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ISSN: 0124-0781
reflepol@bumanga.unab.edu.co
Universidad Autnoma de Bucaramanga
Colombia
Sumario:
Introduccin. Ecopetrol y PDVSA: trayectorias. Regmenes petroleros y CPE
clasificaciones. Gobernanza de PDVSA y Ecopetrol comparacin. Conclusiones.
Bibliografa.
Resumen:
Este artculo compara las Compaas Petroleras de Estado (CPE) de Venezuela y
Colombia a tres maneras: (1) Describe las trayectorias de Ecopetrol y PDVSA,
divergentes desde 2003 (con semi-privatizacin de la primera y estricto control
gubernamental de la segunda). (2) Compara los actuales regmenes de explotacin
petrolera de Venezuela (Estado-cntrico) y Colombia (mercado-cntrico) segn acceso
a recursos, modelo organizativo, competencia-monopolio. (3) Compara la gobernanza
de las dos CPE (por sus Estados) en varias dimensiones de forma y funcin,
completando esta matriz con una mirada a las relaciones obrero-patronales. Los
paralelos entre las dos CPE a travs del tiempo inspiraran empata en sus ejecutivos,
facilitando su colaboracin en proyectos conjuntos como el oleoducto de la Faja del
Orinoco al Pacfico. Una convergencia petrolera colombo-venezolana pareca
probable, con China como otra beneficiaria.
Abstract:
This essay compares the National Oil Companies (NOCs) of Venezuela and Colombia
in three ways: 1.) Describes the trajectories of Ecopetrol and PDVSA, diverging since
2003 (with semi-privatization of the former and strict Government-control of the
latter). 2.) Compares Venezuelas current (state-centered) and Colombias (market-
Investigacin
Keywords: national oil company, international oil company, oil exploitation regime,
NOC-governance, principal-agent.
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Colombia-Venezuela:
Comparacin de las petroleras nacionales
Introduccin
Son importantes las diferencias entre las dos Compaas Petroleras de Estado
(CPE) de Venezuela y Colombia? Obstaculizaran los proyectos conjuntos entre
Petrleos de Venezuela (PDVSA) y Ecopetrol?
Las mayores diferencias actuales son: (a) PDVSA: plenamente controlada por
el gobierno, utilizada para canalizar ingresos hacia capas populares va fondos
parafiscales y filiales, corta para invertir en sus actividades medulares; (b)
Ecopetrol: financieramente autnoma, parcialmente privatizada, gobernada con
los criterios de una Compaa Petrolera Internacional (CPI).
El principal proyecto conjunto es construir, a mediano plazo, un oleoducto
desde Faja Petrolfera del Orinoco (FPO) hasta el Pacfico para exportar a China. Tal
oleoducto tendra sentido tanto geopoltico, como comercial:
(a) Conectara las industrias petroleras de los dos vecinos, y aportara
bioceanidad (salida al Pacfico) tanto a la red colombiana de oleoductos (cuya nica
salida est en Coveas, Costa Atlntica) como a la venezolana (si bien en volumen
limitado)1.
(b) Permitira reducir sustancialmente los costos y los plazos del transporte
martimo del crudo pesado colombiano y venezolano a China, donde (cada vez ms)
est el mercado.
Proyectos conexos: PDVSA - para ganar a Ecopetrol al oleoducto binacional -
le ofreci participaciones extractivas en Venezuela: Ecopetrol aprovech dos
oportunidades de recuperacin de campos maduros2, pero (por la gran inversin y
el riesgo poltico) no se ha decidido por la mayor oferta: participar en exploracin y
produccin (E&P) en la FPO3.
Apreciacin de las diferencias PDVSA-Ecopetrol:
Seis participantes de un taller realizado en la Universidad Autnoma de
Bucaramanga (UNAB) a fines de 2011, quienes evaluaron escenarios favorables al
oleoducto FPO-Pacfico y los proyectos conexos, estaban casi seguros de que
Colombia aprovechara su situacin geopoltica para proyectos rentables con socios
tanto privados como estatales4. Sin embargo, rebajaron un poco sus ratings, cuando
se indagaba concretamente por la probabilidad de comprensin, cooperacin y
proyectos conjuntos entre Ecopetrol y PDVSA (Palotas, Jarro, Vanegas 2012).
1 El Oleoducto Transandino, paralelo a la frontera ecuatoriana, con terminal en Tumaco, Costa Pacfica, no est conectado
a la red nacional.
2 Dos bloques en el Lago Maracaibo, otros dos en el Estado Apure.
3 El oleoducto FPO-Pacfico se inserta en un gran proyecto verticalmente integrado entre PDVSA y la mayor petrolera
china, CNPC, que se extiende desde la produccin conjunta en la FPO (y otros campos venezolanos) hasta la construccin
conjunta de refineras de crudo pesado China, pasando por el transporte martimo a China (cumpliendo el contrato sino-
venezolano de suministro dentro del esquema de petrleo por prstamos).
4 Los talleristas-evaluadores eran: Diego Otero, Sergio Lopera, Alfredo Benavides, Oscar Neira, Francisco Castillo, Laszlo
Palotas.
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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales
Las rebajas indican que las diferencias de herencia de empresa privada, la CPE se
estructuras y mentalidad entre las dos CPE internacionaliz en los 80, adquiriendo activos
tendran cierta importancia para sus proyectos downstream en EEUU, y promovi una
conjuntos. Sin embargo, las rebajas fueron apertura del upstream venezolano en los 90,
pequeas: an as, los talleristas asignaron ms que concedi intereses mayoritarios a socios
que mediana probabilidad a la cooperacin extranjeros en proyectos conjuntos de
exitosa entre Ecopetrol y PDVSA, creyendo que desarrollo. Para fines de los 90, se convirti en
el desarrollo de Ecopetrol pasara por la E&P en Estado dentro del Estado (por su
Venezuela (Palotas, Jarro, Vanegas 2012). competencia/eficacia en un entorno institucional
Para evaluar la evolucin y la permanencia dbil). Con xito comercial (en una economa en
de estas diferencias, este artculo utiliza tres declive), a fines de los 90, se pareca a una CPI, y
mtodos: (a) Describe las trayectorias de su gerencia ponderaba su privatizacin. Sin
Ecopetrol y PDVSA con sus fases de apertura- embargo, su autonomismo la enfrent a Chvez,
cierre (Parte 2); (b) Compara los actuales quien sobrevivi sus golpes en 2002-03, y la
regmenes de explotacin de Venezuela (Estado- tom bajo control casi total en una
cntrico) y Colombia (mercado-cntrico) segn renacionalizacin.
acceso a recursos, modelo organizativo,
competencia-monopolio (Parte 3); (c) Compara
Ecopetrol: antes y despus de administrar el
la gobernanza de las dos CPE (por sus Estados)
en varias dimensiones de forma y funcin, recurso - concesin liberal
completando esta matriz con una mirada a las
relaciones obrero-patronales (Parte 4). Esta
En 1951, el Estado colombiano (por el Decreto
Introduccin es Parte 1 y las Conclusiones estn
030) estableci una compaa para administrar
en Parte 55.
los campos de la primera concesin revertida y
tambin aquellos que se revertiran sucesiva-
1. Ecopetrol y PDVSA: trayectorias
mente, sin privar a las CPI de la oportunidad de
obtener nuevas concesiones6. La creacin de la
En Colombia, la nacionalizacin parcial Empresa Colombiana de Petrleos (prevista ya
(reversin de la Concesin de Mares y su en una ley de 1948) fue precedida por intensa
asignacin la flamante CPE en 1951) no priv a agitacin nacionalista7. El nacionalismo
las CPI de la oportunidad de nuevas concesiones. (palpable en el Congreso) se caldeaba por los
Sin embargo, en 1974, el Estado dio a Ecopetrol conflictos de la antiimperialista Unin Sindical
monopolio para la exploracin-explotacin de Obrera (USO) con la Troco en el enclave de
las reservas, sin otorgar ms concesiones. Mares8.
Ecopetrol poda asociarse con las CPI, pero Sin embargo, el gobierno de Laureano
(como formaba parte de las cuentas pblicas) no Gmez que estableci la flamante empresa
deba arriesgar recursos en exploracin. En los como netamente oficial, aportndole los
contratos de asociacin, trasladaba la activos de la Concesin de Mares, revertida por
exploracin a los socios, y slo en caso de la Tropical Oil Co. (Troco) - no lo hizo porque
hallazgo comercial se adhera a los proyectos. El hubiera tenido en cuenta el sentimiento
gobierno Uribe (que libraba extensa ofensiva nacionalista. El gobierno conservador quera
contra la guerrilla) volvi a las concesiones en crear una sociedad annima de economa mixta,
2003, quit a Ecopetrol la administracin del pero ni la Standard Oil de Nueva Jersey (duea
recurso, y la privatiz parcialmente, pese a la de la Troco), ni los industriales de Medelln
resistencia sindical. (Antioquia) se animaron a participar. As, el
En Venezuela, la nacionalizacin era decreto que registr la nueva Empresa Industrial
completa. Sin embargo, PDVSA, establecida y Comercial del Estado, previ su eventual
como holding estatal en 1976, conservaba filiales transformacin en una sociedad de economa
operadoras compitiendo en su seno. Con fuerte mixta (Caballero, Amaya 2011).
5 Tal anlisis cumple un objetivo especfico de la investigacin Proyectos colombo-venezolanos de hidrocarburos: seguridad energtica colombiana,
contexto poltico-econmico internacional financiada-avalada por la UNAB. El mencionado taller tambin form parte de la investigacin.
6 Campos de la Concesin de Mares: Infantas, La Cira, La Vizcana, Colorado.
7 Segn Bucheli (2006), una nacionalizacin completa, como en Mxico en 1938, hubiera requerido una alianza con la clase obrera que la elite colombiana -
ni siquiera el Partido Liberal, ni mucho menos el Conservador contemplaba seriamente. Era el principio de la Guerra Fra (y no de la II Guerra Mundial).
Colombia era una economa cafetera.
8 La USO qued debilitada por la represin tras los levantamientos provocados por el asesinato de Jorge Eliecer Gaitn: muchos de sus activistas y lderes
fueron asesinados o encarcelados, otros pasaron a la guerrilla (Caballero, Amaya 2011). Gaitn encarn la opcin liberal por las clases populares. Su
asesinato en 1948 cataliz levantamientos por toda Colombia (una breve Comuna en Barrancabermeja).
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Ecopetrol inicialmente fue asesorada en la atractiva para las CPI, en el fondo de las
explotacin de los campos recibidos por la nacionalizaciones coordinadas por la
Intercol (International Petroleum Colombia), que Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo
tambin operaba la refinera de Barrancabermeja (OPEP) y los choques de precios propinados a los
por un decenio ms9. En sus primeras dos pases consumidores. Sin embargo, entonces
dcadas contaba con suficiente autonoma para Colombia era importadora neta de petrleo
emprender las inversiones necesarias al durante un decenio. Para cuando los grandes
desarrollo de los campos heredados, la refinacin descubrimientos de los asociados - Cao Limn
y el transporte (Martnez 2011). (1983), Cusiana (1989) y Cupiagua (1993) -
El Estado colombiano - tras declararse en restablecieron su condicin exportadora (en
1969 propietario del subsuelo decidi utilizar a 1986), los precios ya volvieron a bajar (tras el
Ecopetrol como su agente exclusivo para ajuste estructural de los consumidores
administrar todo el recurso nacional de desarrollados). En los 90, la asociacin
hidrocarburos y para negociar con las CPI las obligatoria con Ecopetrol perdi atractivo para
condiciones de su participacin en la exploracin- las CPI por el prolongado conflicto armado en
explotacin de este recurso. Segn el Decreto-Ley Colombia y mejores oportunidades de inversin
2310 de 1974, Ecopetrol poda explorar-explotar en otras partes11.
los hidrocarburos directamente o en asociacin La USO (ave fnix de izquierda radical)
con otras compaas (pblicas o privadas, tena el apoyo de los trabajadores de Ecopetrol
nacionales o extranjeras), pero (como administ- (con buenos sueldos, beneficios de bienestar,
radora-reguladora) no poda otorgar concesiones. esquemas pensionales), porque sus lderes
As, las CPI tenan que asociarse con Ecopetrol, si estaban dispuestos a sacrificarse en realizar
queran acceder al recurso colombiano. huelgas (ilegales), necesarias para defender los
Mediante los contratos de asociacin, derechos adquiridos de sus afiliados (Urrutia
Ecopetrol trasladaba el esfuerzo exploratorio a 2011)12. Episodios violentos envenenaron la
sus socios10. Slo en caso de hallazgo comercial, relacin obrero -patronal (dos culturas
Ecopetrol entraba a participar con la mitad de enfrentadas) en Ecopetrol por una generacin13.
las inversiones para el desarrollo (de lo La USO era pieza clave en paros cvicos en
encontrado), reembolsaba en petrleo la mitad Barrancabermeja en los 80, y tena su amplio
del costo de los pozos de exploracin que espacio sindical, mientras los guerrilleros del
resultaran productores, y reciba la mitad de la Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) se
produccin despus de regalas (que reciba para mantenan en la regin14. El ELN qued
trasmitirlas al Estado) (Segovia 2011). Como desplazado definitivamente en 2000, cuando los
CPE oficial, Ecopetrol formaba parte de las paramilitares tomaron a Barranca, asesinando
cuentas fiscales de la Nacin, que limitaba su a lderes de la USO entre otros opositores del
espacio de reinversin, y el Estado le encargaba proyecto neoliberal (Vega et l. 2009)15.
tareas de su inters poltico-social. En 2003, el gobierno Uribe - que libraba
En 1975, cuando Ecopetrol present su una extensa campaa militar contra la guerrilla
contrato-modelo de asociacin, Colombia luca ms fuerte, las FARC16, con ayuda estadounidense
9 Otras dos filiales colombianas de la International Petroleum - registrada en Toronto y afiliada a la Standard (Exxon) - eran la Esso Colombiana (centrada en
distribucin) y la Andian National (operadora del oleoducto Barrancabermeja-Cartagena). En 1955, Ecopetrol se asoci con Esso Colombiana, y
descubrieron los campos de Payoa y Provincia bajo la concesin Las Monas (Vanegas 2011).
10 Grandes campos descubiertos por socios de Ecopetrol: Chuchupa, Cao Limn, Rubiales, Pirir, Cusiana, Cupiagua, Guand, Quifa. Directamente,
Ecopetrol slo descubri dos campos significativos (en los 60-70); Apiay fue descubierto por Phillips en 1972, an cuando Ecopetrol se lo auto-atribuyera en
1981. Como reversiones, recibi a Casabe, Cantagallo, Tib, Cicuco, Orito, Ortega, Palagua, San Francisco, Castilla, Suria, Chichimene (Vanegas 2011).
11 Como Asia Central y hasta Rusia tras el desplome de la Unin Sovitica.
12 Las huelgas en Ecopetrol se declaraban casi automticamente ilegales (por interrumpir un servicio pblico esencial), permitiendo a la administracin de
la empresa a despedir sus organizadores y participantes.
13 Sobre las dos culturas enfrentadas ver subttulo Relaciones obrero-patronales (en la tercera parte).
14 ELN: Ejrcito de Liberacin Nacional. Grupo guerrillero fundado en 1964 por estudiantes que viajaron a Cuba y quedaron influidos por el foquismo del
Che Guevara. Se opuso a la inversin extranjera por su ubicacin en zona petrolera, sus conexiones a la USO, sus convicciones ideolgicas. Tras actividad
inicial en el Magdalena Medio, resurgi en los 80, gracias a su lucrativa extorsin a Occidental Petroleum, operadora de Cao Limn en Arauca (en
asociacin con Ecopetrol y Repsol) y constructora de un oleoducto a Coveas (Pascualy 2011).
15 Grupos paramilitares: en los 90, en asocio con sectores militares, combatan a la guerrilla, masacrando sus bases sociales de apoyo; hacan el trabajo de
guerra sucia al Estado y dejaban el campo expedito para la confrontacin directa de la insurgencia por parte del aparato militar del Estado y su
consolidacin territorial (Hernndez et l. 2011, 246)
16 FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Grupo guerrillero formado en 1964 como reaccin a una campaa del gobierno para
reconquistar las repblicas independientes. Antecedentes desde 1948: el gobierno conservador arm a campesinos leales al Partido Conservador para
reprimir levantamientos liberales, desatados tras el asesinato de Gaitn. Grupos liberales de autodefensa, apoyados por el Partido Comunista, se
organizaron para protegerse del terror instigado por el gobierno. En 1958 se cre el Frente Nacional (acuerdo entre el Partido Liberal y el Conservador para
compartir el poder y excluir a cualquiera que no se aliara con uno de ellos) pero no hizo nada para enganchar los grupos militarizados en reas rurales (ni
para mejorar la distribucin de la tierra). Muchos grupos campesinos marginados ayudaron a formar repblicas locales, apoyadas por comunistas
(excluidos del Frente Nacional). Tras la revolucin cubana, el gobierno colombiano y el estadounidense teman que los comunistas uniran los enclaves
(Pascualy 2011).
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Laszlo Palotas Kele, Oscar Vanegas Angarita / Colombia-Venezuela: Comparacin de las petroleras nacionales
(mientras negociaba con los paramilitares su experimento fall y finalmente la CVP fue
desmovilizacin) - reinstituy el rgimen de absorbida por PDVSA en el momento de la
concesin (moderna)17. La administracin de las nacionalizacin (Hults 2012).
reservas de hidrocarburos y de los activos no En los 60, el Estado venezolano utilizaba
estratgicos representados en acciones y tambin otras herramientas (presiones fiscales,
participaciones en sociedades fue escindida de cambios contractuales) para aumentar su
Ecopetrol y asignada a la Agencia Nacional de participacin en la renta petrolera (controlar los
Hidrocarburos (ANH), creada como reguladora mecanismos de su generacin y captacin),
autnoma (no operadora)18. Ecopetrol qued capitalizando en los costos hundidos de las
administrando los campos de su operacin concesionarias. Venezuela fue fundadora de la
directa (tal como lo haba hecho antes de 1974)19. OPEP en 1960. Tres aos ms tarde, decidi no
Ecopetrol sera una compaa de renovar (a mitad de vigencia) las concesiones,
economa mixta, organizada como sociedad otorgadas 20 aos antes; en 1970, orden por ley
annima; saldra del presupuesto nacional y la reversin de todas a su expiracin en 1983-84
sera manejada prcticamente por los mismos (e impuso prohibiciones a los movimientos de
criterios que una CPI y no como un instituto activos para frenar la retirada de las CPI)
adscrito al aparato estatal (Hernndez et l. (Benhassine 2009, Hults 2012).
2011, 131). La nacionalizacin se complet en 1975-
En 2004, la USO celebr una huelga 76 con la creacin del holding PDVSA. A pesar de
poltica, y arranc del gobierno una vaga precios en alza y nacionalismo petrolero en boga,
promesa de preservar el carcter estatal de el gobierno de Carlos Andrs Prez (CAP) logr
Ecopetrol (Vega et l. 2009, 424). Por razones despolitizarla en gran medida, canalizando el
polticas (quizs tambin por este compromiso), proceso por una comisin presidencial (en vez
el gobierno decidi privatizar a Ecopetrol del Congreso)23. En 1975, tras una elaboracin
indirectamente: en vez de vender directamente consensual entre partidos, sociedad civil,
una parte de la propiedad del Estado a patronal industrial y ejecutivos petroleros, se
inversionistas privados, opt por una aprob la ley orgnica que nacionaliz el sector
capitalizacin que diluyera la participacin del petrolero venezolano y dot la empresa
Estado en el capital social de la empresa nacionalizada con capital pblico fresco. El 1 de
(Martnez 201120). En 2007, el 10,1% del capital enero de 1976, el gobierno CAP tom control de
agrandado fue vendido a 400 mil inversionistas toda la produccin nacional, estableciendo a
colombianos21. PDVSA como sociedad 100 % estatal, y
compensando las CPI debidamente (Benhassine
PDVSA: nacionalizacin-liberalizacin- 2009).
renacionalizacin El Estado venezolano consider que ya era
capaz de organizar por su cuenta el desarrollo de
Venezuela - quince aos antes de establecer la industria petrolera. La ley orgnica excluy al
PDVSA - ensay la creacin de una CPE desde capital privado de las actividades petroleras, y lo
cero. En 1960, el Gobierno de Rmulo reemplaz por una entidad nacional y pblica (el
Betancourt fund la Corporacin Venezolana del holding PDVSA). Sin embargo, la exclusin no
Petrleo (CVP) para catalizar operaciones era definitiva: no se descart el regreso de las
dirigidas por venezolanos, aprender de las CPI CPI, si se presentaran condiciones excepcionales
(Exxon, Shell, Gulf) y tambin controlarlas22. El (falta de medios tcnicos, know-how) que
17 Concesin antigua y moderna: en la primera el petrleo descubierto perteneca a la concesionaria (dejaba de pertenecer a la Nacin); en la segunda slo
se ceden los derechos de explotacin: segn el modelo de contrato de EP de la ANH, se otorga al contratista el derecho de producir los Hidrocarburos de
propiedad del Estado; el contratista tendr derecho a la parte de la produccin que le corresponda por el contrato (Hernndez et l. 2011, 108).
18 Ecopetrol fue separada del transporte de gas (escisin de Ecogs) en 1997, y vendi sus intereses en distribuidoras minoristas de combustibles
(Terpeles). En 2012, cre la empresa Cenit (de su plena propiedad) para entregarle su negocio del transporte de petrleo.
19 Con la diferencia que antes administraba diez campos y hoy administra cien (Vanegas 2011).
20 La Ley 1118 de 2006 aprob la participacin de inversionistas privados en el capital de Ecopetrol, para convertirla en sociedad mixta. La ley permiti una
capitalizacin que diluyera la participacin de la Nacin en Ecopetrol hasta un 20%. Cuando la capitalizacin redujo la participacin del Estado bajo el 90%,
la empresa dej de estar sujeta al rgimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado. La capitalizacin en un porcentaje del 10,1%
(como mnimo) le permiti tomar las decisiones propias de una corporacin privada (Martnez 2011).
21 Tras el primer paquete del 10,1%, otro 1,6% se vendi a inversionistas colombianos privados en 2011 del total del 20% autorizado por el Congreso. El
decreto de 1951 haba autorizado ms, requiriendo solamente (conforme a la Ley 165 de 1848) que el aporte de la Nacin ms el de los particulares
colombianos cubrieran por lo menos el 51% de las acciones (Caballero, Amaya 2011).
22 La CVP buscaba nuevos yacimientos, para desarrollarlos sola o en asociacin con CPI, con miras a producir para el mercado interno (a precios
bajos, sin pagar renta de suelo) y hasta exportar (y pagar dividendos al Estado); pero su rea de exploracin qued muy limitada. La CVP, que
dependa exclusivamente del Ministerio de Hidrocarburos y Minas, asign representantes a cada yacimiento para contar los volmenes extrados por
las concesionarias (Benhassine 2009).
23 CAP - como Betancourt - era lder de Accin Democrtica (AD). Segn Bucheli, Aguilera (2010), AD haba basado sus coaliciones (ganadoras) tras la
segunda guerra mundial en los trabajadores petroleros, pero las iba ampliando a los sectores militares, latifundistas, industriales.
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24 El reemplazo de las concesionarias por PDVSA permiti al Estado recuperar la totalidad de las rentas petroleras. Los ingresos del Estado ya provenan
de la comercializacin del crudo (y no de la renta de suelo, ni de los impuestos cobrados a las CPI). El recurso se valorizaba en el mercado de exportacin
que (a diferencia del mercado interno) absorbe grandes volmenes, pagados en divisas (Benhassine 2009).
25 Ya la ley de hidrocarburos de 1936 requiri a las concesionarias la venezolanizacin de su personal.
26 Maraven, Lagoven, Corpoven y Meneven; en 1986, Meneven qued incorporada en Corpoven.
27 Durante la crisis de deuda de 1982, el gobierno oblig a PDVSA a transferir unos 5 mil millones de dlares de sus fondos de reinversin para apuntalar las
reservas del Banco Central). A principios de los 90, el gobierno restringi un plan de expansin de PDVSA, para satisfacer la condicionalidad del FMI (Hults
2012)
28 Razn: los contratistas se designaban como prestadoras de servicios y no como productores petroleros.
29 Regala del 16,67% (reducible conforme a la tasa del retorno), impuesto sobre la renta del 66,67 % (usual para la industria petrolera).
A30unque las causas eran varias (bajos precios de petrleo, alta deuda, falta de competitividad de sectores no petroleros), se culpaba al modelo neoliberal,
favorable a la inversin extranjera (Hults 2012).
31 En 1997, su presidente Luis Giusti desmantel el esquema corporativo de mltiples operadoras para reemplazarlo con una estructura verticalmente
integrada. Giusti consigui la venta pblica de acciones de Pequiven, filial petroqumica de PDVSA. En 1998, el gobierno (con apoyo de PDVSA) abri la
distribucin minorista de gasolina a la competencia de empresas privadas (Hults 2012).
32 Pedro Carmona, Presidente de Fedecmaras - quien se auto-jurament en el golpe, pero fue depuesto por Chvez al da siguiente - recibi asilo del
Presidente Uribe en Colombia.
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de Carbocol (la asociacin del Estado costo de capital mediante proyectos rentables,
colombiano con Intercol para explotar el carbn financiados con deuda o emisin de acciones.
del Cerrejn en La Guajira) que en los 80 debi Esos proyectos competan por espacio fiscal con
ser frecuentemente capitalizada (Benavides los de la inversin estatal en general (Martnez
2011)42. 2011).
El gobierno encarg a Ecopetrol la En vez de estimular el crecimiento de
construccin de la red troncal de gasoductos, Ecopetrol, su Estado-propietario incentivaba la
como base del programa para la Masificacin del participacin privada en todos los segmentos de
Gas Natural (ordenado en 1991) de fuerte la cadena de hidrocarburos 48. Se formaba un
contenido social. Ecopetrol utiliz la figura crculo vicioso: Ecopetrol no exploraba, no haba
BOMT para esta misin. En 1997, se cre nuevos descubrimientos, la prospectividad
Ecogs, escindiendo de Ecopetrol sus activos y bajaba, caa la inversin privada a pesar de las
contratos de gas (y asumiendo las deudas de los modificaciones del contrato y, a mediano plazo,
BOMT a medias)43. era de esperar que los aportes fiscales de la
Ecopetrol tena que contribuir al Fondo de empresa y del sector bajaran (Martnez 2011).
Ahorro y Estabilizacin Petrolera (FAEP) que
44
existi entre 1997 y 2007 . La CPE tambin Como regulacin
fonde el pasivo pensional, atendi las
emergencias y daos causados por los atentados, Chvez utiliz la regulacin (como la cuota-
y transfiri al Estado importantes recursos por OPEP) para imponer su autoridad sobre PDVSA.
todo concepto, incluyendo la contribucin Aos ms tarde, utiliz a PDVSA (ya controlada)
especial para el restablecimiento del orden para renegociar los contratos de la era de
pblico (Martnez 2001)45. apertura (adaptarlos a la ley de 2001,
Entre 1986-1999 (con produccin retrospectivamente). Ecopetrol tambin cumpli
creciente pero precios bajos) Ecopetrol transfiri el papel de regulador y socio de las CPI durante
ms del 17% del total de los ingresos del tres decenios, para convertirse luego en objeto de
gobierno nacional46. Las limitaciones fiscales de regulacin por parte de la ANH.
su dueo-Estado se le transmitan a travs de la
programacin macroeconmica, y restringan su PDVSA
espacio para invertir (Martnez 2011).
Para una meta de gasto pblico, acordada Chvez (tras proponer recortes de produccin en
entre el Ministerio de Hacienda y el Banco de la una cumbre de la OPEP en Caracas en 2000)
Repblica, las inversiones de Ecopetrol entraban impuso a la gerencia de PDVSA el respeto de las
a competir con otras inversiones pblicas. En cuotas nacionales49. Si bien el gobierno Chvez
momentos de bajo crecimiento, monitoreo del criticaba duramente los contratos de la
FMI y alto dficit fiscal, el espacio para la apertura50, slo forzara su renegociacin en
inversin de Ecopetrol era nulo (sobrevivan las 2004-07, cuando las inversiones de las CPI ya se
inversiones comprometidas en proyectos de completaron. Como renegociador utiliz a
asociacin)47. PDVSA, que vio agrandada su parte en los
As mismo, el endeudamiento de Ecopetrol proyectos (Hults 2012).
afectaba el cupo de la Nacin, y no haba espacio Un emblemtico caso de regulacin era la
para pensar en estrategias de optimizacin del Orimulsin, que se remonta a los 80-9051. Segn
42 Carbocol adelantaba las inversiones que requera la zona norte (Martnez 2011).
43 Build, operate, maintain and transfer: para el gasoducto Ballenas-Barrancabermeja se contrat un BOMT con Centrags, filial de Enron, la cual emiti
bonos en el mercado internacional por US$172 millones. A cambio, poda operar y mantener el gasoducto, recibir una tarifa y devolverlo al final. Estas tarifas
son altas (pues incluyen la remuneracin de la inversin y su financiamiento), pero la inversin no afect las transferencias de Ecopetrol a la Nacin, ni
incidi en los cupos de endeudamiento pblico. En 2011 venci el plazo contractual y TGI, que adquiri los activos de Ecogs en 2006, recibi el gasoducto
(Martnez 2011).
44 Cuando el FAEP se liquid, la Nacin capt el monto acumulado.
45 Los golpes guerrilleros a la infraestructura petrolera (y la propuesta del ELN de aportar un dlar por barril para proyectos sociales) inspiraron al Estado
colombiano en 1992 a cobrar a las petroleras un impuesto de guerra con destino a las Fuerzas Militares. Hasta hoy existen convenios con la Fuerza Pblica
que permiten a las compaas hacer aportes para seguridad en sus zonas de operacin sobre principios voluntarios. En 1996, la Asociacin Cravo Norte
Oxy con Ecopetrol y Repsol acord financiar la Brigada XVIII con 2 millones de dlares al ao. (En 2002, EEUU don 170 millones de dlares para
proteger al oleoducto Cao Limn-Coveas dentro del Plan Escudo) (Hernndez 2011, 246, Palotas 2012).
46 Las transferencias de Ecopetrol al Estado incluyen las regalas que transmite, los impuestos que recauda, los impuestos que paga y los dividendos.
47 Las decisiones al respecto no las tomaba la Junta directiva de Ecopetrol, sino Planeacin Nacional y el Ministerio de Hacienda (Martnez 2011).
48 En refinacin haba que abrir la puerta a la inversin privada; haba que vender las participaciones en los Terpeles (ya que la distribucin de los
combustibles era tpico negocio privado) (Martnez 2011).
49 Si bien estas medidas podran haber ayudado al aumento de precios, su efecto no era comparable con la creciente demanda de China y la India (o
la guerra de Irak).
50 Por carga fiscal muy baja y participaciones mayoritarias para CPI.
51 Orimulsin: emulsin de crudo extra-pesado mezclado con agua (70-30); no slo era transportable, sino utilizable directamente como combustible de
calderas (termoelctricas); era la primera exportacin de la FPO.
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Bou (2012), la PDVSA pre-Chvez calific esta independiente sobre PDVSA. Chvez se ha
mezcla de crudo extra-pesado con agua como apoyado en Ramrez (y sus asesores) tanto
bitumen: (a) para bajar su precio y regala (con el para formular, como para realizar los objetivos
argumento de que deba competir con el carbn); gubernamentales. Segn Hults (2012),
(b) para eludir la cuota de produccin de la Chvez canalizaba sus directrices a travs de
OPEP52. La PDVSA autonomista (eficiente- Ramrez, quin utilizaba su influencia
competente en un entorno de instituciones personal con el Presidente para negociar su
dbiles) no slo formulaba las reglas, sino que alcance54. Esta negociacin Chvez-Ramrez
las hizo aprobar por el Ministerio del Petrleo y (para adaptar los pronunciamientos
el Congreso (Hults 2012)53. presidenciales a las realidades comerciales)
permiti a PDVSA conservar un toque de
Ecopetrol autonoma55 .
52 La asociacin Petrosinovensa entre CNPC y PDVSA (CVP), aprobada por el Congreso al lado de las cuatro asociaciones estratgicas de los 90, dej de
producir Orimulsin, y se transform en empresa mixta (conforme a la ley de 2001) para producir crudos extra-pesados diluidos con ms livianos.
53 En los 90, PDVSA ejerci influencia omnmoda sobre el Estado venezolano. El gobierno redujo los impuestos de la empresa, an cuando el pas
atravesaba crisis fiscal y bancaria. PDVSA prestaba a sus economistas a otras agencias del gobierno. En su cenit a fines de los 90, PDVSA de facto
suplant al Ministerio de Hacienda como principal negociador con el FMI. Tan extensa influencia tuvo efecto boomerang en la era Chvez (Hults 2012).
54 El resultado pudo ser distinto a los planes anunciados, pertenecientes al teatro poltico.
55 Hults (2012) establece una relacin positiva entre el desempeo de las CPE y la centralizacin de la autoridad estatal sobre ellas, pero cataloga a
PDVSA como excepcin, pues ha sufrido a pesar de operar en un entorno con un solo principal.
56 Incluyendo a la ANH, que tiene cierta autoridad residual sobre Ecopetrol (y las dems petroleras).
57 Los directores independientes son aprobados por el Estado-accionista mayoritario en las asambleas.
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