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Las reformas portuarias

en Latinoamérica

Estudio de tres puertos

Paulina Beato

Washington, D.C.
Septiembre 1996—Nº IFM96-102
Paulina Beato es Economista en Infraestructura de la División de Infraestructura y Mercados Financie-
ros, Departamento de Programas Sociales y Desarrollo Sostenible.

La autora desea agradecer a Antonio Marinetto, Peter Smith y Antonio Vives los comentarios y sugeren-
cias realizados a una versión anterior de este artículo. La información referente a los tres puertos se ha
obtenido a partir de los informes preparados por Arthur Andersen, por encargo de la División de Infraes-
tructura y Mercados Financieros. No obstante, los errores son sólo responsabilidad de la autora.

Las opiniones expresadas en este documento son de la autora y no necesariamente reflejan la posición
oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.
Índice

Introducción 1

1. La organización de un puerto público tradicional 2

2. Los mercados de trabajo en los esquemas tradicionales de organización portuaria 6

3. Elementos de los programas de modernización de las organizaciones portuarias 9

4. Participación del sector privado y papel de la autoridad portuaria 10


Empresas privadas para la prestación de servicios portuarios
Concesión de terminales
Venta de puertos

5. El mercado y la competencia 13
Competencia entre empresas de servicios portuarios
Competencia entre puertos y terminales

6. La reforma de los mercados de trabajo portuario 15


Modificaciones de la normativa legal
Reducción del personal de la entidad pública
Las relaciones laborales después de las reformas

7. El Aumento de la eficiencia portuaria en las reformas 18


Puerto de Buenos Aires
Puerto de Montevideo
Puerto de Valparaíso

8. Consideraciones finales 21

Referencias 23
Introducción

En la década de los ochenta, se produjo en competencia son sustituidos por la interve n-


Latinoamérica un cambio en los modelos de ción de las entidades públicas en el modelo
provisión de servicios de infraestructura. En tradicional; sin embargo, la competencia,
los modelos tradicionales1 , un ente público por el mercado o dentro del mercado, es una
es propietario y gestor de las infraestructu- pieza clave para promover la eficiencia en
ras; en los nuevos modelos, el sector públi- los nuevos modelos. Los nuevos modelos
co es regulador y garante del equilibrio en- con las peculiaridades apropiadas han pene-
tre los intereses de los consumidores y de las trado también en la prestación de servicios
empresas suministradoras de servicios. En portuarios, cambiando las reglas del juego
los modelos tradicionales, los precios, casi de los principales agentes involucrados en la
nunca, cubren el coste del servicio 2 , requi- organización portuaria: organismos públi-
riendo las correspondientes entidades publi- cos, empresas y trabajadores.
cas de aportes de los presupuestos públicos
bien para cubrir costes operativos o bien pa- El objetivo de este artículo es analizar las
ra hacer frente a los gastos de inversión. En reformas que se han introducido en los mo-
los nuevos modelos los precios deben cubrir delos tradicionales de prestación de servi-
el coste del servicio incluidos los costes de- cios portuarios. El análisis se ilustra con las
rivados de las inversiones. El mercado y la reformas de tres puertos latinoamericanos:
Buenos Aires, Montevideo, y Valparaíso.
1
Los dos modelos de provisión de infraestructura conside-
rados en este articulo son una simplificación de los mode- La principal conclusión del análisis es que el
los del mundo real. Tal simplificación es útil para identifi- cambio hacia modelos con mayor participa-
car y analizar la diversidad de organizaciones en relación a
dos modelos simples. La denominación del modelo tradi- ción del sector privado y con una mayor uti-
cional y nuevo modelo debe entenderse dentro de la ten- lización del mercado requiere una reforma
dencia hacia una mayor participación del sector privado del marco de las relaciones laborales de los
que se inició después de la crisis de la deuda en Latinoamé-
rica aunque tal participación del sector privado en la provi- trabajadores portuarios. La reforma laboral,
sión de infraestructura no es algo nuevo de la última déca- la participación del sector privado y la com-
da. En el siglo pasado, los modelos con participación del petencia de los mercados de servicios por-
sector privado predominaban en la provisión de infraestruc-
turas, desde los años cuarenta y hasta la década de los tuarios son tres requisitos para la moderni-
ochenta, los modelos de propiedad pública son los domi- zación de los puertos; los tres se interaccio-
nantes en la provisión de infraestructuras. Para una discu- nan, haciendo que las reformas sean estables
sión de la evolución de los modos de participación pública
y privada en la provisión de servicios de infraestructura, ver y promoviendo un aumento de la eficiencia
Klein y Roger (1994). en la prestació n de los servicios. En otras
palabras, aunque los nuevos modelos de
2
Esta característica de que los precios no cubren los costes provisión de servicios portuarios, al igual
del servicio no es uniforme en los distintos países y servi-
cios de infraestructura. El precio del servicio de teléfono que los nuevos modelos de provisión de
cubre el coste en la mayoría de los países, mientras que el otras infraestructuras, implican una mayor
precio del agua no cubre el coste en casi ningún país. En el participación del sector privado en la finan-
caso de los puertos, existen ejemplos en los que los costes
totales son cubiertos por las tarifas, aunque en otros casos ciación de la infraestructura y en la gestión
los precios sólo cubren los costes operativos. de los servicios, y un funcionamiento más

1
competitivo de los mercados. La caracterís- de carga, a menos que éstas puedan trasladar
tica más relevante de los procesos de mo- los mayores costes a otros agentes económi-
dernización portuaria no es la entrada del cos. Dicha traslación solo es posible en
sector privado en la prestación de servicios, mercados no competitivos. En otros térmi-
ni el aumento de la competencia, sino el nos, el carácter monopolístico del mercado
cambio radical en el marco de relaciones de trabajo portuario genera necesariamente
laborales. un mercado monopolístico de servicios por-
tuarios, bien sea con oferentes públicos de
El control monopolístico del mercado de servicios portuarios bien con oferentes pri-
trabajo es una característica del sector por- vados. La ineficiencia y los altos costes se
tuario que no es compartida por otros servi- trasladan al usuario y en algunos casos tam-
cios de infraestructura. Aunque las caracte- bién al contribuyente.
rísticas del mercado laboral de los sectores
de infraestructura varían en los distintos paí- El resto del artículo está organizado de la
ses, el control sindical suele ser mayor en forma siguiente. En el epígrafe 1, se anali-
los mercados de trabajo de puertos y ferro- zan los elementos que conforman la organi-
carriles que en los de electricidad, teleco- zación tradicional de los puertos en Lati-
municaciones o agua potable y saneamiento. noamérica. En el epígrafe 2, se describe el
Las peculiares condiciones laborales, deri- marco de las relaciones laborales en los mo-
vadas de tal control, limitan el desarrollo de delos tradicionales de organización portua-
empresas rentables en un entorno competiti- ria. El epígrafe 3 presenta las características
vo, aun cuando la legislación permita la de los nuevos modelos de organización por-
prestación de determinados servicios a tra- tuaria. El epígrafe 4 analiza algunas opcio-
vés de empresas privadas. De hecho, em- nes de participación del sector privado y las
presas del sector privado han participado en implicaciones de tales opciones sobre el pa-
muchos países en la oferta de los servicios pel de la autoridad portuaria. El epígrafe 5
de manipulación de carga; sin embargo, en discute las formas de introducir competencia
los países en los que la organización portua- en la prestación de servicios portuarios. El
ria se basaba en los modelos tradicionales, epígrafe 6 se detiene en el análisis de los
las mejoras de productividad que ha n podido cambios en el esquema de las relaciones la-
introducir las empresas privadas han sido borales que se introducen durante los proce-
limitadas. La ineficiencia y los altos costes sos de modernización de los puertos. El
derivados del monopolio laboral frenan el epígrafe 7 presenta la evolución de ciertos
desarrollo de empresas privadas de servicios indicadores en los tres puertos analizados.
portuarios, en particular los de manipulación El epígrafe 8 presenta las conclusiones.

2
- 1-
La organización
de un puerto público tradicional

Un puerto es un recinto cerrado en el que se como de la infraestructura de los ser-


ofrece a las naves el uso de la infraestructura vicios. La entidad pública es respon-
básica y, también, una gran variedad de ser- sable, en particular, de la infraestruc-
vicios. Estos servicios van desde el remol- tura y el equipo requeridos para los
caje hasta el suministro de combustible; servicios de carga y descarga.
desde el manejo de la carga hasta los servi-
cios bancarios y de seguro; en fin, desde el • La entidad pública es el único ofe-
almacenaje de la carga hasta la reparación rente de casi todos los servicios al
del buque. Así pues, en la actividad de los buque y a la carga, con excepció n de
puertos intervienen multitud de agentes eco- los servicios que se prestan en el in-
nómicos; la comunidad portuaria, en un sen- terior del buque.
tido amplio, incluye a la autoridad portuaria,
a los consignatarios, estibadores, agentes de • La entidad pública asigna espacios a
aduanas, prácticos, empresas de remolque, y empresas privadas para que éstas
otras empresas de servicios relacionadas, presten servicios no portuarios en el
directa o indirectamente, con el transporte o puerto; por ejemplo, asigna espacios
la mercancía. Dentro de esta comunidad se a los bancos y compañías de seguros
incluyen también las entidades del sector para que presten servicios bancarios
público encargadas del control de aspectos y de seguros en el interior del puerto.
diversos del transporte y la mercancía.
• Los armadores o sus agentes contra-
Cada puerto tiene una forma peculiar de or- tan los servicios que necesitan reali-
ganizar el conjunto de actividades portua- zar en el interior del buque. La pres-
rias. Sin embargo, el esquema tradicional de tación de estos servicios se realiza
organización de un puerto público 3 en Lati- bien mediante contrataciones a través
noamérica se basa en los siguientes eleme n- de empresas privadas, que a su vez
tos: contratan a los trabajadores, bien
mediante contratación directa de los
• Una entidad pública es propietaria y trabajadores. En ambos casos, los
gestora de la infraestructura del puer- trabajadores controlan la oferta de
to, tanto de la infraestructura básica, estos servicios.

3
Este artículo está centrado en la problemática de los de-
nominados puertos públicos de carga general. No contem-
pla, por tanto, los puertos dedicados a la manipulación de
mercancías específicas (petróleo, granos) que son explota-
dos en la mayor parte de los casos por empresas privadas.

3
• Los servicios a bordo sólo pueden de carga; el naviero o sus agentes contrata-
ser realizados por trabajadores regis- ban la manipulación de la carga en el buque
trados en unas listas especiales para directamente, pero solo los trabajadores nu-
tal fin, que son supervisadas por la cleados en torno al Ente Nacional de Contra-
autoridad portuaria y controladas por tación y Garantización (ENCOGAR) podían
los sindicatos de trabajadores marí- realizar actividades en el interior del buque.
timos. Las condiciones de trabajo sa- Antes de 1970 toda la carga era manipulada
lariales y no salariales, y la elección en tierra por la AGP; a partir de dicha fecha,
de los trabajadores que van a efec- las empresas privadas prestan los servicios
tuar trabajos están controladas por de manipulación de la carga en tierra, sin
los sindicatos, conformándose el embargo las inversiones necesarias para la
mercado de trabajo como un mono- provisión de dichos servicios continuaron
polio, con un único oferente de tra- siendo responsabilidad de la Administración
bajo y múltiples demandantes. General de Puertos.

• Los mercados laborales, controlados En Montevideo hasta 1992, la Administra-


monopolísticamente, generan prácti- ción Nacional de Puertos (ANP), la entidad
cas que restan eficiencia a la presta- pública administradora del puerto, era res-
ción de los servicios, en particular a ponsable de toda la infraestructura y presta-
la manipulación de la carga. Entre ba todos los servicios de carga en el puerto;
estas prácticas restrictivas debe des- los navieros o sus agentes contrataban la
tacarse la rígida separación entre las manipulación de la carga en el interior del
actividades que deben realizar los buque. Sin embargo, solo podían realizar
distintos grupos de trabajadores que actividades en el interior del buque aquellos
de esta forma logran una mayor de- trabajadores inscritos en la Administración
manda artificial de mano de obra que Nacional de los Servicios de Estiba (ANSE).
implican un sobrecoste a los servi-
cios portuarios. En el Pue rto de Valparaíso hasta la reforma
de 1981, la administración y explotación del
• Las múltiples entidades públicas en- puerto correspondía a la Empresa Portuaria
cargadas del control de diversos as- Chilena (EMPORCHI). Dicha empresa rea-
pectos del transporte y la mercancía lizaba las funciones de administración y
funcionan con procedimientos distin- prestaba todos los servicios portuarios con
tos interfiriendo en la operativa del excepción de la manipulación de la carga en
puerto y a alargando innecesariamen- el interior del buque, estos servicios eran
te la estancia del buque en los pue r- contratados directamente por los navieros o
tos. sus agentes. Como en los casos anteriores,
solo los trabajadores registrados ante la au-
Estos elementos constituían la base de la toridad portuaria podían ser contratados para
organización de los puertos de Buenos Ai- realizar actividades en el interior del buque.
res, Montevideo y Valparaíso antes de las Así pues, la organización de los tres puertos
correspondientes reformas. En Buenos Ai- era similar y basada en los elementos del
res hasta 1992, la Administración General esquema tradicional analizado en este epí-
de Puertos (AGP) era propietaria de la in- grafe.
fraestructura básica y de la infraestructura
requerida para los servicios de manipulación

4
A continuación se analizan las implicaciones estancia en puerto. Los puertos ineficientes
que tales esquemas tradicionales tienen so- que dilatan la estancia de un buque en puerto
bre la eficiencia y la viabilidad económica y no disminuyen por ello sus ingresos por bu-
financiera de un puerto. que, sino que cuanto mayor es la estadía
media del buque en puerto, mayores son los
En primer lugar, todos o casi todos los ser- ingresos y el nivel aparente de utilización
vicios portuarios se prestan en régimen de del puerto.
monopolio por una entidad pública. El na-
viero puede elegir entre un puerto y otro, En cuarto lugar, este esquema organizativo
pero, una vez elegido un puerto, no tiene no permite la utilización de tecnologías con-
ninguna libertad para elegir los servicios, a tinuas de manipulación de la carga, puesto
excepción de los servicios de manipulación que los trabajadores del inicio y del final de
de carga en el interior de los buques. Sin la cadena pertenecen a organizaciones dis-
embargo, la libertad de contratación de estos tintas y exigen condiciones de trabajo dispa-
servicios esta restringida por las característi- res. Los trabajadores de tierra son emplea-
cas monopolísticas del mercado laboral. La dos fijos de la entidad pública, mientras que
ausencia de competencia, en el mercado la- los del interior del buque son empleados
boral y en el de servicios, genera ineficie n- eventuales y contratados por el armador di-
cia tanto en términos de mayores costes co- rectamente o indirectamente a través de las
mo en términos de peor calidad de los servi- empresas de estiba.
cios ofrecidos.
Por último, las reformas parciales de los es-
En segundo lugar, la ineficiencia de costes y quemas portuarios tradicionales promueven
calidad provoca reducciones de tráfico y su- aumentos de eficiencia poco significativos.
bidas de tarifas. Se produce una espiral pér- Por ejemplo, una reforma parcial consistente
dida de calidad, reducción de tráfico y sub i- sólo en la autorización de empresas privadas
das de tarifas. A pesar de la inviabilidad de manipulación de carga en tierra genera
económica y financiera de un puerto tradi- aumentos de eficiencia limitados. En estos
cional, la situación puede prolongarse duran- casos, la entidad pública administradora del
te mucho tiempo. Ello es debido a que la puerto autoriza a las empresas privadas a
entidad pública recibe fondos presupuesta- prestar servicios para la manipulación de la
rios para financiar, en el caso de pérdidas, la carga en el puerto; sin embargo, las inver-
actividad portuaria. Pero además, las legis- siones necesarias para la prestación del ser-
laciones de algunos países para asegurar un vicio continúan siendo responsabilidad de la
mínimo nivel de trafico, imponen restriccio- administración portuaria. El armador, en
nes al transporte de la mercancía importada, este esquema, puede elegir la empresa pri-
que directa o indirectamente protegen los vada para la manipulación de la mercancía
puertos ineficientes. en el buque y también en el muelle. Este
cambio organizativo podría ser un camino
En tercer lugar, en este contexto también se para mejorar la eficiencia puesto que : (1)
generan todo tipo de comportamientos y aumenta la participación del sector privado y
prácticas ineficientes. Por ejemplo, el arma- por tanto incluye incentivos para que los
dor paga a la entidad pública tarifas por cada agentes minimicen los costes de los servi-
uno de los servicios que recibe: remolque, cios; (2) incrementa el número de oferentes
almacén, carga y descarga en tierra, etc., pe- de servicios y por tanto genera competencia
ro también paga una tarifa por cada día de entre ellos para la prestación de los servi-

5
cios, y (3) permite unificar en una sola em- trabajo e imponían una rígida separación
presa la responsabilidad de manipulación de entre los trabajadores que manipulaban la
la carga en el buque y en el muelle. carga en tierra y en el buque. En otras pala-
bras, las empresas privadas no tenían capa-
A pesar de que con estas reformas se intro- cidad para decidir acerca de la mayoría de
ducen, al menos en teoría, elementos incen- los insumos necesarios para la prestación de
tivadores del aumento de eficiencia, tales los servicios. A pesar de ello, las empresas
aumentos tienen un alcance limitado dentro privadas obtuvie ron beneficios trasladando
de un esquema de organización portuaria los costes de la ineficiencia a los precios que
tradicional, puesto que la empresa privada pagaban los armadores, lo que provocó una
no decide la inversión apropiada para mani- reducción continua del tráfico y la carga.
pulación de la carga y tiene grandes limita-
ciones para organizar el trabajo. En efecto, La reforma del puerto de Buenos Aires en el
las decisiones de inversión las toma la ent i- año 1992 multiplicó por tres la productivi-
dad pública, y la organización del trabajo dad de los servicios de manipulación de
está fijada por las restrictivas condiciones de mercancías y los precios se redujeron de
trabajo impuestas por los sindicatos. forma sensible. La causa no fue la partici-
pación del sector privado, puesto que dichos
En el puerto de Buenos Aires, desde 1970, servicios eran prestados por empresas priva-
las empresas privadas ofrecieron servicios das antes de la reforma, sino la capacidad
de manipulación de carga en tierra y a bor- que las empresas privadas tienen, a partir de
do, sin embargo la productividad era muy la reforma, para organizar la prestación de
limitada. La baja productividad tenía una los servicios, y la competencia que se intro-
doble causa. Por un lado, las inversiones de dujo en el mercado de los servicios portua-
manipulación de la carga eran responsabili- rios. En efecto, desde 1992 las empresas
dad de la entidad pública gestora del puerto portuarias deciden sus inversiones y la orga-
que ni invertía en la cantidad adecuada, ni nización del trabajo. Pero también compiten
seleccionaba el equipo apropiado. Por otro, entre sí.
los sindicatos controlaban las condiciones de

6
-2-
Los mercados de trabajo
en los esquemas tradicionales de organización portuaria

En el esquema tradicional de organización • La mayoría de los trabajadores no


portuaria, los mercados de trabajo se con- tienen una relación de dependencia
forman en torno a tres grupos de trabajado- fija con el empleador. Los trabaja-
res. El primer grupo está formado por los dores eventua les son contratados, ca-
trabajadores que realizan la manipulación de si diariamente, en función de la acti-
carga en el buque. El segundo grupo está vidad prevista y mediante sistemas
formado por los trabajadores que realizan la de rotación, razón por la cual los tra-
manipulación de la carga en tierra. El tercer bajadores deben estar inscritos en lis-
grupo esta formado por el resto de los traba- tas que permitan instrumentar tales
jadores que prestan sus servicios en el puer- sistemas de rotación.
to. Los trabajadores del tercer grupo, por su
heterogeneidad, no conforman un mercado • Para realizar actividades a bordo, los
sino una variedad de mercados cada uno con trabajadores, deben estar inscritos
características muy distintas y con relativa- previamente en una lista registrada
mente poca importancia individual en la de- ante la autoridad portuaria. Las lis-
terminación de los costes portuarios. Este tas son administradas por los sindica-
epígrafe analiza el funcionamiento de los tos u organizaciones similares que
dos primeros grupos. seleccionan el trabajador y fijan las
condiciones de trabajo salariales y no
El mercado de trabajo para la manipulación salariales.
de la carga a bordo del buque tiene las si-
guientes características: Estas características conforman el mercado
de trabajado marítimo como un monopolio
• El empleador es en la mayoría de los de oferta. Existen muchos demandantes de
casos una empresa privada, bien di- trabajo (las empresas de estiba y los armado-
rectamente el armador o sus agentes, res) y un solo oferente, el representante o
bien las empresas de estiba. Por tan- negociador de las listas registradas que están
to, la demanda de trabajo esta for- controladas por uno o varios sindicatos. Los
mada por un grupo numeroso de salarios y condiciones de trabajo están por
agentes econó mico, en general, con encima de los correspondientes en un mer-
poca capacidad negociadora indivi- cado competitivo y, en la mayoría de los ca-
dual y con dificultades para concer- sos, las condiciones impiden la introducción
tar acuerdos entre ellos. de las nuevas tecnologías.

7
El mercado de los trabajadores de manipula- Las condiciones de trabajo de ambos grupos
ción de carga en tierra tiene características no son homogéneas. Tal disparidad genera
monopolistas tanto por el lado de la dema n- una separación rígida entre las actividades
da como por el lado de la oferta. Las rela- que realizan unos y otros. Dentro de una or-
ciones de trabajo se basan en el siguiente ganización portuaria tradicional, la separa-
esquema: ción rígida de actividades y la disparidad de
las condiciones de trabajo de los grupos de
• El empleador es, en general, una en- trabajadores se mantienen incluso en los ca-
tidad pública. En algunos casos, sos en que ambos tienen un empleador co-
empresas privadas realizan la mani- mún. Tal disparidad imposibilita la intro-
pulación de la carga en tierra. ducción de las tecnologías competitivas
puesto que éstas exigen líneas de trabajo
• Los trabajadores son, en general, fi- continuas desde el interior del buque a los
jos. almacenes.

• La capacidad negociadora de los sin- En los puertos tradicionales, el comporta-


dicatos de tierra suele ser muy infe- miento de los mercados laborales, la apari-
rior a la de los sindicatos marítimos. ción de nuevas tecnologías más intensivas
en capital que las tradicionales, y la gestión
• Las condiciones salariales y no sala- y administración pública de los puertos se
riales están controladas por el perso- interaccionan para frenar la inversión, espe-
nal fijo que presta sus servicios en la cialmente la inversión en equipos para la
entidad pública. manipulación de carga, y generar exceso de
mano de obra. En efecto, las nuevas tecno-
A pesar de que el mercado de trabajo en tie- logías de carga, que implican líneas cont i-
rra tiene las características de derecho de nuas de manipulación desde el interior del
monopolio bilateral con un solo oferente (los buque a los almacenes, no pueden ser apro-
sindicatos) y un solo demandante (la entidad vechadas con condiciones de trabajo dispa-
pública operadora del puerto), las condicio- res para los trabajadores de una misma ca-
nes de trabajo están controladas por el lado dena.
de la oferta. Ello es así porque el único de-
mandante de trabajo es una entidad pública, Los trabajadores, por su parte, no aceptan
que puede enjugar las pérdidas con cargo a unificaciones de las condiciones de trabajo
los presupuestos públicos o trasladar a las pues ello significaría la introducción de tec-
tarifas los aumentos de costes. Por tanto, al nologías intensivas en capital y por tanto,
no existir el peligro de que la empresa aban- una reducción del empleo. El exceso de tra-
done el mercado por falta de competitividad, bajadores y las remuneraciones elevadas en
las peticiones de los sindicatos de subidas de relación a la productividad provocan pérdi-
salarios y de mejoras en las condiciones la- das cuantiosas a las entidades públicas o su-
borales no tienen un límite establecido exó- bidas continuadas de las tarifas que, a su
genamente. Pero además, los directivos de la vez, provocan una reducción de las cargas y
entidad pública soportan un coste personal y del tráfico. Las pérdidas hacen cada vez más
político mayor por rechazar las peticiones difícil la financiación de nuevas inversiones.
sindicales que por aceptarlas. El monopolio La reducción de tráfico genera más exceso
bilateral se convierte casi en monopolio de de personal, lo que a su vez provoca un ma-
oferta. yor re

8
Cuadro 1
Número de Trabajadores

Buenos Aires Montevideo Valparaíso

1991 1994* 1990 1994* 1979 1984*

Trabajadores Marítimos 3200 -- -- -- 990 --

Trabajadores en Tierra 3980 -- 4300 -- 1610 --

Total 7180 1830 -- 1900 2600 1024

* Después de la reforma no es significativa la separación entre


trabajadores de tierra y mar.

chazo de los trabajadores a la introducción ma, infravalo ra el exceso de personal


de nuevas tecnologías. de los puertos antes de las reformas,
puesto que éstas han incrementado
En los puertos de Buenos Aires, Montevideo los volúmenes de tráfico y carga y,
y Valparaíso, antes de las correspondientes por tanto, la disminución de personal
reformas, los mercados laborales presenta- ha sido menor que la que se hubiera
ban las características descritas en este epí- requerido con los niveles de cargas y
grafe. En efecto, el mercado de trabajo ma- el tráfico anteriores a las reformas.
rítimo estaba controlado por el lado de la
oferta: en Buenos Aires, a través del Ente • Los aumentos de productividad de la
Nacional de Contratación y Garantización; mano de obra derivados de las re-
en Montevideo, a través de la Administra- formas (ver Cuadros 2, 3 y 4) son
ción Nacional de los Servicios de Estiba; y también indicativos del exceso de
en Valparaíso, a través de la Confederación personal y de la carencia de equipo
Marítima de Chile. En lo que respecta al previos a las reformas.
mercado de trabajadores de tierra, el único
empleador era una entidad pública, con ex- • En el puerto de Valparaíso no se rea-
cepción del puerto de Buenos Aires a partir lizó ninguna inversión en el período
de 1970. 1973-81, ya que el gobierno corto
todas las transferencias presupuesta-
En estos puertos se generó exceso de mano rias y EMPORCHI no generaba fo n-
de obra y ausencia de inversión. Las obser- dos suficientes para atender nuevas
vaciones siguientes son significativas a este inversiones.
respecto.
• En el puerto de Montevideo no hubo
• El exceso de mano de obra se pone prácticamente inversiones hasta
de manifiesto comparando el número principios de la década de los oche n-
de trabajadores antes y después de ta. En dicha década se hicieron al-
las reformas portuarias (ver Cuadro gunas inversiones con aportaciones
1). Esta comparación, aunque es in- de los presupuestos públicos; no obs-
dicativa de la magnitud del proble- tante, las obras y adquisiciones en

9
maquinaria para la prestación de los En el puerto de Buenos Aires, las
servicios de manipulación de carga únicas inversiones en el período
fueron poco apropiadas. Por ejem- 1970-90 realizadas por la AGP fue-
plo, se adquirió una grúa flotante y ron la pavimentación de muelles, la
un remolcador de gran potencia que adquisición de treinta autoelevado-
prácticamente no han sido utilizados. res, dos guías móviles y doce grúas
muelle.

-3-
Elementos de los programas
de modernización de las organizaciones portuarias

Un programa de modernizació n y reforma En efecto, la competencia entre las empresas


de una organización portuaria tradicional por la provisión de los servicios a los buques
para promover de forma estable la eficiencia incentiva la introducción de nuevas tecnolo-
en la prestación de los servicios debe reunir gías de reducción de los costes y la fijación
los requisitos siguientes: (1) una mayor par- de precios acordes con el coste mínimo. La
ticipación del sector privado en la provisión participación privada se requiere tanto para
de servicios; (2) un aumento de la comp e- hacer posible la competencia entre las em-
tencia en la prestación de servicios portua- presas de servicios, como para restablecer
rios; (3) una ruptura del monopolio de los los incentivos de las empresas hacia la mi-
mercados de trabajo, y (4) una redefinición nimización de costes. La redefinición del
del papel de la autoridad portuaria. papel de la autoridad portuaria es clave para
permitir el funcionamiento de los mercados.
La ausencia de alguno de ellos puede hacer
fracasar la modernización de un puerto 4 , da- La autoridad portuaria no tiene que prestar
do que la interacción de los cuatro es clave servicios que prestan las empresas privadas,
para que se generen los incentivos y se esta- ni tiene que fijar las tarifas de los servicios
blezcan los controles que promueven una de estas empresas, su rol es asegurar que
prestación eficiente de los servicios y una existe competencia entre empresas que pres-
correcta fijación de precios, así como para tan los servicios y evitar que estas realicen
establecer un marco de seguridad jurídica y entre ellas acuerdos de colusión. Por último,
operativa capaz de atraer inversión hacia las la eliminación de las prácticas restrictivas en
actividades portuarias. el mercado laboral es una condición necesa-
ria para reducir costes a través de la intro-
4
Aunque los esquemas de organización con participación ducción de nuevas tecnologías y para trasla-
del sector privado y con competencia contienen incentivos
para aumentar la eficiencia interna y fijar los precios a los dar a los usuarios parte de los aumentos de
usuarios de acuerdo con el mínimo coste, existen productividad mediante reducciones de los
organizaciones portuarias que no incluyen los ele- precios de los servicios.
mentos anteriores que funcionan eficientemente. El
puerto de Singapur es un ejemplo de un puerto de
propiedad y gestión pública que tiene un alto nivel de
eficiencia y es rentable

10
-4-
Participación del sector privado
y papel de la autoridad portuaria

El aumento de la participación del sector están controlados por la autoridad portuaria,


privado en la infraestructura y servicios por- la mayoría las empresas privadas tiene un
tuarios puede hacerse a través de diferentes margen de libertad amplio para su fijación.
esquemas. Dichos esquemas forman un La entidad pública suele proveer al conjunto
continuo que va desde la participación del de empresas del puerto de algunos servicios
sector privado en la prestación de todos o generales, como son limpieza y vigilancia,
parte de los servicios portuarios (carga, re- que son prestados con personal propio en
molque, práctico, almacenaje), a la venta del unos casos o mediante la contratación de los
puerto, pasando por la concesión o el alqui- servicios en otros. La segunda fórmula está
ler de terminales. Excepto en el caso de siendo cada vez más utilizada.
venta, en todas las demás opciones el puerto
es administrado por una autoridad portuaria La inversión necesaria para la prestación de
que se encarga de regular y supervisar la ac- los servicios es responsabilidad de las em-
tividad de las empresas privadas operadoras presas privadas, pero esta inversión no es, en
de servicios o de infraestructuras; sin em- general, demasiado elevada y tiene una vida
bargo, la opción para la participación del útil corta. Ello significa que las empresas
sector privado condiciona el papel de la au- privadas no requieren un período largo de
toridad portuaria. tiempo para recuperar las inversiones y, por
tanto, el riesgo financiero que soporta el sec-
Empresas privadas para la tor privado es más reducido que en las otras
prestación de servicios portuarios opciones (es decir, concesión o venta de
terminales) que requieren mayor inversión
La organización portuaria en estos esquemas con largos períodos de amortización técnica.
descansa en los elementos siguientes. Una
entidad pública es propietaria del puerto y La autoridad portuaria tiene un doble papel:
administra el uso del espacio físico; pero, en el derivado de la administración del recinto
general, no explota ningún servicio portuario y el derivado de garantizar la competencia.
de los que se ofrecen al buque o la mercan- La autoridad portuaria tiene un papel de ad-
cía. Estos servicios son prestados por em- ministrador e inversor de la infraestructura
presas privadas en régimen de competencia. básica. Por este motivo, a este modelo se le
En algunos casos, la entidad pública, direc- ha denominado modelo landlord. En su pa-
tamente o a través de otras empresas públi- pel de administrador de espacios, sus deci-
cas, presta algunos servicios a terceros en siones deben estar acorde con las demandas
competencia con las empresas del sector de las empresas prestadoras de servicios y
privado. Las empresas privadas son las que con los clientes últimos. En la prestación de
fijan los precios de los servicios que prestan; dichos servicios, la autoridad portuaria debe
aunque, en algunos casos, dichos precios evitar tanto los precios subvencionados de

11
los espacios, que hacen inviable la renova- Concesión de terminales
ción portuaria, como lo s precios demasiado
altos que restarían competitividad al puerto. La organización portuaria en estos esquemas
El otro papel, garantizar la competencia en- se basa en los elementos siguientes. La au-
tre empresas suministradoras de servicios, toridad portuaria concesiona las terminales
conforma a la autoridad portuaria como algo de un puerto a empresas privadas. Durante
muy diferente al mero arrendador de espa- el período de concesión, la empresa conce-
cios del recinto portuario. Esta papel se ana- sionaria explota y gestiona la terminal co-
liza en el epígrafe 5. rrespondiente y es responsable de las inve r-
siones de la misma. En algunos casos, la
La opción de incrementar la participación empresa concesionaria explota la terminal
del sector privado mediante la prestación de según el modelo landlord; en otros, la em-
los servicios portuarios por empresas priva- presa concesionaria presta muchos de los
das es la utilizada en los puertos de Valp a- servicios portuarios al buque y los navieros.
raíso y Montevideo. Al final de dicho período, la terminal y todas
las inversiones revierten a la autoridad por-
El puerto de Valparaíso en Chile está admi- tuaria.
nistrado por la Empresa de Puertos Chilena
(EMPORCHI), una entidad pública respon- Las inversiones que tienen que realizar las
sable de la inversión y mantenimiento de la empresas concesionarias son elevadas por la
infraestructura básica que no presta ningún necesidad de rehabilitar las terminales y
servicio de carga y descarga. Prácticamente también porque los contratos de concesión
todos los servicios son prestados por empre- así lo estipulan. Puesto que las inversiones
sas privadas en régimen de competencia. que deben realizar las empresas concesiona-
Las empresas privadas son responsables de rias incluyen la infraestructura básica y los
la inversión necesaria para la prestación del equipos para la prestación de los servicios,
servicio y de la fijación de los precios de las el período para la recuperación de las mis-
servicios. mas suele ser muy largo. Por esta razón, el
período concesional debe ser también largo.
En Montevideo, la entidad pública adminis- Así pues, el concesionario y el inversor pri-
tradora de puertos, Administración Nacional vado están expuestos a un riesgo financiero
de Puertos (ANP), es responsable de la in- alto.
versión en infraestructura. ANP actúa de
regulador y supervisor de las actividades de La autoridad portuaria explota las zonas co-
las empresas privadas y supervisa los pre- munes y, aunque mantiene la propiedad de
cios de los servicios que prestan. Aunque la las terminales, sus funciones se reducen a la
ley de reforma estipuló que la entidad públi- vigilancia y actualización del contrato de
ca también podría prestar servicios operati- concesión. La actualización de los contratos
vos temporalmente, la ANP no presta ac- de concesión es una tarea difícil por cuanto
tualmente ningún servicio de estiba y deses- el período de concesión es largo y las cond i-
tiba a la carga general, pero presta todavía ciones económicas y financieras del puerto y
casi todos los servicios en la terminal de su entorno variarán mucho durante el perío-
contenedores. do concesional. La competencia es más am-

12
plia a través de concesión de terminales que las terminales fueron asignadas por un pe-
a través de empresas privadas de prestación ríodo de 24 años, mediante una licitación
de servicios, pero es más difícil de garanti- pública.
zar. La causa es el interés de los concesio-
narios en reducir la competencia y realizar Venta de puertos
acuerdos para controlar los mercados. La
tendencia a tales acuerdos para mitigar a La venta de un puerto público al sector pri-
largo plazo el riesgo del inversor privado, vado significa el traspaso de toda la respon-
complica el papel regulador y supervisor de sabilidad y la enajenación de todos los acti-
la autoridad portuaria. vos del puerto a la empresa compradora. Es
decir, la gestión, explotació n y propiedad
El modelo elegido en la reforma del puerto pasan al sector privado. Desde el punto de
de Buenos Aires fue la concesión de termi- vista de las funciones que realizan las em-
nales. El concedente fue el Estado Nacional presas privadas, la concesión y la venta son
Argentino a través del Ministerio de Eco- muy similares. Dos diferencias deben des-
nomía y de Obras y Servicios Públicos, que tacarse.
en su día cederá sus derechos a la Sociedad
Administradora del Puerto (SAP). Esta so- La primera es que la inversión de la empresa
ciedad tiene a su cargo la administración privada es mayor que en el caso de la conce-
general del puerto y la conservación y ma n- sión. La segunda, es que la financiación
tenimiento de lugares comunes. También, privada es más fácil en el caso de venta que
tiene atribuciones de autoridad portuaria y es en el caso de concesión. Ello es así, debido
el órgano de control de las concesiones. El a que los contratos de concesión, en general,
concesionario explota y opera las terminales. no son traspasables a terceras empresas
Se concesionaron seis terminales. Inicial- mientras que no hay restricciones, al menos
mente se plantearon las concesiones a seis a largo plazo, para vender un puerto a otro
concesionarios distintos, si bien, finalmente consorcio. Además, la explotación de un
se adjudicaron dos terminales a un mismo puerto después de la venta suele estar regu-
concesionario. Las empresas concesionarias lada a través de leyes y reglamentos, tal re-
prestan todos los servicios a las mercancías gulación suele ser más flexible que la implí-
y a los buques. Con excepción de una termi- cita en los contratos de concesión.
nal cuyo período concesional fue de 18 años,

13
-5-
El mercado y la competencia

Como se mencionó anteriormente, otro re- que las empresas públicas pueden forzar los
quisito para que la reforma de una organiza- precios por debajo de los costes para aume n-
ción portuaria promueva la reducción de tar su cuota de mercado y cercenar así el de-
costes y la fijación apropiada de los precios sarrollo de las empresas privadas. También,
de los servicios portuarios es el estableci- si los servicios son prestados por la autori-
miento de mecanismos de competencia entre dad portuaria o por empresas públicas de-
empresas. Las formas de establecer la com- pendientes de ella, la autoridad portuaria
petencia y su funcionamiento varían en las puede hacer uso de su capacidad reguladora
diversas opciones para aumentar la partic i- y discriminar en contra de las empresas
pación del sector privado. competidoras.

Competencia entre empresas En Valparaíso, la competencia se instrumen-


de servicios portuarios ta a través de empresas privadas que son las
responsables de los precios de los servicios
En la opción en que la participación del sec- que prestan. En el puerto de Montevideo, la
tor privado se instrumenta a través de em- competencia se instrumentó, legalmente, a
presas de servicios, la competencia requiere través de empresas públicas y privadas y de
que haya varias empresas para la prestación un control de los precios de los servicios por
de cada uno de los servicios. La autoridad la autoridad portuaria. En la práctica, las
portuaria debe velar por la competencia de- empresas públicas no compiten con las pri-
ntro del mercado y vigilar que los precios no vadas y el control de precios se ha reducido
reflejen prácticas colusivas entre las empre- significativamente.
sas. Por ello, el funcionamiento del merca-
do exige que cada empresa fije sus precios y Competencia entre puertos
pueda competir tanto a través de la calidad y terminales
como a través de los precios. La autoridad
portuaria puede autorizar los precios de los En el caso de venta o concesión, el conce-
servicios o solicitar información sobre los sionario tiene libertad para organizar los
mismos, o establecer precios máximos. Pero servicios del puerto o de la terminal; y por
la autoridad portuaria no debe fijar los pre- tanto, la empresa concesionaria tiene el mo-
cios de los servicios. Tal fijación de los pre- nopolio de los servicios dentro del puerto o
cios eliminaría el funcionamiento de los terminal. El naviero puede elegir el puerto o
mercados. la terminal, pero no puede elegir la empresa
que le suministra los servicios portuarios.
La instrumentación de la competencia a tra- Para evitar abusos monopolísticos, la opción
vés de empresas públicas y privadas presta- de venta y concesión debe asegurar que los
doras del mismo servicio no es, en general, armadores puedan elegir entre varias alter-
una opción eficiente ya que puede acabar nativas. Es decir, se debe garantizar la com-
destruyendo la competencia. La razón es petencia entre las empresas concesionarias o

14
propietarias de puertos y terminales para mas aumentan el tráfico de los puertos, el
atraer a los buques. En unos casos, esta aumento de eficiencia incrementa la capaci-
competencia se logra a través de puertos dad operativa de las terminales, es decir, re-
cercanos, como en los puertos privatizados duce el número de empresas que tienen lu-
en el Reino Unido. En los casos de conc e- gar en el mercado. La segunda se refiere a
sión, una práctica común para garantizar la que cuanto mayor es el volumen de inve r-
competencia es la concesión a empresas dis- sión exigido en los contratos de concesión,
tintas de las terminales de un mismo puerto. mayor es el tamaño apropiado de las empre-
La competencia entre los concesionarios de sas concesionarias. En otras palabras, cua n-
terminales por la atracción de los buques to mayor es la inversión requerida menor es
evita comportamientos monopolísticos. el número de empresas que caben en el mer-
cado y, por tanto, menor la competencia.
La atención al nivel adecuado de competen- Las reformas deben perseguir un cierto equi-
cia es un punto clave del éxito de una refor- librio entre ambas.
ma portuaria basada en la concesión de ter-
minales. Un número elevado de empresas El caso del puerto de Buenos Aires ilustra
concesionarias junto con la exigencia de los problemas del exceso de competencia.
elevadas inversiones puede ser incompatible En este puerto, la opción elegida inicialmen-
con el nivel aceptable de rentabilidad. En te fue concesionar seis terminales a seis con-
estas condiciones, la explotación de las ter- sorcios privados con objeto de lograr la
minales no tendría atractivo para operadores máxima competencia. El Gobierno de Ar-
portuarios con experiencia y prestigio. Co- gentina adjudicó finalmente dos terminales a
mo resultado, solo optarían a la concesión un mismo concesionario. A pesar de ello,
empresas con poca experiencia a las que el cinco empresas concesionarias podrían ser
potencial abandono de la explotación no les demasiadas para el volumen de tráfico del
preocupa, puesto que no se juegan su presti- puerto. De hecho, la empresa concesionaria
gio internacional. de una de las terminales tuvo problemas a
los seis meses de iniciar sus operaciones y
El tamaño apropiado de las empresas conce- abandonó la operación. La puesta en fun-
sionarias de terminales es función del mo- cionamiento de las inversiones previstas en
vimiento esperado del puerto y de la inve r- las terminales es probable que fuerce a algu-
sión exigida en la terminal. A este respecto, na otra empresa concesionaria a abandonar
dos observaciones deben resaltarse. La pri- la explotación.
mera es que, en general, aunque las refo r-

15
-6-
La reforma de los mercados de trabajo portuario

La reforma de los mercados de trabajo es, Una caída del empleo y una bajada salarial
como se ha mencionado anteriormente, otra harían inviable, desde el punto de vista de su
de las condiciones para que las reformas aceptabilidad social y política, cualquier in-
portuarias promuevan la eficiencia. Sin ella, tento de modernizació n portuaria a menos
se dificulta el aumento de la competencia y que se instrumenten medidas para paliar el
el aumento de la participación del sector coste social de las reformas. Tales medidas
privado. deben contemplar a los trabajadores que de-
ben abandonar la actividad portuaria y a los
La reforma laboral requiere tres tipos de que continúan en ella. Los programas incen-
medidas: (1) Medidas legales para eliminar tivados de bajas, jubilaciones anticipadas,
las practicas restrictivas, como por ejemplo, indemnizaciones por despidos forzosos y
la obligatoriedad del registro de trabajadores programas de reconversión afectan a los tra-
portuarios o las reglamentaciones que impo- bajadores que abandonan la actividad por-
nen una separación rígida entre las labores a tuaria. Los esquemas de creación de empre-
bordo y en tierra. (2) Medidas para promo- sas por parte de los trabajadores portuarios,
ver una relación laboral estable entre los tra- y la exigencia a las empresas portuarias de
bajadores portuarios y las empresas priva- un número mínimo de trabajadores fijos van
das. (3) Medidas para reducir el número de dirigidas a los trabajadores que continúan en
trabajadores portuarios. la actividad portuaria.

Los tres tipos de medidas son necesarios pa- Modificaciones de la normativa legal
ra eliminar la ineficiencia de la organizació n
tradicional y promover un funcionamiento La mayoría de las prácticas restrictivas de
fluido después de las reformas. La elimina- los mercados laborales, en especial las que
ción del monopolio del mercado de trabajo se refieren a los trabajadores marítimos, tie-
portuario podría reducir los salarios de los nen un reflejo legal en casi todos los países.
trabajadores. Esta reducción, en principio, El desarrollo y aprobación de las nuevas le-
podría aumentar el nivel de empleo. Sin yes que eliminan las prácticas restrictivas
embargo, el exceso de mano de obra en la son, por tanto, tareas a programar en los ca-
mayoría de los puertos tradicionales y la in- lendarios de las refo rmas. La aprobación y
troducción de las nuevas tecnologías inten- aplicación de tales leyes requiere, en muchas
sivas en capital, que las empresas privadas ocasiones, de dilatados períodos. En mu-
introducirían en un entorno competitivo y chos casos, para facilitar su aceptación, las
sin rígidas separaciones entre los trabajos de nuevas leyes incluyen programas de indem-
tierra y mar, provocaría una reducción del nizaciones para aquellos colectivos a los que
nivel de empleo. va dirigida la reforma del marco laboral.

16
En Argentina, en el año 1992, el decreto La ley también crea la figura del trabajador
817\92 introdujo la libre contratación de portuario y lo define como aquel que realice
servicios de estibaje y eliminó las restriccio- funciones de carga y descarga y demás fae-
nes que obligaban a contratar a través del nas propias de la actividad portuaria, tanto a
Ente de Contratación y Garantización. El bordo de las naves y artefactos navales co-
decreto también incluyó un plan de retiro mo en los recintos portuarios. Así desapare-
voluntario para los estibadores nucleados en ce la asignación de actividades separadas a
torno al citado ente. los grupos de trabajadores de tierra y mar.

En Uruguay, la ley 16.246 de 1992 no eli- Reducción del personal


minó directamente el monopolio de los ser- de la entidad pública
vicios de estiba y desestiba que, antes de la
reforma, mantenía la Administración Nacio- Los procesos de modernización portuaria, al
nal de los Servicios de Estiba. La ley decla- promover directa o indirectamente una ma-
ró los registros de trabajadores a extinguir y yor participación de las empresas del sector
cerró los registros, es decir ningún trabaja- privado, llevan implícitos el traspaso de tra-
dor pudo incorporarse a los registros a partir bajadores del sector público al privado. Pe-
de la promulgación de la ley. Paralelamente, ro además, debido al exceso de mano de
se implementó un programa de incentivos obra de la entidad pública en la mayoría de
para la reducción de personal que promovía los puertos públicos, se requiere también
la reducción a través de indemnizaciones e una reducción neta de empleo. Los procedi-
incentivos a los trabajadores a crear sus pro- mientos para facilitar la reducción y el tras-
pias empresas de estiba. Prácticamente to- paso de trabajadores juegan un papel clave
dos los trabajadores de ANSE aceptaron el en las reformas.
retiro.
En Argentina, para los trabajadores contra-
En Chile, en 1978, el gobierno dictó un nue- tados por la Administración General de
vo código laboral aplicable a todos los traba- Puertos del Estado se instrumentaron planes
jadores del país que consagraba tres princi- de retiro voluntario. Como consecuencia, el
pios: libertad de acceso al trabajo en igua l- número de trabajadores de AGP paso de
dad de condiciones; libertad del empleador 3.981 en 1991 a 650 en 1994.
para seleccionar y contratar a su personal, y
libertad del empleador para organizar el tra- En Uruguay, el principio básico de la refo r-
bajo. La aplicación de estas normas al sec- ma portuaria fue la gradualidad. La ley ci-
tor portuario se demoró casi tres años. En tada de 1992 no busca ni la transferencia
1981 se llegó a un acuerdo con los sindica- total de la infraestructura al sector privado,
tos marítimos para compensar a los 3.500 ni siquiera de los servicios portuarios. La
trabajadores afectos a COMACH. Como filosofía es la transferencia de activos y ser-
consecuencia del mismo, éstos percibieron vicios cuando se vayan creando empresas
indemnizaciones de US$ 12.800 por trabaja- privadas. A pesar de ello, la Administración
dor al tipo de cambio de la época. Este Nacional de Puertos tuvo que instrumentar
acuerdo permitió dictar la ley 18.032 por la un programa de reducción de personal. El
cual los trabajadores portuarios se sometían número de empleados pasó de 3.200 a final
al código laboral de 1978. de 1991 a 1.900 en 1994. Aunque no se dis-

17
pone de cifras precisas del coste de estos En el puerto de Buenos Aires, las empresas
retiros, durante el año 1994 se dedicaron concesionarias tuvieron que dar empleo a
US$ 5 millones, aproximadamente un 10% 200 personas provenientes de AGP con las
de los ingresos de ANP, a los programas de condiciones laborales existentes en el mo-
reducción de personal. El empleo se redujo mento de la concesión, aunque los concesio-
en 400 trabajadores entre 1993 y 1994, lo narios podían pactar con los empleados, pos-
que significa para los trabajadores que aban- teriormente, acuerdos de desvinculación.
donaron ANP en 1994 una indemnización de Los concesionarios tuvieron también que dar
aproximadamente US$ 12.500. empleo a las 1.150 personas provenientes
del censo residual de ENCOGAR, a través
En el año 1981 EMPORCHI, la empresa pú- de una relación laboral permanente.
blica gestora de los 10 puertos públicos de
Chile, contaba con 7.800 trabajadores; en En Uruguay, con objeto de incentivar una
1996, el número de trabajadores es de 1.500. relación estable de los trabajadores portua-
Para la reducción de personal se instrumen- rios, se incluyó en los procedimientos de
taron incentivos a las renuncias voluntarias, concesión y autorización para la prestación
planes de jubilación anticipados y despidos de servicios en el puerto que el compromiso
forzosos con indemnización especial. de contratar a personal de ANP con contrato
estable contaría de manera favorable en la
Las relaciones laborales evaluación de las ofertas. La normativa
después de las reformas uruguaya contempla el concepto de jornale-
ro estable de las empresas estibadoras. Se
La reformas portuarias establecen nuevas trata de trabajadores eventuales con una re-
relaciones laborales entre trabajador y em- lación preferente con una empresa estibado-
pleador. Un elemento fundamental de las ra, por la cual tiene preferencia para ser con-
nuevas relaciones laborales es la eliminación tratado fijo y para efectuar trabajos eventua-
del monopolio de oferta del mercado de tra- les. Este sistema es un compromiso entre la
bajo. Es decir, el empleador puede selec- estabilidad al trabajador y flexibilidad em-
cionar y negociar con el trabajador. El otro presarial para atender a una demanda cíclica.
elemento es el tipo de contrato que liga a los
trabajadores con el empleador. Una alta par- En Chile, la reforma de 1981 no preveía
ticipación de eventuales en los trabajos por- ningún mecanismo para promover relaciones
tuarios suele generar conflictibilidad en el laborales estables para los trabajadores por-
recinto portuario y carencia de trabajo espe- tuarios. Los trabajadores portuarios están
cializado. A pesar de ello, no es posible eli- formados por dos grupos: los que tienen una
minar la participación del trabajo eventual relación laboral permanente con las empre-
en las empresas portuarias debido al carácter sas de estiba y los eventuales. Inicialmente,
cíclico de la actividad. Las reformas deben el primer grupo representaba un 80% del
perseguir un balance entre la estabilidad y la total. Sin embargo, el exceso de oferta de
adecuación del trabajo a las condiciones de trabajadores portuarios y las condiciones
demanda. En algunas reformas se ha optado salariales provocaron el aumento de la parti-
por limitar la participación de los trabajado- cipación de eventuales y paralelamente un
res eventuales en las empresas portuarias, en aumento de la conflictividad laboral portua-
otras se garantiza al trabajador un número de ria. Han existido diversas propuestas para
horas al año. aumentar la participación de los trabajadores

18
fijos pero no han sido implementadas. La mismos, pero garantiza a los trabajadores
reforma de 1993 no elimina la figura de los eventuales un cierto numero de jornadas al
eventuales, ni limita la participación de los año.

-7-
El aumento de la eficiencia
portuaria en las reformas

Los procesos de modernización de los puer- efecto, en los puertos analizados se han pro-
tos de Buenos Aires, Montevideo y Valpa- ducido después de las reformas, aumentos
raíso han incluido entre sus reformas medi- de productividad 5 de la mano de obra, re-
das para la eliminación del monopolio labo- ducciones de costes y precios de los servi-
ral, una mayor participación del sector pri- cios y crecimientos del tráfico y la carga.
vado, y un cierto nivel de competencia entre No se han dispuesto de cifras, a excepción
los oferentes de servicios. La participación de las cifras en el puerto de Buenos Aires,
del sector privado y la competencia son to- para evaluar el crecimiento de la inversión.
davía limitados en el puerto de Montevideo,
aunque la legislación permite un aumento de Puerto de Buenos Aires
continuo de la participación privada y la
competencia. La competencia y la partici- En el puerto de Buenos Aires, el volumen
pación del sector privado son significativas manipulado de carga general aumentó un
en el puerto de Valparaíso; sin embargo, 50% y el número de contenedores un 80%
existen problemas laborales dentro de las entre el año anterior a la reforma (1991) y el
organizaciones portuarias. La competencia año 1994. Otros indicadores de aumento de
y la participación del sector privado son eficiencia figuran en el Cuadro 2.
muy altos en el pue rto de Buenos Aires. La
reforma laboral se ha abordado de manera Los menores costes provocados por las ma-
bastante similar en Argentina y Uruguay. yores cargas y el aumento de productividad
La reforma del mercado laboral en Chile no junto con la competencia entre terminales
incluyó, inicialmente, medidas para promo- fueron las causas de las reducciones de pre-
ver una relación laboral estable entre las cios después de la reforma. La tarifa por Tm
empresas de servicios y los trabajadores. importada pasó de US$ 6.69 en 1991 a US$
A pesar de las diferencias entre ellas, las tres 3 en 1994. La tarifa por Tm exportada tam-
reformas portuarias han mejorado la eficien- bién se redujo significativamente, pasando
cia de la prestación de servicios portuarios y
han provocado una ruptura en la espiral: 5
Algún indicador de la productividad de otros factores de
aumento de costes, subida de precios, y re- producción hubiera sido deseable. Sin embargo no se han
ducción de las cargas, la cual iba acompaña- elaborado por falta de datos sobre la inversión y el parque
de capital.
da de una paralización de la inversión. En

19
de US $ 2.10 a US$ 1.50 en el mismo perío- Puerto de Montevideo
do. Las inversiones privadas realizadas en
el puerto han sido de US$ 75 millones en En el puerto de Montevideo la carga aumen-
1994 y US$ 135 en 1995, las inversiones to de 1,2 millones de Tm a 2,5 millones en
previstas para el bienio 1996-1997 son US$ el período 1990 a 1994. El número de con-
126 millones. tenedores paso de 42.000 unidades a
130.000. De acuerdo con la información
facilitada por el propio puerto,
la productividad se ha multiplicado por 4,8,
Cuadro 2
Puerto de Buenos Aires pasando de 287 Tm/persona/año en 1990 a
1.321 en 1994 (ver Cuadro 3).
Las tarifas además de simplificarse se han
1991 1995 Índice reducido de manera significativa, entre un
10% y un 20%, llegando la reducción para
Volumen operado de carga determinadas mercancías hasta un 40%.
- Carga general (miles de Tm) 4.000 6.000 150

- Contenedores (miles) 300 540 180

Superficies operativas (has.) 65 95 146

Estancia media (días) 6,2 3,1 50

Productividad (Tm/personal/año) 800 2.000 250


Año base 1991=100

Cuadro 3
Puerto de Montevideo

1990 1994 Índice

Volumen operado de carga

- Carga general (miles de Tm) 1234 2509 203

- Contenedores (miles) 42 132 314

Estancia media (días) -- -- --

Productividad (Tm/persona/año) 287 1321 460

Empresas privadas habilitadas -- 69 --

- Servicios de carga -- 38 --

- Servicios al buque -- 31 --

Año base 1990=100

20
Puerto de Valparaíso

En el puerto de Valparaíso desde que se de inversión habidos en los años posteriores


produjo la reforma laboral en 1981, se han a la reforma.
producido aumentos tanto en carga general
como contenedores (ver Cuadro 4). No se
dispone de información sobre los volúmenes

Cuadro 4
Puerto de Valparaíso

1979 1986 1990 1995

Volumen operado de carga

- Carga general (miles de Tm) 1.982 -- 3.501 4.622

- TEUS 87.274 -- 130.753 240.456


Rendimientos
(Tm/hora/escotilla)
- Barras de cobre 80 100 100 110

- Fruta 20 30 30 45

- Carga general fraccionada 30 35 35 40

- Carga general contenerizada 73 140 140 200

Costes portuarios

- Barras de cobre ($/Tm) 9 5,5 5,5 3,5

- Carga general fraccionada ($/Tm) 8 2,5 2,5 2,3

- Fruta ($/caja) 0,62 0,23 0,23 0,22

21
-8-
Consideraciones finales

En este artículo se han analizado las caracte- necesidad de reducir el déficit público llevan
rísticas del modelo tradicional de organiza- a los puertos casi al colapso operativo.
ción portuaria en Latinoamérica y las razo-
nes por las cuales estos modelos suelen fra- 2. Los nuevos modelos con mayor par-
casar. También se han discutido los requisi- ticipación del sector privado exigen para
tos que deben reunir las reformas portuarias garantizar eficiencia y precios adecua-
para promover la oferta de servicios portua- dos, cierto grado de competencia, bien
rios competitivos. Se ha enfatizado el papel a través de la elección del puerto o la
de las reformas laborales en la moderniza- terminal, bien a través de la elección de
ción de los puertos. A continuación se re- la empresa prestadora de servicios por-
sumen las principales conclusiones. tuarios.

1. Los esquemas tradicionales de or- La mayor participación del sector privado no


ganización portuaria carecen de los in- es suficiente para promover una asignación
centivos adecuados para aumentar la eficiente de recursos, ya que no se trata de
eficiencia y pueden generar, de hecho sustituir un monopolio público por uno pri-
han generado en los puertos analiza- vado, puesto que, aunque el monopolio pri-
dos, una espiral de perdida de eficien- vado establece los incentivos a la minimiza-
cia, reducción de cargas, y subida de ción de costes, no garantiza la fijación de
tarifas portuarias que hace inevitables precios adecuadamente. Las opciones de
los procesos de modernización y refor- participación de las empresas privadas son
ma. muy amplias. Por tanto el papel de la auto-
ridad portuaria y la instrumentación de la
En efecto, los esquemas tradicionales se ba- competencia dentro del mercado debe defi-
san en un monopolio público de oferta de nirse coherentemente con la opción elegida.
servicios y un monopolio de demanda en el En el diseño de la competencia hay que evi-
mercado de trabajo con capacidad no solo de tar la competencia entre empresas públicas y
fijar salarios sino también condiciones de privadas puesto que la asimetría entre ambas
trabajo. Algunas de las condiciones labora- acaba cercenando el desarrollo de empresas
les, en particular el distinto régimen de los privadas competitivas. También se debe
trabajadores en tierra y a bordo imposib ilitan evitar que el exceso de competencia destru-
la introducción de tecnologías continuas de ya la competencia, esta observación es clave
manipulación de la carga. La pérdida de en los casos en que las empresas privadas
eficiencia y la continua reducción de cargas tiene que abordar grandes inversiones, como
requieren de constantes subidas de los pre- en el caso en que la competencia se instru-
cios de los servicios o de crecientes transfe- menta a través de las distintas terminales de
rencias presupuestarias. La reducción de un puerto y el numero de terminales no es
dichas transferencias debido al deseo o a la

22
proporcional al volumen de carga y trafico que incluyan indemnizaciones, jubilaciones
esperado. anticipadas y programas de reconversión. El
coste de estos programas suele ser elevado.
3. La participación del sector privado y
la competencia exigen como paso pre- Para concluir dos observaciones. La prime-
vio la ruptura del monopolio del merca- ra se refiere a que no existe una organiza-
do de trabajo portuario. Dicha ruptura ción óptima de la actividad portuaria que sea
exige plantear tres tipos de medidas: (1) válida para todos los puertos, la optimalidad
modificación de la normativa laboral; (2) depende de muchas circunstancias que de-
programas de reducción y reconversión ben ser estudiadas en cada caso. A pesar de
de personal excedente, y (3) estableci- ello, las organizaciones con participación del
miento de un marco de relaciones labo- sector privado, con una cierta competencia
rales para los trabajadores portuarios entre las empresas suministradoras de servi-
similar al de otras actividades. cios o entre terminales y con un mercado
laboral fluido son, en general, más eficientes
La reducción de costes y la introducción de que las organizaciones tradicionales que ca-
nuevas tecnologías no es posible sin una re- recen de los incentivos apropiados.
forma de los mercados de trabajo que elimi-
ne las prácticas restrictivas que dificultan la La segunda observación es que la existencia
racionalización productiva y promueva re- de una organización óptima desde el punto
ducciones de los precios de los servicios a de vista económico no excluye la posibilidad
través de aumentos de productividad. La de que sea rechazada por los agentes eco-
ruptura del monopolio laboral será muy difí- nómicos que pierden con la reforma. Tal
cil a menos que se instrumenten programas rechazo no debe implicar un abandono de la
para la reducción del número de trabajadores reformas, pero exige que las autoridades
portuarios y se promuevan relaciones labo- presenten a toda la sociedad las ventajas de
rales estables después de las reformas. Para la reforma y también el coste para los perju-
abordar una modernización de los puertos, dicados y los mecanismos de mitigación de
los gobiernos deben estar preparados a fi- tales costes.
nanciar programas de reducción de personal

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Referencias

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