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Antes de iniciar con la teoría de las externalidades y de los bienes públicos, se hará un
recuento de la política ambiental en Colombia y los Estados Unidos. Ello con el fin de
identificar los temas recurrentes en la política ambiental de ambos países y analizar la
forma como se han abordado.
1.1. La política ambiental en Colombia1
1.1.1. El costo del deterioro ambiental en Colombia
Los costos anuales del deterioro ambiental equivalen a 5.2% del PIB del país ($9,835
miles de millones). Tal como se presenta en el Cuadro 1.1, los mayores costos
provienen de los accidentes de tránsito así como la insuficiente provisión de agua
potable y de alcantarillado. La importancia de los costos difiere para las áreas rurales y
urbanas. Mientras en las áreas urbanas los accidentes de tránsito y la contaminación
atmosférica infligen los costos más altos, en las áreas rurales la degradación del suelo y
la falta de agua potable y alcantarillado son responsables de los daños más elevados.
Cuadro 1. Costos anuales del deterioro ambiental en Colombia
Miles de millones pesos
Categorías ambientales Costo
Accidentes de tránsito 2,770
Agua potable, alcantarillado e higiene 1,960
Desastres naturales 1,750
Contaminación atmosférica 1,500
Deterioro del suelo 1,440
Contaminación intradomiciliaria 415
COSTOS TOTALES 9,835
Fuente: Larsen (2004)
Los costos de la contaminación atmosférica están causados en un 65% por los costos de
la mortalidad y en un 35% por costos derivados de la morbilidad. Se estima que la
contaminación atmosférica causa la muerte prematura de 6,000 personas al año, 7,400
nuevos casos anuales de bronquitis crónica, 13,000 hospitalizaciones anuales y 225,000
1
Esta sección se basa en Rodriguez Becerra, M (1998). La Reforma Ambiental en Colombia. Tercer
Mundo Editores, Santafé de Bogotá; CEDE-Uniandes (2004). Application of the World Bank’s WDR
Framework 2003. Informe final presentado al Banco Mundial; Larsen, B (2004). Cost of Environmental
Damage: A Socio-Economic and Environmental Health Risk Assessment. Informe Final presentado al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2004).
visitas a urgencias al año. Una tercera parte de dichos impactos se presentan en Bogotá
debido a la alta contaminación de material particulado en la ciudad.
Los costos de la insuficiente provisión de acueducto y alcantarillado están compuestos
en un 70% por los impactos sobre la salud y en un 30% por la inversión en medidas
defensivas. Los impactos sobre la salud incluyen la mortalidad y la morbilidad mientras
que la inversión en medidas defensivas incluye el consumo de agua en botella, el uso de
filtros de agua y los costos de energía al hervir el agua.
La contaminación intradomiciliaria resulta del uso de combustibles tradicionales, como
la leña y el carbón, al interior del hogar. Cerca del 18% de los hogares colombianos
usan combustibles fósiles en sus casas, en las áreas rurales el 60% de los hogares usan
dichos combustibles y en las áreas urbanas sólo tres por ciento de los hogares. La
contaminación intradomiciliaria incrementa la incidencia de infecciones respiratorias
agudas (IRA). Cálculos de Larsen (2004) muestran que cerca de 16 a 25% de las IRAs
en Colombia son causadas por la contaminación intradomiciliaria.
Los costos de la degradación del suelo en Colombia están compuestos en 60% por la
erosión y 30% por la salinización del suelo. Alrededor del 10% de los suelos
colombianos están sujetos a una salinización moderada o alta del suelo y 23% a una
salinización alta o muy alta. De otro lado, siete departamentos del país presentan una
erosión alta o muy alta en 50% de sus suelos. Estimaciones de Larsen encuentran que
un incremento de uno por ciento en la erosión o salinización implica un descenso en las
cosechas de 0.3 a 0.35%.
Los daños a las viviendas, la infraestructura y los edificios públicos constituyen los
costos más altos causados por los desastres naturales. Los costos no se distribuyen de
manera homogénea por el territorio colombiano: aproximadamente el 62% de la
población afectada está concentrada en siete departamentos del país.
Los costos de los accidentes de tránsito están compuestos en un 36% por los costos de
las muertes, en un 32% por las lesiones y en un 32% por los daños físicos. En el año de
2002, se presentaron en Colombia 190.000 accidentes de los cuales resultaron 43.000
personas heridas y 6.000 muertes.
1.1.2. Historia de la política ambiental en Colombia
1825: Bolívar expidió un decreto relacionado con “las medidas de conservación y
buen uso de las aguas”.
1829: Expedición de un decreto relacionado con “medidas de protección y mejor
aprovechamiento de las riquezas forestales de la Nación”.
1952: Se instala en Colombia la “Misión de la Administración Pública” presidida
por el Doctor Lauchlin Currie. La Misión recomienda la creación de una institución
para regular el manejo de los recursos naturales. El Gobierno Nacional decide
entonces establecer la Dirección de Recursos Naturales al interior del Ministerio de
Agricultura. La función de la Dirección era promover el uso “racional” de los
recursos naturales (bosques, tierras y pesqueras). Algunas funciones específicas de
la Dirección eran:
Expedir medidas para la conservación y explotación de bosques;
Reglamentar zonas forestales y de protección de recursos hídricos; y
Crear los primeros parques nacionales (1959).
La inclusión de la División de Recursos Naturales al interior del Ministerio de
Agricultura es una contradicción. El Ministerio de Agricultura, al ser juez y parte en
el uso y la regulación de los recursos naturales, no podía establecer una política
ambiental sin sesgos hacía uno de los dos extremos. Como era de esperarse,
primaron las necesidades de la producción agrícola sobre la conservación y el
manejo sostenible de los recursos naturales. Ello derivó en una política ambiental
débil y casi inexistente.
1954-1968: Durante este periodo se establecen seis Corporaciones Autónomas
Regionales. En el periodo de la reforma administrativa de Carlos Lleras Restrepo se
instituyó el INDERENA mediante la fusión de la Dirección de Recursos Naturales
del Ministerio de Agricultura y la Corporación Autónoma Regional de los Valles del
Magdalena y del Sinú. El INDERENA continúo siendo un instituto adscrito al
Ministerio de Agricultura y, por consiguiente, las debilidades identificadas
anteriormente persistieron.
1972: Se publicó el estudio científico “Los Límites del Crecimiento” (MIT, Donella
Meadows) como un antecedente de la Conferencia de Estocolmo. El libro pretende
demostrar con estadísticas rigurosas como, si se mantenían las tendencias del
crecimiento económico y los patrones de consumo de la época, la tierra entraría en
un colapso ecológico. Dicho libro fue de gran importancia pues colocó el tema
ambiental en la palestra de la política internacional e instó a los gobiernos a adoptar
medidas para evitar el “desastre ecológico”. Como consecuencia del libro, se
organizó la Conferencia de Estocolmo a la cual asistieron todos los países del
mundo para definir políticas y convenios con el fin de frenar el deterioro de los
recursos naturales y del medio ambiente. Como resultado de la Conferencia, surgió:
La Declaración del Medio Ambiente Humano.
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
1972: El presidente Misael Pastrana asiste a la Conferencia de Estocolmo y queda
convencido de la necesidad de reformar y fortalecer el sistema ambiental del país.
Con este propósito establece el Grupo 2000, compuesto por académicos, y cuya
tarea era promulgar recomendaciones para reformar el Sistema Ambiental
Colombiano.
1973: Con base en las recomendaciones del Grupo 2000, se reforma el INDERENA.
Se eliminan todas las funciones de regulación agrícola y el INDERENA se dedica
únicamente a la gestión y manejo de los Recursos Naturales. Las responsabilidades
principales del INDERENA eran la aplicación del Código de los Recursos Naturales
y del Decreto 1594 de 1984 relacionada con la calidad del agua. La jurisdicción
territorial del INDERENA se disminuyó a medida que se crearon las 18
Corporaciones Autónomas Regionales –CARs. Su principal jurisdicción eran las
áreas poco pobladas, las cuencas de los ríos Amazonas y Orinoco y algunos valles
de la Costa Atlántica. Pese a que el INDERENA también debía cumplir funciones
en el área de contaminación industrial, tuvo desde un principio un “enfoque
conservacionista”. Sus labores se concentraron entonces mayoritariamente en el
manejo de recursos naturales.
Las CARs tenían la responsabilidad de aplicar el Código de los Recursos Naturales
y el Decreto 1594 de 1984 y debían además promover el desarrollo regional. Su
jurisdicción se concentraba en las zonas más pobladas del país e industrializadas.
La aplicación del Código Sanitario, que constituía el marco legal para los asuntos
relacionados con la contaminación atmosférica, estaba en manos del Ministerio de
Salud. El Ministerio de Minas estaba encargado de hacer cumplir los estándares
ambientales de la industria minera contenidos en el Código de Minas.
La dispersión de la política ambiental en distintas entidades redundaba en una labor
descoordinada y con un marcado énfasis en las áreas rurales. Además, tanto el
Ministerio de Agricultura como el Ministerio de Minas, eran jueces y parte de la
política ambiental al ser usuarios y protectores de los recursos naturales.
1974: Promulgación del Código de los Recursos Naturales. El Código fue redactado
durante el Gobierno de Pastrana y sancionado por Alfonso López Michelsen. El
objetivo del Código era regular el uso de los recursos naturales y del medio
ambiente. El Código se concentró particularmente en los temas de la administración
de bosques, agua, fauna, flora y cuencas. Asimismo, contenía disposiciones para
implementar impuestos ambientales y para requerir la realización de evaluaciones de
impacto ambiental. El Código, sin embargo, fue más un manual de buenas
intenciones ya que no se idearon mecanismos efectivos para hacer cumplir dichas
regulaciones.
1987: Se crea a nivel internacional la Comisión Brundtland con el fin de estudiar los
avances en la protección del medio ambiente y los recursos naturales después de la
Conferencia de Estocolmo. Las dos grandes conclusiones de la Comisión de
Brundtlandt son:
Identifica el incremento de problemas ambientales transfronterizos tales
como el cambio climático, el deterioro de la capa de ozono, la
contaminación transfronteriza de los cuerpos de agua, la lluvia ácida y la
disposición de desechos tóxicos.
Solicita a la Asamblea General de las Naciones Unidas organizar una
conferencia global sobre medio ambiente y desarrollo
1988: Expedición de la Ley 472 de 1988 que crea las acciones populares. El
objetivo de las acciones populares es proteger los derechos colectivos ambientales y
pueden ser presentadas por un individuo en representación de un grupo de la
sociedad. Esta ley fortaleció el papel del sector judicial en la protección del medio
ambiente y los recursos naturales. FUNDEPÚBLICO interpuso las primeras
acciones populares que culminaron en la orden, por parte de un juez, de mejorar el
sistema de recolección de basuras en Bogotá y en el cierre de una fábrica de
químicos en Zipaquirá.
1991: A partir de 1974, la política ambiental estaría en cabeza del INDERENA y
regida por el Código de los Recursos Naturales. Los problemas iniciales nunca se
solucionaron y el Ministerio de Agricultura continúo siendo juez y parte en el uso y
regulación de los recursos naturales. En 1991, se promulgó la Constitución Nacional
con un marcado énfasis ambientalista. Algunos la llaman la “Constitución Nacional
Verde” ya que contiene 70 artículos con referencia al medio ambiente y los recursos
naturales e incluye el principio del desarrollo sostenible. Asimismo, define los
derechos ambientales colectivos, los cuales incluyen el derecho a un ambiente
limpio y el derecho a participar en decisiones que lo afecten. El Estado, según la
Constitución, tiene el deber de prevenir y controlar el deterioro ambiental, de
sancionar a quienes inflijan daños al medio ambiente y de demandar la restauración.
La Constitución creó, además, mecanismos para defender dichos derechos tales
como la Acción de Tutela, la Acción de Cumplimiento y la Acción Popular.
Como resultado de la Constitución, se expidió en Agosto del mismo año el
CONPES “Una Política Ambiental para Colombia” que definió la creación del
Ministerio del Medio Ambiente, la creación del Consejo Nacional Ambiental, la
creación de unidades ambientales en algunos Ministerios, la creación de una unidad
especial para el manejo de los parques naturales, el fortalecimiento de las CARs, la
creación de la unidades ambientales urbanas y el desarrollo de instrumentos
económicos para alcanzar objetivos ambientales.
1992: Como resultado de las recomendaciones de la Comisión de Bruntland se
organiza la Cumbre de la Tierra en Rio de Janeiro. En esta conferencia se reconoce
el incremento de los problemas ambientales transfronterizos, la responsabilidad
compartida pero diferenciada de los países desarrollados y los países en desarrollo,
y la necesidad de apoyar a los países en desarrollo con recursos humanos y
financieros. Durante la Cumbre de la Tierra, los países firman los siguientes
convenios internacionales:
El Convenio Marco sobre Cambio Climático.
Convención sobre la Diversidad Biológica.
Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
1993: La Constitución Nacional de 1991 fue la base para reformar el sistema
ambiental creado por Pastrana en 1973. Para reformar el sistema, se promulgó la
Ley 99 de 1993. La Ley 99 de 1993 reformó las instituciones ambientales, fortaleció
la regulación ambiental y desarrolló una estructura financiera para apoyar la gestión
ambiental. Dicha ley instituyó el Sistema Nacional Ambiental (SINA) compuesto
por:
El Ministerio del Medio Ambiente que actúa como la cabeza del Sistema
Nacional Ambiental, SINA. Como tal, a ese Ministerio le corresponde
formular la regulación y la política ambiental nacional y coordinar la gestión
ambiental del país.
Las Corporaciones Autónomas Regionales quienes están encargadas de
ejecutar la regulación y política ambiental formulada por el Ministerio del
Medio Ambiente. Se establecieron 33 Corporaciones Autónomas Regionales
(CARs) y cuatro Autoridades Ambientales Urbanas.
Los institutos de investigación cuya función es proveer información
necesaria para fundamentar las políticas, regulaciones y decisiones del
Ministerio del Medio Ambiente y de las distintas entidades del SINA.
La Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales.
La Ley 99 de 1993 introdujo, además, importantes cambios para financiar la gestión
ambiental en Colombia. Las rentas para inversión ambiental se generan por:
1. Los cobros por Licencias Ambientales.
2. Venta de los bienes y servicios prestados por los Institutos de
Investigación.
3. La Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales Nacionales
– UAESPNN – recauda rentas por el cobro de tarifas de ingreso a las
áreas protegidas nacionales y, en un futuro, podría generar recursos
por la prestación de servicios ambientales.
4. Los recursos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales y
de las Autoridades Ambientales Urbanas provienen de:
La transferencia del impuesto predial de los municipios a las
autoridades ambientales regionales (entre el 15% y 25.9%).
El sector eléctrico debe ceder a las autoridades ambientales el
3% del valor de las ventas brutas de la energía hidráulica y el
2.5% de las ventas de energía térmica.
El Fondo Nacional de Regalías debe transferir
aproximadamente 22% de sus recursos a la gestión ambiental
La venta de sus bienes y servicios.
El cobro de las tasas retributivas y compensatorias.
La recaudación de tasas por uso de agua y tasas de
aprovechamiento forestal.
La imposición de multas y sanciones.
1994: Expedición del Decreto 1753 en el cual se regula el otorgamiento de
Licencias Ambientales.
1995: Expedición del Decreto 948 que regula la prevención y el control de la
contaminación atmosférica.
1997: Expedición del Decreto 901 en el cual se definen las tasas retributivas para la
contaminación hídrica.
2002: Fusión del Ministerio de Medio Ambiente con algunas divisiones del
Ministerio de Desarrollo Económico. Funciones como el ordenamiento territorial, la
provisión de acueducto y alcantarillado y la oferta de vivienda de interés social
fueron trasladadas al Ministerio de Medio Ambiente. El nuevo Ministerio se llamó
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
2003: Expedición del Decreto 155 en el cual se regula el acceso a los recursos
hídricos y se definen las tasas por uso de agua y del Decreto 3100 por el cual se
modifican las tasas retributivas. Hasta el año 2002, las autoridades ambientales
habían cobrado $25.000 millones por tasas retributivas.
1.2. La política ambiental en Estados Unidos2
La política ambiental de los Estados Unidos se inició también en el siglo XIX. Sin
embargo, se inició con iniciativas estatales y no federales. La responsabilidad ambiental
estuvo durante muchas décadas en manos de los estados y distribuida en diferentes
instituciones del Gobierno Federal Norteamericano. En 1970 se creó la Environmental
Protection Agency – EPA - y se inició un proceso de reorganización de la política
ambiental americana. Nixon instituyó la EPA y justificó su creación en la necesidad del
gobierno de intervenir cuando existen externalidades e información imperfecta. La EPA
recogió funciones dispersas en muchas agencias.
A continuación se presenta un recuento histórico de la política Norteamericana para el
control de la contaminación atmosférica e hídrica.
1.2.1. Control de la Contaminación Atmosférica
1881: Chicago y Cinccinatti diseñan las primeras provisiones para controlar el humo
de las fábricas y de las locomotoras. El precedente de estas dos ciudades llevó a
muchas otras ciudades de los Estados Unidos a promulgar sus regulaciones para
controlar la contaminación atmosférica.
1952: Oregón se convierte en el primer estado Norteamericano en promulgar una
ley para combatir la contaminación atmosférica.
1955: El Gobierno Federal expide el Clear Air Act bajo la presión de los Estados
que consideraban la contaminación atmosférica un problema nacional. El objetivo
de esta primera versión del CAA es destinar fondos para:
Apoyar a los Estados a realizar investigación en contaminación atmosférica.
Entrenar personal.
1959-1962: Extensión del CAA.
1963: Se definió el CAA actual. En esta nueva regulación, se profundizaron los
compromisos anteriores y se establecieron nuevos compromisos:
Apoyo financiero permanente a los Estados para la investigación en
contaminación atmosférica.
Apoyo federal para crear agencias estatales de control de la contaminación
atmosférica.
Provisiones para que el Gobierno actuara en casos de contaminación
transfronteriza.
1965: Se promulgó la ley de control de la contaminación vehicular que fijaba los
estándares de emisión para los vehículos nuevos.
1967: El congreso aprobó el “Air Quality Act”. Las provisiones de esta nueva acta
fueron las siguientes:
Definición de las regiones de control de la calidad del aire.
2
Portney, P.R (1990). Public Policies for Environmental Protection. Resources for the Future,
Washington DC.
Destinación de recursos federales para la definición e implementación de las
estrategias estatales para controlar la contaminación atmosférica.
Publicación de información acerca de los efectos adversos de la
contaminación sobre la salud. Dicha información debía ser utilizada para
establecer estándares ambientales.
1970: En este año se dieron las enmiendas más radicales del CAA. El CAA estipuló:
El establecimiento de estándares a nivel nacional
Los Estados podían definir estándares más estrictos.
1977: El Congreso de los Estados Unidos decide realizar una enmienda adicional
para evitar que las áreas con “aire limpio” se deterioraran. Con tal objetivo, se
establecieron tres clases distintas de áreas: (i) Clase I (parques naturales y áreas
similares) donde no se permitía un deterioro adicional de la calidad del aire; (ii)
Clase II (el resto de las regiones limpias) donde se permitía un poco más de
contaminación; y (iii) Clase III donde se permitía el deterioro de la calidad de aire
hasta los estándares fijados por el CAA. Los estándares que define la nueva
enmienda del CAA son:
Estándares de fuentes móviles: se estableció que en 1979 se tenía que reducir
en un 90 por ciento la emisión de hidrocarburos y monóxidos de carbono y
en un 82 por ciento el óxido de nitrógeno.
Fuentes fijas: el Congreso definió que la EPA estableciera estándares para
las nuevas firmas que entraran después del CAA. Dichos estándares se
debían definir de acuerdo a la mejor tecnología disponible. De esta manera,
se empezaban ya a adoptar regulaciones de comando y control y aun no se
tenían en cuenta los instrumentos económicos como herramientas válidas
para la regulación ambiental.
1.2.2. Control de la Contaminación Hídrica
1899: Las regulaciones precursoras del control de la contaminación hídrica se
realizaron en 1899. Su objetivo principal era evitar la disposición de residuos
sólidos de gran tamaño que impedían la navegación en los ríos de los Estados
Unidos. El impacto de esta legislación fue reducido.
1948: Se promulga la primera legislación federal para el control de la contaminación
hídrica: el “Water Pollution Control Act”. Esta regulación acepta la responsabilidad
Federal de controlar la contaminación hídrica, sin embargo, no fija estándares
ambientales, límites de descargas de contaminantes ni define formas para hacer
cumplir la regulación. El acta autoriza al Gobierno Federal para:
Realizar investigación respecto a problemas de contaminación hídrica.
Préstamos para construir plantas de tratamiento.
1956: Se realizaron enmiendas al WPCA y sus principales provisiones fueron las
siguientes:
Establece la posibilidad de financiación de plantas de tratamiento por parte
del Gobierno Federal. El gobierno participaría con 55 por ciento de los
costos de construcción.
Autoriza a los Estados a definir criterios de calidad hídrica.
Establece un mecanismo denominado “enforcement conference” cuyo
objetivo es proveer al Gobierno Federal con herramientas para intervenir en
casos donde se presenten incidentes graves de contaminación hídrica.
1965: El Congreso de los Estados Unidos aprueba el “Water Quality Act”, la
primera ley que exige a los Estados acciones para controlar la contaminación
hídrica. El acta:
Obliga a los Estados a establecer estándares de calidad ambiental para los
cuerpos de agua interestatales.
Desarrolla planes para controlar la contaminación y alcanzar los estándares
ambientales fijados.
Define planes para reducir la contaminación de fuentes fijas individuales.
Otorga poder al Gobierno Federal para controlar a los Estados. El Gobierno
Federal debía aprobar los estándares de calidad ambiental y los planes de
implementación.
Esta acta no fue efectiva por tres razones. En primer lugar, era casi imposible
establecer estándares para fuentes individuales de modo que se cumpliera el
estándar de calidad ambiental definido para los cuerpos de agua. En segundo lugar,
hacer cumplir los estándares ambientales individuales cuando se detectaba una
violación del estándar para los cuerpos de agua era prácticamente imposible. Y, por
último, dejar en manos únicamente de los Estados el cumplimiento del acta volvía el
sistema inmanejable.
1972. Para superar los problemas iniciales del WPCA, se realizan unas nuevas
enmiendas. Dichas enmiendas:
Definen nuevos estándares ambientales. Todos los ríos de los Estados
Unidos debían ser aptos para nadar y pescar en 1983 y en 1985 todos los ríos
debían ser navegables. Los estándares debían ser fijados con el mecanismo
de la “mejor tecnología disponible”.
Establecen límites de tiempo para acciones de descontaminación de los ríos.
Crean nuevos mecanismos para la regulación y control de la contaminación
hídrica.
Transfiere la responsabilidad de otorgar permisos de descarga al Gobierno
Federal.
Incrementa el subsidio para las plantas de tratamiento del 55 al 75 por
ciento.
1977. Se introducen nuevas enmiendas al WPCA. Los dos principales cambios
fueron:
Se posponen los límites de tiempo para alcanzar los estándares ambientales.
Se dividen los contaminantes entre convencionales y tóxicos y se definen
estándares ambientales para los contaminantes tóxicos.
1987. Se incluyen nuevas provisiones al WPCA. Primero, se posponen nuevamente
los límites para alcanzar los estándares ambientales. Segundo, se obliga a los
Estados a desarrollar e implementar planes para las fuentes no-puntuales de
contaminación hídrica (descargas de cultivos agrícolas, actividades piscícolas y
áreas urbanas).
1.3. Conclusiones
Tanto Colombia como Estados Unidos iniciaron un proceso intenso de creación de
instituciones y de regulación ambiental. Ambos procesos se basaron principalmente en
regulaciones de comando y control, es decir regulaciones donde se definen estándares
de calidad ambiental fijos y no otorgan flexibilidad a los contaminadores para adoptar
las estrategias de reducción más efectiva y menos costosas. Además, las regulaciones se
establecieron sin tener mayor información acerca de los daños de la contaminación ni de
los costos económicos de reducir la contaminación. Por último, las regulaciones no
tuvieron en cuenta los costos y beneficios de la política ambiental. Estas tres
características redundaron en regulaciones muy costosas, que en muchos casos
superaban los beneficios de la regulación y que eran poco efectivas.
II. Teoría de las externalidades y de los bienes públicos
El deterioro ambiental y el uso excesivo de los recursos naturales es el resultado de
fallas económicas. Contaminar el medio ambiente es una externalidad pues la acción del
contaminador impone costos económicos sobre los otros miembros de la sociedad. Por
ejemplo, si una fábrica emite partículas suspendidas, los vecinos de la fábrica enfrentan
como consecuencia problemas de salud, malos olores y un deterioro de la visibilidad.
Dado que los contaminadores no internalizan los costos infligidos a los demás
miembros de la sociedad, las acciones siempre serán excesivas. Por consiguiente, la
presencia de externalidades en la economía impide alcanzar un óptimo de Pareto. El
objetivo de esta sección es entender la definición de externalidad y bien público,
analizar el efecto de las externalidades sobre la eficiencia económica y proponer
soluciones para enfrentar las externalidades.
2.1. ¿Qué es una externalidad y cómo se regula?
Según Buchanan y Stabblebire, una externalidad Pareto relevante está presente
cuando, en un equilibrio competitivo, las condiciones marginales de una asignación
óptima de recursos no se cumplen. Ello implica que el beneficio de producir una unidad
adicional de un recurso no es igual al costo marginal de producirlo. Aunque esta
definición es válida, su énfasis radica en la existencia de la externalidad y no en el
fenómeno económico que genera las consecuencias de las externalidades.
Baumol y Oates, por su parte, definen dos condiciones para la existencia de una
externalidad. Según la primera condición, una externalidad está presente cuando la
función de utilidad de un individuo A o la función de producción de una firma B
incluyen variables cuyo valor es escogido por otro agente económico que no toma en
cuenta el efecto sobre el individuo A o la firma B. La segunda condición de Baumol y
Oates establece que una externalidad está presente cuando el agente económico
generador no incurre en costos por provocar la externalidad.
Hay dos tipos de externalidades: públicas y privadas. Las propiedades de las
externalidades públicas (externalidad no agotable) se asemejan a las propiedades de
los bienes públicos, es decir el “uso” de la externalidad por parte de un individuo no
impide el “uso” por parte de los otros individuos de la sociedad. Dos ejemplos de
externalidades públicas son la contaminación del aire y el deterioro de la capa de ozono.
Cuando una persona contrae una infección respiratoria aguda debido a la contaminación
del aire en Bogotá, ello no significa que otra persona no vaya a contraer una IRA o vaya
a ser víctima de la contaminación. El deterioro de la capa de ozono es también una
externalidad pública pues el efecto nocivo de los rayos ultravioleta no se disminuye a
medida que afecta a cada individuo.
La principal propiedad de las externalidades privadas (externalidad agotable) es que el
consumo de la externalidad por parte de un individuo reduce el consumo de cualquier
otro individuo. Un ejemplo clásico de las externalidades privadas es la disposición de
basuras. Si una persona decide disponer su basura en el patio de su vecino, esta basura
no podrá ser dispuesta en ningún otro lado.
¿Cuál es el efecto de las externalidades sobre la eficiencia económica? La eficiencia
económica se representa en teoría neoclásica con el óptimo de Pareto. Una economía se
encuentra en un óptimo de Pareto cuando es imposible mejorar la situación de un
individuo sin empeorar la situación de otro individuo. ¿Cuándo es posible alcanzar un
óptimo de Pareto? El primer y segundo teorema fundamental del bienestar demuestran
cuando una economía puede alcanzar un óptimo de Pareto.
Primer teorema fundamental del bienestar: si los individuos y las firmas actúan en
un mercado de competencia perfecta, existen mercados completos (los precios son
públicos) y hay información perfecta, entonces un equilibrio competitivo, cuando existe,
es eficiente en términos de Pareto.
Segundo teorema fundamental del bienestar: si los mapas de indiferencia y los
conjuntos de producción son convexos, existen mercados completos e información
perfecta y se pueden adoptar transferencias entonces cualquier asignación Pareto-
eficiente se puede alcanzar con redistribuciones apropiadas de riqueza.
El punto crucial de los teoremas fundamentales del bienestar radica en la capacidad de
los mercados descentralizados para llevar la economía a un óptimo de Pareto. Sin
embargo, las condiciones de los dos teoremas fundamentales del bienestar son bastante
restrictivas. Es bastante posible entonces que en muchos casos los teoremas del
bienestar no se cumplan y, por consiguiente, la economía no alcance un óptimo de
Pareto.
Los dos teoremas fundamentales del bienestar no se cumplen cuando:
No hay competencia perfecta. Si hay concentración en algunos mercados, es
necesario una intervención estatal para permitir que la economía alcance un
óptimo de Pareto.
No hay mercados completos. Si el riesgo no es cubierto en un mercado de
futuros o existen externalidades, los mercados no son completos. Es fundamental
entonces crear mercados para las externalidades y el riesgo con el fin de contar
con mercados completos y así alcanzar un óptimo de Pareto. Tres ejemplos de
externalidades se presentan a continuación.
Por ejemplo, el ruido de las fiestas del vecino disminuye la función de utilidad
del individuo de tal forma que
(
U h = U h x, X h )
donde x representa un bien numerario y X h es el ruido de las fiestas del vecino.
Otro ejemplo de externalidad es el tráfico. La movilización de cada vehículo
individual no afecta a los individuos, pero el volumen total de tráfico si ejerce un
efecto negativo.
U h = U h ( x, X )
N
donde X = ∑ xn indica el volumen total de tráfico.
n =1
BMg
CMg Daños marginales vecinos
PS0
PS1 Emisión particulas suspendidas
C A B
2.2. Modelo de equilibrio general
Esta sección formaliza los conceptos desarrollados en la sección anterior con un modelo
de equilibrio general. Los supuestos del modelo son:
Economía perfectamente competitiva.
Firmas generan externalidades que afectan la utilidad de los agentes económicos
y las funciones de producción de las otras firmas.
Las variables del modelo son:
xij : cantidad del bien i consumido por el individuo j
i=1,2,..,n
j=1,2,...,m
k=1,2,...,h
Z = ∑ sk : total de la externalidad generado en la economía
k
3
El conjunto de posibilidades de producción muestra todas las posibles combinaciones de insumos y
productos que enfrenta la firma. Este conjunto permite que exista más de un producto. Un bien es un
producto cuando yik > 0 y es un insumo cuando yik < 0 . El conjunto de posibilidades de producción
tiene propiedades similares a la función de producción. Las propiedades del conjunto son: (i) No vacio;
(ii) Cerrado; (iii) Convexo; (iv) libre disponibilidad de recursos; (v) está limitado por arriba; y (vi)
esencialidad débil.
Dadas estas condiciones, el modelo de equilibrio general tiene solución. El problema
del planificador central es maximizar las funciones de utilidad de los individuos sujeto a
las restricciones de producción y a la cantidad disponible de recursos.
Max U 1 (x11 , x21 ,..., xn1 , Z )
m h
∂L ∂U j
= λj − wi = 0
∂xij ∂xij
∂U j
⇒ λj = wi
∂xij
Los beneficios de consumir una unidad adicional del bien i son iguales a los costos (wi)
de usar una unidad adicional.
∂L ∂f k
= − µk + wi = 0
∂yik ∂yik
∂f k
⇒ µk = wi
∂yik
∂f k
Los costos de producir una unidad adicional de ⇒ yik ( µ k ) son iguales a los
∂yik
beneficios de aumentar la disponibilidad del recurso wi.
∂L ∂U 1 ∂Z m ∂U j ∂Z ∂f k h
∂f k ∂Z
= + ∑λ j − µk − ∑ µk =0
∂sk ∂Z ∂s k j =2 ∂Z ∂s k ∂s k k =1 ∂Z ∂s k
∂Z
Dado que = 1,
∂sk
∂U 1 m ∂U j h ∂f k ∂f k
+ ∑λj − ∑ µk = µk
∂Z j =2 ∂Z k =1 ∂Z ∂sk
Los costos marginales de emitir una unidad adicional de sk se igualan a los beneficios
marginales de emitir dicha unidad. Los costos marginales están representados por
∂U 1 m ∂U j h
∂f k
+ ∑λj − ∑ µk
∂Z j =2 ∂Z k =1 ∂Z
donde
∂U j
: es el efecto de la externalidad sobre la persona j, es decir representa la
∂Z
desutilidad que enfrenta la persona j debido a la externalidad; y
∂f k
µk : representa el impacto de la externalidad sobre la firma k.
∂Z
Los beneficios marginales de producir la externalidad están dados por
∂f k
µk
∂sk
s.a.U j (.) ≥ U *j
[ ]
n
L = ∑ pi xij + t j xij + α j U *j − U j (.)
i =1
∂L ∂U j
= pi + t − α j
j
=0
∂xij ∂xij
∂U j
pi + t j = α j .
∂xij
Las condiciones de primer orden para los bienes finales y los insumos son:
∂L ∂f k
= pi − t k − β k = 0.
∂yik ∂yik
∂f k
pi = t k + β k .
∂yik
4
Este problema de minimización es el dual de la maximización de la función de utilidad sujeto a una
restricción de presupuesto.
∂L ∂f k
= −t s − β k = 0.
∂sk ∂sk
∂f k
− t s = βk .
∂sk
∂U j ∂U j
⇒ λj = wi pi + t j = α j
∂xij ∂xij
Productos ∂L ∂f k ∂L ∂f k
= −µk + wi = 0 = pi − t k − β k = 0.
e ∂yik yik ∂yik ∂yik
insumos ∂f k ∂f k
⇒ µk = wi pi = t k + β k .
∂yik ∂yik
Emisiones ∂L ∂U 1 m ∂U j ∂f k h ∂f k ∂L ∂f k
= + ∑λj − µk − ∑ µk =0 = −t s − β k = 0.
∂sk ∂Z j =2 ∂Z ∂sk k =1 ∂Z ∂sk ∂sk
∂U 1 m ∂U j h ∂f k ∂f k
+ ∑λj − ∑ µk = µk ∂f k
∂Z j =2 ∂Z k =1 ∂Z ∂sk − t s = βk .
∂sk
α j = λ j para todo j.
pi = wi para todo i
Los impuestos pigouvianos afectan los beneficios de las firmas y pueden, por ende,
establecer incentivos para la entrada y salida de firmas. Es importante entonces que el
impuesto pigouviano sea no solo consistente con el nivel óptimo de emisión también
debe inducir al tamaño óptimo de la industria del producto. La gráfica 2.3 muestra un
ejemplo.
El nivel óptimo de emisiones es E* y, por lo tanto, el impuesto pigouviano debe ser
equivalente a OA. El impuesto total que estaría pagando la firma es equivalente al
rectángulo OABE. Sin embargo, el daño total en que está incurriendo la sociedad es el
arco OECB. La sociedad estaría incurriendo en una ineficiencia igual a ABC, lo cual
puede inducir en el largo plazo a la salida de firmas de la industria.
DMg
BMg
Daño marginal social
B
A
C
dd
O
E* Emisiones
Si la función de daños es diferente de tal forma que en bajos niveles el daño es alto y
decrece a medida que aumentan las emisiones, el pago total de las firmas subvalora el
daño total e induce a la entrada de firmas en el largo plazo. La gráfica 2.4 ilustra este
caso. El impuesto total pagado por la firma está dado por OABE* y el daño total es
igual a OABC. El daño está subvalorado por el área E*BC lo cual incentiva, en el largo
plazo, a la entrada de firmas.
Gráfica 2.4. Daños marginales decrecientes y la entrada de firmas
DMg
BMg Daño marginal social
B
A
C
dd
O
E* C Emisiones
donde xli son los bienes de consumo y h representa la externalidad generada por el
consumidor 1.
Cuando la externalidad es negativa entonces:
∂U ( x1i , x2i ..., xli , h )
<0.
∂h
Cuando la externalidad es positiva:
∂U ( x1i , x2i ..., xli , h )
>0.
∂h
Si wi es la riqueza del individuo, el problema de maximización de utilidad del individuo
i es igual a:
Max U (x1i , x2i ..., xli , h )
x li
sujeto a xli ≥ 0
pxi ≤ wi
donde xi es el vector de los bienes consumidos y p es el vector de los precios para los L
bienes.
Las funciones de demanda marshalliana para cada uno de los L bienes son iguales a:
x1i = x1i ( p, wi , h )
xli = x1i ( p, wi , h )
∂ 2v1 ∂ 2φ1 ( p, h )
= < 0 : La utilidad de generar la externalidad es creciente pero
∂h 2 ∂h 2
a una tasa decreciente.
Para el individuo 2, quién está afectado por la externalidad de manera negativa, la
función de utilidad indirecta se comporta de la siguiente forma:
∂v2 ∂φ2 ( p, h )
= < 0 : La externalidad produce una desutilidad para el individuo
∂h ∂h
2.
∂ 2v2 ∂ 2φ2 ( p, h )
= < 0 : La desutilidad de recibir la externalidad es negativa a una
∂h 2 ∂h 2
tasa creciente. Ello significa que cada decibel adicional de ruido tiene un
impacto cada vez mayor sobre la desutilidad.
El equilibrio competitivo de este modelo, es decir el equilibrio en el cual el consumidor
1 escoge h para maximizar su función de utilidad indirecta sin tener en cuenta la utilidad
del individuo 2, está dado por5
Max φ1 ( p, h ) + w1
h
sujeto a h ≥ 0
∂φ1
∂h ∂φ2
−
∂h
∂ φ1
= 0
∂h
h0 h* h
sujeto a h ≥ 0
∂φ2
−
∂h
∂φ1
∂h
sujeto a h ≥ 0
sujeto a h ≥ 0
sujeto a h ≥ 0
sujeto a q ≥ 0.
Si q>0, entonces
I
∂φi (q ) ∂c(q )
∑
i =1 ∂q
−
∂q
=0
es decir cuando la sumatoria de los beneficios marginales del bien público se igualan a
los costos marginales de proveer el bien público.
Con la solución óptima en mente, se deriva ahora un equilibrio donde el bien público se
puede obtener a través de compras de cada uno de los i individuos. Ello implica que el
bien público se provee de manera descentralizada y se permite que el mercado defina la
provisión total del bien público. Suponga que P es el precio del bien público y qi la
cantidad de bien público comprada por el individuo i. Por lo tanto, cada individuo está
contribuyendo parcialmente a proveer el bien público que es indivisible, no excluyente
y no rival. Por ejemplo, cada individuo está contribuyendo monetariamente a tener una
atmósfera limpia de contaminantes.
La función de utilidad del individuo depende de la cantidad que decide contribuir a la
provisión del bien público y de la contribución de los otros individuos a la provisión del
bien público. La función de utilidad indirecta de cada individuo es igual a
⎛ ⎞
Max φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟ − pqi
q
⎝ k ≠i ⎠
sujeto a qi ≥ 0.
El consumidor, cuando maximiza esta función, toma como dadas las contribuciones a la
provisión del bien público por parte de los otros individuos y decide entonces cuanto
contribuir. Las condiciones de primer orden son
⎛ ⎞
∂φi ⎜ qi + ∑ q k ⎟
⎝ k ≠i ⎠ ∂q − p ≤ 0 donde q ≥ 0 .
∂q ∂qi
i
∂q
Dado que = 1 , cuando qi >0,
∂qi
⎛ ⎞
∂φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟
⎝ k ≠i ⎠ = p.
∂q
El consumidor contribuye al bien público hasta el punto donde la utilidad marginal de
contribuir una unidad adicional es igual al costo de la contribución.
De otro lado, es necesario analizar el problema de maximización de la firma proveedora
del bien público, que en la mayoría de los casos es el Estado. La firma busca maximizar
los beneficios de producir el bien público.
Max pq − c(q)
q
sujeto a q ≥ 0.
Las condiciones de primer orden están dadas por
∂c(q)
p− ≤ 0 donde q ≥ 0
∂q
Si q>0,
∂c(q)
p= .
∂q
Dadas las condiciones de primer orden del proveedor del bien público y de cada uno de
los agentes económicos, ahora es necesario examinar si el óptimo de Pareto se cumple
cuando el bien público se provee de manera descentralizada. La firma proveedora del
bien público y los agentes económicos maximizan su función objetivo cuando
⎛ ⎞
∂φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟
⎝ k ≠i ⎠ = p = ∂c(q) .
∂q ∂q
donde
⎛ ⎞
∂φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟
⎝ k ≠i ⎠ >0 y
∂q
∂c(q)
> 0.
∂q
Las condiciones de desigualdad anteriores implican que hay provisiones positivas del
bien público por parte de los agentes económicos debido a la utilidad marginal
creciente. Dado que algunos agentes económicos contribuyen de manera positiva al bien
público, cuando I>1 y q>0 entonces
⎛ ⎞ ⎛ ⎞
∂φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟ ∂φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟
⎝ ⎠ > ∂c(q) = ⎝ ⎠.
i
∑
i =1 ∂q
k ≠i
∂q ∂q
k ≠i
I
∂φi
∑ ∂q
i =1
∂φi
∂q
qpriv qpub q
sujeto a q ≥ 0.
Las condiciones de primer orden son
∂φ1 (q1 + q2 )
+ s1 − L ≤ 0 cuando q ≥ 0.
∂q
Para q>0,
∂φ1 (q1 + q2 )
+ s1 = L
∂q
∂c
Dado que en una provision descentralizada del bien público L = , las condiciones de
∂q
primer orden se pueden reescribir como
∂φ1 (q1 + q2 ) ∂c(q )
+ s1 = L =
∂q ∂q
∂φ 2 (q )
Como el subsidio se definió tal que s1 = , las condiciones de primer orden se
∂q
convierten en
∂φ1 (q1 + q2 ) ∂φ 2 (q1 + q2 ) ∂c(q)
+ =L=
∂q ∂q ∂q
Por lo tanto, la definición adecuada de un subsidio puede llevar a la economía a alcanzar
un óptimo de Pareto. Con la definición de un subsidio, el Estado provee un porcentaje
del bien público y la responsabilidad de proveer el porcentaje restante recae en los
agentes económicos.
Otra opción, de poca aplicabilidad, son los precios de Lindahl. Con los precios de
Lindahl, se definen mercados para cada individuo i de acuerdo a los beneficios que
resultan del consumo del bien público. Dado que la utilidad marginal de consumir el
bien público es diferente para cada agente económico, el precio difiere para cada agente.
Si se asume que cada agente económico decide sobre la cantidad del bien público que
consume, el proceso de maximizacion está definido por
⎛ ⎞
Max φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟ − Li qi + wi
qi
⎝ k ≠i ⎠
sujeto a qi ≥ 0.
⎛ ⎞
∂φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟
⎝ k ≠i ⎠ − L ≤ 0 cuando q ≥ 0.
∂q
i i
Para qi>0,
⎛ ⎞
∂φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟
⎝ k ≠i ⎠−L =0
∂q
i
Las condiciones de primer orden significan que el agente económico iguala el beneficio
marginal de consumir el bien público al precio del bien. Este precio es diferente para
cada agente económico.
De otro lado, la firma está produciendo una cantidad I cantidad del bien público en
proporciones fijas, es decir produce la misma cantidad para cada agente económico. Sin
embargo, cada agente paga un precio diferente y acorde a la utilidad marginal que
deriva del bien público. El problema de maximización de beneficios está dado por
I
Max
q ≥0
∑ L q − c(q).
i =1
i
Cuando q>0,
I
∂c(q)
∑L
i =1
i =
∂q
.
Dado que las condiciones de primer orden para cada individuo son,
⎛ ⎞
∂φi ⎜ qi + ∑ qk ⎟
⎝ k ≠i ⎠=L,
∂q
i
BMg DMg
DMg
O
A
BMg
B
h0 h1 h
El anterior resultado se deriva a continuación con un modelo formal. La utilidad
indirecta del individuo i esta definida como
V ( p,Wi , h) = φi ( p, h) + wi donde i = 1,2
sujeto a φ1 ( p, h) + w1 - T ≥ φ1 ( p,0) + w1 .
La restricción siempre se cumple con una igualdad. De otro modo, los consumidores no
podrían vender ni una sola unidad de externalidad. Ello implica que
φ1 ( p, h) + w1 - T = φ1 ( p,0) + w1
T = φ1 ( p, h) − φ1 ( p,0).
Por ende, la cantidad que está dispuesto a pagar el agente generador es igual a la
diferencia entre la utilidad que recibe por generar una cantidad h de externalidad y la
utilidad por no generar ningún nivel de la externalidad.
Si se remplaza entonces la restricción en la función de utilidad del individuo 2, esta se
puede rescribir como
Max φ2 ( p, h) + w2 + φ1 ( p, h) - φ1 ( p,0).
h ≥0