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Facultad de Economía
Este libro fue financiado con recursos del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnoló-
gica (PAPIIT) que coordina la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA), mediante el proyecto
número RN306012-3, titulado "El impacto de la política fiscal sobre la actividad económica de México".
ISBN 978-607-02-6030-8
INTRODUCCiÓN
161
162 NICOLÁS MANDUJANO RAMOS
Marco de referencia
gobierno federal obtiene una mayor capacidad para el manejo de los impuestos de
mayor rendimiento y base tributaria o bien porque las capacidades de ingreso
de los gobiernos subnacionales resultan insuficientes -dado un mismo esfuerzo
recaudatorio- para proveer a la ciudadanía con la misma calidad los servicios
públicos. Estos desequilibrios en el marco de la coordinación fiscal, donde los
gobiernos subnacionales renuncian, se abstienen o ceden la potestad del cobro
de ciertos gravámenes en sus jurisdicciones, se subsanan mediante el sistema de
transferencias intergubernamentales, a las que Piffano (1999) hace alusión como
de tipo condicional o específico y como no condicionadas o de nivelación.
Lo anterior no se contrapone con el análisis formulado por Cabrero Mendoza
y Carrera (2004), cuando plantean que el problema asociado con el Sistema Na-
cional de Coordinación Fiscal en México es la alta dependencia financiera de las
transferencias federales que tienen los gobiernos locales, en particular cuando
las participaciones no cubren el costo total de sus programas, recurriendo, en-
tonces, al endeudamiento público y, por ende, al sobregasto.'
En México la deuda pública es contemplada como una herramienta de la polí-
tica fiscal, dado que permite encontrar salida a la restricción de los recursos co-
rrientes por aquellos futuros desde una perspectiva cíclica. Razón por la cual la
deuda pública está sujeta a estrictos controles y regulaciones por parte de la Carta
Magna y por los gobiernos locales, orientándose al financiamiento de proyectos
de inversión:' no obstante, desde una perspectiva coyuntural, el endeudamiento
incurrido por dichos gobiernos se debe al recurrente déficit de las finanzas pú-
blicas, es decir, refleja las dificultades que tienen las autoridades hacendarias de
las entidades federativas y municipales para financiar sus gastos de operación e
inversión respecto a sus ingresos ordinarios.
El marco regulatorio de la deuda pública subnacional se sustenta en la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, titulo quinto de los Estados de
la Federación y del Distrito Federal, artículo 117, fracción VIII, el cual establece
que: "Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o emprésti-
1 Tepach (2012) emboza, haciendo referencia a Raich, al comentar que existe una relación antagónica
sobre el impacto que las transferencias federales tienen sobre el esfuerzo fiscal de las entidades fede-
rativas. La primera denominada "modelo racional o pereza fiscal", consistente en que el incremento
de las transferencias provoca una disminución del esfuerzo tributario que la desincentiva. La segunda,
el efecto "papel matamoscas", basándose en el principio de que las trasferencias no reducen la recau-
dación fiscal, por el contrario, existe una inercia en los gastos totales.
2 Hernández Trillo (2003).
166 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS
tos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que
contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las
bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por
los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública".
En tanto, el artículo 122 constitucional está referido a la deuda pública del
Distrito Federal debido a que el marco legal que lo regula es diferente al del resto
de las entidades federativas. Al no contar con una Constitución propia, la distri-
bución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales
del Distrito Federal se sujeta a las disposiciones del numeral 111, el cual legisla
en materia de deuda pública del Distrito Federal y respecto a la atribución del
Ejecutivo Federal, que también le atribuye enviar anualmente al Congreso de la
Unión la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el finan-
ciamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal, para lo cual el Jefe de
Gobierno de esta entidad somete a la consideración del Presidente de la República
la propuesta correspondiente.
Cabe puntualizar que a partir de 1995 se realizaron reformas al marco jurídico
que regula los créditos de las entidades federativas, destacando los realizados al
artículo noveno de la Ley de Coordinación Fiscal, cediendo a los gobiernos locales
mayor flexibilidad para la contratación de deuda, abriendo ello la posibilidad de
abuso en los créditos, al permitir pagar los adeudos mediante las participaciones
federales.'
En términos generales, las leyes de deuda pública de los estados cuentan con
normas que contienen sus respectivas particularidades, a excepción de las que
rigen al Distrito Federal, Chiapas, Estado de México, Nuevo León y veracruz.'
Las principales diferencias entre las leyes de deuda pública estatal se pueden
agrupar en tres temas: el destino al que deben ser aplicados los recursos, las
restricciones a los límites de endeudamiento público y a la regulación de aval. Es
relevante mencionar que existen estados de la república que prohíben explíci-
tamente la contratación de deuda para cubrir gasto corriente, y otros dejan abierta
dicha posibilidad, así como el porcentaje máximo de endeudamiento, que varía
de acuerdo a las necesidades específicas de cada entidad como porcentaje de
Esquema 1
Categorías de la deuda subnacional
Operaciones de financiamiento
del gobierno de la entidad o de
los gobiernos municipales
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1994
1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
• Ingresos totales 41.1 42.7 44.2 56.1 61.4 65.1 67.4
• Participaciones 64.5 50.3 52.9 54.7 54.5 51.3 48.7 56.1 50.7 59.9 72.0 79.2 86.1 90.2
2.0 1.9 2.0 1.8 1.7 1.7 1.6 1.7 1.7 2.2 2.5 2.8 2.9 3.0
• PIBE
Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP: <http://www.shcp.gob.mx/>.
170 NICOLÁS MANDUJANO RAMOS
Gráfica 2
Obligaciones financieras de las entidades federativas y municipios
(saldo acumulado en millones de pesos a diciembre de 2013)
Zacatecas
Veracruz
-
la
5298'1
2412.4 I I 39809.6
37.9
Tamaulipas
1083 .3
.4788.8
Sonora 14806.9
_7~ 3.3
San Luis Potosí ~4651.0
1411 .9
Querétaro .1777.0
9035.9
Oaxaca "'59859
7863.5
Nayarit _60095
~ 2817.0
Michoacán 160 3.9
40119.6
Jalisco 2456' 8
•• 3585.8
Guerrero __
.3010.9 7
62.8
Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP: http://www.
shcp.gob.mx/>.
Gráfica 3
Relación porcentual entre las obligaciones financieras y las
participaciones en ingresos federales por entidad federativa, 2013
Coa huila
278.6 Chihuahua
270.6 Quintana Roa
262.9
Nuevo león
213.8
Vera cruz
127.5
Baja
California
87.6
Calima
72.2
Campeche Guerrero
14.8 28.3
, J
Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP: <http://www.shcp.gob.mx/>.
grandes- se debe a que durante los últimos años la banca de segundo piso no ha
podido competir con la banca comercial, por lo que 45% del crédito en el mercado
lo otorga la banca de desarrollo y 3% del mismo las emisiones bursátiles.
Gráfica 4
Obligaciones financieras de los municipios con la banca comercial,
de desarrollo y emisiones bursátiles acumuladas en términos porcentuales, 2013
Banca de desarrollo
45%
48%
Fideicomisos
0.1%
Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP: <http://www.shcp.
gob.mx/>.
Cuadro 1
Deuda pública garantizada según acreedor a 2013
(millones de pesos y en términos porcentuales)
Ingresos
Entidad Total Participaciones % % FAIS % FAFEF %
propios
Banca
283840.8 265256.6 93.5 16766.7 5.9 378.0 0.1 1439.6 0.5
comercial
Banca de
106468.8 97409.6 91.5 5162.0 4.8 3851.9 3.6 45.3 0.0
desarrollo
Emisiones
79441.0 38397.3 48.3 41043.8 51.7 0.0 0.0 0.0 0.0
bursátiles
Fideicomisos 7992.2 7992.2 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Otros 5064.3 3567.5 7004 1796.9 29.6 0.0 0.0 0.0 0.0
Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP:<http://www.shcp.gob.mx/>.
Por otra parte, de acuerdo con información de aregional (2009), el índice de Des-
empeño Financiero de las Entidades Federativas permite identificar y comparar
las mejores prácticas en los procesos administrativos y financieros, así como en la
recaudación de ingresos propios y la asignación eficiente del gasto en las entida-
des federativas. Dicho índice contempla, entre otros, el Indicador Compuesto de
Endeudamiento (ICE), que cuantifica y valora el grado, nivel y costo de la deuda
pública. En ese orden, se dimensiona el saldo de la deuda con relación al gasto
primario, que mide la carga financiera respecto a los ingresos de libre disposición
y cuantifica la importancia del saldo de la deuda sobre el total de ingresos que
percibe cada entidad federativa."
Con la tipología descrita en el documento citado, y conforme a la gráfica 5, se
muestra el ICE considerando tres niveles: el primer grupo con ICE bajo integra
entidades con mayores niveles de endeudamiento conforme a sus ingresos dis-
ponibles y carga financiera; no obstante, dada la heterogeneidad de su estruc-
tura productiva, algunas entidades cuentan con mayor dinamismo económico y
autonomía financiera que les permite ser menos dependientes de los recursos
federales, caso del Distrito Federal, México, Nuevo León, entre otros.
6 El ICE estima la capacidad de pago mediante razones simples que relacionan el monto de la deuda
pública respecto a sus gastos totales y a sus ingresos disponibles, así como la estimación del costo
financiero por medio del coeficiente servicio financiero/deuda pública.
174 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS
Gráfica 5
Indicador compuesto de endeudamiento de las entidades federativas, 2005-2007
O 20 40 60 80 100 120
El segundo grupo corresponde a las entidades con ICE medio, éstas cuentan con
un cociente intermedio de endeudamiento y de costo financiero respecto a sus
ingresos disponibles que no vulnera en el corto plazo las finanzas públicas; no
obstante, dado que algunas entidades con estructura productiva de tipo agro-
pecuaria, manufacturera y de servicios no generan suficientes ingresos propios,
pasan a ser vulnerables de las transferencias federales, como Sinaloa, Michoacán,
Guerrero, Oaxaca, Calima, entre otras.
Finalmente, la tercera categoría comprende las entidades con ICE alto, las cua-
les presentan menor riesgo como costo financiero, en virtud de que la magnitud
del coeficiente endeudamiento/ingresos disponibles es reducido y no resulta
oneroso para sus haciendas públicas, al destinar pocos recursos de libre disposi-
ción para el cumplimiento de esta obligación, caso, entre otros estados, de Baja
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 175
California, Nayarit, Chiapas y Coahuila, este último, sin embargo, a partir de 2007
y hasta la fecha pasa a un estatus especial por su alto índice de endeudamiento
con relación a las variables de solvencia financiara.
Asimismo, y en consonancia con la ASF (2012), el indicador servicio de la deuda
respecto al balance primario de las entidades federatívas? estima, entre otros ín-
dices, la capacidad de la hacienda pública local para cumplir con sus obligaciones
financieras a mediano plazo sin tener que aplicar ajustes rígidos en los ingresos y
egresos. En este caso, el indicador para el periodo 2008-2010 revela un deterioro
progresivo al pasar de un valor promedio positivo de 89.8% a uno negativo de
195.1%, tal y como se muestra en el cuadro 2, lo cual significa que las finanzas
públicas locales presentan un recurrente déficit primario que propicia carencia
de recursos suficientes para pagar el servicio de la deuda.
Cuadro 2
índice de sostenibilidad de la deuda
de las entidades federativas y municipios, 2008 y 2010
7 Para el caso de las entidades federativas, el balance primario comprende los ingresos totales (sin
financia miento e intereses) menos los egresos totales sin disponibilidad final y el servicio de la deuda
(amortización e intereses).
176 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS
Se observa que por entidad federativa tienden a incrementarse las razones nega-
tivas, pasando de nueve entidades en 2008 a 24 para el ejercicio fiscal de 2010,
entre ellas el Distrito Federal. Empero, el peor de los casos corresponden a los es-
tados de Nuevo León, Colima, Sonora, Baja California Sur, Puebla, San Luis Potosí e
Hidalgo, quienes transitaron de una posición financiara favorable en 2008 a una
deficitaria, al erosionarse sus finanzas públicas en 2013. Caso contrario acontece
para los estados de Quintana Roo, Morelos, Michoacán, Tamaulipas y Durango,
los cuales, durante el periodo de estudio, pasaron de un coeficiente negativo a
otro de carácter positivo, lo que significa que crearon condiciones favorables para
generar los recursos suficientes para el pago de amortización y los costos finan-
cieros derivados del servicio de la deuda.
Cuadro 3
Indicadores financieros que cuantifican la incidencia de la deuda
pública de las entidades federativas y municipios
Indicador Cuantifica:
1 Inversión física/Ingresos El nivel de gasto de inversión en adquisición de bienes muebles
totales e inmuebles y obra pública respecto a los ingresos totales, sin
considerar el financiamiento ni la disponibilidad inicial.
2 Inversión física/ Saldo de La proporción del gasto de inversión física en relación con el sal-
la deuda do de la deuda subnacional, contribuyendo a identificar el des-
tino del financia miento y evaluar el impacto económico y social
del endeudamiento.
3 Gasto corriente-Gasto de La proporción en el gasto programable de los componentes
capital/Gasto programable del gasto corriente y del gasto de capital. Un incremento de la
proporción gasto de capital indica un destino del financiamiento
hacia los conceptos de inversión, principalmente física y en me-
nor medida financiera, ello en detrimento del gasto corriente.
4 Inversión física/Gasto total La proporción de las erogaciones en bienes e inmuebles en el
gasto total. Un aumento del indicador muestra el esfuerzo de
la entidad federativa para canalizar recursos de capital fijo y en
alguna medida muestra el destino del financiamiento.
5 Elasticidad PIBE/Deuda La elasticidad mide el grado de respuesta de una variable a los
6 Elasticidad empleo/Deuda cambios de otra. Al considerarse dos variables perfectamente
7 Elasticidad personas en elásticas, un cambio infinitesimal en una da origen a un cambio
pobreza/Deuda infinitesimal grande en otra, en términos de la deuda pública
versus crecimiento económico, empleo en el sector formal,
etcétera.
Fuente: elaboración propia con base a ASF (2012).
178 NICOLÁSMANDUJANORAMOS
Cuadro 4
Resultados obtenidos producto de la aplicación de los indicadores financieros que cuantifican
la incidencia de la deuda pública de las entidades federativas y municipios, 2008-2012
CONSIDERACIONES y SUGERENCIAS
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Piffano, H., 1999. Descentralización fiscal y reforma tributaria federal en Argentina [Do-
cumento no. 27]. Consejo Empresario Argentino (CEA), Buenos Aires, Argentina.
Retchkiman K., B., 1987. Teoría de las Finanzas Públicas [Tomo 1]. México: UNAM.
SHCP (Secretaria de Hacienda y Crédito Público), 2005. Diagnóstico integral de la situación
actual de las haciendas públicas estatales y municipales. México.
SHCP, 2007. Diagnóstico integral de la situación actual de las haciendas públicas estatales
y municipales. México.
Sempere, J. y Sobarzo, H. (comp.), 1998. Federalismo fiscal en México. México: Centro
de Estudios Económicos del Colegio de México.
Tepach M., R., 2012. La deuda pública de las entidades federativas explicada desde la
perspectiva del federalismo fiscal mexicano. México: Dirección de Servicios de Inves-
tigación y Análisis, Cámara de Diputados LXIII Legislatura.
Trujillo Salazar, L.P.,2008. Transferencias intergubernamentales y gasto local: repensando
la descentralización fiscal desde una revisión de la literatura. Revista Gestión y Política
Pública, 17(2), pp. 451-82.
M aterializada en acciones que impactan de manera inmediata ámbitos
específicos del circuito económico, ya la postre al nivel general de acti-
vidad, las decisiones de política fiscal-por comisión o por omisión- inciden en
el bienestar de amplios grupos de la población. Los hechos y el fenómeno que
constituyen esa política son, por lo tanto, un ámbito de relación entre gober-
nante y gobernados y entre Estado y sistema económico. El conocimiento de
ese universo es, por consiguiente, de trascendental importancia.
Entendida como las decisiones del agente gobierno respecto a los montos
y fuentes de su ingreso, así como de la magnitud y destino de su gasto, la polí-
tica fiscal está inmersa en toda la estructura económica, en la cual determina
importantes rasgos del propio sistema y de su funcionamiento. Se deduce,
de esta manera, que el campo de la política fiscal es diverso y extenso, y su
análisis exige el concurso de multitud de especialistas.
Tan sólo en el mundo de la economía, el análisis de la política fiscal discurre
desde la formulación de modelos que permiten comprender los mecanismos
y las formas como impacta al sistema económico, modelos signados por al-
guno de los perfiles teóricos en que se fundamenten, hasta su función como
referente cognitivo para la comprensión de la realidad cuando se utilizan para
analizar ésta, fuese en un momento del tiempo o para un mayor o menor
periodo en la historia. Por supuesto, sin pretensiones de dar cobertura al
universo de estudio, las contribuciones que forman el presente libro cubren
algunas parcelas de aquellos ámbitos.
Encontraremos en este texto materiales con diverso carácter. Uno de ellos
muestra, desde un perfil teórico kaleckiano, los mecanismos por los cuales el
Estado, mediante sus decisiones de política fiscal, incide en la redistribución
del ingreso generado en el sector privado. Con base en la corriente de la
demanda efectiva, otros más examinan la política fiscal instrumentada en
los últimos tres decenios para explicar el estancamiento económico prevale-
ciente o la asociación entre gasto público y ciclo económico como particular
manifestación, en un espectro que incluye las economías más poderosas del
mundo y la mexicana, al tiempo que se clama o se formulan propuestas para
reformar la política en ciernes. En el propio terreno de la teoría, aunque tam-
bién referido a la experiencia del país, una contribución conecta elementos
de la teoría marxista con los de la política fiscal. El libro incluye dos intere-
santes aspectos de esta política en un orden más específico de esa rama del
quehacer gubernamental: el análisis de la deuda de entidades federativas y
de los municipios de nuestro país en los últimos lustros, por un lado, y, por el
otro, un ejercicio de detección de la tasa óptima al impuesto sobre la renta,
teniendo como referente a la conocida curva de Laffer.