las repblicas independientes. Antecedentes desde 1948: el gobierno conservador arm a campesinos leales al Partido Conservador para
reprimir levantamientos liberales, desatados tras el asesinato de Gaitn. Grupos liberales de autodefensa, apoyados por el Partido Comunista, se
organizaron para protegerse del terror instigado por el gobierno. En 1958 se cre el Frente Nacional (acuerdo entre el Partido Liberal y el Conservador para
compartir el poder y excluir a cualquiera que no se aliara con uno de ellos) pero no hizo nada para enganchar los grupos militarizados en reas rurales (ni
para mejorar la distribucin de la tierra). Muchos grupos campesinos marginados ayudaron a formar repblicas locales, apoyadas por comunistas
(excluidos del Frente Nacional). Tras la revolucin cubana, el gobierno colombiano y el estadounidense teman que los comunistas uniran los enclaves
(Pascualy 2011).

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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales

(mientras negociaba con los paramilitares su experimento fall y finalmente la CVP fue
desmovilizacin) - reinstituy el rgimen de absorbida por PDVSA en el momento de la
concesin (moderna)17. La administracin de las nacionalizacin (Hults 2012).
reservas de hidrocarburos y de los activos no En los 60, el Estado venezolano utilizaba
estratgicos representados en acciones y tambin otras herramientas (presiones fiscales,
participaciones en sociedades fue escindida de cambios contractuales) para aumentar su
Ecopetrol y asignada a la Agencia Nacional de participacin en la renta petrolera (controlar los
Hidrocarburos (ANH), creada como reguladora mecanismos de su generacin y captacin),
autnoma (no operadora)18. Ecopetrol qued capitalizando en los costos hundidos de las
administrando los campos de su operacin concesionarias. Venezuela fue fundadora de la
directa (tal como lo haba hecho antes de 1974)19. OPEP en 1960. Tres aos ms tarde, decidi no
Ecopetrol sera una compaa de renovar (a mitad de vigencia) las concesiones,
economa mixta, organizada como sociedad otorgadas 20 aos antes; en 1970, orden por ley
annima; saldra del presupuesto nacional y la reversin de todas a su expiracin en 1983-84
sera manejada prcticamente por los mismos (e impuso prohibiciones a los movimientos de
criterios que una CPI y no como un instituto activos para frenar la retirada de las CPI)
adscrito al aparato estatal (Hernndez et l. (Benhassine 2009, Hults 2012).
2011, 131). La nacionalizacin se complet en 1975-
En 2004, la USO celebr una huelga 76 con la creacin del holding PDVSA. A pesar de
poltica, y arranc del gobierno una vaga precios en alza y nacionalismo petrolero en boga,
promesa de preservar el carcter estatal de el gobierno de Carlos Andrs Prez (CAP) logr
Ecopetrol (Vega et l. 2009, 424). Por razones despolitizarla en gran medida, canalizando el
polticas (quizs tambin por este compromiso), proceso por una comisin presidencial (en vez
el gobierno decidi privatizar a Ecopetrol del Congreso)23. En 1975, tras una elaboracin
indirectamente: en vez de vender directamente consensual entre partidos, sociedad civil,
una parte de la propiedad del Estado a patronal industrial y ejecutivos petroleros, se
inversionistas privados, opt por una aprob la ley orgnica que nacionaliz el sector
capitalizacin que diluyera la participacin del petrolero venezolano y dot la empresa
Estado en el capital social de la empresa nacionalizada con capital pblico fresco. El 1 de
(Martnez 201120). En 2007, el 10,1% del capital enero de 1976, el gobierno CAP tom control de
agrandado fue vendido a 400 mil inversionistas toda la produccin nacional, estableciendo a
colombianos21. PDVSA como sociedad 100 % estatal, y
compensando las CPI debidamente (Benhassine
PDVSA: nacionalizacin-liberalizacin- 2009).
renacionalizacin El Estado venezolano consider que ya era
capaz de organizar por su cuenta el desarrollo de
Venezuela - quince aos antes de establecer la industria petrolera. La ley orgnica excluy al
PDVSA - ensay la creacin de una CPE desde capital privado de las actividades petroleras, y lo
cero. En 1960, el Gobierno de Rmulo reemplaz por una entidad nacional y pblica (el
Betancourt fund la Corporacin Venezolana del holding PDVSA). Sin embargo, la exclusin no
Petrleo (CVP) para catalizar operaciones era definitiva: no se descart el regreso de las
dirigidas por venezolanos, aprender de las CPI CPI, si se presentaran condiciones excepcionales
(Exxon, Shell, Gulf) y tambin controlarlas22. El (falta de medios tcnicos, know-how) que
17 Concesin antigua y moderna: en la primera el petrleo descubierto perteneca a la concesionaria (dejaba de pertenecer a la Nacin); en la segunda slo
se ceden los derechos de explotacin: segn el modelo de contrato de EP de la ANH, se otorga al contratista el derecho de producir los Hidrocarburos de
propiedad del Estado; el contratista tendr derecho a la parte de la produccin que le corresponda por el contrato (Hernndez et l. 2011, 108).
18 Ecopetrol fue separada del transporte de gas (escisin de Ecogs) en 1997, y vendi sus intereses en distribuidoras minoristas de combustibles
(Terpeles). En 2012, cre la empresa Cenit (de su plena propiedad) para entregarle su negocio del transporte de petrleo.
19 Con la diferencia que antes administraba diez campos y hoy administra cien (Vanegas 2011).
20 La Ley 1118 de 2006 aprob la participacin de inversionistas privados en el capital de Ecopetrol, para convertirla en sociedad mixta. La ley permiti una
capitalizacin que diluyera la participacin de la Nacin en Ecopetrol hasta un 20%. Cuando la capitalizacin redujo la participacin del Estado bajo el 90%,
la empresa dej de estar sujeta al rgimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado. La capitalizacin en un porcentaje del 10,1%
(como mnimo) le permiti tomar las decisiones propias de una corporacin privada (Martnez 2011).
21 Tras el primer paquete del 10,1%, otro 1,6% se vendi a inversionistas colombianos privados en 2011 del total del 20% autorizado por el Congreso. El
decreto de 1951 haba autorizado ms, requiriendo solamente (conforme a la Ley 165 de 1848) que el aporte de la Nacin ms el de los particulares
colombianos cubrieran por lo menos el 51% de las acciones (Caballero, Amaya 2011).
22 La CVP buscaba nuevos yacimientos, para desarrollarlos sola o en asociacin con CPI, con miras a producir para el mercado interno (a precios
bajos, sin pagar renta de suelo) y hasta exportar (y pagar dividendos al Estado); pero su rea de exploracin qued muy limitada. La CVP, que
dependa exclusivamente del Ministerio de Hidrocarburos y Minas, asign representantes a cada yacimiento para contar los volmenes extrados por
las concesionarias (Benhassine 2009).
23 CAP - como Betancourt - era lder de Accin Democrtica (AD). Segn Bucheli, Aguilera (2010), AD haba basado sus coaliciones (ganadoras) tras la
segunda guerra mundial en los trabajadores petroleros, pero las iba ampliando a los sectores militares, latifundistas, industriales.

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amenazaran la continua produccin mayoritarios en proyectos de desarrollo con


(Benhassine 2009). PDVSA. Los contratos contenan tambin muy
Como matriz, PDVSA agrupaba en su seno atractivas condiciones fiscales y garantas de
las antiguas concesionarias privadas, convertidas proteccin para la inversin (arbitraje
en 13 filiales operadoras estatales y la CVP se internacional) (Hults 2012).
convirti en otra operadora ms. En una primera Los contratos eran: (1) Convenios de
etapa, las operadoras conservaban su identidad, asociacin estratgica para la extraccin de crudos
compitiendo entre ellas (como lo haban hecho extra-pesados en la FPO y su mejoramiento
antes de la nacionalizacin)24. Si bien PDVSA era (conversin primaria en crudos ligeros); regalas del
una CPE (con el Estado como nico accionista), 1%, impuesto sobre la renta del 34%28 (como para
su estructura-operacin apenas difera de la sector no petrolero). (2) Convenios (de servicios)
estructura-operacin de las CPI (Espinasa, 2005). operativos para explotar campos marginales a
Como principal cambio estructural, los cambio de una tasa, impuesto sobre la renta del
gerentes extranjeros de las operadoras fueron 34%. (3) Convenios de exploracin a riesgo y
reemplazados por sus colaboradores venezo- ganancias compartidas (contratos de asociacin):
lanos. Sin embargo, los nuevos gerentes PDVSA tena la opcin de adquirir una cuota del
venezolanos ya pasaron la parte esencial de su 35%, si la CPI descubriera volumen comercial en
formacin y carrera en las CPI, compartiendo su fase exploratoria (pero la CPI quedaba con parte
cultura corporativa y las metas de maximizar mayoritaria) (Eljuri, Tejera 2008, Hults 2012)29.
beneficios25. PDVSA fue tildada de Caballo de A fines de los 90, PDVSA provocaba
Troya por sus detractores. Entre 1976-78, redujo controversia con su xito comercial, mientras la
a sus filiales operadoras a cuatro, sin dejar de economa venezolana declinaba (ms pobreza,
promover competencia entre ellas (Hults 2012)26. polarizacin de ingresos)30. Muchos venezolanos
En los 80, PDVSA se internacionaliz, perciban a la compaa como "Estado dentro del
adquiriendo activos en el downstream europeo y Estado debido a su autonoma y su influencia
estadounidense, incluyendo refineras texanas de sobre el gobierno. PDVSA (en medio de la disputa
crudo pesado y una extensa red de bombas de sobre sus lazos a las CPI) se asemejaba a una
gasolina (CITGO). Generalmente, los gobiernos CPI31. En 1999, pag un anuncio en Time,
dejaban a PDVSA amplia autonoma en manejar el sugiriendo que su privatizacin era inevitable
sector petrolero, pero de vez en cuando echaron (Hults 2012).
mano de sus fondos de reinversin27. As, PDVSA Como presidente, Chvez presionaba a la
tena doble motivo para la internacionalizacin: gerencia de PDVSA a respetar las cuotas
(a) Comercial: asegurar mercados en un perodo recortadas de la OPEP (y los planes de
de precios bajos; (b) Poltico: mantener parte de privatizacin quedaron descartados). Tras su
sus ingresos fuera de alcance del gobierno (trasla- primera reeleccin decret la ley de hidrocarbu-
dndolos a sus filiales en el exterior mediante ros de 2001, que requiri a las CPI a contentarse
precios de transferencia) (Mommer 2003). en el futuro con partes minoritarias en empresas
En los 90, PDVSA promovi una apertura mixtas dominadas por PDVSA. Chvez cambi
a la inversin extranjera en el upstream nacional. varias veces a los presidentes de la compaa, y en
La CPE (cuyos fondos para reinversin estaban 2002 destituy su entera junta directiva, en medio
limitados, pues los precios del petrleo se de aguda polarizacin poltica (Hults 2012).
mantenan bajos) buscaba xito comercial y Tras un efmero golpe de Estado en 200232,
blindaje poltico, como con la internaciona- las mismas fuerzas - patronal Fedecmaras,
lizacin. La apertura dio a las CPI intereses directivos y trabajadores de la nmina mayor de

24 El reemplazo de las concesionarias por PDVSA permiti al Estado recuperar la totalidad de las rentas petroleras. Los ingresos del Estado ya provenan
de la comercializacin del crudo (y no de la renta de suelo, ni de los impuestos cobrados a las CPI). El recurso se valorizaba en el mercado de exportacin
que (a diferencia del mercado interno) absorbe grandes volmenes, pagados en divisas (Benhassine 2009).
25 Ya la ley de hidrocarburos de 1936 requiri a las concesionarias la venezolanizacin de su personal.
26 Maraven, Lagoven, Corpoven y Meneven; en 1986, Meneven qued incorporada en Corpoven.
27 Durante la crisis de deuda de 1982, el gobierno oblig a PDVSA a transferir unos 5 mil millones de dlares de sus fondos de reinversin para apuntalar las
reservas del Banco Central). A principios de los 90, el gobierno restringi un plan de expansin de PDVSA, para satisfacer la condicionalidad del FMI (Hults
2012)
28 Razn: los contratistas se designaban como prestadoras de servicios y no como productores petroleros.
29 Regala del 16,67% (reducible conforme a la tasa del retorno), impuesto sobre la renta del 66,67 % (usual para la industria petrolera).
A30unque las causas eran varias (bajos precios de petrleo, alta deuda, falta de competitividad de sectores no petroleros), se culpaba al modelo neoliberal,
favorable a la inversin extranjera (Hults 2012).
31 En 1997, su presidente Luis Giusti desmantel el esquema corporativo de mltiples operadoras para reemplazarlo con una estructura verticalmente
integrada. Giusti consigui la venta pblica de acciones de Pequiven, filial petroqumica de PDVSA. En 1998, el gobierno (con apoyo de PDVSA) abri la
distribucin minorista de gasolina a la competencia de empresas privadas (Hults 2012).
32 Pedro Carmona, Presidente de Fedecmaras - quien se auto-jurament en el golpe, pero fue depuesto por Chvez al da siguiente - recibi asilo del
Presidente Uribe en Colombia.

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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales

PDVSA - protagonizaron un devastador Paro papeles importantes en el upstream venezolano.


Petrolero en 2002-0333. Chvez, tras el fracaso de PDVSA conserv la mayora de sus activos
estos golpes, tom control casi total de PDVSA. A downstream, adquiridos en la poca de
principios de 2003, fueron despedidos ms de internacionalizacin (Hults 2012).
18 mil de los 33 mil empleados de PDVSA que
tras subsiguientes reenganches - perdi un 30- 2. Regmenes petroleros y CPE clasificaciones
40% de su personal. Centenares de expertos Actuales regmenes petroleros: Venezuela y
petroleros emigraron a Colombia con su know- Colombia
how (Hernndez et l. 2011, 77-78, Hults 2012).
En 2004, Chvez nombr presidente de El Cuadro-1 compara el actual rgimen de
PDVSA a su amigo personal Rafael Ramrez, explotacin Estado-cntrico de Venezuela con el
quien ya era ministro de Energa y Petrleo. rgimen ms mercado-cntrico de Colombia.
PDVSA fue encargada de financiar y administrar Para esta comparacin utilizamos la concepcin
extensas programas sociales. Entre 2006-07, el de los regmenes de explotacin petrolera como
gobierno bolivariano - en una renegociacin dispositivos institucionales que articulan: (a) las
forzada convirti los proyectos de la apertura modalidades de acceso a los recursos (derechos
en empresas mixtas dominadas por PDVSA. La de propiedad sobre los recursos); (b) el modelo
mayora de las petroleras extranjeras aceptaron organizativo (derechos de propiedad pblica o
la migracin de sus contratos, salvo Exxon y privada sobre las empresas productoras); (c) las
Conoco que optaron por arbitraje internacional. reglas de competencia (monopolio sobre la
Las CPI (pese al control mayoritario de PDVSA produccin versus apertura a la competencia)
en todos los proyectos) siguieron jugando (Locatelli 2010).

Cuadro-1: Regmenes petroleros de Venezuela y Colombia despus de 2003


Acceso al recurso
Venezuela Inversin extranjera en E&P restringida a Colombia Contratos de concesin moderna (desde
participaciones minoritarias en empresas 2004): derecho de explotacin en rea
mixtas dominadas por PDVSA (60%): adjudicada; regulador: Agencia Nacional
estructura extendida obligatoriamente en de Hidrocarburos; asociacin con
2006-2007 a los proyectos preexistentes. Ecopetrol dej de ser obligatoria; gran
mayora de produccin an asociada a
reas de operacin directa de Ecopetrol y
sus contratos de asociacin anteriores a
2003.
Modelo organizativo
Venezuela Muchas CPE de pases amigos (China, Colombia Muchos productores independientes (incl.
Rusia, orientales) y hermanos pymes privadas basadas en Canad,
(latinoamericanos). Multinacionales (CPI) manejadas por veteranos de PDVSA).
en proyectos de frontera tecnolgica: salida Contadas CPI: se retiran de campos
Exxon, Conoco por conversin forzada de maduros (BP), salvo Oxy, Chevron, cuyas
sus participaciones (FPO) en minoritarias; asociaciones con Ecopetrol (Cao Limn,
mayora de CPI se queda (por costos La Guajira) se extendieron hasta agotar
hundidos, altos precios, enormes reservas); recursos; no se arriesgan grandes
nuevos desarrollos de Chevron, Repsol (gas inversiones en reas inexploradas;
ENI-Repsol). Ecopetrol (domina el mercado) deber
asumir esfuerzo exploratorio.
Monopolio/competencia
Venezuela Poca competencia: partes minoritarias Colombia ANH (no operadora), que administra
adjudicadas a (consorcios) Chevron, reservas a nombre del Estado, organiza
Repsol (FPO: 2010) tras larga licitacin rondas de subastas, otorga licencias de
(produccin temprana: 2013); E&P a los ganadores (reglas iguales para
competencia opaca entre CPE amigos todas las operadoras); Ecopetrol tambin
(Sinopec, Rosneft). Estado controla compite por bloques nuevos en rondas
industria mediante PDVSA (opera, regula,
domina empresas mixtas).

Fuente: Elaboracin Propia


33 El paro de tres meses redujo la produccin de 3300 mil a 700 mil barriles diarios.

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REFLEXIN POLITICA AO 15 N 30 DICIEMBRE 2013 ISSN 0124-0781 IEP - UNAB (COLOMBIA)

PDVSA y Ecopetrol actualmente (una comparacin detallada, con ejemplos


del pasado de ambas CPE, seguir ms
El Cuadro 2 compara a PDVSA re-controlada abajo).
y Ecopetrol liberalizada despus de 2003
Cuadro 2: PDVSA y Ecopetrol actualmente
PDVSA Controlada directamente (tras golpe, Ecopetrol Convertida en sociedad de economa
paro) por la cpula bolivariana; mixta: clave para proveer ingresos al
materializa su poltica petrolera, social Estado, pero guiada por el mercado;
y exterior; es utilizada para distribuir 12% de sus acciones en manos
ingresos hacia capas populares va privadas, cotizadas en bolsas (Bogot,
fondos parafiscales, filiales y misiones N . Y. , T o r o n t o ) . A u t n o m a
de inters social. Ms que empresa financieramente: gobiernos ya no
capitalista, parece una empresa estatal pueden utilizarla como su caja menor,
de la era sovitica, o una dependencia sali de las cuentas fiscales del Estado
ministerial; como resultado, reducida (sus inversiones ya no cuentan como
inversin en actividades medulares. dficit fiscal). Invierte poco en
exploracin de alto riesgo (repone
reservas por factor recobro elevado,
adquisiciones).
Fuente: Elaboracin Propia

La clasificacin de Espinasa (d) Ausencia de competencia que lleva a


ineficiencia
De una forma estilizada, Espinasa (2011) (e) Opacidad operacional y financiera, ausencia
extiende la comparacin a Amrica Latina, de escrutinio pblico
distinguiendo dos grupos de pases productores (f) Incertidumbre respecto a los ingresos y las
de petrleo segn su marco institucional directrices operacionales
(rgimen de explotacin). Grupo I: Venezuela, (g) Falta de acceso a tecnologa, financiacin y
Argentina, Ecuador, Mxico. Grupo II: Colombia, capacidad de ingeniera
Brasil, Per. (h) La CPE y las CPP estn sujetas a la
intervencin discrecional del gobierno, obligadas
Grupo I: a asumir actividades no relacionadas con el
petrleo, distradas de su negocio medular
Caractersticas: (i) La CPE y las CPP absorben la carga de
(a) Produccin bajo control del gobierno: subsidios internos y otros gastos no relacionados
control directo a travs de la CPE con el petrleo
control indirecto mediante presin discrecional Esquema:
sobre las Compaas petroleras privadas (CPP). Reservas nacionales de petrleo
(b) Ausencia de competencia Gobierno
(c) Distribucin discrecional de los ingresos CPE
petroleros CPP
(d) Gerencia bajo control poltico
(e) La CPE cumple (tambin) tareas distintas a Grupo II:
las inherentes a una compaa petrolera
(f) La CPE y las CPP obligadas a abastecer el Caractersticas:
mercado interno a precios subsidiados (a) El gobierno administra las reservas
(inferiores a los internacionales) nacionales de petrleo a travs de una ANH no
(g) La CPE es a la vez operadora y operadora.
administradora de las reservas nacionales de (b) El ANH abre las reas prospectivas para la
petrleo competencia entre las compaas petroleras:
Consecuencias: nacionales y extranjeras, privadas y estatales.
(a) El sector petrolero est expuesto al (c) Directrices de operacin y distribucin,
comportamiento rentista del gobierno fijadas contractualmente.
(b) Produccin bajo control del gobierno, sujeta a (d) La CPE est sometida a las mismas reglas y
criterios distintos a los econmicos condiciones que las CPP, sin estar sujeta a la
(c) Inversin inerte a las seales del mercado autoridad discrecional del gobierno.

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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales

(e) La CPE se concentra en las actividades 3. Gobernanza de PDVSA y Ecopetrol


relativas a su negocio medular. comparacin
(f) El subsidio al mercado interno es explcito y
est asumido por el gobierno. Desde 2003, los regmenes de explotacin de
(g) La CPE est sujeta a la competencia y al Colombia y Venezuela y la gobernanza de sus
escrutinio pblico. CPE han divergido. Sin embargo, en la historia
(e) Cmo las reservas no estn en peligro, la CPE de Ecopetrol y PDVSA se intercambiaban fases
puede ser parcialmente privatizada. de nacionalizacin y liberalizacin. Por tanto,
Consecuencias: esta divergencia tampoco sera definitiva. Para
(a) El sector petrolero est aislado de la sustentar esta tesis, trazamos paralelos entre
intervencin del gobierno. diversas fases en la gobernanza de PDVSA y
(b) La Produccin est bajo el control de las Ecopetrol.
compaas, sujetas a directrices contractuales. El ao 2003 es divisoria en ambos casos:
(c) El sector petrolero est plenamente expuesto (a) PDVSA, antes liberal, autonomista,
a la competencia bajo seales del mercado. aperturista y planeando su privatizacin, perdi
(d) Distribucin de ingresos y directrices el conflicto con Chvez, qued bajo su control
operativas transparentes y previsibles. casi absoluto y se convirti en una especie
(e) Las compaas petroleras estn sujetas al divisin ministerial al servicio de una
escrutinio pblico. distribucin ms equitativa; (b) Ecopetrol, tras
(f) Apertura a la financiacin, tecnologas y una poca ms nacionalista, dej de
capacidad de ingeniera internacionales. administrar las reservas, qued parcialmente
(g) La CPE est protegida de la intervencin privatizada y teniendo que competir por los
discrecional del gobierno, bajo las mismas bloques nuevos.
normas y condiciones que las CPP. Para estas comparaciones, utilizamos la
(h) Ni la CPE, ni las CPP llevan la carga de los matriz analtica de Hults (2012) relativa a la
subsidios al mercado interno u otros gastos no gobernanza de las CPE por sus Estados, y la
relacionados con el petrleo. completamos con una mirada a las relaciones
Esquema: obrero-patronales en Ecopetrol y PDVSA. Hults
Reservas nacionales de petrleo (2012) considera esta gobernanza ilustrada
Gobierno con el modelo agente-principal35 - como un
ANH hbrido de tres formas de administracin: (a)
CPE y CPP gobierno corporativo; (b) administracin
pblica; (c) regulacin. Adems, distingue tres
Espinasa (2011) evidencia una relacin unvoca dimensiones funcionales: (a) organizacin de los
entre el marco institucional y el desempeo del actores estatales con autoridad sobre la CPE; (b)
sector petrolero: los pases del Grupo-I (con tipo de mecanismos de supervisin; (c) respeto
sector petrolero expuesto a la intervencin del al estado de derecho36.
gobierno) muestran un desempeo pobre; los del
Grupo-II (con sector petrolero institucionalmente
protegido de la intervencin del gobierno) logran Como gobierno corporativo
un desempeo mejor34.
Cabe anotar que Espinasa define el Caracteriza ms la gobernanza de PDVSA en su
desempeo estrechamente. La actividad etapa inicial y de Ecopetrol en la ms reciente.
petrolera (si es eficiente) aporta muy poco al PDVSA fue creada como Sociedad Annima (con
empleo. El nacionalismo petrolero - tpico del su Estado-creador como el nico accionista),
Grupo I - ha mejorado la distribucin de la renta mientras Ecopetrol fue reorganizada en S.A. (con
petrolera (beneficiando mayoras de poblacin y el Estado an en posesin de la abrumadora
pagando dividendos a dirigentes polticos). mayora de su capital). Ambas se rigen por el
34 Espinasa mide el desempeo en la respuesta de los dos grupos de pases a las seales de los precios petroleros que se triplicaron desde fines de
2004 (hasta 2010). Grupo I: La perforacin de pozos (como indicador de la inversin) qued constante. La produccin disminuy en ms del 20%.
Grupo II: La perforacin de pozos aument en dos veces y media. La produccin aument en ms del 35%.
35 El principal (jerarca) es el Estado que (en una relacin contractual) pretende que su agente, la CPE mejor informado y con intereses propios cumpla la
misin que le encarg. El Estado usa mtodos de gobernanza (procedimientos ex ante y monitoreo ex post). La CPE aplica contra-gobernanza (busca
preferencias en licitaciones y blindaje contra depredacin gubernamental; a veces llega a ser Estado dentro del Estado (como la PDVSA pre-Chvez) (Hults
2012).
36 Hults (2012) compara la gobernanza de 15 CPE, incluyendo a PDVSA, a la cual dedica un estudio de caso aparte (Hults 2012). Como Espinasa, busca
establecer relacin entre la gobernanza por el Estado y el desempeo de la CPE. Probablemente, el desempeo de PDVSA ha empeorado durante la
gobernanza dura (nacionalista), y el desempeo de Ecopetrol ha mejorado durante la gobernanza blanda (liberal). Entretanto, la distribucin de ingresos ha
mejorado sustancialmente en Venezuela, y ha seguido muy desigual en Colombia.

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REFLEXIN POLITICA AO 15 N 30 DICIEMBRE 2013 ISSN 0124-0781 IEP - UNAB (COLOMBIA)

derecho comercial, y su relacin formal con el desarrollo infraestructural), Misiones Bolivarianas


Estado es a travs de las reuniones de accionistas. (servicios de salud, alimentos subsidiados,
El gobierno corporativo de PDVSA y alfabetizacin) y otros programas sociales
Ecopetrol se remonta a los modelos (tambin administracin); (b) pagos
empresariales heredados de sus antecesores presupuestales: regalas, impuesto a la renta,
privados. El gobierno CAP (con su estrategia de dividendos, contribucin por precios exorbitantes
nacionalizacin suave) facilit la supervivencia (ganancias sbitas), otros impuestos menores
de las estructuras y la mentalidad de las (Hults 2012).
concesionarias en PDVSA 3 7 . El decreto Otras misiones de PDVSA: comprar
presidencial, que cre a Ecopetrol como empresa productos de cooperativas sociales, realizar
plenamente estatal, previ la eventualidad de su proyectos en el interior del pas, construir
transformacin en una sociedad de economa carreteras, hospitales, adquirir entidades
mixta, la que en 2007 efectivamente ocurri. agrcolas anteriormente privadas, emitir bonos
Muchos atributos de gobierno corporativo para apuntalar el bolvar, sustentar la poltica
slo son de forma en la gobernanza de las CPE. exterior (venta preferencial de petrleo para
PDVSA - bajo control de Chvez y sus asesores aliados, participaciones para CPE amigas en
cercanos - no dej de celebrar asambleas de proyectos de E&P) (Hults 2012).
accionistas con el Estado, aunque estas reuniones Empleo: PDVSA - tras la purga de un tercio
volvieron an ms ceremoniales que antes. de su fuerza laboral en 2003 - contrat a nuevos
Ramrez (como presidente de PDVSA) se ha empleados (muchos inexpertos). Su nmina ya
habituado a someter las decisiones a s mismo ha superado los 100 mil trabajadores (ms del
(como ministro de Petrleo y Minera) para la doble que antes de la huelga). Tras la cada de
aprobacin de los accionistas (Hults 2012). El precios a fines de 2008, PDVSA mitigaba el efecto
gobierno corporativo de Ecopetrol es menos social de crisis, manteniendo el empleo (a costa
formal (ver subttulo: Organizacin de principales). de endeudamiento) (Palotas, Vanegas 2012).
Subsidio de gasolina: desde los 40,
Como administracin pblica canaliza ingresos petroleros directamente a la
poblacin.
El gobierno Chvez colm a PDVSA con Segn Hults (2012), la administracin de
innumerables tareas que poco o nada tenan que Chvez ha captado una proporcin mucho
ver con sus actividades medulares. Ecopetrol pre- mayor de los ingresos de PDVSA que los
Uribe (encargada de consolidar las directrices de gobiernos anteriores, y redirigi (gran) parte de
poltica pblica en el sector petrolero) tambin estos ingresos hacia gastos sociales. Sin
tena un montn de misiones.38 embargo, consumi tantos recursos de PDVSA
que lleg a socavar su desempeo40.
PDVSA bajo Chvez
Misiones de Ecopetrol pre-Uribe
PDVSA (debido a su competencia y copioso flujo
positivo de caja) fue encargada de administrar la Cuando Colombia era importadora neta de
mayora de programas sociales y proyectos de petrleo (1974 -1985), Ecopetrol (como
obras pblicas del gobierno Chvez, como una responsable del suministro de combustibles en
herramienta financiera a su discrecin (ms fcil el pas) tena que asumir, contra sus estados
de aislar de legisladores clientelistas y financieros, el costo del subsidio a los
burcratas corruptos) (Hults 2012)39. combustibles lquidos (Martnez 2011)41.
Obligaciones financieras de PDVSA: (a) El gobierno oblig a Ecopetrol (en contra la
pagos extra-presupuestales a FONDEN (fondo de voluntad de su presidente) a comprar acciones
37 Los antiguos empleados de las concesionarias conservaban en PDVSA sus responsabilidades de antes; PDVSA adopt un "modelo federal": sus
filiales mantenan el control sobre decisiones operacionales; dos de ellas, Maraven y Lagoven se destacaban en mercadeo y en exploracin-desarrollo,
respectivamente, tal como lo haban hecho sus predecesores, Shell de Venezuela y Creole (Exxon) (Hults 2012).
38 Los Estados se componen de mltiples principales (presidente, legislativo, entidades gubernamentales), y tienen muchos objetivos (subsidio de
combustibles, generacin de empleo, desarrollo social). Ambos fenmenos ataen a las CPE ms en forma de administracin pblica que de gobierno
corporativo (Hults 2012). Aqu examinamos los abundantes mandatos de los Estados a PDVSA y Ecopetrol.
39 PDVSA (debido a su eficiencia en un entorno de instituciones dbiles) haba asumido funciones administrativas tambin en la era pre-Chvez. Sin
embargo, esta vez era Chvez y no la compaa que controlaba la toma de decisiones (Hults 2012).
40 La enorme discrecin del gobierno Chvez para manipular los gastos extra-presupuestales (financiados con ingresos de PDVSA) cre incertidumbre en
la compaa, afectando ms su capacidad de planear y producir (Hults 2012).
41 La diferencia entre el precio internacional de los productos derivados y el interno se tradujo en prdidas para la empresa y reduccin de su patrimonio.
Los subsidios, asumidos por la empresa y que comportaban una erogacin de caja, se giraban contra sus resultados y a cargo de la renta petrolera que
administraba en nombre de la Nacin (al recibir como ingreso la participacin del pas en los contratos de asociacin). Desde 1986, Colombia dej de ser
importadora de petrleo, pero sigui importando gasolina, y Ecopetrol continu generando subsidios de caja (por las diferencias entre los precios de
importacin y los precios al usuario de la gasolina) (Martnez 2011).

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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales

de Carbocol (la asociacin del Estado costo de capital mediante proyectos rentables,
colombiano con Intercol para explotar el carbn financiados con deuda o emisin de acciones.
del Cerrejn en La Guajira) que en los 80 debi Esos proyectos competan por espacio fiscal con
ser frecuentemente capitalizada (Benavides los de la inversin estatal en general (Martnez
2011)42. 2011).
El gobierno encarg a Ecopetrol la En vez de estimular el crecimiento de
construccin de la red troncal de gasoductos, Ecopetrol, su Estado-propietario incentivaba la
como base del programa para la Masificacin del participacin privada en todos los segmentos de
Gas Natural (ordenado en 1991) de fuerte la cadena de hidrocarburos 48. Se formaba un
contenido social. Ecopetrol utiliz la figura crculo vicioso: Ecopetrol no exploraba, no haba
BOMT para esta misin. En 1997, se cre nuevos descubrimientos, la prospectividad
Ecogs, escindiendo de Ecopetrol sus activos y bajaba, caa la inversin privada a pesar de las
contratos de gas (y asumiendo las deudas de los modificaciones del contrato y, a mediano plazo,
BOMT a medias)43. era de esperar que los aportes fiscales de la
Ecopetrol tena que contribuir al Fondo de empresa y del sector bajaran (Martnez 2011).
Ahorro y Estabilizacin Petrolera (FAEP) que
44
existi entre 1997 y 2007 . La CPE tambin Como regulacin
fonde el pasivo pensional, atendi las
emergencias y daos causados por los atentados, Chvez utiliz la regulacin (como la cuota-
y transfiri al Estado importantes recursos por OPEP) para imponer su autoridad sobre PDVSA.
todo concepto, incluyendo la contribucin Aos ms tarde, utiliz a PDVSA (ya controlada)
especial para el restablecimiento del orden para renegociar los contratos de la era de
pblico (Martnez 2001)45. apertura (adaptarlos a la ley de 2001,
Entre 1986-1999 (con produccin retrospectivamente). Ecopetrol tambin cumpli
creciente pero precios bajos) Ecopetrol transfiri el papel de regulador y socio de las CPI durante
ms del 17% del total de los ingresos del tres decenios, para convertirse luego en objeto de
gobierno nacional46. Las limitaciones fiscales de regulacin por parte de la ANH.
su dueo-Estado se le transmitan a travs de la
programacin macroeconmica, y restringan su PDVSA
espacio para invertir (Martnez 2011).
Para una meta de gasto pblico, acordada Chvez (tras proponer recortes de produccin en
entre el Ministerio de Hacienda y el Banco de la una cumbre de la OPEP en Caracas en 2000)
Repblica, las inversiones de Ecopetrol entraban impuso a la gerencia de PDVSA el respeto de las
a competir con otras inversiones pblicas. En cuotas nacionales49. Si bien el gobierno Chvez
momentos de bajo crecimiento, monitoreo del criticaba duramente los contratos de la
FMI y alto dficit fiscal, el espacio para la apertura50, slo forzara su renegociacin en
inversin de Ecopetrol era nulo (sobrevivan las 2004-07, cuando las inversiones de las CPI ya se
inversiones comprometidas en proyectos de completaron. Como renegociador utiliz a
asociacin)47. PDVSA, que vio agrandada su parte en los
As mismo, el endeudamiento de Ecopetrol proyectos (Hults 2012).
afectaba el cupo de la Nacin, y no haba espacio Un emblemtico caso de regulacin era la
para pensar en estrategias de optimizacin del Orimulsin, que se remonta a los 80-9051. Segn
42 Carbocol adelantaba las inversiones que requera la zona norte (Martnez 2011).
43 Build, operate, maintain and transfer: para el gasoducto Ballenas-Barrancabermeja se contrat un BOMT con Centrags, filial de Enron, la cual emiti
bonos en el mercado internacional por US$172 millones. A cambio, poda operar y mantener el gasoducto, recibir una tarifa y devolverlo al final. Estas tarifas
son altas (pues incluyen la remuneracin de la inversin y su financiamiento), pero la inversin no afect las transferencias de Ecopetrol a la Nacin, ni
incidi en los cupos de endeudamiento pblico. En 2011 venci el plazo contractual y TGI, que adquiri los activos de Ecogs en 2006, recibi el gasoducto
(Martnez 2011).
44 Cuando el FAEP se liquid, la Nacin capt el monto acumulado.
45 Los golpes guerrilleros a la infraestructura petrolera (y la propuesta del ELN de aportar un dlar por barril para proyectos sociales) inspiraron al Estado
colombiano en 1992 a cobrar a las petroleras un impuesto de guerra con destino a las Fuerzas Militares. Hasta hoy existen convenios con la Fuerza Pblica
que permiten a las compaas hacer aportes para seguridad en sus zonas de operacin sobre principios voluntarios. En 1996, la Asociacin Cravo Norte
Oxy con Ecopetrol y Repsol acord financiar la Brigada XVIII con 2 millones de dlares al ao. (En 2002, EEUU don 170 millones de dlares para
proteger al oleoducto Cao Limn-Coveas dentro del Plan Escudo) (Hernndez 2011, 246, Palotas 2012).
46 Las transferencias de Ecopetrol al Estado incluyen las regalas que transmite, los impuestos que recauda, los impuestos que paga y los dividendos.
47 Las decisiones al respecto no las tomaba la Junta directiva de Ecopetrol, sino Planeacin Nacional y el Ministerio de Hacienda (Martnez 2011).
48 En refinacin haba que abrir la puerta a la inversin privada; haba que vender las participaciones en los Terpeles (ya que la distribucin de los
combustibles era tpico negocio privado) (Martnez 2011).
49 Si bien estas medidas podran haber ayudado al aumento de precios, su efecto no era comparable con la creciente demanda de China y la India (o
la guerra de Irak).
50 Por carga fiscal muy baja y participaciones mayoritarias para CPI.
51 Orimulsin: emulsin de crudo extra-pesado mezclado con agua (70-30); no slo era transportable, sino utilizable directamente como combustible de
calderas (termoelctricas); era la primera exportacin de la FPO.

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Bou (2012), la PDVSA pre-Chvez calific esta independiente sobre PDVSA. Chvez se ha
mezcla de crudo extra-pesado con agua como apoyado en Ramrez (y sus asesores) tanto
bitumen: (a) para bajar su precio y regala (con el para formular, como para realizar los objetivos
argumento de que deba competir con el carbn); gubernamentales. Segn Hults (2012),
(b) para eludir la cuota de produccin de la Chvez canalizaba sus directrices a travs de
OPEP52. La PDVSA autonomista (eficiente- Ramrez, quin utilizaba su influencia
competente en un entorno de instituciones personal con el Presidente para negociar su
dbiles) no slo formulaba las reglas, sino que alcance54. Esta negociacin Chvez-Ramrez
las hizo aprobar por el Ministerio del Petrleo y (para adaptar los pronunciamientos
el Congreso (Hults 2012)53. presidenciales a las realidades comerciales)
permiti a PDVSA conservar un toque de
Ecopetrol autonoma55 .

En Colombia, la jerarqua del Estado sobre la Ecopetrol


CPE nunca ha quedado cuestionada (como en
Venezuela en los 90). Como agente del Estado, El predominio de MME en la gobernanza de
Ecopetrol desempeaba entre 1974-2003 el Ecopetrol refleja un arreglo institucional entre
doble papel de regulador y socio de las CPI, una variedad de intereses en el Estado
apretando los trminos de los contratos tras los colombiano. El MME tiene vinculada a Ecopetrol
grandes descubrimientos de los 80 y (como sociedad de economa mixta) y tiene
relajndolos a fines de los 90 ante la desercin adscrita a la ANH (como unidad administrativa
inversionista. especial) entre una docena de organizaciones
Convertida en objeto de regulacin, encargadas de articular y desarrollar las
Ecopetrol compite actualmente por bloques directrices de poltica del gobierno (Hernndez
nuevos, segn las reglas definidas por la ANH 2011).
(para todos). Al mismo tiempo, transformada en Sin embargo, Ecopetrol tiene un poco ms
sociedad por acciones, ha podido concentrarse de autonoma del gobierno que otras entidades
en sus actividades medulares, sin ser distrada descentralizadas56. Su junta directiva (si bien
para manejar regalas, ni administrar el mapa de dominada por el ministro de Hacienda, el
tierras para exploracin (Martnez 2011). ministro de Minas Energa y el Director de
Planeacin Nacional) comprende a seis
Organizacin de principales directores independientes, para representar
(con la venia del Estado) intereses grupales
En cuanto a los actores estatales con autoridad (accionistas minoritarios, departamentos
sobre PDVSA y Ecopetrol, en ambos casos se ha productores, patronal ANDI)57. En 2010, el
notado su centralizacin (autoridad unificada). gobierno no pudo instruir a Ecopetrol (bajo
Sin embargo, la gobernanza de PDVSA ha sido legislacin de emergencia) a vender un paquete
dominada por el presidente venezolano y sus adicional de acciones. Las grandes decisiones
asesores de confianza, mientras el Ministerio de relativas a Ecopetrol estn sujetas al Congreso,
Minas y Energa (MME) ha predominado en la cuyas decisiones no siempre son previsibles.
gobernanza de Ecopetrol. Esta gobernanza de Ecopetrol, liderada
por el MME, debe haber contribuido al
PDVSA crecimiento de su produccin en los ltimos
aos. Sin embargo, actores no estatales que
PDVSA ha sido dirigida mediante lazos influyen en este desempeo, como la USO o la
informales en la cpula dirigente. El guerrilla en negociacin de paz, deberan tenerse
legislativo, aunque formalmente apruebe cada en cuenta, incluso en el arreglo institucional (ver
empresa mixta de E&P, no ha tenido autoridad subttulo: Relaciones obrero-patronales).

52 La asociacin Petrosinovensa entre CNPC y PDVSA (CVP), aprobada por el Congreso al lado de las cuatro asociaciones estratgicas de los 90, dej de
producir Orimulsin, y se transform en empresa mixta (conforme a la ley de 2001) para producir crudos extra-pesados diluidos con ms livianos.
53 En los 90, PDVSA ejerci influencia omnmoda sobre el Estado venezolano. El gobierno redujo los impuestos de la empresa, an cuando el pas
atravesaba crisis fiscal y bancaria. PDVSA prestaba a sus economistas a otras agencias del gobierno. En su cenit a fines de los 90, PDVSA de facto
suplant al Ministerio de Hacienda como principal negociador con el FMI. Tan extensa influencia tuvo efecto boomerang en la era Chvez (Hults 2012).
54 El resultado pudo ser distinto a los planes anunciados, pertenecientes al teatro poltico.
55 Hults (2012) establece una relacin positiva entre el desempeo de las CPE y la centralizacin de la autoridad estatal sobre ellas, pero cataloga a
PDVSA como excepcin, pues ha sufrido a pesar de operar en un entorno con un solo principal.
56 Incluyendo a la ANH, que tiene cierta autoridad residual sobre Ecopetrol (y las dems petroleras).
57 Los directores independientes son aprobados por el Estado-accionista mayoritario en las asambleas.

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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales

Tipo de mecanismos de supervisin antiimperialista y estatista, mientras los


directivos y dueos de la empresa, el Estado y
La gobernanza de PDVSA est dominada por (ltimamente) los accionistas privados tienen
procedimientos ex ante (como requisitos y una ideologa capitalista, internacionalista y pro
mandatos a cumplir conforme a las directrices democracia representativa.
del principal nico), mientras la gobernanza de La segunda cultura ha prevalecido en
Ecopetrol se ha apoyado cada vez ms en Ecopetrol, mientras en PDVSA la primera.
monitoreo ex post (ms amigable para el Respecto a Ecopetrol, quedan preguntas: Cmo
desempeo) sin exagerar su importancia. catalogar la represin paramilitar contra la USO,
Actualmente, Ecopetrol en contraste con el asesinato de sus lderes y activistas? La
PDVSA - compite por licencias en el upstream sombra paramilitar habra ablandado la
patrio, que debera servir como un indicador de resistencia del sindicato a la privatizacin de
su desempeo. Sin embargo, Ecopetrol sera Ecopetrol? Eran los paramilitares un
capaz de alcanzar las cuotas que quisiera en instrumento del Estado? Subsiste presin
nuevos proyectos en Colombia, gracias a su paramilitar (reciclada en guilas Negras) sobre
dominio (conocimiento) del mercado58. la USO? De alguna forma, estas cuestiones
La privatizacin parcial (que para el tambin tienen que ver con la gobernanza de
Estado implica compartir beneficios con Ecopetrol.
accionistas privados) ha permitido a Ecopetrol Segn Urrutia (2011), tras la reestructu-
flotar acciones en bolsas. Si bien estas racin de Ecopetrol se cre ms confianza obrero-
cotizaciones sirven para monitorear a Ecopetrol, patronal: la generacin de los enfrentamientos
a menudo distorsionan su desempeo real. obrero-patronales ya se jubil, y el actual
Adems, tienen poco valor disciplinario, pues trabajador promedio solo lleva cuatro aos en la
Ecopetrol es inmune a las amenazas de empresa61. La USO mantiene estrechos lazos con
adquisicin o quiebra (Hults 2012). sus pares venezolanos62.
Por las rutas propuestas, el oleoducto
F P O - Pa c f i c o e x i g e e n C o l o m b i a d o s PDVSA
procedimientos ex ante: tramitar licencias
ambientales y celebrar consultas previas con La segunda cultura, que prevaleci en
comunidades tnicas. Ecopetrol, fue prcticamente desterrada de
PDVSA: los despedidos de 2003 (un tercio de la
Estado de derecho fuerza laboral) tenan un promedio de 15 aos de
experiencia, e incluyeron a dos tercios de los
Mientras la gobernanza de PDVSA ha sido gerentes e ingenieros (Hults 2012).
informal, con principal-solista Chvez a veces Segn ODonnell (2012), el gobierno
ignorando formas legales59, la gobernanza de Chvez era renuente a reconstruir la
Ecopetrol ha sido legalista, con competencias competencia empresarial y tcnica de PDVSA
separadas, pero sin incluir al sindicato disidente por el temor de que los gerentes-tecncratas
en el arreglo institucional60. exitosos fueran menos plegables63.
Ramrez quien en un discurso de 2006
Relaciones obrero-patronales afirm que PDVSA era roja rojita lleg a ser
vicepresidente del Partido Socialista Unido de
Ecopetrol Venezuela (PSUV), adems de su doble cargo de
ministro de petrleo y presidente de PDVSA
En Ecopetrol histricamente han existido dos (Hults 2012). As, los criterios ideolgicos
culturas enfrentadas. Segn Urrutia (2011), los habran cobrado importancia en la poltica de
trabajadores representados por la USO han recursos humanos de PDVSA (aparte de los
compartido una ideologa socialista, mritos profesionales).

58 Adems, an explota muchas reas directamente y en asociaciones anteriores a 2003.


59 Segn Hults (2012), Chvez habra violado la ley en 2002, cuando destituy la Junta directiva de PDVSA.
60 Hults (2012) admite que el respeto a la ley por los Estados en la gobernanza de sus CPE no necesariamente se traduce en su desempeo.
61 La nmina se ajust a la realidad de las cifras de produccin y de reservas. La solucin que se dio a la subcontratacin (hace dcadas objetada por la
USO) era establecer que todos los trabajadores de los contratistas de Ecopetrol que desempearan actividades propias de la industria del petrleo
ganaran los mismos sueldos y prestaciones legales negociados en la Convencin Colectiva de Trabajo de Ecopetrol, al tiempo que el laudo arbitral
autorizaba la subcontratacin. La solucin al problema de los despidos ha sido el crecimiento de la empresa. Tambin han crecido los programas de
responsabilidad social empresarial en las comunidades donde Ecopetrol est presente (Urrutia 2011).
62 Federacin Unitaria de Trabajadores del Petrleo, Gas y Similares de Venezuela (Futpv).
63 Tales gerentes comenzaran a tener sus propias ideas sobre el desarrollo econmico nacional y la mejor manera de gastar el dinero en el inters
nacional.

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REFLEXIN POLITICA AO 15 N 30 DICIEMBRE 2013 ISSN 0124-0781 IEP - UNAB (COLOMBIA)

Veteranos de PDVSA en Colombia tecnolgicas y financieras se necesitan en la FPO.


La gran mayora de la produccin colombiana
Cerca de 800 expertos petroleros (ingenieros, an est asociada a las reas de operacin
gelogos, ejecutivos) venezolanos ingresaron en directa de Ecopetrol y sus contratos de
Colombia en los 8 aos subsiguientes al despido asociacin (anteriores de 2003). La entrada de
masivo en PDVSA, y se repartieron entre unas 90 Ecopetrol en la competencia por licencias de
empresas de hidrocarburos del pas (Chacn E&P e inversiones burstiles slo sirve para
2010). benchmarking.
Campo Rubiales fue descubierto en 1981 Los ejecutivos de PDVSA y Ecopetrol que
por Exxon, pero extraer su crudo pesado no era conocen las dos culturas tradicionales de sus
rentable con los precios de entonces64. En 2007, CPE, previas a los conflictos recientes - sentiran
veteranos de PDVSA (con experiencia en la FPO) empata mutua, que les ayudara a cooperar en
lo pusieron a producir con nuevas tecnologas. proyectos conjuntos.
Pacific Rubiales, registrada en Canad, se El oleoducto FPO-Pacfico es un proyecto
convirti en la segunda petrolera de Colombia, de mediano plazo (con horizonte de 2018). En
pero el desarrollo acelerado del campo (aparte Venezuela, la gran incertidumbre por el cncer
de jugosos beneficios) le cost: (a) reproches de terminal de Chvez se despejara con nuevas
los llaneros por el dao social, ambiental, elecciones presidenciales; el pndulo poltico
econmico; (b) protestas de los trabajadores por parece estar retornando hacia el centro (en una
las malas condiciones 65 . El contrato de sociedad muy polarizada) y tarde que temprano
asociacin con Ecopetrol vence en 2016 (Pardo podra seguir ms a la derecha.
2012). Si bien el MME colombiano vio en el
Segn Hernndez et l. (2011), los logros oleoducto FPO -Pacfico dos proyectos
de Pacific Rubiales, Petrominerales, Canacol en (coordinados, pero separados), su motivo
Meta-Casanare han marcado una bonanza para primordial habra sido geo-econmico: un tramo
los inversionistas privados (nacionales- colombiano aparte, lo construira un consorcio
extranjeros), pero no han mejorado las liderado por Ecopetrol, que retendra el control
condiciones socioeconmicas del uso del mayoritario. El gobierno Santos no abrigaba
recurso para los consumidores nacionales, ni preocupacin de que Ecopetrol se contagiara al
han amainado el conflicto social-poltico contacto con la PDVSA roja rojita.
colombiano. El gobierno colombiano negociaba con las
FARC, que an tena considerable fuerza a lo
Conclusiones largo del probable tramo colombiano: Arauca,
Casanare, Meta, Cagun-Putumayo (para
acoplarse al Oleoducto Transandino en Orito).
Las batallas en torno a las CPE tuvieron
Las negociaciones de paz se llevaban en Cuba
desenlaces opuestos en Venezuela y Colombia:
(con apoyo logstico y acompaamiento de
semi-privatizacin de Ecopetrol y re-control de
Venezuela). Un acuerdo podra dar un toque
PDVSA. Sin embargo, los regmenes petroleros
nacionalista a la poltica petrolera colombiana
no son definitivos (sino que presentan
(tal vez limitando la privatizacin de Ecopetrol) y
reaperturas y renacionalizaciones en distintas
abrir el camino hacia un gobierno de izquierda
fases de los largos ciclos de inversiones
(que sera un estreno en Colombia).
upstream).
El riesgo para el oleoducto FPO-Pacfico
La vocacin-CPI caracteriz la PDVSA
(y otro argumento para tramos nacionales) era
pre-Chvez y caracteriza la Ecopetrol actual. Si
que PDVSA (a menudo corta para invertir en
bien PDVSA ha sido colmada por principal-
sus actividades medulares) no hallara cmo
Chvez con innumerables tareas, la Ecopetrol
cubrir su parte en el proyecto. Sin embargo, el
pre-Uribe tambin haba cumplido variadas
Banco de Desarrollo de China pareca
misiones de su dueo-Estado, y le serva de caja
dispuesto a financiar la construccin. En suma,
menor.
una convergencia petrolera colombo -
La renacionalizacin bolivariana no ha
venezolana pareca probable, con China como
desplazado a las CPI, cuyas capacidades
beneficiaria.
64 Permaneci sin desarrollar hasta 2001, cuando el actual dueo de Avianca, Germn Efromovich quiso incursionar en la industria petrolera con Meta
Petroleum (Pardo 2012).
65 En 2011, un dirigente de la USO dijo sobre el paro en Campo Rubiales: Los ejecutivos de Pacific Rubiales son venezolanos de los que hicieron el
sabotaje en PDVSA (en 2002/03). Las condiciones de los trabajadores en Puerto Gaitn son deprimentes. No por ser venezolanos, pero ellos no reconocen
los derechos laborales, ni sindicales de Colombia; impiden la entrada (de los sindicalistas) al campo de produccin (Palotas, Jarro, Vanegas 2012).

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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales

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