Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Noul management public, un posibil model

pentru reforma managementului public in sistemul administrativ
din Romania
Armenia ANDRONICEANU
Academia de Studii Economice din Bucuresti

Introducere

In Marea Britanie, Australia si Noua Zeelanda s-au implementat primele schimbari majore in
managementul public din perspectiva sistemului de valori cunoscut in literatura romana1 si straina2 de
specialitate sub numele de Noul Management Public (NMP).

1. Conceptualizarea noului management public

Inca de la sfarsitul anilor 1990 (Hood, 1991; Pollitt, 1993; Ridley, 1996) NMP a ajuns sa fie
abordat ca si model special de transformare a sistemelor administrative bazat pe o serie de doctrine
administrative asemanatoare in care au dominat planurile reformei administratiei publice in
majoritatea tarilor OECD. NPM se refera la schimbarile structurale, organizationale si manageriale
care au avut loc in serviciile publice din aceste tari. Citandu-l pe Pollitt, NMP a fost in repetate randuri
recunoscut ca o viziune, o ideologie sau (mai prozaic spus) o grupare a unei serii de abordari si tehnici
manageriale (multe dintre ele imprumutate din sectorul privat). (1994:1). NMP este, asadar, inteles
atat ca o concretizare a ideii de trasformare in continutul procesului de management (Ferlie et al.,
1996:9) cat si ca un sistem ideologic bazat pe valori atrase din sectorul privat pentru a fi implementate
in organizatiile din sectorul public (Hood, 1991, 1995).
NMP reuneste valori care deplaseaza accentul de pe administratia publica traditionala pe
managementul public (Lane, 1994). Dupa cum reflecta si titlul lucrarii lui Clarke si Newman (1997),
The Managerial State, NMP isi orienteaza continutul spre managerialism. Modelul traditional de
organizare si furnizare a serviciilor publice, bazat pe principii ca ierarhia birocratica, planificarea
administrativa, centralizarea deciziei, controlul direct si independenta economica, sunt inlocuite cu un
management al serviciilor publice bazat pe o relatie directa cu piata (Stewart and Walsh, 1992; Walsh,
1995; Flynn, 1993), provenind din cultura capitalista. (Mascarenhas, 1993).
O analiza atenta a lucrarilor publicate pe aceasta tema sugereaza ca NMP nu reprezinta un tot
omogen, ci ar reuni, mai degraba o serie de elemente, care adesea se suprapun, reprezentand tendinte
ale reformei managementului public in tarile OECD. Componenetele si caracteristicile NMP au fost
identificate de o serie de autori, printre care Hood (1991, 1995), Dunleavy si Hood (1994), Flynn
(1993), Pollitt (1993;1994) si Summa (1997) si Borins (1994).
O imagine de ansamblu asupra valorilor privind NMP sustinute de autori de renume pe acest
subiect, este prezentata in tabelul 1. Se observa clar ca exista cateva paralele dar si suprapuneri
semnificative in felul in care este perceput NMP. Este important de retinut, de exemplu, ca punctul
initial de vedere al lui Hood nu a prezentat in mod explicit pozitia consumatorului de servicii in noul
context, dar a devenit o idee de baza a sustinatorilor acestei doctrine faptul ca in centrul atentiei se
pozitioneaza consumatorul de servicii publice, perceput ca si client al institutie publice.

1
Androniceanu A, Noutati in managementul public, Ed. Universitara, Bucuresti, 2007.
2
Christensen, T. and Lgreid, P, New Public management: the transformation of ideas and practice, Aldershot,
Ashgate, 2001.

52 ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC
8/2007

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Abordarea lui Osborne si Gaebler contine cateva diferente importante fata de abordarea
generala a NMP. Ei exprima increderea in actul de guvernare si apreciaza ca privatizarea nu este
singura, si, de multe ori, nici cea mai potrivita modalitate de transformare a sectorului public. in unele
cazuri, sustineau ei, birocratiile functioneaza mai bine (de ex. in siguranta sociala). In afara acestei
diferente, sunt multe valori comune cu privire la NMP care au fost sustinute de majoritatea
specialistilor, asa cum se poate observa in tabelul de mai jos.
Avand in vedere elementele prezentate in tabelul de mai sus se poate aprecia ca acestea sunt
componentele esentiale ale NMP, care ar putea fi impartite in doua grupe distincte. In prima grupa
sunt valorile care pun accentul pe reforma manageriala si pe restructurarea organizationala si in a
doua grupa sunt valorile care pun accentul pe piete si pe concurenta. Cu toate acestea, ar trebui
subliniat faptul ca in practica manageriala din institutiile publice valorile din cele doua grupe se
regasesc deopotriva iar in statele OECD aceste categorii se suprapun in practica. Asadar, NMP ar
trebui perceput ca un ansamblu de valori care variaza de la managerialism accentuat la un capat (de
ex : decentralizarea si managementul hands-on profesional) catre o inclinare mai mare asupra pietei si
a concurentei la celalalt capat.
Dupa cum a specificat si Hood (1991), cele doua orientari ale NMP sunt explicate prin
combinarea elementelor din cele doua grupe de abordare (vezi si Mellon, 1993). Asa cum se poate
observa, prima pune accentul pe managerialismul de genul afacerilor in sectorul public si pe libertatea
de a conduce, si se naste din traditia miscarii stiintifice de management (Hood, 1991:6-7; Ferlie et al.,
1996:11). Aceasta miscare neo-taylorista (Pollitt, 1993) a fost condusa de o continua cautare a
eficientei si, conform lui Hood:
a generat o serie de doctrine administrative bazate pe ideea de expertiza manageriala
profesionalasuperioara expertizei tehnice, solicitand competente decizionale speciale pentru
imbunatatirea rezultatelor organizationale. dar si pentru dezvoltarea culturilor specifice si
masurarea activa si ajustarea capacitatilor organizationale (1991:6). Dupa cum a fost mentionat mai
sus, sustinatorii NMP considera modelul birocratic Weberian ca fiind rigid, constrans de reguli,
generator de birocratii care se misca incet si sunt costisitoare, ineficiente si care nu reactioneaza in nici
un fel la nevoile celor care le folosesc.
Pe scurt, adeptii NMP considera ca limitele dintre sectorul public si cel privat se vor diminua
sau vor fi estompate, si, in timp, in ambele sectoare vor fi gasite aceleasi practici pentru un bun
management. Dupa cum au subliniat si Turner si Hulme (1997:232), sustinatorii modelului NMP au
lansat cu multa convingere pe piata valorile esentiale ale acestuia si au convins potentialii adepti de
avantajele sale, cateodata sustinandu-le cererile cu dovezi concrete de economii substantiale facute in
cheltuielile publice de investitie si in serviciile publice (vezi, de ex., Miranda, 1994a, 1994b).
Dupa cum s-a mentionat si mai sus, valorile NMP au inceput sa fie aplicate prin intermediul
unor puternice organizatii internationale si Bancii Mondiale. Care a fost experienta practica rezultata
din implementarea NMP? Urmatoarea sectiune ia in atentie acest subiect, folosind practici ale NMP
care reprezinta tendintele manageriale si de marketing in abordarea noului management public in
procesul reformei. Acestea includ cateva aspecte. Unul din cele mai importante, din perspectiva NMP,
este descentralizarea managementului public.
Acceptiuni diverse cu privire la continutul NMP
Tabelul 1

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC
8/2007 53

 Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Hood, 1991; Dunleavy Pollitt, 1993 Borins, 1994;

Ferlie Et Al., 1996 Osborne si Gaebler, 1992
si Hood, 1994 si 1994 Commonwealth 1996
Descentralizare;
Autoritate
Diviziune organizationala;
manageriala Guvernare descentralizata:
Management Promovarea unor noi
descentralizata in promovarea de forme de
profesionist de tip forme de guvernare Autonomie crescanda
organizatiile organizare mai flexibile, mai
hands-on corporativa si crearea unor
prestatoare de putin ierarhizate
comitete directoare in
servicii publice
institutiile publice
Eliminarea Delimitarea clara a
Deconcentrarea in procedurilor nivelurilor ierarhice din
special in sfera birocratice structura de conducere-
serviciilor folosind traditionale si nivelul strategic separat de Guvernare in sistem integrat, armonizat.
diverse forme crearea unor agentii cele din structura de
cvasicontractuale independente de executie/ operationala, de
servicii executie
Receptivitatea la
Promovarea pe scara concurenta si
Introducerea Crearea si dezvoltarea
larga a competitiei si, transparenta cu care
mecanismului de mecanismelor de cvasi-
in acest cadru, a unui serviciile publice trebuie Promovarea concurentei in
piata si de cvasi- piete ca mecanisme pt
sistem mixt de realizate de catre sectorul serviciilor publice
piata in locul fostei alocarea de resurse in
furnizare a serviciilor sectorul public spre
concurente. cadrul sectorului public
publice deosebire de sectorul
privat
- Promovarea pe Delimitarea clara a
scara larga a Separarea clara intre serviciilor administrative Crearea unei sinergii
Orientarea pe scop si nu pe
modelelor de functiile furnizorului de serviciile publice intre sectorul public si
reguli
management din si cele ale clientului realizare si furnizate de cel privat
sectorului privat agentii independente.
Accentul se va pune
pe sistemul de
Accentul se va pune Accentul se va pune pe
urmarire si control Furnizarea unor servicii
pe calitate si sensibilitatea furnizorului
asupra modului in de inalta calitate pentru Orientarea pe client
orientarea asupra fata de client si calitatea
care sunt realizate si cetateni
clientilor serviciilor
furnizate serviciile
publice
Procesul de guvernare este
Elaborarea unor Promovarea unui sistem orientat spre client si se
standarde clare si Stabilirea unor tinte de recompense in urmareste finantarea
Metode mai transparente
sistematice de clare de performanta functie de nivelul sistemului prin care se
pt revizuirea rezultatelor
masurarea pt managerii publici performantelor obtinute realizeaza si furnizeaza
performantelor de resursele umane servicii publice si nu doar
realizarea unor investitii
Atragerea de resurse
Accentul se pune pe Grija sporita pentru umane, materiale,
o mai buna disciplina valoare pentru resursele informationale si Dezvoltarea guvernarii
si economie in Bugete fixe financiare si modul financiare de care au intreprenoriale, bazata pe
folosirea resurselor eficient de cheltuire a nevoie managerii pt castig, nu pe cheltuiala.
financiare acestora atingerea tintelor de
performanta
Schimbari in cadrul Orientarea spre
sistemului de reducerea numarului Guvernare orientata spre piata: schimbari majore in viziunea managerilor publici care
angajarea resurselor resurselor umane in devine tot mai mult orientata catre piata
umane sistem
Simplificarea regulilor si procedurilor
Promovarea modelului de guvernare previzibila, anticipativa orientata asupra prevenirii
formale pe piata muncii, care devine mai
unor probleme si nu cu prioritate asupra solutionarii acestora. Guvernare anticipata: mai
libera si mai accesibila pentru angajati si
bine prevenire decat vindecare.
angajatori.
(Sursa : Adaptare dupa Van Mierlo, Maastricht, 2005.)

Pe scurt, adeptii NMP considera ca limitele dintre sectorul public si cel privat se vor diminua
sau vor fi estompate, si, in timp, in ambele sectoare vor fi gasite aceleasi practici pentru un bun
management. Dupa cum au subliniat si Turner si Hulme (1997:232), sustinatorii modelului NMP au

54 ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC
8/2007

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

lansat cu multa convingere pe piata valorile esentiale ale acestuia si au convins potentialii adepti de
avantajele sale, cateodata sustinandu-le cererile cu dovezi concrete de economii substantiale facute in
cheltuielile publice de investitie si in serviciile publice (vezi, de ex., Miranda, 1994a, 1994b). Dupa
cum s-a mentionat si mai sus, valorile NMP au inceput sa fie aplicate prin intermediul unor puternice
organizatii internationale si Bancii Mondiale. Care a fost experienta practica rezultata din
implementarea NMP? Urmatoarea sectiune ia in atentie acest subiect, folosind practici ale NMP care
reprezinta tendintele manageriale si de marketing in abordarea noului management public in procesul
reformei. Acestea includ cateva aspecte. Unul din cele mai importante, din perspectiva NMP, este
descentralizarea managementului public.
2. Descentralizarea managementului public
Descentralizarea managementului, deconcentrarea si redimensionarea serviciilor publice sunt
coordonate ale NMP derivate din managerialism (Mellon, 1993; Hood, 1991; Ferlie et al., 1996).
Tendinta catre descentralizarea managementului in serviciile publice face parte din incercarea de a
debirocratiza serviciile publice (Ingraham, 1996:255). Principala preocupare a teoreticienilor este sa
descopere daca institutiile publice ar putea deveni eficiente in conditiile in care managerii publici ar fi
lasati liberi sa le conduca. (Mellon, 1993:26; vezi si Hood, 1991:5-6). Pornind de la aceste aspecte s-a
intensificat din ce in ce mai mult preocuparea managerilor publici de a-si intari rolul in indeplinirea
misiunii si telurilor propuse. In acest context accentele se pun din ce in ce mai mult pe autonomia
manageriala si economico-financiara intr-un mediu foarte complex si putin previzibil.
2.1 Eliminarea birocratiilor in agentiile guvernamentale
Exista mai multe coordonate legate de descentralizarea managementului public care pot fi
extrase din continutul NMP. Prima coordonata si cea mai importanta este aceea ca birocratiile publice
traditionale, monolitice uriase care, in noul context, se restructureaza, desfiintand functii si/sau
descompunandu-se in mai multe componente autonome sau agentii executive (Pollitt, 1994; Pollitt and
Summa, 1997; Kanter, 1989). Aceasta transformare implica o delimitare clara a unui nucleu politico-
strategic de mijloacele ample operationale ale guvernarii care sa aiba o autonomie manageriala ridicata
(Phippard, 1994; Greer, 1994). Agentiile trebuie sa isi dezvolte relatiile dintre ele si relatiile lor cu
departamentele centrale pe baza unui contract, si nu prin intermediul unei ierarhii traditionale. Astfel,
agentiile guvernamental au o mai mare flexibilitate manageriala in alocarea de resurse umane in
schimbul responsabilitatii crescute si obtinerii de rezultate. Dupa cum au afirmat si Jervis si Richards,
ideea agentiei executive a luat nastere din :
dorinta de a indeparta cadrul guvernarii in serviciile publice din scena politicilor
democratice disputate. Prin plasarea serviciilor publice la acelasi nivel cu politicienii s-a vrut sa le fie
oferit managerilor publici suficient spatiu pentru a se familiariza cu managementul in cadrul larg
acordat serviciilor publice. (1995:10-11).
2.2 Calcularea bugetului si controlul financiar
Cele doua activitati reprezinta cea de a doua coordonata a descentralizarii managementului
public si un important element in decizia cu privire la infiintarea de agentii executive. Solutiile cele
mai frecvente constau in crearea de centre de buget sau unitati de plata. Calcularea bugetului si
controlul partii financiare se bazeaza pe acceptarea unei libertati corespunzatoare acordata managerilor
care presupune nu numai administrarea libera a veniturilor dar si acordarea unui control sporit asupra
bugetului, de care managerii publici sunt considerati responsabili. (Kaul, 1997; Walsh, 1995). Potrivit
afirmatiilor lui Flynn (1993:111), procesul britanic de planificare a cheltuielilor publice, in 1993, a
integrat 2.500 indicatori de performanta pentru fiecare pozitie organizationala in parte.
2.3 Diviziunea organizationala
Aceasta este cel de-al treilea element al descentralizarii manageriale. Presupune aplatizarea
organizatiilor integrate vertical, de ex, inlocuirea ierarhiilor inalte, traditionale, cu structuri plate si mai
eficiente. (Ferlie et al., 1996; Pollitt, 1994).
2.4 Reorganizarea

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC
8/2007 55

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Cel de-al patrulea element al managementului public descentralizat este reorganizare,

rationalizarea si restructurarea sectorului public pentru a obtine servicii publice corespunzatoare
asteptarilor clientilor din punctul de vedere al calitatii si pretului. Initiativele de acest tip au luat diverse
forme, precum acapararea mijloacelor operationale guvernamentale pentru a forma agentii autonome sau
punerea in seama unor furnizori particulari a unor activitati guvernamentale. Cu toate acestea, in situatiile
de criza, cea mai des intalnita forma de reorganizare a fost reducerea de personal in agentiile statului.
Reducerea serviciilor publice in situatiile de criza nu a dus, totusi, la economiile bugetare
asteptate care ar fi putut fi folosite pentru cresterea salariilor si a stimularii celor care au ramas dupa
restructurare, in principal datorita nivelurilor ridicate ale compensarilor financiare pentru cei concediati.
Trebuie adaugat si faptul ca intarzierile in plata compensatiilor si proasta administratie a programelor de
recalificare si reconversie profesionala dar si a celor de repartizare au dus la aparitia unor greutati
enorme pentru cei destituiti, deoarece mare parte din ei au intrat in randurile somerilor (Larbi, 1995).
In afara de acest aspect, reducerea numarului angajatilor din institutiile publice nu a dus la o imbunatatire
calitativa a serviciilor. Acest lucru s-a intamplat pentru ca in procesul reformelor nu s-a acordat
suficienta atentie dimensiunii tehnice si de resurse umane a procesului, sprijinirii efective a personalului,
sustinerii dezvoltarii capacitatilor tehnice sau altor masuri de cresterea eficacitatii si productivitatii.
2.5 Separarea proceselor de realizarea serviciilor de cele de furnizare a lor
Cea de-a cincea dimensiune a managementului descentralizat o reprezinta diviziunea dintre
productia de servicii publice si sistemul de furnizare a acestora. Aceasta separare presupune luarea in
considerare a unei delimitari clare (atat organizationala cat si financiara) intre definirea nevoii si a
platii pentru serviciile publice (rolul furnizorului intermediar) si producerea efectiva a acelor servicii
(rolul furnizorului direct). Aceste delimitari se pot observa foarte bine in reforma Serviciului National
de Sanatate din Marea Britanie, unde spitalele autonome furnizeaza servicii pentru care Autoritatile
Districtuale pentru Sanatate ofera finantare prin cumpararea efectiva de servicii. (Lacey, 1997).
2.6 Noi forme de guvernare corporativa si rolul Comitetului Director
Cea de-a sasea si ultima dimensiune a descentralizarii manageriale este adoptarea unor noi
forme de guvernare corporativa prin aplicarea modelului Comitetului Director in cadrul serviciilor
publice. Aceasta schimbare are ca efect reducerea influentei decizionale a reprezentantilor alesi si
diminuarea presiunii sindicatelor asupra managementului.
Cateva recomandari rezultate din experienta Marii Britanii in implementarea
schimbarilor derivate din NMP
Bazandu-se pe experienta Marii Britanii, Walsh (1995) a subliniat unele din constrangerile
aparute in procesul de implementare a reformelor in managementul public din organizatiile
prestatatoare de servicii publice, cu referire indeosebi la aspectele financiare, cum ar fi:

Rezistenta la diverse niveluri ale serviciului public fata de introducerea noilor proceduri
de finantare si ezitarea trezoreriei de a reduce controlul centralizat;

Grija pentru pierderea treptata a modelului traditional de abordare a serviciului civil si
chiar opozitia din partea celor care ar vrea sa pastreze abordarile traditionale;

Incompatibilitatea sistemelor tehnice disponibile, cum ar fi sistemul de contabilitate,
sistemul indicatorilor de performanta, etc, care adesea deveneau subiect de manipulare a
managerilor publici. (Walsh, 1995:170);

Mentinerea structurilor de control aproape neschimbate, fapt ce a complicat realizarea
unor modificari fundamentale in structurile deja existente.
Experienta Marii Britanii demonstreaza ca daca managementul si controlul nu implica si
schimbari organizationale substantiale in structura institutiilor publice, delegarea controlului nu va
avea decat un impact limitat. Dupa cum subliniaza si Walsh (1995), exista riscul ca autonomia sa fie
subminata sau daramata de ministri si de catre inaltii birocrati de la centru.
Implicatiile managementului descentralizat asupra capacitatii manageriale intr-o
organizatie publica:

56 ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC
8/2007

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Walsh subliniaza (1995) cateva implicatii in ceea ce priveste capacitatea manageriala derivata
din procesul reformelor potrivit NMP, printre care:

Capacitatea de a dezvolta proceduri de monitorizare si de inspectie, pentru a verifica daca
managerii publici si unitatile acestora isi ating tintele si lucreaza conform strategiilor
prestabilite, cat si pentru verificarea cadrului si a rezultatelor monitorizarii;

Capacitatea de a dezvolta un sistem informational, care sa ofere suportul corespunzator
managerilor de la toate nivelele, pentru a dezvolta un sistem de control bugetar al
costurilor administrative, si pentru a dezvolta indicatori de performanta si sisteme de
masurare a acestora.

Capacitatea de a intretine relatii intre departamente si reteaua de corpuri non-
departamentale prin intermediul carora sunt furnizate serviciile.

Capacitatea de a administra intr-un mod eficient programele de investitii.

Capacitatea de a coordona activitatile unitatilor pentru asigurarea armoniei si
imbunatatirea responsabilitatii.
Experienta tarilor dezvoltate sugereaza ca introducerea de agentii executive presupune
existenta unui sistem credibil pentru monitorizarea controlului asupra finantarilor si sistemului de
furnizare a serviciilor. Acolo unde aceste sisteme de control sunt slabe, subdezvoltate sau lasate la
voia intamplarii, conduita nu poate fi verificata, iar prin introducerea unei si mai mari flexibilitati
manageriale se poate ajunge doar la un comportament arbitrar si corupt. (World Bank, 1997:20;
Nunberg, 1995). Problema capacitatii nu este limitata numai la agentiile centralizate, dar este inca si
mai puternica la nivelul agentiilor descentralizate. Planificarea, bugetul, sistemele de management in
cadrul unitatilor descentralizate sunt adeseori insuficient de bine proiectate si structurate, iar resursele
umane si financiare la acest nivel adesea lipsesc. (Larbi, 1998b:384).
Daca raportam subiectul acestui articol la coordonatele administratiei publice din Romania,
pot fi identificate multe schimbari ce trebuie initiate de catre managerii publici in cadrul unui proces
de durata, coerent, amplu si sistematic de transformare a managementului public si care constituie o
nevoie urgenta de transformare, fara de care nici una din organizatiile publice din Romania nu poate
merge bine inainte.

Bibliografie:

1. FREDERICKSON, H. G., 1996, Comparing the Reinventing Government Movement with the
New Public Administration, in Public Administration Review, Volume 56 Number 3, May/June,
pp. 263-270
2. MIERLO, J. G. A. Van, 1991a, Ambtelijke posities en rollen in verandering: een overzicht, in
A.F.A. Korsten, F.Kluytmans, T.W.P.M. van der Krogt en A. Sorber (red), 1991,
Overheidsmanagement en de menselijke factor, Congrespublicatie 1991 van de Vereniging voor
Bestuurskunde, 's-Gravenhage 1991, pp. 157-181.
3. MIERLO, J. G. A. Van (red.), 1991, Particulier Initiatief in de Gezondheidszorg, Assen/Maastricht.
4. MIERLO, J. G. A. Van, 1993a, Ambtelijk ondernemerschap als innovatieve managementstrategie
in de publieke sector, Research Memorandum 93-007, Rijksuniversiteit Limburg, Maastricht.
5. MIERLO, J. G. A. Van, 1993b, Ambtelijk ondernemerschap in contacten met klantgroepen en
belangengroepen, in A. J. G. M. Bekke, F. van Dijk, A. P. M. Schrijvers, N. Wijma en G. Wijnen (red.),
Handboek Management in Overheidsorganisaties, Alphen aan den Rijn 1993, pp. A3140-1 - A3140-26.
6. OSBORNE, D. and T. GAEBLER, 1992, Reinventing Government. How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, Reading MA.
7. WALSH, K., 1995, Public Services and Market Mechanisms. Competition, Contracting and the
New Public Management, Basingstoke and London.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC
8/2007 57