En América Latina se han observado profundas transformaciones en materia tributaria en

los últimos 25 años. En la gran mayoría de los países, el nivel de la carga tributaria
experimentó un fuerte crecimiento en relación con el PIB, sobre todo a partir de 2003,
aunque con marcadas diferencias entre los distintos casos. También se produjeron cambios
estructurales significativos, como la consolidación del impuesto sobre el valor agregado
(IVA) y la reciente mejora de la participación de los impuestos directos, más allá de las
características específicas de cada sistema tributario en particular.

Sin embargo, muchos de los sistemas tributarios latinoamericanos se han mostrado

incapaces de resolver importantes debilidades en relación con el nivel de los recursos que
efectivamente se recaudan, los efectos en la eficiencia económica y, en especial, la
incidencia sobre la equidad distributiva. Por ejemplo, según análisis recientes, en la mayoría
de los países de la región la recaudación tributaria se ubica por debajo del nivel potencial
que correspondería de acuerdo con el grado de desarrollo económico, es decir que exhiben
bajos niveles de esfuerzo tributario (Fenochietto y Pessino, 2010). A su vez, las
estructuras tributarias vigentes en estos países presentan un típico y marcado sesgo hacia
la imposición indirecta, lo que determina, en muchos casos, la regresividad del sistema en
su conjunto. Esto suele contrastar con la situación observada en los países miembros de la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), donde se registra un nivel
de recursos más elevado, que les permite financiar amplios programas de gasto público, y
una combinación más equilibrada de los tributos directos e indirectos y de las contribuciones
de la seguridad social, lo que redunda en una mayor progresividad en la distribución de los
ingresos.

Se propone, en un principio, describir la evolución y la situación actual de los países de

América Latina en cuanto al nivel de recursos tributarios, e identificar los factores
fundamentales que explican la elevada heterogeneidad existente en la región. Luego, se
analiza la estructura tributaria media de la región y se exploran las raíces y los ejes de las
reformas llevadas a cabo en décadas pasadas, y se efectúa una comparación a grandes
rasgos con el sistema vigente en los países miembros de la OCDE. En la sección siguiente
se presenta un breve análisis de las dos principales tendencias en materia de reforma
tributaria observadas en la última década en la región. Por último, se abordan, con una
mirada regional, los mayores desafíos —a juicio de los autores— que deberán afrontarse
en el ámbito tributario en los años venideros.
 LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA: RAÍCES HISTÓRICAS Y
EVOLUCIÓN RECIENTE

Para entender los cambios relativamente recientes en la política tributaria regional es

necesario remontarse varias décadas y adoptar una visión de largo plazo. A principios del
siglo XX, los sistemas tributarios, tanto de los países desarrollados como subdesarrollados,
estaban dominados casi exclusivamente por impuestos sobre el comercio internacional. No
obstante, la caída de la demanda internacional de productos primarios durante la Gran
Depresión de los años treinta, los altos niveles de concentración de la riqueza y los sistemas
proteccionistas basados en la industrialización por sustitución de importaciones puestos en
marcha en la región obligaron a los países a adoptar reformas a fin de incrementar el nivel
de los recursos fiscales.

Tras la Segunda Guerra Mundial, en un contexto macroeconómico completamente

diferente, este cambio de paradigma se vio reforzado al adjudicarse a la política tributaria,
además del clásico papel de financiamiento de bienes públicos, el objetivo fundamental de
corregir la desigual distribución del ingreso que determinaba el mercado .En los países de
la región esto propició el fortalecimiento de la tributación sobre los ingresos a través del
aumento de las alícuotas aplicadas a los individuos y las empresas, lo que mejoró la
equidad vertical de los sistemas tributarios —pero no la equidad horizontal— por la
presencia de una larga serie de exenciones, incentivos y regímenes especiales de
tributación.

Sin embargo, este enfoque redistributivo, originado en los países desarrollados durante la
posguerra, debió enfrentar una serie de obstáculos en los países latinoamericanos, debido
principalmente a la estructura rural e informal de sus economías, el elevado nivel de
desigualdad, la débil gobernanza y calidad institucional, la limitada capacidad de las
administraciones tributarias y la resistencia de las élites. Además, la crisis del petróleo de
1973 marcó el inicio de un subperíodo en el que los ingresos tributarios, si bien continuaron
su curso alcista en la mayoría de los países, mostraron una fuerte volatilidad. El contexto
macroeconómico internacional —caracterizado por una larga recesión, un profundo
proceso inflacionario y el crecimiento del déficit fiscal en varios países desarrollados—
perjudicó a las economías de América Latina, consecuencia que se vio reflejada en el nivel
de recaudación tributaria.1

Estos problemas propiciaron el advenimiento de la denominada “revolución neoliberal de la

política fiscal” a comienzos de la década de 1980 (Jenkins, 1995), que implicó un cambio
en los objetivos principales que guiaron a la política tributaria en los años subsiguientes con

1
En un trabajo reciente de Morán y Pecho (2016) se confirman estas tendencias, gracias a la detallada información
presentada acerca de la evolución de la carga tributaria y su estructura relativa desde 1960 hasta la actualidad.
el foco puesto en la eficiencia, la equidad horizontal y la captación de mayores ingresos
tributarios. Siguiendo fielmente las recomendaciones en la materia de organismos
internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (Consenso de
Washington), los encargados de formular la política tributaria en América Latina
promovieron una fuerte reducción de las alícuotas de los impuestos sobre el comercio
internacional —considerados fuentes de ineficiencias en la producción local y en la
asignación internacional de recurso. La introducción del impuesto sobre el valor agregado,
la reducción de los niveles y la cantidad de alícuotas del impuesto sobre la renta tanto de
personas naturales como de sociedades, la disminución sustancial del número de tributos
vigentes (por lo que se eliminó la mayoría cuya contribución a la recaudación era
insignificante) y los continuados esfuerzos —no siempre exitosos— por mejorar las
administraciones tributarias y el control de la evasión.

Por ende y pese a la visión crítica de muchos analistas respecto del Consenso de
Washington y sus consecuencias para las economías de América Latina, no puede dejar
de reconocerse su influencia en algunos de los puntos fuertes de los sistemas tributarios
actuales, así como también en muchas de las debilidades que hoy muestran. De hecho,
entre las principales objeciones que se plantean, el énfasis en el perfeccionamiento de la
administración tributaria (aun con avances relativos), el fortalecimiento del IVA y la
simplificación de las estructuras tributarias encuentran su origen en ese contexto y suelen
destacarse entre los logros alcanzados, mientras que entre las críticas resaltan los escasos
efectos distributivos de los impuestos, la falta de equidad y la debilitada imposición sobre la
renta personal que se observa actualmente en los países de la región.

No menos cierto es que, más allá de los profundos cambios que provocaron en las
economías de la región, las políticas tributarias pregonadas por el Consenso de Washington
y sustentadas en el enfoque de la economía de la oferta no llevaron a un proceso estable y
sostenido de crecimiento económico que se tradujera, a su vez, en una mejora del bienestar
general de la población. A nivel regional, se redujo la carga tributaria, se incrementó el
endeudamiento externo (lo que limitó aún más el crecimiento) y se intensificaron la
desigualdad y la volatilidad fiscal.

Ante este panorama, puede distinguirse una nueva etapa de la tributación latinoamericana
a partir de mediados de los años noventa y, en especial, a lo largo de la última década, en
la que el nivel de recaudación tributaria siguió una tendencia creciente en términos
porcentuales del producto interno bruto (PIB) y no solo como promedio regional sino
también en la gran mayoría de los países de América Latina. Entre 1990 y 2014, la carga
tributaria media de la región aumentó casi el 60%: pasó del 13,2% al 21,0% del PIB