A Ação Civil de Improbidade Administrativa

www.eviseu.com

AGRADECIMENTOS

O maior agradecimento do presente trabalho é destinado à minha esposa, Ana Carolina, que sempre esteve do meu lado, em cada uma das minhas diversas empreitadas, que aguentou minhas longas horas falando com os livros, diversos e acalorados embates teóricos travados contra doutrinadores que não estavam presentes e inúmeros casos imaginários em que fui réu, promotor, advogado, juiz e, na maioria dos casos, estagiário, autuados na minha cabeça e cujo resultado aqui se apresentam.

Aqui cabe mencionar que essa obra surgiu, inicialmente, como uma monografia. E foi uma terceira monografia em que esse panorama se repetiu, uma terceira vez que ela segurou minha mão e repetiu as palavras que me mantiveram firme e seguro: Não entre em pânico.

Agora, seus incentivos também me empurram para a área acadêmica, com palavras de suporte e carinho para eu expandir os horizontes, me esforçar ainda mais nos estudos e na dedicação, para poder levar os conhecimentos baseados na prática e na teoria, para todos aqueles que tiverem interesse em alguma coisa que eu tenha a dizer, seja na sala de aula, no trabalho, ou na reclusão de alguma biblioteca em que a obra se encontre.

Agradeço, também, ao meu orientador e chefe, na época, Dr. Alexandre Della Coletta Scholz, que muito me explicou sobre o trâmite das, diversas, ações civis de improbidade administrativa em trâmite na Vara Cível de Piraquara/PR, na qual ele é Juiz de Direito e me concedeu a honra de fazer o prefácio da obra, em exíguo prazo e com palavras que muito me emocionaram!

Por consequência, vai um agradecimento ao Dr. Marco Aurélio Romagnoli Tavares, que foi Promotor de Justiça da 3ª Promotoria de Justiça de Piraquara/PR, que propôs muitas das demandas acima mencionadas e sempre prezou pelo bom andamento de cada uma delas.

Um agradecimento também é devido aos meus atuais colegas de trabalho, meu chefe, o Desembargador Mário Luiz Ramidoff, que é outro dos responsáveis por meu avanço na carreira acadêmica. Talvez a pessoa com mais títulos, mais publicações, mais participações em obras, mais orientações e bancas que eu conheço. Um dia serei como você!

Jamile, Andrea, Juliana, Estela, Hellen, Jéssica, Guilhermes (sim, no plural), Cláudia e todo mundo que têm que me ouvir debatendo com os processos e com os livros, tentando entender cada caso diferente que surge no nosso Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.

A todos os amigos e companheiros de jornada, servidores, concurseiros, acadêmicos, cada um daqueles com quem troquei ideias e sugestões, em diversas conversas com pessoas que até hoje nunca encontrei pessoalmente, em grupos, fóruns, aplicativos. A ajuda de todos é sempre bem-vinda e sempre será, carinhosamente, lembrada.

E, por fim, a minha família, que sente orgulho de tudo que eu faço, seja na publicação de um livro ou no nome que escolhi dar ao novo gato.

PREFÁCIO

Corre o mês de outubro de 2018. A Constituição, que devolveu o regime democrático ao Brasil, completou trinta anos de vigência, e o país está atravessando mais um período de crise econômica e política. Há diferença entre as crises atuais e as passadas?

A resposta passa pela noção do amadurecimento do regime democrático, da organização das instituições e da sociedade civil, bem como do aperfeiçoamento de mecanismos legislativos, que imprimem e reforçam o dever de responsabilidade e de transparência a todos os agentes públicos. Apesar das três décadas de vigência da Constituição, apenas nos últimos anos passamos a ter uma percepção de que esses agentes públicos – com destaque à classe política, o que parece inédito – estão sendo responsabilizados pelas falhas ou ilícitos que cometeram. Não mais se fala em processos engavetados ou em sujeira varrida para baixo do tapete. Nas questões de âmbito federal, a população melhor conhece os onze do Supremo que os onze da Seleção Brasileira.

Os instrumentos e as instituições de controle, a despeito de limitações, funcionam e estão cumprindo suas funções. O bom uso da tecnologia permite transparência, e, na apuração de ilícitos, o rastreio dos recursos públicos. A Constituição garantiu o acesso aos cargos, empregos e funções públicas a quaisquer cidadãos, por meio dos concursos públicos. Uma nova geração de brasileiros vem assumindo esses postos de trabalho, em carreiras estruturadas e com a autonomia necessária para cumprir suas funções. Escândalos, portanto, cotidianamente são revelados e tratados por esses operadores do direito; mas, como já foi dito há quase um século pelo juiz Louis Brandeis, da Suprema Corte Americana, não é a luz do sol o melhor desinfetante? Nosso sistema normativo permite a identificação dessas falhas, a persecução de sua reparação e da responsabilização dos agentes envolvidos, e também a punição e o afastamento deles da chamada vida pública.

Esta obra trata da improbidade administrativa. A lei que regulamenta o assunto não é recente (é de 1992), mas o tema continua atualíssimo.

Entre esses novos cidadãos que passaram a ter a oportunidade de ocupar os cargos públicos está o autor deste livro. Jaques Artuso Grisang, oriundo da pacata Canoinhas/SC, e hoje radicado em Curitiba, integra o quadro dos bons servidores do Tribunal de Justiça do Paraná. Destaca-se pela eficiência e pelo entusiasmo que emprega nas atividades que lhe são atribuídas, e pela dedicação constante ao estudo e ao aperfeiçoamento. Com esta obra, obteve o título de Especialista em Direito Aplicado pela Escola da Magistratura do Paraná. É um jovem que certamente alçará voos elevados nas carreiras jurídicas e na academia.

O atrativo desta obra não se limita ao estudo dos elementos que permeiam a improbidade administrativa, para o qual o autor conseguiu sintetizar o pensamento de eminentes juristas que já trataram do tema. O plus é sua atualidade, o cruzamento dos temas com institutos de direito material e processual previstos em outras leis ou ramos do direito (como a delação premiada e a inelegibilidade, p. ex.), e, em especial, a pesquisa e exposição dos veículos e caminhos processuais, os quais estão carregados da melhor doutrina e da exposição do direito aplicado, consistente nos mais recentes julgados interpretativos dos Tribunais.

Tem-se, portanto, um voo com vista ampla e privilegiada sobre o tema, que serve não apenas para orientar o trabalho prático dos operadores do direito, mas também para o aprendizado, o estudo e a atualização.

Compartilho, portanto, a satisfação que tive com a leitura desta obra, em especial em decorrência de sua amplitude, e faço votos de boa leitura e bons estudos a todos que a ela tiverem acesso.

Curitiba, outubro de 2018.

Alexandre Della Coletta Scholz

Magistrado

RESUMO

O presente livro tem a intenção de apurar quais são as peculiaridades existentes no rito processual da Ação Civil de Improbidade Administrativa, criada pela Lei número 8.429, datada de dois de junho do ano de 1992. Pretende ainda, demonstrar quais são os pontos de atrito em que a doutrina e a jurisprudência divergem, posto que a seara processual e a seara material da improbidade administrativa possuem especificidades não encontradas em outros institutos do direito pátrio. Além do cerne do trabalho, que é processual, a presente obra discorrerá sobre os atos de improbidade em si, sobre os agentes ativos capazes de incorrer em tais atos, quais são as entidades e pessoas lesadas pela improbidade administrativa e quais são as penas aplicáveis aos agentes considerados ímprobos, bem como pretende demonstrar de que maneira e em que momento cada uma dessas penas poderão ser efetivadas, segundo os ditames da própria Lei nº 8.429/92, o Código de Processo Civil e a Constituição Federal.

Palavras-chave: direito administrativo; direito processual civil; improbidade administrativa; agentes públicos; responsabilidade.

1. INTRODUÇÃO

Os anos da segunda década do século XXI no Brasil estão sendo marcados por uma grande comoção popular em repúdio a má gestão dos bens e do patrimônio público e à corrupção em geral.

No ano de 2013 centenas de milhares de pessoas tomaram às ruas em manifestações contra a corrupção, contra a má gestão, contra o valor das passagens de ônibus, e o povo brasileiro clamou por melhorias na área da saúde, da educação, da segurança e da transparência.

Enquanto o povo bradava nas ruas, o Supremo Tribunal Federal teve a complexa tarefa de julgar a Ação Penal nº 470, mais conhecida como o Mensalão, um extenso esquema de corrupção que atingiu vários níveis e vários cofres da administração pública brasileira.

Após longos anos de discussão, embates jurídicos e apoio popular, os ministros do Supremo Tribunal Federal prolataram um acórdão com mais de oito mil páginas, o que culminou em mais quarenta volumes nos autos físicos.

Entretanto, o fim do Mensalão não foi o fim da corrupção. Diversas operações policiais, várias investigações conduzidas por membros do Ministério Público e incontáveis matérias jornalísticas demonstram que os cidadãos brasileiros estão buscando meios de impedir que aqueles que se apropriam do dinheiro público saiam ilesos.

A integração que existe no mundo, proporcionada pela tecnologia dos meios de comunicação, e auxiliada em muito pelas redes sociais faz com que nenhum ato passe despercebido, seja uma cidadã indignada com os vereadores de sua cidade que querem aumentar os próprios vencimentos ou o fato de que a operação Lava-Jato (que tem até site¹ próprio, no portal do Ministério Público Federal) adentrou sua 48ª Fase, sendo decretada a prisão, inclusive, de pessoas que já tinham sido presas no escândalo do Mensalão.

No momento histórico em que vive o Brasil, é impossível passar um dia inteiro sem ouvir alguma menção aos esquemas de corrupção e às operações deflagradas, e é quase unânime a opinião pública de que os agentes que nela atuam, sejam policiais, membros do Ministério Público, ou magistrados são verdadeiros heróis do povo brasileiro.

E não é difícil se entender o porquê de tal exortação. Basta entrar no site da operação Lava Jato e verificar que, até o momento já foram cumpridos 236 mandados de prisão, foram feitas 9 acusações de improbidade administrativa pugnando pela devolução de 38,1 bilhões de reais, com bloqueio de 3,2 bilhões em bens dos acusados. E essa é apenas uma das operações em curso no país.

Sendo identificado algum ato atentatório ao patrimônio público, diversas medidas podem, e devem, ser tomadas.

Na seara criminal pode-se deflagrar uma Ação Penal visando o encarceramento do indivíduo acusado, no campo administrativo pode-se realizar um processo administrativo disciplinar visando ao afastamento, e até demissão, daquele que se apropria da verba pública, já no campo civil, pode ser proposta uma Ação Civil de Improbidade Administrativa, conforme regulada pela Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, sancionada por Fernando Collor.

Ante ao panorama social e jurídico em que se encontra o Brasil, o presente estudo tem por objetivo analisar a ação civil de improbidade administrativa, um dos meios de combate à corrupção, e suas peculiaridades, em especial no campo do seu rito e processamento.

No decorrer do presente trabalho serão analisados, brevemente, os conceitos de improbidade administrativa, os sujeitos de seus atos e os atos em si.

No capítulo seguinte, serão demonstradas, também de maneira rasa, quais são as medidas judiciais cabíveis quando o operador do direito se vê diante de um ato de improbidade, posto que, como acima mencionado, diversos são os mecanismos de prevenção e repressão da corrupção.

Perpassadas as análises superficiais dos capítulos inaugurais, será estudado, mais a fundo, o rito processual instituído pela Lei nº 8.429/92, em especial com as alterações realizadas pela Medida Provisória nº 2.225-45 do ano de 2001, e quais são suas diferenças em relação as demais ações cíveis.

A análise da referida lei logo traz o conhecimento de que os institutos por ela criados, e os mecanismos processuais que deles decorrem, não são de aplicação simples, gerando, inclusive, acalorados debates doutrinários.

Entre as situações de divergência doutrinária e jurisprudencial demonstradas estarão as questões atinentes à revelia, à cumulação de penas, e especialmente, em relação à possibilidade de aplicação do instituto da delação premiada, de qual tanto se fala no âmbito penal, em especial por ter sido um delator o estopim da Ação Penal do Mensalão acima mencionado e de tantos serem os acordos de delação nas outras operações em curso.

No capítulo seguinte, que encerrará o presente trabalho, serão analisados os efeitos gerados por uma eventual sentença de procedência prolatada no âmbito de uma