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Concurso do Município de
Maringá
ESPECÍFICO – AUDITOR
CADERNO 1
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Administração Pública: Estado, Governo e Sociedade: conceito e
evolução do Estado contemporâneo; aspectos fundamentais da
formação do Estado brasileiro; teorias das formas e dos sistemas de
governo; participação social como representação política
Estado
O Estado é uma sociedade natural, no sentido de que decorre naturalmente do
fato de os homens viverem necessariamente em sociedade e aspirarem realizar o
bem geral que lhes é próprio, isto é, o bem comum. Por isso e para isso a sociedade
se organiza em Estado.
O Estado é a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem
público/comum, com governo próprio e território determinado.
A palavra Estado é um conceito político que designa uma forma de organização
social soberana e coercitiva. Desta forma, o Estado é o conjunto das instituições que
possuem a autoridade e o poder para regular o funcionamento da sociedade dentro
de um determinado território.
Pelas palavras do sociólogo alemão Max Weber, o Estado é uma organização
que conta com o monopólio da violência legítima (uso da força), pelo que dispõe de
instituições como as forças armadas, a polícia e os tribunais, pelo fato de assumir as
funções de governo, defesa, segurança e justiça, entre outras, num determinado terri-
tório. O Estado de direito é aquele que enfoca a sua organização na divisão de poderes
(Executivo, Legislativo e Judicial).
É importante esclarecer que os conceitos de Estado e governo não são sinônimos.
Os governantes são aqueles que, temporariamente, exercem cargos nas instituições
que conformam o Estado.
Por outro lado, há que distinguir o termo Estado do termo nação, já que existem
nações sem Estado (nação palestina, nação basca) e Estados que reúnem e abarcam
várias nações.
Várias correntes filosóficas opõem-se à existência do Estado tal como o conhecemos.
O anarquismo, por exemplo, promove o total desaparecimento do Estado e a respectiva
substituição pelas associações livres e organizações participativas. O marxismo, em
contrapartida, considera que o Estado é uma ferramenta de domínio que se encontra
sob o controle da classe dominante. Como tal, aspira à sua destruição para que seja
substituído por um Estado Operário como parte constituinte da transição para o so-
cialismo e o comunismo, onde já não será necessário um Estado, uma vez superada a
luta de classes (burguesia x proletariado).
Governo
Sociedade
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pessoas que têm a mesma cultura e tradições, e estão localizados no mesmo espaço
e tempo. Todo homem está imerso na sociedade circundante, o que influencia a sua
formação como pessoa. Este conceito se aplica não apenas à raça humana, uma vez
que também são sociedades, aquelas conformadas pelos animais, como as formigas.
A sociedade humana surgiu como uma solução para atender às necessidades do
homem, por meio de ajuda mútua, é por isso que, por meio da sociedade, o homem
pode ser educado, obter emprego e criar uma família, incluindo milhares de possibili-
dades. Mas, esta não é a única finalidade da sociedade, como também serve de quadro
para a organização e os benefícios da relação entre os indivíduos.
Antigamente, nos tempos pré-históricos, a sociedade foi organizada hierarquica-
mente e a mobilidade social era inconcebível, isto é, se uma pessoa era nascida em
uma posição muito baixa da sociedade, mudança de faixa social, ou progresso, eram
negados. Mais tarde, os gregos, em Atenas, começaram a deixar de utilizar este absolu-
tismo, dando origem ao conceito de democracia, a qual, apenas aqueles considerados
como cidadãos atenienses tinham participação.
Foi com a Revolução Francesa que a mobilidade social foi um fato, e agora as pes-
soas podem ascender (e descender) socialmente, visto isso como uma coisa cotidiana.
Esta revolução fez surgir novas formas de organização, tais como o socialismo, onde
o Estado tem grande intervenção ou o anarquismo, onde o Estado não existe, e as
pessoas são totalmente livres.
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O Estado moderno é uma sociedade à base territorial, dividida em governantes e
governados, e que pretende, dentro do território que lhe é reconhecido, a supremacia
sobre todas as demais instituições. Põe sob seu domínio todas as formas de atividade
cujo controle ele julgue conveniente.
O Estado moderno surgiu no auge da monopolização do poder do governante do
estado, conforme a exposição de Norbert Elias:
Mas, esse monopólio não era ilimitado, e por conta de muitas despesas com as
guerras, a manutenção dos privilégios e descontroles administrativos, o governante
sofria pressões da classe em expansão, a burguesia, exsurgia comandando o Terceiro
Estado, operando-se a transformação do monopólio pessoal em monopólio público.
A capacidade do funcionário central de governar toda a rede humana, sobretudo
em seu interesse pessoal, só foi seriamente restringida quando a balança sobre a
qual se colocava se inclinou radicalmente em favor da burguesia e um novo equilíbrio
social, com novos eixos de tensão, se estabeleceu. Só nessa ocasião, os monopólios
pessoais passaram a tomar-se monopólios públicos no sentido institucional. Numa
longa série de provas eliminatórias, na gradual centralização dos meios de violência
física e tributária, em combinação com a divisão de trabalho em aumento crescente
e a ascensão das classes burguesas profissionais, a sociedade francesa foi organizada,
passo a passo, sob a forma de Estado.
Apesar da transformação do monopólio, do pessoal ao público, quem detém efe-
tivamente este monopólio é a burguesia, que assume o controle do Estado.
Passando o monopólio para o Estado, independentemente de quem o controle,
tornando-o público e institucionalizado, corresponde a dizer que a riqueza do Estado
proveniente da cobrança de tributos, fonte de receita, que anteriormente constituía
a riqueza monopolista – o soberano, que a distribuía como lhe apreciasse –, agora
passaria a ser recolhida e administrada, do ponto de vista formal, pelas instituições,
contudo sem ainda ter uma estrutura organizacional que pudesse administrar esse
capital de modo a estabelecer uma relação de deveres e obrigações entre o Estado,
por suas instituições, e o pagador de tributos, onde não houvesse mais privilégios,
intervenções eclesiásticas, confiscos, desperdício de dinheiro alheio e se realizasse
o mínimo necessário de aporte capital para as políticas de desenvolvimento social.
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De fato, o Estado burguês manteve o monopólio da tributação e da violência física,
só que ao invés de centralizá-lo em um indivíduo, descentraliza-o por meio de suas
instituições.
Com a formação dos Estados, em sentido lato de sociedade política, soberania,
povo, território, além de uma Constituição política, grande parte adotou como sistema
econômico o capitalismo, centrado nos postulados da propriedade privada dos meios
de produção e do lucro, regulando a matéria relativa aos seus tributos e demais re-
ceitas, contudo, não regulando corretamente a contrapartida do benefício estatal, de
modo que podemos apontar aqui o surgimento de um – unicamente – Estado Fiscal.
Do ponto de vista da historiografia considera-se a Revolução francesa, em 1789,
como o marco inicial do surgimento do Estado de Direito – estado burguês como visto
acima –, mormente pela célebre Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e
porque foi o início da queda do absolutismo e das dinastias, gozando, portanto, de
importância histórica especial, entretanto, a primeira organização estruturada de Estado
surgiu em 1778 com o pacto das 13 colônias americanas e a edição de uma constituição
confederativa, com estados soberanos e, mais tarde, em 1787 com a unificação da
soberania, sancionando uma constituição federativa.
Classifica-se a evolução do Estado de Direito em:
a) Estado Liberal – Surge com a revolução burguesa na França, suas características
básicas são a não intervenção do Estado na economia, igualdade formal, autonomia
e divisão dos poderes, Constituição como norma suprema e limitadora dos poderes
públicos e garantia de direitos fundamentais individuais, surgindo os denominados
direitos de primeira geração.
b) Estado Social – Surge com a Revolução Russa, em 1917, após constantes rei-
vindicações dos trabalhadores por melhores condições de vida, suas características
básicas são a intervenção do Estado na economia para garantir um mínimo necessário
ao cidadão, aproximação a uma igualdade material, autonomia e divisão dos poderes,
Constituição como norma suprema e limitadora dos poderes públicos e garantias de
direitos sociais como, educação, saúde, trabalho, moradia, entre outros, surgindo os
direitos de segunda geração.
c) Estado Democrático – Surge após a Segunda Guerra Mundial, dissociando-se das
políticas totalitárias como o nazismo e fascismo, sendo suas características principais
a representatividade política pelo voto do povo, detentor da soberania e uma Cons-
tituição não apenas limitadora de poderes e políticas públicas, mas regulamentadora
das prestações positivas do Estado em prol do cidadão e da coletividade, direitos
fundamentais individuais e coletivos, tais como, direito a paz, ao meio ambiente
ecologicamente correto, às tutelas de liberdade do pensamento, expressão, autoria e
intimidade, o respeito e a autodeterminação dos povos, as políticas de reforma agrária
e moradia popular, os benefícios e aposentadorias previdenciários, a assistência social,
entre outros, surgindo os direitos de terceira geração e outros, denominados de quarta
geração, ligados ao constante progresso científico e tecnológico contemporâneo e
outros fenômenos políticos como a globalização e a unificação dos países, de modo à
regular a cibernética, a informática, a biogenética, entre outros.
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mente útil na investigação referente aos problemas subjacentes ao desenvolvimento
do Estado contemporâneo é a da análise da difícil coexistência das formas do Estado
de direito com os conteúdos do Estado social.
A estrutura do Estado de direito pode ser, assim, sistematizada como:
1. Estrutura formal do sistema jurídico: garantia das liberdades fundamentais com
a aplicação da lei geral-abstrata por parte de juízes independentes.
2. Estrutura material do sistema jurídico: liberdade de concorrência no mercado,
reconhecida no comércio aos sujeitos da propriedade.
3. Estrutura social do sistema jurídico: a questão social e as políticas reformistas
de integração da classe trabalhadora.
4. Estrutura política do sistema jurídico: separação e distribuição do poder.
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D. Pedro, que tinha conhecida índole autoritária, não admitindo essas atitudes por
ele consideradas insolentes, dissolveu a força a Assembleia, sob o argumento que esta
havia “perjurado” o seu solene juramento de salvar o Brasil, convocando no seu lugar,
seu próprio Conselho de Estado, incumbindo-o de conceber a primeira Constituição
Brasileira, em substituição àquela cuja elaboração estava em meio, pela Assembleia
Constituinte.
Interessante notar que, na saída do dissolvido parlamento constituinte, quatorze
deputados foram presos, entre os quais os três irmãos Andrada que seriam deportados
para a França onde viveriam em exílio por seis anos.
A Constituição foi então outorgada sem a adoção da clássica divisão de Poderes de
Montesquieu, a chamada tripartite, a Constituição do Império, como ficou conhecida,
tinha um Poder Moderador, exercido pelo Imperador, o Poder Judiciário, o Executivo
e o Legislativo.
Esclareça-se, porém, que o Poder estatal emanado de sua soberania é uno. O que
se divide segundo a obra clássica do citado iluminista francês – O Espírito das Leis – é
a tripartição das funções estatais.
O Poder Legislativo era bicameral, a dos deputados, eletiva e temporária e a dos
senadores, vitalícia e os seus membros nomeados pelo Imperador, dentre uma lista
tríplice indicada pela Província. As eleições eram indiretas e censitárias, isto é, somente
era eleitor quem tivesse certo rendimento que servia de base para o exercício do voto,
estimativas apontam para cerca de apenas 1% da população.
O Poder Executivo era exercido pelos ministros de Estado tendo como Chefe o
Imperador. Interessante notar que nas constituições republicanas, a ordem é inversa.
O Poder Executivo é exercido pelo Presidente auxiliado pelos seus ministros de Estado.
O Poder Judiciário era independente, mas o Imperador, como Chefe do Poder
Moderador, podia suspender os juízes.
O Poder Moderador podia destituir e nomear os ministros de Estado. Podia ademais,
no âmbito do Poder Legislativo, dissolver a Câmara dos Deputados, adiar a escolha e a
convocação dos senadores indicados pelas listas tríplices provinciais.
As Províncias – hoje denominadas estados – eram subordinadas ao Poder Central, na
pessoa de seu presidente (atual governador), e do Chefe de Polícia, não havia eleições
para esses cargos, ambos eram escolhidos pelo Imperador.
Embora marcado pelo intenso centralismo político e administrativo, pois os Estado
Brasileiro monárquico era Unitário, vale dizer, em que havia um único centro irradiador
de decisões políticas, tendo como agente principal o Poder Moderador e adotando
oficialmente a religião católica, foi o Texto Constitucional mais longo da nossa história,
tendo durado sessenta e cinco anos e paradoxalmente, uma das constituições mais
liberais para a época.
À guisa de curiosidade cívica, o texto original da pioneira constituição brasileira
permanece quase que inteiramente esquecida no Arquivo Nacional no Rio de Janeiro,
ignorada e desconhecida da maioria dos brasileiros, exceções feitas por estudiosos da
história, do constitucionalismo e da arquivologia.
Diferentemente é o destino do texto original da única constituição norte-americana
de 1787, cultuada civicamente no Arquivo Nacional americano situado na capital
Washington, guardada numa caixa de vidro a prova de bala e de umidade, a constituição
é visitada diariamente por milhares de turistas de forma reverencial.
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A explicação para a diferença de tratamento que suas respectivas nações lhes dão
é histórica e estão em suas raízes.
Enquanto a constituição dos EUA é fruto de uma revolução sangrenta e de uma
obra coletiva, redigida e assinada por um grupo de cinquenta e cinco intelectuais ilu-
ministas, que é até hoje referido como foundingfathers – pais fundadores – do Estado
Norte-Americano, a constituição brasileira fundadora do Estado Brasileiro e que jaz
esquecida na cidade do Rio de Janeiro, é obra da vontade de um único homem, o Im-
perador D. Pedro I, e, por mais avançada que fosse e foi para a sua época, nela o povo
brasileiro jamais se reconheceu, pois dela nunca participou.
Ademais, enquanto os “pais fundadores” – tecnicamente constituintes america-
nos – são verdadeiramente cultuados em termos cívicos e históricos, o grande estadista
brasileiro a ter em 1822, um verdadeiro projeto para este nascente país, articulador
e por isso mesmo nomeado ‘Patriarca da Independência’, José Bonifácio de Andrada
e Silva morreu pobre e esquecido no seu exílio voluntário na Ilha de Paquetá na baía
de Guanabara, no Rio de Janeiro, em 1838, desiludido com os rumos que o país que
ajudou a fundar estava tomando.
Seus restos mortais estão depositados no Panteão dos Andradas, monumento
erguido e mantido pela Municipalidade no centro histórico de sua terra natal –
Santos – que ao lado da Capitania de Pernambuco são berços da civilização brasileira,
na qual escolheu ser enterrado, mesmo tendo dela partido com apenas vinte anos para
a Universidade de Coimbra e conquistado a Europa como um reconhecido cientista,
em especial por meio da mineralogia, há uma rocha batizada como andradita em sua
homenagem.
O Paço Municipal que abriga a Prefeitura de Santos, também tem o seu nome, além
de uma imponente estátua no Centro velho de São Paulo e no resto das Américas, há
outra estátua sua erigida e doada pelo governo brasileiro na Avenida das Américas
em Nova Iorque, nas cercanias do Bryant Park e outra no centro velho de Havana em
Cuba, esta erguida e doada pelo Município de Santos, todas lhe reconhecendo como
o “Patriarca da Independência Brasileira” ou o “Libertador da América Portuguesa”.
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O Federalismo é um sistema de governo criado pela constituição norte-americana
de 1787, em que há uma união indissolúvel de Estados formando um único Estado so-
berano. Invenção típica da célebre assembleia constituinte de Filadélfia, onde as treze
ex-colônias inglesas resolveram dispor de uma parcela de suas soberanias tornando-se
autônomas e constituindo um novo Estado, este sim tipicamente soberano, criando
assim uma nova forma de Estado, o Federativo.
Portanto, o que se tratou de resolver na época foi questão resultante da convivência
entre si dessas treze ex-colônias inglesas auto declaradas em Estados independentes e
fortemente desejosas de adotar uma forma de poder político unificado, não querendo
perder a independência e soberania que tinham acabado de conquistar frente a uma
guerra revolucionária de independência contra a Inglaterra.
Com tais pressupostos surgiu assim a Federação como uma associação de Estados
pactuados por meio de uma Constituição sendo vedado o separatismo.
Destarte, a Constituição brasileira de 1891 é inteiramente inspirada na norte-ame-
ricana, criando por aqui também o Presidencialismo como forma de governo, cujo
mandato era de quatro anos, extinguindo-se com o esdrúxulo Poder Moderador da
constituição monárquica, adotandoou também a tripartição de Poderes.
O Poder Legislativo continuou bicameral, extinguindo-se com o voto censitário e
adotando-se o sufrágio direto, um grande avanço democrático.
O Poder Judiciário fortaleceu-se, conferindo-se aos seus membros a vitaliciedade
e a irredutibilidade de vencimentos. Assumiu o controle dos atos legislativos e admi-
nistrativos.
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No tocante ao Poder Legislativo, o Presidente da República podia colocá-lo em
recesso, quando bem lhe aprouvesse, acumulando suas funções.
O Judiciário tornou-se submissoao Executivo e o Congresso sob seu controle podia
anular suas decisões. O direito de manifestação livre do pensamento foi censurado
assim como as artes e a imprensa em geral.
Enfim, esta Lei Maior legitimou o Estado Novo Getulista autoritário e ditatorial,
revogando todos os avanços democráticos e sociais da Carta anterior.
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de tal maneira o sistema como um todo sem qualquer observação ou respeito pela
própria constituição, porque o Regime necessitava de mais poderes indefectivelmente.
O período da ditadura militar brasileira, também conhecido como “os anos de
chumbo”, perdurou até abril de 1985, quando ainda que através de eleições indiretas
no Colégio Eleitoral do Congresso Nacional, um civil foi eleito Presidente da República.
Com o fim da ditadura, houve eleições diretas para uma nova Assembleia Nacional
constituinte congressual em 1986, que redigiu a atual Constituição Cidadã de 1988.
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Monarquia
República
Palavra de origem latina, res publica, coisa pública, caracteriza-se pela eletividade,
temporariedade e responsabilidade do Chefe de Estado. São feitas eleições periódicas
para a escolha deste, que deve prestar contas de seus atos para o povo que o elegeu
ou para um órgão de representação popular.
Sistemas de Governo
Presidencialismo
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Parlamentarismo
Sistema de Governo em que o Executivo e o Legislativo são interdependentes, apre- sentando as características básicas a seguir
enunciadas: a) Chefia de estado e chefia de governo atribuídas a pessoas distintas. A primeira, função de representação externa e
interna, é designada ao Presidente da República ou ao rei; a Chefia de governo, condu- ção das políticas do Estado, é atribuída ao
Primeiro-Ministro (forma dualista de poder);
b) Chefia de governo com responsabilidade política, pois o Primeiro-Ministro não te mandato. Permanece no Cargo enquanto
mantiver apoio da maioria dos parlamentares. Pode ser destituído pela perda da maioria no Parlamento ou pela aprovação de moção
de desconfiança; c) Possibilidade de dissolução do Parlamento pelo Chefe de Estado, com a convocação de novas eleições gerais; d)
Interdependência dos poderes Legislati- vos e Executivos, pois compete ao próprio Parlamento a escolha do Primeiro-Ministro, que
permanece no cargo enquanto gozar da confiança da maioria dos parlamentares. A grande desvantagem apontada no
parlamentarismo seria a maior instabilidade política na condução do Estado, principalmente em países, como o Brasil, em que não
há partidos sólidos, podendo haver uma sucessão de quedas de Gabinetes sempre que a maioria parlamentar não for alcançada.
No Brasil, acrescenta-se, ainda, a desfi- guração da representatividade do povo na Câmara dos Deputados, onde Estados com uma
população menor possuem proporcionalmente um número muito mais elevado de representantes do que os mais populosos.
Essa deformação da representação popular favorece os Estados menos desenvolvidos do País, submetidos a oligarquias
conservadoras e impeditivas do desenvolvimento local.
Sistema de governo que se caracteriza pela concentração do poder político do Estado no parlamento, sendo a função executiva
exercida por pessoas escolhidas por este. Há absoluta subordinação do Poder Executivo ao legislativo. Adotado na Suíça e na
extinta União das Repúblicas Socialistas Soviéticas.
A Constituição Federal de 1988, construída a partir da influência de uma pluralidade de forças e de sujeitos
políticos, estabeleceu o Estado Democrático de Direito no Brasil. Além disso, promulgou uma série de
princípios e de diretrizes sobre a participação dos cidadãos no desenho, na implementação e no controle
social das políticas públicas que, posteriormente, foram regulamentados e operacionalizados em diversos
mecanismos institucionais nas três esferas da Federação (União, estados e municípios). A Constituição
também reconheceu novas atribuições para as organizações da sociedade civil dentro do sistema político
brasileiro, destacando o seu papel protagonista na condução da “coisa pública”. É por essas razões, entre
outras, que a Carta Magna foi batizada de “Constituição Cidadã”. Assim, os dois principais mecanismos de
deliberação coletiva que foram criados ou reconfigurados a partir das diretrizes constitucionais de
participação cidadã nas políticas públicas do Estado brasileiro são os Conselhos de Políticas Públicas e as
Conferências.
Muito embora, a figura de um órgão colegiado como um conselho não fosse uma novidade no Estado
brasileiro, a configuração assumida por esses novos espaços após a Constituição de 1988 foi uma
verdadeira revolução institucional. Uma das primeiras políticas públicas a ser inteiramente reconfigurada
dentro desse novo referencial de participação e de descentralização foi a política de saúde. Criou-se o
Sistema Único de Saúde (SUS), para articular todos os serviços públicos e universais de saúde nos três
níveis federativos (União, estados e municípios). Em cada um desses níveis administrativos, foi implantado
um Conselho de Saúde, de caráter deliberativo e permamente, com a participação obrigatória de metade
de representantes da sociedade civil3. O Conselho possui diversas atribuições legais, dentre elas, a de
formular as estratégias e definir as prioridades da política de saúde, incluindo a aprovação dos recursos
públicos destinados à execução dos programas e ações governamentais. Uma outra atribuição importante
é o exercício do controle social da política, por meio do monitoramento e da avaliação das ações de
governo.
Esse modelo foi posteriormente expandido para outras políticas sociais, especialmente àquelas em que
havia previsão constitucional explícita no tocante à participação social, a saber, as políticas de assistência
social e da criança e do adolescente.
Essa estrutura institucional participativa, impulsionada por pressão da sociedade civil organizada, gera um
impacto ainda não dimensionado nas próprias formas de estruturação da ação coletiva e no
associativismo. O Estado brasileiro passou a estimular um novo protagonismo das associações civis e
demais organizações da sociedade civil, dentro do sistema político nacional, a saber, o papel de exercer
democraticamente o controle social das políticas públicas, assim como influenciar a sua elaboração e
configuração. Esse papel, contudo, tem sido exercido não sem dificuldades tendo em vista a fragilidade e
a falta de estímulo oficial às organizações da sociedade civil brasileira, como será discutido mais adiante.
Além de estar incorporada ao modelo democrático em curso no Brasil, a participação social vem
produzindo vários resultados, especialmente voltados para o alargamento, pelo menos no plano formal,
dos direitos sociais da população brasileira. Nesse sentido, listam-se, a seguir, alguns exemplos das
conquistas obtidas graças a contribuição da sociedade, por meio de sua atuação e mobilização:
Qualquer cidadão, independentemente de ser um contribuinte do Estado, tem acesso gratuito a
todos os serviços de saúde. A universalização desse direito social básico, por meio do Sistema
Único de Saúde (SUS), tem possibilitado substancias melhorias nos indicadores de saúde do
país. Não é por outra razão que o Brasil é referência mundial no que diz respeito ao tratamento e
à prevenção da epidemia de DST/Aids.
A população em situação de pobreza recebe do Estado benefícios monetários por meio de um
conjunto de programas e ações voltados para diferentes públicos, tais como, família,
20 crianças,
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