¿HACIA DONDE APUNTA LA REFORMA ELECTORAL EN EL PERÚ?

: UN
ANÁLISIS A PARTIR DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS PRESENTADAS
EN ESTA MATERIA EN EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN EL PERÍODO
ANUAL DE SESIONES 2016-2017
Ana Cecilia Ubillús Ticlla*
RESUMEN:
A propósito de las elecciones subnacionales próximas a celebrarse en octubre del
año venidero y encontrándonos ya cercanos al inicio de la campaña electoral, se
ha colocado en la palestra la imperante necesidad de impulsar una reforma
electoral efectiva y real. En ese sentido, el presente artículo analizará los
proyectos de ley presentados en el Congreso de la República desde el inicio del
período anual de sesiones en el año 2016 hasta la fecha. Así estableceremos
indicadores que nos permitirá evaluar el sentido que está tomado esta materia en
nuestro país, los cuales son: disgregación por eje temático, nivel de respaldo,
estado actual de trámite, especificación por grupo parlamentario y nivel de
trascendencia alcanzado ; con el objetivo de propiciar el debate académico y
especializado que merece , entendiendo que su efectivización contribuirá, en gran
medida, a reforzar el sistema de partidos y la calidad de la democracia en el Perú.
Palabras claves: Sistema Electoral, Reforma Electoral, Ciencia Política, Congreso
de la República, Iniciativas Legislativas.

Introducción
El debate que gira en torno de la reforma electoral, después de la caída del
fujimorato, ha sido principalmente abordado desde la ciencia política, al
considerarse en la disciplina un campo de especialización. Esta preocupación
tiene su génesis cuando, luego del retorno a la democracia en el año 2001 1, el
sistema electoral se reestructura para asegurar elecciones que expresaran (como
lo estipula el art.2 de la Ley Orgánica de Elecciones) el reflejo auténtico y fiel de la
voluntad del electorado.
Sin embargo en el transcurrir de estos 16 años de ininterrumpido ejercicio
democrático se han ido advirtiendo, a partir de las experiencias que alimentaba
cada elección, desde la academia, ciudadanía y hasta desde los propios
organismos electorales graves vacíos en la legislación y falencias en la forma de
representación que han llevado a la presentación de diversas propuestas de
reforma que intentan, unas más que otras, la superación de esa situación
desfavorable.
__________________________
*Estudiante de quinto año de la escuela profesional de ciencia política de la Universidad Nacional Pedro Ruiz
Gallo.
1.Olano Alor,Aldo,El renacer de la democracia en el Perú. Reflexión Política, vol. 3, núm. 6.Colombia.
2001.
En este primer apartado quiero ser enfática en señalar que la importancia que
reviste el sistema electoral para el fortalecimiento de la democracia parece no
haber sido del todo entendida por la clase política en general y por los legisladores
en particular al ser ellos los responsables de aprobar las modificaciones
respectivas en la materia. Así debemos recordar que el sistema electoral tiene
una incidencia directa en el sistema de partidos, en la gobernabilidad y en la
legitimidad electoral2.Con respecto al primero de los factores, al ser uno de los
más relevantes, recibirá una acotación especial.
En primer término, la debilidad del sistema de partidos en nuestro país empezó a
configurarse a partir de los 90’ con la aparición de fenómenos como el
personalismo, clientelismo, atomización, desideologización, desafección, etc que
modificaron el tratamiento que hasta entonces se hacía de ellos2.
En ese sentido el trabajo que realizan Mainwaring y Scully(1995) en el texto
“Institucionalización de los partidos en América Latina”, es vital para entender la
situación que por entonces ya vivía el Perú.Así a través de la evaluación de cuatro
indicadores: (1) estabilidad en las reglas y competencia (2) enraizamiento social
(3) legitimación a la competencia electoral (4) organizaciones partidarias
autónomas, los autores concluyen que nuestro país pertenece a la categoría de
sistema de partidos incoactivo al presentar bajos índices en la mayoría de los
indicadores.
Pero este solo sería el inicio de múltiples investigaciones que nos advertirían que
este era un proceso de previsible extensión del que posteriormente se llegó a
catalogar como “crisis del sistema de partidos” (Levistky y Cameron 2003) y
“Democracia sin partidos” (Tanaka 2005).En ese sentido la relevancia que reviste
la reforma electoral es fundamental si lo que buscamos en una reconexión con los
partidos políticos.
La calidad de la democracia4 también constituye un interesante foco de evaluación
si lo que se busca es encontrar alicientes que proporcionen motivos suficientes
para impulsar la reforma electoral.
Entendamos que el fortalecimiento de las instituciones democráticas, débilmente
respaldadas por la población según el informe anual de Latinobarómetro (2016)
es un tema prioritario que ha encontrado consenso en la sociedad, por ello es vital
que direccionemos todos los esfuerzos posibles por reforzarlo.
__________________________
2.Tuesta Soldevilla, Fernando. Representación política: las reglas también cuentan. Sistemas electorales y
partidos políticos. Lima, Friedrich Ever Stiftung,2005.
3.Arce,Moisés. La crisis de los partidos peruanos: “nuevo vino en cueros viejos”. Estudios Sociológicos XIV.
19964.

4.Al respecto véase el texto de Morlino y Diamond “La calidad de la Democracia .Una visión general.
Diario de la democracia.2005
Diagnóstico: La oportunidad perdida del pre dictamen de ley electoral.
En el curso de la redacción de este artículo me propuse realizar un apartado
especial que abordará, de manera exclusiva, el pre-dictamen(proyecto de Ley
electoral) que presentó el grupo de trabajo del Estudio de la Reforma electoral
presidido por la legisladora Patricia Donayre ante la Comisión de Constitución
presidida por Miguel Torres, con el único objetivo de encontrar objeciones válidas
que desde el ámbito jurídico y político justifiquen el tratamiento relegado,
incompleto y parcial del resultado del trabajo especializado que recayó en este
grupo multipartidario(7 congresistas de todas las bancadas lo aprobaron y
recomendaron su debate en la comisión de Constitución)
En primer lugar, vale la pena precisar que este documento fue producto de un
trabajo que data del 23 de agosto del 2016 al 16 de mayo del presente año (8
meses), que representa gran parte del período anual de sesiones que es objeto
de esta investigación, de allí la importancia de su análisis.
En las 14 sesiones ordinarias y 6 sesiones extraordinarias que tuvo lugar como
parte del proceso se contó con la participación del presidente del JNE, jefe de la
ONPE y jefe de RENIEC (organismos que componen el sistema electoral) así
como diferentes asociaciones : Transparencia, Idea Internacional, etc ;además de
darse cita importantes politólogos como Fernando Tuesta, Diether Columbus ,
Juan de la Puente, etc. ¿Qué intento decir con esto?, que el grado de concertación
alcanzado en los sectores político, institucional y académico deben llamar nuestra
atención acerca del grado de prioridad que este tema debe tener en la agenda
política.
La consolidación de 16 capítulos, que aborda la mayoría de materias llamadas a
reformar, en un único documento también constituye un criterio importante que
reafirma su importancia, recordemos, como lo manifestó el presidente del pleno
del Jurado Nacional de elecciones, Dr. Víctor Ticona en una conferencia realizada
en Lambayeque5, que la dispersión de la normativa da pie a cuestionar, como
ocurrió en el último proceso electoral(donde se modificó la valla electoral para
alianzas o se impuso la separación de la contienda a los candidatos que hicieran
entrega de dádivas) la legitimidad del proceso, debido por ejemplo a vacíos en la
legislación o cambios apresurados y poco meditados en la normativa ad portas de
iniciar una elección.
Entonces ¿qué factores obstaculizan la consolidación de una auténtica reforma
electoral que tenía un punto de inicio con este pre-dictamen?. No quisiera entrar
en especulaciones ni en suposiciones carentes de objetividad o contrastación,
pero parecer ser que viejas prácticas encabezadas por determinados grupos
parlamentarios, y que nacieron en los 90’6 sería una de los principales factores.
______________________
5.Jurado Nacional de Elecciones. Anteproyecto del código electoral.Lima.2016.

6. Degregori,Carlos y Melendez,Carlos.El nacimiento de los otorongos:El congreso de la república durante

los gobiernos de Alberto Fujimori(1990-2000).Instituto de Estudios Peruanos.Lima.2007
Los intereses político-partidarios de una mayoría parlamentaria7 parecen ser
diametrales con la reforma electoral, con el resultado de inclinar la balanza a
favor de acciones que impiden auténticas mejoras.
Desde esta redacción es imperante condenar todas aquellas actitudes que lejos
de deberse a criterios técnicos o académicos retrasen, soslayen o minimicen la
relevancia de esta manera que tendrá un impacto directo en el fortalecimiento del
sistema político.
Análisis: Iniciativas legislativas presentadas en el período anual de sesiones
2016-2017
La investigación es producto de un trabajo de recopilación, selección y análisis
posterior de los proyectos de ley en materia de reforma electoral que se
encuentran en el portal institucional del Congreso de la República. En primer
término, debo subrayar que desde la asunción de este nuevo congreso en el año
2016 hasta la fecha (Septiembre) de la primera legislatura ordinaria del 2017 se
han remitido a la Comisión de Constitución y reglamento un total de 247
proyectos de ley, del total antes mencionado 42 -que constituirá mi base de datos-
están referidos a la reforma electoral.
En primer lugar, procederé a detallar la forma en como construí los indicadores
para realizar el proceso de evaluación y análisis posterior de las iniciativas
legislativas en materia de reforma electoral.
Así el primer indicador se ocupa de medir cuántas iniciativas legislativas fueron
presentadas en este período en los 22 ejes temáticos presentados en la matriz de
investigación, que he considerado tras la revisión de cada uno de los 42 proyectos
de ley que analicé.
El segundo indicador tiene como objetivo establecer el nivel de respaldo con el
que cuentan las iniciativas por los legisladores de su bancada y de los diferentes
grupos parlamentarios que conforman el Congreso de la República, para ello
contabilicé el número de firmas que apoyan cada una de las iniciativas; así
establecí los siguientes rangos: de 1 a 4 firmas el apoyo es bajo, entre 4 y 7 el
apoyo es mediano y con más de 8 firmas el proyecto es considerado alto en
cuanto a respaldo.

__________________________
7.Al respecto, veáse el proyecto de ley 1595-2016-CR de autoría del legislador Alberto de Belaúnde: “Ley
que modifica la ley 26859,Ley Orgánica de Elecciones y dispone que la elección de congresistas se realice en
fecha distinta a la elección presidencial de primera vuelta”
El tercer indicador evalúa el estado de trámite en el que se encuentran los
proyectos de ley, que puede ser: en comisión, insistencia, díctamen, autógrafa,
publicado o retirado; el objetivo que persigue esta indicador es evaluar el
progreso en el trámite documentario y conocer cuantos han sido priorizados para
ser debatidos en la comisión.
El cuarto indicador tiene como meta medir el nivel de transcendencia (alta,
mediana o baja ) del proyecto, es decir calificaremos el grado en que la iniciativa
contribuye a lograr la reforma electoral que perseguimos.
Por último el quinto y último indicador tiene como objetivo especificar el grupo
parlamentario al que pertenece el legislador que presenta el proyecto de ley, de
esa manera daré a conocer cúantas iniciativas legislativas presentaron cada uno
de ellos, es decir: Fuerza Popular, Peruanos por el Kambio, Alianza para el
progreso, Frente Amplio8, Acción popular y la célula parlamentaria aprista.
Ahora bien, luego de realizar la clarificación en cuanto el proceso de construcción
de cada uno de los indicadores, procederé a detallar los resultados de la
investigación; de esa manera tenemos que los ejes temáticos más abordados en
este período anual de sesiones, cada uno con cinco proyectos de ley presentados,
están referidos a las siguientes materias : Reelección de autoridades locales(al
respecto los dos proyectos que evalué postulan la reelección inmediata) ,así como
las iniciativas que pretenden regular el financiamiento público y privado de los
partidos políticos, además de los que proponen ciertos criterios para la postulación
de autoridades entre los que resaltan, por ejemplo , un proyecto de ley que
especifica el requerimiento de residencia de un mínimo de 15 años para postular
al cargo de Presidente de la república o el que detalla la improcedencia de la
candidatura a las personas condenadas por terrorismo o delitos contra la
administración pública.
Sin embargo, la otra cara de la moneda nos señala que en tres de los ejes
temáticos que consideré dentro de la matriz de investigación (voto preferencial,
umbral de representación y cuota joven) no se ha presentado ninguna iniciativa, lo
que genera una profunda preocupación ya que ello devela que no existe proyecto
de ley alguno que se esté debatiendo actualmente en estas materias, lo que
puede interpretarse en dos sentidos. En primer lugar como la no necesidad de
regulación al encontrarse todo perfectamente normado (justificación claramente
inválida) o interés de los legisladores en que estos temas no encuentren mayor
espacio en la reforma electoral (lo que se aplica en especial en la primera de estos
tres ejes temáticos).

__________________________
8.Cabe precisar que la bancada de Nuevo Perú no ha sido considerado como grupo parlamentario en esta
investigación ya que en todos los proyectos de ley evaluados todavía no entraba en vigencia la sentencia del
Tribunal Constitucional que los facultó a conformarse como tal.
En cuanto al respaldo obtenido por las iniciativas, tenemos que 11 de ellas
recibieron un alto apoyo (más de 8 firmas), 22 de ellas tuvieron un apoyo
mediano(entre 4 y 7 firmas) y sólo 8 encontraron un bajo respaldo(menos de 4
firmas).
Entre los proyectos de ley que encontraron mayor respaldo cabe mencionar a la
de creación del distrito electoral para los peruanos con residencia en el extranjero,
materia que urge regular si tenemos como objetivo otorgar un espacio de
representación para los peruanos que, debido a múltiples motivos, residen fuera
del país.
Con respecto a la presentación de proyectos en tanto la pertenencia de cada
legislador a un grupo parlamentario9 , la investigación arroja los siguientes
resultados: Las bancadas de Fuerza Popular y Peruanos por el Kambio
presentaron cada una de ellas 11 proyectos de ley , por su parte la bancada de
Frente Amplio presentó 5 iniciativas (4 de las cuales giran en torno a la cuota
indígena y cuota de género), en el caso de Alianza para el progreso fueron 5 los
proyectos presentados , el grupo parlamentario Acción Popular hice lo propio con
2 proyectos de ley (respecto al financiamiento público de las organizaciones
políticas y criterio de 15 años de comprobada residencia para postular a la
presidencia de la república).La Célula Parlamentaria Aprista presentó dos
proyectos de ley , el primero por la congresista Luciana León que está referido a
la propuesta de permitir que los adolescentes de 16 y 17 años puedan ejercer el
derecho de sufragio y el segundo presentado por el parlamentario Javier
Velásquez que propone el retorno a la bicameralidad.
Si analizamos el cuarto indicador que está referido al estado del trámite en que se
encuentran los proyectos de ley, casi la totalidad de ellos se encuentran en
comisión salvo dos que se encuentran a pedido de insistencia y uno que se
encuentra a nivel de autógrafa. Con respecto al nivel de transcendencia evaluado,
es decir el nivel de cambio que este proyecto de ley representa para la reforma
electoral del total tenemos que 30 de ellos son de alta trascendencia 7 de
mediana y 5 de baja trascendencia.
En el proceso de evaluación que realicé como parte de esta investigación,
consideré vital analizar el proyecto de ley en materia de reforma electoral que
considero de mayor impacto y de menor priorización en el curso del debate. En
ese sentido tenemos la iniciativa presentada, en noviembre del año 2015, por el
congresista Gilmer Violeta: “Ley de reforma constitucional que incorpora la
renovación por mitades, elección en distritos uninominales y establece
representación de peruanos en el exterior en el Congreso de la República”.
________________________________
9. Recordemos que el Reglamento del Congreso de la República ( que tiene rango de ley ) especifica el
requerimiento de la firma del portavoz del grupo parlamentario al que pertenece el legislador como un criterio
necesario para la presentación de un proyecto de ley.
En primer término es pertinente precisar que esta es la única iniciativa, en la
comisión de Constitución, que aborda el tema de circunscripciones electorales, y
respecto de ello el álgido problema de la sub-representación se convierte en el
centro de la discusión que debemos abordar. Nuestro sistema electoral , como bien
lo expone Tuesta Soldevilla en el texto : La circunscripción electoral: Perú y la
región andina” (2002) nuestro país está compuesto por circunscripciones
plurinominales basados en un criterio de delimitación política administrativa, ahora
bien respecto a ello se precisa que, por ejemplo, en el plano de representación en
el Congreso de la República contamos con 130 escaños para un población
electoral que bordea los 20 millones.
Con el objetivo de facilitar y clarificar los resultados de la investigación presento
un cuadro resumen de todo lo expuesto en este apartado de análisis:

N° DE
GRUPO NIVEL DE
PL NIVEL DE ESTADO DE
EJE TEMÁTICO PARLAMEN TRANSCEND
PRESEN TOTAL RESPALDO TRÁMITE
TARIO ENCIA
TADOS

Circunscripcion
es electorales 1 1 Alto En comisión Ppk Alto

1 Mediano En comisión FA Alta

Cuota de género 2
1 Mediano En comisión FA Alta

Cuota joven 0 _____ _____ _____ _____ _____

Frente
1 Mediano En Comisión Amplio Alta
Cuota indígena 2
1 Alto En Comisión Frente Alta
Amplio

Voto
0 _____ _____ _____ _____ _____
preferencial

Voto facultativo 1 1 Bajo En comisión APRA Mediano

4 Mediano En comisión Alto

Reelección FP
autoridades
locales 5

Congresistas Ppk
1 Mediano En comisión Alto
 1
Financiamiento Bajo En comisión AP Alto
Público de los 1
partidos Alto En comisión Ejecutivo Alto
políticos 1
5 Alto Autógrafa Congreso Alto
1
Mediano En comisión APP Mediano
Financiamiento 1
Privado Mediano En comisión Ppk Alto

Cronograma 1 Mediano En comisión

2 Mediano
electoral 1 Mediano En comisión FP

Umbral de
0 _____ _____ _____ _____ _____
representación

Apra
1 Bajo En comisión
Ppk Alto
Bicameralidad 1 3 Mediano En comisión
Ppk Alto
1 Alto En comisión

Simultaneidad
elección
presidencial y 1 Mediana En comisión Ppk Alta
elección 2
parlamentaria 1 Mediana En comisión Ppk Alta

Transparencia 1 Bajo En comisión APP Alto

en hojas de vida 2
de candidatos 1 Alto En comisión Ppk Alto

1 Bajo En comisión AP Bajo

1 Alto En comisión FP Bajo

Criterios para
postulación de 1 5 Mediano En comisión FP Mediano
autoridades
1 Mediano En comisión APP Alto

1 Alto En comisión Fuerza Alto

Popular

1 Alta Insistencia Alta

Democracia
APP
interna de los 1 3 Baja En comisión Mediana
partidos Frente
1 Mediana En comisión Alto
Amplio

Valla electoral Fuerza

1 1 Bajo En comisión Alto
Popular

Fuerza
Padrón electoral 1 1 Mediana En Comisión Baja
Popular

Distrito electoral 1 2 Bajo En comisión Ppk Alta

 extranjero 1 Mediano En comisión APP Alta

Viáticos para
miembros de 1 Mediano En comisión Bajo
mesa 2
Eliminación Fuerza
1 Mediano En comisión Mediano
holograma Popular

Mandato de
autoridades 1 1 mediano En comisión Ppk Alto
locales

Pre-dictamen
sub comisión Multipartida
1 1 Alto Pre-Dictamen Alto
reforma rio
electoral

Dádivas 1 1 Alto En comisión Ppk Alto

Fuente: Elaboración propia a partir de los proyectos de ley en materia electoral presentados en el
Congreso de la República (Comisión de Constitución y Reglamento) que se encuentran disponibles
en su página web: http://www.congreso.gob.pe/proyectosdeley/

Conclusiones
En el interesante proceso de lectura y análisis de los proyectos de ley han surgido
interesantes cuestiones que, a causa de los límites de extensión del artículo, he
tenido que resumir. Sin embargo considero que lo expuesto en líneas anteriores
es material suficiente para responder al planteamiento de la pregunta central de la
investigación ¿Hacia dónde va la reforma electoral en el Perú?.
En ese sentido los 42 proyectos de ley evaluados nos proporcionan los siguientes
alcances. En primer lugar debo ser clara al señalar que la materia no ha tenido la
prioridad que merece en el itinerario político nacional, ello a causa de múltiples
factores en el que destaca el escaso interés de la clase política a pesar de que
desde diversos sectores de la sociedad viene reclamándose el asunto.
Así mismo, existen ciertos ejes temáticos que no han recibido de parte de los
legisladores alguna propuesta de normación a pesar de constituir planteamientos
de urgente revisión, es claro que si lo que se plantea es una reforma integral no
pueden hacerse tratamientos parciales en la legislación.
Que hasta la fecha la única materia normada (cronograma electoral) constituye un
mínimo paso hacia la consolidación de la reforma electoral, en ese orden de ideas
se están postergando el debate y posterior aprobación de normas referidas al
financiamiento, cuotas, participación, voto universal versus preferencial, etc que
son áreas que no pueden soslayarse.
______________________
10. Asociación Civil Transparencia. La necesaria reforma política y electoral en el Perú. Cuadernos para el
diálogo político.Lima.2013.
Que el clima propiciado por la premura que suscita las próximas elecciones
subnacionales está llevando a un apresurado y poco reflexivo proceso de reforma
electoral, ya advertida por los especialistas en la materia10.
Para la reforma electoral significó una oportunidad perdida el ambiente propicio
para el debate que generó el primer período anual de sesiones de este
parlamento que no fue aprovechada en lo absoluto para zanjar cuestiones
medulares sobre el mismo.
Por último debo señalar que el consenso ampliamente aceptado de la necesidad
de hacer realidad la reforma electoral es un paso imprescindible para el lograr el
fortalecimiento del sistema de partidos y de la democracia en nuestro país.
El respaldo ciudadano que reciben los órganos electores, por ejemplo, la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE) constituye un aliciente que motiva a
todos aquellos que, a partir de la responsabilidad propia de la formación
académica que recibimos estamos obligados a propiciar.
Bibliografía
 Arce,Moisés. La crisis de los partidos peruanos: “nuevo vino en cueros
viejos”. Estudios Sociológicos XIV. 1996.
 Asociación Civil Transparencia. La necesaria reforma política y electoral en
el Perú. Cuadernos para el diálogo político.Lima.2013.
 Degregori,Carlos y Meléndez ,Carlos. El nacimiento de los otorongos: El
congreso de la república durante los gobiernos de Alberto Fujimori(1990-
2000).Instituto de Estudios Peruanos.Lima.2007
 Jurado Nacional de Elecciones. Anteproyecto del código
electoral.Lima.2016.
 Morlino y Diamond .La calidad de la Democracia .Una visión general. Diario
de la democracia.2005
 Olano Alor,Aldo, El renacer de la democracia en el Perú. Reflexión Política,
vol. 3, núm. 6.Colombia. 2001.
 Tanaka, Martín. Los partidos políticos y el fujimorismo, 1992-1999, y las
elecciones el 2000. ¿Hacia un cambio de régimen?. Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales. México 2000
 Tanaka, Martín. Democracia sin partidos.Los problemas de representación
y las propuestas de reforma política2000-2005.Instituto de Estudios
Peruanos.2005
 Tuesta Soldevilla, Fernando. Representación política: las reglas también
cuentan. Sistemas .electorales y partidos políticos.Lima, Friederich Ever
Stiftung, 2005.
 Tuesta Soldevilla ,Fernando. La circunscripción electoral: Perú y la región
andina”. Onpe: Centro de Investigación electoral.Lima.2002
 Ley Orgánica de Elecciones 26859
 Ley de Organizaciones Políticas 30414