Lección Evaluativa de presaberes Administración publica

Estimado estudiante, esta actividad ha sido diseñada para verificar los conocimientos que posees
sobre los temas del curso, así como para verificar la existencia de algunos conocimientos mínimos
que debes mantener en tu estructura mental de saberes para que se facilite el proceso de
aprendizaje.

La actividad se ha diseñado para que se revisen algunos conocimientos específicos que ayudarán
al desarrollo del estudio y se han propuesto algunos contenidos en esta lección para que
complementes los mismos.

La actividad es Evaluativa y de refuerzo, por lo tanto recuerda que debes leer cuidadosamente y
posteriormente responder preguntas para seguir adelante. Su puntaje máximo es de 10 puntos /
500 totales del curso.

El sistema te dejará avanzar en la medida que pruebes la aprehensión de algunos saberes

mínimos, así que ánimo y adelante con tu estudio y con tu proceso de aprendizaje.

¿Qué es la administración pública?

Por función administrativa se entiende la
función primordial del estado en la búsqueda
de la satisfacción de las necesidades de los
ciudadanos, a través del bienestar y el
progreso colectivo. Los entes encargados de
esta función son los funcionarios que ejercen el
poder.

Dentro de la función administrativa juega su

papel la administración pública, cuyas leyes tratan de la estructura del estado
como poder administrativo y su relación con los ciudadanos.

La importancia de la administración pública radica en que a través de ella se

logran los objetivos políticos de una nación con una serie de procesos y acuerdos
que le otorgan la legitimidad y autoridad necesarias.

La administración pública debe buscar el equilibrio socioeconómico, primando los

intereses generales frente a los particulares.

En tanto que la administración pública es legal, política y social. Debe ejercer

funciones de autoridad para cumplir con su papel político y social fundamental.

De igual forma la administración pública participa en todo el sistema económico,

regulándolo, ordenándolo y controlándolo en muchos sentidos.

Por otro lado la administración pública puede actuar en todo un territorio e incluso
puede actuar sobre la propiedad privada, si así lo exige el interés general.
Concepto de administración pública

Para dar una definición técnica que nos ayude

a comprender de qué se trata la administración
pública, podemos decir que ésta comprende la
organización llevada a cabo por un grupo
profesional, que cuenta con un número de
recursos económicos y materiales públicos que
suelen ser los impulsores de la puesta en
práctica que corresponde a la decisiones que
se toman por parte del gobierno de un país.

La administración publica esta conformada por

todos aquellos elementos que la hacen
efectiva, como por ejemplo, los funcionarios,
los edificios públicos, etc. La función principal
de la administración pública, es la creación de
un vínculo o relación entre el poder político y el
pueblo o ciudadanía.

No obstante, debemos remarcar que no solo se

conoce una administración pública por parte del poder ejecutivo, sino que también,
la misma es llevada a cabo por parte del Estado y algunas entidades privadas que
desempeñan diferentes funciones y actividades administrativas. De todas formas
es importante conocer que el concepto correspondiente a la administración pública
puede ser analizado desde dos sectores y dos puntos de vista diferentes.

Uno de ellos es el punto de vista formal, en donde se comprende que a la entidad

destinada a la administración publica, se la ha otorgado por parte del poder
político, todos los medios necesarios que puedan lograr la satisfacción de los
intereses colectivos. Pero analizándola desde un punto de vista material, podemos
decir que la administración pública como la actividad de un organismo que ha sido
considerado en sus problemas de gestión, tanto en aquellas relaciones impuestas
con otro organismos semejantes, como también con aquellos particulares, para
poder asegurar y garantizar la ejecución de la misión correspondiente. Por otra
parte, la administración publica, puede ser considerada como una disciplina que
se encarga del manejo practico de los recursos y de la dirección de las actividades
correspondientes al trabajo por parte de las personas, siempre enfocada al lograr
el objetivo de satisfacer los intereses públicos, o sea, las expectativas de la
sociedad que constituye dicho país.

Elementos básicos de la administración pública

Como todo proceso administrativo, la administración pública funciona a base de

algunos elementos que consideramos, son importantes de conocer, entre los que
mencionaremos están, los medios personales o personas físicas que intervienen
en ella; los tributos correspondientes a cada país que resultan ser los principales
medios económicos de la administración pública; el órden y organización racional
y coherente de todos los medios relacionados; los principios de la entidad
administrativa correspondiente y la actuación eficiente dentro de un ámbito de
competencia del órgano actuante. Ahora bien, la administración pública también
tiene un concepto jurídico, que suele utilizarse mucho más en el sentido formal de
la aplicación correspondiente; en este caso debemos remarcar que la
administración pública no denota a una persona jurídica, sino que se trata de un
organismo que lleva a cabo una actividad correspondiente al Estado. Cuando
hacemos referencia a la responsabilidad de la administración publica, queremos
decir que el acto consecuente con la administración será responsabilidad del
Estado.

El modelo actual que se utiliza para llevar a cabo la administración pública en un

país es el modelo burocrático que Max Weber suele describir detalladamente. Este
modelo tiene su base en la racionalidad de la utilización de los instrumentos como
también en el ajuste que se debe realizar entre los objetivos a conseguir y los
medios que se emplearan para ello.

No podemos dejar de mencionar que la administración pública cuenta con algunas

prerrogativas que la sitúan en un nivel superior al que posee la gestión pública, ya
que, en la administración podemos destacar la interpretación unilateral de los
contratos correspondientes; la capacidad para ejecutar todos los actos
administrativos requeridos, que hace referencia a todos aquellos actos que deben
cumplirse obligatoriamente que la administración pública está autorizada a
imponer de manera unilateral a todos los particulares de la sociedad (multas,
impuestos, etc).

Generalmente en la administración pública, se destaca el sometimiento que se

aplica en alguna jurisdicción especializada, que suele denominarse jurisdicción
administrativa-contenciosa. Por último debemos decir que la administración
pública es una obligación con la cual tiene que cumplir cada gobierno de cada
país, y aunque es muy difícil hallar alguna nación en donde la misma sea
ignorada, debemos decir que se deben implementar modelos que resulten
eficientes para que de esta manera se pueda lograr un desarrollo económico y
social que tanto se necesita en Latinoamérica. Por ello, un modelo moderno y
eficaz de administración pública, debe ser la prioridad de cada jefe de gobierno.

Origen del Pensamiento Administrativo

Público

El pensamiento administrativo público no se

configura de manera espontánea, surge en el
seno de las civilizaciones más antiguas, que
sienta las bases de la conformación de la
administración pública actual. Dichas
civilizaciones pueden servirnos como
antecedentes históricos y de ejemplos sobre
cómo éstas, con diferentes maneras de gobernar, establecieron sus respectivas
formas de administrar; cuestión que configura las primeras manifestaciones de la
administración pública, frente a los Estados modernos, con organizaciones muy
complejas. A continuación se describirá brevemente algunos casos que sirven de
referencia, con la intención de dejar claro que en la antigüedad existieron formas
administrativas públicas, de acuerdo con el desarrollo de los pueblos, que
quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las cuales emergieron por
los estudios arqueológicos, antropológicos, sociológicos o por otras ciencias.

En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) época en que aparece el
Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hindú Kautilya, el cual
consiste en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI
al IV a.C. que en palabras de su autor “este Arthasastra, ciencia de la política, ha
sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guías
de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos
maestros”[1][1]. Esta obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre
administración, además que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido
de ver la administración como una disciplina aplicada a los problemas
gubernamentales.

En el medio oriente, los Árabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre
los problemas de la administración en las diferentes formas de gobierno. Dentro
de los más sobresalientes se menciona Espejos de Príncipes que pretende una
enseñanza politico-administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otr4o
famoso texto es Introducción a la Historia Universal, Ibn Jaldúm, en el siglo XIV,
donde desarrolla aspectos relacionados con la transformación de la administración
durante los cambios de los imperios islámicos frente a las dos formas de
regímenes políticos: el Califato y el Sultanato.

En la China se escribe el libro de los Exámenes que trata sobre la formación de

una de las burocracias más grande de la antigüedad; además de los cinco King
que establece las normas de comportamiento de las diferentes capas sociales.

El imperio de los Sumerios, el rey era considerado el “vicario” o representante de

los dioses; La voluntad del monarca era la Ley; él era el jefe político y militar, pero
como la Mesopotamia no facilitaba la unidad, el régimen predominante fue la
descentralización política y administrativa. Cada juez, jefe militar o gobernador
local, administraba la justicia, recaudaba los tributos y ejercía el gobierno de la
región en nombre del rey. El único que impuso un sistema de rígida centralización
fue Hammurabi, quien expidió un código, que lleva su nombre y famoso por ser
muy severo; cualquier delito era sancionado con la pena de muerte o la
correspondencia en el daño, conocida como la “ley del talión”.
El imperio Egipcio, contó con una organización administrativa suficientemente
desarrollada que les permitió construir las famosas pirámides, las cuales requerían
de un desarrollo de la ingeniería y una gama de técnicas organizativas al nivel de
los gobernantes.

Para comprender el surgimiento del pensamiento administrativo público, en su

manifestación más concreta, la administración pública moderna, se puede recurrir
a la historia de los pueblos y sus respectivas formas de gobierno; siendo de
interés las correspondientes al Despotismo Oriental (en su paso de oriente a
occidente) el establecimiento del Feudalismo, la Monarquía Absoluta (como
transición hacia el capitalismo) y el Capitalismo, en vista que a cada una le
corresponde una forma de administración diferente, lo que nos permite apreciar la
evolución y primeros pasos de la misma.

Los pueblos del antiguo oriente conocieron gobiernos despóticos, altamente

jerarquizados y centralizados, con una composición aldeana en su estructura
productiva, como sucedió con la China, la India, Persia, Babilonia, Egipto, entre
otros; fenómeno que fue asimilado por los primeros grandes imperios de occidente
como el de Roma, hasta que su estancamiento dio paso a la edad media con la
consolidación del feudalismo, con elementos fuertemente patrimoniales; y el
Bizantino, heredero del imperio romano del oriente, que duró aproximadamente
diez siglos, desde el VII al XV, con una organización política que si bien se
fundamentaba en la reestructuración del bajo imperio romano, tenía características
del despotismo oriental.

La ampliación de contenidos de descripciones como las anteriores, nos muestra

algunos antecedentes de la administración pública en su forma primigenia; pero es
a partir de la conformación del Estado Absolutista[2][2], que se comienza a hablar
de la administración pública moderna.

De conformidad con lo anterior, este enfoque parte de la idea fundamental de que

el establecimiento de la Monarquía Absoluta sienta las bases para la formación del
Estado Capitalista y por ende la administración pública moderna; cuestión que es
debidamente explicada por Omar Guerrero en un texto ya clásico sobre el tema, el
cual presentamos a continuación para su estudio detenido.

Estado capitalista

La monarquía absoluta constituye la etapa

formativa del Estado capitalista y, como tal, un
proceso constructivo que tiene lugar a base de
otro proceso, pero destructivo. Es decir, como
período constructivo del Estado capitalista, la
monarquía absoluta es edificada a base de liquidar
al feudalismo. Este proceso, iniciado en el siglo XVI, durará hasta el siglo XVIII en
que la burguesía comienza a establecer regímenes republicanos. Esta etapa, por
tanto, es una época de expropiación y consolidación.

Tan luego como la estructura económica feudal fue puesta en crisis y el Estado
absoluto demandó el monopolio de los medios de administración, la administración
pública, recientemente integrada por comisarios, inició la etapa de expropiación de
aquello que estaba en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde
este proceso se manifestó en su forma más pura. El conflicto latente entre el rey la
aristocracia terrateniente, que tiene principalmente lugar en los grandes cuerpos
colegiados y las localidades, también incluye la administración central del
monarca. El ejército, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un monopolio del
soberano y, a su vez, el control de la administración pública, está la centralización
gradual a que es sometida toda la organización del Estado.

El monarca absoluto reconoció el contenido estamental de los oficios como criterio

de distinción entre comisión y oficio; por ello realza el papel de sus comisarios
frente a los ministeriales. Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y la
persistencia de elementos probendarios en la mayoría de los oficios ocupados por
la aristocracia terrateniente. Pero no sólo Francia y Prusia conocen la institución
comisarial; también España, durante los borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra
emplean comisarios como instrumentos del absolutismo regio.

El comisario es la base de la administración del Estado absoluto en Europa y,

erradicados los resabios feudales y consolidados los fundamentos burocráticos, lo
es también de la administración del Estado capitalista moderno que lo ha
convertido en oficial. Aunque la institución comisarial se evidenció en la Edad
Media, no fue sino hasta el siglo XVI cuando se empezó a emplear de manera
regular; probablemente los Commissaires Déportes y los Maitres de Requetés
franceses sean los antepasados remotos. En Prusia los comisarios se originan en
las encomiendas de revista del ejército y en las supervisiones territoriales; en
España, en la época de Carlos V, con la creación del Comisario General que
integraba los cargos de Auditor General, Teniente General y Jefe de Cuartel
Maestro. Sin embargo, fue la Iglesia Católica la que, recogiendo la tradición
romano-bizantina, sirvió al Estado absoluto como ejemplo del empleo regular de
comisarios.
Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase formativa del
Estado capitalista; del mismo modo, la administración comisarial del Estado
absoluto constituye la fase formativa de la administración oficial del Estado
capitalista. En otras palabras, la estructura comisarial de la administración del
Estado absoluto tuvo como fundamento su carácter expropiador; una vez
liquidados los estertores feudales, la maquinaria comisarial del ancien régime es
convertida por el capitalismo en una maquinaria oficial. La revolución francesa,
que proclama el nacimiento del Estado capitalista moderno y la muerte del ancien
régime, no hace sino aprovechar la centralización creada por éste y reforzar el
carácter leviatánico de aquél.

Y bien, ¿cuál es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los
poderes feudales, consistió esencialmente en restaurar el despotismo oriental,
pero modificado, adaptado a las condiciones históricas capitalistas de la nueva
sociedad, La obra del ancien régime consistió en liquidar el feudalismo y crear la
centralización política; tales condiciones fueron creadas primero en Francia donde
han sido borrados los poderes señoriales y liquidadas todas las fronteras
interiores; donde la centralización absolutista ha depuesto los poderes dispersos
de feudatarios y ministeriales.
Sólo ahí donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado
implicara unidad política, hegemonía de poder y unidad territorial, la burguesía
estaba en condiciones de pugnar por el control directo del Estado. En aquellas
sociedades en las cuales el feudalismo aún persistía, donde los campesinos aún
estaban sujetos a la tierra y la corvée, donde aún existían privilegios de poder e
islas de autonomía territorial, el Estado absoluto, el antiguo régimen, hasta ese
momento no habían cumplido su misión histórica; en ellos, no hay condiciones
para revolución burguesa.

El Estado capitalista moderno existe ahí donde el Estado absoluto ha establecido

la unidad política y la centralización administrativa y, por tanto, ha desaparecido; el
requisito del Estado capitalista moderno es la centralización política y
administrativa; y es la centralización, obra de la administración comisarial
absolutista, la que expropia el poder y los medios de administración de manos de
los más variados depositarios.

Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la

tutela administrativa creada por la monarquía absoluta. Esta, su misión
expropiadora, afecta también la estructura laboral y la distribución de la fuerza de
trabajo en cada rama de la economía. El antiguo régimen es un Estado tutelar;
pero es tutelar por su propia condición de Leviatán administrativo que explota y
domina, a la vez que protege y sirve. Y es tutelar porque, como Estado absoluto,
impide el libre juego de las fuerzas sociales, pretende someter a su arbitrio las
clases sociales, hasta que termina por ser la víctima de las clases sociales a las
que pretende someter.

Estado captitalista (Monarquía absoluta)

Desde el punto de vista del estudio de la

Administración Pública, la monarquía absoluta
es un puente tendido entre el despotismo
oriental y el Estado capitalista moderno; es el
antiguo régimen donde tiene lugar la restauración reformada de los métodos
orientales de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad civil. El antiguo
régimen no ha hecho sino dejarse llevar por la tendencia histórica que hace que
todo gobierno se oriente al absolutismo y la autocracia; ha respondido a la
tendencia universal de la centralización en la que la Polis y el feudalismo no son
sino las excepciones que confirman la regla.

Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha

vulnerado también a otras clases sociales, a la burguesía misma. Ha entrado en
contradicción con las relaciones de producción existentes y la estructura
económica prevaleciente; ha cumplido su misión y se acerca su fin. El capitalismo
requiere un Estado gobernado por capitalistas. Abolido totalmente el feudalismo, la
existencia del Estado antifeudal está fuera de lugar; pero esto no es todo. Lo
absurdo de la permanencia del ancien régime, consiste en su carácter absolutista
y autocrático; estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido en
una camisa de fuerza para el capital. En su proceso expropiatorio, la
administración absolutista no sólo ha sido intolerante con feudos y estamentos; ha
terminado por serlo también con los gremios y las manufacturas capitalistas, con
comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia.

Al régimen monárquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarquía

absoluta.

Hemos llegado a la etapa superior de la administración pública en el capitalismo,

etapa superior del desarrollo de la sociedad. El desarrollo implicado en el
movimiento de la administración pública, de su origen al capitalismo, señala un
avance ascendente, preñado de contradicciones dialécticas desde las cuales
brotan etapas siempre superiores; en este movimiento ha habido un juego de
factores, a veces combinables, a veces excluyentes.

Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histórico de la

administración pública, hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en
formas de organización, procedimientos decisorios y unidades orgánicas. Las
formas de organización son el patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos
decisorios son la colegialidad y la monocracia; las unidades orgánicas son el oficio
y la comisión. Es su combinación o exclusión lo que explica las modalidades
estructurales y funcionales que adopta la administración pública en un momento
histórico determinado.

La forma originaria de la administración tiene lugar en el despotismo oriental. La

forma que adopta la organización de la administración del despotismo oriental es
el patrimonialismo. El procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia,
es decir, el mando unipersonal encarnado en el déspota. La unidad orgánica
corresponde a la comisión. Egipto Fraraónico y Lágida, Persia Sasánida,
Babilonia, México y Perú prehispánicos, China e India, tuvieron este tipo de
administración.

En la interconexión histórica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca

oriental del Mediterráneo, se da una combinación de elementos. La Polis griega y
la Civitas romana tuvieron una organización excepcional: los honoratiores. Sus
procedimientos decisorios eran colegiados y sus unidades orgánicas, oficios. El
Imperio Romano combina estos elementos con los orientales, que son
predominantes, dando a luz un régimen relativamente avanzado de la burocracia.
Bizancio, por su parte, consecuente con la gradual orientalización del Imperio,
conserva los logros romanos, pero predomina francamente el patrimonialismo.

Las monarquías medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales,

los mandos colegiados y las unidades de oficios. Pero el sistema prebendario
erosiona el régimen patrimonial formándose en su lugar un tipo sin precedente: el
patrimonialismo estamental; como producto de este proceso, los oficios se
cosifican y privatizan, reforzándose el sistema colegiado. Los elementos
burocráticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal está muy atenuado y
las comisiones sólo son virtualidades. Es como sí todos los avances de la
administración se los hubiera tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma
de gérmenes que sobreviven la Edad Media.

El Estado absoluto recupera la forma burocrática y atenúa marcadamente el

elemento patrimonial. El procedimiento colegial coexiste marginalmente junto al
mando unipersonal del soberano y, del mismo modo, las unidades de oficio
coexisten al margen de las unidades principales: las comisiones. La monarquía
absoluta es un Estado reivindicador; reivindicador de la burocracia, de la
monocracia, de la comisión, en fin, del despotismo oriental.

Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el

desarrollo de la administración pública a lo largo de su historia. En su seno, la
administración pública es típicamente burocrática, monocrática y comisarial.
Aunque el personal público ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive,
lograr cierto derecho de cargo, el Estado capitalista moderno se ha cuidado de no
reconocer la propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos públicos. La
administración pública estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios,
pero no reconoce prerrogativas señoriales; auspicia el espíritu de servicio, pero no
somete a sus funcionarios a una calidad servil. La administración pública
capitalista es, en suma, el producto más acabado de cuantas formas de
organización administrativa se han dado en la historia. En ella encontramos todos
los avances históricos del despotismo oriental, del Imperio Romano, de las
monarquías medievales y del Estado absoluto; la administración pública moderna
es la forma superior porque es el resultado de siglos de avance, el producto final y
más elevado de organización gubernamental.

CIENCIAS DE LA POLICÍA Y CAMERALES.

Una de las primeras manifestaciones, más sistemáticas, que
hace parte de los orígenes de la administración pública
moderna es la denominada Ciencias de la Policía,
considerada por muchos como una disciplina, se calcula su
nacimiento y desarrollo entre los siglos XVI y XVIII,
principalmente en Alemania, Francia y España.

Los primeros autores entendieron por “policía” no una

institución o mecanismo que funciona dentro el Estado, sino una tecnología gubernamental
característica del Estado; dominios, técnicas y objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra,
Monarquie Aristodemocratique escrita por Turquet de Maynne, que presentó como un programa
posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para muchos estudiosos fue
considerado como un programa – utopía) en el que mezcla democracia y la aristocracia, pero en el
fondo se trata es del mantenimiento de la monarquía.

La organización del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo la
responsabilidad de un funcionario: justicia, ejército, tesorería y policía. A ésta última Mayenne le
asigna, entre otros aspectos, un papel moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad,
dedicación, cooperación amistosa y honestidad. El esquema organizativo del Estado comprendería
varias juntas dedicadas a la administración pública; dos para atender a las “gentes”; y otras tantas
para dedicarse a las “cosas”: La primera junta para la gente, dedicaría su esfuerzo a la vigilancia
de los aspectos “positivos, activos y productivos de la vida”; la segunda, se dedicaría a aspectos
“negativos de la vida” y, las juntas para las cosas, la primera se dedicaría a los asuntos
concernientes a las mercancías y bienes manufacturados; la otra, administraría el dominio o
territorio.

Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Policía es una forma racional de
la acción del Estado que administra el poder político sobre los hombres, considera que la obra en
mención, está relacionada con los debates en esos momentos sobre la razón del Estado y su
organización administrativa. El comentario sobre la obra se justifica dado que a pesar de ser
considerada una utopía, implica un caudal teórico de su tiempo y un producto de su época.

Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Policía, es del francés Delamare,
quien en el siglo XVIII compiló las disposiciones legales del Reino de Francia denominándolo
Compendium o Tratado de Policía, en el cual apunta que el término policía se refiere a la vigilancia
dentro del Estado en cuanto a 11aspectos que describe y analiza, pero que, en todo, caso son muy
semejantes a los de Turquet; tanto, que los analistas consideran que los autores se refieren a una
monarquía absoluta consolidada frente al feudalismo.

En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el presente módulo,
se ha considerado cuatro autores: Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, como importantes
de la Ciencia de la Policía, dado que coinciden plenamente en lo que es su esfera de acción dentro
de la sociedad; mientras que Mosher y Cimmino tratan el tema de la Cameralística, la cual
consideran como un elemento relevante dentro de la Monarquía Absoluta, atribuyéndole
características técnicas y prácticas administrativas, que permitió un desarrollo positivo de asuntos
reales y la conservación de su patrimonio.

Otro sobresaliente autor de la Ciencia de la Policía fue Von Justi, quien es considerado el que
produjo en enlace entre la antigua ciencia de la policía con la administración pública moderna.
Trata diversos temas que podemos considerar claves, como el relacionado con el asentamiento de
la población; la relación campo – ciudad; los aspectos demográficos, la movilidad, mortalidad,
migración, economía, finanzas, crédito, producción, conducta moral etc. Un comentarista como
Foucault considera la obra de Justi mas adelantada que la de Delamare, por dos aspectos en
especial: Para Von Justi la policía debe buscar mantener felices a los ciudadanos; lo que
actualmente es considerado como el arte de gobernar: la racionalidad estatal o sea el desarrollo de
los elementos constitutivos de la vida de los individuos, lo cual nutre a su vez la fuerza del Estado.
Así mismo, Von Justi distingue entre la policía y la política. Y, el segundo aspecto, es la
importancia que le da Von Justi a la población.

El tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración se había iniciado a mediados
del siglo XVIII, como se observa la obra de Von Justi (traducción francesa) pero, entre otros
autores relevantes, que generan la transición entre la Policy y el desarrollo de la administración son
Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se publico hacia 1864,
cuando prácticamente la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción; y Charles-Jean
Bonnin, quien en 1808, le dio un contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó
significativamente el calificativo de pública, época en que se encuentra emergiendo los regímenes
constitucionales.
Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de la Policía,
aportes que se detallan en los textos que se disponen para su estudio.

Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la ciencia de la pólicy,
cuyo estudio se ha referido a la investigación aplicada de los problemas sociales y los resultados
de los procesos políticos. Aquí se muestra una gran preocupación por los elementos que la
definen, agrupándolas en dos: La Pólicy como curso de acción y, otra, como la acción misma; en
términos simbólicos, una como la causa y la otra como el fluido. Con base en estas vertientes y
aportes de distintos autores, Omar Guerrero plantea los múltiples problemas que hay que resolver
con fines explicativos y prácticos.

La Administración Pública

La palabras reflejan esencialmente el contenido de un

fenómeno, pero ese reflejo no es idéntico ni perpetuo,
sino móvil y mutante. Tal es el caso del vocablo
administración, un término que se usaba
corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de
gobierno. La evidencia más antigua que se conoce se
debe a Sexto Julio Frontin, un funcionario romano que
tuvo a su cargo la gestión del agua potable de la
ciudad. En un documento en el que describía sus
labores, que se remonta al año 70 d. C., Frontin explicó
que desempeñaba una función delegada por el
emperador, cuyo objeto era la administración de los
acueductos de Roma[2]. La administración ya reflejaba desde entonces un fenómeno diferenciado,
pero su diferenciación era relativa, pues en esa época las funciones públicas estaban confiadas en
cargos y no en órganos, pues sus titulares realizaban otros cometidos paralelos, como la justicia, la
fiscalización y la contraloría, así como deberes económicos. Tampoco existía un desarrollo pleno
de la separación entre el funcionario y los medios de administración, y persistía un fuerte contenido
patrimonial en el desempeño de las tareas gubernamentales.

La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos viva en el siglo
XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo las herederas del
latín, además de Alemania. Sin embargo, administración consistía en una mera práctica
hermanada con los usos y las costumbres de los servidores públicos: era parte del tejido inherente
al ritual de sus actividades cotidianas. No tenía aún la altura suficiente para ser conceptuada, de
modo que la fortuna académica le correspondió a una voz emparentada: policía.

Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias
gubernativas como la justicia, la economía, las finanzas, y aun con aquello que los alemanes
llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organización del gobierno tenía una
índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, económicas,
jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento administrativo conocido como
cameralismo inundó Europa e incitó una fuerza intelectual de definición de lo propiamente
administrativo a través de la policía. Fue entonces que lo administrativo adquirió autonomía y
posibilitó un desarrollo científico autónomo.

Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés para la
administración pública desde la época de Platón y Aristóteles. Sus obras clásicas, tituladas
respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces referida al Estado y la ciudadanía.
Ambos términos: política y Politeia, permanecieron en la civilización occidental como herencia de la
cultura helénica. Entre los griegos, política denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que
Politeia significaba la organización gubernamental específica en ella instituida. La cultura románica
asimiló a la Politeia y la transformó en politia, legándola a los idiomas europeos como policía,
police, policey y policy, en español, francés, alemán e inglés, respectivamente.

En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenció policey de otros
fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política[3], y así failitó la
definición primigenia de lo que después fue la administración. De aquí también surgió la ciencia de
la policía (Policey-Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se
conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía era la disciplina cuyas enseñanzas
estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funcionarios públicos para comprender el
modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores.

Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como se puede
constatar en el libro de Robert Von Mohl La ciencia de la policía (Die Policey-Wissenschaft, cuya
primera edición se remonta a 1832, y que volvió a imprimirse en 1866)[4]. Sin embargo, la ciencia
de la policía se encontraba en vía de extinción, pues ya estaba activo Lorenz Von Stein, cuya
Teoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se había comenzado a publicar en 1864[5].

Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración ya se había
iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traducción francesa de la obra de Von
Justi. En efecto, al referirse a la policía como una fuerza que incrementa el poder del Estado, utiliza
el vocablo administración con referencia a la necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos
económicos y financieros[6]. Pero la muestra más nítida del cambio se ofreció posteriormente: un
autor anónimo explicaba en 1786:

La administración (…) es esa dirección general que mantiene el orden de la sociedad

política. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o
restablecer. Es relativa a la situación física del país, a su clima frío o caliente, al
temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella está interesada por la
grandeza del país, por su producción y riqueza, así como por el genio del pueblo, por sus
costumbres y maneras, y por las artes, comercio e industria de sus habitantes[7].

La voz administración no se ha independizado aún del contenido de policía, que se preserva

plenamente, pero el paso ya se ha dado.

La actual conceptuación de la voz administración no se realizó sino hasta la emergencia de

los regímenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean Bonnin le dio un contenido distinto
del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el calificativo de pública[8]. Al referirse a la
policía a la que Bonnin ya le atribuía el sentido de seguridad pública, explicó que es fácil reconocer
que ella ya no era la inquisición política establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y
formado por las monarquías absolutistas[9]. Se había extinguido el uso de policía como ciencia y
arte del gobierno en las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el
concepto de administración, que en tanto pública se concebía como propia de un Estado basado
en los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado había sido edificado con los materiales
provistos por lo público y era propiamente su personificación.

Bonnin creía que la administración es la que forma la acción propiamente del Estado, pues abraza
todo lo que constituye las relaciones de los administradores con el Estado dentro del interés del
orden social[10][10]. La administración no es un mero instrumento, está dotada de autoridad, pero
no se trata de una autoridad ordenante, sino ejecutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como
ejecución, pues administrar es obrar directamente[11].

Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formuló la primera definición de administración
pública que se conserva como válida desde muchos aspectos:

La administración pública es la autoridad común que ejecuta las leyes de interés general,
que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y
de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los bienes y las
acciones, como interesantes al orden público

Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la politeia, resulta
evidente que la administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales como
una emanación de lo público, pues el concepto así formulado la define a partir de ese público y de
todo lo trascendental que entraña. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado,
y sólo se puede explicar a partir del Estado como organización política de la sociedad. Aunque esa
cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el carácter distintivo de la administración
pública consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad común, que a partir del siglo
XVIII se proyectó a través del desarrollo de la sociedad.

Administración Pública y Privada

Antes de plantear las desviaciones que pudieran suscitarse en el proceso

administrativo público y privado, se listarán una serie de características de la
administración en ambos sectores:

Administración Pública:

 <!--[if !supportLists]--><!--[endif]-->Su producto o servicio satisface

necesidades públicas
 <!--[if !supportLists]--><!--[endif]-->Por ser del Estado sus dirigentes suelen
cambiar según la preferencia política.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Debido a que el capital es público los
trabajadores no se preocupan tanto por generar ingresos ni trabajar con
eficiencia
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Es financiado por impuestos que han
cancelado los ciudadanos.
  <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->En materia legal se rige bajo los
parámetros que la ley ha designado para las empresas.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Los productos y servicios que se ofrecen
son de acuerdo a necesidades del pueblo.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Existe una influencia recíproca entre el
quehacer político y la administración.

En base a lo anterior en el sector público podría sufrir tergiversaciones y/o

desviaciones en los procesos de:

 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Planificación: Pese a que estas

organizaciones se encarguen de satisfacer necesidades del pueblo, tienen
la capacidad de delimitar fácilmente cual es el problema. Lo cual facilita el
establecimiento de los objetivos y los diferentes planes.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Planificación y Organización: al cambiar
continuamente sus dirigentes y el rumbo político del estado, cada vez que
se cambie la administración, cambiaran también los planes y las metas del
estado, por tanto, muchos planes no llegan a concretarse en el tiempo
pautado.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Dirección: Los trabajadores reciben
sueldos y salarios y beneficios conforme a la ley, no obstante algunas
veces estos pueden llegar algo tardíos, lo cual va desmotivando al
empleado y este se preocupará más por sus intereses particulares
obviando los de la organización.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Dirección y Control: al ser público el
capital, es bajo el porcentaje de los que se preocupan por dirigir las
actividades y determinar que tan favorables han sido los resultados de las
metas propuestas en la etapa de planeación. Y de ese bajo porcentaje la
mayoría realiza las actividades asociadas a la etapa de control al finalizar el
tiempo estipulado para alcanzar un objetivo, lo cual no les da oportunidad
durante el “proceso” de determinar que está fallando.

Administración Privada:

 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Su producto o servicio es con fines de

lucro
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Debe ser eficiente, de lo contrario la
institución iría a la quiebra, o produciría menos de lo esperado.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Es financiado por dinero de los
inversionistas.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->En materia legal es autónoma pero sin
violar la ley.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Los productos y servicios que se ofrecen
son de acuerdo a intereses de los inversionistas.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Compite con otros para permanecer en
el mercado.
Como consecuencia de lo anterior el sector privado podría sufrir tergiversaciones
y/o desviaciones en los procesos de:

 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Planificación: Pudiera dificultarse un

poco, debido a la competencia con la cual deben que lidiar, constantemente
tienen que hacer planes novedosos, que los beneficien a ellos (los
inversionistas) y a los clientes, al ofrecer ofertas atractivas para estos
últimos. Teniendo como único objetivo la generación de ganancias.
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Dirección: Pese a su autonomía se suele
motivar a los trabajadores, con sueldos y salarios y beneficios conforme a la
ley, además de diferentes bonos, capacitación del personal. Garantizando
de esta manera que prevalezcan los intereses de la empresa. (No obstante
esto suele ocurrir únicamente en empresas grandes)
 <!--[if !supportLists]--> <!--[endif]-->Control: Debido a que el capital
pertenece a unos particulares, existe gran interés en llevar a cabo la función
de control durante todo el proceso. Lo cual permite determinar a tiempo si
se esta cumpliendo con lo planeado o no en el tiempo estipulado, y las
fallas.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Definiciones:

La administración pública está caracterizada por atributos propios del estado.

Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede
explicar a partir del rol que cumple en la sociedad.

En una primera apreciación podemos decir que Administración Pública es un

sistema que tiene por finalidad, dirigir, coordinar las actividades del estado hacia
los objetivos que se han impuesto para el beneficio del país. Brooks Adams al dar
una definición de administración dice que "Esta es la capacidad de coordinar
muchas y con frecuencia antagónicas energías sociales en un solo organismo tan
hábilmente que operen como una unidad"'

Pero un crítico de la administración pública como lo es Muñoz Amato pone en tela

de juicio muchos conceptos vertidos sobre el verdadero sentido de la
administración pública él, luego de un largo análisis, llega a la conclusión que la
administración pública es la fase del gobierno que consta de la ordenación
cooperativa de personas mediante la planificación, organización, educación y
dirección de su conducta,... para la realización de los fines del sistema público y
luego concluye: la administración pública es pues, una división de la ciencia
política y una de las ciencias sociales. Esto supone la facultad de reconocer una
serie de relaciones entre numerosos intereses político - sociales, la totalidad de las
cuales no puede reconocer íntimamente un individuo.
.Producto de esta "fusión" es quizá la definición más real de Mosher y Ciminno
quienes la definen como un procedimiento continuo a través del cual se controla ,/
se condiciona cualquier cambio que surge de la realidad circundante.

Esta definición se basa en tres características adicionales que la concretan:

Que la actividad administrativa pública del país es producto de la soberanía

popular, por lo que los que se dedican a ella son servidores del pueblo.

Que existe una influencia recíproca entre el quehacer político y la administración.

Que el comportamiento administrativo con carácter público difiere de los demás

comportamientos humanos en cuanto a que la acción administrativa es
etereofinalista, ya que se dirige hacia un fin general y no hacia intereses
individuales como así lo es en el privado.

Coincidimos que, el punto de partida de todo estudio administrativo surge de un fin

social y no de un fin individual porque la administración es el resultado del
esfuerzo de grupo y no del esfuerzo individual. Pero los fines sociales, además de
cambiar, lo mismo que los individuales son más amplios y generales, menos
inmediatos y específicos que los que el individuo elige como meta de su propia
conducta.

En otras palabras, la administración pública es un elemento de la realidad social

convulsionada por sus limitaciones como es el caso nuestro, que actúa en tanto
como fuente de oportunidades para diversos sectores sociales, ya sea como
proveedora de servicios, contratista, productora de bienes, o como vínculo legal y
de poder necesario para la realización de diversas actividades económicas,
sociales, políticas y en las que la acción gubernamental es esencial. Y por ende su
actuación será evaluada, juzgada y enjuiciada por los mas variables sectores
sociales que van desde los grupos de poder económico, la clase política y sus
opositores; las reinvindicaciones de empleados, obreros, campesinos,
desocupados y de los nuevos actores de la escena social; así como de las
opiniones de los medios de comunicación; e inclusive, por la empleocracia.

Nadie duda que en países pobres como es nuestro caso, el rol del Estado reserva
para sí el manejo y control de los "recursos estratégicos" de la producción,
regulando el marco jurídico y las reglas de juego en competencia con el sector
privado. Es decir que el sistema estatal es fuertemente centralizado, unitario,
regulador, intruso y en la mayoría de los casos mercantílista.

El estudio "científico" de la Administración pública esta lejos de "cuajar" en nuevas

vertientes según Ornar Guerrero quien dice: "la Administración pública es el
desarrollo más reciente en el campo de las ciencias sociales. La teoría de la
Administración Pública; es por tanto un proyecto, no una realidad^ Sus estudiosos
han producido esquemas, modelos y marcos conceptuales sin conexión alguna
con la realidad histórica, en tanto que investigaciones empíricas que sólo han
descrito la parcialidad implícita de cada marco nacional. En tales circunstancias, la
definición de la Administración Pública sólo es válida en cada contexto nacional"

Pero, centrándonos en lo que hoy entendemos por administración pública ésta

debe ser que cuya calidad de su gestión público-social, esté fincada en el criterio
de estrategia y no de racionalidad burocrática: más que lograr eficiencia y eficacia,
buscar la efectividad de los programas sociales, es decir, lograr efectos netos
significativos en el nivel de calidad de vida de su población en relación con los
costos del programa en cuestión.

Características

Por las razones anteriormente expuestas, se pueden establecer bajo el rigor

sistemático las siguientes características de la administración pública "tal como lo
plantea el argentino Fernández Escalante:

• Es una organización con características diferenciadas

• Dirige y coordina la actividad del estado para el beneficio del país en cnanto a
manejar los servicios públicos o básicos

• Posee sistemas menores internos

• Constituye un sistema dentro de otros sistemas mayores

• Es influenciada e influencia a la política

• Depende de la acción y Cultura Nacional

• Concentra inevitables aspectos burocráticos

• El personal está sometido generalmente a influencias de orden político

• Posee estándares de rendimiento diferentes por su característica especial de

trabajo

• Se fundamenta en la soberanía popular, pues el servir al pueblo es la fuente

básica que fundamenta su razón de existir.

Objeto:

El objetivo esencial de la administración pública es el servicio al pueblo, mediante

la utilización eficaz de los bienes y recursos públicos, puestos a su disposición;
eliminar los despilfarras; reducir los sobrecostos; mantener la eficiencia, preservar
y utilizar con criterio los recursos preservándolos en el estado de uso y conciencia
para beneficio de la comunidad. Afirmando la definición de Leonardi D. White: El
objetivo final es la conservación de la paz i/ el orden, la realización progresiva de
la justicia, la protección contra la inseguridad, la prestación de los servicios
sociales a los funcionarios y a la población en general, y el ajuste y transacción
entre intereses antagónicos, ajustados al interés superior de la nación. Citado en
libro de Fernández Escalante

Pero aún hay algunas definiciones que ilustran mejor nuestra percepción de la
Administración Pública:

a) Función Pública:

Para ayudarnos con una definición recurrimos al INAP quién dice que función
pública: "£s la función social que el estado confiere al trabajador de la
administración pública, para que desarrolle en interacción con los demás
trabajadores públicos y con el resto del pueblo peruano acciones concernientes al
logro de los objetivos nacionales y de gobierno promoviendo la realización
personal y social de cada trabajador en su ejecución.

En un sentido estricto la función pública es el conjunto de actividades que se

realizan o ejercen para el cumplimiento de los fines del estado, las normas que
son efectuadas por personas físicas, para lo que se cuenta con la investidura
correspondiente y que implica derechos, obligaciones y deberes.

b) Estado:

Es el ordenamiento jurídico, político, económico, social y cultural de la colectividad

nacional en cuanto a realidad y proyecto nacional.

c) Gobierno:

Función a través de la cual un grupo social se impone soberanamente una

orientación y direccionalidad para asegurar el logro de los objetivos de desarrollo
integral

d] Funcionario Público:

Es el servidor del estado que desempeña cargos políticos o de confianza, con

poder de decisión bajo juramento, regidos por una ley de responsabilidad
administrativa y política.

e). Función Administrativa:

"Es la actividad concreta, práctica desarrollada por el estado para la inmediata

obtención de su cometido... Es un hacer efectivo, mientras que la legislación y la
justicia son actividades exclusivamente jurídicas". En esta definición, lo primero
que se observa es que la función administrativa no está localizada en un órgano
único. Indudablemente que al poder ejecutivo concierne la mayor suma de
funciones administrativas seguido del poder legislativo y el poder judicial, quienes
ejercen funciones administrativas en lo relativo a la organización de sus servicios.

Según Fortunato Sánchez Ramírez la función básica de la administración es

"realizar, ejecutar o instrumentalizar al programa político o bien coordinar las
actividades para alcanzar un objetivo común o simplemente hacer posible la
..cooperación para conseguir una meta colectiva"

Finalizando, diremos que para que la administración pública sea más competitiva
debe reclutar más que buenos burócratas, administradores con autonomía para
tomar decisiones en los niveles en que se encuentran trabajando. Posiblemente, el
problema más difícil en esa transferencia de habilidades no ha estado en la
administración considerada específicamente. La dificultad verdadera es que los
administradores privados deben hacer un ajuste de su pensamiento y experiencia,
para entender las actividades más complejas de la administración pública.