Coletânea

Concurso do Município de
Maringá

ESPECÍFICO – AUDITOR
CADERNO 1

5
Administração Pública: Estado, Governo e Sociedade: conceito e
evolução do Estado contemporâneo; aspectos fundamentais da
formação do Estado brasileiro; teorias das formas e dos sistemas de
governo; participação social como representação política

Estado
O Estado é uma sociedade natural, no sentido de que decorre naturalmente do
fato de os homens viverem necessariamente em sociedade e aspirarem realizar o
bem geral que lhes é próprio, isto é, o bem comum. Por isso e para isso a sociedade
se organiza em Estado.
O Estado é a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem
público/comum, com governo próprio e território determinado.
A palavra Estado é um conceito político que designa uma forma de organização
social soberana e coercitiva. Desta forma, o Estado é o conjunto das instituições que
possuem a autoridade e o poder para regular o funcionamento da sociedade dentro
de um determinado território.
Pelas palavras do sociólogo alemão Max Weber, o Estado é uma organização
que conta com o monopólio da violência legítima (uso da força), pelo que dispõe de
instituições como as forças armadas, a polícia e os tribunais, pelo fato de assumir as
funções de governo, defesa, segurança e justiça, entre outras, num determinado terri-
tório. O Estado de direito é aquele que enfoca a sua organização na divisão de poderes
(Executivo, Legislativo e Judicial).
É importante esclarecer que os conceitos de Estado e governo não são sinônimos.
Os governantes são aqueles que, temporariamente, exercem cargos nas instituições
que conformam o Estado.
Por outro lado, há que distinguir o termo Estado do termo nação, já que existem
nações sem Estado (nação palestina, nação basca) e Estados que reúnem e abarcam
várias nações.
Várias correntes filosóficas opõem-se à existência do Estado tal como o conhecemos.
O anarquismo, por exemplo, promove o total desaparecimento do Estado e a respectiva
substituição pelas associações livres e organizações participativas. O marxismo, em
contrapartida, considera que o Estado é uma ferramenta de domínio que se encontra
sob o controle da classe dominante. Como tal, aspira à sua destruição para que seja
substituído por um Estado Operário como parte constituinte da transição para o so-
cialismo e o comunismo, onde já não será necessário um Estado, uma vez superada a
luta de classes (burguesia x proletariado).

Elementos Constitutivos do Estado

Três são os elementos do Estado: Povo ou população, o território e o Governo.

Alguns autores citam como quarto elemento constitutivo do Estado, a soberania. Para
6
os demais, no entanto, a soberania integra o terceiro elemento. O governo pressupõe a
soberania. Se o governo não é independente e soberano, não existe o Estado Perfeito.
O Canadá, Austrália e África do Sul, por exemplo, não são Estados perfeitos, porque
seus governos são subordinados ao governo britânico (Commonwealth).
I – Povo: é a população do Estado, considerada pelo aspecto puramente jurídico.
É o grupo humano encarado na sua integração numa ordem estatal determinada; é
o conjunto de indivíduos sujeitos às mesmas leis, são os súditos, os cidadãos de um
mesmo Estado, detentores de direitos e deveres.
Nação: (entidade moral) é um grupo de indivíduos que se sentem unidos pela origem
comum, pelos interesses comuns, e principalmente, por ideias e princípios comuns.
É uma comunidade de consciência, unidas por um sentimento complexo, indefinível
e poderosíssimo: o patriotismo.
II – Território: é a base espacial do poder jurisdicional do Estado onde este exerce o
poder coercitivo estatal sobre os indivíduos humanos, sendo materialmente composto
pela terra firme, incluindo o subsolo e as águas internas (rios, lagos e mares internos),
pelo mar territorial, pela plataforma continental e pelo espaço aéreo.
III – Governo: é o conjunto das funções necessárias à manutenção da ordem jurídica
e da administração pública. No entendimento de Duguit, a palavra governo tem dois
sentidos; coletivo e singular. O primeiro, como conjunto de órgãos que orientam a vida
política do Estado. O segundo, como poder executivo, “órgão que exerce a função mais
ativa na direção dos negócios públicos”.

Governo

O principal conceito de governo é um conjunto particular de pessoas que, em

qualquer dado tempo, ocupam posições de autoridade dentro de um Estado, que
tem o objetivo de regrar uma sociedade política e exercer autoridade. Neste sentido,
os governos se revezam regularmente, ao passo que o Estado perdura e só pode ser
mudado com dificuldade e muito lentamente. O tamanho do governo vai variar de
acordo com o tamanho do Estado, e ele pode ser local, regional ou nacional.
O governo é a instância máxima de administração executiva, geralmente reconheci-
da como a liderança de um Estado ou uma nação, e o governo é formado por dirigentes
executivos do Estado e ministros.
Existem duas formas de governo, república ou monarquia, e dentro desse siste-
ma de governo pode ser Parlamentarismo, Presidencialismo, Constitucionalismo ou
Absolutismo. A forma de governo é a maneira como se dá a instituição do poder na
sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados. Existem diversos
tipos de governo, como anarquismo, que é quando existe a ausência ou falta de governo,
democracia, ditadura, monarquia, oligarquia, tirania e outros.
O sistema de governo não pode ser confundido com a forma de governo, pois a
forma é o modo como se relacionam os poderes e o sistema de governo é a maneira
como o poder político é dividido e exercido no âmbito de um Estado.

Sociedade

Sociedade, em sentido amplo, é uma reunião de indivíduos, povos, nações etc.

Estritamente falando, quando dizemos de sociedade, nos referimos a um grupo de

7
 pessoas que têm a mesma cultura e tradições, e estão localizados no mesmo espaço
e tempo. Todo homem está imerso na sociedade circundante, o que influencia a sua
formação como pessoa. Este conceito se aplica não apenas à raça humana, uma vez
que também são sociedades, aquelas conformadas pelos animais, como as formigas.
A sociedade humana surgiu como uma solução para atender às necessidades do
homem, por meio de ajuda mútua, é por isso que, por meio da sociedade, o homem
pode ser educado, obter emprego e criar uma família, incluindo milhares de possibili-
dades. Mas, esta não é a única finalidade da sociedade, como também serve de quadro
para a organização e os benefícios da relação entre os indivíduos.
Antigamente, nos tempos pré-históricos, a sociedade foi organizada hierarquica-
mente e a mobilidade social era inconcebível, isto é, se uma pessoa era nascida em
uma posição muito baixa da sociedade, mudança de faixa social, ou progresso, eram
negados. Mais tarde, os gregos, em Atenas, começaram a deixar de utilizar este absolu-
tismo, dando origem ao conceito de democracia, a qual, apenas aqueles considerados
como cidadãos atenienses tinham participação.
Foi com a Revolução Francesa que a mobilidade social foi um fato, e agora as pes-
soas podem ascender (e descender) socialmente, visto isso como uma coisa cotidiana.
Esta revolução fez surgir novas formas de organização, tais como o socialismo, onde
o Estado tem grande intervenção ou o anarquismo, onde o Estado não existe, e as
pessoas são totalmente livres.

Evolução do Estado contemporâneo

O Estado, pode ter sempre existido, independentemente da produção humana,

ou seja, ele foi surgindo por meio das múltiplas relações mútuas em prol de um bem
comum até que conseguiu se organizar estruturalmente, ou pode nunca ter existido
sendo fruto apenas de uma acepção ontológica do que na verdade sempre existiu com
outro nome, o Poder; pode ainda ser uma “invenção” moderna que evoluiu das teses
político filosóficas de diversos pensadores e ativistas políticos no curso da história e
pode estar fadado a desaparecer como pregou Karl Marx.
Basicamente, o Estado na Idade Média surge da luta contínua travada pelo terri-
tório, uma vez que, o sistema feudal de aproveitamento da terra garantiria o controle
e monopólio do poder.
As lutas entre a nobreza, a Igreja e os príncipes por suas respectivas parcelas no
controle e produção da terra prolongaram-se durante toda a Idade Média. Nos séculos
XII e XIII, emerge mais um grupo como participante nesse entrechoque de forças: os
privilegiados moradores das cidades, a “burguesia”.
Chama-se atenção para o fato do surgimento de uma classe social e econômica,
formada de moradores da cidade, homens livres, comerciantes, banqueiros, estudiosos,
artesões, entre outras atribuições autônomas e sustentáveis, que conseguiram por meio
de seus dotes e por meio do pagamento de tributo de proteção aos senhores feudais
formarem os burgos, vindo daí a origem da expressão “burguês”.
Este monopólio do poder, pelo soberano, afora a ingerência da Igreja, foi evoluindo
para o absolutismo ao mesmo tempo em que a classe burguesa igualmente evoluía,
mas achacada pelos altos tributos cobrados de todos os meios e de todos os lados,
evoluindo para uma situação, quem em torno do século XVIII já seria insustentável.

8
 O Estado moderno é uma sociedade à base territorial, dividida em governantes e
governados, e que pretende, dentro do território que lhe é reconhecido, a supremacia
sobre todas as demais instituições. Põe sob seu domínio todas as formas de atividade
cujo controle ele julgue conveniente.
O Estado moderno surgiu no auge da monopolização do poder do governante do
estado, conforme a exposição de Norbert Elias:

O governo monopolista, fundamentado nos monopólios da tributação e da

violência física, atingira assim, nesse estágio particular, como monopólio
pessoal de um único indivíduo, sua forma consumada. Era protegido por uma
organização de vigilância muito eficiente. O rei latifundiário, que distribuía
terras ou dízimos, tornara-se o rei endinheirado, que distribuía salários, e este
fato dava à centralização um poder e uma solidez nunca alcançados antes.
O poder das forças centrífugas havia sido finalmente quebrado. Todos os pos-
síveis rivais do governante monopolista viram-se reduzidos a uma dependência
institucionalmente forte de sua pessoa. Não mais em livre competição, mas
apenas numa competição controlada pelo monopólio, apenas um segmento
da nobreza, o segmento cortesão, concorria pelas oportunidades dispensadas
pelo governante monopolista, e ela vivia ao mesmo tempo sob a constante
pressão de um exército de reserva formado pela aristocracia do interior do país
e por elementos em ascensão da burguesia. A corte era a forma organizacional
dessa competição restrita.

Mas, esse monopólio não era ilimitado, e por conta de muitas despesas com as
guerras, a manutenção dos privilégios e descontroles administrativos, o governante
sofria pressões da classe em expansão, a burguesia, exsurgia comandando o Terceiro
Estado, operando-se a transformação do monopólio pessoal em monopólio público.
A capacidade do funcionário central de governar toda a rede humana, sobretudo
em seu interesse pessoal, só foi seriamente restringida quando a balança sobre a
qual se colocava se inclinou radicalmente em favor da burguesia e um novo equilíbrio
social, com novos eixos de tensão, se estabeleceu. Só nessa ocasião, os monopólios
pessoais passaram a tomar-se monopólios públicos no sentido institucional. Numa
longa série de provas eliminatórias, na gradual centralização dos meios de violência
física e tributária, em combinação com a divisão de trabalho em aumento crescente
e a ascensão das classes burguesas profissionais, a sociedade francesa foi organizada,
passo a passo, sob a forma de Estado.
Apesar da transformação do monopólio, do pessoal ao público, quem detém efe-
tivamente este monopólio é a burguesia, que assume o controle do Estado.
Passando o monopólio para o Estado, independentemente de quem o controle,
tornando-o público e institucionalizado, corresponde a dizer que a riqueza do Estado
proveniente da cobrança de tributos, fonte de receita, que anteriormente constituía
a riqueza monopolista – o soberano, que a distribuía como lhe apreciasse –, agora
passaria a ser recolhida e administrada, do ponto de vista formal, pelas instituições,
contudo sem ainda ter uma estrutura organizacional que pudesse administrar esse
capital de modo a estabelecer uma relação de deveres e obrigações entre o Estado,
por suas instituições, e o pagador de tributos, onde não houvesse mais privilégios,
intervenções eclesiásticas, confiscos, desperdício de dinheiro alheio e se realizasse
o mínimo necessário de aporte capital para as políticas de desenvolvimento social.

9
 De fato, o Estado burguês manteve o monopólio da tributação e da violência física,
só que ao invés de centralizá-lo em um indivíduo, descentraliza-o por meio de suas
instituições.
Com a formação dos Estados, em sentido lato de sociedade política, soberania,
povo, território, além de uma Constituição política, grande parte adotou como sistema
econômico o capitalismo, centrado nos postulados da propriedade privada dos meios
de produção e do lucro, regulando a matéria relativa aos seus tributos e demais re-
ceitas, contudo, não regulando corretamente a contrapartida do benefício estatal, de
modo que podemos apontar aqui o surgimento de um – unicamente – Estado Fiscal.
Do ponto de vista da historiografia considera-se a Revolução francesa, em 1789,
como o marco inicial do surgimento do Estado de Direito – estado burguês como visto
acima –, mormente pela célebre Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e
porque foi o início da queda do absolutismo e das dinastias, gozando, portanto, de
importância histórica especial, entretanto, a primeira organização estruturada de Estado
surgiu em 1778 com o pacto das 13 colônias americanas e a edição de uma constituição
confederativa, com estados soberanos e, mais tarde, em 1787 com a unificação da
soberania, sancionando uma constituição federativa.
Classifica-se a evolução do Estado de Direito em:
a) Estado Liberal – Surge com a revolução burguesa na França, suas características
básicas são a não intervenção do Estado na economia, igualdade formal, autonomia
e divisão dos poderes, Constituição como norma suprema e limitadora dos poderes
públicos e garantia de direitos fundamentais individuais, surgindo os denominados
direitos de primeira geração.
b) Estado Social – Surge com a Revolução Russa, em 1917, após constantes rei-
vindicações dos trabalhadores por melhores condições de vida, suas características
básicas são a intervenção do Estado na economia para garantir um mínimo necessário
ao cidadão, aproximação a uma igualdade material, autonomia e divisão dos poderes,
Constituição como norma suprema e limitadora dos poderes públicos e garantias de
direitos sociais como, educação, saúde, trabalho, moradia, entre outros, surgindo os
direitos de segunda geração.
c) Estado Democrático – Surge após a Segunda Guerra Mundial, dissociando-se das
políticas totalitárias como o nazismo e fascismo, sendo suas características principais
a representatividade política pelo voto do povo, detentor da soberania e uma Cons-
tituição não apenas limitadora de poderes e políticas públicas, mas regulamentadora
das prestações positivas do Estado em prol do cidadão e da coletividade, direitos
fundamentais individuais e coletivos, tais como, direito a paz, ao meio ambiente
ecologicamente correto, às tutelas de liberdade do pensamento, expressão, autoria e
intimidade, o respeito e a autodeterminação dos povos, as políticas de reforma agrária
e moradia popular, os benefícios e aposentadorias previdenciários, a assistência social,
entre outros, surgindo os direitos de terceira geração e outros, denominados de quarta
geração, ligados ao constante progresso científico e tecnológico contemporâneo e
outros fenômenos políticos como a globalização e a unificação dos países, de modo à
regular a cibernética, a informática, a biogenética, entre outros.

Uma definição de Estado contemporâneo envolve numerosos problemas, derivados

principalmente da dificuldade de analisar exaustivamente as múltiplas relações que se
criaram entre o Estado e o complexo social e de captar, depois, os seus efeitos sobre
a racionalidade interna do sistema político. Uma abordagem que se revela particular-

10
mente útil na investigação referente aos problemas subjacentes ao desenvolvimento
do Estado contemporâneo é a da análise da difícil coexistência das formas do Estado
de direito com os conteúdos do Estado social.
A estrutura do Estado de direito pode ser, assim, sistematizada como:
1. Estrutura formal do sistema jurídico: garantia das liberdades fundamentais com
a aplicação da lei geral-abstrata por parte de juízes independentes.
2. Estrutura material do sistema jurídico: liberdade de concorrência no mercado,
reconhecida no comércio aos sujeitos da propriedade.
3. Estrutura social do sistema jurídico: a questão social e as políticas reformistas
de integração da classe trabalhadora.
4. Estrutura política do sistema jurídico: separação e distribuição do poder.

Na nova ordem internacional, a expressão significativa de “Estado”, isoladamente,

vai perdendo seu sentido semântico e transformando-se em polissemia dos blocos de
poder, “Mercado”, “União” e outras nomenclaturas dos novos tempos globalizados, de
forma que ao se referir ao Estado em si, por si só, resta um território e um povo, mas
muito se discute sobre o verdadeiro sentido e alcance da soberania.

Wladimyr Mattos Albano e Alexandre Basbaum Barcellos.

In: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?
n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10726

Aspectos Fundamentais na Formação do Estado brasileiro

Em 1824, o Estado Brasileiro é inaugurado pela sua pioneira Constituição, por meio
de um Poder Constituinte o qual redige o mandato do novo Imperador, uma Carta Magna
que estabelece um governo monárquico, isto é, vitalício, hereditário e representativo
que é outorgada, quer dizer, imposta ao povo, pois não houve eleições para a escolha
dos representantes constituintes, vez que em 1823, D. Pedro I dissolveu a Assembleia
Constituinte que ele próprio convocara, porque esta não se curvou às suas exigências.
Nos primórdios da independência, vivia o país uma fase difícil caracterizada por
lutas internas em vários pontos do vasto território nacional e, sobretudo, assolado por
uma enorme dívida púbica herdada de uma perdulária Corte portuguesa que vivera
em exílio no Rio de Janeiro e que, ademais, esvaziou os cofres do Tesouro Nacional
brasileiro ao regressar para Lisboa.
A Assembleia Constituinte, considerando-se soberana, como deveria ser ainda que
convocada pelo Imperador rejeitava todas as ingerências políticas deste, acabando por
fazer-lhe verdadeira oposição, pois eram muitas as divergências existentes entre os
constituintes acerca da forma pela qual o novo país deveria ser organizado e principal-
mente governado, pois aquele primeiro parlamento genuinamente brasileiro, embora
elitista, representava o que havia de melhor da estratificação social nacional, composta
desde monarquistas ferrenhos, até de radicais republicanos.
Convocada pelo próprio D. Pedro I, a constituinte de 1823 durou cerca de dezoito
meses altamente tumultuados pelas paixões políticas brasileiras que se manifestaram
na sua plenitude pela primeira vez, a principal das quais dizia respeito ao papel do
Imperador. Uns defendendo sua autoridade absoluta, outros a moderação imposta
pela constituição.

11
 D. Pedro, que tinha conhecida índole autoritária, não admitindo essas atitudes por
ele consideradas insolentes, dissolveu a força a Assembleia, sob o argumento que esta
havia “perjurado” o seu solene juramento de salvar o Brasil, convocando no seu lugar,
seu próprio Conselho de Estado, incumbindo-o de conceber a primeira Constituição
Brasileira, em substituição àquela cuja elaboração estava em meio, pela Assembleia
Constituinte.
Interessante notar que, na saída do dissolvido parlamento constituinte, quatorze
deputados foram presos, entre os quais os três irmãos Andrada que seriam deportados
para a França onde viveriam em exílio por seis anos.
A Constituição foi então outorgada sem a adoção da clássica divisão de Poderes de
Montesquieu, a chamada tripartite, a Constituição do Império, como ficou conhecida,
tinha um Poder Moderador, exercido pelo Imperador, o Poder Judiciário, o Executivo
e o Legislativo.
Esclareça-se, porém, que o Poder estatal emanado de sua soberania é uno. O que
se divide segundo a obra clássica do citado iluminista francês – O Espírito das Leis – é
a tripartição das funções estatais.
O Poder Legislativo era bicameral, a dos deputados, eletiva e temporária e a dos
senadores, vitalícia e os seus membros nomeados pelo Imperador, dentre uma lista
tríplice indicada pela Província. As eleições eram indiretas e censitárias, isto é, somente
era eleitor quem tivesse certo rendimento que servia de base para o exercício do voto,
estimativas apontam para cerca de apenas 1% da população.
O Poder Executivo era exercido pelos ministros de Estado tendo como Chefe o
Imperador. Interessante notar que nas constituições republicanas, a ordem é inversa.
O Poder Executivo é exercido pelo Presidente auxiliado pelos seus ministros de Estado.
O Poder Judiciário era independente, mas o Imperador, como Chefe do Poder
Moderador, podia suspender os juízes.
O Poder Moderador podia destituir e nomear os ministros de Estado. Podia ademais,
no âmbito do Poder Legislativo, dissolver a Câmara dos Deputados, adiar a escolha e a
convocação dos senadores indicados pelas listas tríplices provinciais.
As Províncias – hoje denominadas estados – eram subordinadas ao Poder Central, na
pessoa de seu presidente (atual governador), e do Chefe de Polícia, não havia eleições
para esses cargos, ambos eram escolhidos pelo Imperador.
Embora marcado pelo intenso centralismo político e administrativo, pois os Estado
Brasileiro monárquico era Unitário, vale dizer, em que havia um único centro irradiador
de decisões políticas, tendo como agente principal o Poder Moderador e adotando
oficialmente a religião católica, foi o Texto Constitucional mais longo da nossa história,
tendo durado sessenta e cinco anos e paradoxalmente, uma das constituições mais
liberais para a época.
À guisa de curiosidade cívica, o texto original da pioneira constituição brasileira
permanece quase que inteiramente esquecida no Arquivo Nacional no Rio de Janeiro,
ignorada e desconhecida da maioria dos brasileiros, exceções feitas por estudiosos da
história, do constitucionalismo e da arquivologia.
Diferentemente é o destino do texto original da única constituição norte-americana
de 1787, cultuada civicamente no Arquivo Nacional americano situado na capital
Washington, guardada numa caixa de vidro a prova de bala e de umidade, a constituição
é visitada diariamente por milhares de turistas de forma reverencial.

12
 A explicação para a diferença de tratamento que suas respectivas nações lhes dão
é histórica e estão em suas raízes.
Enquanto a constituição dos EUA é fruto de uma revolução sangrenta e de uma
obra coletiva, redigida e assinada por um grupo de cinquenta e cinco intelectuais ilu-
ministas, que é até hoje referido como foundingfathers – pais fundadores – do Estado
Norte-Americano, a constituição brasileira fundadora do Estado Brasileiro e que jaz
esquecida na cidade do Rio de Janeiro, é obra da vontade de um único homem, o Im-
perador D. Pedro I, e, por mais avançada que fosse e foi para a sua época, nela o povo
brasileiro jamais se reconheceu, pois dela nunca participou.
Ademais, enquanto os “pais fundadores” – tecnicamente constituintes america-
nos – são verdadeiramente cultuados em termos cívicos e históricos, o grande estadista
brasileiro a ter em 1822, um verdadeiro projeto para este nascente país, articulador
e por isso mesmo nomeado ‘Patriarca da Independência’, José Bonifácio de Andrada
e Silva morreu pobre e esquecido no seu exílio voluntário na Ilha de Paquetá na baía
de Guanabara, no Rio de Janeiro, em 1838, desiludido com os rumos que o país que
ajudou a fundar estava tomando.
Seus restos mortais estão depositados no Panteão dos Andradas, monumento
erguido e mantido pela Municipalidade no centro histórico de sua terra natal –
Santos – que ao lado da Capitania de Pernambuco são berços da civilização brasileira,
na qual escolheu ser enterrado, mesmo tendo dela partido com apenas vinte anos para
a Universidade de Coimbra e conquistado a Europa como um reconhecido cientista,
em especial por meio da mineralogia, há uma rocha batizada como andradita em sua
homenagem.
O Paço Municipal que abriga a Prefeitura de Santos, também tem o seu nome, além
de uma imponente estátua no Centro velho de São Paulo e no resto das Américas, há
outra estátua sua erigida e doada pelo governo brasileiro na Avenida das Américas
em Nova Iorque, nas cercanias do Bryant Park e outra no centro velho de Havana em
Cuba, esta erguida e doada pelo Município de Santos, todas lhe reconhecendo como
o “Patriarca da Independência Brasileira” ou o “Libertador da América Portuguesa”.

A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 24 de Fevereiro

de 1891

Em 1889, com o Golpe Militar da Proclamação da República, um novo movimento

revolucionário (de mudança) se instaura sobre o país.
Portanto, uma nova constituição se impõe, pois o Estado brasileiro não é mais
monárquico, mas sim, republicano. Em 24/2/1891, se outorga uma nova constitui-
ção basicamente escrita por Rui Barbosa que o faz inspirado na Constituição (única)
norte-americana de 1787, chamando este país por um novo nome: Estados Unidos do
Brasil – nenhuma coincidência.
As Províncias foram transformadas em Estados-Membros e o Município Neutro,
em Distrito Federal. Adotou-se o Federalismo com a consagração da união indissolúvel,
o que revelava o temor que houvesse secessão. Os Estados-Membros passaram a gozar
de autonomia com competências governamentais próprias de um Estado Federalista.
Federação significa aliança, pacto, união, pois é da união entre Estados que ela
nasce, cujo objetivo é manter reunidas autonomias regionais, assentadas numa cons-
tituição a qual determina que esta união de estados autônomos seja indissolúvel,
proibindo o separatismo.

13
 O Federalismo é um sistema de governo criado pela constituição norte-americana
de 1787, em que há uma união indissolúvel de Estados formando um único Estado so-
berano. Invenção típica da célebre assembleia constituinte de Filadélfia, onde as treze
ex-colônias inglesas resolveram dispor de uma parcela de suas soberanias tornando-se
autônomas e constituindo um novo Estado, este sim tipicamente soberano, criando
assim uma nova forma de Estado, o Federativo.
Portanto, o que se tratou de resolver na época foi questão resultante da convivência
entre si dessas treze ex-colônias inglesas auto declaradas em Estados independentes e
fortemente desejosas de adotar uma forma de poder político unificado, não querendo
perder a independência e soberania que tinham acabado de conquistar frente a uma
guerra revolucionária de independência contra a Inglaterra.
Com tais pressupostos surgiu assim a Federação como uma associação de Estados
pactuados por meio de uma Constituição sendo vedado o separatismo.
Destarte, a Constituição brasileira de 1891 é inteiramente inspirada na norte-ame-
ricana, criando por aqui também o Presidencialismo como forma de governo, cujo
mandato era de quatro anos, extinguindo-se com o esdrúxulo Poder Moderador da
constituição monárquica, adotandoou também a tripartição de Poderes.
O Poder Legislativo continuou bicameral, extinguindo-se com o voto censitário e
adotando-se o sufrágio direto, um grande avanço democrático.
O Poder Judiciário fortaleceu-se, conferindo-se aos seus membros a vitaliciedade
e a irredutibilidade de vencimentos. Assumiu o controle dos atos legislativos e admi-
nistrativos.

A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de Julho

de 1934

Promulgada em 16/7/1934, durante o Governo de Getúlio Vagas, fruto da Revolução

Constitucionalista de 1932, inseriu a democracia social com inspiração na constituição
alemã de Weimar.
Manteve os princípios fundamentais formais como a República, a Federação,
a divisão de Poderes, o Presidencialismo e o Regime Representativo, criou a Justiça
Eleitoral, admitindo o voto feminino.
Seu principal característico, está na declaração de direitos e garantias individuais,
dedicando um título sobre a ordem econômica e social, sobre a família, a educação e a
cultura, normas de conteúdo programático fortemente influenciada pela democrática
Constituição de Weimer.

A Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 10 de Novembro de 1937

Outorgada por Getúlio Vargas, em 10/11/1937, após a dissolução do Congresso

Nacional e a revogação da constituição de 1934, a nova Carta Magna tinha inspiração
fascista sendo, por óbvio, extremamente autoritária.
Formalmente, a tripartição de Poder foi mantida, contudo suas funções foram al-
tamente enfraquecidas. Sendo certo que o Poder Executivo, na pessoa do Presidente
da República, chamado de Chefe Supremo do Estado, concentrava a maior parte dos
poderes.

14
 No tocante ao Poder Legislativo, o Presidente da República podia colocá-lo em
recesso, quando bem lhe aprouvesse, acumulando suas funções.
O Judiciário tornou-se submissoao Executivo e o Congresso sob seu controle podia
anular suas decisões. O direito de manifestação livre do pensamento foi censurado
assim como as artes e a imprensa em geral.
Enfim, esta Lei Maior legitimou o Estado Novo Getulista autoritário e ditatorial,
revogando todos os avanços democráticos e sociais da Carta anterior.

A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 18 de Setembro

de 1946

Promulgada em 18/9/1946, por meio de uma assembleia nacional constituinte

eleita democraticamente, retomou as questões sociais da constituição de 1934, afinal
o mundo respirava o pós-guerra tendo derrotado o nazi-fascismo, inclusive com ajuda
brasileira cujas tropas lutaram a favor dos Aliados contra o Eixo.
Retornou o Brasil ao regime democrático depois do estado novista getulista, com
um modelo democrático, com eleições livres e diretas para presidente da república
com mandato de cinco anos.
Sofreu apenas três emendas até 1961, dado ao seu caráter altamente de estabilida-
de, entretanto a partir de então com a renuncia tresloucada de Jânio Quadros, depois
de uma carreira meteórica calcada no populismo e uma eleição acachapante em votos,
o país volta a viver crises institucionais que se refletem no campo constitucional, sendo
que em 1º/9/1961, institui-se o parlamentarismo por desconfiança da ideologia do
vice-presidente eleito João Goulart, perdurando esse regime até 23/1/1963.

A Constituição Brasileira de 1967

João Goulart é cassado por meio de um Golpe Militar consolidado em 1º de abril

de 1964, mas iniciado na noite de 31 de março, a ditadura que viria não era nenhuma
mentira, ela própria institucionalizou sua data como sendo de 31 de março para que
não pairassem quaisquer dúvidas da sua convicção autoritária.
O governo militar necessitou de uma nova Carta Constitucional para consolidar o
seu poder, dentro de um alinhamento mais a direita, motivo pelo qual a democrática
constituição de 1946 pereceu, sucedeu-lhe a forte ideologia da teoria da segurança
nacional prevalecendo dominantemente.
De forma ditatorial o Poder Executivo se fortaleceu de forma eminentemente cen-
tralizadora em detrimento dos demais ambos, que tiveram impositivamente reduzidas
muitas de suas competências e atribuições.
As garantias e direitos individuais tiveram um rebaixamento quase ao nível zero de
forma sobremodo exagerada, pois havia a possibilidade de suspensão até dos direitos
políticos de quaisquer cidadãos.
Outorgou-se a emenda constitucional nº 01, de 1969, que desfigurou de tal forma
a própria constituição de 1967 que por muitos constitucionalistas é considerada verda-
deiramente uma nova constituição, do ponto de vista prático e até jurídico, pois alterou

15
 de tal maneira o sistema como um todo sem qualquer observação ou respeito pela
própria constituição, porque o Regime necessitava de mais poderes indefectivelmente.
O período da ditadura militar brasileira, também conhecido como “os anos de
chumbo”, perdurou até abril de 1985, quando ainda que através de eleições indiretas
no Colégio Eleitoral do Congresso Nacional, um civil foi eleito Presidente da República.
Com o fim da ditadura, houve eleições diretas para uma nova Assembleia Nacional
constituinte congressual em 1986, que redigiu a atual Constituição Cidadã de 1988.

A Constituição Cidadã da República Federativa do Brasil de 5/10/1988

Promulgada democraticamente em 5/10/1988, por meio de uma legítima Assem-

bleia Nacional constituinte, embora tenha sido de origem congressual, pois aquele
Congresso eleito em 1986, não o foi exclusivamente para a tarefa da redação da nova
constituição, acumulou as funções congressuais comuns, isto é, de legislar, e de con-
feccionar a nova Carta Magna.
Nada obstante obteve êxito democrático, instituindo um Estado de Direito assen-
tado resumidamente nos seguintes valores: direitos sociais e individuais, liberdade,
segurança, bem-estar, desenvolvimento, igualdade e justiça.
Neste sentido a Educação mereceu tratamento minucioso pelo constituinte redator
de 1988, em seção especifica, entre os artigos 205 e 214.
A Educação consiste num processo de desenvolvimento do indivíduo, que implica a
boa formação moral, física, espiritual e intelectual, visando o seu crescimento integral.
De acordo com a atual Constituição, a educação é direito de todos e dever do es-
tado e da família. Tem por objetivo o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo
para a cidadania e sua qualificação para o trabalho, declarando a educação ao mesmo
tempo como um direito individual do cidadão e difuso, isto é, aquele de que é titular
um conjunto de pessoas, ligadas pela mesma situação de fato.
Portanto a organização jurídica no plano constitucional atual da educação solidifi-
cou enquanto princípio básico, a liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar
o pensamento, o conhecimento e a arte.
Entretanto, interessa-nos de perto, com vistas ao desenvolvimento, o art. 207, que
cria o princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, no âmbito da
universidade brasileira, principal produtora do conhecimento, determinando que a
universidade tenha autonomia didática, científica, administrativa e de gestão financeira
e patrimonial, acrescentando a possibilidade de admissão de professores e cientistas
estrangeiros, viabilizando assim o intercâmbio do saber entre os povos.

Edison Santana dos Santos. In: http://www.gestaouniversitaria.com.br/index.

php?option=com_content&view=article&id=27103:formacao-do-estado-brasilei-
ro-e-suas-repercussoes-educacionais&catid=314:306&Itemid=21

Teorias das Formas e dos Sistemas de Governo

Formas de Governo

Pelo modo de organização política do Estado, existem duas formas básicas de

governo: Monarquia e República.

16
 Monarquia

Palavra de origem grega, monarchía, governo de um só, caracteriza-se pela citali-

ciedade, hereditariedade e responsabilidade do Chefe de Estado. O Monarca governa
enquanto viver. A escolha é feita dentro da linha de sucessão dinástica, e o rei não tem
responsabilidade política. A Monarquia pode ser Absoluta ou Relativa. Na Absoluta
todo o poder está concentrado nas mãos de uma pessoa só, que o exerce de forma
ilimitada, sem qualquer controle. Possui poderes ilimitados tanto para fazer as leis
como para aplicá-las na Monarquia limitada ou constitucional, o poder do soberano é
delimitado pela Constituição. Exemplos: Brasil-Império, Reino Unido da Grã-Bretanha,
Espanha e Japão.

República

Palavra de origem latina, res publica, coisa pública, caracteriza-se pela eletividade,
temporariedade e responsabilidade do Chefe de Estado. São feitas eleições periódicas
para a escolha deste, que deve prestar contas de seus atos para o povo que o elegeu
ou para um órgão de representação popular.

Sistemas de Governo

Pelo grau de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo, existem três

sistemas de Governo: presidencialismo, parlamentarismo e diretorialismo.

Presidencialismo

Sistema de Governo em que os Poderes Executivo e legislativo são independentes,

apresentando as características básicas a seguir enunciadas: a) Chefia de Estado e
Chefia de governo atribuídas a uma mesma pessoa: o Presidente da República (forma
monocrática de poder); b) Presidente da República eleito pelo povo, de forma direta ou
indireta; c) Mandato certo para o exercício da chefia do poder, não podendo o presidente
da República ser destituído por motivos puramente políticos; d) Participação do Poder
Executivo no processo legislativo; e) Separação entre os poderes Executivo e Legislativo.
No regime presidencialista, o Presidente da República não depende de maioria
no Congresso nacional para permanecer no poder e não pode ser destituído do cargo
pelo poder Legislativo, a menos que cometa crime de responsabilidade que autorize
o processo de impeachment.
A grande crítica apontada no presidencialismo é a de se tratar de uma “ditadura
por prazo certo”, pois não há possibilidade política de destituição de um mau governo
antes de seu término, já que o Presidente da República somente poderá ser destituído
do Cargo que exerce se cometer crime de responsabilidade. Por duas vezes o povo
brasileiro já foi convocado a manifestar-se sobre o sistema de governo a ser adotado
no Estado brasileiro, em 1963 e em 1993 (CF de 1988, ADCT, art. 2º), tendo optado,
nas duas oportunidades, por ampla maioria, pelo presidencialismo.

17
Parlamentarismo

Sistema de Governo em que o Executivo e o Legislativo são interdependentes, apre- sentando as características básicas a seguir
enunciadas: a) Chefia de estado e chefia de governo atribuídas a pessoas distintas. A primeira, função de representação externa e
interna, é designada ao Presidente da República ou ao rei; a Chefia de governo, condu- ção das políticas do Estado, é atribuída ao
Primeiro-Ministro (forma dualista de poder);
b) Chefia de governo com responsabilidade política, pois o Primeiro-Ministro não te mandato. Permanece no Cargo enquanto
mantiver apoio da maioria dos parlamentares. Pode ser destituído pela perda da maioria no Parlamento ou pela aprovação de moção
de desconfiança; c) Possibilidade de dissolução do Parlamento pelo Chefe de Estado, com a convocação de novas eleições gerais; d)
Interdependência dos poderes Legislati- vos e Executivos, pois compete ao próprio Parlamento a escolha do Primeiro-Ministro, que
permanece no cargo enquanto gozar da confiança da maioria dos parlamentares. A grande desvantagem apontada no
parlamentarismo seria a maior instabilidade política na condução do Estado, principalmente em países, como o Brasil, em que não
há partidos sólidos, podendo haver uma sucessão de quedas de Gabinetes sempre que a maioria parlamentar não for alcançada.
No Brasil, acrescenta-se, ainda, a desfi- guração da representatividade do povo na Câmara dos Deputados, onde Estados com uma
população menor possuem proporcionalmente um número muito mais elevado de representantes do que os mais populosos.
Essa deformação da representação popular favorece os Estados menos desenvolvidos do País, submetidos a oligarquias
conservadoras e impeditivas do desenvolvimento local.

Sistema Diretorial ou convencional

Sistema de governo que se caracteriza pela concentração do poder político do Estado no parlamento, sendo a função executiva
exercida por pessoas escolhidas por este. Há absoluta subordinação do Poder Executivo ao legislativo. Adotado na Suíça e na
extinta União das Repúblicas Socialistas Soviéticas.

A participação social dentro do marco democrático

A idéia da participação dos indivíduos na esfera pública, debatendo e deliberando acerca de questões
coletivas que dizem respeito às suas vidas, sempre foi um dos elementos essenciais da democracia e da
política. Além dos princípios de igualdade e de liberdade, o ideal democrático pressupõe ação,
participação, co-responsabilidade e interação entre diferentes sujeitos (Ciconello & Moroni, 2005, p. 31). Na
década de 1980, os movimentos da sociedade que forjaram a abertura política no Brasil tinham clareza
quanto as limitações do regime democrático representativo e, portanto, buscavam referenciais teóricos da
chamada “democracia participativa” ou da “democracia deliberativa” que pudessem contribuir para a
construção de novas institucionalidades no Estado brasileiro. Assim, uma pergunta era recorrente entre os
movimentos sociais daquela época: quais seriam os aspectos de uma democracia participativa e quais
mecanismos institucionais a viabilizariam?

À ocasião predominava o entendimento de que a participação deveria obedecer as seguintes

características:
 ser um processo educativo voltado para o exercício da cidadania, levando ao estabelecimento de
conexões e influências mútuas entre as esferas pública e privada;
 permitir que as decisões coletivas sejam aceitas mais facilmente pelos indivíduos, uma vez que
18 os mesmos tomam parte do processo de decisão;
 produzir maior integração social, na medida em que produz um sentimento de pertencimento de
cada cidadão isolado à sua comunidade ou grupo organizado (associação, sindicato, movimento
social).
A institucionalização dos processos participativos a partir da Constituição
Federal de 1988
O movimento democrático que brotou na base da sociedade civil brasileira durante as décadas de 1970 e
de 1980 conseguiu ter força e expressão política suficientes para provocar uma verdadeira democratização
no nível institucional-legal do sistema político da Nação.

A Constituição Federal de 1988, construída a partir da influência de uma pluralidade de forças e de sujeitos
políticos, estabeleceu o Estado Democrático de Direito no Brasil. Além disso, promulgou uma série de
princípios e de diretrizes sobre a participação dos cidadãos no desenho, na implementação e no controle
social das políticas públicas que, posteriormente, foram regulamentados e operacionalizados em diversos
mecanismos institucionais nas três esferas da Federação (União, estados e municípios). A Constituição
também reconheceu novas atribuições para as organizações da sociedade civil dentro do sistema político
brasileiro, destacando o seu papel protagonista na condução da “coisa pública”. É por essas razões, entre
 outras, que a Carta Magna foi batizada de “Constituição Cidadã”. Assim, os dois principais mecanismos de
deliberação coletiva que foram criados ou reconfigurados a partir das diretrizes constitucionais de
participação cidadã nas políticas públicas do Estado brasileiro são os Conselhos de Políticas Públicas e as
Conferências.

Conselhos de Políticas Públicas

Os chamados Conselhos de Políticas Públicas 2 foram criados com o objetivo de operacionalizar os ideais
participativos presentes na Constituição Federal, permitindo a população brasileira um maior acesso aos
espaços de formulação, implementação e controle social das políticas públicas. Em vez das decisões
governamentais ficarem restritas aos membros do poder executivo e aos gestores públicos, elas passaram
a ser compartilhadas com a sociedade civil.

Muito embora, a figura de um órgão colegiado como um conselho não fosse uma novidade no Estado
brasileiro, a configuração assumida por esses novos espaços após a Constituição de 1988 foi uma
verdadeira revolução institucional. Uma das primeiras políticas públicas a ser inteiramente reconfigurada
dentro desse novo referencial de participação e de descentralização foi a política de saúde. Criou-se o
Sistema Único de Saúde (SUS), para articular todos os serviços públicos e universais de saúde nos três
níveis federativos (União, estados e municípios). Em cada um desses níveis administrativos, foi implantado
um Conselho de Saúde, de caráter deliberativo e permamente, com a participação obrigatória de metade
de representantes da sociedade civil3. O Conselho possui diversas atribuições legais, dentre elas, a de
formular as estratégias e definir as prioridades da política de saúde, incluindo a aprovação dos recursos
públicos destinados à execução dos programas e ações governamentais. Uma outra atribuição importante
é o exercício do controle social da política, por meio do monitoramento e da avaliação das ações de
governo.

Esse modelo foi posteriormente expandido para outras políticas sociais, especialmente àquelas em que
havia previsão constitucional explícita no tocante à participação social, a saber, as políticas de assistência
social e da criança e do adolescente.

Formou-se assim um modelo ideal do que seria um Conselho de Política Pública:

 Paritário (representantes governamentais e representantes da sociedade civil em igual número).
 Deliberativo (com atribuições de deliberar sobre a formulação, as prioridades e o orçamento da
política).
 Com gestão compartilhada da política, permitindo o controle social por parte das organizações e
movimentos da sociedade civil (monitoramento e avaliação).
 Implantado nas três esferas da Federação (União, estados e municípios), formando uma estrutura
de gestão federativa das políticas públicas.
Com representantes da sociedade civil eleitos autonomamente em fórum próprio, não sendo indicados
por decisão unilateral dos governos.
As lutas sociais a partir do começo da década de 1990 direcionaram suas energias para a construção e a
19
defesa de políticas públicas universais e garantidoras de direitos por meio da criação de sistemas
descentralizados e participativos nas políticas públicas. Isso resultou na criação de milhares de conselhos
em todo o país, de características diferentes, além de uma intensa regulamentação e estruturação das
políticas públicas. Especialmente a partir de 2003, com a eleição do Presidente Luis Inácio Lula da Silva, do
Partido dos Trabalhadores, estrutura-se uma nova geração de conselhos em torno de novos direitos e
temáticas, tais como: gênero, juventude, segurança alimentar, cidades, igualdade racial e transparência
pública. Em geral são conselhos consultivos, cujas decisões não são vinculantes para o gestor público. São
ainda conselhos nacionais, que não se desdobram necessariamente em um sistema participativo nos
âmbitos estaduais e municipais.

Atualmente, somente na administração pública federal, contabilizam-se 35 Conselhos Nacionais que

contam com a participação de representantes da sociedade civil. Segundo estudo recente, estão presentes
nesses colegiados mais de 400 organizações representativas de diversos segmentos da sociedade civil.
Dessas, 31% são ONGs que têm como área de atuação a defesa dos direitos humanos; 23% são
entidades que representam os interesses patronais ou empresarias; 14% são vinculadas aos movimentos
sociais do campo e do meio ambiente; 14% são entidades sindicais de trabalhadores urbanos; 8%
movimentos populares urbanos; e, 10% de outros (religiosas, culturais, educacionais etc) (IPEA, 2007).
 Infelizmente não existe um mapeamento nacional dos conselhos estaduais e municipais. Informações do
IPEA e do IBGE revelam que somente para as políticas públicas de assistência social, saúde, criança e
adolescente, desenvolvimento rural, habitação e meio ambiente tem-se no Brasil um conjunto de
aproximadamente 20.000 conselhos municipais. Isso corresponde a mais de três vezes o número de
Câmaras de Vereadores, lócus da democracia representativa (poder legislativo local), atualmente
totalizando 5.564. A esses 20 mil colegiados devem-se somar àqueles oriundos de políticas como
educação, trabalho e renda, segurança alimentar, cultura, cidades, que poderiam elevar esse número para,
aproximadamente, 40.000.

Essa estrutura institucional participativa, impulsionada por pressão da sociedade civil organizada, gera um
impacto ainda não dimensionado nas próprias formas de estruturação da ação coletiva e no
associativismo. O Estado brasileiro passou a estimular um novo protagonismo das associações civis e
demais organizações da sociedade civil, dentro do sistema político nacional, a saber, o papel de exercer
democraticamente o controle social das políticas públicas, assim como influenciar a sua elaboração e
configuração. Esse papel, contudo, tem sido exercido não sem dificuldades tendo em vista a fragilidade e
a falta de estímulo oficial às organizações da sociedade civil brasileira, como será discutido mais adiante.

Resultados da participação social no Brasil

Ao lado das instituições democráticas representativas, é inegável hoje no Brasil o papel institucional
dos inúmeros espaços de participação popular na tomada de decisões públicas. Em recente5
mensagem presidencial ao Congresso Nacional de encaminhamento do Plano Plurianual 2008-2011
(Ministério do Planejamento, 2007) – o principal instrumento de planejamento do Estado brasileiro – o
Presidente Lula declarou que “A construção desse plano contou com a participação de segmentos
representativos da sociedade efetivada em cerca de 40 Conferências sobre diversas políticas públicas, inúmeros
fóruns e Conselhos. Essa participação ativa, que será fortalecida na avaliação das políticas a serem
implementadas, aprofundará o controle social das ações de governo.”

Além de estar incorporada ao modelo democrático em curso no Brasil, a participação social vem
produzindo vários resultados, especialmente voltados para o alargamento, pelo menos no plano formal,
dos direitos sociais da população brasileira. Nesse sentido, listam-se, a seguir, alguns exemplos das
conquistas obtidas graças a contribuição da sociedade, por meio de sua atuação e mobilização:
 Qualquer cidadão, independentemente de ser um contribuinte do Estado, tem acesso gratuito a
todos os serviços de saúde. A universalização desse direito social básico, por meio do Sistema
Único de Saúde (SUS), tem possibilitado substancias melhorias nos indicadores de saúde do
país. Não é por outra razão que o Brasil é referência mundial no que diz respeito ao tratamento e
à prevenção da epidemia de DST/Aids.
 A população em situação de pobreza recebe do Estado benefícios monetários por meio de um
conjunto de programas e ações voltados para diferentes públicos, tais como, família,
20 crianças,
21