Moradia, mananciais e tensões na RMSP

Maria Lucia Renetti Martins
Moradia e Mananciais
Tenso e dilogo na metrpole
Impasses urbansticos, jurdicos e sociais da
moradia nas reas de proteo a mananciais
na Regio Metropolitana de So Paulo
So Paulo, 2006
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
Diretor Prof. Dr. Ricardo Toledo Silva
Vice Diretora Profa. Dra. Maria Angela Faggin Pereira Leite
Departamento de Projeto
Chefe Profa. Dra. Heliana Comin Vargas
LABHAB - Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos

Coordenadora Profa. Dra. Maria Lucia Renetti Martins
Projeto Grco Ana Paula Guimares Pereira

Capa Ana Paula Guimares Pereira
Foto da capa Luciana Nicolau Ferrara
Reviso Karina Leito
Tiragem 500 exemplares
Dados de catalogao da Publicao

Sistema de Biblioteca e Informao da FAU/USP
M366m Martins, Maria Lucia Renetti

Moradia e Mananciais: tenso e dilogo na metrpole / Maria
Lucia Renetti Martins So Paulo: FAUUSP/FAPESP, 2006.
206 pginas
Inclui bibliograa.
ISBN: 85.88126-52-4
1. Habitao - Regio Metropolitana - So Paulo. 2. Mananciais

- Proteo - Recuperao. 3. Assentamentos. 4. Direito urbansti-
co. 5. Poltica urbana.
I. Ttulo
CDD - 711.138161
MAXPRINT EDITORA E GRFICA LTDA

Av. Luiz Jos Sereno, 490, Eloy Chaves
Jundia/SP
www.gracamaxprint.com.br
Sumrio
07 PREFCIO
11 APRESENTAO
PARTE I - DIREITOS E TENSES
22 1. POLTICA URBANA - MARCOS REFERENCIAIS
32 2. A QUESTO AMBIENTAL
37 3. POLTICA URBANA, POLTICA AMBIENTAL E O DIREITO CIDADE
PARTE II - EXPANSO METROPOLITANA E MANANCIAIS NA

REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO
48 4. MANANCIAIS DA RMSP E A LEGISLAO DE PROTEO
56 5. O PROCESSO DE OCUPAO DA REA DE PROTEO AOS MANANCIAIS

E A FORMAO DA IRREGULARIDADE
59 5.1. A natureza da irregularidade
63 5.2. Proteo ambiental
65 5.3. Regularidade e excluso
PARTE III - ASSENTAMENTOS EM REA DE PROTEO E

SEU TRATAMENTO INSTITUCIONAL
68 6. QUADRO INSTITUCIONAL ATRIBUIES E PROCEDIMENTOS

RELATIVOS PROTEO DOS MANANCIAIS
68 6.1. Competncias e atribuies
70 6.2. Instrumentos e procedimentos
74 6.3. Observando a prtica
79 6.4. Entraves e desaos
82 7. O MINISTRIO PBLICO
82 7.1. Direitos difusos e ao do Ministrio Pblico
88 8. IRREGULARIDADE E A JUSTIA: PROCEDIMENTOS, AES E JULGADOS
98 9. AJUSTAMENTO DE CONDUTA URBANSTICA E AMBIENTAL

99 9.1. O dever de adotar a melhor soluo
102 9.2. Conito de direitos e ajustamento de conduta
PARTE IV - REGULARIZAO E RECUPERAO
AMBIENTAL
108 10. PROTEO DOS MANANCIAIS E REGULARIZAO DE

ASSENTAMENTOS
108 10.1. Mudando paradigmas
110 10.2. Reviso da Legislao de Proteo aos Mananciais
119 10.3. Em sntese
120 11. CONCEITOS DE PROJETO

121 11.1. Promoo de uso sustentvel nas reas ainda no ocupadas
124 11.2. Recuperao urbanstica e ambiental das reas ocupadas
130 11.3. Alternativas urbansticas
PARTE V - DESENHANDO A POLTICA PBLICA
170 12. DESENHANDO A POLTICA PBLICA

170 12.1. Reduo de danos
176 12.2. Gesto do passivo urbano-ambiental
179 12.3. Por uma agenda em comum
184 RELAO DE SIGLAS
185 BIBLIOGRAFIA
205 EQUIPE
Prefcio
A oposio entre a moradia pobre e a sustentabilidade
ambiental uma constante nas cidades brasileiras. O processo de
urbanizao tem apresentado diversas formas de impacto ambiental
negativo: a poluio do ar decorrente da matriz rodoviarista, a
poluio dos recursos hdricos devido ao lanamento de lixo e
esgotos, a impermeabilizao do solo devido ao seu padro de
ocupao, a devastao de mangues, dunas, matas, e nascentes
devido falta de controle sobre o uso do solo. Enm a lista no
pequena. O conito que envolve moradores de baixa renda
que ocupam reas de risco ou reas ambientalmente frgeis traz
a marca de um duplo desastre. Um deles est na condio de
ilegalidade, segregao fsica, subcidadania (ausncia de direitos
como o direito cidade e moradia legal) e m qualidade de vida
urbana que afeta toda a populao que, sem alternativas, ocupa
reas inadequadas. O outro est na agresso ambiental a sistemas
que so fundamentais para a reproduo da prpria vida humana
como so os mananciais de gua, assunto de que trata este livro.
O confronto entre movimentos ambientalistas e movimentos
de moradores de reas que no deveriam ser ocupadas densamente
por construes de moradia atinge vtimas de um processo cujos
principais promotores no esto presentes no conito. Sem dvida
a resoluo do problema no est circunscrito aos limites dessa
oposio. A nica forma de defender reas ambientalmente frgeis
em meio urbano beira de rios e crregos, vrzeas, mangues,
encostas, matas oferecer uma alternativa de moradia popular
formal inserida na cidade. Mas o tema da moradia da populao
de baixa renda tem sido ignorado pelas instituies desde
faculdades de arquitetura, passando pelas administraes
pblicas, o que inclui planos diretores, at chegar ao judicirio, que
freqentemente ignora a funo social da propriedade prevista na
lei federal, quando elabora suas sentenas de despejo. O mercado
residencial privado ignora no apenas a parcela de baixa renda
da populao, que constitui maioria, como a prpria classe mdia,
parte da qual pode ser encontrada nas favelas e loteamentos ilegais
das grandes cidades brasileiras. E, baseada na vivncia emprica
que tenho com as metrpoles brasileiras, posso dizer que nenhuma
delas escapa a essa regra, nem mesmo a metrpole de Curitiba.
Esse fato mostra que no por falta de leis e de planos que essa
tragdia tem lugar. Tragdia: no d para classicar de outra forma
a condio de risco de perda de um manancial de gua que cai
por gravidade nas torneiras dos moradores de uma das maiores
cidades do mundo, caso de So Paulo, por falta de controle do
uso do solo ou por falta de ateno para com as necessidades de
moradia dessa populao.
07
O processo ideolgico de representao da cidade,
fortemente orientado pelos valores do mercado imobilirio e das
instituies que a ele se subordinam, determina a invisibilidade dos
gigantescos dramas sociais e ambientais aqui apenas lembrados.
Se no for assim, como explicar que mais de 1,5 milho de pessoas
tenham ido morar nas bacias das represas Billings e Guarapiranga,
no sul do municpio de So Paulo, sem que isso gerasse uma
reao coletiva da sociedade e das instituies?
A importncia do assunto tratado nesse livro est em
entender as tragdias social e ambiental que ocorrem nas APMs
reas de Proteo dos Mananciais da metrpole de So Paulo,
entender que sua soluo passa por uma reforma urbana e
metropolitana que articule uma poltica de terras e nanciamento
subsidiado moradia, e ir alm quando se prope uma questo:
muito bem, mas que fazer com essa populao que a est?
Diversos agentes sociais se reuniram para buscar uma
resposta a essa questo sabendo que ela no seria simples e essa
busca deveria se dar por meio de casos exemplares. A universidade,
o Ministrio Pblico, as prefeituras municipais, entidades de apoio
pesquisa buscaram, e continuam buscando, formas urbansticas,
jurdicas e ambientais que combinem direitos humanos e proteo
ambiental, com poucos recursos existentes para serem aplicados
na soluo dos problemas diagnosticados.
No podemos dizer que o trabalho chegou a qualquer
etapa denitiva. Nem mesmo a conscincia desse problema
percebida de forma clara e generalizada nas instituies pblicas
ou da sociedade civil, condio primeira para reverter o rumo da
construo dos desastres apontados. Mas trata-se de um trabalho
pioneiro que somado a outras iniciativas, tambm pioneiras que
podem ser encontradas na bibliograa, esto dando passos muito
importantes na formao de prossionais de diferentes reas de
atuao e no desenvolvimento de conhecimento.
Fui uma ativista social do Movimento contra os Loteamentos
Clandestinos da Zona Sul do Municpio de So Paulo, de 1974
at 1983. Acompanhei e assessorei os movimentos sociais de
Interlagos, zemos manifestaes, denncias e tambm trabalhos
acadmicos sobre o assunto, porque aprendi muito. Aprendi
especialmente que aquela realidade era profundamente ignorada
na academia e na prefeitura municipal. Quando fui Secretria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano da Cidade de So Paulo
(1989/1992) pudemos nos dedicar ao fortalecimento do servio de
controle sobre o uso e a ocupao do solo nas bacias da Billings
e da Guarapiranga, criando o GT SOS Mananciais em parceria
com o Governo Estadual (o GT foi extinto na primeira gesto de
Covas). O conito entretanto aumentou desde a minha chegada
naquelas Comunidades Eclesiais de Base que lutavam contra a
ditadura nos anos de 1970, at os dias de hoje. Apesar de tudo no
perdi a esperana de ver a soluo, ou pelo menos minimizao do
problema. J no somos apenas meia dzia como h 30 anos. Se
08 tenso e dilogo na metrpole
o nmero de ativistas ainda no suciente para reverter o rumo
temos que reconhecer que aumentou muito. Este esforo da Profa.
Maria Lucia Renetti Martins contribuiu para isso.
Estamos imersos e ao mesmo tempo reetindo sobre um
processo social de produo de um determinado ambiente fsico
que guarda relaes com a produo social do espao como um
todo. O tempo de mudana necessariamente lento ou como
lembra Marx:
(...) a humanidade s se prope as tarefas que pode
resolver pois, se se considera mais atentamente, se
chegar concluso de que a prpria tarefa s aparece
onde as condies materiais de sua soluo j existem, ou,
pelo menos, so captadas no processo do seu devir. K.
Marx. Manuscritos econmicos e loscos e outros textos
escolhidos. So Paulo: Abril Cultural, 1978, p. 130.
Profa. Erminia Maricato
***
H seis anos tive a ousadia de solicitar Faculdade de

Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo um apoio
tcnico para municiar o Ministrio Pblico Paulista com elementos
que pudessem dar uma soluo para a o conito entre moradia
e defesa do meio ambiente, na questo da ocupao do solo nas
reas de proteo aos mananciais. Mesmo correndo o risco de
parecer ingnuo com a proposta e longe da inteno de dividir
momentos de agonia numa terapia em grupo com prossionais da
FAU-USP, a idia era reunir condies para uma resposta que as
velhas frmulas dos alquimistas do Direito no tinham condies de
dar.
Escravizado pelo pensamento tradicional prprio do sistema
judicial (de que so atores os advogados, juzes e promotores),
treinado para aplicar regras cartesianas para a soluo dos litgios,
com a simples subsuno do fato norma, era preciso ousar e
buscar fora das bibliotecas jurdicas um conhecimento tcnico e
emprico necessrio para compreender o fenmeno das ocupaes
irregulares em reas protegidas pela lei dos homens e, depois,
intervir no espao em questo para harmonizar interesses em
constante conito.
Incomodava o barulho que a realidade produzia fora da
janela do gabinete da Promotoria. Tirava-me o sono a postura de
defender somente o meio ambiente e ter de pleitear, em juzo, a
pura e simples aplicao da lei ambiental, que exigia, imperativa, a
retirada das famlias que se alojaram nas terras proibidas...
Conheci, ento, as Professoras Erminia Maricato e Maria
Lucia Renetti Martins. Prossionais combativas e contestadoras
das prticas tradicionais do mercado na produo da cidade,
defensoras intransigentes da causa social da moradia popular,
Prefcio 09
inspiraram a mim e demais promotores de justia a continuar a
empreitada na busca da soluo razovel que concilie o direito
a um meio ambiente saudvel com o direito de habitar o espao
urbano protegido, com o menor impacto possvel.
S tenho que agradecer s minhas mentoras Erminia
e Malu pelas horas de aprendizado nos debates, seminrios e
apresentaes dos alunos do LabHab, pelas lies de cidadania
e pelos conhecimentos que ministraram ao longo destes anos.
Principalmente por terem-me feito incorporar, no dia-a-dia do
prossional do Direito, muito da viso do urbanista que pensa a
cidade no seu todo, em especial com o olhar voltado para o social,
para a populao de baixa renda.
Envaidecido pelo convite de escrever estas poucas linhas,
com orgulho que me incluo no contexto desta obra, mesmo na
condio de ator coadjuvante, que lanou uma pequena semente
num terreno sabidamente rido. E essa semente vem germinando,
graas ao trabalho incansvel das minhas mentoras e dos que
se aliaram ao projeto, dentre alunos da FAU-USP, servidores de
prefeituras, professores, arquitetos e promotores de justia. Vir
o tempo da colheita, apesar das intempries prprias da natureza
humana.
O presente trabalho no tem a pretenso de dar a palavra
nal sobre o tema, mas de sinalizar um caminho, ajustar rumos,
estimular o debate, mostrar prticas bem sucedidas, interferir nas
polticas pblicas urbanstico-ambientais e iluminar os prossionais
do Direito e do Urbanismo para uma viso mais social, que a
questo suscita.
Jos Carlos de Freitas
Apresentao
A presente publicao trata de tema complexo e delicado
que emerge nas grandes cidades brasileiras, e com particular
nfase na Regio Metropolitana de So Paulo: a tenso presente
entre o lugar da moradia e a proteo das reas ambientalmente
sensveis.
No sem razo, j que o quadro observado na maioria
das grandes cidades a marcante presena de assentamentos
populares, precrios e irregulares, nos lugares ambientalmente mais
frgeis, protegidos por lei, interditados edicao, desvalorizados,
excludos da produo imobiliria formal. Nesse contexto, a questo
ambiental urbana antes de tudo um problema de carncia de uma
poltica consistente de acesso habitao de interesse social.
Isso envolve tanto aspectos relativos a nanciamento e subsdio
quanto padres de intensidade e de distribuio do uso do solo. A
construo desse entendimento relativamente ao meio ambiente
urbano e possveis alternativas para enfrentar as tenses presentes
entre a implantao de habitao nas propores necessrias e a
preservao ambiental, o debate ora proposto.
Tendo como referncia emprica a condio de precariedade
urbana e ambiental hoje presente na rea de proteo aos mananciais
ao sul da Regio Metropolitana de So Paulo, desenvolve-se
o argumento de que, no Brasil urbano do sculo XXI, a agenda
ambiental e a agenda urbana precisam necessariamente dialogar.
Precisam adotar uma viso abrangente e de mtua compreenso
dos valores que expressam e dos projetos que pretendem promover,
sob pena de, justapostas, conitantes, resultarem no aumento da
degradao ambiental e do prejuzo social.
No espao urbano os diferentes grupos sociais ou
econmicos, nos limites de sua capacidade de articulao e fora
poltica ou econmica, disputam territrios e buscam aceder a
melhores localizaes e condies urbano-ambientais e afastar-se
das inadequadas. Na disputa pelo espao urbano, os mais frgeis
na escala social so empurrados a confrontar-se com a natureza e
a avanar sobre ela.
No contexto brasileiro de capitalismo perifrico, marcado por
forte desigualdade social, os assentamentos, a condio de moradia,
representam tema central para o debate quanto s condies
ambientais das cidades. A ocupao das reas mais imprprias,
de risco, protegidas legalmente, no um quadro transitrio.
Os loteamentos irregulares e as favelas no so um incidente
passageiro no tecido urbano. So a dura e crescente realidade de
nossas cidades assim como a das maiores cidades do hemisfrio
sul. A recuperao e qualicao ambiental das reas ocupadas
por moradias precrias, com suas vrias abordagens e tcnicas,
tm necessariamente que ser incorporadas enquanto prtica
11
urbanstica numa perspectiva de Poltica Pblica. Isso signica que
tais Polticas devem contemplar objetivos e padres de qualidade
urbana e de qualidade ambiental passveis de universalizao.
Face natureza da tenso entre assentamento urbano e qualidade
ambiental, cabe ressaltar que assegurar um lugar para todos no
espao urbano no uma demanda tcnica ao estado, uma
disputa ampla, poltica, econmica e de valores no conjunto da
sociedade. Considerando que o territrio tem dimenso nita e que
a populao urbana crescente deve acomodar-se em algum lugar,
para que o espao urbanizado no avance sobre reas protegidas, e
sobre o espao natural de um modo geral, necessrio, de alguma
forma, intensicar seu uso, superar desperdcios e democratiz-lo.
Com o intuito de abordar esse tema complexo, a presente
publicao sintetiza um conjunto de informaes e reexes
produzidas a partir de pesquisas e atividades didticas e de extenso
universitria relativas rea de mananciais da Regio Metropolitana
de So Paulo empreendidas na FAU-USP. Decorre tanto dessa
frente de trabalhos especca quanto da experincia acumulada no
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos, constitudo
no Departamento de Projeto da FAU-USP, como ncleo de ensino,
pesquisa e extenso, desde 1997.
A produo que d base a este livro teve incio com uma
experincia didtica iniciada em 2000 como resposta a questes
apresentadas Profa. Erminia Maricato pelo Promotor de Justia
Jos Carlos de Freitas, ento coordenador do Centro de Apoio
Operacional s Promotorias de Habitao e Urbanismo do Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo - CAOHURB. A questo colocada
foi um apelo a que a Faculdade reetisse quanto a alternativas
de recuperao ambiental de reas de assentamento irregular
de populao de baixa renda junto aos mananciais da Regio
Metropolitana de So Paulo. O desao seria estudar alternativas
tcnicas que viabilizassem o atendimento dos objetivos da Lei de
Proteo aos Mananciais (proteger a qualidade e quantidade da
gua das represas) sem o altssimo custo social da remoo dessa
populao - nica alternativa possvel dentro dos estritos termos
da lei vigente. Face ao inadmissvel custo social que representa
a expulso da populao, tanto o Ministrio Pblico quanto o
Judicirio se mostravam incapazes de dar um encaminhamento s
situaes de assentamentos irregulares e clandestinos em reas
de mananciais que lhes chegavam s mos.
A situao na rea de um ambiente fsico precrio,
legislao que no cumprida, incapacidade de soluo no
campo administrativo e, quando a questo transita para o campo
jurdico procedimento de investigao preparatrio e Ao Civil
dicilmente d conta da dinmica urbana e da velocidade com que
os processos ocorrem. Quando chega a julgamento, as sentenas,
na sua maior parte, se no plano do Direito, buscam fazer justia, na
prtica, na materialidade do ambiente construdo, no resultam, na
maioria das vezes, em soluo de efetiva melhoria ambiental.
Os assentamentos populares s margens de mananciais
na Regio Metropolitana de So Paulo representam uma
particularidade dentro do conjunto dos assentamentos irregulares
da regio. Alm de todos os aspectos associados irregularidade,
tais ncleos acumulam um impacto ambiental amplicado pelo fato
de estarem em rea de mananciais. A eles se soma toda a gama de
assentamentos de favelas a lotes, que se localizam nas margens
de crregos e rios reas de preservao permanente, segundo o
Cdigo Florestal. Do ponto de vista jurdico, esses assentamentos
so irregularizveis segundo a legislao existente, parte dela
urbanstica, parte ambiental. Do ponto de vista social, representam
a efetiva alternativa de moradia de enorme parcela da populao.
Os problemas presentes nos assentamentos irregulares
nessas reas no se explicam nem se devem a fatores isolados,
mas a uma somatria de questes econmicas e sociais mais
amplas associadas a formas no mnimo inadequadas de tratar a
questo especca ao lado de aes altamente desarticuladas.
Com o intuito de enfrentar esse desao, iniciou-se ento
uma atividade didtica e de extenso universitria, sob forma de
colaborao entre CAOHURB e FAUUSP. O objetivo especco era
estudar essa situao e desenvolver, para casos identicados como
paradigmticos dessa condio, alternativas de ajustamento de
conduta e regularizao, propondo solues urbansticas que fossem
ambientalmente sustentveis e passveis de regularizao jurdica,
no caso de ocupaes j consolidadas - de moradia pobre, irregular
e ambientalmente inadequada. A atividade propunha desenvolver
uma abordagem ampla da questo dos assentamentos irregulares
e clandestinos, em reas ambientalmente sensveis, com seus
diferentes nveis de vinculaes estruturais, comprometimentos
e entraves, bem como alternativas de enfrentamento: referncias
para projeto aspectos metodolgicos e diretrizes de interveno.
As atividades de investigao e busca de alternativas de
recuperao urbanstica e ambiental de loteamentos tiveram
incio sob forma de uma disciplina optativa, em que um grupo
de 20 estudantes dos ltimos anos do curso de Arquitetura e
Urbanismo deveriam desenvolver tais projetos, com a orientao
de professores. Trabalhando sob forma de ateli, com intenso
suporte terico e de informaes, desenvolveram propostas para
duas reas, uma na bacia Guarapiranga, outra na Billings, ambas
objeto de procedimentos de investigao no Ministrio Pblico. Os
casos foram escolhidos em conjunto, entre docentes pesquisadores
e promotores do CAOHURB, pelo potencial de pesquisa e reexo
que propiciavam. Os estudos e projetos foram desenvolvidos, de
modo experimental, e demonstraram o potencial e interesse da
atividade, assim como a possibilidade e relevncia de incorporar
estudantes de graduao.
Ao nal produziu-se uma exposio e o conjunto de trabalhos
desenvolvidos pelo LabHab foi contemplado com o prmio Selo
de Mrito 2001, da Associao Brasileira de COHABs, atribudo
Apresentao 13
a pessoas ou entidades que, efetivamente contribuem para o
aperfeioamento, melhoria e qualidade do ambiente construdo
destinado populao de baixa renda. Os estimulantes resultados
levaram ao prosseguimento, de modo sistematizado e sob forma
de investigao. A proposta, com sua forma de trabalho, foi ento
formulada como projeto de pesquisa e submetida Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo - FAPESP, em seu
Programa de Polticas Pblicas. Aprovada, consubstanciou-se
na pesquisa Reparao de Dano e Ajustamento de Conduta em
Matria Urbanstica, desenvolvida em parceria do LabHab com
CAOHURB e co-parceria de Prefeituras da Regio Metropolitana
de So Paulo.
Mapa 1: Base emprica:

loteamentos e situaes
estudadas na pesquisa
Legenda
Bacia da Represa
Billings
Bacia da Represa
Guarapiranga
1. Stio Joaninha, Diadema

2. Parque dos Qumicos, So
Bernardo do Campo
3. Parque Andreense, Santo Andr
4. Jardim Bananal, So Paulo
5. Jardim So Francisco, Embu
6. Vila Esperana, Jandira
mapa base: foto satlite landsat, 2000. Montagem: LabHab 2006.
Assim o trabalho com estudantes prosseguiu e, em 2002

iniciou-se o estudo de mais um caso nas mesmas condies, de
loteamento irregular em rea de mananciais. Em 2003 aprofundou-
se o estudo desse mesmo caso e, simultaneamente, o trabalho
foi reforado com a incorporao de bolsistas de treinamento
tcnico que desenvolveram pesquisas em trs rumos principais
de investigao: aspectos tcnicos (de arquitetura, urbanismo e
infra-estrutura), aspectos jurdicos (regulao e jurisprudncia) e
aspectos de gesto (aes e prticas desenvolvidas pelos diversos
agentes pblicos responsveis pela preservao dos mananciais
- incluindo aplicao da legislao de controle do uso e ocupao
do solo e scalizao).
Esse conjunto de atividades, que envolve uma disciplina
de graduao, projetos desenvolvidos em ateli, pesquisas sobre
temas especcos, seminrios e debates com promotores de justia,
gestores e prossionais especialistas, ser designado ao longo
do texto simplesmente como Pesquisa. Tem, de fato, o carter de
pesquisa aplicada, buscando associar o saber prtico, relativo ao
fazer, pesquisa acadmica e docncia. Em seu desenvolvimento
importava tanto conhecer os processos scio-espaciais envolvidos,
quanto investigar alternativas de interveno no campo dos
aspectos tcnicos, jurdicos e de gesto. O contedo resultante
abrange a discusso de conceitos e formulaes na rea do
Urbanismo, do Direito, da Preservao Ambiental, do Saneamento
e da Administrao Pblica.
Buscou-se envolver no processo de produo de
conhecimento, com formas e intensidades diversas, estudantes,
enquanto futuros prossionais, funcionrios municipais, promotores
de justia, comunidades moradoras, agentes nanceiros, numa
relao que fosse um dilogo entre sujeitos e no uma relao
de pesquisa sujeito-objeto. Cada indivduo, com sua insero na
questo e com suas prticas, simultaneamente pesquisador e
parte do objeto da pesquisa - portanto, sujeito do processo. Esse
procedimento expressa a certeza de que, tratando-se de tema afeto
a diversos setores, s tem possibilidade de encaminhamento e de
soluo, se assumido intersetorialmente, se assumido como forma
de pensar. O produto apropriado medida de sua produo.
Todos os envolvidos na prtica pesquisadores, atuam como
protagonistas nas mais diversas esferas.
Tanto assim, que um dos desdobramentos dos trabalhos
tem sido a participao da equipe vinculada Pesquisa em diversos
Fruns, Articulaes e Conselhos relativos habitao e ao meio
ambiente, em alguns de modo mais ativo e intenso, noutros apenas
acompanhando.
Contou-se, desde o incio, com a parceria do Ministrio
Pblico e das Prefeituras dos municpios de Diadema, So
Bernardo do Campo, Santo Andr e Embu. Na etapa nal, tambm
foi estabelecida parceria com a Sub-prefeitura de MBoi Mirim, na
Zona Sul de So Paulo, e com a Prefeitura de Jandira, alm de
relevante dilogo com a Gerncia de Desenvolvimento Urbano-SP
da Caixa Econmica Federal CEF.
Agregou-se, desse modo, um conjunto amplo de
conhecimentos, cujo esforo de sntese resulta nesta publicao.
Assim, seu contedo abarca trabalhos de um grupo bastante
amplo, como se ver ao nal do texto. H, portanto, um substrato
bsico compartilhado, onde muitas vezes j no mais possvel
identicar o autor inicial de cada fragmento de idia ou princpio.
Trata-se de um processo coletivo de produo e apropriao, que
vai consolidando conceitos, interpretaes e modos de agir.
Nessas condies, o resultado uma sntese e uma leitura
particular desse conjunto, em que trabalhos relativos a temas
especcos, desenvolvidos pela equipe envolvida na Pesquisa,
foram parcialmente incorporados como base para elaborao de
determinados captulos. Estes trabalhos - indicados sob a forma de
Apresentao 15
nota em cada caso - foram considerados em propores variadas,
de modo a permitir a construo de um argumento propositivo
nico, de minha responsabilidade, que atravessa todo o texto.
Foi com base nessa experincia e prtica de elaborao
de projetos de adequao urbana e ambiental no plano acadmico
que se procurou caminhar. O desenvolvimento de projetos de
qualicao urbanstica e ambiental para situaes concretas,
conforme modalidade de investigao adotada, representa
oportunidade no s para os casos especcos abordados, mas
a possibilidade de formular parmetros de projeto que sirvam de
subsdio para a elaborao de Termos de Ajustamento de Conduta
em Aes Civis Pblicas ou em projetos a serem promovidos pelas
Prefeituras.
O desenvolvimento das propostas que foram elaboradas
baseia-se na busca da sustentabilidade scio-ambiental e
regularizao da rea. Considera-se soluo adequada aquela em
que seja promovido o maior benefcio social, (particularmente ao
usurio da gua residente na Regio Metropolitana de So Paulo),
com o menor custo social, em especial para os moradores dos
assentamentos em questo. O desenvolvimento de estimativas
dos custos econmicos, sociais, e dos benefcios scio-ambientais
das propostas ainda tarefa a ser desenvolvida, um desao a ser
perseguido.
As proposies desenvolvidas buscam integrar as
intervenes fsicas forma de regularizao da propriedade e
ao processo de gesto urbana e ambiental. O pressuposto que
as solues propostas devem ser aplicveis a outras situaes
semelhantes, tanto quanto as tecnologias a serem utilizadas, suas
formas de implantao, operao e manuteno, alm dos arranjos
institucionais. Para tanto buscou-se referenciar as propostas na
cultura urbana e prticas cotidianas, nas normas jurdicas nacionais
e locais e na efetiva capacidade de gesto do poder pblico.
Procedeu-se, ainda, a um levantamento em Procedimentos
de Investigao e Aes Civis Pblicas existentes no Ministrio
Pblico, visando tipicar situaes para organizar alternativas e
referenciais de interveno. Complementarmente analisou-se o
conjunto da legislao existente federal, estadual e municipal,
referente ocupao do solo na rea, na perspectiva de desencadear
debates sobre as possibilidades e aceitabilidade junto ao Judicirio
da aplicao de Termos de Ajustamento de Conduta e de acordos
em Aes Civis Pblicas para a viabilizao de intervenes de
melhoria ambiental.
Os resultados do conjunto de levantamentos e de projetos
realizados permitem assumir que o procedimento adotado para a
elaborao de projetos de recuperao ambiental deve partir de
uma anlise da defasagem entre legislao existente e situao
vericada. necessrio que se elabore projeto urbanstico de boa
qualidade, mas dentro das condies reais e com possibilidade de
algum tipo de adequao seno letra da lei, ao esprito da lei e
aos seus princpios fundamentais.
O desenvolvimento da Pesquisa incluiu, portanto, aspectos
tcnicos, urbansticos, jurdicos, fundirios e administrativos, tanto
quanto o debate terico da questo central assentamentos
irregulares em reas de proteo, e do enfoque dado a ela por
cada um dos campos disciplinares envolvidos. Situa-se, desse
modo, na conuncia de diversos campos do conhecimento: meio
ambiente urbano, formao da periferia e habitao de interesse
social, legalidade, ilegalidade e a natureza do Direito Urbanstico
e Ambiental. Seu desao justamente articular o conhecimento j
produzido em diversas reas do quadro terico a proposies,
e aprofund-lo com um foco bastante preciso desenvolver a
investigao justamente nos interstcios e pontos de necessria
articulao.
A condio a que chegaram as reas de mananciais na
Regio Metropolitana de So Paulo expressa de modo signicativo
a fragilidade representada pela tradio de aes focadas no seu
especco objeto, desconsiderando seus comprometimentos e
vinculaes. A modalidade da legislao praticada: fortes restries
ao uso e ocupao do solo, visando o controle da densidade para
evitar a poluio da represa, teve como decorrncia, num quadro
de baixa capacidade de scalizao por parte do estado e de falta
de oferta de soluo habitacional compatvel com as necessidades, 1 Enquanto alguns distritos da re-
a concretizao de seu contrrio. Da inexistncia de um programa gio chegaram, no perodo entre
os dois ltimos censos (1991-2000)
claro para essa rea associada absoluta falta de alternativas de a taxas de crescimento at quatro
moradia para a populao de mais baixa renda na cidade, resultou vezes maiores do que a mdia da
a ocupao da rea, de modo informal e precrio. Num contexto Regio Metropolitana de So Pau-
lo, todo o centro expandido, ou
em que as polticas pblicas so absolutamente insucientes para seja, mais da metade dos distritos
promover condies adequadas e universais de acesso e usufruto do Municpio de So Paulo, tiveram
da cidade, a regra no escrita acaba sendo a da informalidade crescimento negativo. Impossvel
comparar com dados anteriores,
eufemismo para designar margem da lei. Essa regio protegida pois a atual diviso de distritos data
registrou nas ltimas duas dcadas um dos maiores ndices de de 1991. Fonte: IBGE, www.sidra.
crescimento do conjunto da cidade1. ibge.gov.br; consulta em set/2005.
Estrutura do Texto
A presente publicao, resultado de atividades de pesquisa,

ensino e extenso procura, alm do relato, oferecer referenciais sobre
o tema e elementos tcnicos relativos elaborao de projetos de
urbanizao e regularizao de assentamentos consolidados, em
reas que requerem proteo ambiental. O contedo se organiza
em cinco grandes partes:
A primeira parte - Direitos e Tenses - situa as questes
urbana e ambiental, observando a evoluo do sentido de cidade
e de meio ambiente, e seus reexos na formulao legislativa
brasileira. Trabalha esses temas no mbito dos Direitos Sociais,
conforme assumidos pela Constituio Federal, e atenta para
as tenses presentes na disputa pelo espao urbano, entre as
Apresentao 17
prioridades urbanas e as ambientais, entre competncias das
diversas esferas de governo. Observa assim, que a viabilizao do
Direito Cidade tensiona em diversas circunstncias algumas das
formulaes vigentes no Direito Urbanstico e Ambiental. Aborda
conceitos e princpios, estabelecendo portanto, um enquadramento
para a questo dos assentamentos informais na rea de proteo
aos mananciais na Regio Metropolitana de So Paulo, objeto de
todo o texto que vem na sequncia.
A segunda parte - Expanso Metropolitana e Mananciais na
Regio Metropolitana de So Paulo - traz o tema dos mananciais
metropolitanos, desde sua construo at o contexto em que
se deu a formulao das leis de proteo. Aborda os princpios
utilizados e as limitaes dos instrumentos adotados para sua
proteo. Observando o processo de ocupao da regio dos
mananciais e a constituio da irregularidade, discute a natureza
dessa irregularidade e os conitos que encobre.
A Parte III - Assentamentos em rea de Proteo e seu
tratamento institucional - discorre sobre o quadro institucional:
competncias, atribuies e prticas do Estado e dos Municpios
na proteo aos mananciais e no licenciamento e scalizao de
atividades e parcelamentos nessas reas.
Face dimenso da irregularidade dos assentamentos,
analisa-se o tema da tica dos direitos postos em questo - os
direitos sociais ( moradia digna e a um meio ambiente saudvel), o
conceito de Interesses Difusos e as atribuies do Ministrio Pblico
e do Poder Judicirio na sua defesa. Do estudo de considervel
amostra de processos e aes julgadas, referentes a situaes de
irregularidade (descumprimento da lei), e da reduzida capacidade
das sentenas em gerar melhorias ambientais ou regularizao dos
assentamentos, o olhar se volta aos procedimentos de ajustamento
de conduta.
O estabelecimento de Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) vem se apresentando em diversos casos como uma
perspectiva de minimizao de danos, ao mesmo tempo em que
busca envolver os moradores num processo de esclarecimento,
promoo e melhoria da qualidade de vida. Considerando que as
formas de interpretao, e mesmo de contextualizao do Direito,
so imprescindveis na busca da efetividade e compatibilizao dos
direitos conitantes nesses casos, busca-se na Filosoa do Direito
os fundamentos do dever de adotar a melhor soluo.
A Parte IV - Regularizao e Recuperao Ambiental -
aborda os novos instrumentos e legislao referentes proteo dos
mananciais e aes para viabiliz-la: promoo de uso sustentvel
nas reas ainda no ocupadas e recuperao urbanstica e
ambiental das reas ocupadas. Apresenta o resultado da pesquisa
prtica: concluses a partir do trabalho de projeto em ateli:
diretrizes de interveno provenientes do estudo de quatro casos
na rea e projetos urbansticos para um caso especco adotado
como referncia. Para esse, foram desenvolvidas e organizadas,
segundo tipologias, diversas solues urbansticas e jurdicas, que,
atravs de desenhos e plantas, permitem visualizar o resultado
fsico e ambiental de cada uma, facilitando a compreenso da
consequncia fsico-espacial de cada tipo de opo.
A Parte V - Desenhando a Poltica Pblica - sintetiza os
produtos da Pesquisa e articula elementos que possibilitam dar
um tratamento recuperao ambiental e regularizao dos
assentamentos clandestinos e irregulares com a estatura de
Poltica Pblica, abordando a proteo aos mananciais com novos
paradigmas. Para tanto, desenvolve conceitos e princpios, que
do base integrao de poltica habitacional e gesto do passivo
urbano-ambiental, construo de uma agenda em comum.
As reexes, em seu conjunto, so formuladas a partir da

observao do que se passa na regio das represas. Assim, se a
motivao inicial dos trabalhos, que se organizaram posteriormente
na pesquisa Reparao de Dano e Ajustamento de Conduta em
Matria Urbanstica, era propor alternativas de recuperao
ambiental e regularizao, o desenvolvimento da Pesquisa deu
margem reexo mais profunda sobre o campo do Direito
Urbanstico e do Direito Ambiental, questionando seus instrumentos
quanto eccia na promoo de melhores condies urbano-
ambientais.
As normas urbansticas e ambientais, regulando o que
pode e o que no pode, acabam por via do no pode dicultando
o acesso cidade e relegando informalidade grande parte da
populao. Nesses termos pem em evidncia embates entre os
Direitos Sociais e as normas de Direito Administrativo, confronta
Direito Cidade e Direito Urbanstico e Ambiental.
Apoiando-se em amplo referencial emprico, o resultado da
Pesquisa, ora apresentado, busca tirar o debate do campo emocional
- como hoje travado, procurando mostrar a constituio da questo,
as prticas, as leis e a institucionalidade que conguram o campo
do debate, e traduzir conceitos, hipteses e princpios subjacentes
em desenhos, em forma urbana, para que materializados e visveis
tornem mais fcil avaliar o impacto e o signicado formal e ambiental
das escolhas de princpios, conceitos e ndices urbansticos.
Importante papel para uma Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo decodicar princpios e modelos urbansticos em
cidade, em formas compreensveis pelo cidado comum para
que, compreendendo o que so efetivamente as alternativas,
possa fazer suas escolhas. Desse modo, a forma de trabalho
com que se realizou a Pesquisa se coloca, ainda, como a defesa
da Universidade como espao de teste e reexo para polticas
pblicas urbanas. Alguns desastres e prejuzos sociais poderiam ser
evitados se determinadas propostas fossem testadas e ensaiadas
enquanto exerccio antes de serem postas em prtica. Em termos
Apresentao 19
de instrumentos urbansticos, isso mais do que evidente.
Coloca-se com isso a necessidade de consolidao de
alguns princpios e de alargamento de uma comunidade que se
volte defesa de um perl de Poltica Pblica que articula as
agendas Ambiental e Urbana. Anal, possvel planejar porque
h foras sociais aptas a sustentarem um projeto social, urbano,
ou regional que aponte para mudanas. Isso supe a constituio
de sujeitos polticos coletivos que encarnem projetos e propostas.
Sem tais sujeitos, o planejamento impossvel e incuo (Vainer,
2001,p.62), referindo-se razo de ser e contedo dos cursos de
Planejamento Urbano e Regional na Amrica Latina hoje.
Essa perspectiva implica num modo de trabalho que envolve
tanto a pesquisa acadmica, quanto a participao, enquanto
atores, nos processos de construo da agenda urbano-ambiental,
no reforo consolidao do Direito Cidade e Moradia. no
propsito de disponibilizao de elementos a essa comunidade que
a presente publicao se justica.
Por sua amplitude, pode tambm ter o carter de livro texto
para a formao universitria voltada s questes ambientais
urbanas, tanto quanto pode representar material para reexo,
reviso e atualizao a toda uma gama de prossionais afetos s
polticas urbanas - de habitao e de meio ambiente.
* * *
Os agradecimentos. Ao Freitas, que deu o alerta do

incndio, Erminia por todo o referencial e explicitao quando as
idias pareciam confusas. Sem eles no haveria este trabalho, nem
o crescimento intelectual e pessoal que ele proporcionou a mim e,
sem dvida tambm ao conjunto dos que participaram. Agradeo
tambm aos professores da banca de Livre Docncia que me
arguiram sobre este trabalho, ainda em forma de material bruto, e
trouxeram reexes fundamentais: Maria Ruth Amaral de Sampaio,
Sueli Gandol Dallari, Odette Carvalho de Lima Seabra, Arlete
Moyss Rodrigues e Ricardo Toledo Silva. A todos que de algum
modo se envolveram e que relaciono no nal do livro enquanto
Equipe da Pesquisa. Particularmente Luciana pela presena e
dilogo ao longo de todo o perodo, Cludia pela colaborao
slida em tantas dvidas no campo jurdico, condecendendo que
para um no jurista pode dizer assim, Isadora, Karina, Ana
Paula, Andra e Helena, pela colaborao e apoio seguro na
concluso desta empreitada.
Direitos e tenses parte I
21
1 Poltica urbana - marcos referenciais
Em meados do sculo XX, no mundo ocidental, o Estado

do Bem Estar Social e o Movimento Moderno pautaram a proviso
de Habitao como Poltica Pblica, de carter universal. Seguiu-
se o ajuste econmico nos moldes do Consenso de Washington,
substituindo essa concepo de Polticas Pblicas universais pela
de proviso via oferta de mercado ao lado de polticas sociais
focadas com o carter de redes de proteo social. Nessas
condies, na esfera urbana, particularmente nos pases perifricos,
construir a Questo da Moradia, em todas as suas escalas,
desao imediato face ao paradigma da Cidade Competitiva, que
assegura qualidade urbana apenas parcela da cidade atrativa ao
mercado.
No Brasil, relativamente questo urbana, construiu-se no
campo legal o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001. Explicita
Direitos Sociais assumidos pela Constituio de 1998, no rastro
de lutas sociais de mais de vinte anos, em torno da Reforma
Urbana. No entanto, apesar dos avanos, contm dispositivos
providencialmente pendentes, cuja aplicao ca alongada no
tempo e ainda sujeita a uma diversidade de regulamentaes
complementares jurdicas, urbansticas, ambientais e
administrativas.
A partir dos anos setenta do sculo XX, uma srie de
movimentos e articulaes populares urbanas iniciaram um processo
de mobilizao em busca da conquista e ampliao de direitos
sociais e melhorias nas condies de vida. Inicialmente apenas
reivindicativos, esses movimentos cresceram e se articularam
nos anos oitenta, apresentando propostas prprias e cobrando
do Estado reconhecimento e abertura da esfera pblica para sua
participao.
Com a instalao da Assemblia Constituinte e diante da
pouca considerao da questo urbana na agenda poltica nacional,
foi articulada e apresentada Assemblia Constituinte, em 1987, a
Emenda Popular pela Reforma Urbana, por um amplo campo de
movimentos populares urbanos, entidades sindicais e prossionais,
organizaes no governamentais, setores universitrios e tcnicos
do Poder Pblico.
Da resultou o captulo urbano da Constituio Federal,
fundamentalmente em torno dos artigos 182 e 183, com foco
central na instituio da Funo Social da Propriedade e da Cidade.
A regulamentao desses dois artigos e da Poltica Urbana de
um modo geral, tardou, no entanto, treze anos de persistncia,
mobilizao e negociao, at a aprovao, em 2001, do Estatuto
da Cidade Lei Federal n10.257/2001.
Assim, fruto de lutas sociais em torno da questo da
moradia, compreendida no s como o teto, mas tambm enquanto
22
um lugar na cidade, o Estatuto da Cidade o marco referencial
para uma Poltica Urbana. Pela sua amplitude e por referir-se a
competncias atribudas pela Constituio, de modo concorrente,
a todas as esferas de governo, sua implementao necessita
efetivamente enraizar-se em todos os nveis, estando sob controle
direto e atento da Sociedade.
Nessa perspectiva, este item se inicia oferecendo um
quadro da estrutura institucional no Brasil: atribuies e recursos de
cada esfera de governo - Sistema Federativo e Gesto do Territrio.
Passa em seguida a discorrer sobre a formatao de Polticas
Pblicas e seu controle pela sociedade Exerccio do Poder e
Polticas Pblicas. Apresenta ento o Estatuto da Cidade, com o
objetivo de observ-lo no contexto jurdico-institucional do pas.
Cabe ressaltar que o Estatuto da Cidade atribui efetivamente
um novo estatuto cidade, conforme se ver adiante. Atribui
papel de maior relevncia ao Municpio, esfera de poder mais
afeta cidade, inclusive freqentemente assimilado a ela. Assim,
o Municpio, o ente federativo onde primordialmente pode se
expressar o Direito Cidade. importante ressaltar esse aspecto,
j que na anlise aqui desenvolvida quanto tenso urbano-
ambiental, de notar-se que a mesma questo tambm se expressa
sob alguma forma de tenso municpio-estado, onde o urbano
mais colado ao municpio, responsvel pela gesto do uso do solo;
o ambiental tem sido mais afeto ao estado. A gesto urbanstica
da competncia dos Municpios, conforme a Constituio (art.
182: A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico Municipal...). No que diz respeito proteo do ambiente,
os Municpios tm competncia comum com a Unio, Estados e
Distrito Federal.
Assim, compreender a estrutura federativa entre atribuies
formais e prtica corrente, da maior importncia, posto que por
ela perpassa a tenso objeto do estudo.
Sistema federativo e gesto do territrio
A Constituio Brasileira a Lei Maior que estabelece

direitos e deveres dos cidados, o Regime de Governo e a forma
de exerccio do Poder. ela tambm que dene a organizao
dos Poderes no pas, bem como as atribuies e os recursos do
governo nas suas diferentes instncias.
O Brasil um Estado Federativo, o que signica a existncia
de uma pluralidade de centros de poder soberanos, coordenados
entre si. So independentes e seus mandatrios so eleitos
diretamente por voto popular. Unio que tem competncia sobre
o territrio da Federao, conferida uma quantidade de poderes
para garantir a unidade poltica e econmica do conjunto da Nao.
Os demais entes tm competncia cada um sobre seu prprio
territrio. A cada ente federativo (Unio, Estados, Municpios e
Distrito Federal) corresponde um territrio, delimitado por Lei. So
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 23
divises poltico-administrativas. Os entes federativos, no Brasil,
so considerados Pessoas Jurdicas de Direito Pblico.
Para atender s suas responsabilidades (competncias),
cada nvel dispe de um oramento, constitudo a partir de impostos
que lhe so devidos, conforme dispe a Constituio.
Um estado federativo diferencia-se de um estado unitrio
na medida da distino entre delegao de poder funcional (admi-
nistrativo) e territorial. A delegao de poder funcional, caracterstica
do estado unitrio, implica a utilizao de normas uniformes em
todo o pas. J a delegao de poder territorial, caracterstica do
estado federativo, no contempla essa uniformidade, uma vez
que estabelece distintas competncias em termos de receitas e
encargos ela se aproxima do conceito de descentralizao.
As competncias de cada esfera podem ser: exclusivas
(funes vedadas s demais esferas) ou concorrentes (podem ser
exercidas em diferentes graus pelos diversos nveis de governo).
Em relao legislao, quando a competncia concorrente, ao
nvel inferior cabe ser supletivo, ou seja, pode acrescer condies,
desde que respeitado o estabelecido pelos nveis superiores.
A distribuio das funes pblicas entre as esferas de
governo denida a partir do critrio da natureza dos servios
prestados. Em linhas gerais pode-se dizer que tudo o que mais
abstrato, afeto ao campo da economia e varivel, cabe Unio
tanto em termos de atribuio, quanto da natureza da base de
imposio do tributo que lhe compete. No extremo oposto est o
Municpio, a quem cabe a materialidade, o palpvel e xo. Assim,
o tributo essencialmente da Unio o Imposto sobre a Renda,
enquanto o imposto tpico do Municpio o IPTU relativo
propriedade imobiliria (Imposto Predial e Territorial Urbano).
Apesar de haver competncias exclusivas, o que predomina
na estrutura brasileira so as competncias concorrentes no que
o nvel estadual o mais inespecco. As poucas competncias
exclusivas so referentes Unio e aos Municpios. Aos Estados,
compete tudo que no lhes seja vedado pela Constituio. Dentre
as exclusivas, so do Governo Federal, por exemplo, a moeda, a
diplomacia, o idioma, enquanto cabe explicitamente aos Municpios:
legislar sobre assuntos de seu peculiar interesse (a congurada
particularmente sua materialidade: cuidar do ambiente construdo
- diretrizes e controle de uso e ocupao do solo, transporte coletivo
e taxao da propriedade imobiliria).
Dentre as competncias comuns da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios (art. 23) esto: zelar pela guarda
da Constituio e das instituies democrticas; cuidar da sade e
da assistncia pblica; combater as causas da pobreza e promover
integrao social. Mais especicamente vinculadas cidade
enquanto estrutura fsica constam: proteger o meio ambiente e o
patrimnio histrico, artstico e cultural; promover programas de
construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais
e de saneamento bsico. Estes ltimos so setores que necessitam
grande investimento. A possibilidade de uma mobilizao mais
ampla de recursos, incluindo nanciamento e fomento de agncias
internacionais ou a articulao com o sistema Financeiro,
evidentemente esto mais na esfera da Unio. No entanto, a
especca competncia municipal de legislar sobre assuntos
de interesse local e de promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30), associada
competncia comum, conforme acima, atribuem ao Municpio
amplo potencial de ao e responsabilidade.
Isso vem gerando algumas tenses entre Estados e
Municpios, j que estes ltimos passaram a ter mais autonomia a
partir da Constituio de 1988. Tanto assim que as Leis Orgnicas
Municipais passaram a ser atribuio e responsabilidade de cada
Municpio. At ento cada Estado dispunha de uma nica Lei
Orgnica (estadual) para todos os seus Municpios. Importantes
Polticas Pblicas como Educao, Sade, Assistncia Social,
foram estruturadas j no Texto Constitucional de modo a incluir os
Municpios em seus recursos e em sua execuo.
No federalismo a cooperao entre o poder nacional e
os poderes estadual e local resulta sempre de um processo de
negociao, j que, estatutariamente, os entes so independentes.
Sua base de sustentao o federalismo scal, isto , o
estabelecimento das formas de gerao e distribuio dos recursos
scais entre as instncias de governo.
Em relao composio dos recursos de cada nvel, h
que se considerar que existe nos nveis estaduais e municipais a
seguinte situao: recursos prprios e transferncias referentes a
Polticas Pblicas especcas. Recursos prprios so constitudos
por uma parcela de arrecadao prpria e outra de transferncias
regulares com percentuais denidos pela Constituio. Sobre esse
montante, h autonomia para utilizao, apenas devendo atender
porcentagem de dotao compulsria para Sade e Educao.
A parcela de recursos vinculados a Polticas Pblicas constituda
por montantes que so transferidos de nveis superiores de
governo j com destinao prevista. So recursos carimbados
para determinados ns, com o objetivo de implementar localmente
Polticas Pblicas denidas pela Unio. o caso dos recursos do
SUS (Sistema nico de Sade) e do Fundef (Fundo de Valorizao
do Ensino Fundamental), por exemplo.
Ainda que cada ente federativo (Unio, Estados, Municpios
e Distrito Federal) tenha seu territrio, competncias e recursos, do
ponto de vista administrativo, o governo se organiza muitas vezes,
segundo agregaes ou subdivises desses territrios. Assim,
por exemplo, um grupo de Estados constitui a Regio Nordeste;
outro, a Amaznia Legal, e assim por diante. Do mesmo modo, a
administrao estadual em So Paulo, por exemplo, se organiza
em Regies Administrativas, como o caso da Regio de Registro
ou de Sorocaba, entre outras. As maiores cidades do Estado,
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 25
que constituem grandes reas conurbadas, constituem Regies
Metropolitanas. o caso de So Paulo, Santos e Campinas. Tm
leis especcas que as denem e que estabelecem alguns temas
que devem ser tratados de uma maneira em comum. No entanto, na
prtica, pouco diferem de simples organizaes territoriais de cunho
administrativo, j que no tm nenhuma autonomia ou independncia
poltica. Poderiam ser comparadas a um Departamento do Estado.
As regies, conforme se viu, so agregaes de Municpios
ou de Estados, que representam no s a diviso poltica do pas, mas
tambm so unidades de agregao de dados censitrios. Assim,
para que se conheam os dados de uma regio administrativa, basta
somar os dados dos municpios que a compe. Municpios grandes
so muitas vezes divididos em distritos, que so a unidade mnima
de agregao de dados que o IBGE publica. No caso do Municpio
de So Paulo, so ao todo 96 distritos. Cabe observar que, sob
encomenda, o IBGE consegue fornecer informaes por unidades
censitrias permetros menores, normalmente levantados por
um mesmo recenseador. Correspondem na cidade de So Paulo
a permetros contendo aproximadamente dez mil pessoas. Esses
limites e os dados a eles correspondentes, bem como suas sries
histricas so muito importantes para a proposio e avaliao de
Polticas Pblicas: por exemplo, para que se saiba a quantidade de
crianas em idade escolar e se possa avaliar taxas de escolaridade
e sua variao ao longo dos anos.
No entanto, nem todas as Polticas Pblicas, particularmente
as urbano-ambientais, podem ser trabalhadas a partir desses
referenciais e dessas bases territoriais. Tudo que se refere gua
se comporta segundo limites geogrcos montanhas, rios e
declividades e no segundo limites poltico-administrativos. Assim,
temas como abastecimento, esgotamento sanitrio, drenagem,
problemas de enchente, para serem trabalhados exigem outro
tipo de diviso. Com essa perspectiva, a Lei Estadual n 7.663/91
instituiu a gesto de recursos hdricos por bacias, dividindo o Estado
em 22 bacias, correspondentes a seus principais rios. Essa mesma
Lei estabelece a criao de Comits Tripartites e a obrigatoriedade
de realizao de Planos de Bacias. Os limites da Bacia do Alto Tiet
so semelhantes aos limites da Regio Metropolitana de So Paulo,
mas no coincidem.
A Lei Estadual n 9.866/97, que estabelece Diretrizes e
Normas para a Proteo e Recuperao das Bacias Hidrogrcas
dos Mananciais de Interesse Regional do Estado de So Paulo,
assume esses mesmos princpios, considerando cada sub-bacia
como unidade de planejamento e gesto.
Incorporar tais inovaes no , no entanto, to simples,
particularmente no caso da Regio Metropolitana de So Paulo. H
que se considerar que, se historicamente e na prpria Constituio
Brasileira, cabe aos Municpios promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano (artigo 30, inciso
VIII), a Lei Estadual n 9.866/97 estabelece que nas APRMs (reas
de Proteo e Recuperao dos Mananciais) as diretrizes e normas
ambientais e urbansticas de interesse regional sero criadas
atravs de lei estadual (artigo 18). Ocorre que na maioria dos casos
os limites de bacias e de sub-bacias no coincidem com os limites
municipais inclusive porque o eixo de rios usualmente utilizado
como limite municipal. Assim, a compartimentao geogrca e a
compartimentao poltico-administrativa no coincidem, criando
alguns impasses de Competncia e dicultando a ao regulatria
e de scalizao. Por exemplo, a rea de mananciais do Municpio
de So Paulo encontra-se em duas diferentes Sub-bacias: Cotia-
Guarapiranga e Billings-Tamanduate.
Nessas condies, se a articulao de polticas pblicas
entre os trs nveis de governo normalmente complexa, por conta
das competncias concorrentes, no caso da gesto de bacias
hidrogrcas ainda mais complexa, j que os limites de bacias no
coincidem com os limites de municpios ou de estados, exigindo um
dilogo ainda mais difcil para que os diferentes nveis de governo
exeram suas atribuies de forma harmnica.
Exerccio do Poder e Polticas Pblicas
dentro desse quadro poltico-institucional acima descrito

que o pas governado e que se produzem todas as Polticas
Pblicas. Para abord-las necessrio que se observe, alm do que
a Constituio determina enquanto quadro institucional, tambm o
que estabelece em termos de formas do exerccio do poder: Todo
o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos temos desta Constituio (art. 1).
Isso signica que ao direito do voto foram acrescidas formas de
participao direta so os institutos do Plebiscito, do Referendo e
da Iniciativa Popular de Projetos de Lei.
Mas alm destes, existem modos muito particulares de
Polticas Pblicas, cuja concepo incorpora formas de gesto
mais democrticas e participativas e um procedimento que procura
dar conta de implementar Polticas nacionalmente coerentes,
executadas de modo descentralizado, no contexto de um pas
em que o poder exercido atravs de trs entes independentes
Unio, Estado e Municpio.
Setores como Sade, Educao e Assistncia Social contam
com diretrizes da Unio, que transfere recursos aos demais nveis,
recursos esses a serem utilizados compulsria e exclusivamente
para o respectivo setor. Esses recursos constituem Fundos, cuja
aplicao deve ser orientada e acompanhada por Conselhos
de que participam Governo e Sociedade Civil Organizada, com
representao por segmentos. Vale ressaltar que pioneira na
construo desse modelo a rea da Sade, cuja estruturao
o SUS (Sistema nico de Sade), tem sua base nas propostas
populares Constituinte. O projeto do Fundo Nacional de Moradia
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 27
Popular, formado com recursos onerosos e oramentrios e
controlado pela sociedade por meio de um Conselho Gestor
paritrio, foi dos primeiros Projetos de Lei de Iniciativa Popular. Foi
encaminhado ao Legislativo em 1991, com mais de um milho de
assinaturas, mas s recentemente aprovado como Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (Lei Federal n 11.124/05). No h
ainda, no entanto, denio de uma dotao xa que o alimente.
No campo da Poltica Urbana, diversas outras iniciativas
se sucederam desde ento. A partir de 1999 a Comisso de
Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara de Deputados, em
parceria com o Movimento Nacional de Reforma Urbana, deu incio
realizao anual de Congressos das Cidades.
No ano 2000 o Instituto Cidadania, ento presidido por Luiz
Incio Lula da Silva, desenvolveu com especialistas e lideranas de
Movimentos Sociais o Projeto Moradia, buscando solues para o
problema habitacional incluindo servios e obras fundamentais
vida urbana: gua, esgoto, drenagem, coleta de lixo, transporte.
O projeto continha trs eixos principais de questes:
fundiria, nanciamento e institucional e propunha a integrao das
reas de Habitao, Saneamento Ambiental e Transporte. Essa
base facilitou a criao do Ministrio das Cidades, constitudo logo
no incio do governo Lula, em 2003.
A partir da foram promovidas durante o ano de 2003, com o
intuito de debater com a sociedade e formatar uma Poltica Urbana,
quase trs mil Conferncias Municipais, Conferncias Estaduais,
e nalmente a Conferncia Nacional das Cidades, em Braslia,
que elegeu o Conselho Nacional das Cidades. Conselhos desse
tipo devero ser criados tambm nos Estados e nos Municpios,
estruturando assim um sistema nacional que implemente a Poltica
Urbana Nacional, de modo articulado entre os diferentes nveis de
governo.
Na linha de Conselhos, enquanto espao de dilogo e de
orientao de Polticas Pblicas, h ainda os de mbito apenas
municipal, criados por Lei Municipal. Existem, em diferenciadas
condies de operao e efetividade e associados ou no a
Fundos de diferentes dimenses, Conselhos de Cultura, Habitao,
Trnsito e Transporte, Meio Ambiente, Poltica Urbana, alm dos
obrigatrios para recebimento de recursos federais e estaduais:
Sade, Educao, Assistncia Social, Criana e Adolescente. H
ainda, Conselhos relativos a grupos vulnerveis: negros, mulheres,
idosos, pessoas com necessidades especiais, com objetivo de
melhorar as condies de insero social e a qualidade de vida
desses grupos.
Assim, compreender o Estatuto da Cidade vai alm de
conhecer o que ele regula enquanto Direitos e os instrumentos
que apresenta, mas inclui tambm considerar o que pode ser
implementado a partir de suas disposies enquanto Poltica Urbana
para o conjunto do pas e para cada cidade em sua especicidade,
de modo participativo e descentralizado.
Estatuto da Cidade
A Lei Federal n10.257/01, denominada Estatuto da Cidade,

estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam
o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana
e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental,
conforme estabelece seu artigo primeiro. Lei abrangente,
regulamenta novos e importantes direitos e instrumentos
urbansticos. Dentre as principais inovaes conceituais,
doutrinrias, relacionam-se abaixo as mais signicativas.
Expresso de mais de duas dcadas de lutas de movimentos
populares, sindicais e prossionais, o Estatuto da Cidade representa
uma verdadeira mudana no estatuto atribudo s cidades, ou seja,
na natureza da cidade em nosso corpo jurdico. A cidade passa a
ter natureza de bem pblico, coletivo, cando a fruio de qualquer
propriedade imobiliria sujeita a essa condio.
A prpria incluso da Ordem Urbanstica como atribuio do
Ministrio Pblico reitera essa natureza de bem coletivo atribudo
cidade, j que cabe ao Ministrio Pblico, conforme suas atribuies
denidas na Constituio, a defesa (...) dos interesses sociais (CF,
art. 127), constando entre suas funes, a proteo de interesses
difusos e coletivos (CF, art. 129, III).
Conforme literalmente expresso no texto da Lei (Estatuto
da Cidade), a Poltica Urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as diretrizes gerais de (art. 2):
I. garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o
direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-
estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho
e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
II. gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade
na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano.
No entanto, apesar de estar bastante clara a denio de
funo social da propriedade, a lei estabelece que a propriedade
urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
Isso quer dizer que sujeita a aplicao de qualquer benefcio
ou sano propriedade que no cumpre sua funo social,
existncia de um Plano Diretor da cidade. J que essa uma
exigncia expressa na prpria Constituio para todas as cidades
com mais de 20 mil habitantes, o Estatuto tomou o cuidado de
denir um prazo de cinco anos para sua elaborao, nos novos
moldes, conforme estabelece. Tratou assim, de explicitar e denir o
contedo do Plano Diretor, que deve ser aprovado por lei municipal
e conter no mnimo (art. 42):
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 29
parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios, considerando
a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao;
II - delimitao das condies e das reas onde podero ser aplicados
os novos instrumentos urbansticos denidos no Estatuto: direito de
preempo, outorga onerosa do direito de construir e da alterao
de uso do solo, operao urbana consorciada, transferncia do
direito de construir;
III - sistema de acompanhamento e controle.
No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes,
dever tambm ser elaborado um plano de transporte urbano
integrado, compatvel com o Plano Diretor ou nele inserido.
Apesar de haver a obrigatoriedade de constarem no Plano
Diretor detalhes referentes a alguns instrumentos urbansticos os
acima relacionados, h diversos outros, que o Estatuto relaciona,
mas para os quais no exigida indicao no Plano. So eles:
Impacto de Vizinhana, Usucapio Especial de Imvel Urbano,
Concesso de Uso Especial para ns de Moradia e a prpria
delimitao de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social).
Como se pode perceber, instrumentos mais vinculados ao
valor de uso do territrio esto desobrigados de constar no Plano
Diretor, enquanto aqueles que interferem nas regulamentaes
urbansticas, modicando-as de modo negociado (direito de
preempo, outorga onerosa, operao urbana, transferncia do
direito de construir), bem como o parcelamento, edicao ou
utilizao compulsrios (e consequentemente o IPTU progressivo
no tempo para os imveis sub-utilizados ou no utilizados), devem
obrigatoriamente estar delimitados no Plano Diretor. Tambm no
mesmo sentido, o Estatuto inclui a aplicao de Improbidade
Administrativa do Prefeito no caso de uso irregular desses referidos
instrumentos.
No tocante Usucapio Especial de Imvel Urbano e
Concesso de Uso Especial para ns de Moradia, importantes
pontos denidos na Constituio foram regulamentados: a reduo
para cinco anos, do perodo de efetiva utilizao do imvel como
moradia para fazer jus ao benefcio, o limite de 250 m2 de terreno
por famlia, a possibilidade da Usucapio ou da Concesso ser
coletiva e a possibilidade de efetivao desse direito via Judicirio,
2 A Concesso de Uso Especial caso o Municpio imponha diculdades2.
para ns de Moradia bem como a Quanto Gesto Democrtica da Cidade inclui a criao do
criao do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (Conselho
Conselho Nacional das Cidades e, na esfera municipal, a realizao
das Cidades) no constam na Lei de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas
Federal n10.257/2001, mas fazem do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do
parte do Estatuto da Cidade por
fora da Medida Provisria n 2.220,
Oramento Anual, como condio obrigatria para sua aprovao
de 4 de setembro de 2001. pela Cmara Municipal (art. 44).
O Estatuto da Cidade, aprovado treze anos depois da
Constituio, contm uma srie de diretrizes e instrumentos,
na grande maioria referentes ao Municpio, j que esta a
instncia mais afeta cidade. Cidade e Municpio so em muitas
circunstncias reciprocamente identicados um com outro. Esses
instrumentos dizem respeito induo do desenvolvimento urbano,
regularizao fundiria, democratizao da gesto urbana e,
em alguma medida, ao nanciamento da poltica urbana.
Em sntese, se do ponto de vista de seus princpios bsicos
o Estatuto da Cidade absolutamente preciso e direcionado no
tocante penalizao de imveis sub-utilizados e na abertura
participao e controle social, no tocante aos instrumentos
urbansticos que contm, inclui uma gama de alternativas que pode
assumir pers e produtos muito diversos.
Tais instrumentos tanto podem ser utilizados como indutores
de um desenvolvimento urbano mais justo e sustentvel, quanto
simplesmente para gerar recursos oramentrios, reforando na
cidade desequilbrio e processos de segregao. Esse aspecto ser
aprofundado no captulo 3 Poltica Urbana, Poltica Ambiental e o
Direito Cidade.
1 marcos
Poltica urbana
referenciais 31
2 A questo ambiental
O Vocabulrio Bsico de Recursos Naturais e Meio Ambiente

do IBGE (Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica), produzido
para precisar denies relevantes em estudos ambientais, dene
Meio Ambiente como o conjunto dos agentes fsicos, qumicos,
biolgicos e dos fatores sociais susceptveis de exercerem um efeito
direto ou mesmo indireto, imediato ou a longo prazo, sobre todos os
seres vivos, inclusive o homem (IBGE, 2004, s.p. 2a ed).
Assim como outros conceitos, Meio Ambiente uma
construo social, constituindo-se num amplo territrio a ser
demarcado. A natureza como meio ambiente mais um sujeito
do Contrato Social. Sua denio regida pelas tenses e
articulaes entre o carter universal da formulao pblica / estatal
e a particularidade inevitvel das situaes contextualizadas: a
dinmica entre as polaridades universal e particular organiza o campo
do debate pblico em torno da problemtica ambiental. Nesta arena
em que o meio ambiente emerge e evolui como problema social, h
possibilidade de consenso ou, at mesmo, de uma universalidade
socialmente construda, mas nunca como resultado dos reexos
imediatos de condies objetivas ou de uma universalidade deduzida,
a priori, a partir de conceitos e princpios (Fuks, 1992, p.44-45).
O processo de construo do meio ambiente como questo
relevante, reconhecida e incorporada agenda das preocupaes
pblicas e dos debates polticos tem etapas, mecanismos e certas
lgicas.
No Brasil, o tema da proteo ambiental foi inicialmente
compreendido como proteo de ecossistemas de valor esttico e
cultural, postura defendida pelos naturalistas grupo de intelectuais
que celebrava o valor esttico da paisagem brasileira e lutava
pela preservao de pores intocadas da natureza, atravs
da aprovao do Cdigo Florestal (Ancona, 2002). Tal cdigo foi
promulgado em 1934 (Decreto Federal n 23.793), como parte
das primeiras intervenes sistemticas do governo brasileiro na
proteo e gesto dos recursos naturais, promovidas na gesto
de Getlio Vargas. Na mesma poca foi elaborado um conjunto de
3 Alm do Cdigo Florestal,
decretos relativos gesto do patrimnio nacional - natural, histrico
foram promulgados no perodo:
o Cdigo de guas (Decreto n e artstico3.
24.643 de 1934) e os Cdigos Alm do estabelecimento de reas de preservao
da Pesca e de Minas e, pouco permanente, o Cdigo Florestal visava o controle do processo
depois o Decreto-Lei que orga-
niza a proteo do patrimnio de apropriao dos recursos naturais pelos diversos agentes do
histrico e artstico nacional (n desenvolvimento. Atendia assim, a reivindicaes sociais, mas
25 de 1937). Consulta realiza- tambm dirigia a gesto dos recursos naturais pelo objetivo de
da em 09/08/06:
www6.senado.gov.br/sicon/ acelerao do processo de desenvolvimento nacional, desao muito
PreparaPesquisaLegislacao. caro ao perodo.
action e www.presidencia.gov. O governo militar instaurado em 1964 procedeu reviso
br/legislacao
dos cdigos ambientais varguistas, fortalecendo o papel do Estado
na tutela dos recursos naturais e subordinando a conservao ao
32
desenvolvimento econmico. A ideologia desenvolvimentista e
industrialista intensicou-se nessa e na dcada seguinte, limitando
a inuncia dos naturalistas criao de reservas e instituio de
um rgo governamental com funo de implementar o Cdigo
Florestal: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA.
Nesse contexto, ocorre uma mudana de nfase na
conceituao, passando-se da proteo dos grandes ecossistemas
de valor esttico e cultural para a proteo de ecossistemas e espcies
ameaadas. Assim, prtica de criao de monumentos naturais
somou-se a de proteo de ecossistemas e espcies ameaadas
(Marcondes, 1999). O Cdigo Florestal, alterado em 1965, passa
a contemplar as orestas existentes no territrio nacional e as
demais formas de vegetao reconhecidas de utilidade s terras que
revestem. Conceitua-as como bens de interesse comum a todos
os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade, com
as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei
estabelecem (Lei Federal n 4.771/65, art. 1).
No nal da dcada de 1970 - momento em que se iniciou o
processo de redemocratizao do pas - comeou a ser questionada
a idia de que o Brasil era um pas com recursos naturais ilimitados.
Surgem ento as primeiras organizaes da sociedade civil dirigidas
defesa da natureza. O movimento ambientalista contemporneo
surgiu no Brasil nesse perodo, incorporando de diversas maneiras
e propores as idias do movimento ambientalista que surgira na
dcada de 1960 nos pases desenvolvidos.
As polticas pblicas passaram a ser designadas como do
meio ambiente desde o incio da dcada de 1970, com a criao da
Secretaria Especial de Meio Ambiente - SEMA, em 1973. Segundo
Ancona (2002, p.10), quando aparecem, as polticas pblicas do
meio ambiente no incorporam as funes relacionadas com a gesto
dos recursos naturais, pois surgem como palco de conitos entre o
modelo de desenvolvimento dominante e as novas representaes
das relaes sociedade/natureza, trazidas pelo ambientalismo.
Desse modo, tais polticas podem ser entendidas como resposta do
Estado ao surgimento do movimento social ambientalista, movimento
que, consolidado a partir da dcada de 1970, tem apresentado
inmeras bases ideolgicas e culturais, reetidas em sua diversidade
de propostas e formas de atuao, no Brasil e no mundo (Loureiro,
2003). A prpria criao da Secretaria foi uma resposta s crticas
realizadas pelos pases desenvolvidos ao Terceiro Mundo na
Conferncia de Estocolmo (1972).
A partir da dcada de 80 assistiu-se ao processo de
institucionalizao da questo ambiental e sua traduo em
dimenses de poltica pblica, com a criao do Sistema Nacional
do Meio Ambiente, e mais tarde do Sistema Nacional de Recursos
Hdricos.
Ao analisar-se a evoluo do sentido de meio ambiente e sua
expresso na esfera pblica no Brasil, deve-se destacar, conforme
2 A questo ambiental 33
Fuks (2001) quatro marcos histricos:
1. A sedimentao do conceito de meio ambiente como bem comum,
sob as dimenses global e temporal, atravs da Declarao de
Estocolmo, de 1972;
2. A Conferncia Europia sobre meio ambiente, em Estrasburgo,
1979, que no mbito do Direito Internacional rearmou o meio
ambiente como um bem comum, relacionando-o defesa da vida
humana. Dessa forma, o direito vida, originalmente circunscrito aos
direitos civis, passa a inserir-se no campo dos direitos econmicos,
sociais e culturais;
3. Na dcada de 1980, a promulgao da Lei Federal n 6.938/81,
que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente e apresenta, pela
primeira vez, uma concepo do meio ambiente como totalidade e no
como os diversos elementos da natureza. Cria o Sistema Nacional
do Meio Ambiente, estabelecendo atribuies e rgos pblicos nos
trs nveis e sua hierarquia;
4. A Constituio Brasileira de 1988, seguida das constituies
estaduais e leis orgnicas municipais, que atribui ao meio ambiente o
carter de objeto de um novo contrato social, expressando os direitos
e deveres de cada membro da sociedade em assegurar a qualidade
de vida, desde as condies necessrias sobrevivncia ao padro
de vida decente.
O Captulo da Constituio referente ao Meio Ambiente
(art. 225) especica a proteo da fauna, da ora e do patrimnio
gentico, a preservao e restaurao de ecossistemas e a denio
de espaos protegidos, mas no faz referncia especca aos
recursos hdricos, que so tratados apenas no ttulo Da Organizao
do Estado, no captulo referente s competncias da Unio: instituir
sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e denir
critrios de outorga de direitos de seu uso (art. 21, XX).
Como reexo de todos esses processos, constituiu-se
no pas, ao longo das dcadas de 1970 e 1980, um novo quadro
jurdico, que reete a mudana de foco do indivduo para a totalidade
constituda a partir de arranjos coletivos. Essa uma premissa do
direito contemporneo: o reconhecimento de que os direitos humanos
tradicionais (como defendidos nos sculos XVIII e XIX) devem ser
ampliados, incluindo os direitos de carter social.
Nessa acepo, o meio ambiente passa a ser entendido
como direito social, assim como o patrimnio cultural e os direitos do
consumidor categorias to diferentes entre si, mas associadas aos
chamados interesses difusos. O interesse difuso seria mais amplo
que o interesse coletivo. O interesse difuso se diferencia do interesse
coletivo na medida em que no possvel determinar exatamente
quais so os sujeitos passivos do direito difuso, ao passo que os
sujeitos do direito coletivo so determinveis.
A prpria idia de Patrimnio Pblico coloca o homem como
centro de referncia, como proprietrio genrico do meio ambiente,
o qual ele deve explorar racionalmente, se no quiser colocar sua
prpria vida em risco. portanto, conforme Fuks (2001), um conceito
fundamentalmente antropocntrico, porm, fora do quadro de
individualismo predominante no direito moderno. Essa formulao
expressa um dos polos da concepo de meio ambiente. Em outra
extremidade est o ecocentrismo, enraizado na Biologia, que atribui ao
mundo humano valores que tm o mesmo peso daqueles prprios ao
mundo no humano. Conforme Guha (2000), o bilogo tem interesse
direto em outras espcies distintas da humana: pssaros, plantas e
animais, conforme suas especialidades como ornitologia, botnica,
zoologia. Alm disso, habituado a enxergar a interdependncia entre
indivduos num ciclo de tempo muito mais longo, de geraes, acaba
adotando uma tica que, ao tratar a humanidade, pode deixar de ver
os interesses presentes e legtimos dos membros menos afortunados
de sua prpria espcie (Guha, 2000, p. 84).
Por outro lado, o discurso jurdico, ao considerar o Meio
Ambiente como Patrimnio Pblico, um bem que pertence a toda
a populao, toca num tema eminentemente social: a propriedade.
Grande parte das aes envolvendo questes ambientais coloca
em confronto os projetos do proprietrio de um bem e os interesses
da coletividade. Esta a razo pela qual o direito ambiental, assim
como os direitos que cuidam do patrimnio cultural e do consumidor,
atende a interesses difusos: interesses de um nmero indeterminado
de pessoas.
Conforme Akaoui (2003), nosso ordenamento jurdico foi
construdo com base na existncia de duas espcies de bens, quais
sejam, os de natureza privada e os de natureza pblica, nos exatos
moldes do que previu o Cdigo Civil de 1916, e se repetiu no de 2002.
Sem apontar de forma direta quais so os bens de natureza
privada, o Cdigo Civil de 2002 disps em seu art. 98 que so
pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas
jurdicas de direito pblico interno. So aqueles pertencentes aos
entes federados. Com relao aos privados deniu-os por excluso,
pois no mesmo artigo de lei determina que todos os outros so
particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Conforme Akoui (2003) o novo texto constitucional, de 1988
prev uma nova categoria de bens, que:
no so integrantes do patrimnio pblico nem privado, (...)
denominados de bens difusos, e que, entre outros direitos e
interesses, abarca a tutela do patrimnio pblico e social e do
meio ambiente. (...)
Mencionado conceito de bem difuso est em consonncia
com o bem de natureza ambiental criado pela CF de 1988,
pois preceitua o art. 225, caput, que todos tm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo... (Akoui, 2003. p.25).
Conforme o autor, no ca ento grande dvida sobre a
natureza jurdica do bem ambiental, que repousa na categoria dos
bens difusos, pois, sendo de uso comum do povo, todos os integrantes
da coletividade so seus titulares (Akoui, 2003. p.27).
No entanto, numa sociedade desigual como a brasileira,
2 A questo ambiental 35
difcil considerar que haja um acesso, fruio e identidade de
interesses de fato igualmente extensivos a todos os integrantes da
coletividade.
A prpria denio do que bem comum no uma denio
absoluta e de consenso, havendo inclusive setores sociais que
defendem a privatizao dos recursos naturais em nome de sua
proteo. Tais recursos cuja articulao compe o meio ambiente
natural, assim como os socialmente produzidos meio ambiente
construdo, so disputados (em condies desiguais) pela sociedade
em um territrio, e essa disputa gera impactos de diferentes portes e
gravidade. nessa relao que a sociedade se reproduz e constri
seu espao, articulando a seu modo sociedade, espao e meio
ambiente.
Cumpre lembrar, conforme Sader (1992), que em qualquer
etapa do desenvolvimento da civilizao em que a questo da
explorao da natureza se colocou, suscitou inevitavelmente temas
ligados reproduo social dos indivduos e das classes sociais,
s relaes de poder existentes e ao confronto de idias entre os
homens e entre foras sociais. Em outras palavras, inseriu-se por
completo nos debates sobre a natureza do poder e nos conitos de
classe, quaisquer que sejam as formas assumidas por eles.
Assim, ao pensarmos no conceito de Meio Ambiente, esse
um primeiro aspecto a considerar. Um segundo, diz respeito
forma como ele percebido. Conforme Santos (2003), a noo de
Meio Ambiente muitas vezes associada a uma idia de Natureza
e de natural - uma natureza boa e acolhedora, na qual as coisas
se encontram em equilbrio, devendo ser mantidas resguardadas e
apartadas do mundo da civilizao necessariamente mau e destruidor.
Essa apreenso de meio ambiente tem sido responsvel em grande
parte pelos equvocos em relao ao entendimento do que possa,
verdadeiramente, ser percebido como meio ambiente, fazendo com
que somente as coisas do natural, ou melhor, com aparncia natural,
sejam tomadas como pertencentes a essa esfera, portanto a esse
meio ambiente. Desse modo, ao separar o meio ambiente como a
natureza idealmente boa, de um lado, e o urbano idealmente mau,
de outro lado, essas noes reforam rupturas que indicam como
impossvel a imbricao entre a antropizao e o suporte, e mais do
que isso, que a urbanizao, , de per si, sempre e irremediavelmente
o algoz do suporte e da qualidade de vida.
Noes desse teor so bastante problemticas, pois tendem
a reforar e justicar tomadas de deciso com relao a instrumentos
e formas de controle que muitas vezes levam a conseqncias
radicalmente opostas s intenes desejadas, como, alis, se ver
nos captulos seguintes da presente publicao. E no poderia
ser de outra forma, j que desconsideram tambm os conitos e
contradies inerentes problemtica ambiental e impossibilidade
de assegurar a sustentabilidade em um quadro estrutural de relaes
desiguais.
Poltica urbana, poltica ambiental e o direito
cidade 3
A Constituio Brasileira de 1988 incorporou em seu texto
parcelas de um grande nmero de emendas populares, produto de
longos anos de debates e acmulo do movimento social, introduzindo
alguns aspectos denitivamente inovadores para a Poltica Urbana e
Ambiental no pas. Com percursos, origens e protagonistas bastante
distintos, cada um desses aspectos ganhou um captulo prprio. No
que se refere questo urbana, foi atribudo um captulo Poltica
Urbana, com seus artigos 182 e 183. questo ambiental, em sua
dimenso mais ampla, foi dedicado o artigo 225, que constitui o
captulo do Meio Ambiente.
Propor uma questo, construir um direito, signica atribuir-
lhe um contedo, enraizamento, e um caminho para sua conquista.
A Questo Ambiental tem como referncia diversos protocolos
internacionais, entre eles a Agenda 21, aprovada na Eco 92,
desdobrada em cada localidade como Agenda 21 Local. Seu
equivalente produzido na vertente dos assentamentos humanos,
formulado em 1996 em Istambul como Agenda Habitat, contm
menos referncias unitrias e globais, diretamente enfatizando
questes locais4. Foi talvez mais frgil na construo de uma 4 Essas agendas foram pro-
Questo j que contempla um maior nmero de aspectos e admite duzidas em encontros interna-
um entendimento francamente ambguo. Sua leitura d margem cionais promovidos pela ONU,
correspondendo, respectiva-
tanto perspectiva de ampliao de direitos sociais, apontando mente ao United Nations En-
no sentido do direito Cidade, quanto a articulaes e modelos vironment Programme e ao
de mercado para o desenvolvimento urbano, que privilegiam o United Nations Human Settle-
ment Programme.
espao urbano enquanto meio para valorizao de capital.
A efervescncia desses temas, presentes na dcada de 80,
transparece em nossa Constituio, aprovada em 1988, conhecida
como a Constituio Cidad por incluir formas de participao
e exerccio direto do poder e por seu empenho em consignar
direitos.
Confrontos na Agenda Urbana
Iniciando-se pelo tema Urbano, vale lembrar que o quadro de

foras presente na ocasio da aprovao da Constituio, apesar
de admitir a incluso no texto legal de conquistas sociais aportadas
pela Emenda Popular da Reforma Urbana, implicou, no entanto,
que diversos dos aspectos mais transformadores tivessem sua
aplicabilidade postergada ou diluda no tempo, ou ainda admitissem
mediaes capazes de praticamente anular as conquistas includas
na lei.
Tanto assim que um tema central para as cidades,
como a obrigatoriedade de que a propriedade cumpra sua funo
social, teve sua aplicao condicionada existncia de Plano
Diretor Municipal (para cidades com mais de vinte mil habitantes)
37
e de Lei Federal regulamentando a matria. Como decorrncia, a
implementao do instituto da Funo Social da Propriedade e da
Cidade resultou impraticvel por treze anos at a aprovao da
Lei Federal - Estatuto da Cidade. Este, por seu turno, atendendo
ao que a Constituio determinava, manteve o condicionamento
da aplicao existncia de um Plano Diretor e a procedimentos
ou sanes aplicveis apenas de modo sucessivo no tempo, o que
implica em no mnimo mais sete a dez anos aps a aprovao do
Estatuto para que seja, na prtica, aplicvel. Isso signicou um
retardo de pelo menos vinte anos para que essa determinao
constitucional seja passvel de efetivar-se.
Para que se compreenda esse quadro necessrio
considerar os atores envolvidos no processo, particularmente
em cidades grandes e principalmente nas metrpoles. Enquanto
o setor imobilirio mira a produo de espaos diferenciados e
altamente qualicados, para um mercado restrito (e para isso
almeja regulamentaes urbansticas mais exveis e coecientes
de aproveitamento mais altos nas reas mais valorizadas), o setor
popular busca insero no espao urbano, com qualidade e numa
condio de regularidade fundiria.
O Estatuto da Cidade abre espao para ambos inclui
instrumentos que atendem s diferentes demandas: operao
urbana e possibilidade de ampliao de potencial de construo
para uns, ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), Usucapio e
Concesso de Uso para outros.
Os impactos desse quadro cam evidentes nos Planos
Diretores que comearam a ser aprovados desde ento. O caso
de So Paulo emblemtico nesse sentido: na formulao de seu
Plano Diretor, pela primeira vez, setores populares especialmente
movimentos organizados de luta por moradia, participaram do
debate, e suas propostas incorporaram-se no produto nal: a
delimitao de ZEIS consta no texto da Lei, alm da Usucapio
Especial Urbana, da Concesso de Uso Especial para ns de
Moradia e de incentivos para a produo de HIS (Habitao de
Interesse Social).
Com esses precedentes, no difcil compreender que a
Lei nalmente aprovada em So Paulo Plano Diretor Estratgico,
no expresse exatamente um projeto em comum, mas uma
somatria onde trs principais blocos defenderam suas prioridades.
De um modo simplicado so os seguintes: o setor imobilirio,
contra a Outorga Onerosa e pela ampliao de coecientes de
aproveitamento em determinadas regies; o setor popular pelas
ZEIS e condies de incentivo construo de Habitao de
Interesse Social; os setores de classe mdia, pela manuteno das
zonas exclusivamente residenciais.
A sntese nal foi no sentido de que cada um dos blocos
aproximadamente garantiu seus objetivos e propostas principais
e acatou aquelas que lhes so aparentemente indiferentes. H
um porm: se as delimitaes de ZEIS, nos locais em que foram
aplicadas, podem signicar pouco ao setor imobilirio por se
tratarem de reas fora de seu espectro de atuao, a Outorga
Onerosa, como possibilidade de socializao da valorizao
imobiliria, no. No cmputo nal, sua efetividade acabou reduzida
pela concorrncia com as Operaes Urbanas, em que os recursos
provenientes da outorga onerosa de coecientes ou de mudana
de uso so aplicados no prprio local.
Enquanto a aplicao da Outorga Onerosa forma de captar
recursos provenientes da edicao alm do coeciente bsico, em
todo o territrio da cidade onde isso permitido, destinando-os a
um Fundo de Desenvolvimento Urbano - fundo para infra-estrutura
e habitao em reas carentes, na Operao Urbana ela aplicada
no mesmo permetro da Operao o que gera valorizao no
local e, portanto, retorno ao investidor dos valores pagos sob
forma de Outorga Onerosa. Nesse sentido, cumpre ressaltar que
as Operaes Urbanas em andamento, que por denio, devem
contar com o interesse do mercado para sua implementao, se
encontram localizadas justamente nas reas mais qualicadas,
onde tradicionalmente se concentram os setores de mais alta renda
e o maior investimento pblico.
Assim, enquanto a disponibilidade de rea nesses permetros
for suciente para atender a demanda do mercado e a capacidade
produtiva do setor imobilirio, certamente os investimentos se
concentraro nessas reas, no aportando recursos ao Fundo
de Desenvolvimento Urbano, o que torna o processo de Outorga
concentrador e no socializador da valorizao urbana decorrente
dos investimentos pblicos e privados realizados.
Nessas condies que se pode avaliar o efetivo impacto
desse instrumento, que se justica com o argumento de que em
reas onde o mercado imobilirio tem interesse, pode ser produzida
infra-estrutura e melhorias sem necessidade de investimento do
Estado. Com isso, o Estado se desoneraria, direcionando recursos
prprios para reas mais carentes.
Seria verdade, no fossem os argumentos j desenvolvidos
acima, e se um dos recursos mais frgeis no poder pblico no
fosse justamente a capacidade de gesto. Como ela nita, se
o poder pblico ocupa sua restrita capacidade no gerenciamento
dessas reas, evidentemente estar deixando de faz-lo em outros
lugares todos eles certamente mais carentes, particularmente as
ZEIS.
Dessa forma, o resultado, na prtica, em nada vem
divergindo da tradicional forma de produo do espao urbano pelo
capital imobilirio que, nessa congurao como Operao Urbana,
reforado pelo capital nanceiro e expressamente associado ao
Estado - sem alarde e com o mote da idia de economia de recursos
por parte do Estado para benefcio da coletividade.
Aceitar a incorporao nossa legislao urbanstica
desse tipo de instrumento, como contrapartida para a aprovao
de outros como o IPTU progressivo no tempo (Imposto Predial e
3 P o l t i c a u r b a n a , poltica
ambiental e o direito a cidade 39
Territorial Urbano), as ZEIS ou a Usucapio Especial Urbano do
Estatuto da Cidade, reconhecer a correlao de foras presentes
na sociedade atual e o limite da negociao possvel. Mas defend-
la como conquista urbanstica e social no mnimo um histrico
equvoco.
Por outro lado, cabe indagar: de que maneira o investimento
pblico e privado nessas reas de Operao Urbana poder
beneciar a cidade como um todo, em lugar de apenas criar reas
altamente privilegiadas em determinadas localizaes tornando a
periferia e as reas degradadas adjacentes ao centro ainda mais
segregadas? Aparentemente impossvel e contraditrio. Criar essa
possibilidade o requisito para que tal instrumento socialmente se
justique e se adeque aos princpios gerais do Estatuto da Cidade.
Desvendar essa esnge signica encarar de frente a efetiva disputa
includa no princpio da Funo Social da Propriedade.
Os instrumentos que visam promover a funo social
da propriedade, evitando a reteno especulativa de imveis e
engendrando um benefcio coletivo seja pela disponibilizao de
uma maior quantidade de imveis em localizaes qualicadas,
seja pela reduo de preos de mercado que induz, so justamente
a parte do Estatuto da Cidade que contm em si maior conito e
disputa. Para os proprietrios se apresentam como afronta a um
Direito de Propriedade conforme tradicionalmente concebido
centrado no indivduo; para o setor popular, se apresentam como
um processo lento e desanimador frente s necessidades mais do
que urgentes.
A implementao das ZEIS e os processos de regularizao
que incluem a Usucapio Especial Urbana e a Concesso de
Uso Especial para ns de Moradia parecem oferecer perspectiva
mais imediata e decisiva, mesmo com as restries e diculdades
que tais instrumentos vm encontrando na prpria estrutura legal e
procedimentos vigentes.
As ZEIS so permetros demarcados em lei, onde se
aplicam regras especiais para favorecer a produo de Habitao
de Interesse Social - HIS ou para sua regularizao, quando se
tratam de reas de assentamento informal. Tm por objetivo que
a Habitao de Interesse Social esteja inserida no tecido urbano,
evitando remoes e/ou sua segregao para os limites mais
remotos da cidade. Expressam o objetivo de garantir lugar para a HIS,
revendo o conceito de enfocar a questo por meio da construo de
grandes conjuntos habitacionais, que concentram habitao popular
em reas de terreno barato, distantes do centro, sem infra-estrutura
e sem acesso, presentes na maioria das grandes cidades. As ZEIS
tiveram origem na dcada de 80 em Recife, foram utilizadas em
algumas cidades como Diadema RMSP (Regio Metropolitana de
So Paulo) na dcada de 90 e inseridas no Estatuto da Cidade, em
2001, entre os Instrumentos da Poltica Urbana.
Pouco aprofundada no momento da construo
constitucional, toda a questo da Habitao de Interesse Social, e
particularmente as ZEIS, mostram-se cada vez mais como o ponto
em que a agenda Urbana e a Ambiental se tocam.
Tenso entre Agendas
Ambos - assentamento urbano e meio ambiente, constituem

questes transversais, ambos tm seu espao constitucional e
um captulo prprio. Processos e motivaes diversas levaram
formulao de cada um desses captulos. So expresses
de organizaes sociais e prticas polticas bastante distintas.
Transitam por arenas autnomas e separadas at o momento em
que se tocam, e se estranham.
A tenso emerge exatamente no momento em que cabe
sociedade equacionar a forma de assentamento do incremento da
populao urbana, particularmente da populao mais pobre. Esse
desao comea a car presente em cada cidade no momento em
que entram em pauta os primeiros debates sobre o Plano Diretor.
A maioria dos brasileiros, principalmente nas grandes
cidades, no encontra oferta de soluo de moradia adequada,
nem pelo mercado, nem pelos programas pblicos, acabando
banida da condio de cidadania, tanto pela condio econmica,
quanto pelas restries urbansticas e ambientais. Essa legislao
estabelece como padro um patamar inacessvel renda da maioria.
Na ausncia de subsdios, a conseqncia que a populao se
instale em loteamentos irregulares, ocupaes informais e favelas,
justamente nos lugares ambientalmente mais frgeis, protegidos
por lei, portanto desconsiderados pelo mercado imobilirio formal.
Nesse contexto, a questo ambiental urbana - o avano sobre
reas ambientalmente sensveis e protegidas, intrinsecamente
associada questo da moradia. A situao presente de uma
extensa rea de loteamentos e assentamentos irregulares em
geral, em grande parte das vezes em reas de proteo ambiental e
reas que comprometem mananciais urbanos. So irregularizveis
segundo os padres usuais e a legislao existente, mas
representam a nica alternativa de moradia de enorme parcela da
populao.
Do ponto de vista ambiental essa presentemente a
grande pauta urbana. Pensar o tema ambiental nas grandes
cidades brasileiras implica em discutir a questo do modelo de
desenvolvimento e de desenvolvimento urbano. fundamental
assumir que, sem forte investimento e prioridade ao desenvolvimento
social, ser, no mnimo, impossvel conseguir um desenvolvimento
econmico que assegure condies ambientais bsicas, ainda que
todas as indstrias estejam sujeitas a um forte e eciente controle
ambiental o que j vem, de fato, progressivamente ocorrendo,
inclusive por conta das normas internacionais de certicao de
qualidade. De qualquer forma, a dimenso do problema, dado que
na maioria das cidades a rea informal muito maior do que a
formal, exige que a reexo sobre padres, patamares mnimos,
adensamento e intensicao do uso do solo ou extenso horizontal,
bem como a distribuio dos nus das opes adotadas, seja
seriamente encarada.
Direito Cidade, entraves e confrontos
Construdo no bojo dos movimentos sociais urbanos por

melhores condies de vida, a partir do nal da dcada de 1970,
o conceito do Direito Cidade, foi sendo paulatinamente expresso
em termos conceituais e legais. Foi includo na Constituio Federal
atravs do instituto da Funo Social da Cidade e da Propriedade e
posteriormente especicado no Estatuto da Cidade.
No entanto, a viabilizao desse direito acaba se chocando
com algumas das formulaes hoje vigentes no Direito Urbanstico
e Ambiental.
Entre insucincia de prioridade e a de recursos pblicos,
a sobreposio de leis sobre matrias semelhantes, com
disposies algumas vezes conitantes, entraves administrativos, a
desarticulao das agendas, procedimentos muitas vezes distantes
das efetivas prticas sociais, uma cultura segregadora, tudo imprime
nossa Legislao Urbanstica e Ambiental um distanciamento dos
objetivos do Direito Cidade.
Uma vez que o acesso cidade e a seus servios e mercado
de trabalho depende do acesso a seu territrio, de assentar-se, o
tema do acesso moradia fundamental, particularmente no caso
da habitao de interesse social. , portanto, elemento central na
materializao do Direito Cidade. Trata-se de uma questo a
qualicar e a explicitar.
A construo do Direito Cidade enfrenta inmeros
confrontos - da propriedade territorial entendida como direito natural,
acima de qualquer interesse pblico, a modelos urbansticos e
concepes de gesto ambiental e do uso do solo expressas em
vrios de nossos instrumentos de interveno urbana e controle
ambiental.
O Direito Cidade envolve o acesso habitao e a um
lugar na cidade. Para viabilizar esse acesso, o Estatuto da Cidade
articula algumas alternativas: a maior oferta de terra, a ser propiciada
pelas sanes reteno (utilizao compulsria, IPTU progressivo
no tempo e desapropriao com ttulos da dvida pblica), a
Usucapio Especial Urbana e a Concesso de Uso Especial para
ns de Moradia e a implantao de ZEIS, permetros onde cam
estabelecidas prioridades e condies especiais Habitao de
Interesse Social.
Enquanto a primeira alternativa est condicionada aos
aspectos anteriormente indicados, que acabam por postergar a
disponibilizao dos imveis, a Usucapio Especial Urbana se
restringe, na sua aplicao, posto que a falta de defensoria pblica
e de assessoria tcnica gratuita inviabiliza o acesso a esse direito.
A Usucapio coletiva est pendente ainda de denio se j
aplicvel ou se apenas poder ser solicitada a partir de cinco anos
de posse sem contestao aps a vigncia do Estatuto da Cidade.
A efetiva aplicao desses instrumentos e meios depende
do enfrentamento de resistncias e da disputa social que isso
envolve, sem o que o Direito Cidade ca apenas no plano do
discurso, ca letra morta. J na questo das ZEIS, mais uma
condio se coloca, que o confronto com a Legislao Urbanstica
e Ambiental. Esse confronto se d inicialmente, ao remeter-se a
regularizao, mesmo que em ZEIS, aos parmetros da Lei Federal
n 6.766/79. Essa Lei, referente ao parcelamento do solo se encontra
presentemente em reviso (PL 3057/2000). No entanto, o quadro
de debates acena com a reiterao das diculdades, ao estabelecer
parmetros para regularizao que, apesar de considerar as ZEIS,
mantm padres inatingveis nos contextos concretos e preserva
procedimentos institucionais que em nada simplicam ou reduzem
custos e tempo dos trmites administrativos. So procedimentos
que estabelecem condies praticamente impossveis de cumprir
na realidade brasileira, exigindo precedncias particularmente de
posse e registro, que remetem a aprovao ou a regularizao a
um hermtico crculo vicioso de onde impossvel sair.
Muitos municpios incluram ZEIS em seus Planos Diretores,
mas no as puderam viabilizar pela sobreposio de restries
genricas expressas na legislao, como no caso do Estado de So
Paulo, o art. 180, inciso VII da Constituio Estadual, que impede,
em qualquer hiptese, a alterao de destinao de reas que,
em loteamentos, foram originariamente destinadas a reas verdes
ou institucionais. Como a maior parte das ocupaes e favelas
ocorrem justamente nessas reas, a regularizao se inviabiliza. E
a a tenso se expressa na relao Municpio-Estado.
De um modo geral o Direito Cidade ca tolhido frente
a uma viso formalista da legislao que acredita que a simples
proibio e decorrente represso resolvem conitos urbanos
e predao ambiental. Isso ca evidente no debate presente na
Regio Metropolitana de So Paulo em relao s Leis especcas 5 A Lei Federal n 7.803/89 amplia
das Bacias Guarapiranga (j aprovada, em fase de regulamentao) a faixa de proteo ao longo dos
e Billings. cursos dgua estabelecida pelo
Cdigo Florestal de 1965, de
Mais um elemento de tenso visvel quando, buscando 5m para 30m e sujeita as reas
evitar que eventuais Prefeitos e Cmaras oportunistas ou urbanas, assim entendidas as
inescrupulosos transformassem a totalidade de seu municpio em compreendidas nos permetros
urbanos denidos por lei municipal,
rea urbana para com isso driblar a obrigatoriedade de preservao e nas regies metropolitanas e
das margens de crregos e rios, a Lei Federal n 7.803/89 estendeu aglomeraes urbanas, em todo
a aplicao do Cdigo Florestal s reas urbanas, sujeitando os o territrio abrangido, ao disposto
nos respectivos planos diretores
planos diretores e leis de uso do solo municipais aos princpios e e leis de uso do solo, respeitados
limites a que estabelece, entre eles a faixa de rea de Preservao os princpios e limites a que se
Permanente de 30 m ao longo dos cursos dgua5. A se verica uma refere este artigo. A MP n 2.166-
7/01 estende o carter de rea de
evidente tenso com as ZEIS: como a nica situao admitida nas
preservao permanente quelas
margens de rios e crregos (reas de Preservao Permanente que sejam cobertas ou no por
APPs) a preservao da vegetao natural, resulta na proibio vegetao nativa.
de qualquer tipo de implantao (inclusive infra-estrutura de
saneamento e drenagem e contenso de eroso), a menos de um
longo e incerto processo de autorizao especca pela autoridade
ambiental estadual. Isso implica, no caso de assentamentos
populares existentes, em sua maioria justamente nessas reas, na
impossibilidade de recuperao ambiental, do mesmo modo que
faz hoje a legislao de proteo aos Mananciais da RMSP, cujas
diculdades e possibilidades sero amplamente discutidas nos
captulos adiante.
Considerando essa situao, a recente resoluo do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n 369/06 traz
alguma perspectiva de dialogar com as ZEIS, mas ainda assim
sujeitando a interveno a procedimentos e tramitaes de muito
difcil equacionamento. Sem superar a viso estrita que, mesmo
nas reas urbanas consolidadas desconsidera a ao de reduo
de danos e desagravamento dos problemas como possibilidade
concreta, dicilmente se chegar a garantir o Direito Cidade, tanto
quanto uma melhoria ambiental.
O Direito Cidade sofre retrocesso quando a construo
da necessria Agenda Ambiental ignora a Agenda Urbana e vice-
versa. Perde quando se assume um discurso de termos e palavras
em voga, sem explicitar seu contedo. Sustentabilidade garantia
para as presentes e prximas geraes, o ncleo temtico que
une as duas agendas. No so, no entanto, conceitos absolutos.
Expressam hoje idias e contedos bastante diversos, dependendo
da tica de quem os utiliza. Por trs das palavras existe uma
disputa ideolgica que no ca explcita. O modelo de consenso
neo-liberal que despolitiza as relaes sociais, escamoteando
ou naturalizando todas as formas de conitos, tambm captura o
termo Sustentabilidade. Essa palavra mgica, essa unanimidade
amplamente defendida, incorpora contedos os mais diversos e
antagnicos.
O Estatuto da Cidade estabelece entre as diretrizes gerais
da Poltica Urbana a garantia do direito a cidades sustentveis,
entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes (art. 2, I).
A Poltica Nacional do Meio Ambiente, nos termos da Lei
que cria o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Lei n 6.938/81),
tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da
qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas,
condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da
segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana (art.
2). J o Decreto n 99.274/90 que a regulamenta, explicita que a
Agenda Nacional de Meio Ambiente o documento que recomenda
os temas, programas e projetos considerados prioritrios para a
melhoria da qualidade ambiental e o desenvolvimento sustentvel
do Pas (art. 7 4).
Por outro lado, para o Banco Mundial, cidade sustentvel
(sustainable city)6, aquela que apresenta: Competitividade 6 RIVIERE DARC,Helne. Palestra
As palavras da Cidade, Prolam-
(competitiveness) mercado de terra ecaz, sistema de circulao
USP, So Paulo, out 2001. Ref:
eciente, sistema de comunicaes amplo e disponvel; Qualidade World Bank, A strategic view of
de vida (livability) padro de vida digno, capacidade de superar urban and local government issues:
degradao urbana e do meio ambiente, oferta de recursos culturais implications for the Bank, january
draft, Washington, 1999.
e de amenidades; Administrao eciente (good governance)
simplicar e reduzir trocas / uxos de deciso, superar a corrupo,
ter regras explcitas; Conana junto aos bancos (bankability)
Credibilidade como tomadora de emprstimos.
Arena de Dilogos
Em sntese, a sustentabilidade vista como um padro

de desenvolvimento urbano socialmente justo, ambientalmente
equilibrado ou economicamente equilibrado, d margem a uma
ampla formulao de questes e necessidade de se colocar em
evidncia as efetivas disputas.
Na arena do dilogo, do lado urbano esto as ZEIS,
enunciadas no Estatuto da Cidade e aprovadas por Lei nos Planos
Diretores como forma de viabilizar a regularizao e permanncia
dos assentamentos informais de baixa renda integrando-os no
tecido urbano.
Do lado ambiental, disposies de controle e proteo que
estabelecem as mesmas restries para novas implantaes tanto
quanto para reas que j esto densamente ocupadas, tal como
atualmente ocorre com o Cdigo Florestal e com a Lei de Proteo
aos Mananciais na Regio Metropolitana de So Paulo, acabam
por inviabilizar a recuperao e regularizao das ZEIS, em sua
maioria localizadas justamente nessas reas protegidas por lei,
na maior parte abandonadas e desvalorizadas, desde h muito
degradadas.
Do lado econmico-nanceiro est a cidade competitiva,
que assegura condies de qualidade funcional e de infra-estrutura
e condies de qualidade ambiental apenas em parcela reduzida
de seu territrio, convivendo com a precariedade, a escassez e
a m qualidade ambiental em todo o restante. Reforando esse
quadro, a falta de articulao entre os Projetos Urbano e Ambiental
inviabiliza solues qualicadas. A no aceitao de frmulas
de desagravamento impede aes de recuperao ambiental,
impede a instalao de infra-estrutura de saneamento e resulta em
condenar essas reas e respectivas populaes ao total abandono
e agravamento progressivo da degradao ambiental.
Entre o desao do acesso universal moradia e cidade,
a dimenso nanceira dos empreendimentos imobilirios e um
formato de controle e proteo ambiental cujos nus e benefcios
no so igualmente distribudos na sociedade, tempo de reetir:
qual sustentabilidade defendemos; em nome de que futuras
geraes estamos protegendo exatamente o qu e quem.
Denir o lugar de todos no espao urbano e as condies de
fruio de um ambiente saudvel no uma demanda ao Estado,
uma disputa ampla no conjunto da Sociedade. Se a nova safra
de Planos Diretores, participativos e sob a gide da Constituio de
1988 e do Estatuto da Cidade no enfrentarem essa questo, sero
inteis, seno papel guardado nas gavetas, como por sinal j foram
seus antecessores.
As dimenses e alcance desse debate so abordados na
presente publicao, a partir da situao de conito consubstanciada
na dimenso e amplitude dos assentamentos informais e
precrios situados na rea de proteo aos mananciais da Regio
Metropolitana de So Paulo.
Expanso metropolitana
e mananciais na Regio parte II
Metropolitana de So Paulo
47
4 Mananciais da RMSP e a legislao de proteo
Para compreender como se congurou o quadro de

assentamentos irregulares junto aos mananciais da Regio
Metropolitana de So Paulo (RMSP), faz-se necessrio resgatar
o histrico da crise de abastecimento de gua da cidade, que
levou utilizao da represa Guarapiranga e mais tarde tambm
da Billings como fontes de gua e, posteriormente, formulao
das legislaes urbanstica e ambiental. nesse contexto que se
congura a formao da irregularidade.
A crise do abastecimento, a construo das represas e seu

desdobramento
At o nal do sculo XIX o abastecimento de gua da

cidade de So Paulo se dava atravs de fontes naturais, do riacho
Anhangaba e do rio Tamanduate. Com o crescimento populacional
e industrial do perodo, comeou a ocorrer um grave problema de
falta de gua potvel na cidade. A poluio dos cursos dgua, o
acelerado crescimento demogrco e as prolongadas estiagens
anuais foram os principais impulsionadores da crise da gua. O
problema emergiu na esfera pblica gerando o debate na sociedade,
mas no chegou a gerar aes do Executivo. Diante desse quadro
a iniciativa privada apresentou a requisio de privilgios para
prover abastecimento de gua para a capital, por via da canalizao
das guas da Serra da Cantareira. Assim surgiu a Cia. Cantareira
de guas e Esgotos, em 1875. Em 1881 foram concludas as obras
capazes de abastecer o dobro da populao existente, que era
de 30.000 habitantes (Victorino, 2002, p. 52). Assim, o sistema
Cantareira tornou-se a principal fonte de captao de gua potvel
da cidade de So Paulo. A empresa foi estatizada em 1892, devido
a problemas nanceiros e ao esgotamento da capacidade de
extenso dos servios cidade, que havia quadruplicado em uma
dcada.
Diante da crise, foi formulado projeto para utilizao das
guas do Tiet, questo bastante polmica, uma vez que seu estado
sanitrio j era ruim nas pocas de seca. Conforme Victorino (2002,
p. 52 e 53), a tomada de guas do Tiet comeou em 1898, na
altura do bairro do Belenzinho. Mas, diante da persistncia da crise,
foram executadas, em 1903, obras para o aumento da captao,
de forma a poder lanar na rede distribuidora da parte baixa da
cidade o volume de 6.000.000 de litros/dia, ento considerado
indispensvel.
Porm, um incidente na captao, causando inltrao
de guas poludas na rede pblica acirrou a polmica acerca da
utilizao do Tiet para o abastecimento, ainda que o incidente no
tenha trazido conseqncias sade da populao. Em 1904 foi
proposto um plano mais efetivo de utilizao do Tiet, captando
48
suas guas a montante da Penha, recalcando-as para o Alto da
Mooca, de onde viriam por gravidade para a zona de distribuio.
O sanitarista Saturnino de Brito somou-se aos que propugnavam
a soluo Tiet e foi alm, propondo a criao de leis de proteo
ao curso do rio. Complementarmente foram aduzidas as guas do
ribeiro Cabuu (Serra da Cantareira), que em 1907 passou a suprir
400 lit/s. A cidade passou a contar, com um total de 71 milhes de
litros por dia, para serem distribudos por aproximadamente 300
mil habitantes, o que aparentemente foi suciente at o nal da
dcada (Victorino, 2002, p. 53).
No entanto, a oferta de suprimento foi logo superada pelo
aumento populacional crescente e conseqente multiplicao de
ligaes na rede. A discusso sobre como resolver o problema
permeou os jornais e os meios tcnico e acadmico da poca,
envolvendo os engenheiros da Escola Politcnica e os sanitaristas.
Havia uma diviso de opinio entre dois grupos: o primeiro acreditava
que deveriam ser utilizados os mananciais mais distantes e menos
volumosos, porm, protegidos por mata e localizados em pontos
acima da ocupao urbana; o segundo propunha utilizao do
Tiet e Pinheiros, mediante tratamento qumico e leis de proteo
ambiental.
Os mecanismos da desapropriao das reas de vrzea
e punio dos poluidores tambm estavam em discusso. A
desapropriao era tida como um instrumento eciente. No entanto,
havia o argumento desfavorvel de que a cidade poderia, no futuro,
crescer para as reas protegidas, sendo ocupada ilegalmente.
Esse debate manteve-se por mais uma dcada, na qual
a crise de abastecimento agravava-se e eram tomadas medidas
pontuais que resolviam o problema temporariamente. A experincia
mais signicativa foi a aduo do rio Cotia que, no entanto, logo se
mostrou insuciente.
Em 1926, passou-se a discutir a utilizao da represa
Guarapiranga (construda em 1909 para controle de uxo do
rio)7 e da represa Billings (que estava em fase de projeto) para 7 Realizada pela The So Paulo
o abastecimento. A construo da Billings pela Companhia Light Tramway , Light & Power Co. co-
nhecida como Light entre 1906 e
& Power tinha como objetivo a gerao de energia. O sanitarista
1909, com a nalidade de regular o
Saturino de Brito foi, ento, um dos principais defensores dessa uxo volumtrico de gua na usina
soluo, alegando que seria uma soluo muito oportuna, uma vez eltrica de Santana do Parnaba, a
que a necessidade de elevao mecnica das guas e a distncia Represa Guarapiranga no tinha
nenhum comprometimento com o
em relao cidade eram mnimas. carter de abastecimento da cida-
Na realidade houve um jogo de interesses entre o Governo de. Somente em 1928, a Repar-
do Estado e a empresa Light & Power, pois estavam envolvidos em tio de gua e Esgotos RAE,
rgo estadual ento responsvel
outros projetos em conjunto, em que se cruzavam interesses dos pelo abastecimento de gua, en-
setores do abastecimento e da produo de energia. A partir desse caminhou Light um pedido para
momento o interesse energtico nas guas no mais seguiu em aduo do seu Reservatrio de
Guarapiranga (Mendes e Carva-
paralelo ao interesse sobre o abastecimento (Victorino, 2002, p. lho, 2000, p.47).
67).
A represa Guarapiranga passou a ser utilizada para
abastecimento em 1928. A rea da Billings foi inundada com a
4 Mananciais da RMSP
e a legislao de proteo 49
construo da Barragem de Pedreira, no curso do Rio Grande
(Rio Jurubatuba). Essa construo correspondia a um projeto de
aproveitamento das guas da Bacia do Alto Tiet e do desnvel de
700 metros da Serra do Mar para gerar energia eltrica na usina
Henry Borden, em Cubato.
Para garantir o volume de gua necessrio gerao de
energia, parte da gua do Rio Tiet e seus auentes foi desviada
para o reservatrio Billings. Esse processo foi viabilizado graas
reverso do Rio Pinheiros, pelas Usinas Elevatrias de Pedreira
e Traio. Essa ao tambm se mostrou til para o controle das
enchentes e afastamento dos euentes industriais e do esgoto
gerado pela cidade em crescimento. Anos depois vieram tona as
graves conseqncias ambientais da reverso. O contnuo despejo
de esgoto iin natura no rio Tiet e em seus auentes intensicou a
poluio do rio, o que comprometeu a qualidade da gua da Billings.
Nos primeiros anos da dcada de setenta, a CETESB (Companhia
de Tecnologia de Saneamento Ambiental, da Secretaria Estadual
do Meio Ambiente) foi obrigada a realizar operaes de remoo
da mancha anaerbia presente na represa. Em 1982, devido
grande quantidade de esgoto, que resultou em problemas de
contaminao por algas cianofceas (txicas), surgiu a necessidade
de interceptao total do Brao do Rio Grande, pela Barragem
Anchieta, para garantir o abastecimento do ABC, que recorria
8 CAPOBIANCO, Joo Paulo Ribei- represa como fonte de captao desde 19588.
ro; WHATELY, Marussia, 2002, pg. O agravamento do quadro ambiental da Billings levou
15 e 16.
ambientalistas a pedirem a paralisao do bombeamento. Em 1983,
a situao da represa foi um dos principais assuntos da primeira
reunio do CONSEMA (Conselho Estadual de Meio Ambiente),
recm criado pelo governador Andr Franco Montoro. No ano
seguinte, parte das guas do Tiet voltaram a ser direcionadas para
o curso natural. A CETESB passou a monitorar a qualidade da gua,
com vistas a administrar a poluio atravs de sua capacidade de
depurao natural.
Acolhendo presso do movimento ambientalista pela
paralisao do bombeamento Tiet-Billings com objetivos de se
recuperar a represa, a Constituio Estadual de 1989 estabeleceu
no artigo 46, das disposies transitrias, um prazo de 3 anos
para a paralisao do bombeamento. Como conseqncia, em
1992, a Secretaria Estadual do Meio Ambiente aprovou resoluo
restringindo o bombeamento apenas para situaes emergenciais.
Logo depois ocorreram conitos entre ambientalistas e
representantes das indstrias do Plo Petroqumico de Cubato que,
descontentes com a diminuio da vazo da Billings, reivindicavam
o retorno da reverso do rio Tiet. A polmica foi encerrada em
1993 com a deciso do governo estadual, atendendo a uma
moo aprovada pelo CONSEMA, de restringir denitivamente o
bombeamento aos casos de ameaas de enchente e alagamentos
do Tiet e de seus auentes. Atualmente, a reverso ainda tem
sido utilizada, prejudicando muito a qualidade da gua da represa,
no s devido poluio dos rios Tiet e Pinheiros, como tambm
pela movimentao do lodo txico sedimentado no fundo do
reservatrio. Recentemente o assunto da reverso voltou cena,
associado a uma proposta de interveno na qualidade da gua
do Rio Pinheiros por meio de um sistema otao. A proposta teve
impacto social bastante negativo.
A Lei de Proteo aos Mananciais LPM
Contexto de Formulao
Na cidade de So Paulo, os primeiros regulamentos urbanos

so restries simples relativamente s edicaes. A primeira lei
mais abrangente, foi o Cdigo de Obras Arthur Saboya, Lei Municipal
n 3.427/29.
Em 1934 o Ato n 663 aprovou a Consolidao do Cdigo
de Obras regulamentando as primeiras restries de uso do solo
aplicadas a um permetro (zona). Em seu artigo 40 delimitava
reas de uso exclusivamente residencial. A partir da dcada de 40
consolidou-se a construo do saber e das prticas que guiam at
hoje a regulamentao urbanstica cidade. Planos e parmetros
de Uso e Ocupao do Solo passaram a ser considerados como
instrumentos tcnico-administrativos.
A partir dos anos 60, os regulamentos e planos multiplicaram-
se e tornaram-se mais complexos. No entanto, sua aplicao, do
mesmo modo que regulaes anteriores, foi sentida principalmente
nas reas mais centrais ocupadas pelas classes mdia e alta,
enquanto as periferias permaneceram negligenciadas.
No incio dos anos 70 consolidou-se a concepo de
zoneamento como instrumento de controle da utilizao do solo,
atravs da diviso do territrio em zonas de uso que se caracterizam
por admitir determinados usos e determinadas densidades de
edicao. Tais padres so estabelecidos por meio de limites
quanto taxa de ocupao e ao coeciente de aproveitamento.
A cidade considerada como um todo, mas dividida em zonas,
cada uma apresentando diferentes ndices urbansticos. Ou seja,
diferentes regras se aplicam a diferentes partes da cidade, de forma
sistmica.
Utilizado conjuntamente ao Cdigo de Obras (especicaes
quanto s edicaes em si), o funcionamento do zoneamento
se d atravs da aplicao das regras urbansticas na cidade,
num contexto de planejamento urbano pautado por modelos que
valorizavam os parmetros ideais de uso e ocupao do solo e de
tipologia de edicaes e um sistema institucional de licenciamento
e scalizao das atividades.
Dessa forma, na dcada de 1970, diante da crise no
abastecimento de gua decorrente da eutrozao dos reservatrios,
foi formulada a Lei de Proteo aos Mananciais (LPM). A partir de
estudos sobre absoro, drenagem e capacidade de depurao,
foram denidas densidades de ocupao compatveis com a
manuteno dos mananciais em boas condies de preservao.
As densidades foram traduzidas em ndices de uso e ocupao e
com essas referncias a lei foi estabelecida, impondo restries ao
parcelamento e ao uso e ocupao do solo nas reas envoltrias
das represas. assim uma lei com objetivos ambientais mas que
adota instrumentos de controle urbanstico.
O instrumento da desapropriao, como meio de garantir a
proteo pretendida, foi dispensado em funo de seu alto custo.
Isso signica que o controle do uso e da ocupao das terras
localizadas em rea de proteo a maioria privadas cou sujeito
frgil atuao dos rgos pblicos responsveis por aprovao
de projetos e scalizao.
A Lei de Proteo aos Mananciais foi formulada como
parte de um conjunto de instrumentos esboados a partir do Plano
Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI), elaborado
em 1971. Esses instrumentos buscavam a reorientao das
tendncias de crescimento e desenvolvimento urbano regional,
bem como medidas de proteo dos recursos naturais no mbito
metropolitano.
Mapa 2: reas Protegidas pela

Lei de Proteo aos Mananciais
Fonte: EMPLASA, Sumrio de Dados 1994. Lei Estadual n 9.866/97, Secretaria de

Estado do Meio Ambiente, p.6. Montagem: Luciana Ferrara, LABHAB, 2006.
O PMDI foi pautado pelo debate internacional sobre os

limites ambientais do desenvolvimento e o possvel esgotamento
de recursos no-renovveis em um horizonte de tempo prximo.
Esse discurso foi embasado principalmente pela discusso
acerca da minimizao dos danos ao meio-ambiente, realizada na
Declarao de Estocolmo, em 1972. Para atingir as metas do Plano,
foi formulado um conjunto de instrumentos urbansticos para toda a
rea metropolitana, como a legislao de zoneamento industrial e
a dos mananciais.
Instrumentos e dispositivos
Para controlar o uso e ocupao do solo junto aos mananciais

a legislao criou duas categorias de reas: as de primeira
categoria, com maiores restries reas non aedicandi que so
aquelas junto a margens de rios e crregos, nascentes e margens
das represas. Essas reas, com alguma variao, j haviam
sido denidas pelo Cdigo Florestal como reas de Preservao
Permanente APPs.
O restante do territrio, nos limites da rea de proteo, foi
enquadrado como de segunda categoria. De acordo com os estudos
realizados sobre densidades compatveis com a preservao dos
mananciais, essas reas envoltrias foram delimitadas em anis de
crculos concntricos, nos quais os parmetros de uso e ocupao
do solo tornavam-se mais restritivos conforme aumentava a distncia
em relao s reas j urbanizadas. Os ncleos j consolidados,
com densidade superior a 30 hab/ha, foram classicados como
classe A. Seu entorno, entendido como passvel de expanso
urbana foi classicado como classe B, com densidade mxima
de ocupao admitida entre 25 hab/ha e 34 hab/ha. As demais,
mais afastadas da urbanizao, foram classicadas como classe
C, admitindo densidade mxima ente 6 e 24 hab/ha ( So Paulo,
SMA/GTLPM,1998).
Essas reas de segunda categoria foram delimitadas a
partir do clculo de populao residente mxima que cada bacia
poderia atingir, prevendo-se futura expanso urbana. O nmero
mximo de pessoas por bacia foi denido atravs de ndices
de medio de poluentes gerados por essa populao. Assim,
chegou-se a uma densidade populacional mdia para cada rea de
segunda categoria. Os assentamentos urbanos que comporiam
essa densidade populacional mdia tambm deveriam seguir
determinadas condies estabelecidas pela lei.
Para as reas localizadas em classe A foi feita previso de
adensamento at o limite de 50 hab/ha e foi denida quota ideal de
terreno de 500 m2. No anel intermedirio classe B a densidade
mxima admitida implicou na adoo de lotes de 1.500 a 2.000 m.
No restante da bacia, classe C, a densidade ainda mais baixa,
portanto, com lotes maiores, supunha um padro de ocupao do
tipo chcaras. Nessa classe, foi proibida a instalao de qualquer
equipamento ou infra-estrutura, inclusive redes de gua e esgoto.
Isso se devia baixssima densidade prevista, sendo usado tambm
como desestmulo a qualquer tipo de ocupao urbana.
Conforme Marcondes (1999), os estudos para elaborao
da lei incluram a simulao da aplicao dos parmetros de uso
e ocupao do solo previstos e clculo da populao equivalente
mxima, da densidade equivalente mdia e do formato espacial
resultante do zoneamento em cada bacia. O resultado mostrava
que, na classe C, a densidade mdia deveria estar entre 13 a 6
hab/ha, tanto na bacia Billings quanto na Guarapiranga. Os lotes
resultantes para o cumprimento desses parmetros, teriam de
3.000 a 7.500 m2, informao que no to clara na legislao,
o que a torna de difcil explicitao e conseqentemente de difcil
aplicao.
Quanto aos usos, no entanto, a legislao admite, alm
do uso residencial, o industrial e o tercirio. Mas para a indstria,
sobrepe-se lei de zoneamento industrial, impondo maiores
restries. So permitidos usos de lazer, hortas, orestamento,
reorestamento e extrao vegetal, desde que no prejudiquem o
manancial.
Alm dos parmetros de uso e ocupao, a legislao ainda
estipulava medidas de controle do processo erosivo e de restries
ao uso de nutrientes, defensivos agrcolas e substncias txicas.
Por outro lado, inclua medidas de estmulo preservao das
matas. Para tanto, estabelecia dispositivos de bonicao para os
empreendimentos situados na classe C, admitindo a elevao dos
ndices de densidade demogrca mxima, em troca da manuteno
da cobertura vegetal, segundo um princpio de densidade bruta
equivalente, cujo clculo era estabelecido em quadro especco,
na Lei Estadual n 1.172/76.
Conseqncias da aplicao
Na medida em que se utilizou diretamente do parmetro

densidade populacional, para estabelecer limitaes de uso
do solo, a LPM criou limites absolutos para o adensamento
populacional em mais da metade da RMSP. As justicativas para a
adoo desses limites foram estudos tcnicos sobre a capacidade
de autodepurao dos recursos hdricos, desconsiderando a
possibilidade de aumentar essa capacidade, atravs de sistemas
de tratamento de esgotos. A opo foi a de restringir a expanso
urbana nessa direo, liberando-a na direo leste-oeste, conforme
preconizado pelo PMDI.
O modelo proposto na legislao consiste, basicamente,
na forte restrio ocupao, tornando-a ainda mais rarefeita
conforme se afastasse das reas j consolidadas e das margens das
represas, e no impedimento ocupao das reas mais frgeis, de
primeira categoria: margens dos corpos dgua, topos de morros,
reas inundveis, com cobertura vegetal e de declividade alta. Do
ponto de vista da preservao dos mananciais, o conceito adotado
e o conseqente modelo considerado so absolutamente corretos
enquanto abordagem. No entanto, o processo de ocupao nas
Bacias Billings e Guarapiranga iniciou-se antes da promulgao da
Lei de Proteo aos Mananciais e j apresentava em grande parte
uma ocupao que no seguia tais padres, defasagem essa, que
s se aprofundou ao longo dos anos.
As Leis de Proteo aos Mananciais - Lei Estadual n 898/75,
seguida da n 1.172/76 instituram um sistema de licenciamento
e controle das atividades nessas reas. Porm, a complexidade
da lei, o funcionamento desarticulado dos rgos responsveis
pelo licenciamento de projetos (estaduais e municipais) e a
impossibilidade de scalizar uma rea to extensa, prejudicaram
o seu cumprimento. A presso social e a falta de alternativas em
matria de Habitao de Interesse Social as inviabilizaram. A
populao pobre procurou esses locais, assim como outros locais
excludos do mercado formal - em funo de alta precariedade ou
por conterem restrio ocupao, desprovidos de infra-estrutura,
onde a scalizao pouco presente, portanto, mais acessveis.
Prtica comum foi por exemplo a aquisio de lote por um grupo de
famlias, que depois o dividia informalmente em pequenas parcelas,
uma para cada famlia.
Diversos dispositivos acabaram gerando o revs de seus
objetivos. Um exemplo a restrio quanto implantao de
sistemas pblicos de abastecimento de gua e esgoto nas reas
de 2 categoria classe C a quase totalidade da bacia, em grande
parte ocupada. Essa restrio que, teoricamente, deveria inibir a
ocupao no o fez, induzindo sim, instalao de fossas spticas
e canalizao improvisada de gua pelas pessoas que a vivem.
O feitio dos parmetros de controle adotados pela LPM
a tornam uma lei de aplicao reconhecidamente difcil, o que
apontado com preciso por Ancona (2002, p.287):
de aplicao extremamente complicada e difere totalmente
dos zoneamentos clssicos utilizados pelas Prefeituras,
nos quais, geralmente, as zonas so pores territoriais
homogneas, dentro das quais as regras so iguais para
todos os terrenos, permitindo aos interessados conhecer os
parmetros bsicos que denem as suas possibilidades de
aproveitamento, independentemente de consultas caso a
caso ao rgo pblico competente.
Alm disso, os empreendimentos tm de ser aprovados
nas duas instncias de governo (estadual e municipal), atendendo
a legislaes diferentes, num processo que tem sido lento,
burocratizado e dependente de documentos de propriedade
dicilmente disponveis, o que contribui para que as normas no
sejam cumpridas e os loteamentos sejam abertos informalmente.
O conjunto de condies somadas, faz com que a Lei
no tenha sido, portanto, um instrumento ecaz na conteno da
ocupao e da deteriorao dos mananciais - nem poderia s-lo,
no contexto de acelerada expanso urbana em que foi aprovada, o
que se observar nos captulos a seguir.
5 O processo de ocupao da rea de proteo
aos mananciais e a formao da irregularidade
Remontando s origens da questo assentamentos

irregulares, observa-se que, no Brasil, o perodo que vai do nal
dos anos 40 at meados da dcada de 70 foi marcado pelo mais
intenso ritmo de urbanizao que o pas j teve. Na dcada de 1950,
a cidade de So Paulo ultrapassava 2 milhes de habitantes e vinha
sofrendo fortes impactos no uso e na ocupao do solo. As reas
centrais se verticalizavam, os bairros adjacentes recebiam novos
loteamentos e diversidade de usos e a mancha urbana se expandia
atravs da implantao de loteamentos perifricos e precrios,
afastados dos bairros centrais. A aquisio de lotes perifricos
e a autoconstruo foi a forma predominante de assentamento
popular.
A crise habitacional da classe trabalhadora vinha agravando-
se desde o nal da dcada de 1930, quando se concretizaram as
obras do Plano de Avenidas pelo prefeito Prestes Maia. Conforme
Feldman (1996), inmeras avenidas foram ento abertas e
alargadas, visando a ampliao do centro e a ligao com bairros,
ocasionando a demolio de grande nmero de construes e
a escalada dos preos de terrenos em seu entorno. Os efeitos
dessas obras foram potencializados pela Lei do Inquilinato, de
1942, que congelava o valor dos aluguis, retraindo o mercado de
habitaes de aluguel e ampliando o de compra e venda. Para a
maioria da populao, cuja renda era insuciente para a aquisio
de imveis em bairros centrais, tornou-se impossvel tambm o
aluguel, restando a possibilidade de casa prpria autoconstruda
em loteamentos perifricos. Isso, somado ao fato de no ter sido
implantada uma poltica habitacional efetiva para a populao
de baixa renda nas dcadas seguintes, signicou a expanso
perifrica da cidade, em loteamentos de baixa qualidade tcnica e
sem qualquer preocupao ambiental.
Na dcada de 70 teve incio a aplicao de legislao
regulamentando a produo de loteamentos, exigindo a instalao
de infra-estrutura e espaos pblicos pelo loteador. A lei paulistana
que impe regras de qualidade aos loteamentos de 1972 (uso e
ocupao do solo, conhecida por Lei do Zoneamento); a legislao
nacional sobre esse assunto de 1979 a Lei Federal n 6.766/79.
A incorporao de controles ambientais surge tambm nesse
perodo, sob a promoo do Estado. Trata-se de um conjunto de
diplomas legais referentes ao controle da poluio do ar, da gua e
do solo, localizao das indstrias e, na Regio Metropolitana de
So Paulo, a Lei de Proteo aos Mananciais n898/75.
Ao serem aprovadas, essas duas Leis, federal e estadual
(n 6.766/79 e n 898/75, respectivamente) continham dispositivos
admitindo a regularizao, sob forma de exceo, do que j estava
implantado, criando a gura do empreendimento adaptado. Tais
56
procedimentos e condies so expressos nos seguintes diplomas Crditos das fotograas deste
legais: captulo: Luciana Nicolau Ferrara
Decreto Estadual n 9.714/77, referente regularizao
com adaptao das exigncias da Lei dos Mananciais;
Resoluo da Secretaria de Negcios Metropolitanos -
SNM-093/85, permitindo, nos termos do art. 40 da Lei n 6.766/79,
a regularizao de loteamentos implantados anteriormente Lei
desde que promovida por Prefeitura ou rgo municipal competente
e fora de reas de proteo aos mananciais.
Nas reas de Proteo a Mananciais particularmente
aquelas ao sul da cidade de So Paulo Bacias das represas
Guarapiranga e Billings, so diversos os loteamentos produzidos
literalmente margem de qualquer lei, implantados aps a
promulgao da legislao de proteo dos mananciais. Grande
parte deles, no entanto, tm algum pedido de aprovao ou mesmo
planta aprovada na Prefeitura, em perodo anterior, muitos na
dcada de 50, tendo sido implantados efetivamente apenas nas
duas dcadas seguintes, em geral sem maiores preocupaes com
a regularidade urbanstica ou legal.
Com a interdio do registro em Cartrio de propriedades em
loteamentos irregulares iniciada com a Lei n 6.766/79, houve uma
verdadeira corrida regularizao, que ocorreu simultaneamente
criao das legislaes de exceo acima referidas. Como as
condies fsicas dos loteamentos eram innitamente inferiores ao
estabelecido nas novas leis, a grande expectativa dos loteadores
passou a ser comprovar que estavam implantados antes de 79 e
antes de 75, se na regio dos mananciais.
A ocupao dessa regio teve, no entanto, momentos Loteamento cratera da Colnia,
de maior intensidade a partir dos anos 70 quando se observa 2005
nmero signicativo de assentamentos ao longo dos braos da
Guarapiranga (principalmente na margem esquerda) e da Billings
(entre os braos do Cocaia, Boror e na margem direita no Riacho
Grande). Entre 1974 e 1980, houve uma pulverizao do processo
de ocupao, com expanso das manchas existentes. Entre 1980
e 1985, nota-se maior ocupao em Embu, Itapecerica da Serra,
So Bernardo e Parelheiros. Entre 1985 e 1992, as manchas eram
menores, com destaque cratera de Colnia (Billings). E de 1992 LabHab, sobrevo realizado em 2005.
a 1995, observou-se ligeira intensicao, em especial, na Billings
e na Gurapiranga de manchas mais signicativas ao sul (Mapa 3).
Conforme visto anteriormente, a existncia da Lei de
Proteo aos Mananciais no modicou o padro de ocupao
dessas reas nem isolou os corpos dgua como era desejado. O
aumento da pobreza, seguido do crescente dcit habitacional, a
reduzida oferta de habitao de interesse social, a defasagem entre
a condio econmica da populao e o padro legal estabelecido, o
intrincado processo de licenciamento e a fragilidade da scalizao
fazem com que essa forma de ocupao do espao - irregular e
precria - fosse a predominante na regio.
5 O processo de ocupao da
rea de proteo aos mananciais 57
Mapa 3: Expanso da rea
urbanizada
Fonte: Lei Estadual n 9.866/97, Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SMA/CPLA/

GTLPM), p.7
Atualmente, existem mais de 1,5 milho de pessoas

morando nas Bacias das represas Guarapiranga e Billings. Nos
assentamentos de baixa renda, ampla maioria na regio, os recursos
da populao para a construo das habitaes so mnimos e no
h infra-estrutura ou servios urbanos. Desmatamento, ocupao
Loteamentos ao redor da de reas de alta declividade sem cuidados para conter eroses e
represa Billings, 2005 desabamentos, assoreamento de rios e crregos, poluio difusa
decorrente da ocupao urbana, instalao mal executada de fossas,
poos de gua, ligao eltrica clandestina (gatos), esgoto jogado
diretamente nos crregos, longas distncias a serem percorridas a
p para acessar equipamentos e servios urbanos, entre outros, so
problemas gerados e vividos pelo morador da rea de manancial. A
extenso de rea ocupada com essas caractersticas faz parte do
processo de expanso urbana metropolitana.
LabHab, sobrevo realizado em 2005.
O impacto dessa ocupao sobre os recursos hdricos pode
ser ilustrado com o fato de que a Billings, com sua vazo de 14m3/s,
teria capacidade para fornecer gua para 4,5 milhes de pessoas
mas seu uso est limitado a apenas 1 milho abastecido por
apenas parte da represa, isolada do restante. Segundo resultados
do diagnstico do Instituto Scio Ambiental realizado entre 1999
e novembro de 2000, a Bacia da Billings perdeu 6% de cobertura
vegetal e teve expanso da ocupao urbana da ordem de 48%;
Loteamento Stio Joaninha,
Diadema, 2003 37% da ocupao se deu em reas que possuem severas restries
ambientais; e apenas 12% do crescimento da mancha ocorreu
em reas favorveis (ISA, 2002). Movimentos de terra, aberturas
de estradas e construes no autorizadas guram no topo das
irregularidades. Apesar do avano da degradao, o fato de a bacia
ainda ter mais de 53% de seu territrio recoberto por vegetao
nativa lhe assegura condies ambientais favorveis garantia de
produo da gua. No entanto, fundamental reverter o quadro de
degradao que est se desenvolvendo.
5.1. A natureza da irregularidade
A forma como se deu a expanso da mancha urbana na

RMSP, bem como a construo e implementao das leis de
proteo ambiental - conforme captulo 4, levaram ao quadro
hoje observado: uma extensa rea de loteamentos irregulares e
favelas onde vive populao de baixa renda, em situaes que
com freqncia comprometem mananciais e recursos hdricos em
geral.
Nas condies da Regio Metropolitana de So Paulo bem
como nas reas ambientalmente frgeis e protegidas por Lei da maior
parte das mdias e grandes cidades brasileiras, dada a reduzida
correspondncia entre a lei e a realidade, por conta do tamanho da
excluso, um primeiro desao conceituar ou especicar melhor o
contedo e natureza da expresso assentamento irregular. Assim
como s crime a conduta inadequada que o cdigo penal especica
como crime, s irregular o que est em desacordo com o que a
Legislao Urbanstica ou Ambiental estabeleceu como adequado.
A torna-se evidente o grande fosso entre o desejvel e a realidade
urbana. A razo de ser de um assentamento , evidentemente,
acomodar a populao: moradias com condies fsicas e servios
adequados para a famlia e para a comunidade (sem impactos
negativos ou riscos para si e para o conjunto da cidade) e segurana
de permanncia. Nesse quadro, o que se poderia chamar de Ocupao na rea de proteo,
2005
regularidade para ento explicitar a irregularidade a ser corrigida?
Pode-se admitir que so trs os aspectos:
Condies reais. a situao existente. Do mesmo modo que
se conceitua uma linha da pobreza, caberia o equivalente urbano?
Regularidade, nesse caso, equivaleria a atender a um padro
mnimo social e economicamente aceitvel? Padro e necessidades
variam ao longo do tempo. medida que tecnologia e produo de
bens se amplia, a noo de necessidade bsica tambm. Como a
distribuio de renda muito desigual, concentrada, o parmetro LabHab, sobrevo realizado em 2005.
uma referncia ambgua.
stica, edilcia e ambiental. o que os
Legislao urbanstica,
legisladores decidem colocar na lei. H os objetivos (o esprito da
lei) e os meios para ating-los, traduzidos em forma de artigos (os
termos da lei). Ocorre que nem sempre os termos da lei levam aos
objetivos pretendidos. o que se observa em relao legislao
adotada para proteo dos mananciais: o intenso processo de
Loteamento irregular na Rua
urbanizao da Regio Metropolitana de So Paulo, aliado ao Iguau, Diadema, 2003
esgotamento da oferta de lotes de baixo custo (pela imposio de
condies de qualidade, devidas Lei n 6.766/79) e ausncia de
outras alternativas para a habitao popular, acabou empurrando
a populao de baixa renda para assentamentos informais nessas
reas, exatamente por conterem restrio legal ocupao. Esse
contexto inviabilizou por completo a aplicao da legislao de
proteo aos mananciais. Nesse quadro, a remoo pura e simples
da populao, para atender ao estabelecido na lei, se mostra
Ocupao de reas frgeis, 2005 socialmente insustentvel ao mesmo tempo em que a regularizao
das ocupaes no tem como atender aos parmetros legais. um
quadro extremamente delicado devido s dimenses da excluso
habitacional e incapacidade do Estado em enfrent-la. Nessas
condies, o conceito de razoabilidade parece permitir que se
coloque a questo: irregular o que se afasta dos termos da lei ou
dos objetivos da lei ?
Posse e registro. Refere-se segurana da permanncia da
populao nas reas ocupadas. Isso ca normalmente associado
LabHab, sobrevo realizado em 2005.
propriedade e a propriedade sua escriturao. Refere-se a um
tema social, que a segurana da posse, mas do ponto de vista
da regularidade urbanstica, a regularidade registrria s entra na
questo porque toda a ordem urbanstica tem incio na comprovao
da regularidade da propriedade: para dar incio aos procedimentos
de licenciamento de qualquer parcelamento ou loteamento
necessria a regularidade da propriedade.
Placa vende-se terreno no Stio Quebrar esse crculo de reproduo da irregularidade
Joaninha, Diadema, 2002
implica em reverter procedimentos de trabalho e de formas de
regulamentao, viabilizando efetiva correspondncia entre
legislao e condio concreta. Ora, nossa tradio quanto
regulamentao urbanstica tem sido a da aprovao de lei, pouca
efetividade da lei (irregularidades), seguida de anistia e elaborao de
lei mais rigorosa, que estimula o descumprimento e a irregularidade,
nova anistia e assim indenidamente. No exagero avaliar-se que
a grande maioria dos arruamentos regulares em So Paulo, o so
por fora de anistias ou de formas de regularizao. Aqueles que
tiveram sua aprovao estritamente dentro da lei, previamente
implantao, so inequvocas excees.
Abordar o tema da irregularidade exige uma reexo sobre
Desejo e Realidade, o que signica um debate sobre parmetros,
Dese
ou seja: qual padro de cidade temos condies de produzir?
Reduzir a irregularidade pode implicar em reduzir a expectativa
quanto ao padro. O desao denir quais so socialmente os
padres ptreos, a no transigir, e quais aqueles em que cabe
exibilizao. Manter todos, como hoje, equivale a assumir a
produo da irregularidade como Poltica Pblica.
Com base nessas reexes que se pode pensar no
tema de regularizao, iniciando-se por uma reviso no campo
conceitual e dos procedimentos. H necessidade de comprometer-
se com um mtodo de trabalho e de formulao de propostas
que parta no de traduzir conceitos em desenho ou em normas,
mas de construir prticas, propostas e modelos que respondam
nossa efetiva realidade, s nossas limitaes institucionais e
econmicas de modo criativo, sem preconceitos, j que o usual
ou o conceitualmente irrepreensvel, formalizado no papel ou nas
normas, em nossas condies reais, tem com muita frequncia
levado a desastres urbansticos e ambientais.
Temos no Brasil como de resto, na Amrica Latina como
um todo, o mau hbito de importar, na maioria das vezes sem
crtica, modelos, padres e prticas exemplares de outros contextos
econmicos e de organizao da sociedade e do estado. No
diferente nos modelos e instrumentos urbansticos. Adotados esses
padres muito acima da capacidade econmica da sociedade, sob
forma de legislao, normas tcnicas ou mesmo expectativa ou
referncia para a prtica prossional, cedo nos deparamos com
sua no observncia. o conhecido eufemismo das leis que no
pegam ou da mais ampla irregularidade dos assentamentos e
edicaes.
Essas condies costumam no ser reconhecidas, inclusive
no meio tcnico, numa operao simplicadora que atribui a
irregularidade puramente falta de scalizao. Assim, um
primeiro ponto consiste em desenvolver conhecimento partindo do
pressuposto de que o atendimento deve ser universal. Isso requer
um olhar sobre a realidade que apreenda a efetiva condio da
maioria da populao, bem como as condies institucionais de
proviso e gesto.
Para tanto necessrio que se adotem padres calcados
na realidade, em que a referncia seja salubridade e segurana,
porm no contexto real; no o ingnuo estabelecimento de padres
ideais porm inatingveis. Uma meta intangvel um incentivo para
que no seja nada cumprida. Regras so cumpridas ou ignoradas,
mas dicilmente meio cumpridas. Melhor uma regra mais bsica,
passvel de ser atendida por todos e controlvel pela prpria
comunidade do que uma que seja mais sosticada, mais rigorosa e
invivel na prtica.
Criar padres prprios para uma perspectiva de atendimento
universal em Polticas Pblicas, incorporando as necessidades da
maioria da populao, exige determinao intelectual e investimento
em pesquisa; e que se atribua a ela a respeitabilidade e status que
se atribui designada pesquisa de ponta, de altssima tecnologia
mas de aplicao restrita. No se pode transigir quanto preciso
dos fundamentos tcnicos, pelo contrrio, devem ter o maior rigor,
mas no se pode deixar de incorporar obrigatoriamente as variveis
de exeqibilidade e capacidade gerencial no contexto real.
H tambm que se pensar na forma fsica a que os modelos
correspondem. Pensar espacialmente, no mundo concreto,
atribuindo materialidade aos modelos e conceitos. esse o caminho
que aqui se discute, e que se procura trabalhar no captulo 11 -
Conceitos de projeto.
Dessas consideraes ca evidente a importncia da

conuncia de diversos campos do conhecimento: meio ambiente
urbano, formao da periferia e habitao de interesse social;
legalidade, ilegalidade e a natureza do Direito Urbanstico e
Ambiental, desenho urbano. O desao justamente articular o
conhecimento j produzido em diversas reas do quadro terico
a proposies, e aprofund-lo com um foco bastante preciso,
desenvolvendo as questes situadas nos interstcios e nos pontos
de articulao.
Assim como o pr prprio Urbanismo, o Direito Urbanstico,
que surge pouco depois, tem a perspectiva de melhorar o ambiente
urbano, num momento de intensa urbanizao. Enquanto o
Urbanismo desenvolve modelos, o Direito Urbanstico estabelece
as correspondentes regulamentaes, tendo ambos por objetivo
um controle funcional, sanitrio e ambiental da estrutura fsica das
cidades.
O Direito Urbanstico regulamenta relaes sociais, como
todo o Direito, mas tambm regulamenta formas. Ponto de contato
entre os saberes e procedimentos jurdicos e urbansticos, move-se
dos direitos arquitetura, operando num campo em que o domnio
dos instrumentos bastante frgil, pois o encadeamento: proposta,
ao, conseqncia, no inteiramente previsvel nem unvoco.
Tornando o quadro ainda mais complexo, no Direito
Urbanstico a relao instrumento-impacto afetada por inmeros
outros fatores como a cultura local, as condies econmicas e de
mercado, o quadro institucional-administrativo responsvel por sua
implantao e scalizao, os parmetros utilizados para avaliao.
Tambm no simples a tipicao do delito e conseqentemente
a correspondente sano e, ainda, a efetividade da sano enquanto
reparao.
A falta de tratamento conjunto de todos esses aspectos leva
a distores que causam efeitos muitas vezes exatamente opostos
aos pretendidos. A legislao referente proteo dos mananciais
na Regio Metropolitana de So Paulo um dos casos ilustrativos
dessa condio.
Num contexto em que as polticas pblicas so absolutamente
insucientes para promover condies adequadas e universais de
acesso e usufruto da cidade, a regra no escrita resultou sendo
a da informalidade eufemismo para designar margem da Lei.
Essa regio protegida registrou desde a dcada de setenta um dos
maiores ndices de crescimento do conjunto da cidade.
Uma sociedade que no consegue prover o mnimo
necessrio adequada condio de abrigo de parte de seus membros,
convive pacicamente com a tolerncia, como forma de provimento
desde que afastada de determinados pontos mais visveis ou
mais valorizados. Por todos esses aspectos, o Direito Urbanstico
como tambm o Direito Ambiental so talvez das reas do Direito
em que o espritorito da lei e o produto ou conseqncias da aplicao
rito
das normas sofram maior discrepncia: a cidade ilegal predomina
sobre a cidade legal. Nesses termos, os conceitos de reparao
de danos e de ajustamento de conduta, discutidos no captulo 9 -
Ajustamento de conduta urbanstica e ambiental, podem representar
importante avano e contribuio no s matria urbanstica e
ambiental, mas enquanto concepo de pena e reparao, de um
modo geral. Pode ser, talvez, uma bela luz sobre um certo cinismo
nacional encoberto pelo eufemstico jeitinho brasileiro.
da natureza do Direito assegurar direitos. No entanto, o
Direito de um modo geral, e particularmente o Direito Urbanstico,
muitas vezes invocado como recurso para manuteno do status
quo em detrimento de processos de transformao que justamente
visem assegurar direitos. As transformaes, principalmente as
urbanas, acabam sendo feitas informalmente ou ao arrepio da lei.
Nesse contexto, o conceito de interesses difusos por
natureza no individualizados, pode representar uma possibilidade
sensvel de interferir construtivamente no conito entre assegurar
direitos pela manuteno do status quo e assegurar direitos ao
conjunto da sociedade, que no os tem, na prtica, reconhecidos.
Por outro lado, a prtica do ajuste de conduta urbanstica
e ambiental pode tambm representar importante campo para
experimentao tendo em vista a formulao de legislaes mais
condizentes com a realidade e a cultura brasileira do que os modelos
e formulaes produzidos em outros contextos e que por sculos
insistimos em importar com pouqussimas mediaes.
5.2. Proteo Ambiental
Sendo o ambiente um todo indiviso, no cabe falar na sua

proteo e melhoria sem que se considere o melhor para o conjunto,
sem que se qualiquem as condies de vida na totalidade da
cidade, inclusive porque aspectos como a preservao da gua
de abastecimento e a funcionalidade da cidade dependem da
somatria de aes, da totalidade e no de aes exemplares
porm pontuais.
O quadro recente da economia, ao mesmo tempo em que
reduz o emprego estvel e de qualidade, particularmente, para
as parcelas mais despreparadas e frgeis da populao, requer
condies de funcionalidade urbana de superior qualidade, o que
vem se constituindo s custas de concentrao de investimentos
em determinadas reas da cidade, ao lado de reduzida oferta
de servios pblicos onde no h mercado e em assentamentos
informais.
Se a dualidade de condies urbanas edicadas, com
ilhas de ecincia na cidade vem viabilizando nos anos recentes
o funcionamento dos negcios e empresas da nova economia, as
condies ambientais, que so indivisveis, comeam a demonstrar
seu limite, chegando a situaes crticas que afetam no s a
parcela de excludos, mas toda a sociedade de pessoas fsicas
aos prprios negcios como o caso do limite da disponibilidade
de gua potvel, da poluio dos mananciais e reduo de sua
carga abaixo dos nveis de segurana, das enchentes, da crise
de energia eltrica, da proliferao de doenas como a dengue,
transmitida por vetores.
Enfrentar esses temas deixa de ser apenas uma questo
de justia social, mas tambm de viabilidade de qualquer
desenvolvimento. Mais do que o trnsito congestionado e as
limitaes das redes de infra-estrutura, a falta de alternativas para
a ampla questo social que embargam um melhor funcionamento
da cidade. Nesse contexto, a formulao de Polticas Urbanas no
Brasil, como nas metrpoles de pases perifricos, particularmente
da Amrica Latina, exige repensar o Urbanismo e o Meio Ambiente:
se, nas metrpoles, a funcionalidade demandada pelo setor
produtivo internacionalizado se implementa combinada a um
quadro de degradao scio-ambiental, o que se pode designar
por ecincia?
Vivendo-se sob um modelo de desenvolvimento que resulta
em ser concentrador e conseqentemente excludente, desde o
nvel local ao internacional e global, ca evidente a ambigidade
contida no termo desenvolvimento sustentvel conforme expresso
no Relatrio Brundtland Comisso Mundial sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, 1988.
O conceito expressa a crena no crescimento econmico
como parte fundamental da soluo no somente para a pobreza
mundial, mas tambm, para os prprios problemas ambientais. o
que Souza (2000) designa por tenso mais ou menos escamoteada
e dissimulada entre dois objetivos mais ou menos contraditrios: o
crescimento econmico e a proteo ambiental.
Parece central inverter a questo; na verdade o
desenvolvimento social que, priorizado, poder viabilizar um
desenvolvimento econmico ambientalmente responsvel.
Assim, o debate quanto ao Meio Ambiente e seu contedo se
mostra em franca disputa, sendo seu carter universalista bastante
questionado, como bem enfocam Sader (1992), Fuks (2001) e
Loureiro (2003).
(...) embora os conitos ambientais, no Rio de Janeiro,
possam expressar o embate entre vises do mundo
movidas por valores antagnicos e irreconciliveis, essa
oposio no tem como fundamento, de um lado, a defesa
intransigente do mundo natural e, de outro, a ideologia do
progresso. Trata-se, antes de mais nada, de uma luta em
torno do uso do solo urbano, na qual esto em disputa
valores e princpios de diversas ordens, como a qualidade
de vida e o direito moradia (Fuks, 2001, p.216).
(...) o sentido de consenso prvio e de harmonia (...) est
pautado em modelos de gesto ambiental e de padres
comportamentais de grupos e elites hegemnicas,
desconsiderando os conitos e contradies inerentes
problemtica ambiental (..) as causas da degradao
ambiental no so determinadas por fatores conjunturais
decorrentes de uma essncia ruim inerente espcie
humana ou de sua ignorncia tecnolgica, nem as
conseqncias de tal degradao advm do uso indevido
dos recursos naturais; mas sim por um conjunto de variveis
das categorias: capitalismo/ modernidade/ industrialismo/
tecnocracia (Loureiro, 2003, p.13 e14).
nesse contexto que cumpre discutir o signicado e a
importncia do desenvolvimento de alternativas de regularizao e
qualicao do ambiente construdo, em assentamentos de baixa
renda nas reas de mananciais.
5.3. Regularidade e Excluso
Desde a dcada de 50, as reas em torno das represas Atividade nutica na Billings,
so utilizadas para lazer, com diversos clubes nuticos, ncleos de Eldorado, Diadema, 1950
segunda residncia e chcaras. A partir da dcada de 70, no rastro
da oferta da indstria automobilstica e na referncia do subrbio
norte-americano, aparecem os primeiros loteamentos residenciais
fora dos limites da cidade, oferecendo um novo produto, que
procurava atrair uma populao de renda alta, interessada em
afastar-se da poluio e congestionamento da cidade, dispor de
mais espao e de um ambiente protegido.
Seguindo a rota de caminhamento dos bairros mais
Foto: Coleo Andr Mussolino / PMD
qualicados, localizaram-se a partir de eixos rodovirios, no setor
oeste da cidade. Os atrativos eram desfrutar da proximidade da
natureza, do ar puro, segurana e exclusividade, sem perder
a conexo com a cidade. Com algumas diculdades iniciais,
empreendimentos de portes e qualidade diferenciadas vo surgindo
Parque Continental, em direo a Osasco, Passrgada no eixo
BR-116, e o gigantesco projeto Alphaville, no eixo Rodovia Castelo
Branco. So grandes loteamentos com amplas reas de lazer,
cercados por muros e com portaria entrada. A partir de ento,
essa modalidade no pra de crescer.
Ganha fora a atuao do mercado imobilirio em reas
afastadas do Centro, construindo empreendimentos residenciais
ou de casas secundrias para renda alta em reas prximas s
represas ou a matas, com forte apelo publicitrio.
Se por um lado a legislao de proteo ambiental
restringe demasiadamente as possibilidades de uso e ocupao do
solo, desvalorizando a terra localizada em reas protegidas, por
outro, no impede que essas reas, uma vez agregando o valor
exclusividade, sejam super-valorizadas devido s caractersticas
naturais e paisagsticas. Essas caractersticas permitem que os
empreendedores supervalorizem seus empreendimentos, vendendo
imveis em locais afastados, por valores prximos aos do Centro.
Os casos de empreendimentos localizados em reas de
interesse ambiental e direcionados s classes com alto poder
aquisitivo baseiam-se na exclusividadee em grande investimento em
propaganda, uma vez que, no momento do lanamento imobilirio,
o preo da terra baixo por ser afastada do centro e a legislao
no permitir o mximo aproveitamento do terreno.
Assim, a ocupao de reas de interesse ambiental,
protegidas por legislao ambiental, no se d apenas atravs de
loteamentos precrios, conforme anteriormente referido. Essas
reas tm sido alvo de grandes empreendimentos imobilirios
em diversas regies do pas. Os casos mais expressivos so os
localizados em reas de interesse turstico. Nesses, observa-se
que o poder pblico atua em parceria com os empreendedores,
instalando infra-estrutura e investindo em propaganda. A legislao
elemento fundamental, pois so utilizados dispositivos que
impedem qualquer outro uso que no o turstico, admitindo
intervenes para a instalao de resorts e loteamentos.
Conforme Azevedo (2004), temos assistido a uma valorizao
dos recursos naturais e de sua conservao sem precedentes na
histria. H valorizao de produtos naturais e orgnicos, e a busca
de um contato mais intenso com a natureza em atividades de lazer e
recreao,o, assim como na pr prpria escolha de locais para moradia. A
origem desta tendncia encontra-se, entre outros fatores, na constatao
quase consensual de que o meio ambiente em nosso planeta est
piorando, constatao esta que se baseia tanto na sensibilidade quanto
em evidncias cientcas. A demanda por produtos imobilirios e de
lazer que tenham como foco ambientes naturais preservados tais
como condomnios de lazer, resorts e empreendimentos ecotursticos
tem crescido bastante nos ltimos anos, em funo da tendncia de
busca de um maior contato com a natureza.
O que ocorre, no entanto, que esses empreendimentos,
ainda que dentro de todos os preceitos da lei, acabam por incorrer em
degradao ambiental e fortes impactos sociais. Ao analisar o caso
do municpio de Bertioga, no litoral de So Paulo, Comaru (2004)
e Caricari (2004) percebem que existe uma forte ligao entre os
empreendimentos imobilirios direcionados ao turismo e as condies
precrias de habitao da populao local. Nesse municpio de 30
mil habitantes, que chega a receber um nmero trs vezes maior
de pessoas em poca de temporada, 50% dos moradores vive em
favelas precrias, em reas ambientalmente sensveis.
Isso ocorre, entre outros fatores, porque os empreendimentos
no consideram os impactos que provocam na economia local,
principalmente durante o perodo de obras, quando atraem milhares
de trabalhadores da construo civil, que no tm alternativas de
moradia e se instalam como podem, de modo informal e em locais
problemticos. Alm disso, so provocados impactos no sistema
virio e nos servios pblicos, em geral.
Essa condio torna questionvel a categoria
empreendimento sustentvel, to utilizada na propaganda
imobiliria, uma vez que o loteamento pode inclusive tratar seu
prprio esgoto, mas no proporciona solues para a questo
habitacional de seus trabalhadores.
necessria a reexo sobre esse outro lado da moeda,
quando se aborda o tema habitao e meio ambiente, ou mesmo
quando se analisam os dispositivos de controle urbanstico e
ambiental. Parece claro que a dinmica imobiliria das cidades vem
reproduzindo desigualdades sociais e desastres ambientais, parte
deles assistidos pela legislao. Portanto, essa mais uma questo
a ser pensada quando se analisa a origem da irregularidade e as
formas de controle e gesto urbanstico-ambientais.
Assentamentos em
rea de proteo e seu parte III
tratamento institucional
67
6 Quadro institucional - atribuies e procedimentos
relativos proteo dos mananciais
6.1. Competncias e Atribuies
As questes ambientais urbanas - entre elas a proteo

dos mananciais de gua para consumo, esto intrinsecamente
vinculadas s formas de assentamento e expanso urbana. Ambos
os temas - proteo ambiental e desenvolvimento urbano so de
competncia comum aos trs nveis de governo. A esse respeito, a
Constituio Federal, em seu artigo 23, prescreve que:
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios:
(...) VI- proteger o meio ambiente e combater a poluio em
qualquer de suas formas;
(...) IX- promover programas de construo de moradias e
a melhoria das condies habitacionais e de saneamento
bsico.
A Lei que cria o Sistema Nacional de Meio Ambiente Lei
Federal n 6.938/81, dispe em seu art. 6 que cabe aos Estados
e Municpios, na esfera de suas competncias e nas reas de sua
jurisdio, a elaborao de normas supletivas e complementares,
observadas as normas e os padres federais. Dispe ainda, que:
a scalizao e o controle da aplicao de critrios,
normas e padres de qualidade ambiental sero exercidos
9 SEMA Secretaria Especial pela Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMA9, em
do Meio Ambiente, do Minist- carter supletivo da atuao do rgo estadual e municipal
rio do Interior; embrio do atual
competentes (art.11, 1)
Ministrio do Meio Ambiente.
O Estatuto da Cidade - Lei Federal n 10.257/01 estabelece
em seu art. 3, que compete Unio, entre outras atribuies de
interesse da poltica urbana:
II - legislar sobre normas para a cooperao entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios em
relao poltica urbana, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional;
III - promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, programas
de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais e de saneamento bsico.
A Constituio do Estado de So Paulo tambm explicita
responsabilidades compartilhadas. Estabelece em seu artigo 191:
O Estado e o Municpio providenciaro, com a participao
da coletividade, a preservao, conservao e defesa,
recuperao e melhoria do meio ambiente natural, articial e
do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e
em harmonia com o desenvolvimento social e econmico.
Alm dos trs nveis de governo, que so pessoas jurdicas
de direito pblico, e tm suas atribuies denidas na Constituio
Federal h outras delimitaes territoriais, que no tm essa
68
mesma natureza - so apenas subdivises com objetivo de gesto,
s quais so tambm afetas determinadas atribuies: as Regies
Metropolitanas e as Unidades de Gerenciamento de Recursos
Hdricos.
Nas Regies Metropolitanas, ocorre a conurbao de
cidades, que passam a constituir uma nica comunidade, com
interesses econmicos e sociais comuns e necessidade de um
tratamento regional. Para essas circunstncias, a Constituio
Federal, em seu artigo 25, 3 estabelece que:
Os estados podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas (...), constitudas por agrupamentos
de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum.
Entre essas funes esto particularmente aquelas relativas
ao uso do solo e moradia, aos transportes, ao controle da poluio
ambiental e ao saneamento bsico - abastecimento de gua, rede
de esgotos, coleta de lixo. No mesmo esprito, havendo aspectos
de interesse local e interesse metropolitano, estes sujeitam-se,
simultaneamente, ao do Municpio e do Estado. o caso, por
exemplo de loteamento ou desmembramento localizado em rea
de municpio integrante de regio metropolitana (Lei n 6.766/79,
art. 13, II e pargrafo nico).
Por fora da Lei Estadual n 7.663/91 - que estabelece o
Sistema Estadual de Recursos Hdricos cam adotadas as bacias
hidrogrcas como Unidades de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (UGRHI), sendo obrigatria a realizao de Planos de
Bacias, sob a responsabilidade do Estado, por meio das Agncias
10 A Agncia de Bacia exerce as
de Bacia10. A Lei tambm determina que cabe aos rgos da
funes de secretaria executiva
Administrao Direta ou Indireta do Estado, responsveis pelo
do Comit de Bacia Hidrogrca,
gerenciamento dos recursos hdricos, o exerccio das atribuies rgo consultivo e deliberativo de
relativas scalizao do cumprimento da legislao de uso, nvel regional, com representao
tripartite, do Estado, Municpios e
controle, proteo e conservao de recursos hdricos assim
Sociedade Civil - usurios e asso-
como o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras e a ciaes (Lei n 7.663/91, art 29
scalizao do cumprimento da legislao de controle de poluio 1. e 24).
ambiental (art. 30).
Decorrente dessa Lei, foi aprovada e promulgada a Lei
Estadual n 9.866/97, estabelecendo diretrizes e normas para as
bacias dos mananciais de interesse regional do Estado de So Paulo,
que devero adotar Leis especcas indicando reas de Restrio
Ocupao, reas de Ocupao Dirigida e reas de Recuperao
Ambiental. Uma vez que as bacias comportam diversos municpios,
tambm nesse caso, e com um recorte territorial diferente das
regies metropolitanas, surgem tenses entre interesses municipais
e interesses relativos ao conjunto da bacia.
Finalmente, o que se refere ao Municpio, encontra-se
na Constituio Federal, artigo 30, que relaciona as atribuies
municipais. Entre estas, o inciso VIII explicita a obrigao do
Municpio de promover o adequado ordenamento territorial,
6 Quadro institucion a l 69
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano. J a Constituio Estadual, dispe que:
os Municpios estabelecero, observadas as diretrizes
xadas para a Regio Metropolitana,(....) critrios para
regularizao e urbanizao de assentamentos e loteamentos
em consonncia com os parmetros urbansticos mais
restritivos de interesse regional, xados em lei estadual
(artigo 181, pargrafo 3).
Assim, num quadro complexo e com sobreposies,
onde os trs nveis de poder so independentes e o federalismo
cooperativo ainda um enunciado e no a prtica, no de se
estranhar a dimenso das diculdades. Alm da insuciente
capacidade de investimento do Estado, somam-se, na formao da
irregularidade, decorrncias da estrutura institucional e jurdica que
torna as responsabilidades objetivas pouco visveis, at mesmo
embaralhadas, tanto no que diz respeito ao fazer, quanto ao regular
e scalizar.
6.2. Instrumentos e Procedimentos
No caso dos mananciais da RMSP a propriedade das reas

no entorno privada, donde os procedimentos relativos proteo
so fundamentalmente a aplicao de legislao que regulamenta
o uso e ocupao do solo, qual seja, a Lei Estadual n 898/75 e
a Lei Estadual n 1.172/76. A forma de implement-las consiste
11 Para a Bacia da Guarapiranga,
no licenciamento e scalizao11. Compreender tais processos
j foi aprovada a Lei Especca, n
12.233/06, de 16 de janeiro de 2006,
e rgos responsveis por sua aplicao fundamental para o
que substitui, para a rea dessa ba- entendimento do quadro geral e das diculdades enfrentadas.
cia, as leis 898/75 e 1.172/76. No Aos Municpios cabe a regulao do uso do solo - portanto
entanto, at o momento desta pu-
blicao no foi ainda regulamen-
aprovao e licenciamento de qualquer edicao ou parcelamento
tada. do solo. Logo, toda nova implantao deve comear por apresentar
proposta Prefeitura. Alm disso, em So Paulo, tudo o que for
localizado em rea de proteo aos mananciais deve ter a licena
prvia da Secretaria de Meio Ambiente do Governo do Estado.
Ainda, todo parcelamento do solo (loteamento e desmembramento)
para ns habitacionais, na Regio Metropolitana de So Paulo,
deve ter anuncia prvia da Secretaria Estadual de Habitao.
Nessas condies, a APROVAO de um loteamento
novo, bem como a REGULARIZAO daqueles j implantados
irregularmente, em rea de proteo na Regio Metropolitana de
So Paulo, segue o seguinte percurso:
1. Apresentar projeto preliminar Prefeitura Municipal e obter
Certido de Diretrizes. O projeto deve ser acompanhado de desenhos
e memorial descritivo, ttulo de propriedade, certido de nus reais
e certido negativa de tributos municipais, relativos ao imvel. Cada
Municpio tem autonomia constitucional para estabelecer como ser
o procedimento de licenciamento em seu territrio, portanto, no h
um procedimento nico no mbito municipal.
2. Tratando-se de parcelamento na Regio Metropolitana, exigida
aprovao do Estado. Para isso, em 1991 foi criado o GRAPROHAB
- Grupo de Anlise de Projetos Habitacionais, com intuito de unicar
em uma mesma reunio e num mesmo certicado a aprovao de
todos os rgos do Governo do Estado que devem emitir licena
para parcelamento do solo de empreendimentos habitacionais.
O responsvel deve entrar com os pedidos pertinentes a cada
um dos rgos estaduais todos de uma nica vez. Nenhum processo
pode ser aberto sem que tenha toda documentao requisitada em
ordem e completa, destinada anlise pelos seguintes rgos,
devendo montar uma pasta individual, com a documentao
completa exigida para cada um: Secretaria de Habitao; Secretaria
de Meio Ambiente; Procuradoria Geral do Estado; CETESB -
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental; SABESP;
ELETROPAULO / CESP / CPFL; COMGS; EMPLASA; Corpo de
Bombeiros. Para explicitar esse roteiro e documentos exigidos, o
GRAPROHAB desenvolveu um manual, que a fonte bsica das
presentes informaes: Manual GRAPROHAB, 2003.
No GRAPROHAB, a anlise feita separadamente em
cada rgo. Os resultados so apresentados em reunio de
que participam representantes dos diversos rgos, realizada
regularmente. Cada um deles pode aprovar, indeferir ou colocar
exigncias tcnicas para os processos. Assim, um mesmo processo
pode acumular diversas exigncias tcnicas a serem atendidas e a
aprovao s ocorre uma vez que todas sejam equacionadas. O
parecer ou certicado emitido de forma nica pelo GRAPROHAB.
Nesse procedimento, as responsabilidades de cada rgo so as
seguintes:
SECRETARIA DE HABITAO: a Secretaria que sedia o

GRAPROHAB. Cabe a ela a anuncia prvia para aprovao de
projetos de loteamento e desmembramento na Regio Metropolitana
de So Paulo (Manual GRAPROHAB, 2003, p. 10).
A Secretaria analisa no processo do empreendimento o
que se refere ao projeto urbanstico, aplicando a legislao federal
de Parcelamento do Solo, fundamentalmente as Leis Federais n
6.766/79 e n 9.785/99, o que pode exigir-lhe alteraes em alguns
aspectos.
SECRETARIA DE MEIO AMBIENTE: a Secretaria do Meio Ambiente

responsvel pela anlise dos projetos sob os aspectos da
legislao ambiental, em especial aqueles relacionados alterao
da paisagem natural e s intervenes com a vegetao natural
e com as reas especialmente protegidas, tal como a rea de
proteo aos mananciais (Manual GRAPROHAB, 2003, p. 10).
Dentro da Secretaria, o Departamento de Proteo aos
Recursos Naturais - DEPRN atua no licenciamento das atividades
e empreendimentos que impliquem em supresso e/ou explorao
de vegetao nativa e em intervenes em rea de preservao
permanente (SMA, 1998, p. 13). A Legislao utilizada o Cdigo
Florestal Lei Federal no 4.771/65. O Departamento de Uso do
Solo Metropolitano DUSM ocupa-se da expanso urbana da
metrpole, atuando no sistema de licenciamento e scalizao
de atividades / empreendimentos situados em rea de proteo
aos mananciais APRM, da Regio Metropolitana de So Paulo
(SMA, 1998, p. 22). A Legislao utilizada : Lei Estadual no
898/75, Lei no 1.172/76, Decreto no 9.714/77, considerando ainda
o mais recentemente estabelecido pela Lei Estadual no 9.866/97.
O Departamento de Avaliao de Impacto Ambiental - DAIA avalia
as condies de impacto ambiental, condies de implantao,
como arrimos, arruamentos, cortes de terra, aterros, etc. Para isso,
o empreendedor dever entregar o RAP Relatrio Ambiental
Preliminar, o primeiro documento para o licenciamento. Apresenta
o projeto e seus problemas ambientais, instrumentaliza a deciso
quanto exigncia ou dispensa de EIA e RIMA (SMA, 1998, p.
23). Por m, feita uma prvia de licenciamento e execuo. O
Licenciamento completo dado aps aprovao pelo CONSEMA.
Legislao utilizada: Resolues CONAMA e Lei n 6.938/81 -
Poltica Nacional de Meio Ambiente, que determina que avaliao e
licenciamento ambiental sejam feitos pelo Estado.
A licena ambiental da Secretaria do Meio Ambiente, que
opera sob o sistema de balco nico dada somente se houver
a aprovao de seus trs departamentos: DEPRN, DUSM e DAIA.
A licena s emitida aps a adequao dos empreendimentos
aos dispositivos contidos na legislao vigente e s medidas de
mitigao e/ou compensao de danos causados ao ambiente
(SMA, 1998, p. 12).
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO: examina a documentao

pessoal e relativa propriedade do imvel (Manual GRAPROHAB,
2003, p. 10).
COMPANHIA DE TECNOLOGIA DE SANEAMENTO AMBIENTAL:

a CETESB tem como atribuio a preveno e controle da poluio
ambiental no Estado de So Paulo, e atua com base na Lei Estadual
no 997/76 e em seu regulamento aprovado pelo Decreto no 8.468/76.
Analisa os parcelamentos do solo e empreendimentos habitacionais
quanto sua compatibilidade com a localizao pretendida e sob
aspectos de saneamento (Manual GRAPROHAB, 2003, p. 10).
SABESP: nos Municpios operados pela Sabesp, a companhia

fornece inicialmente as diretrizes do sistema de abastecimento
de gua e tratamento de esgoto para a confeco dos projetos de
abastecimento de gua, de coleta e afastamento de esgoto sanitrio
e de tratamento de esgoto do empreendimento, para posterior
anlise e aprovao (Manual GRAPROHAB, 2003, p. 10).
ELETROPAULO / CESP / CPFL: as concessionrias energticas

atuam na anlise dos projetos quanto disponibilidade de energia
eltrica, com a prvia vericao da demanda necessria ao
empreendimento e capacidade da rede local, fornecendo as
especicaes para a execuo do projeto. Avaliam tambm os
aspectos do empreendimento que possam interferir na construo
e manuteno do sistema eltrico que atender os futuros
consumidores (Manual GRAPROHAB, 2003, p. 10).
COMGS: nos Municpios operados pela concessionria,

manifesta-se sobre a disponibilidade de rede, com a prvia
vericao da demanda necessria do empreendimento e a
capacidade da rede local instalada, para o fornecimento de gs em
conjuntos habitacionais (Manual GRAPROHAB, 2003, p. 11).
EMPLASA: analisa a adequao do parcelamento do solo ou de

grandes empreendimentos habitacionais Legislao Federal,
Estadual e Metropolitana, frente aos planos de planejamento
metropolitano, examinando principalmente os impactos urbansticos
gerados pelos empreendimentos (Manual GRAPROHAB, 2003, p.
11).
CORPO DE BOMBEIROS: manifesta-se em todo o Estado de

So Paulo no caso de implantao de conjunto habitacional
vertical com relao aos sistemas de segurana e proteo contra
incndio. Apresentar o projeto tcnico de acordo como disposto
no Decreto Estadual no 46.076/01 e em conformidade com os
procedimentos administrativos constantes na Instruo Tcnica no
01 - Procedimentos Administrativos (Manual GRAPROHAB, 2003,
p. 11).
Em relao FISCALIZAO, cumpre inicialmente

ressaltar que tanto o Municpio quanto o Governo do Estado tm
a competncia para scalizar, e, alm deles, os Comits e Sub-
Comits de Bacia Hidrogrca. Entende-se, portanto, que muitos
rgos tm esta competncia, mas nem todos atuam em conjunto
ou de forma integrada. Existe, por vezes, sobreposio e muitas
lacunas de trabalho. A existncia de um conjunto de rgos
responsveis pela scalizao no impediu a intensa ocupao que
ocorreu na ltima dcada das reas de proteo aos mananciais,
o que evidencia a existncia de uma grande quantidade de leis
que criam sobreposies, sem esclarecer exatamente o que cabe
a quem, e que criam atribuies sem prover ou mesmo prever os
meios para sua implementao.
Da parte do Estado o rgo que tem atuao nessa tarefa
a Secretaria de Meio Ambiente, com apoio ainda da Polcia Florestal
e de Mananciais (SMA, 1998, p. 11).
A Secretaria do Meio Ambiente possui os procedimentos
tradicionais como advertncias, embargos, multas e at demolies.
No entanto, pode-se dizer que tais mtodos obtm resultados
efetivos apenas com empresas, por sua preocupao com o
setor jurdico do Estado. Uma vez que esses procedimentos no
apresentem resultados, o DUSM recorre ao Ministrio Pblico, ou
ento, ao da Polcia Civil Ambiental.
Dentro das Prefeituras, o quadro de alguma forma varivel.
Existem vrios tipos de scalizao. A Prefeitura responsvel
pela scalizao de ocupaes irregulares, mas tambm de bares,
de ocupao de caladas, da concluso de obras, entre outras
atividades, cada municpio adotando seus prprios procedimentos.
6.3. Observando a Prtica
Uma vez que os dispositivos de proteo s reas de

mananciais consistem na aplicao de legislao regulamentadora
do parcelamento e uso do solo por meio de licenciamento
e scalizao, cumpre observar como e em que medida os
procedimentos e responsabilidades relativas a essas funes so
efetivamente empreendidos.
Considerando que a legislao prev, por meio de
restries ao parcelamento do solo e ao seu uso e ocupao,
o estabelecimento de densidades de ocupao mximas
compatveis com a manuteno da qualidade dos mananciais, se
a lei fosse rigorosamente cumprida, as condies dos mananciais
permaneceriam perfeitamente num patamar satisfatrio.
No entanto, se h fatores de ordem social e econmica
intervenientes na formao da irregularidade e o desrespeito lei
patente, no se pode deixar de considerar, ao lado das diculdades
e inadequaes ou problemas da lei em si, a incapacidade do estado
em operacionalizar a legislao que assume. A complexidade,
exigncia e prazo longo para obteno de licena so fatores
relevantes, intervenientes na dimenso da informalidade.
Para avaliar o percurso entre proposio de um
parcelamento at a obteno da licena, buscou-se, a partir do
balco de atendimento de cada prefeitura - Embu, Diadema, So
Bernardo do Campo e Santo Andr, assim como no Governo do
12 A pesquisa, em sua ntegra Estado de So Paulo, percorrer os caminhos que se deveria seguir
est consubstanciada no relatrio: para aprovao de um parcelamento. Buscou-se tambm observar
NOBRE,T.M. Levantamento e ava- as prticas e impactos da scalizao. Aps diligente busca de
liao de procedimentos de licen-
material informativo e de entrevistas com tcnicos e responsveis,
ciamento e scalizao de parce-
lamentos do solo em rea de pro- as informaes e concluses so o que se apresenta a seguir12.
teo aos mananciais, So Paulo, Com o objetivo de identicar o procedimento institucional
FAU-USP/FAPESP, 2003. Contm efetivo buscou-se observar, na prtica, as formas de atuao do
como anexos os seguintes docu-
mentos: Modelos de requerimento poder pblico no licenciamento, regularizao e scalizao nestas
e lista de documentos necessrios reas ambientalmente protegidas. Para isso, foram realizadas
para obteno de Certido de uso e visitas aos diferentes departamentos e entrevistas com tcnicos
Ocupao do Solo, Pedido de Dire-
trizes e Aprovao de Loteamento dos setores de aprovao e regularizao de parcelamento do solo
dos Municpios de Embu, Diadema, e de scalizao de uso do solo. Foram considerados tambm os
Santo Andr e So Bernardo; Lista debates ocorridos no 1o Seminrio de Licenciamento e Fiscalizao
de documentos necessrios para
abertura de processo no GRAPRO- da Bacia Hidrogrca Billings-Tamanduate 2002.
HAB, especicada para os diferen- Com isso, foram ressaltadas tanto as diculdades quanto
tes rgos estaduais. A relao de as iniciativas de atuao dos rgos pblicos para o enfrentamento
entrevistas consta ao nal desta
publicao.
da questo. As anlises realizadas pelos tcnicos entrevistados,
bem como pelos participantes do referido seminrio, so de
diversas naturezas e acrescentam novas dimenses do problema e
perspectivas de busca da consolidao de uma nova atuao frente
grande ocupao precria e irregular das reas de interesse de
preservao.
De acordo com entrevistas e levantamentos realizados, uma
observao inicial d conta de que parte dos problemas e entraves
vericados dizem respeito questo da prpria organizao e
do funcionamento dos rgos responsveis, em suas diversas
escalas.
No mbito dos Municpios foi identicada uma grande
variao nas Secretarias ou Departamentos responsveis e/
ou envolvidos no processo de licenciamento. As Secretarias
responsveis pelo licenciamento variam entre obras, administrao,
habitao, meio ambiente e desenvolvimento urbano ou
planejamento. Tal fato revela a impreciso das competncias
municipais frente ao licenciamento de uso e de ocupao do solo.
Por outro lado, nem todas as Prefeituras entrevistadas tm
essas Secretarias, Departamentos ou Autarquias formalmente
denidas em sua estrutura ocial. As solues para efetivar
uma forma de atuao acabam, em diversas ocasies, sendo
emergenciais.
To importante quanto a consolidao de cada rgo a
comunicao entre eles. Nas entrevistas realizadas foi muito comum
encontrar questes referentes sobreposio de funes, lacunas
de atuao, desconhecimento das atividades de salas vizinhas,
entre outras decincias nada simples de serem enfrentadas.
Ao longo da pesquisa foram identicadas poucas iniciativas
de integrao entre rgos de uma mesma instituio pblica. Mesmo
porque existe uma cultura de trabalho isolado no funcionalismo
pblico que atualmente est sendo debatida em diversos ffruns da
sociedade brasileira.
A proposta de juno dos rgos responsveis pelo
licenciamento de parcelamento do solo numa mesma reunio para
emitir a licena conjunta representa sem dvida avano neste
sentido. No nvel estadual, tais iniciativas foram implementadas
pela Secretaria de Meio Ambiente (apesar de ainda emitir licenas
separadas) e pelo GRAPROHAB da Secretaria de Habitao. No
entanto, nesses casos, a anlise de processos e os pareceres
tcnicos so feitos de forma separada por cada rgo ou
departamento, apesar de se reunirem para emitir as concluses em
conjunto. Se um rgo pode indeferir, o outro aprovar, por exemplo,
cada um parece ter sua competncia legal bem denida, porm
no integrada. Nesses casos, a complexidade dos procedimentos
e exigncias da prpria legislao que tornam o processo lento e
algumas vezes insolvel.
Nos municpios, algumas atuaes integradas tambm
ocorrem. o caso da Comisso de Empreendimentos de Impacto
do Departamento de Desenvolvimento Urbano da Secretaria de
Obras, Habitao e Meio Ambiente da Prefeitura de Diadema, e
do setor especial para regularizao urbanstica e fundiria da
Prefeitura de Santo Andr, onde os funcionrios so de diferentes
reas da Prefeitura e atuam de maneira integrada.
Fique claro, no entanto, que no apenas uma questo
administrativa - haja vista as diculdades e entraves no mbito do
GRAPROHAB. Se a comunicao interna est atenta importncia
da integrao e caminha lentamente para alguma integrao, no
se pode dizer o mesmo na relao estado/municpios.
No levantamento realizado sobre os processos de
licenciamento de parcelamento do solo em rea de proteo aos
mananciais para ns habitacionais, todas as Prefeituras, assim
como o Governo do Estado, reconheceram a competncia municipal
para aprovao (especicada na Constituio Federal de 1988) e
tambm a necessidade de licena prvia de rgos do Governo do
Estado (legislao estadual).
Essa sobreposio de competncias foi ressaltada de
diversas formas pelos tcnicos entrevistados. A exigncia de
aprovao prvia pelos rgos competentes do Governo do Estado
revelou, de alguma forma, uma desvalorizao do licenciamento
emitido pelas Prefeituras.
Grosso modo, de acordo com a legislao vigente todo
parcelamento do solo em rea de proteo aos mananciais deve
ter licena ambiental dos rgos estaduais competentes e todo
empreendimento habitacional deve ter aprovao da Secretaria
de Habitao do Governo do Estado. A criao do GRAPROHAB
buscou unir todas estas licenas em um nico pedido, com a
emisso de um nico certicado. Dessa forma, atualmente as
Prefeituras exigem, para realizar seu licenciamento, a aprovao
(certicado) do GRAPROHAB.
Nestes casos, a existncia do licenciamento ambiental
realizado pelo Estado tende a desqualicar ou tornar desnecessria
a existncia de licena ambiental no mbito municipal ou, ainda,
a que existam licenas sobrepostas. O mesmo ocorre para
assuntos relacionados aos projetos urbanos de parcelamento do
solo. A Secretaria Estadual de Habitao j aplica a Lei Federal
de Parcelamento do Solo n 6.766/79, que provavelmente ser
reiterada na anlise dos rgos municipais, uma vez que nem
sempre existe lei municipal especca a esse respeito e, quando
existe, tem obrigatoriamente por base a lei federal.
A exigida dupla aprovao (municipal e estadual) acaba
sendo sempre problemtica. Por exemplo, qualquer nova alterao
de projeto exigida pelo Municpio, conduziria a uma nova e
necessria aprovao nos rgos estaduais.
Esta questo , com alguma freqncia, debatida em
diversos ffruns. A proposta de unicao e/ou municipalizao
do licenciamento uma perspectiva j assumida, por exemplo, no
caso de Santo Andr. tambm o que determina a Lei Especca
da Guarapiranga (Lei Estadual n 12.233/06) e est sendo debatido
no Projeto de Lei n 3.057/00 (reviso da Lei n 6.766/79).
O caminho que o processo de licenciamento percorre entre
os rgos competentes revela o incio das diculdades institucionais
e ressalta os conitos existentes entre pareceres, aprovaes e
sobreposio de funes e de informaes entre o Municpio e o
Governo do Estado. Em alguns casos exigida aprovao de duas
Secretarias de Meio Ambiente, do Estado e do Municpio; no so
raros os casos de determinaes que se confrontam.
Em seguida, possvel identicar conitos internos
de competncia dentro de uma mesma Prefeitura, ainda que
algumas j venham procurando diminuir o caminho do processo
no licenciamento, criando comisses integradas que renem os
departamentos responsveis pela anlise do processo.
Parte das diculdades se encontra ainda, no fato de que a
legislao vigente e at a prpria administrao pblica, no deixam
claros populao em geral e muitas vezes nem a seus funcionrios
os objetivos e a nalidade das normas e regulamentaes aplicadas,
o que, em si j desestimula seu cumprimento. Existem muitos
problemas no momento de abertura dos processos, parte deles pela
falta de conhecimento geral sobre os procedimentos institucionais e
suas nalidades.
A maior parte das Prefeituras identicou problemas na
documentao dos processos de licenciamento. Grande parte
dos requerentes no entrega toda a documentao necessria
para realizar a anlise - inclusive porque parte do exigido de
obteno muitas vezes quase invivel, como o caso de matrculas
e registros de propriedades, muitas delas mal escrituradas e com
limites e condies de propriedade pouco precisos.
Problemas de entendimento dos processos e das
competncias administrativas por parte dos muncipes foram
levantados por todos os rgos entrevistados, inclusive pelo Governo
do Estado. O conhecimento pblico sobre a atuao do estado em
seus diferentes nveis no foi ainda uma conquista da sociedade.
So poucas as iniciativas efetivas de reverso deste quadro de falta
de informao relativa ao funcionamento do Poder Pblico, e de sua
apresentao de forma adequada e compreensvel populao.
Se muitas vezes no existe clareza e boa comunicao interna na
prpria instituio pblica, com os muncipes estas so ainda mais
restritas.
A ampliao do relacionamento do Poder Pblico com
os muncipes pode no apenas proporcionar uma melhoria no
andamento dos procedimentos institucionais, como permitiria
iniciativas de acompanhamento e controle de decises e polticas
- e portanto, da prpria scalizao. Esta temtica diz respeito
tambm, em outro mbito, criao dos espaos de participao.
No que se refere scalizao, as informaes procedentes
das entrevistas so da maior relevncia ao expressar a fragilidade
da scalizao de regras que no so efetivamente assumidas e
muitas vezes sequer entendidas pela sociedade.
A scalizao pelos rgos pblicos ocorre em geral
aproximadamente como a seguir: a partir de vistoria feita por
funcionrios e identicao da irregularidade, elaborado
um laudo ou um parecer tcnico, que pode variar em termos
de aprofundamento e contedo. Dessa forma, inicialmente o
proprietrio do imvel recebe uma noticao de que foi encontrada
uma irregularidade, com o intuito de que tome alguma iniciativa para
resolver o problema.
Caso se identique o proprietrio e a noticao no
provoque nenhum resultado, emitida uma multa. Esta multa pode
ser emitida inmeras vezes, com valores diferenciados dependendo
do rgo. As multas emitidas pela Prefeitura podem se somar s
multas emitidas pelo Governo do Estado. No h qualquer restrio
acumulao de multas e noticaes a um mesmo proprietrio.
De acordo com as entrevistas realizadas, geralmente
a noticao e as multas s tm algum resultado concreto para
empresas. Proprietrios envolvidos em loteamentos irregulares no
se manifestam apenas com este instrumento.
Acontece tambm, no caso das Prefeituras, que nem todos
os rgos que scalizam tm a competncia para autuar. Dessa
forma, necessria a realizao de um procedimento institucional
entre os rgos para que a multa ou a noticao seja emitida, o
que signica um trmite muito mais longo.
Caso tais iniciativas no resultem na interrupo da atividade
irregular, aps um perodo, a obra embargada, podendo ter
requisio de demolio. A Prefeitura pode lacrar a obra, colocando
uma placa identicando que a atividade irregular e est embargada.
No entanto o que se observa que muito freqentemente isso no
assegura que a atividade seja interrompida.
A maior parte dos tcnicos entrevistados apontou que tais
iniciativas no tm muito impacto na grande ocupao irregular
em rea de proteo aos mananciais. O tempo que decorre entre
a primeira noticao e o embargo permite que as construes
tenham avanos signicativos e se consolidem.
Paralelamente, a Prefeitura pode abrir um processo judicial
contra o proprietrio. O tcnico que identicou a irregularidade deve
elaborar um parecer ou relatrio tcnico que deve ser entregue
Secretaria responsvel pelos negcios jurdicos.
De acordo com as entrevistas, o procedimento de abertura de
processo judicial muito longo e permite o avano e a consolidao
da irregularidade. Uma outra forma de se abrir um processo judicial
encaminhando o caso ao Ministrio Pblico. Muitos tcnicos
entrevistados acreditam que o possvel processo criminal, ao ser
aberto pelo Ministrio Pblico, mais inibidor do que o processo
administrativo aberto pela Prefeitura.
De acordo com as entrevistas bastante constante, em
todos os Municpios, o encaminhamento ao Ministrio Pblico de
processos de ocupao do solo de forma irregular, principalmente
aqueles em reas ambientalmente protegidas, o que tem se revelado
um procedimento complexo, j que em parte das vezes, resulta em
o prprio municpio acabar sendo arrolado como ru, conforme se
ver no captulo 8, a seguir.
Essa condio, que parece absurda , no entanto, real,
uma vez que a prefeitura, assim como qualquer instncia do Poder
Pblico, representada por seus mandatrios. Estes, dado o longo
prazo das questes em causa, acabam tendo que responder por
atitudes de gestes passadas. comum a existncia de aes e
benfeitorias irregulares feitas por parte de governantes, por vezes
parlamentares, em troca de votos. Praticamente todas as Prefeituras
revelaram a existncia dessa ordem de conitos.
Nas entrevistas realizadas nos rgos pblicos
administrativos, foi identicada como diculdade a utilizao do
poder de polcia para evitar as ocupaes em rea de proteo aos
mananciais, j que os rgos que realizam a scalizao no tm a
competncia para requisitar o uso policial. Para requisitar o uso da
fora, o setor responsvel pelos negcios jurdicos deve abrir um
processo judicial, o que prudentemente existe para que no haja
abuso de poder por parte do estado.
O relacionamento entre setores do Estado e dos Municpios
vem se ampliando, inclusive havendo algumas vistorias e interdies 13 Fonte: Ciclo Interno de Pales-
conjuntas. So iniciativas informais que tm, no entanto, como tras sobre os Mananciais Sul do
Municpio de So Paulo, promo-
fundamento, a prtica iniciada pelo SOS Mananciais: Sistema vido pela Seo de Projetos em
Integrado de Fiscalizao. Foi criado com base no Termo de reas de Mananciais da Diviso
Cooperao Tcnico-Administrativa, celebrado em 3 de junho de de Projetos Especiais, do Depar-
tamento de Controle da Qualidade
1991, entre o Governo do Estado de So Paulo e os Municpios Ambiental - DECONT da Secreta-
inseridos nas Bacias Hidrogrcas do Guarapiranga e Rios Capivari- ria Municipal do Verde e do Meio
Monos, a m de promover por meio de vrios rgos a scalizao, Ambiente - SVMA. So Paulo, ju-
nho de 1997. http://www.prodam.
proteo e recuperao ambiental dessas reas. Foi desativado
sp.gov.br/svma/controle/DECONT_
no ano de 1999, mas seus princpios seguem como referncia ao 3/ciclo%20mananciais.doc. Acesso
trabalho dos Sub-Comits de Bacia Hidrogrca13. em 02/03/2006.
6.4. Entraves e Desaos
Em diversas entrevistas foi referida a existncia de muitos

parcelamentos do solo aprovados nas prefeituras anteriormente
Lei de Proteo aos Mananciais ou prpria criao do Municpio,
como o caso de Embu. Atualmente estes loteamentos, inclusive
muitos deles j modicados, no seriam aprovados, nem sequer
podem ser regularizados, sob os parmetros legais vigentes.
O reconhecimento da grande ocupao irregular das
reas de proteo aos mananciais contribui cada vez mais para
a admisso da regularizao urbanstica e jurdica como um
procedimento administrativo necessrio, mas que na prtica no
aplicvel na maior parte dos casos. Os loteamentos irregulares,
por no se adequarem s normas, no conseguem a regularizao
e permanecem na ilegalidade. A ilegalidade nestes casos
corresponde a no ter acesso ao abastecimento de gua, coleta
de esgoto, drenagem, equipamentos urbanos e transporte pblico,
por exemplo. Ou seja, a qualidade de vida da populao moradora
dessas reas extremamente precria e conta com a verdadeira
ausncia do Poder Pblico.
No caso do Governo do Estado de So Paulo, os
procedimentos de licenciamento ambiental e de loteamentos so
mais rgidos do que nas Prefeituras, que por sua vez buscam
solues alternativas para poder realizar alguma interveno de
melhoria nestas reas.
De qualquer forma, no h dvidas sobre a impossibilidade
de adequao dessas ocupaes aos parmetros legais vigentes.
O investimento em grandes remoes tambm inviabilizado pelo
seu altssimo custo social. Dessa forma, os rgos responsveis
pelo licenciamento e regularizao, ao estarem vinculados
simples aplicao da legislao de parcelamento do solo (em reas
ambientalmente protegidas), geralmente no tomam iniciativas de
interveno nestes casos, que se mantm irregulares, precrios,
mas seguem existindo.
De fato, a impossibilidade de adequao da maior parte das
ocupaes s normas vigentes, inclusive porque parte anterior
prpria lei, acaba sendo a contextura que acolhe e legitima a
falta de atuao do Poder Pblico nestas reas. Nesse sentido,
no de se estranhar que muitos tcnicos armem que a ausncia
de legislao especca para regularizao desses assentamentos
um grande entrave para atuao do Poder Pblico no vasto
territrio ocupado por loteamentos irregulares e encarem as normas
existentes como barreiras para a melhoria ambiental, mais do que
como regras especcas para o bem comum.
Cumpre ainda ressaltar que a maior parte das entrevistas
realizadas levantou problemas relativos questo de posse das
terras. No apenas cadastros desatualizados podem entravar o
processo de licenciamento de parcelamento do solo, mas tambm
a diculdade de identicao do proprietrio, imprecises e
sobreposies referentes aos limites de propriedade.
O conito entre cadastros de posse de terrenos em rea
de proteo aos mananciais bastante grande e apontado como
um dos aspectos em que pouco se v iniciativas do Poder Pblico
e, no entanto, so entraves centrais obteno de nanciamento,
inclusive para o prprio Poder Pblico (junto a agncias multilaterais),
para obteno de nanciamento para obras de infra-estrutura.
Muitos dos entrevistados armaram que a condio
existente, material e de funcionrios para o trabalho, no chega
perto do suciente para que a demanda por tarefas seja cumprida.
No s a ausncia de equipamentos, mas tambm de atualizao
tecnolgica, falta de capacitao e falta de funcionrios foram
aspectos ressaltados.
No entanto, tambm clara a avaliao de que o aumento
do nmero de funcionrios como uma ao isolada no provocaria
grandes mudanas no funcionamento institucional do setor.
Evidencia-se um problema estrutural de organizao que no se
resume questo quantitativa de funcionrios.
A troca de funes entre funcionrios numa mesma instituio
e a freqente rotatividade de cargos entre funcionrios para suprir
demandas repentinas acabam dicultando a formao de equipes
consolidadas, particularmente em questes complexas como a
atuao em rea de proteo aos mananciais, que exige grande
conhecimento tcnico e do territrio e do histrico dos processos
existentes.
O eterno tema das diculdades associadas descontinuidade
administrativa quando das mudanas de gesto foi amplamente
citado pela maioria dos entrevistados, j que, dependendo do partido
ou do grupo poltico que exerce o governo estadual ou municipal,
existe uma forma de congurao das polticas pblicas que podem
resultar em grandes diferenas de atuao e at de organizao
dos rgos.
O problema da falta de atualizao de dados, lacunas e
sobreposies entre diferentes cadastros foram aspectos tambm
levantados por quase todos os rgos pesquisados, incluindo os
estaduais. A necessidade de atualizao tecnolgica um outro
tema em que houve um certo consenso entre as Prefeituras
entrevistadas.
Em sntese, o desenvolvimento desta parte da pesquisa sem
dvida reforou a imagem do que j se congurava: as sobreposies
de atribuies, ao lado da compartimentao da responsabilidade
entre regulao, licenciamento e scalizao, levam a formulaes
e exigncia de padres, condies e documentao inaplicveis
no contexto social e institucional existente, o que anal redunda na
ineccia, descrdito na lei e persistncia da irregularidade.
7 O Ministrio Pblico
O descompasso entre o disposto na lei relativamente

proteo aos mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo
e o que se v na realidade enorme. Igualmente grande a
impossibilidade de regularizao do existente, seja pelo disposto
na Lei de Proteo aos Mananciais, quanto cumulativamente pelo
disposto na Lei Federal de Parcelamento do Solo Urbano, conforme
discutido em captulos anteriores.
Enquanto o captulo precedente abordou as diculdades
de aplicao da lei, considerando a ao do poder executivo, suas
atribuies, procedimentos e diculdades face dimenso da
questo enfrentada na rea de mananciais, este observa o papel e
a prtica do Ministrio Pblico, cuja atribuio ser scal da lei e
exercer a tutela dos interesses difusos.
O Ministrio Pblico vinculado ao Poder Executivo,
funcionalmente independente. Seus membros integram a categoria
de agentes polticos, no sendo funcionrios pblicos comuns,
esto sujeitos a normas especcas para sua investidura, conduta
e processo por crimes funcionais e de responsabilidade.
A Constituio Federal atribui instituio os princpios
da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional,
que lhe asseguram autonomia administrativa (art.127, 2 e 3).
Esses princpios constitucionais so as principais ferramentas da
autonomia de trabalho dos promotores/procuradores pblicos.
Quando h substituio de um agente, o novo titular poder agir
e opinar diferentemente do antecessor, no mesmo grau ou em
recurso. Cada membro s est vinculado ao imperativo da lei e de
sua prpria conscincia, cabendo apenas a orientao e scalizao
de suas atividades funcionais e conduta Corregedoria Geral e,
nos casos de arquivamento de inquritos civis e procedimentos
investigatrios, reexame pelo Conselho Superior do Ministrio
Pblico (MPSP 2006).
O Ministrio Pblico, cujas funes institucionais esto
enumeradas no art. 129 da Constituio, tem poderes e deve discutir
a lei, da qual no mero executor, mas rgo scal, aplicador
esclarecido e consciente. Sua atividade no meramente reexa,
14 Texto produzido no incio mas indutora e reguladora e deve buscar a dimenso do justo lei
das atividades conjuntas en- a ser aplicada (Rodrigues, 1996).
tre MP e Universidade, foi de
grande importncia para subsi-
diar seu desenvolvimento. Foi 7.1. Direitos Difusos e ao do Ministrio Pblico
apresentado no 1 Congresso
Brasileiro de Direito Urbansti- Para identicao das atribuies do Ministrio Pblico
co, em 2000, e publicado em: recorre-se ao texto O Papel do Ministrio Pblico no Parcelamento
Ministrio Pblico do Estado
de So Paulo. Temas de Di-
do Solo Urbano (Ber, 2001)14.
reito Urbanstico 3. So Paulo, A legislao de parcelamento do solo urbano, Lei Federal
Ministrio Pblico/Imprensa n 6.766/79 e sua sucednea Lei Federal n 9.785/99, prev como
Ocial, 2001, p. 327-344.
atuao do Ministrio Pblico:
82
(...) interveno no procedimento de impugnao ao registro
de parcelamento, prevista no art. 19, 2, a noticao
do loteador para suprir a falta no registro ou execuo de
obras do parcelamento, mencionada no art. 38, 2 e a
previso de oitiva do Ministrio Pblico no processo judicial
em que o loteador pleiteie o levantamento das prestaes
depositadas em juzo, regulada no pargrafo seguinte. Alm
dessa atuao prevista expressamente, os mencionados
diplomas legais tipicaram o parcelamento ilegal do solo
como delito contra a administrao pblica, nos arts. 50 a
52, os quais, por tratarem-se de crimes de ao pblica,
tambm ensejaro atuao ministerial, na esfera criminal.
Tanto a atuao nos procedimentos de impugnao de
registro de parcelamento e de levantamento de parcelas
depositadas, quanto a atuao criminal, referem-se a casos
de interveno tradicional do Ministrio Pblico, quer como
scal da lei, quer como titular da ao penal pblica. J a
prerrogativa de noticao do parcelador para regularizao
do parcelamento ilegal, medida claramente protetiva ao
direito do adquirente de lote, trata-se de atuao precursora
na defesa do consumidor.
Com o advento da Lei Federal n 7.347, de 24 de julho de
1.985 foi introduzida em nosso sistema jurdico a ao civil
pblica destinada defesa do meio ambiente, do consumidor
e de bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico, cuja titularidade foi conferida ao
Ministrio Pblico, Unio, Estados, Municpios, autarquias,
empresas pblicas, fundaes, sociedades de economia
mista e associaes constitudas h pelo menos um ano e
que tivessem como nalidade a proteo queles bens.
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 127, caput,
incumbiu o Ministrio Pblico da defesa da ordem jurdica,
do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis e, em seu art. 129, inc. III, arrolou como funo
institucional do Ministrio Pblico promover o inqurito civil
e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos. O Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei Federal
n 8.078/90) ampliou a relao dos direitos tutelados pela
ao civil pblica, incluindo entre eles qualquer outro
interesse difuso ou coletivo (Ber, 2001, p.328).
A partir desse conjunto de dispositivos legais, incluindo
o Estatuto da Cidade que, em seu artigo 53, coloca a ordem
urbanstica entre os direitos tutelados pela ao civil pblica,
o Ministrio Pblico passou a atuar em casos envolvendo o
parcelamento do solo.
Mesmo antes do Estatuto da Cidade desde 1993, o
Ministrio Pblico Estadual j vinha iniciando atuao em matria
7 O Ministrio Pbli c o 83
relativa ao parcelamento do solo, tendo por fundamento a tutela
da ordem urbanstica, que poderia ser includa na frmula outros
interesses difusos e coletivos.
A legitimidade do Ministrio Pblico na defesa do patrimnio
pblico e dos interesses coletivos, difusos e inter-individuais
incontestvel, conforme artigos 127 e 129 da Constituio
Federal e artigo 81 do Cdigo de Defesa do Consumidor.
Suas atribuies e funcionamento constam na Lei Orgnica
do Ministrio Pblico Federal (Lei Federal n 8.625/93) e Lei
Orgnica do Ministrio Pblico Estadual (Lei Complementar
Estadual n 734/93) (Ber, 2001, p.329).
A Lei Orgnica do Ministrio Pblico de So Paulo prev o
cargo de Promotor de Justia de Habitao e Urbanismo, a quem
atribui as funes de defesa de interesses difusos ou coletivos nas
relaes jurdicas relativas a desmembramento, loteamento e uso
do solo para ns urbanos (Ber, 2001, p. 330).
Assim, no Estado de So Paulo, especicamente na
Capital, o Ministrio Pblico conta com rea especializada para
lidar com loteamentos para ns urbanos - a Promotoria de Justia
de Habitao e Urbanismo. Nos outros estados da federao,
compete s leis orgnicas dos respectivos Ministrios Pblicos
criar promotorias especializadas. Na sua falta, essa questo pode
estar a cargo do Promotor de Justia do Consumidor, de Defesa
dos Direitos do Cidado, de Meio Ambiente.
No caso de parcelamentos do solo situados em reas de
proteo ambiental h, no Estado de So Paulo, um ato baixado
pela Procuradoria Geral da Justia para dirimir dvidas de
atribuies entre Promotores do Meio Ambiente e Promotores de
Habitao e Urbanismo. Trata-se do Ato n 55/95, de 23/03/1995
que, em essncia, traz como premissa para a atuao do Promotor
de Habitao e Urbanismo o fator ocupao para lhe atribuir a
competncia para atuar nos casos de parcelamento do solo em
que haja moradias com ocupao. Nos demais casos, em que no
haja moradores, a atribuio dos Promotores do Meio Ambiente.
A atuao do Ministrio Pblico nos casos de parcelamento
do solo urbano, na rea cvel, se d por intermdio do inqurito civil
e da ao civil pblica e, na esfera penal, no inqurito policial e na
ao penal.
Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever
provocar a iniciativa do Ministrio Pblico. Em geral, as
irregularidades no parcelamento do solo urbano chegam
ao conhecimento do Promotor de Justia por intermdio
de rgos pblicos encarregados da scalizao, que,
ao constatarem irregularidade, fazem a necessria
comunicao. Tambm freqente que a notcia chegue
por intermdio de adquirente de lote, que comparece no
atendimento ao pblico para pedir orientao ou fazer
reclamao. Organizaes no governamentais dedicadas
defesa do meio ambiente igualmente costumam noticiar
irregularidades. Por vezes, o Cartrio do Registro
de Imveis quem leva os fatos ao Ministrio Pblico,
especialmente no que se refere inexecuo de obras de
infra-estrutura, pois no estado de So Paulo as Normas de
Servio da Corregedoria Geral de Justia, no item 170.2,
determinam que, decorridos dois anos do registro sem
que o loteador tenha apresentado o termo de vericao
de execuo de obras, o ocial comunicar a omisso ao
Ministrio Pblico (Ber, 2001, p.330).
Aberto e instrudo o inqurito civil, aps reunir elementos
sucientes para apurar a legalidade do parcelamento, o Promotor
de Justia poder ajuizar ao civil pblica ou proceder ao
arquivamento, se no houver fundamento para iniciar ao civil.
Poder ainda, propor um termo de ajustamento de conduta, em
que o(s) investigado(s) poder(o) comprometer-se a corrigir as
irregularidades do empreendimento, rmando esse compromisso.
O termo de ajustamento de conduta constitui ttulo executivo
extrajudicial, o que signica que, em caso de descumprimento,
o Promotor de Justia poder promover sua execuo. Tanto o
arquivamento quanto o termo de ajustamento de conduta so
sujeitos homologao pelo conselho Superior do Ministrio
Pblico.
Tendo conhecimento de que esteja havendo publicidade
ou incio de obras de um parcelamento ou de qualquer tipo de
ocupao no licenciada, o promotor de justia deve instaurar
inqurito civil e tambm acionar os rgos pblicos responsveis
para que tomem medidas na sua esfera de atuao para coibi-los.
entre eles a Prefeitura Municipal, Polcia Florestal, Polcia Civil,
Registro de Imveis.
O Promotor de Justia dispe ainda de outros instrumentos
visando a preveno do parcelamento ilegal do solo: a noticao
ao loteador para abertura de conta junto ao Registro Imobilirio
para que os adquirentes possam suspender os pagamentos ao
loteador e ali depositarem as prestaes (Lei n 6.766/79, art.
38) e a noticao ao proprietrio para ajuizamento de ao de
reintegrao na posse, no caso de invaso.
Nem sempre, no entanto, o parcelamento ilegal do solo
urbano chega ao conhecimento do Ministrio Pblico em
seu estgio inicial. Ao contrrio, muitas vezes a situao j
est consolidada, seja pela demora na comunicao do fato,
seja pela rapidez com que se d a ocupao. Infelizmente,
nesse caso, no ser possvel evitar a ocorrncia de danos,
restando ao Promotor de Justia buscar sua reparao.
A reparao do dano poder ser objeto de termo de
ajustamento de conduta, o que ocorre com freqncia nos
casos em que seja possvel a regularizao do parcelamento.
Verica-se, contudo, grande nmero de casos em que a
regularizao no se mostra vivel, especialmente por
ausncia de ttulo de propriedade e infrao aos artigos
3 e 4 da Lei n 6.766/79, dentre as quais destacam-
se o parcelamento ocorrido em zona rural, em rea de
preservao ambiental ou de preservao de mananciais
e a ausncia de reserva de reas pblicas (Ber, 2001,
p.335).
para essa situao e nessa esfera de atuao que a
pesquisa realizada - Reparao de Dano e Ajustamento de Conduta
em Matria Urbanstica, procurou desenvolver conhecimento e
disponibilidade de alternativas, e a presente publicao busca
tornar pblicos.
Se no inqurito car evidente a ocorrncia de leso ou
ameaa de leso ordem urbanstica, ao meio ambiente, ao
consumidor ou a outro interesse difuso ou coletivo, e no havendo
soluo ou compromisso de ajustamento de conduta durante o
inqurito civil, o Promotor de Justia dever ajuizar a ao civil
pblica.
Dentre os casos em que as Promotorias de Justia de
Habitao e Urbanismo do Estado de So Paulo tm tratado,
verica-se grande nmero de ocorrncia de casos envolvendo
loteamentos promovidos em reas de proteo aos mananciais ou
reas de proteo ambiental. Tais reas, em certos casos, no so
passveis de parcelamento, em outros sofrem restries que no
foram respeitadas. Quando tais casos chegam ao conhecimento do
promotor de justia numa etapa inicial do empreendimento mais
fcil sua paralisao.
J se a situao consolidada, a grande diculdade que o
Ministrio Pblico tem enfrentado no caso de descumprimento
da obrigao de fazer, seja a obrigao de regularizar, seja a de
desfazer o parcelamento.
O Cdigo de Processo Civil determina que, nesse caso,
o Ministrio Pblico poder requerer que a obrigao seja
executada custa do devedor, ou haver perdas e danos.
Ocorre que no h interesse no recebimento de indenizao,
e sim no cumprimento efetivo da obrigao. Assim, dever
ser seguido o procedimento do cumprimento por terceiro,
previsto no art. 634 daquele Cdigo, segundo o qual terceiro
prestar a obrigao custa do devedor. Ora, como no mais
das vezes o parcelador no cumpriu a obrigao justamente
por causa do custo, ningum se habilitar a faz-lo para,
depois, no ser ressarcido. Tendo em vista tais diculdades,
no se tem notcia de nenhuma execuo de obrigao de
fazer encerrada a contento (Ber, 2001, p.339).
Por outro lado, os pedidos de condenao em dinheiro no tm
sido freqentes, at porque
(...) no acarretam modicao efetiva no parcelamento
ou na situao dos adquirentes. Contudo, tem havido
alguns pedidos nesse sentido, em casos de parcelamentos
consolidados, com bices intransponveis regularizao
e cujo desfazimento acarretaria um problema social tal que
torna-se invivel o ajuizamento de ao com esse objetivo.
O pedido nessas aes costuma ser de indenizao de um
valor que ser revertido ao Fundo Estadual de Reparao
dos Interesses Difusos Lesados (Ber, 2001, p.337).
Contrariamente, no caso de lograr-se a assinatura de um
Termo de Ajustamento de Conduta, este pode representar uma
oportunidade interessante em lugar do ajuizamento da ao civil
pblica, podendo solucionar de modo mais adequado e ecaz. No
signica que a lei ser relevada, pois nem o Ministrio Pblico, nem
os demais rgos pblicos legitimados, podem fazer concesses.
O Termo de Ajustamento de Conduta equivale ao reconhecimento,
pelo causador do dano, da obrigao de repar-lo ou indeniz-lo
e prev uma sano, para a hiptese de seu descumprimento.
Normalmente contempla prazos e um processo de adequao
mas, caso os termos acordados no sejam cumpridos, a sano j
estabelecida constitui um ttulo executivo extrajudicial, passvel de
execuo imediata. Desse modo, se apresenta como procedimento
mais rpido e vantajoso para todas as partes envolvidas do que
uma ao judicial, nos casos em que, para o descumprimento da
lei, no haja previso de aplicao de sano direta (como ocorre
em parte da regulao urbanstica). O TAC no corresponde a uma
regularizao nem tampouco a uma anistia, para o que necessria
lei.
8 Irregularidade e a justia: procedimentos,
aes e julgados
Se o captulo 6 - Quadro Institucional - identica as

competncias e procedimentos de licenciamento e scalizao de
assentamentos dos diversos setores do Executivo (Municpios e
Estado) responsveis por essa atividade, bem como suas formas
de controle e sano, e o captulo 7 - O Ministrio Pblico - a
competncia deste para intervir nos casos que afetam o interesse
difuso, o presente captulo busca compreender o tratamento
institucional e jurdico dado aos assentamentos irregulares,
uma vez identicados como tal. Procedeu-se, nos municpios de
Embu, Diadema, Santo Andr e So Bernardo do Campo, a um
levantamento de documentos (Procedimentos Preparatrios de
Inqurito Civil, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas) junto aos
Fruns e ao Ministrio Pblico e a entrevistas junto a Cartrios
de Registro de Imveis e rgos Licenciadores estaduais. O
objetivo era identicar os percursos e tratamento dado situao e
vericar a existncia de termos de ajustamento de conduta e outras
alternativas de encaminhamento que j tivessem sido aceitas, bem
como precedentes de regularizao urbanstica e/ou registrria de
loteamentos, parcelamentos e outras formas de assentamento em
rea de Mananciais.
Sob a orientao dos Promotores do CAOHURB (Centro
de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao
e Urbanismo) foi desenvolvido um roteiro para anlise dos
Procedimentos e apresentao das informaes recolhidas, que
15 Nota de esclarecimento no possibilitasse a identicao e descrio das caractersticas de
nal do captulo.
cada caso (cada parcelamento) de forma comparvel15.
Em alguns municpios com menor nmero de procedimentos
ou processos encontrados, todos foram analisados; noutros houve
a necessidade de uma seleo para chegar-se a um total mais ou
menos semelhante para o conjunto de municpios (cinco casos para
cada). Somente em So Bernardo do Campo, onde h uma grande
quantidade de processos tramitando - quase dez vezes mais do que
nos demais, foram estudados 8 casos. Ao todo foram analisados 23
casos, de um total de pouco mais de cem, existentes nas quatro
Comarcas: 15 Aes Civis Pblicas, 2 Inquritos Civis, 1 Pedido de
Providncias e 5 Procedimentos Preparatrios em andamento. O
16 Nota de esclarecimento no perodo a que se referem as informaes o primeiro semestre de
nal do captulo. 200316.
Desta forma foi possvel observar a sistemtica desses
procedimentos, inclusive vericando que muitos desdobramentos
positivos, tanto quanto os negativos, so comuns a muitos deles.
Isso faz de sua observao e anlise importantes contribuies
no sentido de aperfeioar quesitos solicitados pelo Ministrio
Pblico, visando maior objetividade nas informaes obtidas e
conseqentemente melhor avaliao das situaes investigadas.
88
Foram vericadas, em vrias situaes, contradies entre
laudos dos rgos de scalizao do Estado, Prefeituras e rgos
de fornecimento de servios pblicos, evidenciando a pouca
preciso e necessidade de interpretao dos textos legais e a
necessidade de se relativizar as informaes e alegaes fornecidas
pelos diferentes rgos. H ainda diculdades dentro dos prprios
rgos de licenciamento, em se determinar a competncia para tal
procedimento e problemas em se identicar a qual rgo deve-se
recorrer para obter determinada informao.
Observando o conjunto de informaes e dados levantados,
foi possvel traar um quadro das aes, limitaes e diculdades
dos principais atores e seus papis, conforme explicitados nos
procedimentos, aes e julgados. So os indicados a seguir.
Prefeituras
As prefeituras no raro so rs nas Aes Civis Pblicas,
principalmente por omisso na scalizao (uma tera parte dos
casos analisados), sendo que em alguns casos o Procedimento
Preparatrio foi instaurado com base em documentos da prpria
Prefeitura, informando ao Ministrio Pblico a instalao de
loteamentos clandestinos em rea de Proteo aos Mananciais.
So as prefeituras que vrias vezes informam as promotorias e/ ou
delegacias a respeito das vendas irregulares de lotes e da formao
de loteamentos ilegais, instaurando procedimentos internos de
investigao e tentando a paralisao das obras pela via judicial.
Existem diculdades em se determinar a localizao exata
de certos loteamentos, vrios so reivindicados por mais de uma
prefeitura, e os procedimentos de licenciamento foram feitos, em
mais de um caso, na prefeitura que no tem a competncia para
faz-lo. Esse problema pode ser explicado a partir de algumas
realidades: a precariedade ou ausncia de mapas e documentos em
que se possa determinar com preciso os limites dos municpios,
aes demarcatrias entre os municpios, a recente emancipao
e criao de alguns deles e a antiguidade dos loteamentos, muitos
anteriores lei de proteo aos mananciais e mesmo atual
congurao dos municpios. H casos em que o material solicitado
pelo Ministrio Pblico no foi fornecido pela municipalidade por
ser inexistente ou muito extenso, e situaes em que o material
encaminhado no d conta de esclarecer as dvidas que motivaram
a solicitao.
Vrios so os casos em que o loteamento no foi aprovado
pela Prefeitura, porm outros tantos foram aprovados anteriormente
vigncia da lei de proteo s reas de mananciais, mas sua
implantao s se efetivou aps. H tambm aqueles em que a
regularizao foi promovida pela prpria prefeitura, com base no art.
40 da Lei n 6.766/79 e provimento n 02/83 da Corregedoria Geral
de Justia ou diretamente, intervindo com obras e recuperao
urbano-ambiental. Em alguns casos houve homologao de
8 Irregularidade e a justia 89
acordo.
H descrio de diculdades na scalizao por diversas
razes, entre elas, a falta de recursos humanos e/ou materiais.
Ainda assim, as Prefeituras chegam a noticar ocupantes para
que apresentem documentao, desocupem ou regularizem
sua situao, sem xito, ou ainda a noticar loteadores para que
paralisem o loteamento irregular, inclusive com ao repressiva
para remoo de assentados.
Houve posicionamento de prefeitura contra retirada com
fora policial de moradores das regies ocupadas ilegalmente,
pelo fato do direito moradia ter sido considerado direito social,
constitucionalmente protegido.
H casos em que a prefeitura, citada como r, defendeu-se
com os argumentos de que: no houve omisso de sua parte - uma
vez havendo noticao e interdio, no esto entre os deveres
do municpio as providncias de desocupao das moradias.
A cobrana do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano)
normalmente feita, sempre de forma nica - j que o parcelamento
no existe formalmente e, em diversos casos o pagamento
efetivamente feito, dividido entre os moradores do loteamento.
As situaes que se encaminharam para alguma soluo
foram anal aquelas em que, reconhecida a condio de consolidao
do assentamento, este foi includo no Plano Emergencial de 1998,
viabilizando econmica e legalmente a implantao de infra-
estrutura de saneamento. No sentido radicalmente oposto est o
caso do Jardim Falco, cuja ocupao, em 1996, a partir da venda
de parcelas ideais, foi desfeita em 1997, por fora de ordem judicial.
Em 1998, o Ministrio Pblico, com base em solicitao formulada
por parte da Prefeitura do Municpio, requereu ao Juiz a interveno
emergencial para recuperao ambiental na rea.
rgos Estaduais
Em apenas um caso o Estado foi ru em ao civil pblica e
num outro a Sabesp (Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo), o que merece destaque face freqncia com que
o Municpio comparece como ru (um tero do total analisado).
Segundo a legislao ambiental nacional (Lei Federal n 6.938/81,
art. 3, inc. IV e art. 14, 1), obrigao tanto do Estado quanto
do Municpio reparar os danos ambientais que causaram direta ou
indiretamente.
No primeiro caso, o Estado defendeu-se com o argumento
de que o Municpio responsvel pela regularizao do loteamento,
ainda que admitisse a competncia do Estado para cuidar de reas
Metropolitanas, em situaes que envolvem interesses comuns a
mais de um municpio. Neste caso, a Procuradoria do Estado parece
ter desconsiderado a responsabilidade do Estado e o interesse nas
questes do abastecimento de gua e da recuperao de reas de
manancial, afetas, no mnimo, toda a regio metropolitana, tanto
quanto o fato de se tratar de legislao estadual.
A Secretaria do Meio Ambiente, por meio do DUSM scaliza,
aplicando autos de interdio e embargo; no entanto, em muitos
dos casos, quando o laudo feito, o loteamento j est em fase
avanada.
H ocorrncia em que a CETESB (Companhia de
Tecnologia de Saneamento Ambiental) autuou rgo responsvel
pelo tratamento de esgotos para que realizasse o tratamento de
todos os esgotos do municpio, inclusive da rea do assentamento
em questo, parecendo ignorar a proibio de implantao de rede
de coleta e tratamento de esgotos nas reas de proteo. Como
rgo scalizador, a CETESB tambm encaminha denncias de
loteamentos ilegais ao Ministrio Pblico.
A Secretaria de Negcios Metropolitanos (SNM) dene-
se pela regularizao daqueles loteamentos que comprovem sua
anterioridade Lei n 1.172/76 (Proteo ao Mananciais), de acordo
com o art. 58 do Decreto n 9.714/77 (regularizao com adaptao
das exigncias da Lei dos Mananciais), o que, no entanto, de
difcil caracterizao j que muitos loteamentos foram iniciados
anteriormente, mas seguiram se desenvolvendo.
Por m, foi possvel constatar que as instncias estaduais
no chegaram a produzir um modelo de regularizao destes
parcelamentos restringindo-se os encaminhamentos ao Plano
Emergencial, de 1998, j mencionado.
Moradores/ Associao/ Cooperativa

As associaes e cooperativas so em geral constitudas
por pessoas que se renem para comprar terreno e construir suas
casas, mas nem sempre so legtimas organizaes comunitrias,
representantes de interesses comuns, servindo apenas de fachada
para grupo ou pessoa que queira legitimar loteamento ilegal. Em
vrios dos casos analisados so rs das Aes Civis Pblicas
(quase 25% dos casos) e, em sua defesa alegam:
a) o poder executivo foi incompetente na consecuo de
polticas pblicas de moradia, e com a perda de poder aquisitivo e
desemprego, houve a necessidade de aquisio de terrenos baratos
por parte da populao menos favorecida, alm da impossibilidade
de enfrentar os preos dos aluguis;
b) a imposio de condies para regularizao dos
loteamentos elevou seus custos e seu valor, permitindo apenas que
pessoas de alto padro aquisitivo pudessem adquir-los;
c) a regio da ocupao muito populosa e sua ocupao
se deu com total desateno e abandono pelos rgos pblicos.
H relatos do esforo coletivo empreendido por moradores
sujeitos desocupao; resistncia mesmo com fora policial;
reconstruo de moradias e passagens durante noite. Houve
diculdades de cumprimento do mandado cautelar de remoo
das pessoas e coisas, mesmo com fora da polcia militar todo
um peloto, 300 homens, dos funcionrios do Departamento de
Obras e Proteo aos Mananciais da Prefeitura e da Promotoria de
Justia, no caso do Jardim Falco. Houve demolio de construes
e aterramento de valos e baldrames pela Prefeitura.
Polcia Ambiental
Em diversos casos h referncia atuao da Polcia
Ambiental (antiga Polcia Florestal e de Mananciais), mas em
apenas um deles mencionada autuao, no caso, de associao
de moradores por desmatamento de vegetao nativa e, no mesmo
caso, multa empresa de terraplanagem por servios de destoca e
terraplanagem em rea considerada de preservao permanente.
No foi cumprida a liminar por falta de condies materiais do
corpo policial face a uma possvel situao de confronto com os
moradores.
Cartrios de Registro de Imveis

Muitas das matrculas dos imveis das reas sub-jdice
no tm relao entre si, ou seja, formam um quebra cabea sem
encaixe. Existe apenas um caso de tentativa de regularizao via
Cartrio de Registros Imobilirios, promovido por Prefeitura, que
no foi bem sucedido, justamente por haver diferena entre rea
loteada e compromissada, e posteriormente por no se enquadrar
nas normas de Servio da Corregedoria Geral da Justia, que
exigem aprovao por parte do Estado.
Algumas glebas ou at mesmo loteamentos foram
registrados, no entanto, enquanto glebas, sendo que na prtica os
adquirentes desmembraram suas propriedades em pequenos lotes
e estes no tm registros individualizados.
Observou-se assim, nos casos estudados, que os Cartrios
de Registro de Imveis pertencentes aos quatro Municpios visi-
tados no chegaram a viabilizar qualquer alternativa de registro
destes parcelamentos, o que foi reiterado em entrevistas.
Polticos
Houve interveno de vereador, secretrio e prefeito na
implantao de melhorias em loteamento, mesmo sem aprovao
do Estado, do que resultou constarem como rus na ao, acusados
de improbidade administrativa.
Loteadores
Em sua maioria, buscam alguma legalidade em seus
empreendimentos. Houve at mesmo autorizao concedida
pelo Ministrio da Aeronutica Servio Regional de Engenharia.
H casos de demonstrao de esforos para legalizar seus
empreendimentos, com pedidos de diretrizes, aprovao ou
regularizao.
Existem casos em que so os prprios donos da propriedade
que lotearam ou parcelaram, e aqueles em que os loteadores
eram apenas intermedirios. Foram vericadas tambm situaes
em que o loteador, no sendo proprietrio, d entrada em ao
de usucapio ao iniciar o parcelamento. H ainda casos em que
associaes de pessoas com interesses comuns compraram
coletivamente o terreno para parcelar entre seus associados.
Tambm ocorrem associaes apenas de fachada, que agiram
como imobilirias, apenas viabilizando a compra por um grande
nmero de interessados sem qualquer vinculao.
No foram raras as aes penais pelo crime descrito na Lei
Federal n 6.766/79 (parcelamento irregular), mas no se conseguiu
vericar nenhum caso de condenao, pelas diculdades de
encontrar o responsvel, pela demora das demandas, pela extino
da punibilidade.
Ministrio Pblico
Abrindo inqurito civil, o Ministrio Pblico ocia os rgos
responsveis pelo licenciamento e scalizao dos loteamentos
nas reas de proteo aos mananciais, especialmente Prefeitura
e DUSM, requerendo informaes especcas sobre o tipo e
qualidade da ocupao.
Nos casos analisados de Aes Civis Pblicas a atuao
repressiva, seguindo a lgica da Lei de Proteo aos Mananciais
e do Cdigo Florestal. Os principais pedidos (includos sempre os
de praxe procedncia da ao, nus de sucumbncia e despesas
processuais) identicados foram:
- Liminarmente a realizao de estudo para averiguar o grau de
risco a que estavam expostas as casas, se a vida dos moradores
corria risco, e se era necessria a remoo de algumas delas;
- Liminarmente, ao municpio, foi requerida a contagem e
cadastramento das residncias existentes nos lotes em determinado
prazo;
- Suspenso da comercializao de lotes do empreendimento e, em
alguns casos, em rea reservada para construo de equipamento
pblico;
- Proibio de se fazer qualquer publicidade/ propaganda para
venda dos lotes;
- Paralisao imediata de toda e qualquer obra ou servio que
estivessem sendo efetuados;
- Proibio instalao de redes de infra-estrutura no loteamento
(abastecimento de gua, energia eltrica, rede de coleta de
esgotos, pavimentao, sistema de telefonia). Em situao em
que houve a instalao de servios de abastecimento de gua
esta foi considerada ilegal e foi aberto inqurito para apurao da
responsabilidade;
- Pedido de compelir a municipalidade a exercer seu poder de
polcia, apreendendo material de construo que fosse encontrado
nos loteamentos e impedindo novas ocupaes, colocando cartazes
de aviso;
- Restaurao, pelos loteadores e/ou prefeitura, do estado primitivo
do imvel, retirando do local demarcaes de quadras, lotes e as
residncias neles construdas, vias de circulao e qualquer vestgio
do parcelamento em determinado tempo, com uso de fora policial
para retirada de novos invasores;
- Descanalizar ou desconnar os crregos situados na rea;
- Condenao da prefeitura e do loteador, em diversos casos, por
responsabilidade solidria, para reparao de dano ambiental
causado, com replantio de mata ciliar e cobertura vegetal nas
margens de crregos, e em demais reas de preservao
permanente;
- Imposio aos loteadores que indenizassem os prejuzos que
decorreram das demolies e desocupaes para os adquirentes
dos lotes;
- Exigncia aos loteadores de que restitussem as quantias pagas
pelos imveis aos compradores, e os indenizassem por perdas e
danos, cabendo a esses, no entanto, pleitear os valores em aes
prprias;
- Expedir ofcio ao cartrio de registro de imveis para que no
procedesse a qualquer registro de partes ideais referentes rea
do loteamento ou tomasse conhecimento da ao;
- Multas para aqueles que descumpriram dispositivos legais,
destinando os recursos ao Fundo Estadual de Reparao dos
Interesses Difusos Lesados;
- Desconsiderao da personalidade jurdica da Associao (quando
responsvel pelo loteamento), para responsabilizao solidria dos
seus scios;
- Aquisio de rea de compensao, situada na mesma sub-bacia
hidrogrca, de tamanho equivalente ao exigido pela legislao
para a quantidade de unidades residenciais construdas no local e
sua averbao como rea no edicvel;
- Saneamento das irregularidades do loteamento, regularizando-o
de acordo com a Lei Federal n 6.766/79 e exigncias dos rgos
competentes.
Foram encontrados casos em que houve o reconhecimento
das diculdades da administrao pblica em coibir o adensamento,
reconhecendo a necessidade de implantao de melhoramentos
de infra-estrutura, de acordo com a sensibilidade da rea. Esse
tipo de situao levou assinatura de Termos de Ajustamento ou
de Acordos, sendo que um deles previa a reticao de registro
imobilirio. Houve tambm, como alternativa, pedidos subsidirios,
emergenciais, como por exemplo: promover a remoo e alojamento,
em outro local, das famlias residentes nas reas de risco ou
nas que oferecessem perigo s suas vidas e integridade fsica -
conforme apurao em laudo tcnico. Houve ainda, caso de Ao
Civil Pblica, em que aps alguns anos sem que se concretizasse a
comprovao de regularizao de loteamento, o Ministrio Pblico
recorreu ao Juiz a converso da execuo da obrigao de fazer
em perdas e danos. O Juiz expediu sentena nesses termos.
Por m, cabe notar que no campo da atuao do Ministrio
Pblico, a adoo de alternativas e solues para equacionamento
das situaes denunciadas de assentamentos irregulares, e que
so objeto de Procedimentos de Investigao, est diretamente
relacionada estrutura e condies de trabalho de cada promotor,
presente nas comarcas visitadas. Nas comarcas onde a atuao
do promotor mais concentrada, isto , onde alm das causas de
Habitao e Urbanismo o promotor acumula outras competncias,
quase no foram identicados padres e alternativas para regularizar
os assentamentos. J nas comarcas onde o promotor apresenta
uma atuao exclusiva na rea de Habitao e Urbanismo e Meio
Ambiente, foi possvel identicar uma amostragem signicativa
de padres e alternativas para solucionar as questes relativas
aos assentamentos localizados de forma ilegal em reas de
mananciais.
No entanto, cumpre ressaltar que os encaminhamentos
capazes de produzir alguma soluo qualicada ambiental
e socialmente so raras excees, ainda que sejam todos
rigorosamente is s determinaes legais. Essa constatao
s refora a pertinncia da questo que deu origem ao trabalho
que esta publicao apresenta: a busca de alternativas tcnicas
e solues urbanstico-ambientais que permitam concretizar o
esprito da lei de proteo aos mananciais.
Juiz/ Desembargador
Em alguns casos foram deferidos pedidos de fornecimento
de gua, energia eltrica e telefonia, uma vez demonstrada a
existncia de esforo dos envolvidos por encaminhar alternativas
no sentido da regularizao.
Os peritos nomeados pelos Juizes tm diculdade de
trabalho por falta de pagamento prvio de seus honorrios, pelo
trabalho ser extenso e de grande complexidade e pela demora na
entrega de documentos solicitados (levantamento planialtimtrico,
memoriais descritivos das glebas); em vrios casos foram
substitudos seguidas vezes.
Vericou-se situao em que, comprovada a anterioridade
lei de proteo aos mananciais, o Juiz manifestou-se a favor
da regularizao, atrelando-a ao licenciamento na CETESB e
aprovao na Secretaria de Negcios Metropolitanos - o que
equivale, na prtica, no regularizao, dada a impossibilidade do
existente adequar-se ao exigido. Noutros casos, o Juiz acabou por
solicitar a citao de todos os moradores do loteamento para integrar
a relao processual, o que tambm inviabilizou o processo.
Em outra situao, em que os associados loteadores foram
condenados ao pagamento a ttulo de ressarcimento de danos, no
houve acolhimento pelo Juiz de pedido do MP para utilizar a quantia
depositada, no custeio de projetos de recuperao e adequao e/
ou em sua execuo. O dinheiro foi depositado no Fundo Estadual
de Reparao dos Interesses Difusos Lesados e a irregularidade e
prejuzos ambientais seguem intocados.
Houve proposta em sentena, de que a eventual
impossibilidade registrria fosse resolvida mediante usucapio
individual ou coletivo, sob responsabilidade e nus do loteador, de
acordo com o artigo 10, 2 do Estatuto da Cidade.
Analisando-se o conjunto de casos, verica-se que dentre
esse representativo grupo, o que inicialmente chama a ateno que
situaes urbansticas e scio-ambientais absolutamente dspares,
com impactos muito diferentes passam por enquadramentos muito
semelhantes. As situaes identicadas variam de um caso de
subdiviso de lote de seis mil m em parcelas menores, ao loteamento
de uma gleba de trs milhes de m. So, em nosso quadro legal,
igualmente enquadrados enquanto desrespeito lei e igualmente
sujeitos a ao penal. Pior: a identicao de responsveis e
instalao de ao penal ocorreu com maior freqncia justamente
nos casos referentes a reas menores.
Dentre os 23 casos estudados, oito so ainda Procedimentos
Preparatrios ou Inquritos. Os demais quinze, so Aes Civis
Pblicas. Nessas, em quatro dos casos houve a instalao de ao
penal; no entanto, em nenhum deles, por diferentes razes, chegou-
se s ltimas conseqncias.
Por outro lado, o estabelecimento de Termos de Ajustamento
de Conduta, ou homologao de acordo, ocorreu em cinco casos,
trs deles envolvendo as respectivas Prefeituras Municipais
permitindo vislumbrar alguma perspectiva de soluo, ou no
mnimo de reduo dos danos, caso se efetivem investimentos.
Nos demais acordos, feitos com loteadores e compradores, resulta
penhora de parte da rea e pagamento de indenizao que termina
depositada no Fundo Estadual de Reparao dos Interesses
Difusos Lesados, sem qualquer repercusso positiva sobre a rea
parcelada irregularmente, onde, por denio os interesses difusos
foram desrespeitados.
Notas de esclarecimento
15 Os tpicos contidos nos roteiros, propostos pela Promotora Cludia
Ber e levantados pela pesquisadora Advogada Mariana Mencio, foram
basicamente retirados das determinaes contidas na Lei Federal n
6.766/79, com alteraes feitas pela Lei Federal n 9.785/99, que trata
do parcelamento do solo urbano. As anlises abordaram os seguintes
aspectos: titularidade da gleba loteada; caractersticas de infra-estrutura
presentes no loteamento; viabilidade fsico/espacial da rea onde o
loteamento foi construdo; existncia ou no de aprovao junto aos
rgos Municipais e Estaduais; existncia de sentenas ou termos de
ajustamento de conduta, como formas de apresentar alternativas jurdicas
de regularizao dos assentamentos; ou at mesmo se existiu forma de
punio penal sobre o loteador, responsvel pelo surgimento desta forma
precria de assentamento humano. Alm disto, cada roteiro apresentou em
sua primeira pgina um levantamento estatstico efetuado nas Comarcas,
na rea de habitao e urbanismo, com o intuito de identicar a quantidade
de aes e procedimentos levados a conhecimento do Ministrio Pblico.
O perodo a que se referem as informaes o primeiro semestre de 2003.
Essas chas de levantamento constam do Relatrio de Pesquisa: Inquritos
em Direitos Difusos: a presena do tema assentamentos populares
irregulares em reas de mananciais no Judicirio, nas Promotorias
de Justia de Habitao e Urbanismo, nos Registros de Imveis e nos
rgos Licenciadores, de autoria de Mariana Mencio, advogada, bolsista
de treinamento tcnico da pesquisa Reparao de Danos e Ajustamento
de Conduta em Matria Urbanstica, FAUUSP, 2003, apoio FAPESP.
Esse mesmo levantamento constituiu a base emprica da Dissertao de
Mestrado de Cludia Maria Ber: Legislao Urbanstica: a norma e o
fato nas reas de proteo aos mananciais na Regio Metropolitana de
So Paulo. So Paulo, FAUSP, 2005 (orientadora: Maria Lucia Renetti
Martins).
16 Na Comarca de Santo Andr, foram analisados 5 procedimentos,

de um total de 7, consistentes em: duas Aes Civis Pblicas (Parque
do Pedroso e Parque Amrica), um Inqurito Civil (Recreio da Borda
do Campo), um Procedimento Preparatrio (Parque Miami/Riviera)
e um Pedido de Providncias (Parque Riviera), o qual no integra a
lista de processos e procedimentos propostos pelo Ministrio Pblico,
pelo fato de ter sido conduzido pela Prefeitura de Santo Andr com o
propsito de regularizar o loteamento junto ao Cartrio de Registro de
Imveis de Santo Andr. Na Comarca de Diadema, foram examinados
5 procedimentos, entre os 7 existentes; so eles: um Inqurito Civil (Vila
Paulnea) e quatro Aes Civis Pblicas (Rua Iguassu, Jardim Ellen,
Jardim dos Eucaliptos e Desmembramento da Rua Iguassu). Na Comarca
de So Bernardo do Campo existem 43 Procedimentos Preparatrios,
6 Inquritos Civis e 44 Aes Civis Pblicas propostas pelo Ministrio
Pblico, outras 11 ajuizadas pelo Municpio e mais uma por terceiros.
Foram examinados 8 procedimentos: um Procedimento Preparatrio
(Vila Carminha), e sete Aes Civis Pblicas (Jardim Nova Cana, Jardim
Pinheiro, Jardim Falco, Parque dos Qumicos, Jardim Ipanema, que
gerou duas Aes, e Las Palmas). Por m, na Comarca de Embu foram
estudados 5 procedimentos, dentre os 12 existentes: trs Procedimentos
Preparatrios (Chcaras Maria Alice, Vila Cristina e Jardim do Colgio e
Estncia Embuarama) e duas Aes Civis Pblicas (Jardim Vista Alegre
e Condomnio Residencial Estncia Parque das Chcaras). Alm disto,
foram realizados as investigaes acerca da existncia de precedentes
de regularizao urbanstica e/ou registrria de loteamentos em rea de
mananciais, junto aos Cartrios de Registro de Imveis da cada Comarca.
Foram feitos levantamentos junto ao 1 e 2 Cartrios de Registro de
Imveis de Santo Andr, Cartrio de Registro de Imveis de Diadema,
1 e 2 Cartrios de Registro de Imveis de So Bernardo do Campo e
Cartrio de Registro de Itapecerica da Serra, pois a Comarca de Embu
pertence, por critrios da Lei de Organizao Judiciria do Estado de So
Paulo, Comarca de Itapecerica da Serra. O ltimo rgo consultado com
o propsito de investigar a existncia de precedentes de regularizao de
assentamentos ilegais em reas de mananciais foi o DUSM (Departamento
de Uso do Solo Metropolitano).
9 Ajustamento de conduta urbanstica e ambiental
A distncia entre o que dispe a lei e a realidade sobre a

qual se aplica um tema j amplamente considerado por grande
parcela da sociedade relativamente generalizada violao
das leis de proteo aos mananciais. Tanto assim que a
necessidade de adequao o esprito que regeu o Programa de
Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga, do comeo
17 Programa de investimentos dos anos 9017, o Plano Emergencial, de 199818 e a Lei Especca
em saneamento na rea de da Guarapiranga - Lei Estadual n 12.233/06, que cria a rea de
mananciais sul de So Paulo,
formulado sob coordenao Proteo e Recuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrca do
da Secretaria Estadual de Guarapiranga. Conforme se ver adiante, essa Lei contm diversos
Energia e saneamento e da princpios que traduzem signicativa reviso conceitual. No entanto,
SABESP, desenvolvido com
recursos do BIRD. Envolveu as diculdades que o projeto vem enfrentando desde seu longo
SABESP, UGP, PMSP, CDHU, debate aprovao pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente
SMA. Foi aprovado pelo Con- - CONSEMA, o encaminhamento Assemblia Legislativa, que
sema em maro de 1992 e
pelo BIRD em junho de 1992.
levou mais de um ano, sua tramitao e, desde quando aprovado, a
(MISCHI, 1988, p74). demora na regulamentao, expressam a diversidade de opinies
sobre o tema.
A incumbncia constitucionalmente atribuda ao Ministrio
Pblico, de defesa da ordem jurdica e dos interesses sociais
e individuais indisponveis, num contexto em que a aplicao
da lei se mostra socialmente invivel, como o caso dos
assentamentos populares na rea de Proteo aos Mananciais da
Regio Metropolitana de So Paulo, leva a incertezas em relao
s atitudes a tomar - particularmente porque, enquanto nova
18 Plano Emergencial de Re-
legislao no aprovada, acaba cabendo aos aplicadores da lei
cuperao dos Mananciais da e conseqentemente ao Ministrio Pblico, o desao de equilibrar-
Regio Metropolitana de So se entre a letra da lei e o possvel, na perspectiva de efetivar os
Paulo, estabelecido pelo De- objetivos da lei defendendo, de fato, os interesses difusos relativos
creto Estadual n 43.022/98,
nos termos do autorizado
ao meio ambiente, mas tambm defendendo o direito social
pela Lei Estadual n 9.866/97. moradia, de mais de um milho e meio de moradores da RMSP.
Abrange obras de abasteci- A partir da constatao da situao ilegal irregular ou
mento de gua, esgotamen-
to e tratamento sanitrio de
clandestina o Ministrio Pblico tem obrigao de agir como
euentes, drenagem de guas j vem fazendo h muitos anos. A questo como essa atuao
pluviais, conteno de eroso, contribuir para a mudana de fato da condio de precariedade
estabilizao de taludes, for-
scio-ambiental encontrada nessas regies.
necimento de energia eltrica,
preveno e controle da polui- Muitos Promotores, em sua legtima preocupao com as
o das guas e revegetao. reas de proteo, tendem a exigir a remoo dos moradores e
Contm anexo indicando as
a recomposio das reas degradadas ao seu estado anterior.
reas passveis de aes e
obras emergenciais. Entretanto, quais so as verdadeiras possibilidades de remoo
dessas tantas famlias? Qual seria o impacto social provocado? E,
complementarmente, a remoo garantiria a melhoria efetiva da
qualidade ambiental dessas reas?
Se as famlias se encontram nesses locais, porque nem
mercado, nem estado propiciaram alternativas mais adequadas.
Portanto, no so capazes tambm de promover a remoo para
98
uma condio melhor e ambientalmente adequada, dentro dos 19 Lei Federal n 7.347/85. Dis-
ciplina a ao civil pblica de res-
parmetros da Lei. Nessas condies, a remoo, como puro e
ponsabilidade por danos causados
simples deslocamento, no soluciona o problema social dessas ao meio-ambiente, ao consumidor,
pessoas, pelo contrrio, muitas vezes, deixa-as em condio a bens e direitos de valor artstico,
de maior desamparo. E no necessariamente resolve a questo esttico, histrico, turstico e pai-
sagstico, ordem urbanstica e a
ambiental. A terra ali hipoteticamente desocupada continua qualquer outro interesse difuso ou
vulnervel, medida que no tenha sido apropriada, valorizada coletivo. Conforme seu art. 5, os
pela comunidade da regio e que sua proteo no seja garantida rgos pblicos legitimados - Mi-
nistrio Pblico, Unio, Estados,
pela presena e consolidao de usos adequados. Municpios, autarquia, empresa p-
Da a importncia e a viabilidade de alternativas como blica, fundao, sociedade de eco-
o ajustamento de conduta, por sua natureza de acordo de nomia mista, podem propor aes
civis pblicas e podem tomar dos
compromisso, conforme previsto na Lei de Ao Civil Pblica19, em interessados compromisso de ajus-
que os envolvidos no descumprimento de alguma lei assumem o tamento de sua conduta s exign-
reconhecimento da culpa e um plano de reparao. cias legais, mediante cominaes,
que ter eccia de ttulo executivo
O estabelecimento de um Termo de Ajustamento de extrajudicial.
Conduta - TAC, conforme vem sendo praticado em alguns casos
de assentamentos irregulares, por iniciativa do Ministrio Pblico,
apresenta-se em determinadas situaes como uma perspectiva de
efetiva minimizao de danos. Ao mesmo tempo, busca envolver os
20 Sntese desenvolvida a partir do
moradores num processo de esclarecimento, promoo e melhoria
relatrio: Reparao de Danos e
da qualidade de vida. A justeza desse caminho, que expressa uma Ajustamento de Conduta - aspectos
concepo do exerccio do Direito, aplicando-a na defesa dos jurdicos, de autoria de Mnica da
interesses sociais (direito moradia) e individuais indisponveis Costa Nogara, advogada, bolsista
de treinamento tcnico da pesquisa
(dignidade da pessoa humana, direito vida) e na proteo dos
Reparao de Danos e Ajustamen-
interesses difusos (direito ao meio ambiente saudvel), o que se to de conduta em Matria Urbansti-
procura discutir a seguir20. ca, FAUUSP, 2004.
9.1. O dever de adotar a melhor soluo
No campo do Direito Urbanstico e Ambiental, diante da

impossibilidade de catalogar na lei todos os casos possveis, a
legislao dene regras gerais, aspectos de maior relevncia,
deixando o mais ao prudente critrio da Administrao Pblica. Esta
tem liberdade para decidir o que convm e o que no convm ao
interesse coletivo, devendo executar a lei vinculadamente, quanto
aos elementos que ela discrimina, e discricionariamente, quanto
aos aspectos em que ela admite opo (Meirelles, 1999, p.104).
Mas o fato de a lei conferir ao Poder Pblico certa margem de 21 Extrado do texto da Ao Ci-
discrio signica que lhe deferiu o encargo de adotar a providncia vil Pblica por m administrao
da ocupao de terras pblicas.
mais adequada espcie, podendo examinar o momento e a forma
Promotor de Justia Carlos Al-
de faz-lo, mas no car inerte, pois os comandos legais no se berto Amim Filho. Jus Navigandi,
subordinam vontade do administrador21. Teresina, ano 2, n. 24, abr. 1998.
http://jus2.uol.com.br/pecas/texto.
Cabe a aplicao do mesmo ao Ministrio Pblico e esse
asp?id=9. Acesso em 13 de janeiro
dever de adotar a melhor soluo que, nos casos que envolvem de 2005.
moradia social e prejuzo ambiental, joga a favor da celebrao de
Termos de Ajustamento de Conduta que viabilizem, em cada caso
especco, soluo que seja a melhor para o equacionamento do
conjunto de questes envolvidas.
De fato, o dever de agir um dos princpios da Administrao,
9 Ajustamento de conduta
urbanstica e ambiental 99
para quem a execuo, a continuidade e a eccia dos servios
pblicos constituem imperativos absolutos. Por isso se diz que,
sendo outorgado para satisfazer interesses indisponveis, todo
poder administrativo tem para a autoridade um carter impositivo,
convertendo-se, assim, em verdadeiro dever de agir (Meirelles,
1999).
Para Bandeira de Mello, existe o dever jurdico de praticar,
no qualquer ato dentre os comportados pela regra, mas, nica
e exclusivamente, aquele que atenda com absoluta perfeio
nalidade da lei, para que sempre seja adotada a deciso
pertinente, adequada sionomia prpria de cada situao,
tendo em vista atender a nalidade que inspirou a regra de direito
aplicanda (Bandeira de Mello, 1992, p.33 e 36).
O administrador s livre, verdadeiramente, para, no caso
concreto, decidir entre duas ou mais solues igualmente aptas
a atender a nalidade legal, na sua plenitude (Bandeira de Mello,
1992).
A legislao incidente nas reas de proteo ambiental da
RMSP - Lei Federal n 6.766/79, sobre loteamentos e Lei Federal
n 4.771/65 Cdigo Florestal, Leis Estaduais n 898/75 e n
1.172/76 - Poltica de Proteo dos Mananciais do Estado de So
Paulo, Decreto Estadual n 9.714/77 (referente regularizao
com adaptao das exigncias da Lei dos Mananciais) e Resoluo
SNM-093/85 (permitindo, nos termos do artigo 40 da Lei Federal n
6.766/79, a regularizao de loteamentos implantados anteriormente
lei), alm do artigo 180 da Constituio do Estado, mais as Leis
de Uso e Ocupao do Solo de cada um dos municpios da rea,
no que se referem possibilidade de regularizao do que foi feito
em desacordo com a lei, no prexou, em termos absolutos, qual
deve ser a modalidade de regularizao. Apesar disso, a avaliao
abstrata dos interesses incidentes no caso de assentamentos
irregulares de habitao de interesse social permite armar que a
convalidao dos parcelamentos , em princpio, mais til para a
sociedade e para os seus habitantes, devendo ser eleita, quando
for vivel.
Discorrendo, genericamente, sobre os atos administrativos
constitudos de modo irregular, Bandeira de Mello expe argumentos
da maior relevncia:
Dado o princpio da legalidade (...), a Administrao no
pode conviver com relaes jurdicas formadas ilicitamente.
Donde, dever seu recompor a legalidade ferida. Ora, tanto
se recompe a legalidade fulminando um ato viciado, quanto
o convalidando. de notar que esta ltima providncia tem,
ainda, em seu abono o princpio da segurana jurdica,
cujo relevo desnecessrio encarecer. A decadncia e
a prescrio demonstram a importncia que o Direito lhe
atribui. Acresce que tambm o princpio da boa f - sobrepe-
se ante atos administrativos, j que gozam de presuno de
legitimidade - concorre em prol da convalidao, para evitar
gravames ao administrado de boa f (Bandeira de Mello,
1992, p. 171 e 172).
Embora concebida especicamente para o aproveitamento
dos atos irregulares praticados pela prpria Administrao, essa
doutrina tambm pode ser aplicada aos seus comportamentos
omissivos. De fato, quando no tenha impedido os atos invlidos
de particulares, que devesse evitar, a Administrao se pe na
mesma contingncia de recompor a legalidade, tarefa que deve
desempenhar do modo socialmente mais til, respeitando o
princpio da segurana jurdica, a boa-f dos administrados e a
22 Idem nota 21.
legtima conana com que estes encaram as funes estatais22.
Por outro lado, h que se considerar como precedente que

o conceito de interveno que busca a recuperao ambiental
com manuteno dos assentamentos anteriormente existentes
j est presente na Lei Estadual n 9.866/97, que estabelece
a nova Poltica de Proteo dos Mananciais do Estado de So
Paulo, possibilitando a realizao de obras emergenciais para a
recuperao dos mananciais de interesse da Regio Metropolitana
da Grande So Paulo, por meio de plano emergencial. o que
dispe seu artigo 47, permitindo a execuo de obras emergenciais
nas reas de proteo aos mananciais de que tratam as Leis
Estaduais n 898/75, e n 1.172/76, at que fossem promulgadas
as leis especcas para as reas de Proteo e Recuperao dos
Mananciais APRMs previstas na Lei Estadual n 7.663/91, que
estabelece normas de orientao Poltica Estadual de Recursos
Hdricos e adota as bacias hidrogrcas como Unidades de
Gerenciamento de Recursos Hdricos - UGRHI.
As referidas obras poderiam ser executadas nas hipteses
em que as condies ambientais e sanitrias apresentassem riscos
vida e sade pblica, ou comprometessem a utilizao de
mananciais para ns de abastecimento.
Considerando que a ausncia de infra-estrutura urbana
o maior dano ambiental, a lei determinou que o Estado, em
articulao com os Municpios, apresentasse Plano Emergencial
de Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana de So
Paulo.
Seriam consideradas obras emergenciais as necessrias:
ao abastecimento de gua, esgotamento e tratamento sanitrio
de euentes, drenagem de guas pluviais, conteno de eroso,
estabilizao de taludes, fornecimento de energia eltrica,
preveno e controle da poluio das guas e re-vegetao.
O Estatuto da Cidade, em seu art. 2, dispe que a poltica
urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante
diretrizes gerais, dentre as quais a regularizao fundiria e
urbanizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda,
mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao,
uso e ocupao do solo e edicao, consideradas a situao
socioeconmica da populao e as ambientais (inciso XIV).
Ocorre que o problema a ser enfrentado nas reas de
mananciais irregularmente ocupadas envolve na verdade um
conjunto muito mais amplo de questes, com dimenses polticas,
econmicas, sociais e ambientais, onde contemplar a proteo da
moradia e conjuntamente a do meio ambiente o grande desao.
Conforme se pde observar no captulo 8 - Irregularidade
e a Justia, o tratamento dado na esfera institucional e jurdica
aos assentamentos irregulares pouco conseguiu equacionar
relativamente s condies concretas. Praticamente no existem
precedentes de regularizao urbanstica e/ou registrria em reas
de proteo a mananciais. Tambm a aplicao rigorosa das leis,
levando ao desfazimento do loteamento, no vem ocorrendo - foi
observado em um nico caso.
Nesse sentido, a pesquisa realizada procurou aprofundar o
conhecimento sobre as possibilidades de ao do Ministrio Pblico
e das Prefeituras Municipais a m de evitar a condio inslita da
existncia de uma srie de Aes cuja execuo no tem viabilidade
social e poltica, pois implicaria na remoo da maior parte dos
assentamentos. O que procura vislumbrar alternativas que evitem
os desgastes sociais das populaes, j pauprrimas de recursos,
e os desgastes urbano-ambientais a que est sujeita toda a cidade,
dependente do abastecimento de gua dos mananciais.
O Termo de Ajustamento de Conduta, previsto na Lei da
Ao Civil Pblica - n 7.347/85, o instrumento que mais atende
a essa necessidade de conjugao de direitos e de melhorar a
celeridade processual de causas complexas, sem abrir mo das
possibilidades de execuo direta, sem processo de conhecimento,
j que tem eccia de ttulo executivo extra-judicial. Trata-se do
reconhecimento, de cada parte que se compromete, de que teve,
de alguma forma, responsabilidade na ilegalidade e que, juntos,
devem chegar a um entendimento e a aes de recuperao, que
seriam praticamente impossveis sem esse compromisso.
9.2. Conito de direitos e ajustamento de conduta
No mbito da pesquisa diversos casos de Termos de

Ajustamento de Conduta foram analisados. No presente item
procura-se discutir a especicidade e a relevncia dessa modalidade
de conduta e os fundamentos que pode evocar e abrigar em
situaes de evidente conito de direitos.
A ao positiva dos Municpios e do Estado ao invs da
ao repressora de polcia, d oportunidade maior s populaes
excludas da cidade formal de serem inseridas e, desta forma,
incorporarem as preocupaes dessa cidade com o meio ambiente
e com a estruturao urbana.
O comprometimento das Associaes de Moradores e de
cada membro da comunidade fundamental na capacitao desses
atores no processo de melhorias fsico-ambientais que mitiguem
os danos ambientais ali ocorridos e garantam a melhoria da sua
qualidade de vida. O comprometimento envolve a conscientizao
e internalizao das restries e responsabilidade como moradores
de reas ambientalmente sensveis.
Os Termos de Ajustamento de Conduta, mesmo no
proporcionando o cumprimento integral da restaurao do ambiente
natural original das reas de manancial, podem propiciar melhorias
que estruturem essas reas, reduzindo o dano e propiciando a
melhoria de sua qualidade ambiental. o tipo de interveno que
se discutir adiante, no captulo 11 - Conceitos de Projeto.
Entre outros possveis melhoramentos, a opo pelo Termo
de Ajustamento de Conduta proporciona um encaminhamento
mais clere, causando menos conitos sociais e mais melhorias
ambientais. O andamento de um processo at seu julgamento, em
geral signica uma demanda longa, dicultada pelas circunstncias
apresentadas (reconhecimento difcil dos rus; nmero grande de
terceiros lesados; percias ambientais necessrias, etc.). O tempo
sempre um fator negativo, posto que os problemas ambientais
tendem a se agravar.
De qualquer modo, caberia questionar se os Termos de
Ajustamento de Conduta no envolveriam certa ilegalidade j que
confrontam a lei por exemplo ao admitir a implantao de infra-
estrutura em assentamentos em locais onde a lei impede. Nesse
ponto cabe retomar a discusso j desenvolvida no captulo 5
sobre a Letra da Lei e o Esprito da Lei, em que se avaliou que
o Direito Urbanstico e o Direito Ambiental so reas em que o
quadro resultante da aplicao estrita da lei pouco tem levado
consecuo dos propsitos originais de sua formulao. Assim, os
conceitos de reparao de danos e de ajustamento de conduta
podem representar importante avano e contribuio melhoria na
qualidade scio-ambiental de nossas cidades.
Por outro lado, em termos objetivos, ao propor-se acordo,
este no estaria se sobrepondo punibilidade do loteador
clandestino, cujo ato crime? Primeiro cumpre ressaltar que o
Termo de Ajustamento de Conduta se d na esfera cvel, enquanto
a responsabilidade pelo crime imposta pela esfera penal. Alm
disso, independentemente de essa responsabilizao vir a ocorrer,
necessrio equacionar a situao das milhares de pessoas que
esto vivendo em situao precria e de risco para a produo de
gua na metrpole e, em muito casos, para si mesmos, diretamente.
H muita diculdade em se discriminar os culpados; de algum
modo, toda a sociedade est envolvida. A situao resulta ser
que, enquanto no se dene a culpa, observa-se passivamente,
ainda que com desconforto, a progressiva piora das condies
ambientais e da qualidade da gua, ou at mesmo falta de gua
para abastecimento da metrpole.
Frente a esse contexto e admitindo que a reexo sobre as
formas de interpretao, e mesmo de contextualizao do direito
so imprescindveis na busca da efetividade e compatibilizao
dos direitos conitantes nesses casos, buscou-se argumentar,
recorrendo considerao de alguns autores da rea de Filosoa
do Direito.
Cabe iniciar com Caff Alves, que aponta ser necessrio na
aplicao do direito:
(...) levar sempre em conta a universalidade, a certeza
formal, a previsibilidade, o clculo prvio, mas preciso
tambm colocar o dedo na ferida, ou seja, considerar os
interesses, seus conitos e antagonismos, as convergncias
e divergncias relacionadas com o esquema estrutural da
sociedade em que vivemos (Caff Alves, 1995, p.115).
Na mesma linha Grau argumenta que o direito tem um
carter instrumental; um mecanismo tendente regulao de
conitos.
Podemos dizer que o direito um instrumento de
organizao social: sistema de normas (princpios) que
ordena para m de assegur-la a preservao das
condies de existncia do homem em sociedade (forma
que visa a assegurar as condies de vida da sociedade,
instrumentada pelo poder coativo do Estado) (Grau, 2003,
p.23).
O desao real do direito estabelecer esses ns, atividade
que permeia a linha da tica e, portanto, dos valores.
Como bem coloca Caff Alves, as normas estabelecem os
padres ideais a serem atingidos, mas preciso:
(...) tempo e orientao poltica adequada para criarmos as
condies econmicas, tcnicas e institucionais sucientes
para alcanarmos aqueles patamares ideais. O importante,
aqui, no ter a ingenuidade de pensar que as questes
sanitrias e ambientais so politicamente neutras, no
exigindo nenhuma outra vigilncia que no seja apenas
a da defesa incondicional do ambiente. H conexes
essenciais entre as referncias tcnicas e as referncias a
valores relativos aos objetivos ou ns humanos que devem
ser alcanados e preservados (Caff Alves, 1995, p.108).
O direito, portanto, inclui o fator poltico em sua estruturao
e na sua operacionalizao, por mais que se utilize da melhor tcnica
e cincia para conceb-lo. Sua caracterizao depende, desta
forma, das lutas sociais e econmicas presentes na sociedade que
o concebe:
(...) por isso, o interesse no coordenado ou articulado na
mesma conformidade que a razo analtica, a razo terica:
os interesses, que perfazem a vida prtica, so mltiplos,
diferentes e divergentes. Tais divergncias, conitos ou
antagonismos manifestam-se inclusive, entre normas do
mesmo sistema, colocando o intrprete em situao de
necessidade de deciso entre valores positivos, porm
contraditrios (Caff Alves,1995, p.109).
A busca pela soluo desses conitos, no alcanada pela
teoria positivista, levou alguns juristas a conceber novas formas de
teorizar o direito, admitindo que no h como se denir uma soluo
exata, seno sempre um elenco de solues corretas.
O tema da ao humana e sua compatibilizao com a
preservao do meio ambiente est presente em vrios textos
normativos e lida com conito de bens protegidos pela lei
desenvolvimento urbano, direitos sociais, preservao do meio
ambiente portanto, requer uma interpretao sistemtica.
Durante a evoluo da conscincia ambiental e,
conseqentemente, da legislao, foram produzidas normas
variadas, dispersas, muitas vezes extremamente tcnicas.
A Lei Federal n 6.938/81, que dene a Poltica Nacional
do Meio Ambiente, coloca como seu principal objetivo a
compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com
a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio
ecolgico (art. 4, inciso I).
Neste sentido, a interpretao essencial para compreenso
dos preceitos legais urbansticos e ambientais. O surgimento de
conitos insolveis apenas a partir da aplicao das leis positivadas,
leva-nos crtica dessa concepo e retomada de prticas,
como a interpretao, para buscar a insero do direito nas novas
realidades sociais.
A lgica jurdica a da escolha entre vrias possibilidades
corretas. Interpretar um texto normativo signica escolher
uma entre vrias interpretaes possveis, de modo que a
escolha seja apresentada como adequada (...). A norma no
objeto de demonstrao, mas de justicao(Grau, 2003,
p.41 e 42).
O pensamento crtico ensina devermos superar a confuso
entre direito, ordem positiva normativa, sua prtica e seu
conhecimento. No ser demasiado repetirmos: ensina a
tomarmos o direito como um nvel do todo social, e no
como uma representao da realidade social, existente fora
dela o direito um nvel, um plano, uma linguagem desta
realidade, mas tambm instrumento de mudana social.
(Grau, 2003, p.151).
A partir dessa conceituao de interpretao, pode-se
conceber que existem diversas interpretaes possveis, de acordo
com os pontos de vista de cada intrprete, o que coaduna com a
perspectiva de que o direito tambm se insere na sociedade como
elemento de desenvolvimento de polticas.
Os princpios de direito, servem, para os ns de construo
da norma, como diretivas de interpretao e rearmao do
contedo da norma:
(...). O desao com o qual o nosso tempo afronta o jurista ,
precisamente, o de composio de equilbrio entre contedo
e forma (...) (Grau, 2003, p.112).
nesse quadro de fundamentos e argumentos que se torna
possvel transitar num campo em que Direito Pblico e direitos
sociais tm que entretecer-se para dar materialidade e sentido
defesa dos interesses difusos e coletivos.
Regularizao e parte IV
recuperao ambiental
107
10 Proteo dos mananciais e regularizao de
assentamentos
10.1. Mudando paradigmas
Assentamentos irregulares em reas de Mananciais so uma

particularidade dentro do conjunto dos assentamentos irregulares
pois esto em desacordo no s com a legislao de loteamentos
Lei Federal n 6.766/79, como em relao legislao de proteo
aos mananciais (estadual).
Ocorre que a moradia em assentamento irregular e precrio
representa hoje nas grandes cidades a maior parcela do tecido
urbano. A alternativa da regularizao, em todas as suas dimenses:
fundiria, urbanstica e ambiental, vai deixando de ser exceo,
congurando-se como Poltica Pblica, e exigindo solues legais
e tcnicas que tratem da questo habitacional do modo mais amplo
e diversicado possvel. Ao desao da produo em massa soma-
se o desao da regularizao e qualicao em larga escala.
Nesse quadro, cumpre ressaltar que a Constituio Federal
de 1998 introduziu o princpio da Funo Social da Propriedade
e da Cidade e a Emenda Constitucional n 26/00 enquadrou a
moradia como um direito, enquanto o Estatuto da Cidade, de 2001,
incorporou diversos instrumentos novos aos j existentes, com o
objetivo de promover o acesso moradia e cidade e possibilitar a
regularizao de assentamentos.
A aplicao desses instrumentos, para que produza
resultados efetivos, carece de uma coordenao sinrgica de vrios
fatores. O projeto de regularizao exige uma concepo integrada
e articulada de: projeto urbanstico, tecnologia e projeto de infra-
estrutura, alternativa para a regularizao urbanstica (adequao
norma, reviso de Leis, enquadramento como ZEIS), soluo de
regularizao da propriedade (compra e venda, desapropriao,
usucapio, usucapio coletivo, concesso de uso especial, simples
desmembramento da gleba em lotes), soluo de nanciamento
das obras, soluo de manuteno (condomnio, cooperativa,
responsabilidade do poder pblico).
As Zonas Especiais de Interesse Social, incorporadas
ao Estatuto da Cidade a partir de 2001, constituem um recorte
no padro urbano; proposta que visa garantir a permanncia
dos assentamentos populares existentes e destinar reas ainda
desocupadas para uso habitacional de baixa renda. As intervenes
fsicas e a urbanizao nessas reas podem desenvolver-se
com padres adequados, ainda que sejam fora dos padres
gerais adotados pelo urbanismo de cada cidade. Devero estar
consignadas num Plano da ZEIS. Esse tema vem sendo tratado e
reconhecido a partir do Estatuto da Cidade.
So expressivas as experincias de urbanizao e
qualicao de assentamentos precrios desenvolvidas por
municipalidades, particularmente na ltima dcada. Das experincias
108
pioneiras de demarcao de zonas especiais de interesse social em
Recife prtica regular mais recente, inclusive com linha especca
de nanciamento Habitar Brasil / BID (Banco Interamericano de
Desenvolvimento), h inmeros relatos, parte deles premiados como
Melhores Prticas, internacionalmente pela UN-HABITAT (Agncia
Habitat das Organizaes das Naes Unidas) e nacionalmente
pela Fundao Getlio Vargas, disponibilizadas nos respectivos
sites, assim como no do IBAM Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal.
Diversas so as obras publicadas sobre o tema e o prprio 23 Trata-se do programa Papel
Ministrio das Cidades tem entre seus programas, um especialmente Passado, que se refere a assen-
tamentos em reas de domnio da
desenhado para apoio aos Municpios para Urbanizao e Unio.
Regularizao23.
No entanto, se de um lado o reconhecimento da regularizao
como Poltica Pblica evidente, o conjunto de novas perspectivas
de ao so inmeras e as experincias de qualicao ambiental
e da moradia so considerveis, pouco se tem efetivado, na
prtica, no campo legal, e menos ainda na regularizao registrria,
conforme evidenciam Denaldi e Dias (2002).
A maioria dos parcelamentos irregulares e clandestinos,
alm de serem irregulares, apresentam uma multiplicidade de
situaes diferentes em relao propriedade. Sua regularizao
completa passa por equacionar a questo da propriedade e de seu
registro. Nesses termos, est entre os desaos que a presente
pesquisa procurou enfrentar, o de, ao estabelecer alguns parmetros
de alternativas fsico-espaciais de qualicao ambiental,
associar-lhes uma correspondente forma de soluo da questo
da propriedade. Para tanto, a metodologia se apia em estudos
de caso que permitem, a partir da realidade concreta observada,
desenvolver alguns parmetros, sempre a partir da identicao de
seu desenho, de sua forma, do que implicam em termos espaciais
e de fruio pelos usurios. Com esse objetivo, extenso estudo foi
promovido em relao ao Stio Joaninha, evidenciando que, se as
propostas pautarem-se pela busca da regularizao da propriedade
via identicao de matrculas e solues individuais, no h como
viabilizar nem no mdio/longo prazo a quantidade de questes
pendentes. A anlise dos casos existentes nas Promotorias de
alguns municpios, apresentada anteriormente, no captulo 8, pe
em evidncia a dimenso do problema.
Precariedade e irregularidade, em termos de assentamentos
urbanos, caminham juntas. A irregularidade, na grande maioria dos
casos, por apresentar padres muito abaixo dos exigidos por lei:
declividade maior do que a permitida, lotes menores do que a rea
mnima, falta de reas pblicas, falta de infra-estrutura, densidade
muito maior que a admitida. Novo crculo vicioso se estabelece: o
assentamento irregular por estar abaixo do padro estabelecido
em lei e, portanto, para tornar-se regular, necessrio investir
recursos em desapropriaes, remoes e obras. No entanto,
para obter nanciamento necessrio que o assentamento seja
10 Proteo dos mananciais e
regularizao de assentamentos 109
regular ou pelo menos regularizvel, desde a propriedade da terra,
aprovao do projeto e sua implantao. Conseqentemente, se
pereniza a irregularidade e a precariedade.
10.2. Reviso da Legislao de Proteo aos Mananciais
Parte signicativa do contingente de assentamentos

irregulares na Regio Metropolitana de So Paulo encontra-
se em reas com restries ambientais. No h para eles
qualquer alternativa de regularizao, a menos na condio de
desagravamento representada pela celebrao de um Termo de
Ajustamento de Conduta. O TAC no equivale a uma regularizao,
mas representa uma certa hibernao jurdica pela interrupo de
uma Ao Civil Pblica face ao compromisso de uma adequao
progressiva aos princpios da lei.
No entanto, uma nova atitude mais realista vai se
congurando, no rastro dos princpios presentes na Constituio
de 88, no Estatuto da Cidade e na nova formatao de Polticas
Urbanas. A prpria Lei Estadual n 12.233/06 que dene a rea de
Proteo e Recuperao dos Mananciais da bacia Guarapiranga,
aprovada e em processo de regulamentao, prenuncia uma nova
postura, que incorpora melhor compreenso da realidade scio-
ambiental e tambm maior responsabilidade e controle social.
Concomitantemente a essa mudana de atitude em relao
s implantaes urbanas, que mais ampla, a nova poltica
pblica de proteo e recuperao dos mananciais do Estado de
So Paulo estabelecida pela Lei Estadual n 9.866/97 tambm vai
modicando alguns princpios e paradigmas que acompanharam
um primeiro momento da legislao ambiental brasileira. A mudana
de enfoque se faz de um modo progressivo, lento, incorporando
premissas, questionamentos, propostas e demandas que vo
desde formulaes internacionais at as demandas da populao
residente na rea, passando por projetos de ONGs ambientalistas,
movimentos por moradia, avaliaes prossionais e pesquisas
acadmicas.
Tornou-se bastante generalizado um entendimento que
abrange os seguintes aspectos: considerar a bacia hidrogrca
como unidade tanto para gesto dos recursos hdricos quanto para
planejamento e diretrizes de desenvolvimento; limite da ocupao
24 Sntese desenvolvida pela pes-
e utilizao do solo denida pela carga poluente produzida e no
quisadora Luciana Nicolau Ferrara,
meramente pela densidade de construes ou tamanho dos lotes;
que acompanhou, pela equipe da
pesquisa, no perodo de 2003 a participao direta dos envolvidos / interessados, nas denies e
2004, as atividades do Sub-comit propostas. o formato bsico que tem sido adotado pelos Comits
Billings nos trabalhos visando a ela-
de Bacia.
borao da lei especca da bacia
Billings. O texto completo consta do De qualquer modo, a constituio desse novo entendimento
relatrio: FERRARA, Luciana Nico- um longo processo. No que tange proteo dos mananciais
lau. Reviso da Lei de Proteo aos de interesse metropolitano em So Paulo, h um conjunto de
Mananciais da RMSP. FAUUSP,
2005. antecedentes que merecem observao cuidadosa. o que se
apresenta a seguir24.
Antecedentes: O Programa Guarapiranga
O Programa Guarapiranga foi parte de uma Poltica Pblica
que buscou, pela primeira vez, atravs da ao integrada de
diferentes setores do poder pblico, sanar os problemas ambientais
e qualicar as reas j ocupadas da Bacia do Guarapiranga, visando
a recuperao do manancial para abastecimento pblico. O incio
da elaborao do Programa Guarapiranga data do nal da dcada
de 80, quando o reservatrio j apresentava uma intensa ocupao
e degradao, como um bolso de pobreza.
Entre 1977 e 1989, a qualidade da gua do reservatrio
piorou, ameaando o abastecimento. Diante desta situao e
a partir da experincia integrada das aes de scalizao do
S.O.S Mananciais, posta em prtica a partir do incio da dcada de
noventa, teve incio a preparao de um programa de atividades
que tinha como objetivo a recuperao da qualidade da gua para
o abastecimento.
O programa se subdividiu em cinco Subprogramas, atravs
dos quais se desenvolveram duas estratgias: uma relacionada
gesto da Bacia e a outra relativa melhoria imediata da qualidade
de vida das populaes residentes em reas com infra-estrutura
precria. O Subprograma 3 Recuperao Urbana e Ambiental
iniciou-se com a urbanizao de 7 favelas, com projetos centrados
na implantao de infra-estrutura bsica. Com base nessa primeira
experincia, os projetos e obras subseqentes passaram a se
basear na permanncia e qualicao urbana, com a instalao de
infra-estrutura, equipamentos pblicos, praas, espaos de lazer e
estar. O programa determinou que a unidade de referncia espacial
seria a sub-bacia hidrogrca. Foram delimitadas 30 sub-bacias que
direcionaram as aes no mbito da PMSP. Nessas sub-bacias, h
loteamentos e favelas que contribuem de forma efetiva ao aporte
de cargas poluidoras em direo ao reservatrio. No entanto,
foram realizadas intervenes e obras de saneamento pontuais e
esparsas, no havendo um tratamento do conjunto de favelas de
uma mesma sub-bacia. Isso impossibilitou avaliar a ecincia das
obras, bem como a qualidade da gua que chega na represa.
A reviso da LPM e a nova poltica de mananciais
Diante da constatao de que a Lei de Proteo ao Manancial

no atingira seus objetivos, sua reviso tornou-se necessria por
parte do Estado. Demandas por alterao na dcada de 90 foram
impulsionadas por diversos fatores: com a Constituio Estadual
de 1989, ocorreram mudanas no campo jurdico e legal, que
impuseram a reformulao da legislao ambiental; paralelamente,
as ocupaes continuaram ocorrendo, juntamente com as aes
judiciais contra os moradores de loteamentos irregulares, que
elevaram o grau de preocupao da opinio pblica, trazendo
tona o assunto pblico da ameaa de crise no abastecimento

de gua. Tornou-se necessrio compatibilizar aes voltadas
preservao e proteo, com o uso e ocupao do solo e com o
desenvolvimento socioeconmico das regies protegidas.
Em 1995, o Governador Mrio Covas criou uma Comisso
Especial de Reviso da Legislao, integrada pela CETESB
(Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental), DAEE
(Departamento de guas e Energia Eltrica do Estado de So
Paulo), SABESP (Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo), ELETROPAULO (Eletropaulo Metropolitana -
Eletricidade de So Paulo S.A.), EMPLASA (Empresa Paulista
de Planejamento Metropolitano S.A.), CDHU (Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo),
Secretaria de Economia e Planejamento e Procuradoria Geral do
Estado, coordenada pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente.
A reviso da lei encontrou resistncias e gerou debate, explicitando
os conitos dos diferentes pontos de vistas dos ambientalistas,
juristas, urbanistas, acadmicos, moradores, municpios, entidades
empresariais. Diante das diversas polmicas, a Comisso no
conseguiu equacionar um projeto de lei que substitusse a Lei
Estadual de Proteo aos Mananciais (LPM).
Por isso, a Lei Estadual n 9.866/97, Nova Poltica de
Mananciais, estabeleceu diretrizes e normas para a reviso da LPM,
e diretrizes para proteo e recuperao das bacias hidrogrcas,
atravs da criao de reas de Proteo e Recuperao dos
Mananciais, designadas como APRM.
As reas de Proteo e Recuperao de Mananciais
APRMs so unidades de planejamento e gesto formadas por
uma ou mais sub-bacias. Inserem-se no princpio de gesto de
recursos hdricos por bacias, conforme estabelecido pela Lei
Estadual n 7.663/91. As leis especcas devero ser formuladas
para cada APRM e delimitar dentro delas: reas de Restrio
Ocupao, Ocupao Dirigida ou de Recuperao Ambiental. Para
cada APRM, deve ser elaborado um Plano de Desenvolvimento e
Proteo Ambiental (PDPA).
Uma das disposies transitrias da Lei Estadual n
9.866/97, Nova Poltica de Mananciais (artigo 47) autorizou a
execuo de obras emergenciais nas bacias protegidas pela LPM,
at que fossem aprovadas suas leis especcas. A execuo das
obras cou condicionada aprovao pelo CONSEMA (Conselho
Estadual de Meio Ambiente), CBH (Conselho da Bacia Hidrogrca)
e CRH (Conselho Recursos Hdricos), do Plano Emergencial de
Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana de So
Paulo, o que foi feito numa aprovao nica aplicvel ao conjunto
de casos avaliados pelas instncias tcnicas.
Na prtica, estava-se ampliando para toda a rea de Proteo,
a possibilidade de colocao de infra-estrutura de saneamento e de
recuperao ambiental que tinham sido aprovadas pelo Programa
Guarapiranga. No entanto, diferentemente do Plano Emergencial
os planos da poca anterior (Programa Guarapiranga) no tinham
autorizao para execuo de obras e nem nanciamento previsto
que os viabilizasse. As obras caram a cargo dos rgos de
saneamento e municpios, que tm diferentes disponibilidades de
investimentos e pouca articulao.
O que h de novo nesta legislao de gesto de recursos
hdricos e conseqentemente na Nova Poltica de Mananciais a
implementao de uma gesto participativa, que busca a integrao
entre setores e instncias governamentais e a participao da
sociedade civil, alm da descentralizao do planejamento e da
gesto das bacias hidrogrcas. A Lei Federal no 9.433/97, que
instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, considerou
princpios anlogos.
A adoo da sub-bacia como unidade de planejamento e
gesto possibilita que cada bacia receba tratamento diferenciado,
conforme sua realidade. A Bacia do Alto Tiet abriga o maior
contingente populacional e foi dividida pelo seu Sub-Comit em 5
regies. As sub-regies Cotia/Guarapiranga e Billings/Tamanduate
so as mais importantes para a rea sul da Regio Metropolitana
e esto muito comprometidas e por isso foram consideradas
merecedoras de maior ateno.
Mapa 4: Sub-Regies
do Comit de Bacia
Hidrogrca do Alto Tiet
Fonte: Lei Estadual n. 9.866/97 - Uma nova poltica de Mananciais, Secretaria de Estado
do Meio Ambiente (CPLA/GTLPM), 1998, p.11.
A Lei Especca da Bacia do Guarapiranga
O Programa de Saneamento Ambiental do Guarapiranga

elaborou o PDPA da bacia e chegou formulao da primeira minuta
de Lei Especca de Proteo e Recuperao dos Mananciais
da Bacia do Guarapiranga, no mbito da Secretaria de Recursos
Hdricos do Estado. Essa proposta foi discutida com a Secretaria de
Estado do Meio Ambiente e reelaborada, gerando uma nova minuta
que foi entregue ao Sub-Comit Cotia/Guarapiranga, em julho de
1999. O Sub-Comit discutiu a fundo as indenies da proposta,
com a participao de representantes dos rgos estaduais, das
prefeituras e da sociedade civil. Essa nova elaborao levou cerca
de 18 meses e somente aps um ano de debates, reunies pblicas
e esclarecimentos a proposta foi aprovada pelo Sub-Comit Cotia/
Guarapiranga, Comit do Alto Tiet e CONSEMA.
A minuta foi aprovada pelo CONSEMA em 13/08/2002 -
Deliberao CONSEMA n 15/2002, 178 Reunio Ordinria do
Plenrio do CONSEMA, mas somente em 29 de fevereiro de 2004,
aps muitas manifestaes pblicas, o governador encaminhou o
projeto de lei Assemblia Legislativa. Em abril de 2004 foi realizada
uma reunio extraordinria da Comisso de Meio Ambiente da
Assemblia na qual setores da sociedade manifestaram seus
posicionamentos e pressionaram para que o processo de aprovao
da lei ocorresse com agilidade. Um requerimento solicitando
votao em regime de urgncia foi encaminhado. Por m votada, a
Lei Estadual n 12.233 foi sancionada em 16 de janeiro de 2006.
A Lei Especca da APRM Guarapiranga uma referncia
para as demais leis de bacias, como a da Billings, que est em
elaborao. Por isso, algumas consideraes sobre ela so
importantes. Inicialmente cabe destacar a importncia que teve
a denio clara de que a utilizao da gua que contm,
integralmente para abastecimento urbano. Da decorre, como
objetivo central, recuper-la, visando a qualidade e a quantidade
de gua do reservatrio. Ao mesmo tempo em que tem como
metas reduzir as cargas poluidoras da represa, reter tendncias
expansionistas e minimizar o quadro de degradao ambiental,
coerentemente admite a real situao da ocupao da Bacia
e permite a regularizao de empreendimentos, edicaes e
parcelamentos do solo existentes, ainda que no atendam aos
parmetros urbansticos e ambientais nela estabelecidos para os
novos empreendimentos.
Logo, a Lei no se afastou do princpio bsico da Lei de
Proteo dos Mananciais que adequar o controle de uso do solo
capacidade de depurao de cargas poluidoras pelo reservatrio.
Segundo Ancona (2002), referindo-se minuta aprovada pelo
CONSEMA em 2002, a novidade que a mesma contemplou a
possibilidade de reduo das cargas geradas na bacia atravs
de sistemas de tratamento ou afastamento dos esgotos, que
sua antecessora no admitia. Em outras palavras, os limites de
adensamento no estariam mais restritos capacidade natural
do ecossistema e no seriam mais xos, na medida em que se
introduzia, na equao, a possibilidade de se reduzir o aporte de
cargas poluidoras por meios tecnolgicos.
Para atingir a Meta da Qualidade de gua, idia central da
lei, utiliza-se como parmetro a carga de f f sforo total auente ao
reservatrio. As cargas-limite estabelecidas para os municpios da
Bacia so parmetro para o planejamento de uso e ocupao do
solo que, juntamente com aes de preservao e recuperao
urbana e ambiental, instalao de infra-estrutura e estruturas de
reduo poluio, melhorariam a qualidade da gua. Um problema
que pode ser apontado que o controle dessa carga, que depende
de um monitoramento sistemtico para ser efetivo (previsto na lei),
parte de um processo de transformao amplo, que est atrelado
capacidade de cada municpio em prover alternativas para uso
habitacional, controlar sua expanso e sanear reas ocupadas.
Levando em considerao a realidade das cidades e a diculdade
de executar projetos e obras nas reas protegidas, pensar formas
de viabiliz-las essencial para que se atinja a carga-meta.
Nesse ponto a lei conta com um sistema de planejamento e
gesto cujo rgo tcnico a Agncia de Bacia Hidrogrca do Alto
Tiet, que atuar atravs de seu escritrio Regional da APRM-G.
Esse escritrio um rgo a ser constitudo, que atuar em conjunto
com os rgos pblicos competentes em cada ao, mas que de
fundamental importncia para a implantao e acompanhamento
das aes na bacia. Ele tem diversas atribuies relacionadas ao
controle, scalizao, regularizao, compensao, bem como a
de emitir pareceres prvios ao licenciamento sobre Programas
de Recuperao de Interesse Social. Alm dessas atribuies,
responsvel pela manuteno e coordenao do Sistema Gerencial
de Informaes SGI.
Apesar desse modelo se apresentar como um instrumento
inovador para o controle ambiental do territrio, ou seja, controle
da poluio da gua potvel, sua relao com os parmetros de
uso e ocupao do solo so insucientes. No foi incorporada
ao texto da lei a indicao de outras formas de ocupao menos
impactantes como largura e tratamento de ruas com aumento
de reas permeveis, disposio de lotes, solues construtivas
que no exijam cortes excessivos no terreno, sistema de reuso
da gua em reas livres, dentre outros. Esses novos parmetros
dependeriam de uma adaptao da Lei de Parcelamento municipal,
mas j poderiam estar presentes na Lei Especca, apontando para
uma forma de recuperao ambiental com implantao de infra-
estrutura no convencional.
Para cada sub-rea de Ocupao Dirigida h parmetros
urbansticos correspondentes que regulam o licenciamento de
novos empreendimentos. As leis municipais de parcelamento, uso
e ocupao do solo podero remanejar os parmetros urbansticos
bsicos, desde que sejam mantidas as cargas metas por municpio.
A proposta tambm contempla as exigncias quanto infra-estrutura
sanitria a ser garantida em cada subrea.
As reas de Restrio Ocupao foram denidas a partir
dos mesmos critrios do Cdigo Florestal e da Lei de Proteo aos
Mananciais e possuem como nicas diretrizes de uso a realizao
de investimentos e a aplicao de instrumentos econmicos e de
compensao previstos na lei, determinaes ainda muito genricas.
Ou seja, possibilitada a implantao de usos compatveis para
os casos das reas ambientalmente mais sensveis, mas no
so apontadas solues para a parcela dessas reas que j est
ocupada, com um texto vago (art. 13, inciso III), no qual so admitidas
intervenes de interesse social em reas urbanas, para ns de
recuperao ambiental e melhoria das condies de habitabilidade,
sade pblica e qualidade das guas.
As reas de Recuperao Ambiental compreendem reas
de Recuperao Ambiental 1 e 2. As ARA 1 so assentamentos
habitacionais de interesse social, desprovidos de infra-estrutura
de saneamento ambiental, nos quais o Poder Pblico dever
promover programas de recuperao urbana e ambiental. As ARA
2 so ocorrncias degradacionais previamente identicadas pelo
Poder Pblico, que exigir dos responsveis aes de recuperao
imediata do dano ambiental.
Conclui-se que a denio das reas de Interveno partiu
da situao real da bacia e buscou adequar-se realidade da
ocupao. A regularizao cou subordinada ao atendimento de
parmetros urbansticos e de exigncias quanto infra-estrutura.
O no atendimento dos padres urbansticos pode ser substitudo
por compensao onerosa, mas as exigncias de infra-estrutura
sanitria no podem ser exibilizadas.
Quanto ao licenciamento, possibilita maior autonomia dos
municpios, contanto que a legislao dos mesmos tenha sido
compatibilizada com a Lei especca e que tenha corpo tcnico e
conselho municipal de meio ambiente. Alm disso, os municpios
podem licenciar as obras de pavimentao e drenagem nas
Subreas de Urbanizao Consolidada, Urbanizao Controlada,
Especial Corredor e Envoltria da Represa. Uma mudana em
relao situao atual que o Sub-Comit Cotia-Guarapiranga
dever ser noticado quando da entrada de pedido de licenciamento
que estiver a cargo do Estado. A scalizao avana no conceito de
scalizao integrada entre agentes municipais e estaduais que
constituiro Grupo de Fiscalizao.
A lei tambm dispe sobre euentes lquidos, resduos
slidos, controle de guas pluviais e cargas difusas questes
essenciais que surgem com a ocupao e que precisam ser
equacionadas. Apresenta maior detalhamento dos temas essenciais
para a preservao do meio ambiente e admite que necessrio
qualicar e promover usos nas reas de preservao, para que a
forma de ocupao se modique.
A elaborao da Lei Especca da Bacia da Represa Billings
A Lei Especca da Bacia da Billings se encontra ainda

em processo de discusso, retardado, entre outros motivos, pela
falta de deciso poltica sobre a prioridade de destinao da
represa, disputas entre So Paulo e ABC, distribuio do poder
entre Municpios e Estado, discusso do carter no estritamente
preservacionista das propostas, diculdade de envolver a populao
no debate, que extremamente tcnico. Foi formado um Grupo de
Trabalho no mbito da Cmara Tcnica de Planejamento e Gesto
do Sub-Comit Billings que, desde 2003, vem abordando temas
como: as legislaes dos municpios da bacia, as colaboraes da
sociedade civil lei, a modelagem matemtica do reservatrio, e a
delimitao das reas de Interveno. O grupo tripartite, e conta
com a participao de representantes de todos os municpios da
bacia, rgos do Estado e representantes da sociedade civil.
A minuta de lei ainda no foi concluda. Contudo possvel
fazer uma reexo sobre seu processo de formulao e estudos
desenvolvidos at este momento.
Os trabalhos foram atravessados, no perodo, por dois
outros grandes debates de repercusso metropolitana: a renovao
da Outorga da Cantareira e o Projeto do Rodoanel, Trecho Sul. Os
temas so estratgicos e interferem diretamente no contexto da
Bacia do Alto Tiet.
Para alm do contedo das leis, foi posto em pauta o debate
quanto diculdade de aplicao de instrumentos urbansticos
em municpios cujo conito principal a ausncia de reas para
proviso habitacional destinada populao de baixa renda.
Em paralelo, a Sociedade Civil organizou o Seminrio
Billings: problemas e solues, realizado em diversos municpios da
bacia com ampla participao. O objetivo foi levantar as demandas
e propostas da sociedade civil para o projeto de Lei Especca.
Alm do processo de trabalho desenvolvido no mbito
do Grupo de Trabalho, o Sub-Comit contratou estudos tcnicos
especcos, gerenciados pela Secretaria de Estado do Meio
Ambiente para subsidiar a formulao da lei. O primeiro trabalho teve
como objetivo a calibrao do sistema relacional entre ocupao
urbana - produo de poluentes, expressos em carga de ffsforo,
que o elemento de referncia para avaliao da poluio.
O modelo de simulao MQUAL (Modelo de Correlao
entre o Uso do Solo e a Qualidade da gua) desenvolvido para Lei
Especca da APRM Guarapiranga foi adaptado para a bacia da
Billings.
Para esse estudo, foram utilizados documentos de referncia
anteriormente produzidos sobre a bacia da Billings e atualizadas
informaes como o uso do solo na bacia, a distribuio populacional
segundo a caracterizao do assentamento (Censo 2000), a
situao de infra-estrutura sanitria de cada municpio, a anlise
da qualidade de gua em diversas sub-bacias selecionadas. Tais
informaes geraram banco de dados e mapeamentos. Tambm
foram identicados os processos que afetam a qualidade da gua
(esgotos domsticos, euentes industriais, cargas difusa, em reas
rurais, em reas urbanas, eroso, lavagem materiais de construo,
deposio de partculas, deposio pela gua de chuva) destinados
seleo de indicadores de qualidade ambiental que possam ser
referencia para a lei especca.
O MQUAL constitudo por trs mdulos, cada um
representando os fenmenos de gerao e autodepurao das
cargas poluidoras nos trs ambientes considerados: a superfcie
do terreno, onde esto as fontes das cargas poluidoras; os rios
principais e seus auentes e o reservatrio. O estudo detalhou o
mdulo 1, que o de gerao de cargas. As estimativas de cargas
poluentes esto baseadas em coecientes de exportao de cargas
associados a diferentes categorias de uso e ocupao do solo,
bem como na populao urbana residente e na disponibilidade de
funcionamento dos sistemas de saneamento.
A partir do MQUAL da Bacia do Guarapiranga, o estudo
estimou as cargas poluidoras na Bacia da Billings. Assim o modelo
foi utilizado para simular a relao entre os padres urbansticos
e a qualidade das guas. Seguem algumas das concluses mais
signicativas, que so aspectos importantes para que se avaliem
signicados e impactos da ocupao:
O potencial poluidor de uma rea urbana de padro inferior
13,95 vezes superior ao de uma rea agrcola e 17,44 vezes
o de uma rea de mata. pequena a variao entre o potencial
de gerao o de cargas de ffsforo entre os usos urbanos padro
superior e padro inferior: este ltimo tem um potencial 4% acima
do primeiro.
O potencial poluidor de assentamentos no dotados
de sistema de saneamento quase cinco vezes superior ao de
assentamentos dotados de sistema de coleta e exportao de
esgotos. Isto , 510 pessoas em rea sem saneamento produzem
a mesma carga de ffsforo que 2500 em rea dotada de sistemas
de coleta e exportao de esgotos. Em outras palavras: para
uma determinada meta de carga a ser obtida, pode-se assentar
quase cinco vezes mais pessoas em uma rea provida daqueles
sistemas.
H uma reduo das cargas estimadas quando se
incrementa a extenso das reas verdes em uma bacia urbana. Em
relao a uma situao de base na qual no h reas verdes, numa
ocupao com 100 hab/ha, pode-se chegar reduo de at 15%
nas cargas, no caso de uma cobertura de 50% de reas verdes. No
caso de uma densidade de 200 hab/ha, a mesma cobertura vegetal
de 50% da rea leva a uma reduo de 13% da carga estimada.
Estas simulaes indicam que dois aspectos so
fundamentais para garantir a qualidade ambiental da bacia e que
devem estar presentes na formulao da lei e em qualquer projeto
de regularizao de assentamento existente: a implantao de
sistema de saneamento, principalmente de tratamento de esgoto,
nas reas consolidadas (independentemente do padro urbano
que ela contenha) e a permeabilidade do solo com reas vegetadas
em reas urbanizadas. Apesar de serem concluses relativamente
bvias, a viabilizao de ambos no depende exclusivamente de
regras legais, como se sabe. Ainda no foi elaborado um mecanismo
de controle das reas no ocupadas, que devem ser mantidas
permeveis, inclusive na escala do lote. O estudo demonstra que
h pouco conhecimento desenvolvido quanto poluio difusa, que
um fator relacionado urbanizao e um forte agente poluente da
gua e do solo.
A modelagem matemtica permite realizar simulaes que
mostrem a relao entre qualidade da gua e padres urbansticos
em diferentes cenrios. Por exemplo: alterando a quantidade de
populao, implantando rede de esgoto e aumentando rea vegetada
em dada bacia, possvel
vel saber quanto varia a carga de ffsforo
gerada. Portanto, como instrumento de planejamento, ele permite
trabalhar com situaes distintas simultaneamente, prevendo a
quantidade de ffsforo em cada sub-bacia e quanto deste chega na
represa. Porm se limita a relacionar aspectos que so importantes
(populao, sistema de tratamento de esgoto e gerao de carga
poluente), mas no so estanques de outros fatores que podem ser
pensados para minimizar o impacto da urbanizao no manancial.
10.3. Em sntese
Cabe ressaltar que, assim como os estudos desenvolvidos

para a Lei Estadual n 898/75 avaliaram capacidade de depurao
e estabeleceram as correspondentes densidades adequadas, a
proposta do MQUAL, dene capacidade mxima de despejo de
f sforo.
f
Cabe lembrar que a lei de 1975 teve seu descumprimento
facilitado pelo fato de no atribuir parmetros denidos a lotes,
mas exigir consulta caso a caso ao rgo licenciador, o que no
permite um controle social de sua aplicao, j que, ao contrrio da
maioria das leis, as regras so desconhecidas. A impossibilidade
do controle pela sociedade, remetendo o controle apenas ao poder
pblico, ajudou fortemente a inviabilizar a aplicao.
Essa experincia do passado evidencia que a nova lei s
obter algum sucesso se a distribuio da carga for atribuda a cada
micro bacia e que seu controle possa ser facilmente aferido pela
cidadania, a partir de freqente e convel informao quanto
medida da quantidade de ffsforo no desgue de cada curso dgua
junto represa.
Assim, a percepo das diculdades de implementao da
lei anterior exige algumas medidas para a implementao da nova
lei. Alm dos planos de bacia, alm da necessidade de investimento
em Habitao de Interesse Social em condies adequadas,
fundamental a distribuio o da carga-meta de ffsforo por micro
bacias, que tenham cada qual seu plano. isso que a pesquisa
evidenciou, nesse sentido que se trabalhou a construo de uma
metodologia que integre tcnica, gesto, desenho urbano e controle
social, dentro das condies concretas de nossa realidade local.
a discusso que se apresenta no prximo captulo.

11 Conceitos de Projeto
Os captulos anteriores trataram de observar a formao dos

mananciais da RMSP, a gnese da legislao para sua proteo,
a implementao dessa legislao e sua pouca eccia, expressa
pela ampla ocupao das margens e de grande parte da regio, a
indenio de caminhos para enfrentar essa situao, a crescente
conscincia da necessidade de mudana de paradigmas quanto s
polticas para a questo, os novos instrumentos disponveis.
Busca-se aqui apresentar uma sntese propositiva, tendo
em vista tanto a formulao de propostas imediatas de reduo
de danos, passveis de implementao por meio de Termo de
Ajustamento de Conduta, quanto o desenvolvimento de diretrizes
mais conceituais que possam subsidiar a ao futura e as novas
leis especcas por elaborar.
Nesses termos, as proposies apresentadas esto no
esprito da Lei Estadual n 9.866/97, que dispe sobre diretrizes e
normas para a proteo e recuperao das bacias hidrogrcas dos
mananciais de interesse regional do Estado de So Paulo. Essa lei
se prope como uma legislao que induza a usos compatveis, a
partir de um processo de gesto participativo e descentralizado, e
que associe um conjunto de instrumentos capazes de reorganizar
as reas protegidas (So Paulo, Estado,SMA/CPLA/GTLPM, 1998,
p.10). Essa lei assume como elementos centrais: a vinculao da
legislao e da poltica de proteo aos mananciais ao Sistema
Estadual de Recursos Hdricos; a adoo da Bacia Hidrogrca
como unidade de planejamento e, dentro dela, a caracterizao de
sub-unidades (reas de Proteo e Recuperao dos Mananciais
- APRM), que podero ter legislao especca; a conceituao de
reas de interveno, que orientem a implementao de polticas
pblicas, sem ser um zoneamento rgido.
Nesse contexto, o que se apresenta a seguir uma
contribuio aplicao e materializao desses princpios, seja
na regulamentao da Lei Especca da Guarapiranga, seja na
proposio das demais Leis Especcas para APRMs, seja na
elaborao de Termos de Ajustamento de Conduta para gesto do
passivo existente. Em linhas gerais, assume-se que na formulao
de diretrizes de preservao, ocupao e uso do solo para reas
ambientalmente sensveis e de mananciais fundamental que se
incorpore concepo ambiental e urbanstica, critrios e formas
de aplicao, scalizao e controle, compatveis com a cultura e as
normas jurdicas nacionais e locais e a efetiva capacidade de gesto
do poder pblico. A se inclui tambm a idia de progressividade e
de metas, estabelecidas em padres realistas.
Para tanto, identicam-se trs frentes de ao: promoo
de usos sustentveis nas reas desocupadas, evitando seu
abandono e ocupao inadequada; intervenes para reduo de
120
danos nas reas ocupadas - recuperao urbanstica e ambiental;
regulao fundamentada em padres realistas, compatveis com
a condio scio econmica existente, e que traduza em formas
urbanas concretas e compreensveis os parmetros de controle,
que so ndices abstratos de difcil aplicao e de ainda mais difcil
compreenso pela sociedade.
11.1. Promoo de uso sustentvel nas reas no ocupadas
O principal objetivo hoje na proteo aos mananciais da 25 A Lei Estadual n 9.866/97

Regio Metropolitana de So Paulo, particularmente quanto estabelece diretrizes e normas
para a proteo e recuperao da
bacia da Represa Guarapiranga25, manter as qualidades do ciclo qualidade ambiental das bacias
hidrolgico natural, impedindo a contaminao desse meio atravs hidrogrcas dos mananciais de
de lanamento de esgotos, eroso, impermeabilizao ou poluio interesse regional para abasteci-
mento das populaes atuais e
difusa.
futuras do Estado de So Paulo,
Nessas condies, qualquer tipo de ocupao pode assegurados, desde que compa-
parecer, em princpio, problemtica. O ideal seria manter reserva tveis, os demais usos mltiplos
(art. 1). At o presente momen-
de produo da gua. No entanto, localizada nas bordas de uma
to, apenas a Guarapiranga tem
metrpole com 18 milhes de habitantes, h que se reconhecer a natureza de manancial para o
que a presso sobre essas reas extremamente forte e parcela abastecimento pblico reconhe-
signicativa se encontra ocupada. Assim, para essa regio, mais cido por Lei. Essa funo primor-
dial de abastecimento de gua
do que regras ou padres de urbanizao, devem ser denidos consolidou-se com a aprovao
os investimentos pblicos e os mecanismos de direcionamento da Lei Estadual n 12.233/06,
da ao privada, que viabilizem usos compatveis com a proteo que declara a Bacia Hidrogrca
do Guarapiranga como manan-
e recuperao dos mananciais, assim como propiciem ganhos cial de interesse regional para
ambientais em processos de regularizao. o abastecimento pblico e cria
Nesses termos, fundamental ampliar a investigao na a rea de Proteo e Recupe-
rao dos Mananciais da Bacia
busca de condies economicamente viveis e sustentveis, como Hidrogrca do Guarapiranga
alternativas de efetiva proteo das reas no ocupadas. - APRM-G.
A legislao hoje vigente transfere diretamente os encargos At que sejam promulgadas leis
especcas para cada bacia,
da proteo aos proprietrios e usurios da rea protegida, atravs prevalecem, na Regio Metropo-
das limitaes de uso e ocupao do solo e das disposies que litana de So Paulo, as Leis Es-
restringem a instalao de sistemas infra-estruturais, particularmente taduais n 898/75 e n 1.172/76
(Proteo aos Mananciais).
os de saneamento. Apenas limita a possibilidade de aproveitamento
das reas, sem contudo desenvolver nenhum instrumento ou
processo de estmulo s atividades desejveis.
Por outro lado, relativamente prpria normatizao dos
usos permitidos, pode-se apontar duas contradies fundamentais:
a primeira diz respeito tentativa de estabelecer uma ocupao de
padro chcaras - portanto de mdio e alto padro, como forma
de proteo aos recursos hdricos e ao meio ambiente, atravs da
regulao do tamanho mnimo de lote e das taxas de ocupao
e permeabilidade. A ocupao de alta renda atrai empregados
e servios, desde a construo civil manuteno. No sendo
oferecidas alternativas para assentamento adequado dessa
populao de trabalhadores, esta acaba se instalando precria e
irregularmente em reas prximas.
A segunda contradio diz respeito infra-estrutura. Com o
objetivo de desestimular a ocupao, a lei proibiu a instalao de
11 Conceitos de proj e t o 121

redes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio nas
reas consideradas classe C. A infra-estrutura admitida apenas
nas reas de classes A e B, determinadas poca da promulgao
da lei. Desse modo, a lei descolou-se da realidade medida que
as ocupaes urbanas irregulares se expandiam sobre as reas de
classe C. Uma vez que a lei probe a instalao das redes pblicas
de saneamento nessas reas, acaba ampliando a contaminao
sanitria, medida que o esgoto diludo nos recursos hdricos aui
diretamente para a represa.
Para as reas de menor restrio, classe A, j urbanizadas
por ocasio da promulgao da lei, a legislao estabeleceu
restries urbansticas compatveis com padro urbano, mas ainda
assim muito mais restritivos do que o que j estava efetivamente
implantado. As reas de classes B e C, sujeitas a maiores restries,
foram sendo empurradas para a irregularidade medida que foram
sendo ocupadas pela urbanizao perifrica de baixa renda.
Num quadro de busca da recuperao ambiental e
regularizao dos assentamentos, as reas livres das glebas j
ocupadas e as glebas no ocupadas podero receber usos que
atendam s restries ambientais, mantendo as caractersticas de
uma ocupao ambientalmente correta: permeabilidade do solo e
vegetao recuperadas ou mantidas, eroso do solo controlada,
controle da produo e da correta destinao de dejetos urbanos
slidos e lquidos, proteo de nascentes, cursos dgua, e guas
subterrneas.
26 Contribuies provenientes da Vistorias, visitas e entrevistas com moradores, demonstraram
participao de Caio Boucinhas e algumas dessas possibilidades de usos adequados s reas de
Daniel Nobre (2003/2004) na pes-
quisa Reparao de Danos e Ajus- mananciais j sendo praticadas26. No Parque Andreense, em Santo
tamento de conduta em Matria Andr, os moradores passaram por um processo, que envolveu
Urbanstica. tambm diversos rgos da prefeitura local, ONGs, movimentos
populares e universidades (USP e UBC de Vancouver), que se
propunha a criar um modelo de Gesto Participativa em reas
de Mananciais (GEPAM) que pudesse ser replicado em reas
com problemas semelhantes. Ao lado das cooperativas de corte
e costura e de construo civil, os moradores tm desenvolvido
atividades de horticultura, produo de mel e piscicultura; grupos
de jovens passaram por cursos de formao de guias de turismo e
tm sido desenvolvidas atividades de educao ambiental.
No Stio Joaninha, em Diadema, parte dos moradores
trabalhava informalmente no antigo lixo do Alvarenga, nos limites
do assentamento. Podero, provavelmente por um longo perodo,
serem organizadas atividades que envolvam os moradores,
relacionadas s obrigaes de descontaminao de toda a rea
do aterro, incluindo plantios e monitoramento de vegetao,
controle de gases, segurana, etc. Uma das aes j concretizadas
foi o projeto Vida Limpa, no qual catadores vendem os resduos
slidos que recolhem nas casas para a usina de reciclagem da
prefeitura. A perspectiva recente de implantao na rea, de
sede de Universidade Federal de So Paulo UNIFESP, alm de
representar uso favorvel para a rea, do ponto de vista ambiental,
poder ser uma frente de trabalho para os moradores.
Em reas com nascentes, crregos e remanescentes de
mata atlntica podem ser promovidas atividades relacionadas ao
manejo, bem como de lazer e esporte. As atividades relacionadas
piscicultura, criadouros e chcaras de pesque-pague, passam
atualmente por avaliaes da Secretaria de Agricultura do Estado
de So Paulo e do Instituto Botnico, os quais comeam a denir
os parmetros aceitveis para essas atividades em rea de
mananciais.
Recente resoluo do CONAMA (n 369, de 28 de maro
de 2006) dispe sobre denies e condies referentes aos
casos de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto
ambiental, passveis de desenvolvimento em reas de preservao
permanente, como nascentes e margens de rios e represas.
Com relao Agricultura Urbana, existe em So Paulo a
Lei Municipal n 13.727/04, j regulamentada, que cria o Programa
de Agricultura Urbana e Peri-Urbana (PROAURP), propondo a
implementao de atividades destinadas ao cultivo de hortalias,
legumes, plantas medicinais, plantas frutferas e ores, bem como
a criao de animais de pequeno porte, piscicultura e a produo
artesanal de alimentos e bebidas para o consumo humano no
mbito do municpio (...) em reas pblicas apropriadas para a
implantao do programa (...) tem por objetivos: combater a fome;
incentivar a gerao de emprego e renda; promover a incluso
social; incentivar a agricultura familiar; incentivar a produo para
o autoconsumo; incentivar o associativismo; incentivar o agro-eco-
turismo; incentivar a venda direta do produtor; reduzir o custo do
acesso ao alimento para os consumidores de baixa renda.
Numa primeira avaliao considera-se que o programa
poder ser um grande aliado na implementao de programas de
agricultura urbana orgnica, tanto nas bordas dos assentamentos
existentes, marcando os limites da ocupao, quanto em projetos
de ocupao controlada em novas reas.
Em qualquer das atividades propostas dever haver um
programa de educao ambiental contnuo, procurando sensibilizar
os moradores das reas de Proteo a Mananciais quanto
s caractersticas especiais do seu local de moradia, um local
ambientalmente sensvel, necessitando de cuidados especiais,
com severas restries ao seu uso e que nunca poder ter padres
urbansticos semelhantes aos conhecidos em outras reas do
seu municpio. As experincias observadas mostram tambm
que fundamental a sensibilizao do poder pblico em relao
a desenvolver esses novos padres urbansticos, incentivar e
scalizar os novos usos, ser parceiro nas novas atividades.
Nesses termos, pode-se sintetizar que as proposies para
uso sustentvel dos stios desocupados em mananciais pautam-se
em: conter a expanso nessas reas; propiciar ganhos ambientais;
contribuir para a incluso social e para a melhoria de renda das
populaes locais. Isso implica em articular o desenvolvimento e
conservao desses ncleos e assentamentos, com a promoo de
alternativas econmicas de uso dos territrios prximos, as quais
possibilitem o desenvolvimento integrado e sustentvel do conjunto
de reas urbanas e no urbanas em cada setor do territrio ou sub-
bacia.
A concepo da poltica de recuperao urbana, urgente e
necessria, certamente deve incluir restries e condies para os
assentamentos na rea, mas ter necessariamente que reverter a
toda a sociedade, e no apenas a essas populaes, o custo de
garantir a qualidade ambiental dessas reas e a preservao da
gua dos mananciais.
Fazer esse debate, que fundamental, implica no entanto
em pautar questes de Modelo de Desenvolvimento e de Consumo
no s de bens, mas tambm de espao, inclusive de espao
urbano, muito mais amplas do que o debate ambiental vem
abordando no pas.
11.2. Recuperao urbanstica e ambiental das reas ocupadas
O estudo de quatro situaes concretas: Jardim So

Francisco (Embu), Parque Andreense (Santo Andr), Parque dos
Qumicos (So Bernardo do Campo) e Stio Joaninha (Diadema)
permitiu levantar questes e relacionar alguns pontos que podem
ser assumidos como princpios para projetos de recuperao
ambiental e urbanizao de loteamentos irregulares em reas de
proteo ambiental. Esses princpios, alguns mais gerais, outros
especcos para a Regio Metropolitana de So Paulo, baseiam-
se em constataes tcnicas quanto minimizao dos danos
ambientais causados pelos assentamentos consolidados, bem
como consideraes urbansticas visando a possibilidade de
regularizao e a efetividade e permanncia da regularizao que
venha a ser feita.
Um trabalho mais detalhado sobre uma das reas
o Stio Joaninha, em Diadema, apresentado no prximo item
11.3 - Alternativas urbansticas, permite visualizar a expresso
27 O procedimento utilizado foi o de
concreta desses princpios bem como diversas possibilidades de
associar pesquisa propriamente dita
ao exerccio de projeto desenvolvi- interveno e os diferentes impactos sociais e ambientais que
do por estudantes de Arquitetura e podem representar.
Urbanismo em nal de curso e por Em sntese, o conjunto de estudos permite concluir que
docentes orientadores (FAUUSP).
Os projetos foram desenvolvidos
enfrentar o tema da preservao dos mananciais situados na franja
at uma etapa preliminar, no trans- urbana exige inicialmente, em relao s reas no ocupadas,
correr de disciplina optativa, de pro- incentivar e promover usos compatveis com a preservao do
jeto, ministrada pelos docentes: Er-
minia Maricato, Maria Lucia Renetti
manancial, que sejam economicamente viveis, conforme abordado
Martins e Minoru Naruto, e apoio do no item anterior. Em relao quelas com ocupao consolidada,
Ministrio Pblico, nas pessoas dos que requerem recuperao ambiental e regularizao, conclui-se
Promotores de Justia Jos Carlos
por alguns procedimentos e diretrizes, que se relacionam a seguir.
de Freitas e Cludia Maria Ber. As
atividades ocorreram no primeiro So fruto do trabalho experimental desenvolvido na FAUUSP entre
semestre de cada ano. 2000 e 200327.
Considerar, em cada caso, as condies topogrcas e
localizao do assentamento em relao mancha urbana,
centros e principais acessos
Recursos como base cartogrca, fotos areas (ortofotos),
levantamento de campo, fotos do local, so insumos preciosos
para identicao da situao. Observar atentamente a topograa,
construindo mapas de hipsometria e declividades fundamental,
pois propicia a anlise e identicao da micro-bacia, bem como
a demarcao das reas de risco. As fotos areas representam
importante auxlio na identicao de reas de mata que possam
ter continuidade e reas que podem ser utilizadas como conteno
expanso.
Para a denio do tipo de interveno a ser feita, considera-
se uma seqncia de atividades que comea pela avaliao da
condio de insero do assentamento em relao rea urbana
consolidada e localizao das redes de infraestrutura. Cabe
observar uso e ocupao do solo da rea e adjacncias, tendncias,
distncias e integrao viria da rea com a mancha urbana principal.
Em casos em que haja descontinuidade da mancha urbana, ou que
o assentamento se encontre em vertente oposta que dispe de
rede instalada, a produo de infraestrutura local pode ser mais
conveniente do que extenso da rede, particularmente rede de
esgoto, propiciando tratamento local de euentes e minimizando a
circulao de esgoto no tratado.
A soluo a ser adotada dever ainda considerar o grau de
consolidao do assentamento e de ocupao da rea, proporo de
interstcios e de reas vagas, condies de drenagem e processos
de eroso que estejam em curso.
Considerar a micro-bacia como unidade de projeto

A adoo da micro-bacia, como unidade de projeto, decorre
da reexo de que a recuperao de reas ambientalmente frgeis,
que contm assentamentos irregulares, requer intervenes e
obras abrangentes que corrijam a degradao de no mnimo uma
pequena bacia de drenagem, na qual se possa avaliar e controlar os
impactos a jusante do conjunto de assentamentos. Isso representa
uma diculdade na esfera de trabalho do Ministrio Pblico, pois
procedimentos referem-se a loteamentos individualmente. Assim,
aberto o procedimento em relao a um assentamento, deveriam
ser abertos tambm em relao a todos os demais que compem a
micro-bacia em que se insere.
Pensar o projeto na escala da micro-bacia reete uma
nova forma de organizar e agir sobre o territrio e o ambiente
construdo, tanto do ponto de vista da anlise - pois permite avaliar
mais adequadamente a realidade ambiental e social num espao
claramente delimitado e denido, quanto em relao atuao -
por colocar em evidncia a dimenso necessariamente coletiva da
proteo ambiental.

126
tenso e dilogo na metrpole
Rio
Limite
imite da microbacia
Base: foto area 2000. Montagem: Luciana Ferrara, LABHAB, 2006.

Atribuir cargas meta de fsforo por micro-bacia
Na perspectiva da Bacia Hidrogrca do Alto Tiet, o
parmetro de controle da carga poluente que pode ser despejada
na represa a carga mxima de fsforo. A partir de um diagnstico,
cada municpio tem uma carga meta a administrar. A proposta a que
a pesquisa conduz que essa carga meta seja distribuda e avaliada
por micro-bacia. Dessa tica, as propostas de interveno em cada
micro-bacia seriam balizadas por essa carga meta, monitorada ao
longo do processo e com uma dimenso territorial perceptvel pelo
cidado.
A medio da carga meta de fsforo para a micro-bacia,
na qual foi realizada a interveno, uma forma muito importante
de avaliar os efeitos do projeto na minimizao da poluio. Se
comparada a cargas em micro-bacias nas quais no foi realizada
interveno, pode demonstrar a importncia e eccia do projeto.
Alm disso, por sua escala reduzida, passvel de percepo, facilita
o controle e acompanhamento pela populao.
Desocupar as margens de cursos dgua, as reas envoltrias

s nascentes e as reas de risco
Essa deve ser a primeira medida de um projeto em rea de
mananciais. Isso porque a desocupao dessas reas fundamental
para a qualidade da gua dos cursos dgua e do loteamento como
um todo. No entanto, o afastamento ideal do corpo dgua no deve
ser um nmero xo, mas considerar as condies do lugar. Trata-se
antes de tudo, de garantir a qualidade das habitaes com relao
salubridade e estabilidade, bem como minimizar os impactos
diretos nas guas.
Preencher os vazios nas reas mais consolidadas

A transferncia da populao de margens de crregos
e reas de risco para lotes vazios das reas mais consolidadas
proporciona um aproveitamento mais adequado do loteamento,
tanto sob o ponto de vista de instalao de infra-estrutura (pela
menor disperso das moradias), quanto por reduzir os espaos
vazios sujeitos ocupao e portanto ampliao da populao
da rea.
Desocupar reas no consolidadas

As reas com pouca ocupao, em que predominam lotes
e glebas vazias, podem ser desocupadas, remanejando-se as
habitaes para reas mais consolidadas. Dessa forma, tanto as
habitaes e lotes localizados em reas mais frgeis e de risco,
como os localizados em reas de ocupao rarefeita, podem
ser remanejados para reas mais consolidadas, promovendo o
preenchimento das reas mais adequadas ocupao.
Dicultar expanso para reas no ocupadas

O conjunto de medidas acima relacionadas, associado
implantao, nas reas que permanecero desocupadas, de
usos compatveis com a preservao e que comportem atividades
geradoras de renda, compe organizao espacial que diculta
a expanso urbana e facilita seu controle, que deixa, assim, de
depender exclusivamente de scalizao e represso.
Utilizar infra-estrutura e solues tcnicas alternativas, com

menor impacto ambiental e mais qualidade funcional
A infra-estrutura dos loteamentos localizados em reas de
mananciais no deve ser convencional. No caso da drenagem,
devem ser utilizadas solues que diminuam os leitos carroveis,
aumentem as reas permeveis (pblicas e privadas), alm da
implantao de pavimentao e calamento permevel, entre outros
sistemas. No caso do esgoto, podem ser priorizadas solues
locais, de pequeno porte, na rea do loteamento.
Considerar a opo de tratamento de esgoto local

O tratamento local do esgoto pode em grande parte dos
casos constituir-se em alternativa mais interessante, ecaz e
denitiva do que a exportao para tratamento fora da bacia,
conforme determina a Lei Estadual de Proteo aos Mananciais
n 1.172/76, art. 23. A nova Lei Especca da Guarapiranga j
acolhe essa possibilidade.
interessante estabelecer comparaes entre as tcnicas
de tratamento local e a soluo at hoje compulsria de exportao
e tratamento tradicional, em termos de custo e do impacto sobre
o ambiente local e sobre a qualidade e quantidade da gua dos
mananciais.
A escolha de um sistema de tratamento apropriado deve
28 A esse respeito foi desenvolvida levar em conta diversos fatores: uma adequada caracterizao da
a pesquisa Alternativas para tra- rea de interveno, o conhecimento das tecnologias disponveis
tamento de esgoto domstico em
reas de mananciais pela bolsis- e uma idia clara dos objetivos a serem alcanados (ecincia
ta de Treinamento Tcnico Renata necessria do tratamento). Com o cruzamento dessas informaes,
Paula Lucas (2003), como parte da faz-se a escolha do sistema de tratamento mais adequado para uma
pesquisa Reparao de Danos e
Ajustamento de Conduta em Mat-
regio. A melhor vantagem que os euentes j tratados retornam
ria Urbanstica. represa, evitando a reduo da quantidade de gua disponvel28.
Considerar os investimentos j realizados pela populao e

pelo poder pblico
Devem ser consideradas as condies urbanas do
entorno do loteamento, para que o projeto facilite a utilizao
de equipamentos pblicos existentes, bem como a integrao
rea urbana consolidada. Alm disso, importante considerar os
investimentos realizados pela populao, na construo de suas
habitaes. Edicaes em estado satisfatrio, localizadas em
reas minimamente propcias, devem ser mantidas.
Atentar forma de ocupao das encostas

A topograa na regio de mananciais metropolitanos de So
Paulo , em grande parte da extenso, bastante acidentada. muito
freqente a implantao de habitaes de forma inadequada em
rea de alta declividade nos assentamentos da regio. Alm do fato
da irregularidade, na maioria dos casos existe risco de desabamento
ou deslizamento das habitaes, alm do permanente processo de
assoreamento e reduo da lmina de gua da represa.
Do ponto de vista da legislao, essa situao congura
mais uma particularidade de condio irregular: a Lei de Proteo
aos Mananciais (n1.172/76) determina como no passveis de
ocupao as reas onde a declividade mdia for superior a 30%
calculada a intervalos de 100 metros a partir do nvel de gua
mximo dos reservatrios pblicos existentes e projetados, e dos
limites do lveo dos rios, sobre as linhas de maior declive. Alm
disso, o Cdigo Florestal determina como reas de preservao
permanente os topos de morro e reas com declividade superior
a 45% (que equivalem s reas de primeira categoria da Lei de
Proteo aos Mananciais).
Na perspectiva de viabilizar a manuteno dos investimentos 29 Pesquisa Reduo do impacto
realizados pela populao em suas moradias, importante, nas ambiental de edicaes em encos-
intervenes, a busca de alternativas tcnicas que propiciem a tas na rea de manancial, desen-
volvida pelo bolsista de Treinamen-
estabilidade e recuperao de vias e lotes. Para tanto decisiva a to Tcnico Gustavo Chacon Pereira
reposio de cobertura vegetal, ampliao das reas permeveis (2003), como parte da pesquisa
e reduo da necessidade de cortes e aterros na implantao de Reparao de Danos e Ajustamen-
to de Conduta em Matria Urbans-
infraestrutura, uma vez que essas so as principais causas de tica. A partir do estudo de caso do
eroses e do conseqente assoreamento dos corpos dgua29. Stio Joaninha, desenvolveu proje-
tos de habitaes adaptadas a al-
Desenvolver a proposta de interveno considerando de modo tas declividades tanto quanto idias
articulado e sinrgico as opes a serem adotadas: projeto para melhorar a drenagem.
urbanstico, tecnologia de soluo de infra-estrutura, soluo

para regularizao urbanstica, soluo para regularizao da
propriedade, nanciamento do projeto e manuteno
Todos esses aspectos devem ser pensados e concebidos
simultaneamente, e devem estar articulados para que a proposta
seja vivel e realista. Cada aspecto tem seus determinados
requisitos, nem todos compatveis com todas as alternativas dos
demais.
Delimitar parte da rea como ZEIS, atravs de lei municipal

A demarcao das reas consolidadas e adensveis como
ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), atravs do Plano Diretor
Municipal ou lei especca municipal, da maior importncia, pois
signica o reconhecimento legal da prioridade de uso habitacional
de interesse social na rea, alm da possibilidade de regularizao
segundo padres urbansticos prprios, que podem divergir dos
estabelecidos para o conjunto do municpio.
Uma vez que o permetro da ZEIS seja aprovado na lei, o
plano de urbanizao, quando elaborado, bastar ser aprovado pelo
conselho de ZEIS (composto por moradores e poder pblico), para
que possa ser consolidado imediatamente por ato do Executivo.
No ter necessidade de nova aprovao pelo Legislativo.

Envolver a populao local desde o incio
Atravs do conselho de ZEIS, possvel envolver a
populao da rea, o que fundamental para a implantao,
sucesso e manuteno do projeto. Ao mesmo tempo isso amplia
o comprometimento do poder pblico em processos normalmente
longos, que exigem acompanhamento e que extrapolam a durao
de uma gesto.
Compreender e garantir o esprito da lei

Toda legislao de proteo tem intenes claras, mas no
necessariamente instrumentos ecazes. No caso dos mananciais
da Regio Metropolitana de So Paulo, por exemplo, o esprito
da lei garantir a qualidade e quantidade da gua das represas,
para servir ao abastecimento. O que se observa hoje a condio
estranha de que, na prtica, para atender ao esprito da lei, torna-
se necessrio muitas vezes contrariar seus dispositivos explcitos.
Nesse sentido, a nova Lei da Guarapiranga abre a possibilidade
da realizao de obras e medidas que minimizem o impacto de
situaes consolidadas - instalao de infra-estrutura alternativa
para drenagem, esgoto, implantao das edicaes e, em situaes
especcas, alternativa de tratamento local dos euentes, buscando
assegurar a efetividade e permanncia da regularizao.
Mesmo sob uma transformao da legislao, que favorea
a regularizao e recuperao ambiental, cumpre ressaltar o
interesse de formulaes como o Termo de Ajustamento de
Conduta, que pode ser, anal, instrumento complementar ao Plano
de Reurbanizao de ZEIS ou de bacia, como alternativa de garantir
efetividade e permanncia do projeto implementado.
11.3. Alternativas urbansticas
Dentre os quatro casos estudados, que deram base s

consideraes acima apresentadas, um deles foi particularmente
aprofundado. Trata-se do Stio Joaninha, em Diadema. Para esse
loteamento, sobre o qual foi possvel deter-se mais intensamente,
foram desenvolvidas e organizadas segundo tipologias, diversas
solues urbansticas, que, atravs de desenhos e plantas, permitem
visualizar o resultado fsico e ambiental de cada uma, facilitando a
compreenso da conseqncia fsico-espacial e impacto social de
cada opo. Entre elas desenvolve-se tambm uma proposta mais
conceitual, genrica, passvel de implantao em reas desmatadas,
mas com ocupao incipiente. Sua implantao foi testada em rea
muito mais ampla, que envolve inclusive o Stio Joaninha.
Elaborado por equipes de estudantes, com orientao dos
professores, o produto expressa o desenvolvimento de propostas,
que envolvem todo o arsenal tcnico - do direito, ao urbanismo,
passando pela engenharia sanitria, formas de gesto, criatividade
do projeto, expressa atravs do desenho urbano. Alm do projeto de
urbanizao, foram estudadas alternativas tcnicas para sistemas
de esgoto, drenagem supercial, abastecimento de gua e resoluo
da questo de habitaes em encostas com alta declividade. Cabe
ressaltar que tais alternativas foram desenvolvidos enquanto
atividade acadmica e em nvel preliminar.
A partir do processo de trabalho de elaborao desses
projetos e de uma leitura crtica das diversas propostas alternativas
foram desenvolvidas algumas tipologias e conceitos apresentados
a seguir, de projetos de urbanizao com recuperao ambiental
em reas protegidas. As alternativas para equacionamento da
questo fundiria tero tambm suas particularidades segundo
cada um desses princpios de interveno fsica. Como se poder
ver, as alternativas variam das mais conservadoras s mais
intervencionistas, de solues mais individuais a essencialmente
coletivas, dando margem ao vasto cardpio de opes, que facilitam
o debate e a avaliao de caminhos a optar. Facilitam tambm que
se consiga visualizar a correspondncia entre formas urbanas reais
e ndices urbansticos.
A escolha do Stio Joaninha para o estudo especco deveu-
se ao fato de a rea conter toda a sorte de questes e pendncias
existentes em loteamentos irregulares na rea de proteo aos
mananciais (problemas fundirios, jurdicos, tcnicos, sociais,
ambientais) e, ao mesmo tempo, potencial para interveno. Conta
tambm com o envolvimento tanto da Prefeitura quanto do Ministrio
Pblico, no encaminhamento de soluo.
O Stio Joaninha - histrico e formao
A histria do loteamento Stio Joaninha foi resgatada a partir

do Procedimento de Investigao aberto pelo Ministrio Pblico em
1995. Atualmente objeto de Ao Civil Pblica. Em novembro
de 1983, Mikhael William Mallouk adquiriu rea de 139.200 m
de Joaninha Pedrosa, conforme contrato particular de Cesso de
Direitos Possessrios. Em 1986, adquiriu mais 6.000 m encerrando
uma rea de 145.200 m. No contrato Joaninha declarou que sobre
essa rea existia uma ao judicial de usucapio, que seria passada
para Mallouk. Porm, a ao no estava resolvida e a rea no
tinha sido usucapida, o que s ocorreu posteriormente, em 1995.
Antes mesmo da nalizao do processo, em 1989, Mallouk iniciou
a implantao de loteamento para na rea, com um total de 225.835
m.
O loteamento foi implantado, e a venda de lotes iniciada, sem
aprovao dos rgos competentes. posterior s Leis: Federal
n 6.766/79, Estadual n 1.172/76, Decreto Estadual n 9.714/77,
e Lei Municipal n 468/73. O loteador apresenta uma planta do
loteamento com carimbo e assinatura de um tcnico da Prefeitura
de Diadema, mas a mesma no tem validade.
Hoje o loteamento apresenta-se ocupado de forma
aproximada ao desenho da planta original (que atende ao disposto
na Lei Federal n 6.766/79, mas no atende s disposies da Lei

Ligaes eltricas clandestinas,
gatos.
Abastecimento de gua potvel

por caminho Pipa.
Construes simples; ruas em

alta declividade e sem asfalto.
Tipologias das moradias (cons-

trues mais antigas e estveis
e construoes improvisadas e
precrias).
Tipologia das moradias.
fotos: Luciana Nicolau Ferrara, 2003

de Proteo aos Mananciais) e, do ponto de vista ambiental, est
bastante degradado. Observa-se tambm o aumento da ocupao
ao longo dos ltimos anos, inclusive com uma ocupao de favela,
com barracos de madeira.
Acatando proibio de instalao de infra-estrutura, na
rea de proteo aos mananciais, conforme determina a lei, o
Stio Joaninha foi mantido sem instalao de infra-estrutura, o que
lhe confere um aspecto de improvisao. A Prefeitura mantm
a distribuio de gua por caminho pipa e no constri a rede
de coleta de esgoto porque, alm de ser ilegal, reconhece que
a instalao de infra-estrutura, desvinculada de outras aes e
alternativas, poderia promover ampliao da ocupao.
Apesar de seu impacto negativo no meio ambiente
(poluio e assoreamento do crrego e do prprio manancial,
aumento da poluio difusa, desmatamento, eroso), os moradores
mantm hbitos que no so facilmente encontrados nos bairros
urbanizados, como hortas e criao de pequenos animais nos
lotes, que remetem ao cultivo e explorao para a sobrevivncia,
dicultada pela ausncia de infra-estrutura.
Quanto organizao do assentamento, h quadras nos
morros e ruas nos caminhos de drenagem natural, e os lotes so
de diversos tamanhos e formas. Com declividades acentuadas, as
ruas esto erodidas e em dias de chuva so de difcil acesso tanto
para automveis como para pedestres, pois no h calamento.
Algumas construes so slidas e passaram por melhorias ao longo
dos anos, outras so precrias, feitas de materiais improvisados e
pouco durveis.
No Stio Joaninha, a rea que seria destinada rea verde,
foi em parte ocupada por favela. Essa situao recorrente em
loteamentos irregulares. Dentre os moradores, h toda sorte de
situaes, desde os que apenas ocuparam reas, aos que adquiriram
seus lotes e, dentre esses, h situaes diferenciadas quanto ao
tamanho, poca e quantidade de pagamentos efetuados.
A legislao incidente e a ocupao real
Segundo interpretao jurdica, um loteamento ilegal

aquele que, de alguma forma, viola a Lei n 6.766/79 e outras normas
correlatas de natureza ambiental, urbanstica e registrria. Gnero
do qual os loteamentos clandestinos e irregulares so espcies.
Os loteamentos clandestinos so aqueles que no obtiveram
aprovao ou autorizao administrativa dos rgos competentes,
includos Prefeitura e, em alguns casos, o Estado. Os loteamentos
irregulares so aqueles aprovados pela Prefeitura e outros rgos
estaduais, mas no executados ou executados em descompasso
com a legislao ou atos de aprovao. Com essas denies,
pode-se armar que o Stio Joaninha um loteamento clandestino,
pois no tem aprovao do Poder Pblico. Fere as Leis Federal n
6.766/79 e Estadual de Proteo aos Mananciais.

Segundo essa ltima, Lei n 1.172/76, a rea do Stio Joaninha
contm reas de primeira categoria, estando as de segunda
categoria enquadradas como classe C. As infraes cometidas,
descritas a seguir, esto no laudo tcnico do DUSM (Departamento
de Uso do Solo Metropolitano), de 1995, inserido no Procedimento
de Investigao do Ministrio Pblico:
- No aprovao prvia do Estado e demais rgos competentes;
- Implantao de arruamento e lotes em reas de 1 categoria
(margens de crregos e nascentes) consideradas non aedicandi;
- Implantao de lotes em nmero superior ao permitido pelos
ndices urbansticos, que admitem um total de 126 lotes no mximo,
tomando como base de clculo rea de 225.835 m;
- Na rea passvel de parcelamento (2 categoria), houve parcial
remoo da cobertura vegetal, sem aprovao prvia;
- Movimentao de terra efetuada no contempla elementos de
drenagem e conteno de eroso;
- No atendimento distncia mnima de 30 metros entre poo de
captao de gua e o ponto de tratamento e inltrao de esgotos
auentes (fossa sptica). Ressalte-se que sequer o sistema de
tratamento e inltrao atendido, sendo executado o sistema por
fossas negras e, em alguns casos, lanamento a cu aberto.
Aps a data desse laudo tcnico, o loteamento ainda
cresceu; lotes foram divididos, novas construes foram realizadas,
construes antigas passaram por melhorias. Em mapa da
30 Essa planta consiste na planta Prefeitura de Diadema (2003), constam 278 lotes, sendo 34 vazios
inicial do loteamento mais altera- e 244 com construes30. O que signicaria, ento, regularizar o
es evidenciadas em aerofotogra- loteamento segundo a lei e seus parmetros que no mudaram ao
metria (2003).
longo do tempo? Ao p da letra da Lei, teriam que ser removidas
aproximadamente 118 famlias, para que restassem 126 lotes com
uma unidade habitacional unifamiliar cada, como determinado pelo
DUSM, segundo parmetros da Lei. Os mesmos deveriam ser
maiores e no poderiam estar implantados nas reas de 1 categoria,
nem em declividades acentuadas. A remoo das habitaes
geraria uma grande quantidade de entulho, cortes de terra a serem
reparados, poos de gua e fossas negras a serem fechadas.
As ruas tambm deveriam ser refeitas, com declividades menos
acentuadas e pavimentao adequada. Alm disso, deveriam ser
corrigidas as movimentaes de terra, com as devidas obras de
conteno. A implantao de rede de gua e de coleta de esgotos
proibida nessa categoria de rea.
Do ponto de vista ambiental, seria importante avaliar se tal
obra no seria igualmente ou mais impactante do que um projeto de
recuperao sem remoes. Do ponto de vista social, levando em
considerao todas as causas que geraram a ocupao do local,
e a condio econmica das famlias, seria invivel a remoo.
Portanto, superar a situao atual do loteamento, recuperando a
qualidade urbana, ambiental e social do lugar, depende de alguma
alternativa, atualmente impossvel dentro do quadro legal vigente.
Situao na micro-bacia
Conforme expresso anteriormente, um dos princpios que

o conjunto da pesquisa revelou como fundamentais para garantir
recuperao ambiental de reas com assentamentos na regio de
proteo a mananciais considerar como limite para interveno
toda a rea de cada micro-bacia (rea de contribuio de um nico
crrego). Nesses termos, inicia-se a discusso sobre opes de
projeto para a rea de estudo Stio Joaninha, por uma abordagem
da micro-bacia em que est inserida.
Isso implica em considerar toda a rea da micro-bacia, tendo
como premissa a recuperao da qualidade da gua do crrego
contribuinte da represa, atravs da melhoria dos espaos, usos,
atividades e gesto. Para isso so necessrias solues tcnicas e
alternativas de uso comprometidas com as caractersticas do local
tanto para as reas ocupadas, quanto para as no ocupadas.
A partir da anlise da situao da micro-bacia que se podem
estabelecer diretrizes gerais. Para o conjunto da micro-bacia em que
se insere o Stio Joaninha essas diretrizes envolvem: considerar
os trs assentamentos existentes na rea Jardim Maring, Stio
Joaninha e Rua Iguau, conforme suas especicidades; melhorar a
qualidade habitacional e ambiental; preservar reas frgeis (beira
da represa, margens dos crregos, nascentes, topos de morros);
buscar novos usos e atividades compatveis com a preservao dos
recursos naturais, explorando as caractersticas locais; melhorar as
condies de habitabilidade. As propostas so, necessariamente,
um conjunto de possibilidades diversas, plurais, como as situaes
existentes.
Para as reas no ocupadas, h o permanente impasse
31 Luciana Nicolau Ferrara, inte- entre a necessidade de sua preservao e o fato de serem
grante dos trabalhos da pesqui- propriedades particulares, ou seja, passveis de serem ocupadas.
sa desde seu incio, desenvolveu
Para a totalidade da micro-bacia, que tem considervel proporo
seu Trabalho Final de Graduao
TFG, 2003, sobre Sitio Joaninha de reas no ocupadas, a aplicao pura e simples dos parmetros
e sua Micro-bacia. Para as reas da Lei vigente, no certamente o mais adequado. A Lei considera
desocupadas da micro-bacia, pro- cada propriedade individualmente. Assim, proprietrios das reas
ps Parque Municipal e, nas reas
particulares, atividades de gerao no ocupadas poderiam, dentro da Lei, criar lotes (ainda que de
de renda (projeto 05, prancha pre- tamanhos grandes, acima de 3.000 m), para implantao de uma
servao e recuperao - p.162). construo por lote. Est longe de ser a alternativa mais adequada.
Exatamente em parte dessas reas,
est em processo de implantao Os 30 anos de existncia da lei demonstram que essa alternativa
um campus universitrio, cuja rea efetivamente no d conta, nas condies scio-econmicas e
edicada ocupar apenas parcela administrativas existentes, de assegurar adequada proteo aos
muito reduzida da gleba - produto
das gestes do Municpio, que vem mananciais.
encaminhando no s esse projeto, Nesses termos, h que se pensar tanto em parques
mas tambm proposies para o pblicos quanto em alternativas de uso e preservao em reas
Sitio Joaninha, tendo em vista um
processo de recuperao progres-
particulares, que se viabilizem atravs de atividades de gerao de
siva. renda, compatveis com a rea de proteo ao manancial31.
Situao fundiria
Considerado o histrico e formao do loteamento, o

quadro fundirio o mais catico possvel. A gleba original no tem
documentao regular, o loteamento foi implantado informalmente,
as vendas idem. As situaes individuais so as mais dspares,
desde o tamanho dos lotes possudos, condio de adquirente
com diferenciados nveis de quitao, posseiros, ocupantes.
O loteador falecido, seus descendentes no herdaram
patrimnio e no tm recursos. So atualmente rus, juntamente
com a Prefeitura em Ao Civil Pblica referente implantao
do loteamento. Os primeiros, respondendo pela implantao
do loteamento irregular feita por seu pai, a segunda por no ter
scalizado sucientemente.
interessante detalhar esse exemplo, pois bem expressa
as diculdades de adoo dos caminhos formais tanto na
aprovao quanto na regularizao de loteamentos nas periferias
metropolitanas. Ora, se a regularidade da propriedade condio
para que se d incio a qualquer processo de licenciamento ou de
regularizao, ento essencial que se atente a esse aspecto e
s diculdades de equacion-lo de modo generalizado e amplo,
conforme exigido pelas propores da irregularidade vigente.
Em 2004 iniciou-se um trabalho pelo reconhecimento e
denio dos limites de propriedade do Stio Joaninha. Para isso
foi necessrio levantar o que existia de documentos registrados
e no registrados. Foram procurados: a documentao existente
nos cartrios de registro de imveis, bem como os desenhos de
propriedade do banco de dados da Prefeitura relativos ao Stio
Joaninha e s demais propriedades localizadas na micro-bacia.
A partir das matrculas dos imveis e da planta do loteamento
Stio Joaninha, contendo a propriedade de Joaninha Pedrosa
(rea usucapida e vendida ao loteador Mallouk) e a linha de divisa
com So Bernardo do Campo, foram feitos estudos de diversas
hipteses de desenho que a propriedade poderia ter, elaborados a
partir da leitura das transcries da propriedade do Stio Joaninha.
A constatao imediata foi que a matrcula apresentava transcrio
muito imprecisa, baseava-se em marcos referenciais inexistentes,
as medidas eram incompatveis com a ocupao real, os ngulos
no fechavam um polgono e, portanto, no se chegava na rea
total descrita no documento.
Alm disso, a rea usucapida transcrita em matrcula
(145.200 m) menor do que a efetivamente ocupada por lotes
(225.835 m). A rea restante tambm faz parte do loteamento,
sendo que essas duas partes somadas so reconhecidas tanto
pelos moradores como pela prefeitura como uma nica rea.
Para encaminhar uma soluo, o trabalho de identicao
das propriedades prosseguiu com o desenho dos confrontantes
do Stio Joaninha. A propriedade imediatamente vizinha, tambm
usucapida, tem uma transcrio da rea com informaes muito

indenidas, ainda mais imprecisas do que a matrcula do Stio
Joaninha. Sua leitura demonstra que no possvel ter um desenho
conforme o ttulo. O desenho aproximado conforma uma propriedade
muito maior do que a existente (atualmente um stio com criao
de animais), sobrepondo-se rea usucapida do Stio Joaninha e
englobando o restante da rea ocupada do loteamento.
Em relao s demais reas prximas, os documentos
apresentaram os mesmos problemas: descries precrias e
imprecisas. Conforme anlise tcnica, para se produzir um desenho
melhor denido seria necessria vericao em campo, o que de
antemo j se mostrou comprometido, pois as referncias fsicas
para a construo de divisas no existem.
Diante da diculdade de denir um desenho de propriedade
para prosseguir com a regularizao fundiria, cou clara a
inviabilidade de conduzir o processo de pesquisa com alto grau
de exigncia e rigor quanto compatibilizao da documentao
com a propriedade ocupada. As bases das informaes e
documentao eram muito imprecisas e a ocupao, por ser
irregular, no correspondia s informaes existentes. Concluiu-se
que a regularizao no seria possvel se fosse necessrio que a
propriedade estivesse registrada corretamente.
Iniciou-se ento a discusso de uma proposta que pudesse
expressar-se num Termo de Ajustamento de Conduta - TAC,
como a alternativa possvel de intervir no loteamento, enquanto
no se aprova a Lei Especca da Bacia da Billings com novos
parmetros para regularizar. Invertendo a lgica adotada at ento,
o caminho desenvolvido para ser apresentado como proposta para
formulao de TAC progressivo no tempo foi o de priorizar aes
de recuperao ambiental e sade pblica, realizar obras de infra-
estrutura, promover em conjunto com os moradores o congelamento
da ocupao, deixando a regularizao urbanstica para quando o
quadro legal vier a ser alterado e considerou-se que a regularizao
fundiria s ser possvel por meio de Usucapio, modo originrio
de aquisio de propriedade.
Essa ltima concluso decorre do tempo e do trabalho exigido
na rdua e inglria tarefa na tentativa de recuperar a delimitao
e regularidade da propriedade inicial. Esse ensaio exemplar foi
fundamental para que se assuma que a recuperao ambiental e
regularizao urbanstica, nas propores necessrias na rea de
mananciais da RMSP, no pode depender do equacionamento da
questo fundiria segundo procedimentos usuais.
Condies scio-econmicas
A Prefeitura de Diadema realizou em julho de 2001 uma

pesquisa com os moradores do loteamento. Em sua rea foram
identicados 278 lotes, sendo 244 com construes habitadas,
em que foram aplicados questionrios. Nesse nmero no esto
computados os domiclios da favela que se localiza na divisa do
municpio, j em So Bernardo, o que ampliaria o total para 300
unidades aproximadamente.
Todos os dados apresentados a seguir tm como fonte a
Pesquisa sobre o Stio Joaninha. Tabulao de Dados, Diadema,
2001. Foram includos, pois renem informaes que demonstram
um pouco a realidade dos moradores, sua situao econmica, as
condies de moradia. Esses so essenciais para as propostas de
interveno. Alguns dados importantes:
- a maioria das famlias mora de 5 a 10 anos no local e 21% mora
h mais de 10 anos;
- h grande quantidade de crianas (277 entre 1 e 9 anos) e a
maioria dos adultos tem entre 20 e 34 anos (234 pessoas);
-2% dos moradores apresentam algum tipo de decincia;
-84% dos moradores alfabetizado com baixa escolaridade.
a) Empregos e renda
1. Renda familiar (em faixas de salrios 3. Prosses mais citadas pelos homens
mnimos - sm) total de indivduos pesquisados: 112
total de famlias pesquisadas: 65 - 29,5% ajudante;
- 3,1% renda de 1/2 a 1 sm; - 25,0% pedreiro;
- 10,8% renda de 1 a 2 sm; - 23,2% catador de lixo;
- 20,0% renda de 2 a 3 sm; - 8,0% motorista;
- 27,7% renda de 3 a 5 sm; - 7,1% autnomo;
- 26,2% renda de 5 a 10 sm; - 7,1% aposentado.
- 3,1% renda acima de 10 sm;
- 3,0% no tem renda / no declarou.
2. Vnculo empregatcio 4. Prosses mais citadas pelas mulheres
total de indivduos pesquisados: 388 total de indivduos pesquisados: 137
- 24,7% sem informao; - 58,4% dona de casa;
- 20,9% formal (carteira assinada); - 24,1% empregada
empregada domstica;
- 30,7% informal (sem carteira assinada); - 10,2% catadora de lixo;
- 23,7% desempregado. - 7,3% auxiliar.
b) Servios pblicos e sociais

5. Localizao da escola (municpio) 6. Meio de Transporte
total pesquisado: 291 - 72,2% utiliza o nibus como meio de
- 61,5% sem informao; transporte;
- 31,6% Diadema; - 14,4% o carro;
- 2,4% outros (ABC); - 12,2% anda a p;
- 4,5% So Paulo. - 1,1% bicicleta.
7. Servios de Sade
- 57,4% utiliza os servios da UBS Eldorado;
- 16,3% utiliza Pronto Socorro Central;
- 11,9% utiliza Hospital Pblico.
c) Condies de moradia
8. Condio de uso 10. Compra do imvel 12. Infra-estrutura
- 54% prprio; - 51% sem informao; Esgoto:
- 30% cedido; - 26% contrato individual; - 77% fossa;
- 9% ocupado; - 12% sem contrato; - 13% cu aberto;
- 6% alugado; - 11% contrato coletivo. - 10% vala.
- 1% outros.
Destino do lixo:
9. Usos no lote* 11. Principais problemas - 48% queimado; * Obs. Criao e cultivo, na maioria
total pesquisado: 219 total pesquisado: 702 - 36% lixo; dos casos, para consumo prprio.
- 16% cria animais; - 26,8% falta de infra-estrutura; - 15% cu aberto;
- 16% cultiva verduras; - 22,8% diculdade de acesso; - 1% enterrado.
- 8,2% cria animais - 14,1% fumaa;
e cultiva verduras; - 13,2% difcil acesso aos
- 59,8% no cria ou servios pblicos; Provenincia da gua para
cultiva. - 12,8% mau cheiro; consumo
- 10,3% falta de segurana - 66% caminho SANED;
- 27% poo;
- 7% outros.
Desenho Urbano
32 Dentre o conjunto de projetos Abordadas a condio da micro-bacia, a legislao
desenvolvidos para o Stio Joaninha incidente e a ocupao real, a situao fundiria e as condies
por equipes de alunos entre 2001 e
2003, foram selecionados aqueles scio-econmicas da rea, cabe ento discutir o que o propsito
que melhor expressavam cada uma de proteo da represa e recuperao ambiental do assentamento
das diferentes concepes. A estru- pode implicar em termos de desenho urbano.
tura de organizao segundo linhas
de abordagem foi desenvolvida por
Focando-se a interveno enquanto desenho urbano apenas
Isadora Tami Lemos Tsukumo, pes- na rea do loteamento Stio Joaninha, o espectro de projetos
quisadora bolsista de Treinamento desenvolvidos no mbito da pesquisa, apresentados a seguir, foi
Tcnico. A sistematizao inicial
dos desenhos (2003) deveu-se a
agrupado em distintas linhas de abordagem, caracterizadas em
Andrea Villela; os desenhos em funo do partido bsico de interveno, que expressam32. Alm
forma padronizada a Andr Lopes dessas propostas focadas na recuperao ambiental de rea
do Prado (2005) e a arte nal a Ana
especca do loteamento (Sitio Joaninha), foi desenvolvido um
Paula Guimares Pereira (2006);
todos bolsistas de Iniciao Cient- projeto conceitual, genericamente aplicvel, como uma das formas
ca vinculados pesquisa. possveis de preservao/utilizao de reas desmatadas, mas de
ocupao incipiente.
Para caracterizar as diferentes linhas de abordagem,
foram consideradas suas formulaes relativamente ao partido
33 O conceito de edicao conso-
adotado frente aos seguintes aspectos: manuteno das famlias
lidada envolve a anlise das condi-
es fsicas da edicao (materiais na rea; manuteno das edicaes consolidadas33, desenho
construtivos, implantao segura, urbano (desenho do sistema virio, disposio de lotes, disposio
condies de salubridade), alm do de conjuntos multifamiliares com reas comuns)34, tipologias
tempo de moradia da famlia, e a
no localizao em reas de risco habitacionais propostas para as novas edicaes (casas
e em reas de primeira categoria, isoladas nos lotes, conjuntos multifamiliares horizontais, edifcios
segundo a legislao. multifamiliares verticais, combinao de tipologias, etc.).
Tratou-se de desenvolver investigaes sob forma de
34 Em relao ao desenho urba-
desenho, que discutissem ndices e padres urbansticos. O ponto
no, evidente que os projetos de
uma mesma Linha no seguem
de partida o conjunto de formas espaciais e no ao contrrio,
exatamente os mesmos padres, o que permite que se visualize o signicado de cada padro de
havendo variaes e combinaes densidade, de taxas de ocupao e de aproveitamento, de condies
de solues.
de permeabilidade.
Alm desses aspectos, os projetos contemplam propostas
relacionadas a outros temas que, contudo, no foram sucientemente
explorados a ponto de delimitarem outras linhas de abordagem. So
aspectos relativos a: infra-estrutura propostas para abastecimento,
esgotamento sanitrio, pavimentao, drenagem, que no podem
ser resolvidas de maneira convencional, nos padres mais usuais;
formas de conteno da mancha urbana e controle da ocupao;
organizao comunitria e formas de gesto, ressaltando sua
importncia para a viabilidade dos projetos; propostas para a
recuperao das reas desmatadas e para preservao das reas
que ainda no sofreram interveno, com correspondentes formas
de gesto.
Nesses termos, as linhas de abordagem foram organizadas
em quatro grandes grupos:
LINHA 1 Manuteno das edicaes consolidadas,

redesenho urbano com novos lotes e implantao de conjuntos
multifamiliares horizontais
a) partido adotado em relao manuteno das famlias na rea:
manuteno de todas as famlias.
b) partido adotado em relao s edicaes: manuteno apenas
das edicaes consolidadas situadas na rea mais densa, o que
corresponde a aproximadamente um tero do total de edicaes
do loteamento.
c) partido adotado em relao ao desenho urbano:
- concentrao da ocupao na rea mais consolidada, a noroeste
do loteamento;
- interrupo das vias no sentido sul, com criao de ruas sem
sada;
- subdiviso de grandes lotes desocupados, gerando novos lotes
de dimenses reduzidas, restringindo a expanso horizontal;
- redesenho interno de quadras, com criao de acessos exclusivos
de pedestres.
d) partido adotado em relao s tipologias habitacionais:
- casas isoladas nos lotes;
- conjuntos multifamiliares horizontais casas geminadas e/ou
sobrepostas.
e) exemplos: projetos 02 e 03.
LINHA 2 Manuteno das edicaes consolidadas;

redesenho urbano com novos lotes; implantao de conjuntos
multifamiliares horizontais e edifcios multifamiliares verticais
b) partido adotado em relao s edicaes: manuteno de todas
as edicaes consolidadas, o que corresponde a aproximadamente
40% do total de edicaes do loteamento.
- pouca interferncia no desenho original do loteamento;
- abertura de vias de forma a dividir grandes quadras;
- interrupo das vias no sentido sul, com criao de ruas sem
sada.
- evitar lotes desocupados no interior da rea consolidada.
- transformao de lotes contguos desocupados em reas pblicas
de lazer, permeveis.
- implantao de novas unidades habitacionais (coletivas), de modo
agregado, em grandes reas vagas no interior do loteamento.
d) partido adotado em relao s tipologias habitacionais:
- manuteno das casas isoladas nos lotes (exclusivamente as
existentes, em boas condies);
- conjuntos multifamiliares horizontais;
- edifcios multifamiliares verticais.
e) exemplos: projetos 04 e 05.
LINHA 3 Redesenho urbano e substituio do existente por

novas tipologias habitacionais
b) partido adotado em relao s edicaes: remoo de todas as
edicaes consolidadas ou no.
- redesenho total das vias;
- redesenho total dos lotes;
- delimitao de reas para a implantao das novas unidades
habitacionais multifamiliares.
f) partido adotado em relao s tipologias habitacionais:
- edifcios multifamiliares verticais, de 4 a 6 pavimentos.
d) exemplo: projeto 06.
LINHA 4 Projeto Conceitual genericamente aplicvel em reas

desmatadas, mas de ocupao incipiente
a) partido adotado em relao a moradores na rea: considera a
possibilidade de assentamento na regio.
b) partido adotado em relao ao desenho urbano: assentamento
linear paralelo s cumeadas; via de circulao igualmente paralela;
c) partido adotado em relao s tipologias habitacionais: conjuntos
multifamiliares horizontais;
d) exemplo: projeto 07
Sntese dos Projetos
O conjunto de projetos considerados parte do propsito

de manuteno das famlias na rea, contribuindo para a anlise
e reexo acerca de alternativas tcnicas e urbansticas para a
melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida dos moradores
de mananciais, enquanto a linha 4, por no ser restrita rea do
loteamento e por considerar reas no ocupadas, prope uma
discusso prospectiva.
Os projetos foram organizados conforme propunham o
redesenho total do loteamento ou optavam por intervenes mais
pontuais. Dessa forma, caracterizou-se inicialmente uma diretriz de
manuteno, aproveitando, tanto quanto possvel, investimentos j
feitos pela populao. Consubstanciaram-se assim, as Linhas 1 e
2, em que a diferenciao se deu, substancialmente, pela opo,
no segundo caso, por implantao de edifcios multifamiliares
verticais. Essa distino possibilita vericar os impactos de alguma
verticalizao de no mximo seis andares, ainda que pontual, na
congurao nal dos projetos. Assim, na Linha 2 foram agrupados
projetos que optaram pela implantao de algum tipo de soluo
em mais de dois pavimentos na rea do loteamento, sem promover
seu redesenho total. Na Linha 1 caram os projetos que indicaram
tipologias habitacionais horizontais, como casas geminadas e
sobrepostas, adaptadas alta declividade do terreno.
A diviso entre as Linhas 1 e 2 poderia ser entendida, a
princpio, como uma distino segundo maior grau de interveno
nas caractersticas originais do loteamento, partindo do pressuposto
de que a verticalizao implica em maior interferncia na paisagem
e no modo de vida e organizao da comunidade. Porm, os
exemplos de projeto da Linha 2 so aqueles que, justamente
por optar pela implantao de edifcios verticais para resolver os
casos de remoo, interferem menos na congurao original do
loteamento. Isso ntido no Projeto 05 o que mais consolida
edicaes existentes, mantendo 118 unidades originais. Esse
Projeto interfere de forma contundente em apenas trs quadras do
loteamento, sem grandes alteraes no sistema virio.
A Linha 3, Redesenho urbano e substituio do existente
por novas tipologias habitacionais, destaca-se por reconstruir
o loteamento completamente, implantando novos conjuntos
habitacionais em rea considerada mais apropriada dentro do Stio
Joaninha.
Para que se possa estabelecer comparaes, os projetos
so apresentados todos num mesmo padro: base cartogrca
nica e legenda comum, correspondendo a cada projeto duas a
trs pranchas. Contm basicamente o seguinte:
- plano de massa Nessa primeira prancha foram sistematizadas
as propostas atravs de uma legenda bsica, que explicita o partido
adotado em relao aos critrios que diferenciam as linhas de
abordagem. Foram identicados os lotes consolidados e propostos,
as mudanas no traado do sistema virio, as edicaes
consolidadas e as novas edicaes. Tambm foram demarcadas
as reas indicadas para preservao e controle da ocupao.
- propostas Uma ou mais pranchas por projeto, em que foram
organizados os desenhos que detalham a proposta de urbanizao,
usos e atividades, implantao de novas edicaes e tipologias
habitacionais. Os memoriais de projeto foram organizados por
itens, ressaltando, mais uma vez, os partidos adotados.
Alm disso, para cada projeto foi elaborada uma tabela de
ndices urbansticos, que apresenta: densidade populacional lquida,
nmero de unidades consolidadas, nmero de unidades novas,
populao total (considerando o padro familiar de 3,9 pessoas
mdia vericada na pesquisa diadema 2001), quantidade de
rea em hectares (ha) prevista para habitao, densidade. Esses
nmeros representam apenas a ordem de grandeza, pois foram
calculados a partir de desenhos sobre fotos areas, portanto, com
preciso relativa.
A densidade foi calculada considerando-se apenas a rea
ocupada por habitaes e seus complementos: circulao, lazer,
equipamentos de uso local, podendo designar-se por densidade
habitacional. Algumas reas designadas nos projetos como de
conteno da ocupao so reas livres comuns, conguradas
por praas e jardins entre os conjuntos habitacionais ou no meio
da quadra. Nesses casos foram computadas para o clculo da
densidade, pois fazem parte do uso habitao. J as reas de
preservao no foram computadas em nenhum dos casos, pois,
invariavelmente, esto isoladas da ocupao, constituindo-se
de parques pblicos ou reas para plantio e, em alguns casos,
abrangem todo o restante da micro-bacia.
tabela comparativa: ndices
urbansticos dos projetos
em negrito: destaque dos menores valores
em negrito itlico: destaque dos maiores
valores
35 importante lembrar que as

equipes trabalharam com uma de-
manda mnima de 244 unidades
habitacionais, nmero de domic-
lios ocupados segundo pesquisa da
Prefeitura de Diadema de 2001. No
entanto, se computadas as casas
presentes na favela que se localiza
na divisa de Diadema com So Ber-
nardo, essa demanda subiria para
300 unidades, aproximadamente.
J se fossem consideradas todas
as edicaes presentes no lotea-
mento, mesmo que no ocupadas,
totalizariam-se 330 unidades. Ficou
a critrio de cada equipe a conside-
rao da demanda total, fazendo
parte da discusso sobre a tomada
de deciso. Isso provocou conside-
raes e solues diferentes, como
possvel observar nos Projetos. As diferentes alternativas
36 Considerando-se a mdia de 3,9 Dentre as diversas linhas, cabe destacar alguns aspectos.
habitantes por domiclio, conforme Assim, por exemplo, o projeto que inclui maior nmero de novas
identicado em: DIADEMA, Prefei- unidades o da Linha 3. Apesar de assumir a permanncia de
tura. Pesquisa sobre o Stio Joani-
moradores no local, refaz integralmente, ou quase, o assentamento,
nha. Tabulao de Dados. Diade-
ma, 2001. partindo do terreno praticamente como se ele estivesse vazio, tendo
total liberdade para propostas de urbanizao e arquitetura. Pode
37 Densidade habitacional: refe- ser considerado mais como um exerccio de visualizao de formas
re-se estritamente rea ocupada possveis de um assentamento ambientalmente mais adequado, do
por uso habitacional (includos cir-
culao e reas complementares:
que uma proposta de interveno em si. um exemplo dos projetos
lazer, equipamentos locais). No realizados pela primeira turma que trabalhou com a problemtica,
se indica na presente tabela a denem 2001. Naquele momento, houve o primeiro contato com o
sidade bruta, pois os projetos tra-
balharam com limites diferentes:
tema, focando o trabalho nas discusses acerca da formao da
desde a estrita ampliao da rea irregularidade e do reconhecimento da realidade dos mananciais,
vinculada ao loteamento aos 58ha bem como da visualizao do desenho urbano correspondente aos
necessrios para que a populao
ndices urbansticos da legislao. Tambm foi muito discutido como
do Stio Joaninha correspondesse
densidade hoje exigida pela legisla- chegar a uma proposta de desenho e parmetros de ocupao que
o (projeto 04), at o envolvimento desfavorecessem a progressiva expanso dos assentamentos.
da totalidade da micro-bacia, o que
Nos anos seguintes, devido ao acmulo de experincia
inclui outros assentamentos j im-
plantados, com diferentes nveis de gerado pelos Projetos anteriores, muitos grupos passaram a
consolidao e densidade (projeto trabalhar na perspectiva de mudana da legislao e inclusive
05). As reas no ocupadas com de que os projetos servissem de referncia ou de teste para essa
uso habitacional tm, nos diversos
projetos, diferentes propostas de mudana. Isso possibilitou maior liberdade para as proposies de
utilizao, buscando usos e formas desenho, bem como um tratamento menos impactante em relao
que sejam compatveis com a pre- realidade do loteamento.
servao do manancial e, de algum
modo, favoream a conteno da Do ponto de vista da consolidao das habitaes
expanso urbana. existentes, os projetos da Linha 2 foram os mais incisivos
praticamente 40 % de consolidao. Apresentam proposta de
composio entre conjuntos horizontais e verticais, inserindo-os na
malha original do loteamento. Alm disso, criam novos lotes atravs
da subdiviso de terrenos desocupados, gerando uma diversidade
interessante de solues para habitao.
J os Projetos da Linha 1 tiveram como ponto de partida
a concentrao da ocupao exclusivamente na rea mais densa
do assentamento, liberando o restante. Isso implicou num nmero
maior de remoes, na mdia. Os trabalhos dessa Linha centraram-
se no desenvolvimento de um desenho intra-quadra cuidadoso,
entendendo-o como uma importante forma de conteno da
ocupao. Isso implicou no estudo de tipologias arquitetnicas
fechadas, que no permitem a ampliao.
A questo da densidade habitacional apenas uma referncia
de desenho urbano. Uma vez que foi calculada considerando-se
apenas a rea delimitada para uso habitacional, evidente que
projetos que assumem menor interveno, acabam congurando
uma densidade mais baixa, como o caso do projeto 05 da linha
2. Densidades mais baixas signicam um assentamento com rea
maior, ou seja, uma maior extenso de solo ocupado com uso
habitacional.
O Projeto que mais minimiza a rea destinada habitao
o 06, pois reduz o sistema virio a apenas uma rua ao longo da
qual so implantados edifcios de 4 a 6 pavimentos.
s reas entendidas como de conteno da expanso foram
consideradas basicamente de duas formas distintas: como reas
transformadas em parque, posicionadas ao redor do assentamento,
e portanto funcionando como barreira expanso ou como reas
livres internas ou adjacentes ao loteamento, com uso denido
para espaos de lazer, implantao de atividades institucionais ou
servios e localizao de sistemas de tratamento de esgoto.
Essas reas se mantm como pores permeveis do
territrio, que devem contribuir para a drenagem das guas pluviais
e absoro e ltragem da poluio difusa, tendo assim dupla
funo.
Alm das propostas focadas no Sitio Joaninha, foi
desenvolvido um projeto conceitual, genericamente aplicvel como
uma das formas possveis de preservao/utilizao de reas de
proteo a mananciais. Trata-se de uma proposta de habitao
de interesse social, promovida por agente pblico em reas
desmatadas, mas de ocupao incipiente, procurando integrar forma
de ocupao, gesto e conservao. Prev, para rea peri-urbana,
implantao habitacional complementada por servios essenciais
em condio intermediria entre uma situao urbana e rural,
adotando a densidade de 15 habitantes por hectare prevista como
mdia para reas classe C na Lei de Proteo aos Mananciais, Lei
Estadual n 1.172 /76 .
As edicaes seriam implantadas de forma linear, paralela
s linhas de cumeada. Os moradores de cada trecho, organizados em
associaes de moradores e/ou cooperativas seriam responsveis
pela preservao de toda a fatia da encosta, at o curso d gua
no fundo do vale. Para estas parcelas de solo seriam estipuladas
algumas regras de ocupao e atividades econmicas adequadas
situao em que se encontra ou deve se encontrar aquela encosta,
sendo o lucro obtido uma forma de remunerao s famlias. Seria
xado uma espcie de contrato com os moradores, que disporiam
dos benefcios das atividades exercidas na faixa de terra a eles
responsabilizada. aproximadamente o mesmo modelo adotado
nas faixas non aedicandi localizadas sob o linhes de transmisso
de energia eltrica.
Atividades possveis seriam: eco-turismo, viveiros, apicultura,
entre outras de pouco impacto, para as reas que se encontram mais
preservadas ou com trechos de mata nativa; pomares, agricultura
orgnica, cultivos como palmito, reorestamento de madeiras para
a construo civil, aa para a extrao de frutas, entre outras,
para reas j desmatadas e impactadas. Considera-se inclusive
a possibilidade de atividades de apoio a um lazer controlado, na
represa. A hiptese de que o vinculo econmico estabelecido com
o solo seja um dos fatores decisivos para a efetiva manuteno
da densidade pr-estabelecida no projeto, alm de se colocar
como programa social com a criao de fontes de renda para uma
populao com altos ndices de desemprego.
Por m, conclui-se que a diversidade de propostas
alternativas apresentadas para os variados problemas encontrados
no Stio Joaninha demonstram que possvel delinear solues
para os loteamentos irregulares em reas de mananciais que
melhorem as condies de habitabilidade, as condies ambientais
e o impacto sobre os mananciais.
Tambm permitem pensar em novas formas de
assentamento, mais dirigida. De qualquer modo, certamente no
ser uma soluo tradicional, nos padres da legislao bsica de
uso e ocupao do solo e cdigo de edicaes. Procura-se, com
o material aqui apresentado, dar formas e visibilidade s idias,
evitando tratar o tema apenas como ndices e densidades conceitos
bastante abstratos e, para a maioria das pessoas, difcil de imaginar
a que correspondam. Seu propsito fundamentar, dar instrumentos
ao debate, para que se desenvolva sobre bases mais concretas,
evidenciando vantagens e desvantagens de cada escolha que se
faa. , portanto, uma abordagem bastante diversa da aplicao,
sob a forma de lei, de parmetros e percentuais. Acrescenta, por
outro lado, que nessas circunstncias assentamentos em reas
protegidas, a generalidade dos parmetros legais no d conta
dos desaos, mas so necessrios projetos especcos para as
diferentes situaes. Sem dvida devem ser denidos critrios
e procedimentos conforme delineados no item 11.2, mas sua
aplicao, para o passivo existente, dever estar atenta aos casos
especcos o que, por sinal, a congurao de Zonas Especiais
de Interesse Social, previstas no Estatuto da Cidade, j apontam.
Por outro lado, colaborando na reexo quanto a
modalidades de regulamentao do uso do solo na rea de
mananciais tendo em vista sua proteo, algumas consideraes
devem ser acrescentadas. Ainda no mbito da pesquisa, um dos
projetos desenvolvidos (projeto 01 Simulaes) procedeu a uma
anlise comparativa de custos para diferentes solues, incluindo a
de remoo total para outra rea no municpio. Vericou que o custo
denido mais pelo padro de densidade de ocupao admitido
que propriamente pela alternativa de soluo, projeto urbanstico
ou tipologia das edicaes. Vericou tambm, que mesmo na
alternativa de remoo total da populao, a nova localizao
continuaria dentro da rea de Proteo aos Mananciais, ainda que
mais afastada da margem. O municpio de Diadema, densamente
ocupado, s tem rea de porte compatvel com o nmero de
unidades necessrias na parte de seu territrio que est dentro dos
limites da rea de Proteo.
Essa situao reitera a necessidade de solues alternativas
e no convencionais para a regio. Ora, a densidade mdia de 15
hab/ha (entre 6 hab/ha e 24 hab/ha), conforme assumida pela Lei
de Proteo aos Mananciais, de 1976 para reas de categoria 2,
classe C, como a rea do Stio Joaninha, impe um determinado
custo, reexo essa pouco considerada nas discusses inclusive
recentes sobre regulamentao para a rea. O uso habitacional
com densidade muito baixa caro, incompatvel com uso urbano,
de difcil scalizao e, atribudo a reas no limite da cidade, sob
forte presso de expanso, tende a facilitar o processo de ocupao
informal. Nesse sentido, a maior parte dos projetos, conforme se
ver a seguir, contempla adensamento em reas mais ocupadas,
simultaneamente liberao de reas de ocupao incipiente
para implantao de usos compatveis com a preservao dos
mananciais.
Relao de estudantes e respectivos projetos considerados na

pesquisa
Projeto 01 (Simulaes): Alessandra Vieira, Jefferson Keese, Lcia

Shimbo, Patrcia Samora, Rodrigo Azevedo
Projeto 02: Andra Vilella, Giselle Tanaka, Ludmila Moron, Roberto
Sakamoto, Tatiana Nobre
Projeto 03: Fabola Vital, Guilherme Pupo, Leonardo Lisboa, Silvia Mara
Projeto 04: Eduardo Ono, Fbio de Abreu, Jlio Watanabe Jr.,
Mariana Iwanaga
Projeto 05 (Trabalho Final de Graduao): Luciana Nicolau Ferrara
Projeto 06: Danilo Beltran, Juliana Costa, Luiza Oliveira, Marcelo
Cury, Paula Pollini
Projeto 07 (Conceitual): Cludia Filardo, Fbio Barboza, Janana
Lobo, Mariana Soares, Wagner Amaral

Desenhando a poltica parte V
pblica
169
12 Desenhando a poltica pblica
O quadro de ocupao da rea de proteo aos mananciais da

Regio Metropolitana de So Paulo agravou-se nas ltimas dcadas.
Enquanto o conjunto da metrpole cresceu demogracamente entre
1991 e 2000 a taxas de 1,1% ao ano, distritos situados na rea de
preservao dos mananciais, como Pedreira e Graja, no Municpio
38 Clculos elaborados a par- de So Paulo, cresceram respectivamente a 4,9% e 5,5% ao ano38.
tir de dados dos censos 1991 e No foi por falta de diretrizes e regulamentao. Isso expressa um
2000 para municpios da RMSP
e distritos do Municpio de So quadro complexo que o presente trabalho procurou abordar.
Paulo. Fonte: IBGE, www.si- A existncia de moradia precria, irregular, auto construda,
dra.ibge.gov.br; consulta em no conjuntural nem eventual no pas. A formulao de Polticas
set/2005.
Pblicas especcas de necessidade hoje inquestionvel e
diversos programas se conguram para tanto. No entanto, as
tenses da presena de assentamentos informais e precrios em
reas ambientalmente sensveis protegidas por lei, permanecem
e se ampliam. A relevncia de no escamote-las e de encontrar
caminhos social e ambientalmente pertinentes o que se buscou
trazer ao debate ao longo dos diversos captulos desta obra. com
essa perspectiva, que alguns argumentos decorrentes da Pesquisa
desenvolvida so discutidos a seguir.
Assumiu-se que os parmetros para o desenho de uma
Poltica relativa questo devem ser os de adequar os assentamentos
informais e precrios ao padro de cidade sustentvel, conforme
denida no Estatuto da Cidade: aquela que gera direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte, aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer
para as presentes e futuras geraes. Nesses termos, a noo de
padro ou de ideal deve necessariamente incluir referncias da
realidade concreta - a melhor equao possvel dentro do efetivo
quadro social, tcnico, institucional, recursos humanos e nanceiros,
capital social, capacidade de gesto.
A legislao urbanstica e ambiental tem sido irrealista frente
s condies da sociedade e estrutura do estado. A irregularidade
a extremidade visvel de uma postura do faz de conta. Uma
sociedade to desigual e dividida, no capaz de assumir sua
efetiva realidade. A condio urbana da maioria da populao est
abaixo do padro da lei; portanto ilegal, e por estar ilegal, deixa
de ter direitos. Esse encadeamento acaba resultando em ser uma
maneira de produzir e de justicar a excluso. Nesses termos, o que
se coloca como ponto inicial um questionamento sobre o que o
padro urbano acessvel sociedade brasileira em seu conjunto.
12.1. Reduo de danos
Relativamente aos assentamentos irregulares em reas

protegidas, a Pesquisa pe em evidncia sua vinculao imensa
170
defasagem existente entre as condies sociais e os padres
urbansticos vigentes, estabelecidos em lei, ao emaranhado de
dispositivos existentes e sobreposio de atribuies entre
setores e esferas pblicas. Visando sua recuperao ambiental e
regularizao, o que prope uma aposta no princpio de realidade
e no propsito de desagravar danos, buscando aproximar-se
dos objetivos fundantes da lei ambiental, que a proteo da
quantidade e qualidade da gua dos mananciais de abastecimento.
No se trata, evidente, de assumir a desobrigao do que a
lei estabelece, substituindo seu cumprimento por celebrao
de acordos ou termos de ajustamento de conduta o que nem
seria possvel, pela prpria natureza desses instrumentos, que
no permitem transigir a determinao legal. Trata-se de recorrer
a eles em situaes consolidadas em que haja alternativa tcnica
que viabilize desagravar o dano e atingir os objetivos previstos na
lei, nos casos em que seu atendimento efetivo, pela supresso da
ocupao existente, seja irreversvel por motivos sociais. Entende-
se tambm que sua utilizao represente um momento de transio
enquanto novas leis no so aprovadas. Ao tratar individualmente
casos concretos, geram-se entendimentos e avaliaes quanto
a formas de proceder e correspondentes impactos, o que pode
orientar e parametrizar a posterior generalizao sob forma de lei,
de padres e procedimentos mais adequados e ecazes.
De um ponto de vista conceitual, pode-se estabelecer a
seguinte equivalncia: o acordo celebrado em Ao Civil Pblica
ou o Termo de Ajustamento de Conduta aplicados a loteamentos
e assentamentos irregulares, ocupados por populao de baixa
renda em reas ambientalmente frgeis, onde a individualizao da
responsabilidade muito difcil, equivaleria ao tratamento que a lei
d s Zonas Especiais de Interesse Social (instrumento presente no
Estatuto da Cidade), no mbito da Legislao de Uso e Ocupao do
Solo. Representam tratamento especial para situaes especcas,
onde a parte em questo (no caso o morador de baixa renda)
mais frgil no complexo social. Em outras palavras, corresponde
ao reconhecimento da situao de desigualdade social que gera
espaos de segregao e precariedade, e busca de solues
para garantir o direito moradia e simultaneamente a reduo
do impacto gerado pelo assentamento em rea cuja proteo
ambientalmente importante para o conjunto da cidade.
Nesses termos, assume-se a defesa da aplicao da
legislao urbanstica e ambiental de modo que efetivamente
responda s condies e necessidades sociais. Para tanto cabe
evocar referncias Justia propostas por Dallari:
A atitude de apego exagerado s formalidades legais, sem
preocupao com a justia (...) leva a que a procura do justo
acaba eliminada e o que sobra um apanhado de normas
tcnico-formais, que, sob a aparncia de rigor cientco,
reduzem o direito a uma supercialidade mesquinha. Essa
concepo do direito conveniente para quem prefere ter a
12 Desenhando a poltica pblica 171
conscincia anestesiada e no se angustiar com a questo
da justia, ou ento para o prossional do direito que no
quer assumir responsabilidades e riscos e procura ocultar-
se sob a capa de uma aparente neutralidade poltica. Os
normativistas no precisam ser justos, embora muitos deles
sejam juzes. por esse caminho que os Tribunais de Justia
se reduzem a Tribunais de Legalidade e a magistratura perde
a grandeza que lhe seria inerente se os juzes realmente
dedicassem sua vida a promover justia. indispensvel
essa reforma de mentalidade para que o sistema judicirio
no seja, como denunciou Marcel Camus, uma forma legal
de promover injustias (Dallari, 1999, p.3).
O mesmo se aplica, sem dvida, ao conjunto das normas

urbansticas e ambientais e respectivos operadores.
Por outro lado, cumpre ressaltar que, na tradio do
Direito Urbanstico, as leis operam na regulao via restrio e
condicionantes de parcelamento do solo, de usos, de formas e
intensidade de ocupao. Mas no tm possibilidades de estimular
o adequado; no tm como interferir de modo pr-ativo. Nessas
condies, ao se analisar uma lei, costuma-se atentar ao que
proibido, buscando, o proprietrio, utilizar ao mximo os limites
determinados. Pouco se atenta ao que permitido, j que, ainda
que conste na lei, tem muito pouco impacto. Nesse sentido, uma
formulao do tipo Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS
(prevista em lei para propiciar diretrizes e aes locais especcas
para cada caso) ou um Termo de Ajustamento de Conduta -
TAC (acordo que inclui reconhecimento de culpa e obrigao de
cumprir o ajustamento de conduta acordado) parecem abrir novas
possibilidades.
Na situao em que a nova lei especca de cada sub-
bacia Guarapiranga e Billings, seja aprovada e regulamentada, a
perspectiva pr-ativa pode estar presente, por exemplo, num plano
de qualicao ambiental, que deve, pelo que se aprendeu na
Pesquisa, necessariamente incluir o conjunto de uma micro-bacia.
Havendo possibilidade de se considerar a rea de contribuio
de um nico crrego, certamente o projeto se simplica em todos
os aspectos - pela dimenso e limites claros, que facilitam tanto
o projeto quanto a gesto, pela possibilidade de visualizao e
controle pela sociedade, pela possibilidade de melhor avaliao da
descarga na represa.
Nesse sentido, decretos regulamentando procedimentos e
forma de aplicao, prevendo responsabilidades de fazer, assim
como ocorre nos TACs, podem ser o caminho adequado para
explicitar as aes necessrias, implementando o que a lei, por sua
natureza mais geral e estrutural no poderia fazer.
Essa prpria natureza do TAC bastante interessante para
situaes de regularizao, j que equivale a um reconhecimento da
culpa, gerando para cada um dos envolvidos a responsabilizao por
ajustamento de conduta, com obrigaes j determinadas e valores
arbitrados, exigveis sem contestao. Do ponto de vista prtico, pode
consistir numa lista de aes factveis, individualizadas e atribudas
a sujeitos determinados. Representa, portanto, alm de obrigaes
ao particular, uma ordenao entre as aes e responsabilidades
dos diferentes setores e esferas do Estado. Nada que a lei ou, mais
propriamente, um decreto ou normas tcnicas, no pudessem ou
devessem fazer tambm. Ocorre que na distribuio de atribuies
entre as diversas esferas, de modo concorrente e com autonomia
dos diferentes nveis, as sobreposies e conitos de diretrizes e
determinaes no so raras, particularmente na questo urbano-
ambiental.
Vale o mesmo em relao ao conjunto de rgos
responsveis pelo licenciamento e scalizao. Sua existncia
no impediu a intensa ocupao que ocorreu na ltima dcada nas
reas de proteo aos mananciais, o que evidencia a existncia
de uma grande quantidade de leis que criam sobreposies, sem
esclarecer exatamente o que cabe a quem, e criam atribuies sem
prover ou mesmo prever os meios para sua implementao. Assim,
por melhor que seja a lei, cabe lembrar que sua aplicao depende
do estabelecimento de responsabilidades e rotinas administrativas
ecazes, sem o que se torna letra morta.
Dicilmente as normas setoriais e de diferentes nveis de
governo so observadas a partir de sua sobreposio no territrio.
Se olharmos no do ponto de vista do conceito denido e da
racionalidade de cada setor ou de cada nvel de governo, mas a partir
do territrio, em que tudo se aplica simultaneamente, ca evidente a
impreciso e a existncia de determinaes contraditrias, quando
no impossveis de aplicao conjunta. Esse outro ponto delicado,
que no pode, no entanto, deixar de ser contemplado.
Nesses termos, o tipo de prtica envolvida na celebrao de
TAC ou de acordos em Aes Civis Pblicas pode ainda representar
um caminho interessante de aperfeioamento da Gesto Pblica e
do Direito Urbanstico e Ambiental. Permite que se v alm dos
horizontes do Direito Administrativo, que, por sua natureza, implica
apenas em regulao do Estado sobre o Particular, para uma
forma de arbitragem entre diferentes nveis e setores do estado,
particularizando e objetivando obrigaes que j so do prprio
estado, mas que no raro se sobrepem ou colidem, praticamente
inviabilizando uma soluo.
Esse princpio poderia ser melhor explorado na prpria esfera
do Executivo - na esfera administrativa. Para romper barreiras de
problemas de difcil soluo de extrema importncia a integrao
entre rgos em busca de solues comuns. No caso dos conitos
que envolvem a ocupao dos mananciais, no bastam iniciativa
e vontade poltica, se estas no forem vinculadas a uma melhor
estruturao das instituies pblicas de forma a fortalecer o
trabalho conjunto e o objetivo em comum. A soluo coletiva seria
uma espcie de acordo onde cada rgo buscasse acomodar
sua racionalidade setorial maior eccia dos resultados como
conjunto. A recente Lei Federal n 11.107/05, que dispe sobre a
formao de Consrcios Pblicos pode ser um alento.
No contexto em que as novas leis de proteo e recuperao
de bacias hidrogrcas sejam aprovadas, algumas das experincias
de ajustamento de conduta envolvendo loteadores, moradores,
municpio e mesmo estado podero incorporar-se a um procedimento
regular, dentro dos parmetros da lei. Trata-se de adotar o princpio
da simplicao e unicidade do caminho tcnico-administrativo
e reconhecimento de responsabilidades, do particular e de cada
instncia do Poder Pblico, como forma de proceder na regulao
urbanstico-ambiental.
Para contribuir na formulao de planos de regularizao
e recuperao ambiental a serem implementados por formas de
acordo, ou planos de ZEIS e planos de bacias (e de microbacias)
aplicveis no quadro das novas leis, o desenvolvimento tcnico
empreendido na Pesquisa aponta para formas pr-ativas de
interveno regularizao, ao lado da promoo de uso
adequado de reas no ocupadas e diretrizes para projetos de
recuperao. Aponta ainda para o desenvolvimento do conceito
do TAC progressivo uma perspectiva de considerar que os
compromissos estabelecidos em negociao sejam assumidos
pelos responsveis, conforme a possibilidade efetiva de serem
cumpridos em um dado perodo de tempo, sendo o encadeamento
dessas aes e exigncias monitorado pelo Ministrio Pblico e
pelo conjunto dos envolvidos.
Pelo observado, nas Aes Civis tradicionais so
estabelecidas determinaes genricas do tipo regularizar
o loteamento, deixando de considerar as aes que seriam
necessrias para se viabilizar isso. Em muitos casos, regularizar
signica, nos termos da legislao vigente, a remoo completa das
famlias de um loteamento. Na medida em que se assume que essa
soluo no adequada ou vivel, regularizar passa a signicar
readequao do loteamento do ponto de vista fundirio, urbanstico
e ambiental, o que muito mais complexo. Por conta desse quadro,
o TAC progressivo, ou por etapas, pode representar uma
maneira vivel de realizar intervenes cessando ou reduzindo
imediatamente o aprofundamento de danos ambientais. A partir
desse conceito, formulado pelos pesquisadores, mas carecendo
ainda do debate mais profundo com o prprio Ministrio Pblico,
passou-se a desenvolver, face aos casos estudados, propostas com
etapas que poderiam traduzir-se em TAC ou acordo progressivo.
Sua formulao e debate podem ser um teste para tal alternativa.
Outros elementos importantes emergem da anlise dos
Inquritos e Aes Civis estudados: o que se observa que situaes
urbansticas e scio-ambientais absolutamente dspares, com
impactos muito diferenciados, passam por caminhos semelhantes
e sujeitam-se a penas equivalentes, de igual severidade. As vinte e
trs situaes analisadas variam de um caso de subdiviso de lote
de seis mil m em parcelas menores, ao loteamento de uma gleba
de trs milhes de m. So igualmente vistos como desrespeito
lei e como crime. Pior: a identicao de responsveis e instalao
de ao penal (que no nal, de qualquer modo, no chegou s
ltimas conseqncias em nenhum dos casos) ocorre com maior
freqncia justamente nos casos de reas menores. Se grandes
ofensas e pequenas ofensas - sejam elas questes civis ou penais,
so tratadas igualmente, abre-se a porta para o descrdito na Lei e
na Justia.
Esse quadro revela limitaes da legislao pois, ainda que
se admita caber ao Promotor discutir a lei, da qual no mero
executor, mas rgo scal, aplicador esclarecido e consciente
(Rodrigues, 1996), e ao Juiz optar pela melhor interpretao
quando a lei escrita no suciente questo em causa, em
matria urbanstico-ambiental, avaliar a gradao do impacto, e
portanto, a dimenso da ofensa aos interesses difusos, questo
eminentemente tcnica, que o Operador do Direito no tem
elementos sucientes para uma avaliao denitiva.
O Poder Pblico no Brasil tem restrita capacidade de
controlar tudo o que regula. Seria mais ecaz evitar o excesso
de detalhamento, deixando de se ocupar de aspectos menores e
xando-se nos elementos centrais e mais importantes, e nesses
sim, exercer um controle efetivo, sem excees e contnuo, inclusive
por seu potencial de efeito demonstrao. Do mesmo modo, as
sanes aplicadas ao eventual desrespeito tambm deveriam ser
moduladas proporcionalmente dimenso da infrao, dimenso
de seu impacto.
Ocorre que a Lei Urbanstica pensada como diretriz,
como meta a ser cumprida, dando pouca ateno sano
pelo descumprimento, e tratando igualmente gravidades muito
diferentes. Nos tempos atuais, em que a legislao urbanstica e
ambiental vem sofrendo diversos nveis de reviso, fundamental
colocar em evidncia a necessidade de dar tratamento diferenciado
a potenciais grandes impactos ou pequenos impactos.
Isso ca evidente em todo o conjunto do material trabalhado
procedimentos de investigao, aes civis pblicas e tambm
nas entrevistas e se expressa em diversas escalas e formas e por
motivos variados. Nas entrevistas realizadas, no s foram levantadas
problemticas relacionadas falta de recursos para atender toda
a demanda existente, como tambm foram identicados diversos
entraves presentes nos procedimentos tradicionais de atuao.
Uma das problemticas mais apontadas a ausncia de
comunicao entre rgos e setores, que muitas vezes atuam de
forma separada e dicilmente permitem elaborao de solues
alternativas e integradas para problemas de difcil resoluo,
como o caso da ocupao dos mananciais. Convm, no entanto,
ressaltar que a reorganizao institucional no basta se no for
acompanhada de um processo de desburocratizao e simplicao
dos procedimentos administrativos.
Nesse sentido, cabe ainda observar que, dentre os casos de
investigao e de ao civil pblica analisados, s uma vez o estado
foi considerado ru, sendo em 30% dos casos, o Municpio e em
25% os moradores. Decorre da um debate sobre responsabilidade:
ser ru, ser imputvel, signica ser considerado responsvel. Ora,
se o Municpio responsvel deve ter tambm maior autonomia
para decidir em matria de seu peculiar interesse, matizando
regulamentaes de outros nveis que incidam em seu territrio.
No pode caber-lhe a represso relativa a regras de cuja denio
no participou.
12.2. Gesto do passivo urbano-ambiental
Como evidenciado pela Pesquisa, nas promotorias da

regio do ABC paulista, nos ltimos dez anos, algumas aes
civis pblicas tm tratado os loteamentos irregulares em rea de
Proteo aos Mananciais como situaes urbanas consolidadas,
cujo passivo ambiental responsabilidade compartilhada entre o
loteador, o municpio, o estado e os moradores.
Nesse contexto de compartilhamento de responsabilidades,
a organizao dos moradores dos loteamentos ganha expresso
e torna-se fundamental para representar os interesses das
comunidades frente ao Poder Pblico. Cabe ressaltar que algumas
associaes existem desde o incio do loteamento. No entanto,
h casos em que entrevistados declararam que o prprio loteador
formava uma associao de moradores para vender os lotes
irregulares e, aps as vendas, passava a presidncia para um dos
moradores e desaparecia. Dependendo da situao do loteamento,
as associaes de moradores entram como rs nas aes civis.
Quando no so rs, assumem responsabilidades perante o
loteamento para garantir sua permanncia no local.
A partir de casos trabalhados na Pesquisa, evidenciaram-se
situaes diferentes nos municpios em relao s possibilidades
39 Plano Emergencial de Recupe- de interveno nos loteamentos e organizao da comunidade
rao dos Mananciais da Regio
local. Um primeiro caso dos loteamentos em que houve inqurito
Metropolitana de So Paulo, ela- civil e foi rmado um TAC, passando em seguida pela execuo
borado com base em autorizao de obras e melhorias. Dentre esses, h os que foram includas no
dada pela Lei Estadual n 9866/97,
para execuo de obras emergen-
Plano Emergencial39 e puderam ter implantao de infra-estrutura
ciais nas bacias protegidas pela e afastamento de esgotos, e aqueles que no foram includos, nos
LPM, at que fossem aprovadas quais a interveno cou impossibilitada. Outra situao a de
suas leis especcas. As execues
loteamentos onde uma perspectiva de interveno ainda no foi
caram condicionadas aprovao
do Plano pelo CONSEMA (Conse- sequer acordada.
lho Estadual de Meio Ambiente), Nos casos em que houve TAC ou Acordo, a experincia
CBH (Conselho da Bacia Hidrogr-
demonstrou a importncia da participao da comunidade local,
ca) e CRH (Conselho Recursos
Hdricos), o que foi feito numa apro- organizada por meio de associao de moradores, desde o
vao nica aplicvel ao conjunto conhecimento da abertura do inqurito civil proposio e execuo
de casos avaliados pelas instncias do TAC. A princpio, o que estimula a organizao da populao
tcnicas.
o risco da ao demolitria. A mobilizao ocorre para garantir
a permanncia no loteamento. Com o tempo, as reivindicaes
imediatas, como asfaltamento das ruas, abastecimento de gua
e tratamento de esgoto, podem modicar-se no sentido de acatar
solues tcnicas alternativas quanto urbanizao e tambm
ampliar-se para novos aspectos de recuperao e qualicao
ambiental. Em diversos casos as associaes de moradores, por
meio de seus representantes, acompanham as negociaes com
a Prefeitura, Estado e Ministrio Pblico, atuando na proposio e
execuo de aes de recuperao.
Em Santo Andr, a Prefeitura obteve apoio da Agncia
Canadense para o Desenvolvimento Internacional e desenvolveu,
com a cooperao da Universidade de British Columbia (Canad),
o projeto GEPAM (Gerenciamento Participativo das reas de
Mananciais). O projeto realizou o planejamento participativo em
trs locais situados em rea de mananciais: Ncleo Pintassilgo,
Parque Andreense e Vila de Paranapiacaba. A partir da leitura da
situao e das necessidades dos moradores, foram elaborados
projetos especcos, voltados para a recuperao ambiental, e
simultaneamente programas de gerao de renda (cooperativa
de costura, ecoturismo) e melhoria da qualidade de vida da
comunidade.
No Parque Andreense foi desenvolvido um projeto de
recuperao ambiental do qual participaram diversos prossionais
que discutiram alternativas com a populao. O enfoque foi o
tratamento das reas livres e o sistema de saneamento: sistema
de drenagem supercial, canalizao e afastamento de esgoto e
estao local de tratamento (ainda no concluda), reas de praas
permeveis, caladas de grama.
Em So Bernardo, o incio do trabalho conjunto da Prefeitura
com as Associaes foi descrito por Staurenghi e Lima:
Por volta de 1998, uma deciso judicial que determinava
a recuperao ambiental de um loteamento clandestino de
grandes propores, passou a ser executada pelo Municpio.
Alm da demolio de algumas construes situadas em
rea de preservao permanente, a deciso determinava
a criao de reas de permeabilidade. A comunidade local
foi estimulada para a construo de caladas gramadas e
arborizao urbana. O resultado esttico proporcionado pelas
caladas gramadas estimulou a repetio espontnea pelos
bairros vizinhos e o projeto transformou-se em programa
de governo municipal denominado Bairros Ecolgicos. O
programa, mais do que estimular a execuo de caladas
e arborizao urbana pela populao, objetiva informar e
capacitar o morador da rea de proteo aos mananciais
sobre a importncia da regio para a produo de gua
para abastecimento (Staurenghi e Lima, 2003, p.279).
As referidas autoras tambm observaram que, com o
passar do tempo e evoluo das experincias em diversos bairros,
a conscincia da capacidade de atuao das lideranas as leva a
disputar entre si, e com lderes comunitrios da regio metropolitana,
a representao da sociedade civil em conselhos de participao,
como por exemplo, o Sub-Comit da bacia local ou o prprio Comit
de Bacia do Alto Tiet.
Em Diadema, no Stio Joaninha, os moradores constituem
uma associao e mantm algum dilogo com a Prefeitura, que os
informa sobre o processo da ao civil. A prefeitura fornece gua
por carro-pipa e cascalha ruas de tempos em tempos. Mantm o
programa de apoio e alternativas de renda para moradores que
viviam de coleta em aterro de lixo inerte - o lixo do Alvarenga,
recentemente desativado. Existe um compromisso no formalizado
entre moradores e prefeitura de manter o congelamento do
loteamento. Por outro lado, esse envolvimento frgil, carecendo
de aes mais denitivas.
Em relao rea, a municipalidade lanou, no incio de
2006, concurso pblico para projeto de campus da Universidade
Federal de So Paulo - UNIFESP, a ser instalada na regio, em
rea extensa e desmatada s margens da represa, justamente
na micro bacia onde se encontra o Stio Joaninha. O conjunto de
fonte: www.iab.org.br/ edicaes de no mais que 12.000 m2 em rea de quase 400.000
concursounifesp (acessado em
m2, destinada a uso pblico, representa no s utilizao adequada,
04/05/2006)
mas importante incentivo preservao do manancial.
Na perspectiva de construo de Poltica Pblica voltada
para a recuperao ambiental de reas ocupadas, as experincias
desses projetos (em Santo Andr e So Bernardo), ainda incipientes,
j demonstram uma vasta possibilidade de aplicao e inveno
de novas tecnologias, em geral sosticadas no conceito, porm de
baixo custo, e sistemas de infra-estrutura urbana mais adequados
s reas sensveis com funes ambientais. At o momento, os
projetos implantados so excees regra. Conforme se avana
nas experincias, tornam-se evidentes, no entanto, os limites
dessas intervenes, face a um quadro poltico, institucional e
jurdico muito aqum das necessidades e problemas urbanos nas
reas protegidas.
No campo social ainda frgil e pontual a mudana que vem
ocorrendo nos loteamentos, com o aumento gradual da quantidade
de associaes de moradores organizadas. A mobilizao muitas
vezes forada por uma situao limite imposta pela ao civil
pblica. Por outro lado, essa situao que movimenta os agentes
envolvidos na busca de alternativas, estimulando a colaborao
entre Prefeitura, Estado e moradores.
Por m, vale ressaltar que nos casos desses assentamentos
em reas de proteo, assimilveis a passivos ambientais, a
interao entre prefeitura e moradores fundamental para que
todas as etapas do processo sejam compreendidas coletivamente.
Por se tratar de rea de proteo aos mananciais, as solues
tcnicas de infra-estrutura podem no ser convencionais, como
uma estao localizada de tratamento de esgoto, ou a manuteno
de espaos vazios com o mximo de rea permevel e vegetada.
Tais solues dependem do cuidado e manuteno dos moradores,
o que s possvel se o motivo e a importncia das mesmas forem
compreendidos e assimilados por eles.
Isso tudo cou evidente no andamento da Pesquisa
que, entre suas vrias frentes, desenvolveu-se a partir de uma
abordagem de Projeto, trabalhando na investigao de casos
concretos - quatro loteamentos de interesse social, irregulares e
consolidados, nas bacias da represas Guarapiranga e Billings.
Identicaram-se, conforme apresentado no captulo 11 - Conceitos
de Projeto, trs frentes de ao necessrias: promoo de usos
sustentveis nas reas desocupadas, evitando seu abandono e
ocupao inadequada; intervenes para reduo de danos nas
reas ocupadas - recuperao urbanstica e ambiental; regulao
com parmetros fundamentados nas condies reais, partindo
de formas urbanas concretas e no de ndices conceituais e
abstratos.
A partir da investigao de alternativas para recuperao
ambiental e regularizao de assentamentos na rea de proteo
aos mananciais na RMSP, foram desenvolvidas diretrizes, assumidas
enquanto proposies (itens 11.1 e 11.2) e, focando-se em um deles,
diversas solues urbansticas (item 11.3). Esses projetos permitem
visualizar o que o propsito de proteo da represa e recuperao
ambiental do assentamento pode implicar em termos de desenho
urbano. Esses projetos, essas alternativas urbansticas, devem ser
compreendidos como reexo e elementos para o debate, mais do
que como propostas. Consistem na sistematizao e tipicao
de alternativas de tratamento da questo, desenvolvidas a partir
de projetos que, ainda que tenham orientao e interao de
docentes, foram produzidos por equipes de estudantes, no mbito
acadmico.
Nota-se a um aparente paradoxo: as alternativas que
melhor propiciam condies de preservao envolvem alguma
verticalidade. Alm de interferir menos no perl natural do terreno,
por serem formas mais xas, menos passveis de alterao, so
de mais difcil expanso horizontal. Por outro lado, dependem de
maior investimento inicial e de uma ao coordenada. Em relao
ao impacto sobre o manancial, a questo do esgoto produzido
muito mais facilmente controlvel - inclusive com pequenos
sistemas locais de tratamento, do que a eroso e poluio difusa,
decorrentes da ocupao extensiva do solo.
12.3. Por uma Agenda comum
Uma pesquisa em Polticas Pblicas certamente comea

em torno de construir uma questo lanar essa questo como
problema, identicar sua natureza e assumir seu enfrentamento e
soluo como direito a ser conquistado.
Mas uma pesquisa em Polticas Pblicas no tem nal. A
questo construda, os princpios assumidos, as descobertas, as
propostas de ao, os contatos e articulaes desenvolvidos, no

so jamais um quadro terminado, um volume fechado. A reexo
pode transformar-se em proposies; sua importncia tanto ser
maior quanto mais fertilize o debate e a prtica, quanto mais as
idias geradas sejam lanadas nos espaos sociais em que se
constroem as leis e o fazer pblico.
O tema da ocupao em torno de mananciais atravessa
questes contemporneas de grandes dimenses: do conito
de direitos e apropriao de benefcios dentro da sociedade, ao
confronto de direitos entre o Homem e a Natureza, disputa entre
posies que assumem o antropocentrismo e outras que sustentam
o ecocentrismo. Mobiliza princpios e valores sociais que vo desde
essas noes da relao Homem Natureza, a questes como a
concepo de polticas pblicas, o sentimento de direitos e deveres
dos diversos segmentos sociais, as motivaes e benecirios de
cada tipo de ao e agente pblico, e inclusive o prprio papel da
Universidade.
Nesses termos, vale lembrar que o processo social tem
sido lento: mudanas de paradigmas vo se fazendo de um modo
progressivo, incorporando premissas, questionamentos, propostas
e demandas, que vo desde o movimento poltico e lutas sociais
locais, at formulaes internacionais, advindas de grandes
documentos multilaterais, como Agenda 21 e Agenda Habitat,
atuao e campanhas de movimentos sociais e de ONGs.
No entanto, conforme ressalta Harvey (2004, p. 290) h
mltiplas contradies a serem trabalhadas quando contemplamos
nossas responsabilidades perante a natureza, de um lado,
e a natureza humana, do outro no so necessariamente
antagnicas.
Mas, no se poderia encerrar esse trabalho sem se referir
a expresses sobre como esse debate repercute. Defender a
articulao das agendas urbana e ambiental no Brasil, no momento,
tarefa inadivel. So inmeros os debates em curso, as leis em
reviso, a disputa de idias e de interesses, a tenso entre expanso
urbana e preservao ambiental, a gesto dos recursos hdricos e o
nanciamento do pesado custo do saneamento.
Dispondo sobre essa matria, esto em pauta
regulamentaes nacionais, estaduais e municipais. Dentre elas
destacam-se: a Lei de Responsabilidade Territorial - PL n 3.057/00,
que se constitui na reviso da Lei Federal n 6.766/79, que dispe
sobre loteamentos; a Resoluo CONAMA n 369, de 28 de maro
de 2006, sobre condies de aplicao do Cdigo Florestal em reas
de Preservao Permanente - principalmente margens dos cursos
dgua e de nascentes e reas de grande declividade; Projeto de Lei
que altera o artigo 180 da Constituio Estadual de So Paulo (esse
artigo, conforme hoje vigente, impede a mudana de destinao
de reas de uso comum do povo em qualquer circunstncia); as
Leis especcas das sub-bacias da Regio Metropolitana de So
Paulo; a Lei Estadual n12.183/05, regulamentada pelo Decreto n
50.667/06, dispondo sobre a cobrana pela utilizao dos recursos
hdricos do Estado de So Paulo.
Em relao s leis especcas de proteo aos mananciais
da Regio Metropolitana de So Paulo (que inclui cinco sub-
bacias), a nica j aprovada, em processo de regulamentao,
a referente Guarapiranga. Trata-se da Lei Estadual n 12.233/06,
que declara a Bacia Hidrogrca do Guarapiranga como manancial
de interesse regional para o abastecimento pblico e cria a rea de
Proteo e Recuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrca do
Guarapiranga - APRM-G, situada na Unidade de Gerenciamento de
Recursos Hdricos - UGRHI do Alto Tiet.
Congura-se no pas uma matriz complexa, que precisa
colocar em contato dois sistemas separados: o ambiental,
representado pelo Sistema Nacional do Meio Ambiente -
SISNAMA, cujo foco tem sido principalmente os Estados, e o
urbano, tradicionalmente afeto ao Municpio, o que foi reforado
pelo Estatuto da Cidade, de 2001. Recursos Hdricos partem de
uma gesto nacional, que se estrutura por bacias, nem sempre
coincidentes com limites de estados ou municpios. Finalmente, no
Saneamento, que recebe diretrizes nacionais, ocorre de o poder
de explorao ou concesso do servio de gua e esgoto ser
municipal, mas o desenho implantado na dcada de 70 ter criado
fortssima administrao indireta, de recorte estadual.
A polmica est presente na sociedade e se expressa na
imprensa, em sites, blogs, manifestaes, e se faz evidente nas
diversas audincias pblicas, tanto convocadas pelo Poder Pblico,
quanto exigidas pela sociedade. Coloca em evidncia o efetivo
signicado do apaixonado debate, que contrape posies quanto
a: conservao / preservao, mitigao / volta ao estado natural.
Enquanto o embate permanece, as medidas que de fato
poderiam reduzir o processo de degradao ambiental no tm
viabilidade legal. Enquanto isso, a degradao, super regulada no
papel, totalmente livre no mundo real, segue clere e determinada.
Saneamento e Meio Ambiente pouco dialogam. Se no
amplo espao do territrio nacional isso possvel, no limitado
territrio urbano das grandes aglomeraes - no mais do que 5%
do territrio nacional, em que vivem mais da metade dos brasileiros,
essa desarticulao inaceitvel.
No entanto, a tenso urbanizao meio ambiente no pode
escamotear a tenso existente entre os diversos segmentos da
sociedade pela apropriao de bens e vantagens e pela localizao
no territrio urbano. E no pode ignorar que sem mudana e reduo
do consumo (inclusive de espao) no h como incluir a todos sem
dilapidao do meio ambiente.
A argumentao se encerra reiterando aspectos que lanou
como ponto de partida: no Brasil urbano do sculo XXI, a agenda
ambiental e a agenda urbana - que inclui o saneamento, tanto quanto
o desenvolvimento urbano, precisam necessariamente dialogar,
assumindo uma viso abrangente e de mtua compreenso dos
valores que expressam e dos projetos que pretendem promover,
sob pena de, justapostas, conitantes, resultarem no aumento da
degradao ambiental e do prejuzo social.
A abordagem da questo dos assentamentos irregulares de
populao de baixa renda em reas de proteo ambiental requer
a incluso de aspectos tcnicos, urbansticos, jurdicos, fundirios,
administrativos, tanto quanto o debate terico da questo e
do enfoque dado a ela por cada um dos campos disciplinares
envolvidos.
A Pesquisa que d base ao presente trabalho, em seu
propsito de desenvolver alternativas urbansticas ambientalmente
sustentveis para esses assentamentos, procurou incorporar
concepo ambiental e urbanstica critrios e formas de aplicao,
scalizao e controle, compatveis com as normas jurdicas
nacionais e locais e a efetiva capacidade de gesto do poder pblico.
Para tanto discutiu a existncia de sobreposies e vazios de
competncia nas relaes federativas e entre polticas setoriais.
Seu compromisso, enquanto linha de pesquisa, tanto
quanto o desta publicao com o fazer, com girar a roda
das transformaes, na perspectiva de um ambiente melhor e
de uma cidade mais justa. Mas nessas condies deve estar
claro que os embates que se do sobre o tema da regularizao
dos assentamentos em reas protegidas no se atm apenas a
princpios de carter ambiental. Explicitam concepes diversas
de aplicao do Direito e de aquisio de direitos, e se mostram
como parte do eterno conito social relativo diviso do trabalho e
distribuio de bens.
Nesses termos, insere as questes que aborda no espao
dos novos direitos denidos pela Constituio e que vo sendo
pouco a pouco congurados. Tambm suscita a reexo sobre
o prprio entendimento do que se pode considerar enquanto
interesses difusos. Numa sociedade desigual como a brasileira, a
defesa de direitos difusos corre o risco de ser a defesa dos sujeitos
indeterminados que tm, em relao aos que no tm e buscam
adquirir. A defesa do direito cidade no deveria ter o carter de
defesa de interesse difuso ? E quando dispositivos do Direito
Administrativo como a legislao urbanstica e ambiental barram
o acesso ao direito cidade queles que, por razes econmicas,
no tm acesso cidade legal ?
Com base no Direito Cidade comea a enunciar-se um
debate entre as leis que promovem incluso e as leis que protegem
direitos; entre os direitos sociais e os interesses difusos, entre
aquelas leis que promovem a aquisio de direitos e aquelas que
garantem direitos j conquistados, ainda que apenas por uma
parcela da populao.
Discutir a natureza e alcance dos interesses difusos na
cidade fundamental e urgente, assim como premente avaliar em
que medida interesses difusos so, ou no, interesses universais,
ou pelo menos, interesses da maioria.
Nesses termos, a prpria atribuio do Ministrio Pblico
merece reexo, quando se trata de sua atuao em temas que
envolvem o territrio - basicamente nas reas de Urbanismo e de
Meio Ambiente. O que so interesses difusos numa determinada
base territorial ?
O que o trabalho prope e defende a articulao das
agendas urbana e ambiental, e que se apliquem de modo universal
- tarefa ampla a ser empreendida, construda socialmente,
continuadamente.
Reiterando Harvey (2004, p.321), que aps longa carreira
acadmica, parece, em sua obra mais recente, reetir sobre a
responsabilidade do discurso especializado, vale fazer-lhe coro:
Precisamos avanar rumo a compreenses mais compartilhadas.
Semelhanas e divergncias devem ser explicitadas. O arquiteto
progressista tem um papel a desempenhar tanto na denio de
pontos em comum como no registro de diferenas. Sem traduo
tornam-se impossveis formas coletivas de ao. E ainda, referindo-
se produo cientca, completa: Thomas Khun, em seu livro
A estrutura das revolues cientcas, considera a traduo (em
vez da reduo) o recurso privilegiado, e talvez nico, mediante
o qual paradigmas do conhecimento cientco fundamentalmente
diferentes podem entrar em relao mtua (idem, p.322).
nessa perspectiva que, sistematizados: as pesquisas
e seus fundamentos, a experincia didtica e os projetos mais
instigantes dos estudantes, o dilogo com os promotores de justia,
prefeituras, ONGs, comits de bacias e prossionais, oferece-se
este volume como subsdio ao debate e construo de melhores
e mais adequadas polticas de assentamento e desenvolvimento
territorial das cidades grandes e metrpoles brasileiras, e da
metrpole de So Paulo em particular.

Relao de siglas
APP - rea de Preservao Permanente.
APRM - rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais.
APRM-G - rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrca do Guarapiranga.
ARA - rea de Recuperao Ambiental.
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento.
CAOUMA - Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Urbanismo e Meio Ambiente.
CAOHURB - Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo.
CBH - Conselho da Bacia Hidrogrca.
CDHU - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo.
CESP - Companhia Energtica de So Paulo.
CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental.
COMGS - Companhia de Gs de So Paulo.
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente.
CONSEMA - Conselho Estadual de Meio Ambiente - SP.
CPFL - Companhia Paulista de Fora e Luz.
CRH - Conselho Recursos Hdricos.
DAEE - Departamento de guas e Energia Eltrica (Secretaria de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento do
Governo do Estado de So Paulo).
DAIA - Departamento de Avaliao de Impacto Ambiental da SMA - SP.
DEPRN - Departamento Estadual de Proteo aos Recursos Naturais da SMA - SP.
DUSM - Departamento de Uso do Solo Metropolitano da SMA - SP.
ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente.
EIA - Estudo de Impacto Ambiental.
ELETROPAULO - Eletropaulo Metropolitana - Eletricidade de So Paulo S.A.
EMPLASA - Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A.
FAPESP - Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo.
FAUUSP - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo.
FEHIDRO - Fundo Estadual de Recursos Hdricos.
FUNDEF - Fundo de Valorizao do Ensino Fundamental.
GEPAM - Gesto Participativa em reas de Mananciais.
GRAPROHAB - Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais.
GT - Grupo de Trabalho.
HIS - Habitao de Interesse Social.
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis.
IBGE - Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica.
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano.
LE-APRM- Lei Especca da rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrca do
Guarapiranga.
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social.
LPM - Lei de Proteo aos Mananciais.
MP - Ministrio Pblico.
MQUAL - Modelo de Correlao entre o Uso do Solo e a Qualidade da gua.
ONGs - Organizaes No-Governamentais.
PDPA - Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental.
PL - Projeto de Lei.
PMDI - Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado.
PRIS - Programas de Recuperao de Interesse Social.
PROAURP - Programa de Agricultura Urbana e Peri-Urbana.
RAP - Relatrio Ambiental Preliminar.
RIMA - Relatrio de Impacto Ambiental.
RMSP - Regio Metropolitana de So Paulo.
SABESP - Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo.
SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente, do Ministrio do Interior.
SGI - Sistema Gerencial de Informaes.
SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente.
SM - Salrio Mnimo.
SMA - Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SP.
SNM - Secretaria de Negcios Metropolitanos - SP.
SUS - Sistema nico de Sade.
TAC - Termo de Ajustamento de Conduta.
TFG - Trabalho Final de Graduao.
UGRHI - Unidade de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
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UNIFESP - Universidade Federal de So Paulo.
ZEIS - Zona Especial de Interesse Social.
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BRASIL. Decreto n 4.174, de 25 de Maro de 2002. Altera dispositivos do Decreto n 2.612, de 3 de junho de 1998,
que regulamenta o Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
BRASIL. Decreto n 99.274, de 06 de junho de 1990. Regulamenta a Lei n 6.902, de 27 de Abril de 1981, e a Lei n
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pargrafo nico ao art. 2 do Cdigo Florestal. Altera a redao da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, e
revoga as Leis n 6.535, de 15 de julho de 1978 e 7.511, de 7 de julho de 1986). Disponvel em: <http://www.lei.adv.
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de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.lei.adv.br/9984-
00.htm>. Acesso em: 12 jul. 2006.
BRASIL. Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11124.htm>. Acesso em: 12 jul.
2006.
BRASIL. Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispe sobre o parcelamento do solo urbano.
BRASIL. Lei n 6.902, de 27 de abril de 1981. Dispe sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo
Ambiental. Disponvel em: <http://www.lei.adv.br/6902-81.htm>. Acesso em: 12 jul. 2006.
BRASIL. Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados
ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico
(VETADO) e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7347orig.htm>.
Acesso em: 12 jul. 2006.
BRASIL. Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispe sobre a proteo do consumidor e d outras providncias.
Disponvel em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8078.htm>. Acesso em: 08 ago. 2006.
BRASIL. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos
de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta,
indireta ou fundacional e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.der.rj.gov.br/leg_lei8429_92.asp>.
BRASIL. Lei n 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, dispe
sobre Normas Gerais para a Organizao do Ministrio Pblico dos Estados, e d outras Providncias.
BRASIL. Lei n 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e
altera o art. 1 da Lei no 8.001, de 13 de maro de 1990, que modicou a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989.
Disponvel em: <http://www.lei.adv.br/9433-97.htm>. Acesso em: 12 jul. 2006.
BRASIL. Lei n 9.785, de 29 de janeiro de 1999. Altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941 (desapropriao
por utilidade pblica) e as Leis n 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (registros pblicos) e 6.766, de 19 de dezembro
de 1979 (parcelamento do solo urbano).
BRASIL. Medida provisria n 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Altera os arts. 1o, 4o, 14, 16 e 44, e acresce
dispositivos Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o Cdigo Florestal, bem como altera o art. 10 da
Lei n 9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, e
d outras providncias. Atribui ao CONAMA enquadrar por resoluo, obras, planos, atividades ou projetos como
de utilidade pblica e interesse social.
BRASIL. Medida provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001. Dispe sobre a concesso de uso especial de que
trata o 1 do art. 183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e d outras
providncias.
BRASIL. Resoluo CONAMA n 20, de 18 de junho de 1986. Dispe sobre a classicao das guas doces,
salobras e salinas e determina seus nveis de qualidade, segundo parmetros e indicadores especcos, de modo
a assegurar seus usos preponderantes. Disponvel em: <http://www.fundema.sc.gov.br/arquivos/res2086.htm>.
BRASIL. Resoluo CONAMA n 274, de 29 de novembro de 2000. Complementa e altera a Resoluo CONAMA
n 20, de 18 de junho de 1986. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/Agua/praias/res_conama_274_00.pdf>.
BRASIL. Resoluo CONAMA n 369, de 28 de maro de 2006. Dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade
pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em
rea de Preservao Permanente-APP.
SO PAULO (Estado). Ato n 55, de 23 de maro de 1995 (PT. N. 28.779/94-PGJ - apenso Pt. n. 899/93-CAO).
Modica e consolida as normas que regulamentam a atribuio dos Promotores de Justia de Habitao e Urbanismo
e do Meio Ambiente na hiptese de parcelamento do solo em rea de proteo ambiental.
SO PAULO (Estado). Cdigo Sanitrio. Lei n 10.083, de 23 de agosto de 1998.
SO PAULO (Estado). Constituio (1989).
SO PAULO (Estado). Constituio. (1947).
SO PAULO (Estado). Decreto n 8.468, de 8 de setembro de 1976. Aprova Regulamento que disciplina a execuo
da Lei 997, de 31/05/1976, que dispe sobre controle da poluio do meio ambiente.
SO PAULO (Estado). Decreto n 9.714, de 19 de abril de 1977. Aprova o Regulamento das Leis no 898, de 18 de
Dezembro de 1975 e 1.172, de 17 de Novembro de 1976, que dispe sobre o licenciamento do uso do solo para a
proteo aos mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo.
SO PAULO (Estado). Decreto n 43.022, de 07 de abril de 1998. Regulamenta dispositivos relativos ao Plano
Emergencial de Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo, de que trata a Lei
n 9.866, de 28 de novembro de 1997, que dispe sobre diretrizes e normas para a proteo e a recuperao dos
mananciais de interesse regional do Estado de So Paulo e d providncias correlatas.
SO PAULO (Estado). Decreto n 50.667, de 30 de maro de 2006. Regulamenta dispositivos da Lei n 12.183 de
29 de dezembro de 2005, que trata da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos do domnio do Estado de So
Paulo, e d providncias correlatas.
SO PAULO (Estado). Deliberao CONSEMA n 20, de 06 de outubro de 1998. Aprova o Plano de Recuperao
dos Mananciais da RMSP e homologa Deliberao CBH-AT, n 9, de 29 de setembro de 1998.
Bibliogra f i a 199
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mananciais, cursos e reservatrios de gua e demais recursos hdricos de interesse da Regio Metropolitana da
Grande So Paulo e d providncias correlatas.
SO PAULO (Estado). Lei n 997, de 31 de maio de 1976. Dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente.
SO PAULO (Estado). Lei n 1.172, de 17 de novembro de 1976. Dispe sobre regras para uso e ocupao do
solo e para instalao de atividades potencialmente poluidoras nas reas de proteo aos mananciais da Regio
Metropolitana de So Paulo.
SO PAULO. (Estado). Lei n 6.536, de 13 de novembro de 1989. Autoriza o Poder Executivo a criar o Fundo Especial
de Despesa de Reparao de Interesses Difusos Lesados, no Ministrio Pblico do Estado de So Paulo.
SO PAULO (Estado). Lei n 7.663, de 30 de dezembro de 1991. Estabelece normas de orientao Poltica
Estadual de Recursos Hdricos bem como ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
SO PAULO (Estado). Lei n 7.750, de 31 de maro de 1992. Dispe sobre a Poltica Estadual de Saneamento, e
d outras providncias.
SO PAULO (Estado). Lei n 9.034, de 26 de dezembro de 1994. Dispe sobre o Plano Estadual de Recursos
Hdricos - PERH, a ser implantado no perodo 1994 e 1995, em conformidade com a Lei 7663, de 30/12/91, que
instituiu normas de orientao Poltica Estadual de Recursos Hdricos.
SO PAULO (Estado). Lei n 9.509, de 20 de maro de 1997. Dispe sobre a Poltica Estadual do Meio Ambiente.
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e recuperao das bacias hidrogrcas dos mananciais de interesse regional do Estado de So Paulo e d outras
providncias.
SO PAULO (Estado). Lei n 11.216, de 22 de julho de 2002. Altera a Lei n 1.172, de 17 de novembro de 1976, que
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recursos hdricos do domnio do Estado de So Paulo, os procedimentos para xao dos seus limites, condicionantes
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Mananciais da Bacia Hidrogrca do Guarapiranga - APRM-G, situada na Unidade de Gerenciamento de Recursos
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novembro de 1.972 e n 8.001, de 28 de dezembro de 1.973, que dispem sobre a diviso do Territrio do Municpio
em zonas de uso e regulam o parcelamento, uso e ocupao do solo, e d outras providncias.
SO PAULO (Municpio). Lei n 7.805, de 1 de novembro de 1972. Dispe sobre o uso e ocupao do solo no
municpio. (Lei do Zoneamento). Revogado pela LM 13.885/04, exceto os incisos II e II do art. 15. Regulamentado
pelo DM 11.106/74.
SO PAULO (Municpio). Lei 8.001, de 24 de dezembro de 1973. Dispe sobre o uso e ocupao do solo urbano,
altera e complementa a Lei n 7.805, de 1 de novembro 1972, e d outras providncias. Revogado pela LM
13.885/04, exceto o art. 18. Regulamentada pelo DM 11.106/74.
SO PAULO (Municpio). Lei municipal N 468, de 15 de maio de 1973. Dispe sobre suspenso da vigncia de lei
municipal n 176, de 6 de outubro de 1964, e d outras providncias.
SO PAULO (Municpio). Lei n 13.885, de 25 de agosto de 2004. Estabelece normas complementares ao Plano
Diretor Estratgico, institui os Planos Regionais Estratgicos das Subprefeituras, dispe sobre o parcelamento,
disciplina e ordena o Uso e Ocupao do Solo do Municpio de So Paulo.
SO PAULO (Municpio). Plano Diretor Estratgico. Lei n 13.430, de 13 de setembro de 2002.
SO PAULO (Municpio). Lei n 13.727/04. Cria o Programa de Agricultura Urbana e Peri-urbana no Municpio de
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Documentos consultados
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DIADEMA (Prefeitura). Cadernos de Habitao. Legislao Urbana. Plano Diretor. Diadema, 1996.
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de Diadema. Diadema, [1999].1 mapa. Escala 1:1.000.
DIADEMA (Prefeitura). Departamento de Cultura. Diadema: caminhos e lugares. Uma viagem por suas referncias
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DIADEMA (Prefeitura). Levantamento de campo Stio Joaninha. Diadema, 2001. 1 mapa. Escala 1:1.000.
DIADEMA (Prefeitura). Macrozoneamento de Municpio de Diadema. Diadema, [2001]. 1 mapa. Escala 1:10.000.
DIADEMA (Prefeitura). Mapa base - topograa, arruamento e edicaes. Diadema, 2001. 1 mapa.Escala
1:2.000.
DIADEMA (Prefeitura). Mapa base de trecho do Municpio de Diadema - topograa, arruamento e edicaes.
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DIADEMA (Prefeitura). Reviso do Plano Diretor. Diadema, 2001.
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DIADEMA (Prefeitura); EPAL FRAL CONSLUTORIA. Projeto de recuperao do Alveranga. Diadema, 2002. 1
Mapa: Base Topogrca. Escala 1:2.000.
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(disponveis nos sites: <http://br.groups.yahoo.com/group/subcomitebillings> e <http://br.groups.yahoo.
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MANUAL DE PROCEDIMENTOS operacionais para investimentos - FEHIDRO, conforme alteraes introduzidas
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PROJETO DE LEI 85/2004 da APRM-Guarapiranga. Encaminhado Assemblia Legislativa em 29/02/2004 pelo
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RELATRIO 1 DA CONSULTORIA FUNDUNESP: Elaborao de Diretrizes para a Proposta de Lei Especca da
APRM Billings-Tamanduate e PDPA.
RELATRIO 2 DA CONSULTORIA FUNDUNESP: Elaborao de Diretrizes para a Proposta de Lei Especca da
APRM Billings-Tamanduate e PDPA.
RELATRIO 3 DA CONSULTORIA FUNDUNESP (FINAL) - REVISO 1: Elaborao de Diretrizes para a Proposta
de Lei Especca da APRM Billings-Tamanduate e PDPA.
RELATRIO PARCIAL 02 PRIME ENGENHARIA: Calibrao de sistema relacional de correlao do manejo do
territrio e da qualidade ambiental para o reservatrio Billings, outubro 2003.
territrio e da qualidade ambiental para o reservatrio Billings. Atualizao das conguraes de dados para a Bacia,
seleo de padres de uso e ocupao dos solos, avaliao da quantidade e qualidade de gua das subacias e
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SUB COMIT DA BACIA BILLINGS-TAMANDUATE. Resultados do Ciclo de Seminrios Billings Problemas e
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TERMO DE REFERNCIA do Programa de Recuperao Ambiental da Bacia Billings. Verso da sntese do
trabalho, sem ilustraes (Sub Comit da Billings).
Documentos e trabalhos Acadmicos relacionados ao Projeto Reparao de Danos e Ajustamento de

Conduta em Matria Urbanstica. Esto disponveis na FAUUSP; parte est disponvel tambm em PDF, no
site do LabHab - <www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/>
BER, Claudia Maria. A exigibilidade do cumprimento da lei e do Termo de ajustamento de conduta. Texto elaborado
para a pesquisa Reparao de Danos e Ajustamento de Conduta em matria Urbanstica, Relatrio Fase I -
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo / FAPESP, So Paulo, 2002. (Mimeo).
BER, Cludia Maria. Legislao Urbanstica: a norma e o fato nas reas de proteo aos mananciais na Regio
Metropolitana de So Paulo. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2005.
BER, Claudia Maria. Medidas alternativas para proteo dos mananciais Texto elaborado para a pesquisa
Reparao de Danos e Ajustamento de Conduta em matria Urbanstica, Relatrio Fase I, Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade de So Paulo / FAPESP, So Paulo, 2002. (Mimeo).
BUENO, L. Padres desejveis de urbanizao em mananciais. Palestra apresentada ao grupo de pesquisa
Ajustamento de Conduta e Reparao de Dano em matria urbanstica em maio de 2001. Mimeo.
CRATERA da Colnia - sobrevo nas represas Billings e Guarapiranga. Direo Maria Lcia Renetti Martins.
Produo VIDEO FAU /Labhab. So Paulo, VIDEO FAU, 2005. 1 DVD.
FERRARA, Luciana Nicolau. A Microbacia como unidade de recuperao de assentamentos populares em rea
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Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2003.
FERRARA, Luciana Nicolau. Padres referenciais para regularizao de assentamentos em reas de proteo a
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GONALVES, Renata da Rocha. Regularizao Fundiria de Assentamentos Precrios e o Direito Moradia.
Trabalho Final de Graduao. (Graduao em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
LORENTZ, Dbora. Ambientalismo e o antiurbanismo: um impasse biolgico? Trabalho apresentado disciplina
Polticas Urbanas no Brasil e na Amrica Latina, FAUUSP/PROLAM, 2005, So Paulo, 2005. Mimeo.
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de Graduao. (Graduao em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
LUCAS, Renata de Paula. Alternativas para tratamento de esgoto domstico em reas de mananciais. Relatrio
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MARTINS, Maria Lucia Renetti. (Coord). Reparao de Danos e Ajustamento de Conduta em Matria Urbanstica.
Relatrio de pesquisa (Fase I), Programa Polticas Pblicas FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Relatrio de pesquisa (Fase II), Programa Polticas Pblicas FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Relatrio Final de pesquisa (Fase II), Programa Polticas Pblicas FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
Caderno de Projeto. Programa Polticas Pblicas FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2005
MARTINS, Maria Lucia Renetti; FERRARA, Luciana Nicolau. Regularizao jurdico-urbanstica de assentamentos
em reas de proteo de manancial em So Paulo. Apostila para o Curso: Capacitao governativa de representantes
em Comit de Bacia Metropolitana; aula: Alternativas para regularizao de loteamentos em reas de Proteo de
Manancial. So Paulo, CBH-AT / ESALQ, 2002.
MATIKO, Margareth. Avaliao do Programa Guarapiranga. Palestra apresentada ao grupo de pesquisa Ajustamento
de Conduta e Reparao de Dano em Matria Urbanstica em abril de 2001, So Paulo, 2001. Mimeo.
MENCIO, Mariana. Inquritos em Direitos Difusos. Relatrio de treinamento tcnico apresentado FAPESP
Bibliogra f i a 203
MONTE VERDE. Direo de Luiz Bargmann e Silvio Cordeiro. Roteiro e produo: Andr Costa, Luiz Bargmann,
Silvio Cordeiro. So Paulo: VIDEO FAU / Olhar Perifrico, 2005. 1 DVD.
MORADIA SOCIAL E MEIO AMBIENTE. Direo de Luiz Bargmann e Silvio Cordeiro. Coordenao de Maria Lcia
Renetti Martins. So Paulo, VIDEO FAU, 2005. 1 DVD.
MORENO, Robson da Silva. Gesto Local Participativa em rea ambientalmente protegida: o caso do GEPAM,
Santo Andr, Estado de So Paulo. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura
NOBRE, Tatiana Morita. Levantamento e avaliao de procedimentos de licenciamento e scalizao de
parcelamentos do solo em rea de mananciais. Relatrio de treinamento tcnico apresentado FAPESP Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2003.
NOBRE, Tatiana Morita. ZEIS - Regularizao e qualicao de assentamentos. Trabalho Final de Graduao.
(Graduao em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo,
So Paulo, 2004.
NOGARA, Mnica da Costa. Sntese sobre Reparao de Danos e Ajustamento de Conduta - aspectos jurdicos.
Relatrio de treinamento tcnico apresentado FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
PEREIRA, Gustavo Henrique Chacon. Reduo do Impacto Ambiental de Edicaes em reas de Mananciais.
Relatrio de treinamento tcnico apresentado FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
PRADO, Andr Lopes do. Programa Guarapiranga: recuperao ambiental? Relatrio de Pesquisa PIBIC CNPq,
SILVA, Andr Sant Anna. Morar na represa - ilustraes. So Paulo, FAUUSP, 2004. Relatrio de treinamento
tcnico apresentado FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, So Paulo,
2004.
TSUKUMO, Isadora Tami Lemos. Sntese sobre Reparao de Danos e Ajustamento de Conduta - aspectos
tcnicos. Relatrio de treinamento tcnico apresentado FAPESP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
VILLELA, Andrea Oliveira. Manejo da Urbanizao em reas ambientalmente sensveis - mananciais e vrzeas.
Relatrio de Pesquisa PIBIC CNPq, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2002.
Sites consultados
AGNCIA DE BACIA DO ALTO TIET. <www.agenciaaltotiete.org.br>.
AMBIENTAL BRASIL. <http://www.ambientalbrasil.com.br>.
ASSOCIAO BRASILEIRA DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL. <http://www.abes-dn.org.br>.
ASSOCIAO INTERAMERICANA DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL (AIDIS). <http://www.aidis.org.br>.
BASE DE DADOS REDIPISCA. <http://www.cepis.org.pe>.
FUNDAO NACIONAL DE SADE. <http://www.funasa.gov.br>.
INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL (ISA). <http://www.socioambiental.org>.
JUS NAVIGANDI. <http://jus2.uol.com.br>.
MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO. <www.mp.sp.gov.br>.
PROGRAMA AMBIENTAL LTIMA ARCA DE NO.<http://www.aultimaarcadenoe.com/>.
SANEAMENTO BSICO. <http://www.saneamentobasico.com.br>.
Equipe
Participantes da Pesquisa Reparao de danos e ajustamento de conduta em matria urbanstica
Programa Polticas Pblicas - FAPESP
Instituio Responsvel
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU-USP
Instituio Parceira
Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo do Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo.
Co-Parcerias / interaes
Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo de So Bernardo do Campo, Santo Andr, Diadema e Embu
Prefeitura Municipal de Santo Andr
Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo
Prefeitura Municipal de Diadema
Prefeitura Municipal de Embu
Prefeitura Municipal de Jandira
Prefeitura Municipal de Suzano
Sub-Prefeitura de MBoi Mirim
Gerncia de Desenvolvimento Urbano - CEF-SP
Equipe
Relao completa dos participantes ao longo do perodo da pesquisa
LabHab FAUUSP
Maria Lucia Renetti Martins - coordenao da pesquisa
Erminia Terezinha Menon Maricato
Minoru Naruto
Nuno Azevedo Fonseca
Caio Boucinhas
Joo Whitaker Sette Ferreira
Treinamento Tcnico I
Andr SantAnna
Luciana Nicolau Ferrara
Tatiana Morita Nobre
Treinamento Tcnico III
Gustavo Henrique Chacon Pereira
Isadora Tami Tsukumo
Mariana Mencio
Mnica Nogara
Renata Paula Lucas
Iniciao Cientca
Ana Paula Guimares Pereira
Andr Lopes do Prado
Andrea Villela
Daniel Nobre
Mestrado
Mrcia Renata Itani
Promotores do Centro de Apoio s Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo de So Paulo
Jos Carlos de Freitas
Cludia Maria Ber
Promotores de Justia
Rosangela Staurenghi - So Bernardo
Stela Tinone Kuba - Diadema
Roseli Naldi Souza - Embu
Equ i p e 205
Prefeituras Municipais
Diadema: Edson Rodrigues Veloso - Departamento de Defensoria Pblica; Josemundo Queiroz - Secretrio de
Habitao; Nailson Elias da Silva - Departamento de Desenvolvimento Urbano
Santo Andr: Rosana Denaldi - Secretria de Habitao; Robson da Silva Moreno - Secretaria de Participao e
Cidadania; Sebastio Ney Vaz - Diretor da Empresa de Saneamento de Sto Andr SANASA
Bernardo: Sonia Lima - Diretora de Meio Ambiente; Paulo Massoca - Diretor de Habitao
So Bernar
Embu: Nelson Manoel Pereira - Diretor de Uso e Ocupao do Solo da Secretaria de Planejamento; Dbora
Ortegosa - Arquiteta da Secretaria de Habitao
Jandira: Sylvia Ruedas Coordenadora de Projetos Especiais da Prefeitura Municipal de Jandira
Sub-Prefeitura de MBoi Mirim
Cristina Andreza Alves Bezerra - Sub-Prefeita
Caixa Econmica Federal Gerncia de Desenvolvimento Urbano - SP
Arqta. Magda Ramos Jardim
Concederam entrevista:
Prefeitura da Estncia Turstica de Embu
Nelson Manoel Pereira - Arquiteto, Diretor de Planejamento, co-parceiro na pesquisa, pela Prefeitura de Embu
- 10 de maio e 28 de junho de 2002; 02 de abril, 03 de julho e 29 de setembro de 2003
Nbia Regina Santos - , Fiscal da Secretaria de Planejamento 03 de julho e 29 de setembro de 2003
Prefeitura Municipal de Diadema
Paulo Lima Loge - Arquiteto do Servio de Fiscalizao de Obras e Posturas da Diviso de Controle Urbano
do Departamento de Desenvolvimento Urbano DDU da Secretaria de Obras, Habitao e Desenvolvimento
Urbano - 29 de maio e 01 de julho de 2002; 17 de maro e dia 04 de julho de 2003
Mara Ceclia Carbonari e Costa Chefe de Diviso de Controle Urbano do Departamento de Desenvolvimento
Urbano DDU da Secretaria de Obras, Habitao e Desenvolvimento Urbano - dia 04 de julho de 2003
Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo
Hedmilton Ensimas, Chefe da diviso de Licenciamento Ambiental da Secretaria de Habitao e Meio Ambiente
do Departamento de Meio Ambiente (SHAMA-2) - 13 de junho de 2003
Nilson de Arajo Fonseca, Coordenador do Setor de Obras Particulares - 11 de julho de 2003
Prefeitura Municipal de Santo Andr
Patrcia Hertel, Engenheira da Gerncia de Planejamento e Licenciamento Ambiental GEPLAN do Servio
Municipal de Saneamento Ambiental - SEMASA - 11 de setembro de 2003.
Julio Goular, Arquiteto da Secretaria de Incluso Social e Habitao - 02 de outubro de 2003
Geraldo Saturnino Macena, do Departamento de Habitao Secretaria de Incluso Social e Habitao - 09 de
outubro de 2003
Raphael Santos, Advogado da Encarregatura de Regularizao Urbanstica e Fundiria Gerncia de Urbanizao
Departamento de Habitao - 10 de outubro de 2003
Governo do Estado de So Paulo
Participao, como observadora, da reunio do GRAPROHAB de 27 de julho de 2003, agendada com permisso
da Presidente do GRAPROHAB, Cibele Riva.
Cludio Bousani , Arquiteto do Departamento de Uso do Solo Metropolitano DUSM, Maria
Terezinha Pinto Alves , da Diretoria do DUSM, Geraldo Gilson de Camargo, Gelogo, Coordenador de
Licenciamento e Fiscalizao da Guarapiranga / DUSM, Sandra Mrcia
Chamovitz , Arquiteta do GRAPROHAB e Flvio Cardoso Cunha, Engenheiro Civil da Secretaria de Habitao
- 15 de setembro de 2003
Subcomit de Bacia Hidrogrca Billings-Tamanduate - ONG HOLOS
Francisco A. Silva, membro do Subcomit de Bacia Hidrogrca Billings-Tamanduate, representante da
Sociedade Civil (ONG Holos 21) - 22 de julho de 2003
Realizao das entrevistas: Tatiana Morita Nobre

Moradia, mananciais e tensões na RMSP

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Maria Lucia Renetti Martins

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Projeto Grco Ana Paula Guimares Pereira

Dados de catalogao da Publicao

M366m Martins, Maria Lucia Renetti

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22 1. POLTICA URBANA - MARCOS REFERENCIAIS

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88 8. IRREGULARIDADE E A JUSTIA: PROCEDIMENTOS, AES E JULGADOS

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108 10. PROTEO DOS MANANCIAIS E REGULARIZAO DE

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