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Resumen
La ubicación de los rellenos sanitarios debe ser el resultado de un ejercicio
de gestión territorial. Por tanto, es función de los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT), el analizar la aptitud de los territorios para albergar estas
infraestructuras, no solo desde la perspectiva física, sino desde una visión
integral. Como hipótesis se plantea que la ubicación del relleno Doña Juana
no fue consecuencia de una planificación territorial, sino que obedeció a
intereses particulares, lo cual ha sido avalado por los POT Bogotanos. Como
1 Este texto hace parte del proyecto “Transformaciones territoriales emergentes en la Vereda Mochuelo Alto a partir de la
implementación del Relleno Sanitario Doña Juana, Bogotá – Colombia”, inscrito al Grupo de investigación Geografía y
Ordenamiento Territorial, GEOT.
2 Estudiante doctoral del programa de Geografía, convenio Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC)–
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Decana de la Facultad de Ingeniería Ambiental y Civil, Universidad Antonio
Nariño. Email: decano.ambiental@uan.edu.co
metodología, se hizo uso de técnicas de análisis documental, observación no
participativa, historias de vida, encuestas y entrevistas a agentes relacionados
con este relleno sanitario. Como conclusiones, no solo se corroboró la tesis
planteada, sino que se percibieron debilidades en América Latina frente al
emplazamiento de estos sitios de disposición, en especial porque se ha
adjudicado esta responsabilidad a entidades carentes de una visión integral
del territorio.
Abstract
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tablecen los Capítulos 10 y 21 del valorización, el aprovechamiento,
Programa XXI, en los cuales se es- el tratamiento y la transformación,
tablece la necesidad de implemen- así como el de la disposición ade-
tar rellenos sanitarios como sitios cuada final de las basuras (Liévano
de disposición de residuos sólidos y Sandoval, 2012).
o basuras (Organización de Nacio-
nes Unidas, 1991) En este sentido el Departamento
Nacional de Planeación (DNP),
En la década de los noventa, los destaca la importancia de articular
países latinoamericanos reforza- la gestión de los residuos sólidos
ron sus políticas de ordenamien- con los POT, en especial a lo re-
to territorial, incorporando temas ferido con la disposición final, no
ambientales y culturales asociados solo por los requerimientos técni-
a zonificaciones de usos de sue- cos y ambientales que este tipo de
lo (Massiris, 2012). Como conse- infraestructuras exigen sino por
cuencia, el gobierno de Colombia los impactos negativos que ejercen
expidió la Ley 99 de 1993, creó el en las zonas de influencia (Depar-
Ministerio del Medio Ambiente, y tamento Nacional de Planeación,
reordenó el sector público encar- 2011).
gado de la gestión y la conserva-
ción del medio ambiente. Además, El presente artículo, tiene como
en el año 1997 se promulgó la Ley objeto analizar el papel que ejerce
388, la cual estableció que el Plan la gestión territorial en la ubicación
de Ordenamiento Territorial es el de rellenos sanitarios, inicialmente
instrumento básico para adelantar en el contexto latinoamericano,
el proceso de ordenamiento terri- para posteriormente hacer énfasis
torial municipal. Por otro lado, se en el relleno Doña Juana (Bogotá,
promovieron instrumentos de polí- Colombia). A pesar de que en el año
tica pública ambiental, tales como 2014, la Corporación Autónoma
el de la gestión integral de residuos Regional de Cundinamarca (CAR)
sólidos o desechos peligrosos, ex- aprobó la prórroga de la licencia de
pedida en el año 1988 (Liévano y operación del relleno hasta el año
Sandoval, 2012). En esta última se 2021, la capital colombiana se en-
destacan los principios rectores de frenta a una compleja ante el inmi-
la gestión de los residuos, de los nente cierre de esta infraestructura
cuales sobresale la reducción, la
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rio Doña Juana. El POT adoptado El diseño de estas infraestructuras,
mediante Decreto Distrital 619 de comprende no solo la selección
2000, revisado por el Decreto Dis- técnica del lugar de emplazamien-
trital 469 de 2003 y compilado por to y los cálculos de las obras de in-
el Decreto Distrital 190 de 2004, geniería, sino la determinación del
avala las decisiones que se toma- sistema de confinación, aislamiento
ron desde el año 1983, con la com- y compactación de los residuos só-
pra de los terrenos de la entonces lidos así como la cobertura diaria,
llamada “Hacienda La Juana”, ru- el control de gases y de lixiviados,
ralidad de Ciudad Bolívar. En este la cobertura final y las obras de cie-
sentido, el POT del año 2003 de- rre (Collazos, 2013). Los rellenos
claró este territorio como una zona sanitarios están incluidos dentro de
de protección con el fin de garanti- los proyectos tipo Not In My Back
zar la permanencia del relleno, una Yard (NIMBY, por sus siglas en in-
decisión que no cambió sustancial- glés). A pesar de que la población
mente con la propuesta realizada en general reconoce la necesidad
por el exalcalde Gustavo Petro. Por de los rellenos, su implementación
otro lado, se percibe una baja ca- enfrenta, además de los retos aso-
pacidad de respuesta institucional ciados a los requerimientos técni-
ante los conflictos socioambienta- cos y ambientales, el fuerte recha-
les derivados del emplazamiento zo social (Colom, 2003).
de esta infraestructura, lo cual ha
acarreado negativas repercusiones La ubicación de este tipo de in-
territoriales en la ruralidad de ciu- fraestructuras requiere tanto de un
dad Bolívar. planeamiento urbano como de un
procedimiento burocrático largo y
1. Estado del arte complejo (Salazar, 2013), así como
de un proceso de concertación con
Según la Sociedad Americana de la comunidad (Collazos, 2013).
Ingenieros Civiles (ASCE), los re- Por tanto, su emplazamiento debe
llenos sanitarios son una técnica ser el resultado de la gestión terri-
para la disposición de la basura en torial e incorporado en el POT, en
el suelo, que evita el daño al medio el sentido que son estos quienes
ambiente, las molestias y peligros deben regular la utilización del es-
para la salud o para la seguridad pacio, tal como lo dispuso la Ley
pública (Noguera y Olivero, 2010).
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disposición de los residuos y que 3. La tradición de la gestión y el
se encuentra en la directriz de ex- ordenamiento territorial en amé-
pansión del mismo. Esta técnica rica latina y el caribe
incluyó las siguientes preguntas:
¿hace cuanto vive en la vereda?, El OT es un tema de gran relevan-
¿qué impacto tiene el relleno en cia en el escenario de la globaliza-
el territorio?, ¿qué entidades que ción, porque obliga a los gobiernos
median en el conflicto? y ¿cuál es a mirar y repensar el territorio en
la capacidad de respuesta de las la perspectiva del crecimiento y del
mismas? La unidad muestral de las desarrollo sostenible integral (Fa-
encuestas son familias encargadas rinos y Ruiz, 2011). Es así cómo
de la producción y reproducción en países europeos se ha dado una
no solo económica sino social. Por reconceptualización del territorio,
otro lado, a las instituciones que lo cual ha llevado a una reinter-
representan al Estado (agente cen- pretación del ordenamiento terri-
tral del conflicto), se les realizaron torial (spatial planning), y a una
entrevistas manteniendo como eje nueva forma de gobierno (Farinos
estructurador la disyuntiva sobre y Ruiz, 2011). Su objetivo: la re-
el papel de dichas entidades en la gulación según la escala territorial
Vereda, y su injerencia en la ubi- de actuación, el uso, la ocupación
cación del relleno. Para este come- y la trasformación del territorio,
tido se contactaron a las entidades para lograr un orden compatible y
encargadas de la gestión territorial armónico con las potencialidades
bogotana y a aquellas que confor- y limitaciones naturales, el bien-
man la estructura organizativa de estar y seguridad de los habitantes
la ciudad. Por otro lado, se reco- (Farinos y Ruiz, 2011). Durante el
gieron en total once testimonios de siglo XIX y el siglo XX, la preocu-
a aquellos agentes locales que han pación del ordenamiento se orientó
estado presentes desde antes de la en torno a la expansión urbana, los
existencia del relleno en la Vereda. barrios obreros, las inmigraciones,
Lo anterior fue complementado los problemas de salubridad, entre
con trabajo de campo mediante un otros. Hoy en día se incorporan
papel de observación semipartici- problemáticas como la movilidad,
pativa. la seguridad, la crisis económica,
el cambio climático, los conflictos
territoriales, los derechos ecológi-
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llevó a la expedición de regulacio- como asignador de recursos terri-
nes urbanísticas como ocurrió en toriales, han ocasionado fuertes
Costa Rica en el año 1968; Chile y presiones ambientales por su ocu-
México en el año 1976; Argentina pación. Situaciones como el cam-
en el año 1977; Colombia y Brasil bio de uso del suelo, la localización
en el año 1979 (Massiris, 2011). de rellenos sanitarios, la ocupación
de áreas de riesgo natural y antró-
En los años ochenta, el enfoque de pico, son ejemplos de la debilidad
ecodesarrollo llegó a Latinoaméri- en la gestión territorial (Iturriaga,
ca, no obstante, se vio reemplaza- 2003). La competencia para la ubi-
do por el de desarrollo sostenible cación de los rellenos corresponde
a partir del Informe de Bruntland a los servicios de salud (Iturriaga,
y de la Cumbre de Río del año 2003). En Buenos Aires (b), den-
1992, planteándose como estrate- tro de Plan Estratégico Territorial
gia el aprovechamiento sostenible Argentina del Bicentenario 1816 -
de los recursos y el ordenamiento 2016, se encuentra el cierre de bo-
del territorio, entre otros (Massiris, taderos clandestinos sin dar cuenta
2002). de la ubicación de rellenos sanita-
rios (Ministerio de Infraestructura,
En el marco de la planificación s.f.). En Ciudad de Guatemala (c),
territorial países como Argentina, se clasifican las zonas donde se
Chile, Colombia, Guatemala, Hon- emplazan los rellenos como zonas
duras, México, Nicaragua y Perú, especiales, y los criterios de ubi-
han cursado procesos de descentra- cación son estipulados mediante
lización administrativa en torno al normas específicas (Municipio de
agua y al saneamiento básico (entre Guatemala, 2006); por otro lado, el
estos la gestión de los residuos o caso colombiano se desarrollará en
basuras), cuya responsabilidad fue el siguiente apartado.
asignada a los gobiernos locales. A
pesar de ello, durante la revisión de Dada la ausencia de claridad en los
los POT de las ciudades capitales, POT en torno a la ubicación de los
se percibieron debilidades ante la rellenos sanitarios, se han expedi-
ubicación de rellenos sanitarios: en do en algunos países normativas y
Santiago de Chile (a), el carácter in- manuales específicos, tales como
cipiente de la regulación Estatal así (i) México: NOM-083- ECOL del
como la participación del mercado año 1996, en donde se establecen
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plasma el conjunto de principios, intereses sociales, económicos y
instrumentos y disposiciones so- urbanísticos, mediante la participa-
bre planeación y gestión territorial. ción de la comunidad y sus organi-
Esta iniciativa se llevó a cabo para zaciones (Congreso de la Repúbli-
lograr un ordenamiento físico que ca de Colombia, 1997).
promoviera el desarrollo socioeco-
nómico en armonía con la naturale- Colombia, a partir de la reforma
za, y garantizar el acceso equitativo de la Constitución Política, contó
a los servicios públicos, la vivien- con instrumentos para la gestión
da, la infraestructura y el equipa- territorial, tales como los Planes de
miento (Lemus, 2006). Por otro Ordenamiento Ambiental de Cuen-
lado, esta Ley incorporó concep- cas Hidrográficas (POMCA hoy
tos de participación democrática POMCH), el Plan de Gestión Am-
(Consejos Territoriales), además, biental Regional (PGAR), el Plan
se articuló con los Planes de De- de Acción Trianual (PAT), los Pla-
sarrollo (Ley 152 de 1994) y con nes de Desarrollo Departamental,
la Ley Ambiental (Ley 99 de 1993) los Planes de Ordenamiento Terri-
(Lemus, 2006). Precisamente, res- torial Departamental, los Planes de
pecto al medioambiente, la Cons- Desarrollo Municipal y los Planes
titución Política establece que es de Ordenamiento Territorial Muni-
responsabilidad tanto de los agen- cipal (Salas, 2007). Es así como las
tes públicos como de los privados regiones y los municipios se con-
su preservación. Sin embargo, son figuraron como elementos básicos
las autoridades públicas las que del ordenamiento y a cada uno se
hacen posible mediante el ejercicio les asignó un papel determinante
de sus competencias (tales como la en la planeación y desarrollo del te-
planificación del territorio), la co- rritorio (Cardozo y García, 2007).
existencia de los intereses que una
y otra parte representan (Rincón, Sin embargo, en el país la tradición
2012). en materia de planeación ha esta-
do marcada por dos aspectos que
En el artículo 4 de la Ley 388 de se desarrollaron en forma paralela
1997, se establece que correspon- y desarticulada: la planeación eco-
de a las administraciones munici- nómica y la planeación física terri-
pales, distritales y metropolitanas, torial. La primera se identificó con
fomentar la concertación entre los los procesos productivos y el sector
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territorial, por ejemplo, la planea- nica de Ordenamiento Territorial, y
ción para el desarrollo integral, que los Planes de Vida y de Etnodesa-
incorpora dentro de su visión los rrollo (Presidencia de la República
territorios, la población, la dimen- y Departamento Nacinoal de Pla-
sión económica, el ambiente natu- neación, 2011).
ral y el construido, lo político, lo
sociocultural y la gestión del ries- De igual manera, la UPRA, en co-
go (Presidencia de la República y herencia con el Decreto 4145 de
Departamento Nacional de Planea- 2011 y el Decreto 1985 de 2013,
ción, 2011). Esta forma de planifi- formuló los lineamientos de instru-
cación incluye instrumentos tales mentalización y de gestión para la
como el Plan Nacional de Desarro- formulación de la política de Ges-
llo (Art. 45 de la Ley 152 de 1994), tión del territorio para usos agrope-
los Planes Departamentales y Mu- cuarios, con el fin de promover su
nicipales de Desarrollo (Art. 45 de desarrollo a partir de tres ejes inte-
la Ley 152 de 1994), los POT (Art. rrelacionados: la planificación sec-
41 Ley 152 de 1994, art 6 y 18 de la torial, el ordenamiento territorial y
Ley 388 de 1997), los Objetivos de la gestión intersectorial agropecua-
Desarrollo del Milenio (CONPES ria (Massiris, 2015).
140 De 2011), los Planes Departa-
mentales y Municipales de Supe- Por su lado, el Plan Nacional de
ración de la Pobreza Extrema, los Desarrollo (PND) del período
Planes de Manejo de Cuencas Hi- 2010-2014, se estableció como
drográficas (POMCH), los Planes estrategia para el manejo de las
de Gestión Ambiental Regional basuras, la implementación de so-
(PGAR), el Plan Nacional para la luciones regionales de disposición
Gestión del Riesgo y Desastres, los final, articuladas con los Planes de
Planes Ambientales, los Planes Re- Gestión Integral de Residuos Sóli-
gionales de Competitividad, planes dos (PGIRS) y los POT, así como
y políticas sectoriales, la Política la aplicación de tecnologías avan-
de Infancia y Adolescencia (Art. zadas de disposición final, además
204, Ley 1098 del 2006), los Pla- de políticas de consumo y produc-
nes Integrados Únicos (PIU) Para ción sostenible, entre otros (Depar-
Población Desplazada, los Planes tamento Nacional de Planeación,
de Salud Territoriales, el Plan De- 2011).
cenal de Educación, la Ley Orgá-
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tado, 2014). La revisión del POT ca, Cáqueza, Choachí, Chipaque,
del año 2003 significó un cambio Une, Ubaque y Gutiérrez (Unidad
de rumbo fundamental, pasó de Administrativa Especial de Servi-
enfocarse en el ámbito urbano a cios Públicos, 2014). A pesar de
entender la ciudad desde una pers- los años trascurridos desde su in-
pectiva regional (Lemus, 2006). auguración, el relleno aun presenta
Esta visión permitió avalar el ser- problemas en la operación lo cual
vicio que la ruralidad de Ciudad se ratifica por los diversos requeri-
Bolívar estaba prestando desde el mientos efectuados por los entes de
año 1988, en torno a la recepción control ambiental como la CAR.
de las basuras bogotanas y de mu-
nicipios cercanos. A pesar de que Los terrenos en los cuales se en-
no se consideró la aptitud del suelo cuentra emplazado el relleno fue-
para esta función, sí se hizo uso de ron comprados por integrantes de
la función social y ecológica, tanto la clase hegemónica y tecnocráti-
de la propiedad privada como del ca bogotana en el año 1983, en lo
ordenamiento territorial a favor del que se conociera en ese entonces
interés colectivo (Rincón, 2012). como la “Hacienda La Juana”, no
Respecto al relleno sanitario Doña solo mediando inconsistencias sino
Juana, este se encuentra ubicado al tomando ventaja de la situación
costado sur-occidental de la capi- agraria colombiana acontecida a
tal colombiana en la Localidad de inicios de la década de los ochenta,
Ciudad Bolívar, en inmediacio- que condujo al abaratamiento de
nes de la vereda Mochuelo Alto y los predios cercanos a la ciudad de
Mochuelo Bajo, entre los 2.715 y Bogotá y a la necesidad de la venta
2.800 m.s.n.m., en la cuenca media de los mismos para sopesar las per-
del río Tunjuelo (Arriero, 2008), la didas causadas por la disminución
cual es a su vez la mayor cuenca de los precios del trigo y la cebada
hidrográfica de Bogotá, convirtién- (productos que se cultivaban hasta
dola en un elemento esencial den- ese entonces en la Vereda). En el
tro de la estructura ecológica de la año 1985 se realizó el estudio de
ciudad. A este relleno le confluyen impacto ambiental, una actividad
actualmente cerca del 100% de los adjudicada por la CAR a la firma
residuos convencionales generados Ingeniería de Saneamiento Am-
no solo en el Distrito Capital, sino biental Ltda. (INGESAM Ltda.).
también por los municipios de Fos- La firma justificó la localización
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y los Plantes Básicos de Ordena- cicio de poder de la clase tecnocrá-
miento Territorial (PBOT) (Presi- tica que concibió este territorio en
dencia de la República de Colom- un mecanismo de reproducción de
bia, 2005). Dentro de estos criterios excedentes, tal como lo es el servi-
técnicos se encuentran, por ejem- cio de disposición de basuras.
plo, distancias a cuerpos de agua,
a aeropuertos, a zonas protegidas y El Artículo 146 del Decreto 190
a poblaciones urbanas, además de del 2004, establece que la zona ru-
ausencia de especies endémicas, ral de Ciudad Bolívar es una zona
regímenes de vientos que eviten el de protección y de alta fragilidad,
transporte de contaminantes hacia en cuyos terrenos está restringida
zonas habitadas y la presencia de la urbanización dadas sus caracte-
olores; ausencia de zonas de inun- rísticas geográficas, paisajísticas o
dación, existencia de material de ambientales, o por formar parte de
cobertura y estabilidad geológica, las zonas de utilidad pública para la
entre otros (Collazos, 2013). ubicación de infraestructuras para
la provisión de servicios públicos
Al revisar el POT de Bogotá se domiciliarios (Alcaldía Mayor de
observa que en dicha norma no se Bogotá, 2004). Además, el Artícu-
plantean criterios para el emplaza- lo 214 del mismo decreto define un
miento de los rellenos; por el con- área de 300 Ha para la ampliación
trario, se establece que estos deben del relleno sanitario (Alcaldía Ma-
ajustarse al Decreto 838 del 2005 yor de Bogotá, 2004).
así como al Plan de Manejo Inte-
gral de Residuos Sólidos (PMIRS) La propuesta del POT-2013, esta-
de la capital Colombiana. Por con- blece que la zona rural de Ciudad
siguiente, el POT no cumple la Bolívar pasaría a ser un área de pro-
función de analizar la aptitud del ducción agrícola, de explotación
territorio para albergar el relleno, de recursos y de apropiación de la
sino que delega su función a otras CAR, con el propósito de expandir
entidades del Estado, el cual media el área de disposición de residuos
a favor del interés colectivo que (Secretaría Distrital de Planeación
se encuentra en lo urbano. En este de Bogotá, 2015). En ambos casos
sentido, el POT de Bogotá y las se aprueba el emplazamiento del
propuestas modificatorias realiza- relleno sanitario para la ciudad de
das hasta la fecha, avalan el ejer- Bogotá en el territorio actual, sin
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5. Conclusiones de estas infraestructuras en los ám-
bitos rurales. Sin embargo, se nota
Se puede corroborar que la ubica- cómo estos, mas que basarse en la
ción del relleno Doña Juana obe- aptitud del territorio, avalan deci-
deció a intereses particulares que siones que han obedecido a ciertas
han sido avalados por el POT sin intencionalidades de la clase hege-
mediar consideraciones en torno a mónica, que vieron en la disposi-
la aptitud territorial, esta situación ción de las basuras un mecanismo
se puede generalizar al contex- de reproducción de excedentes
to de América Latina y el Caribe. (tal como ha ocurrido para el re-
En este sentido, la ubicación de lleno Doña Juana). En general, es
los rellenos sanitarios debe ser un evidente la debilidad de la gestión
tema importante dentro de la ges- territorial latinoamericana ante la
tión territorial latinoamericana, en ubicación de estas infraestructuras,
especial por la ineficiente gestión donde la responsabilidad se delega
de las basuras que se hace en la re- a entidades que no poseen una vi-
gión. De aquí, surge la necesidad sión integral del territorio.
de disponer cerca del 100% de los
residuos generados, en contraposi- En Colombia aún se mantienen
ción a lo que ocurre en países del contradicciones e incompatibilida-
continente europeo y países asiáti- des conceptuales, jurídicas e insti-
cos, que promueven el reuso y el tucionales que no permiten avanzar
reciclaje minimizado la cantidad en la planificación y gestión del te-
de basuras a eliminar. rritorio. A pesar de respetar los cri-
terios técnicos y lo establecido en
La gestión territorial latinoameri- el POMCA del río Tunjuelo, la ubi-
cana, en particular la colombiana, cación del relleno sanitario Doña
se ha centrado en lo urbano, fomen- Juana está avalada por el POT de
tando la inequidad entre los territo- Bogotá. Esta situación puede de-
rios rurales y urbanos. De esta ma- berse a la persistencia de una di-
nera, son diversos los mecanismos ficultad teórica y práctica para
por los cuales se ha subalternizado integrar y articular las diferentes
a lo rural, un ejemplo de esta rela- dimensiones del ordenamiento, así
ción desigual es, sin duda, la ubica- como las diferentes perspectivas
ción de los rellenos sanitarios. Los sectoriales y escalas geográficas.
POT favorecen el emplazamiento Lo anterior ha comportado cons-
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periencias a otros territorios que medidas de compensación. Ante la
deban acoger rellenos sanitarios. capacidad de agenciamiento de las
instituciones, los habitantes de la
Por otro lado, y considerando la in- vereda las evaluaron por debajo de
formación suministrada en las en- 2.0, siendo 1 la nota inferior y 5 la
trevistas por parte de la institucio- evaluación máxima.
nes públicas, se colige que son muy
pocas las que tienen claridad sobre Bogotá encuentra un nuevo desa-
su papel en la vereda. Se rescata fío ante la necesidad de encontrar
la función de la Secretaría Distri- una ubicación para la disposición
tal de Salud, la Secretaría Distrital de basuras, aquí la gestión territo-
de Educación, la Secretaría Dis- rial juega un papel importante en
trital de Hábitat, la Unidad Local la toma de decisiones. Para ello se
de Atención Técnica Agropecuaria deben incorporar no solo los crite-
(ULATA) y la CAR. En las otras rios técnicos y ambientales que se
se observan datos ambiguos o que establecen en el Decreto 838 del
evaden la responsabilidad ante la 2005, sino que se deben concebir
zona de influencia directa del re- procesos de concertación social
lleno. Lo anterior se traduce en que reconozcan las experiencias
una baja capacidad de respuesta adquiridas con Doña Juana, con el
de estas entidades ante los reque- fin de evitar las repercusiones terri-
rimientos de los mochuelunos, así toriales que este relleno ha ocasio-
como en las escasas o deficientes nado.
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