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FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Y OPERATIVO DE LA INVERSIÓN SECTORIAL
ELABORADO POR:
LIMA-PERÚ
2012
INDICE
RESUMEN 1
INTRODUCCIÓN 3
1.1 ANTECEDENTES 6
1.3 OBJETIVO 19
1.4 JUSTIFICACIÓN 19
2.1 FINALIDAD 25
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES 136
RECOMENDACIONES 136
BIBLIOGRAFÍA
RESUMEN
1
No se trata entonces de aprobar proyectos con impacto social, sino con
impacto programático, el impacto social por si mismo no es necesariamente
sostenible, aspecto que no se esta contemplando en los procedimientos del
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), lo cual deja un vacío conceptual
del que nadie es responsable o esta interesado en resolver, el que no exista
una relación entre los planes de desarrollo sectorial y la inversión que
efectivamente se realiza o aprueba.
2
INTRODUCCIÓN
3
orientaciones claras y concisas, tanto para la inversión pública como para la
inversión privada, de las intenciones de un desarrollo sectorial integrado y
complementario entre ambas inversiones, en pos de impactos programáticos
reconocibles y sostenibles que beneficien objetivos de desarrollo y de bienestar
socialmente reconocidos.
4
técnica no cuantitativa de análisis científico en el campo de la política del
desarrollo. Como lo ilustra ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede
basarse enteramente en mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las
mediciones son más bien el componente menor de las investigaciones
científicas. El ZOPP logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos
matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales.
En este sentido, en primer lugar, optamos por realizar la reformulación del Plan
Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR) tomando todo lo que se ha podido
de él, para reestructurarlo, con base a un modelo sistémico de planeación
diseñado a través del ZOPP, de modo de identificar las carencias e
inconsistencias del PENTUR al compararlo con la versión reestructurada,
verificando, de este modo, si el vigente Marco de Orientación Sectorial de
Largo Plazo es coherente.
5
CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1 ANTECEDENTES
Con este trabajo pretende motivar, aún más, a quienes desean cambiar las
cosas en la administración pública. La única manera de hacer que las cosas
sean distintas es que los poderes públicos instauren un nuevo estilo de gestión
que rinda cuentas de manera efectiva y transparente.
1
A partir de la década de 1980 comienzan a revalorizarse los atributos que caracterizan a las
organizaciones de la sociedad civil, entendidos como: solidaridad, lazos de confianza y reciprocidad,
recreándose bajo el concepto de capital social. Este término hace referencia a las ventajas y
oportunidades que la gente posee por formar parte de una comunidad. Es decir, los beneficios basados
en la habilidad de crear y sostener asociaciones voluntarias y redes de cooperación.
¿A qué alude exactamente la idea de capital social?. Aunque no existe, de momento, una definición
consensuada del mismo, el término está relacionado con las normas, instituciones y organizaciones que
promueven la confianza, la ayuda recíproca y la cooperación. Según un informe de la CEPAL “el
paradigma del capital social (y del neoinstitucionalismo económico en que se basa en parte) plantea que
las relaciones estables de confianza, reciprocidad y cooperación pueden contribuir a tres tipos de
beneficios: reducir los costos de transacción, producir bienes públicos y facilitar la constitución de
organizaciones de gestión de base efectivas, de actores sociales y de sociedades civiles saludables”
(Durston, 2000, p.7).
6
Planificación) y con él todo el sistema nacional de planificación2, a inicios de la
década de los 90. Hoy no existe un nexo entre la planificación nacional y las
necesidades locales, así como no existe un nexo eficaz entre la planificación
operativa y la planificación nacional, Los sistemas de control ponen más
atención en los procedimientos. No es malo que eso sea así. Las entidades
públicas no pueden gastar si no existe autorización, menos pueden destinar
recursos a fines para los que no han sido asignados. Los procedimientos y las
formas son muy importantes pero interesan también, los resultados. La
democracia vive un momento complejo. Se dice que en el 2,000 se recuperó la
democracia, se hizo el ajuste económico pero no se logró hacer un cambio
sustantivo en las instituciones; en las formas de concebir y hacer la política; y
sobre todo en la manera de imaginar, producir, negociar, formalizar y conducir
las razones de interés público. En un régimen, efectivamente democrático
siempre debería estar presente la planificación estratégica, la institucionalidad
del planeamiento estratégico en el Perú.
2
Planificar no es mala palabra 19 / 07 / 2009
La planificación no es más ni menos que una buena práctica de gestión, trátese de la bodega de la
esquina o del Estado nacional. Consiste en levantar los ojos y mirar para adelante, y no fijarse solo en el
próximo paso que darán los pies. Pero cuando la Junta Militar de 1962 creó el Instituto Nacional de
Planificación, el concepto entró en nuestra vida política cargada de ideología. En esos años los que
planificaban eran los países socialistas. Además, la Junta Militar llegó con varias iniciativas reformistas,
incluyendo una reforma agraria. Los asesores en planificación eran de la CEPAL, entidad dominada por
ideas intervencionistas, y fueron dirigidos por Pedro Vuscovich, quien años después sería ministro de
Economía de Allende, imponiendo esquemas controlistas que contribuyeron al suicidio de ese régimen.
En los genes de la planificación peruana se implantaron ideas que más tarde contribuirían a descarrilar al
primer gobierno de García. No debe sorprender entonces que la planificación llegase a ser una mala
palabra y que siga despertando suspicacias de intervencionismo irresponsable.
Paradójicamente, EE.UU. fue un gran proselitista de la planificación. Cuando rescató a Europa después
de la Segunda Guerra Mundial aplicó el Plan Marshall que otorgaba ayuda solamente a quienes
presentaban sus planes nacionales. Y cuando promovió el desarrollo de América Latina a través de la
Alianza para el Progreso condicionó su apoyo a la aprobación de planes. El Banco Mundial también fue
un firme creyente de la planificación, exigió planes como condición para sus créditos y se dedicó a
capacitar y a editar manuales en las técnicas planificadoras, uno de los cuales alcanzó cuatro ediciones y
fue la publicación más vendida durante un cuarto de siglo.
La planificación recupera su buen nombre en el Perú, en parte como efecto de una maña semántica, pues
ahora viene acompañada del adjetivo “estratégica”, redundancia que, sin embargo, la deja
ideológicamente limpia. Hoy también la planificación se implementa de abajo para arriba, desde
municipalidades, regiones, entidades públicas y ministerios, proceso que favorece la aceptación y el
realismo porque la vincula estrechamente con la eficacia administrativa. El Perú ha empezado a correr y a
más velocidad. La vida se vuelve más interconectada, obligándonos a prevenir y consensuar efectos
económicos, ecológicos y sociales. Con más planificación, tendremos menos tropiezos.
Richard Webb
7
planeamiento estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes,
señala expresamente que los suscriptores del Acuerdo Nacional se
comprometen a “impulsar las acciones del Estado sobre la base de un
planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones
necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y
adecuada integración con la economía global”
8
necesidades y en el tipo y forma de bienes y servicios públicos que el Estado
debe proporcionarles con dicha finalidad.
9
prioridades del Gobierno; es la institución que conduce el proceso de
formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del Perú
en sus diferentes niveles de gobierno.
El CEPLAN es la institución responsable de diseñar el país de las próximas
décadas; el espacio que contribuye con la discusión de las opciones
estratégicas del país, considerando la situación presente y las posibilidades del
futuro con miras al 2021, en una primera etapa.
3
Algo es eficas en la medida que cumpliendo sus objetivos lo hace al menor costo posible
programado. Cabe mencionar que no puede haber eficiencia sin efectividad, el ser eficas
implica efectividad y eficiencia.
Una revisión amplia de estos conceptos podrá encontrarla en “Eficacia, eficiencia, equidad y
sostenibilidad: ¿Qué queremos decir?”, Karen Mokate, Junio-1999. Ver en internet.
10
el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Con planes
que no se cumplen no puede haber eficacia en la política de
desarrollo, así tampoco lo hay en planes que no se evalúan. No
puede haber equidad si no se cumple lo planeado.
11
costos y beneficios, si estos no son acordados, entonces habrá
pérdida de bienestar social, perdida de la equidad.
12
Debemos agregar que los organismos internacionales tienen también
una cuota importante en todo ello, sea como orientadores del
desarrollo o con un enfoque de simplificación, para la colocación de
su cooperación, por ejemplo, utilizan esquemas de formulación de
proyectos que mutilan todo principio para integrar la Estrategia de
Desarrollo y los proyectos, como es el caso de esquemas como el del
Ciclo de Proyecto, difundido por el BID, CEPAL e ILPES4: según ellos
el Ciclo del Proyecto se inicia en la “Identificación de ideas de
proyectos” (figura 1), ignorando el concepto programático del
Planeamiento Estratégico como motor de todo el ciclo, con ello se
elimina todo criterio de evaluación de impacto de una Estrategia de
Desarrollo y a cambio de preconiza la Gestión del Ciclo de los
Proyectos, centrada en la medición del impacto del proyecto, del
propósito del proyecto y su contribución a fines inmediatos y ,por
demás, puntuales.
FIGURA 1
Identificación de
ideas de proyecto
1
Evaluación ex- Definición de
post 6 2 objetivos
Ejecución 5 3 Diseño
Análisis y
aprobación
Fuente: BID-CEPAL-ILPES
4
"Programa de entrenamiento para los países de los grupos C y D"(1), que lleva a cabo el BID con la
colaboración del ILPES. CEPAL Serie Manuales N° 7, Capitulo I, Introducción a la Gestión de
Proyectos.
(1) Categoría definida por el BID para países beneficiarios con las economías más pequeñas:
Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, El Salvador,
Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Trinidad y Tobago,
Suriname, Uruguay.
13
realidad. El ciclo del proyecto debe de comenzar en la Estrategia de
Desarrollo, como una acción programática del cambio deseado para
el desarrollo socio-económico (figura 2).
FIGURA 2
EL CICLO DEL PROYECTO
Programación
1
Evaluación ex- Identificación del
post 6 2 proyecto
Ejecución 5 3 Diseño
4
Análisis y
aprobación
14
Una Matriz de Marco lógico (MML) tiene los siguientes tipos de
indicadores:
FIN Impacto
PROPÓSITO Cambio
RESULTADOS Efectividad
ACTIVIDADES
Eficiencia
15
“Sistema Institucional y Operativo” para gestionar la acción
programática de la Inversión Sectorial, cuya base es el Plan
Estratégico Sectorial (figura 3).
FIGURA 3
PLAN
Acciones Resultados
Actividades
Fuente: Elaboración propia
16
logrados por los proyectos trascenderán el largo plazo,
constituyéndose en el soporte del bienestar logrado.
17
dimensiones: como ciudadanos, que eligieron a los gobernantes y
exigen resultados; como consumidores, para satisfacer sus
necesidades, bajo su propio esquema de valores y expectativas de
vida; y como contribuyentes, que se despojan de sus recursos
financieros, para financiar la provisión de bienes y servicios públicos
y que por eso, tienen el derecho de exigir que sean bien asignados,
bien utilizados y que produzcan un beneficio concreto.
18
1.3 OBJETIVOS
Objetivo General:
Disponer de un efectivo marco de
orientación para los Proyectos
Sectoriales.
Hipótesis:
La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo del
Problema General: Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial es el
Existe un deficiente marco de resultado de un Deficiente Marco de Orientación
orientación para los proyectos para los Proyectos Sectoriales a causa de una
sectoriales Insuficiente Alineación de los Planes Estratégicos de
Desarrollo Sectorial y de un deficiente Control,
Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial.
• Insuficiente alineación de los Planes
Estratégicos de Desarrollo Sectorial.
• No existe control, monitoreo y evaluación de la
ₒ Contribución al objetivo de desarrollo.
Planificación Sectorial. ₒ Marco de orientación para los proyectos sectoriales
ₒ Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.
ₒ Sistema control, monitoreo y evaluación de la Planificación
Sectorial.
Fuente: Elaboración propia
1.4 JUSTIFICACIÓN
19
términos del cambio e impacto agregado, ascendiendo por la
cascada, desde el Proyecto Sectorial al Programa Sectorial, desde
el Programa al Plan Estratégico Sectorial, verdaderamente
importante para un desarrollo económico y social sustentable, y no
al ritmo de las oportunidades y de los cambios de la política
pública.
20
“Esos proyectos (que no causan mayor impacto en la población peruana) son
aprobados, fundamentalmente, por los gobiernos locales y regionales. De los
25,000 proyectos, el 99% son aprobados por las autoridades subnacionales;
solamente un 1% es aprobado por el MEF”, aclaró.
Detalló que la pobreza aún afecta al 3 1.3% de la población peruana y con alto
riesgo de retomar a esa condición ante cualquier evento negativo: accidentes
de tránsito, desastres naturales, etc:
Recomendación de Giesecke
Para revertir esta situación, señala el autor del artículo, respecto a lo dicho por
Guiesecke, recomendó estructurar proyectos de inversión pública que
abarquen territorios mayores —para buscar desarrollos complementarios- y
que estén adecuadamente articulados. También propuso armar proyectos
estratégicos, que den soluciones integrales y complementarias. “Y no hay que
ajustar los proyectos de inversión pública a los presupuestos disponibles,
porque les restará eficacia y reducirá sus impactos”, esto ocurrio durante
Seminario Internacional “Experiencias de Planeación en América Latina y el
Caribe”, organizado por el Ceplan.
21
Último párrafo:
Nuestra investigación:
Problema principal:
Problemas secundarios:
De este modo, al contrastar nuestro tema de estudio con los argumentos del
artículo se puede dimensionar la importancia, el alcance, del tema que estamos
tratando, dado el contexto en el cual se inserta.
Grandes proyectos
22
líneas de política se complementan y alinean con las necesidades reales de
desarrollo local.
Fuente: Juntos
23
Presidencia del Consejo de Ministros, el Seguro Integral de Salud, los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. La rectoría de este
programa estratégico esta a cargo del Ministerio de Salud. Aumentó en más
del 100% su presupuesto desde el 2008 a S/. 1,266 millones en el 2012.
Hoy sabemos que la desnutrición crónica en menores de 5 años cayo de
22.6% en el 2007 a 18.4% en el 2010, pero no es todo el impacto atribuible
al PAN. Antes que combatir la pobreza este programa se orienta a la
mitigación de sus consecuencias, la desnutrición crónica, en este sentido
su problemática se basa en el mejoramiento de articulación y gestión del
programa en la búsqueda de equidad en la ejecución del mismo, lo cual es
por ende necesario, la evaluación del mismo se orienta a estos fines. El
programa no esta diseñado sobre una plataforma de desarrollo, a reducir la
pobreza estructural, no es un programa orientado al desarrollo, no obstante
tiene componentes para lograr mejoras en la forma de vida de la población,
como alfabetización, entrega de letrinas, cocinas mejoradas para reducir la
contaminación intradomiciliaria que provoca enfermedades respiratorias, así
como, desinfección y vigilancia de la calidad del agua, así también tiene un
componente de “afiliación al Programa Juntos”.
Por otro lado, en los distritos del ámbito de JUNTOS2 se han dado las
más altas mejoras en cobertura, lo que indicaría que se ha dado una
sinergia positiva entre el Programa JUNTOS y el acceso a estos
servicios.
En todo esto, puede verse que los proyectos van surgiendo conforme a las
necesidades, como el Programa Juntos en ayuda a incrementar la participación
de los beneficiarios en los programas de asistencia a la pobreza extrema,
cuando deberían nacer de una Acción Programática, como un todo respecto de
una problemática integral previamente identificada, bajo objetivos de desarrollo,
bajo indicadores de desarrollo, los cuales darían forma a estas iniciativas de
asistencia y trabajo conjunto, de modo de alinearlas con la visión del desarrollo,
en términos de su contribución a este.
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CAPITULO II: MARCO TEORICO
2.1 FINALIDAD
25
2.4 TEORÍAS GENERALES
Misión
¿Qué hacemos? Descripción concisa y clara de la razón de ser de
la entidad.
Visión
¿Para qué lo hacemos? Futuro deseado. Como se desea ser reconocido, Análisis
con que valores. del
entorno y
del
ambiente
Objetivos Estratégicos interno
Resultados que la entidad espera obtener, dado
¿Qué resultados queremos lograr? su rol, de modo de permanecer en su misión.
Deben ser claros, realistas desafiantes y
congruentes.
Estrategias
¿Cómo lograremos los objetivos estratégicos? Plan de acción para lograr los objetivos
estratégicos y determinar el presupuesto.
Indicadores de Desempeño
¿Cómo mediremos el desempeño logrado? Para medir los logros, evaluar impactos y
tomar acciones correctivas.
La mayor parte del análisis sectorial entra en una de dos amplias categorías:
estudios comprensivos de todo un sector (o de un subsector importante) y
estudios especiales de temas particulares dentro de un sector. Como el primero
tiende a dar bajo rendimiento debido a la fuerte inversión en recursos humanos
y de otra índole, se aconseja dedicar la mayor parte de la labor sectorial a un
programa de estudios especiales nítidamente enfocados en cuestiones de alta
prioridad. Un buen análisis sectorial exige que se disponga del personal
calificado y de otros recursos por largos períodos, y esto a su vez exige que
haya un compromiso sostenido de parte de las altas direcciones del gobierno.
Cuando éstas no son propicias, también sufre la calidad del trabajo de
proyectos.
27
Cada uno de los principales sectores tiene características que los distinguen
así como también objetivos y problemas de desarrollo diferentes. Al mismo
tiempo, los sectores tienen en común tres campos de acción básicos:
mejoramiento de política, fortalecimiento institucional y mejor selección, diseño,
análisis y gestión de proyectos de inversión, estos cuatro últimos implican el
mejoramiento operativo.
Los proyectos y, más aun, los programas suelen suponer procesos complejos
que requieren el apoyo activo de varios entes, implica el proceso de toma de
decisiones, la implementación y evaluación.
Respecto al ciclo del proyecto existen dos enfoques cuya diferencia radica, en
la primera y segunda fase:
28
Concepto Enfoque 1 Enfoque 2
1. Identificación de
1. Programación
ideas de proyectos
29
de proyectos de desarrollo, para los cuales la sostenibilidad es un requisito o
condición sine qua non del desarrollo, un resultado de la sinergia global.
Identificación de
ideas de proyecto
1
Evaluación ex- Definición de
post 6 2 objetivos
Ejecución 5 3 Diseño
4
Análisis y
aprobación
Fuente: BID-CEPAL-ILPES
Programación
1
Evaluación ex- Identificación del
post 6 2 proyecto
Ejecución 5 3 Diseño
4
Análisis y
aprobación
30
Fases del enfoque2:
(Enfoque de desarrollo)
Ejecución: en esta fase los ejecutores llevan a cabo todas las actividades o
tareas del proyecto con lo recursos asignados al mismo, buscando lograr sus
objetivos en el plazo estipulado. Durante la ejecución se debe hacer un
seguimiento y una evaluación continua de la misma para realizar ajustes en el
camino exigidos por las circunstancias que se manifiestan como posibles
deficiencias del diseño.
31
Evaluación ex-post: al finalizar el proyecto suele hacerse una o más
evaluaciones expost para determinar en qué medida el proyecto logró sus
objetivos y causó impactos en la sociedad, así como las lecciones de la
experiencia del proyecto que pudieran ser útiles para otros proyectos en el
futuro.
32
EL CICLO DEL PROYECTO: DOCUMENTOS PRINCIPALES Y DECICIONES CLAVE
Áreas
prioritarias
Plan
Estratégico
Identificación de
Decisión sobre como opciones que
utilizar los resultados Programación merecen ser
en la programación estudiadas
futura
Estudio de
Informe de 1 prefactibilidad
evaluación
Evaluación ex-post 6 2 Identificación del Decisión sobre las
proyecto opciones que
merecen ser
profundizadas
Decisión de
continuar o
Estudio de
reorientar el
factibilidad
proyecto
5 3
Ejecución Diseño Decisión de
Informe de avance y de
seguimiento establecer o no
Elaboración una propuesta
expediente técnico de financiación
4
Decisión sobre
Propuesta de
extender o no el
Análisis y financiación
proyecto
Aprobación
Aprobación de la
financiación
Decisión de Convenio de
financiación financiación
33
Afortunadamente la retribución del trabajo en proyectos está en consonancia
con las demandas. El trabajo de proyectos bien hecho rinde altos dividendos.
El enfoque de proyectos puede habilitarnos a avanzar con mayor rapidez por la
vía del desarrollo económico fijando las prioridades de inversión dentro de una
estrategia nacional y sectorial, aplicando las políticas correctamente y
combinando las inversiones con la asistencia técnica para fortalecer las
instituciones y adiestrar a las personas.
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del gasto, así también, la formulación de presupuestos por resultados, sólo por
asegurar los recursos con resultados. Una simple falta de conocimientos o la
renuencia a experimentar pueden limitar el campo de elección. Los organismos
bilaterales de crédito pueden ser ellos mismos parte del problema; cuando la
ayuda está vinculada a la provisión de equipos por el país donante -política tan
ampliamente practicada como deplorada- se puede poner en peligro la libertad
para elegir una tecnología apropiada. Con tantos factores que intervienen, no
es de sorprender que una “sencilla” elección, como la de elegir una tecnología
apropiada, pueda resultar lejos de ser sencilla de aplicar.
2.6 HIPÓTESIS
Hipótesis Global
a. Hipótesis principal
b. Hipótesis secundarias
35
Donde:
Entonces:
36
2.6.3.4 CUERPO DEL MODELO
Contribución
Marco de
del Ciclo del Plan de
Orientación Efectivo
Proyecto al Desarrollo
para los Sistema de
Variables Objetivo de Sectorial
Proyectos CME
Desarrollo Alineado
Sectoriales
Sectorial
Sí No Sí No Sí No Sí No
Y 1 0
Z 2 1
X1 1 0
X2 1 0
Entonces:
Y= f(Z)
Z = f(X1, X2)
Z = β1 X1 + β2 X2… (2)
Donde:
β1 nos indica que pasa con Z si varía X1, al mismo tiempo que X2
permanece constante. Así mismo, β2 nos indica que pasa con Z si varía X2,
al mismo tiempo que X1 permanece constante. Si consideramos que X1 es
un Plan de Desarrollo Sectorial alineado, entonces, sus contenidos
constituyen un Marco de Orientación inicial para toda Inversión Sectorial,
una referencia de mediano y largo plazo. Así mismo, si esta inversión o
37
Proyecto Sectorial tiene un efectivo control, monitoreo y evaluación, esto es
se da también X2, el Marco de Orientación de corto plazo, durante la
implementación y operación del proyecto, entonces el ciclo de dicho
proyecto habrá aportado al Objetivo de Desarrollo del Sector “Y”, no sólo
con el logro de sus resultados, sino, con toda la experiencia recogida por el
Sistema de Control, Monitoreo y Evaluación, en todo el proceso de
implementación y operación del proyecto.
Y= f(Z)
“Si el proyecto se encuentra dentro del marco de las líneas de acción del
plan, contribuirá al Objetivo de Desarrollo Sectorial, si y sólo si, existe un
efectivo control, monitoreo y evaluación del proyecto, dentro del marco del
Objetivo de Desarrollo Sectorial”
38
Por lo tanto, para que el ciclo del proyecto aporte al Objetivo de Desarrollo,
será necesario que se cumplan las condiciones de la tabla siguiente:
Contribución
Marco de
del Ciclo del Plan de
Orientación Efectivo
Proyecto al Desarrollo
para los Sistema de
Objetivos de Sectorial
Variables Proyectos CME
Desarrollo Alineado
Sectoriales
Sectorial
Sí No Sí No Sí No Sí No
Y 1
Z 2
X1 1
X2 1
Z
X2
Marco Sectorial
necesario y suficiente
(Largo y corto plazo)
Marco Sectorial
necesario e insuficiente
(Corto plazo)
2
1
Marco Sectorial
1 necesario e insuficiente
(Largo plazo)
Marco Sectorial
inexistente
X1
0 1
Fuente: Elaboración propia
39
Donde:
Hipótesis principal → Y= f(Z)
Donde:
Entonces:
40
2.7 MATRIZ DE CONSISTENCIA Y PLAN MAESTRO
PROBLEMA OBJETIVOS HIPÓTESIS VARIABLES INDICADOR MÉTODO
Existe un deficiente marco de Disponer un efectivo marco de La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo Y: Contribución de los proyectos Existencia de proyectos
orientación para los proyectos orientación para los proyectos del Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial al Objetivo de Desarrollo identificados fuera de las
sectoriales sectoriales es el resultado de un Deficiente Marco de Sectorial. líneas de acción del marco
Orientación para los Proyectos Sectoriales” sectorial (PENTUR-PSEM).
Z: Marco de Orientación para los Existencia de componentes
Objetivos específicos: Proyectos Sectoriales. de los planes operativos
fuera de las líneas de acción
Fortalecimiento institucional del marco institucional
y operativo de la inversión (PENTUR-(PSEM).
Problemas Específicos: sectorial es: Hipótesis secundarias: Z = f(X1, X2)
Insuficiente alineación de Disponer de Planes El Deficiente Marco de Orientación para los X1: Alineación del Plan de Componentes del plan Contrastación con el
los Planes Estratégicos de Estratégicos de Desarrollo Proyectos Sectoriales es el resultado de una Desarrollo Sectorial. estratégico incompletos. marco conceptual del
Desarrollo Sectorial. Sectorial alineados. Insuficiente Alineación de los Planes Deficientes relación medio- planeamiento estratégico.
Estratégicos de Desarrollo Sectorial. fin entre componentes Contrastación por el
estratégicos. método ZOPP.
No existe control, Disponer un efectivo sistema de El Deficiente Marco de Orientación para los X2: Efectividad del control, Inexistencia de actividades Verificación In Situ de:
monitoreo y evaluación de control, monitoreo y evaluación Proyectos Sectoriales es el resultado de un monitoreo y evaluación de la de control, monitoreo y Organigrama.
la Planificación Sectorial. de la ejecución de la Deficiente Control, Monitoreo y Evaluación de Planificación Sectorial. evaluación de la MOF
planificación sectorial. la Planificación Sectorial”. planificación sectorial. Existencia formal-informal
de las actividades de
control, monitoreo y
evaluación de la
planificación sectorial.
41
CAPITULO III: METODOLOGÍA
Es necesario para nuestra investigación sustentar los motivos por los que se
requiere de la metodología seleccionada.
Se concibe, entonces, que todo el Ciclo del Proyecto deberá estar alineado por
principios de causa-efecto y de medio-fin, para lograr la validación de la
Hipótesis de Desarrollo e ir acumulando conocimiento y reformulando cada ves
que sea necesario la Hipótesis de Desarrollo, para obtener una nueva hipótesis
de esta hipótesis. Cada ciclo es una confirmación del conocimiento adquirido o
una nueva acumulación de conocimiento. En este sentido se requiere de una
metodología de alineación de todo el proceso del Ciclo del Proyecto y la
metodología más adecuada para estos fines es el método ZOPP, cuya base
metodológica son los principios de causa-efecto y medio-fin, que
describiremos más adelante.
42
¿Qué es alinear a una organización con la visión?
a. Es unificar la visión.
En primer lugar, toda visión debe ser viable, unificada con la realidad, debe
expresar las necesidades reales de los grupos humanos específicos
contemplados en ella, las necesidades deben ser unificadas e igualmente
entendidas y valoradas por todos los implicados, unificando a todos.
43
f. Es unificar la administración con la visión y la estrategia.
Z : iel (Objetivos)
O : rientierte (Orientada)
P : rojekt (Proyectos)
P : lanung (Planificación)
44
análisis y discusión de ideas, flexible en su aplicación y muy consistente en
cuanto al producto, la planificación que se obtiene.
El marco lógico fue creado en 1969 por la firma consultora Practical Concepts
Inc., específicamente por Leon Rossenberg y Lawrence Posner, bajo contrato
con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID).
El marco lógico fue creado para mejorar la calidad de las inversiones sociales,
superando los tres problemas que en opinión de sus creadores eran los
principales defectos de los proyectos de desarrollo:
45
El marco lógico permite un diseño que satisface tres requerimientos
fundamentales de calidad en un proyecto de desarrollo: coherencia, viabilidad y
evaluabilidad. Y su creciente popularidad entre los organismos oficiales de
proyectos se debe al no menos importante hecho de constituir la principal
técnica no cuantitativa de análisis científico en el campo de la política del
desarrollo. Como lo ilustra ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede
basarse enteramente en mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las
mediciones son más bien el componente menor de las investigaciones
científicas. El marco lógico logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos
matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales.
En 1970 fue aprobado por el AID y su uso fue implementado en los años
siguientes en todos sus programas. El éxito obtenido por la AID en cuanto al
mejoramiento de su cartera de proyectos mediante el uso del marco lógico, dio
lugar a que otras agencias de financiamiento del desarrollo adoptaran este
enfoque. Este fue, por ejemplo, el caso de la Agencia Alemana de Cooperación
Técnica. En los años setenta, la GTZ puso a prueba en algunos proyectos el
enfoque del marco lógico. En 1981, sobre la base del éxito de las primeras
experiencias y bajo la dirección de Moses Thompsom, líder de la consultora
Team Technologies, la GTZ lleva a cabo una fase piloto y tomando como
base la matriz del marco lógico, desarrolla el método ZOPP. El ZOPP incorporo
nuevos elementos, como el análisis de participantes, análisis de problemas,
análisis de objetivos y el análisis de alternativas. El trabajo en equipos
multidisciplinarios mediante talleres en los que tomaban parte la GTZ, las
organizaciones contrapartes y los grupos beneficiarios también fue incorporado
en lo que constituyó una metodología participativa de diseño de proyectos.
Luego de la adopción del marco lógico por parte de la GTZ, bajo su forma
mejorada, llamada ZOPP, este enfoque se difundió en forma redoblada por
todo el mundo. Lo adoptaron prácticamente todas las agencias del sistema de
las Naciones Unidas (OIT, PNUD, OPS, OMS, FAO, etc.) y la Unión Europea.
Sin embargo, hacia la segunda mitad de los años 90 aún existían importantes
instituciones internacionales de promoción del desarrollo que no se adherían al
enfoque del marco lógico, y entre las cuales destacaba el Banco Inter-
Americano de Desarrollo. El año 1996, enfrentada esta institución ante una
evaluación institucional a raíz de una necesaria reposición de su capital social,
debió admitir la necesidad de incorporar el enfoque del marco lógico dentro de
los instrumentos de gestión del ciclo de los proyectos. Desde entonces, todos
los proyectos financiados por el BID son formulados y evaluados sobre la base
de esta metodología. Desde agosto de 1977, también el Banco Mundial, el más
grande financiador de proyectos sociales del mundo, incorporó el enfoque del
marco lógico en los procesos de preparación, monitoreo y evaluación de los
proyectos, a cuyo efecto contó con la asistencia técnica de la consultora de
Moses Thompson.
46
incorporado la MML en los formatos para la presentación de proyectos-
intervenciones empleados por diversas agencias.
47
también de que no falta ninguna actividad para completar el proyecto.
Asimismo, se sabrá que los bienes y/o servicios que generará el proyecto son
los necesarios y suficientes para solucionar el problema que le dio origen.
También se estará consciente de los riesgos (factores condicionantes) que
podrían afectar el desarrollo del proyecto o bien comprometer su contribución a
objetivos de desarrollo superiores.
☞ Análisis de la participación
☞ Análisis de problemas
☞ Análisis de objetivos
☞ Análisis de alternativas
☞ Objetivos/Actividades
☞ Supuestos importantes
☞ Indicadores verificables objetivamente
☞ Fuentes de verificación
48
3.4.1 LA PLANIFICACIÓN EN LA METODOLOGÍA ZOPP
☞ Matriz de involucrados
a) Análisis de participación
Diagnóstico ☞ Diagrama de relaciones
a) Análisis de la participación
Producto:
MATRIZ DE PARTICIPACIÓN
RECURSOS
PROBLEMAS
GRUPO INTERESES Y
PERCIBIDOS
MANDATOS
GRUPO 1
GRUPO 2
GRUPO3
Fuente: Elaboración propia
49
b) Análisis de problemas
¿Qué es un problema?
Situación Situación
no satisfactoria
satisfactoria deseada y
Solución: Estrategia factible
50
Un problema es un estado negativo existente no es la ausencia
de una solución, Ejemplo:
51
Procedimiento:
4to. Paso Anotar hacia abajo las causas del problema central, hasta
llegar a sus causas raíz.
5to. Paso Anotar hacia arriba los efectos provocados por el problema
central.
Producto:
EFECTO 3
EFECTO 1 EFECTO 2
EFECTOS
Problema
Central
CAUSAS
CAUSA 1 CAUSA 2
52
c) Análisis de objetivos
Al realizar este cambio, los efectos negativos que generaba la existencia del
problema pasarán a ser los fines que perseguimos con la solución del
problema (por ejemplo, alta delincuencia se convertirá en baja o menor
delincuencia o no existe delincuencia).
Por su parte, las causas se convertirán en los medios con que deberemos
contar para poder solucionar efectivamente el problema (por ejemplo, lento
procesamiento manual de los datos, se cambia a los datos se procesan en
computadoras; insuficientes computadoras, se transformará en existen
suficientes computadoras).
Procedimiento:
Deseadas y
Realizables en la práctica
53
Producto:
FIN3
FIN 1 FIN 2
FINES
Objetivo
Central
MEDIOS
MEDIO 1 MEDIO 2
d) Análisis de alternativas
Una vez completada la revisión del árbol del problema y del árbol de
objetivos, el equipo podrá proceder a estudiar como materializar los medios
cuya existencia garantizaría la solución del problema. Para ello es necesario
estudiar los distintos medios anotados en el árbol de objetivos,
concentrándose en los del último nivel inferior. Para cada medio de éstos
deberemos considerar una acción (o más de una) que sea factible realizar
para contar efectivamente con dicho medio. Por ejemplo, si el medio fuese
“pupitres en buenas condiciones”, la acción podría ser “reparación de
pupitres” o “comprar nuevos pupitres”.
54
Además, es necesario establecer si las distintas acciones son
complementarias o sustitutas. Dos acciones serán complementarias si al
realizar ambas se logra solucionar en mayor medida el problema que si se
realiza sólo una de ellas. Serán sustitutas cuando contribuyan en similar
medida a la solución del problema y su ejecución conjunta no tenga sentido.
Procedimiento:
3er. Paso Estimar qué alternativa representa una estrategia óptima para
el proyecto utilizando criterios como:
Recursos a disposición
Factibilidad política
Relación Costo/Beneficio
Riesgos Sociales
Impacto duradero
etc.
4to. Paso: Decidir qué opciones se adoptarán COMO LOS MEDIOS para
el proyecto
Producto:
55
FIN3
FIN 1 FIN 2
FINES
Objetivo
Central
MEDIOS
MEDIO 1 MEDIO 2
MATRIZ DE PLANIFICACIÓN
RESUMEN
NARRATIVO INDICADORES CONDICIONANTES
FIN
PROPÓSITO
RESULTADOS
PRESUPUESTO: Metas, Cronograma,
ACTIVIDADES Recursos, personal, finanzas
56
Las columnas de esta MATRIZ se utilizan para registrar la siguiente
información:
Procedimiento:
3er. Paso Establecer los resultados del proyecto, verificando que su uso
por parte de los beneficiarios del proyecto es el necesario y
suficiente para alcanzar el objetivo del proyecto.
57
☞ Se redactan en forma de acciones (entrenar, negociar,
capacitar...).
Producto:
Propósito 1
PROPÓSITO
PRESUPUESTO: Metas,
ACTIVIDADES
Actividad 1.1.1 Actividad 1.1.2 Actividad 1.2.1 Actividad 1.2.2 Cronograma, Recursos,
personal, finanzas
58
3.4.2 MATRIZ DE MARCO LÓGICO: RESUMEN DEL PROYECTO
FIN
Es una definición del objetivo al cual Miden el beneficio logrado Son los medios de Son los acontecimientos,
contribuye el propósito del proyecto. o contribución al Fin, verificación o fuentes condiciones o decisiones
como consecuencia del de información que necesarias para la
logro del propósito del un evaluador puede continuidad o
proyecto. utilizar para verificar sostenibilidad del aporte
que los beneficios o del propósito al fin.
contribución
programados se han
logrado.
PROPÓSITO
Es la definición del cambio en los Miden el cambio logrado Son los medios de Son los acontecimientos,
beneficiarios, como consecuencia en los beneficiarios, verificación o fuentes condiciones o decisiones
del uso programado de los como consecuencia del de información que fuera del control del
resultados o productos que les ha uso programado de los un evaluador puede equipo de
entregado el proyecto. resultados o productos utilizar para verificar implementación del
Hipótesis del cambio logrado en los que les ha entregado el que los cambios proyecto y de sus
beneficiarios, como consecuencia proyecto. programados se han beneficiarios que tienen
del uso programado de los Deben incluir metas que logrado. que suceder para que el
resultados o productos que les ha especifiquen la condición logro del propósito del
entregado el proyecto. de los beneficiarios, al proyecto contribuya al
Materializa la contribución que el hacer el uso programado logro del fin.
proyecto hace para el logro del Fin. de los resultados o
productos entregados por
el proyecto.
RESULTADOS
Son la definición de los resultados o Son descripciones Son los medios de Son los acontecimientos,
productos programados que el breves, pero claras, de verificación o fuentes condiciones o decisiones
proyecto debe producir y entregar cada uno de los de información que fuera del control del
para el uso de los beneficiarios, de resultados o productos un evaluador puede equipo de
modo que estos logren el propósito que tiene que entregar el utilizar para verificar implementación del
del proyecto, pueden ser: obras, proyecto durante o que los resultados o proyecto, que tienen que
servicios, capacitación, etc. Deben después de su productos suceder para que los
expresarse en términos de trabajo intervención o programados han beneficiarios del
terminado: sistemas instalados, implementación. sido entregados. proyecto alcancen el
gente capacitada, etc.). propósito para el cual
Son los términos de referencia para fue implementado el
la intervención del proyecto. proyecto.
ACTIVIDADES
Estas actividades, por resultado o Contienen los Son los medios de Son los acontecimientos,
producto, son los trabajos que el presupuestos para cada verificación o fuentes condiciones o decisiones
ejecutor del proyecto tiene que resultado o producto a ser de información que fuera del control del
realizar para producir o adquirir cada producido y/o entregado un evaluador puede equipo de
uno de los resultados o productos en la intervención o utilizar para verificar implementación del
programados. Se hace una lista de implementación del si el presupuesto se proyecto, que tienen
actividades en orden cronológico proyecto. ejecuto como estaba que suceder para
para cada resultado o producto. programado. concretar la entrega de
los resultados o
productos de la
intervención del
proyecto.
59
3.4.3 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO EN CASCADA
PLAN
Fin PROGRAMA
Acciones Resultados
Actividades
Fuente: Elaboración propia
Donde:
60
MARCO LÓGICO EN CASCADA
PLAN
SECTORIAL
Fin
PROGRAMAS
Propósito Fin
PROYECTOS
Acciones Resultados
Actividades
PROYECTO 1-1
Objetivos Indicadores Fuente Condicionante
Fin
PROGRAMA 1
Objetivos Indicadores Fuente Condicionante Propósito
PLAN Fin Resultados
Fin
RESULTADOS
Propósito
Resultados
L. DE ACCIÓN
Actividades Presupuesto
PROYECTO 2.1
Objetivos Indicadores Fuente Condicionante
PROGRAMA 2 Fin
Objetivos Indicadores Fuente Condicionante
Propósito
Fin Resultados
Propósito Actividades Presupuesto
Resultados
Fin
Propósito
Resultados
Fuente: Elaboración propia Actividades Presupuesto
61
La MML también define claramente las responsabilidades a nivel de cada
matriz:
RESUMEN
INDICADORES FUENTE CONDICIONANTES
NARRATIVO
FIN
FUERA DEL CONTROL DEL PROYECTO:
ELEMENTOS REFERENCIALES BAJO OBSERVACIÓN
PROPÓSITO
RESULTADOS
BAJO EL CONTROL DEL PROYECTO
ACTIVIDADES
RESUMEN
INDICADORES FUENTE CONDICIONANTES
NARRATIVO
FIN
FUERA DEL CONTROL DEL PROGRAMA:
ELEMENTOS REFERENCIALES BAJO OBSERVACIÓN
PROPÓSITO
RESULTADOS
BAJO EL CONTROL DEL PROGRAMA
ACTIVIDADES
62
MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PLAN
RESUMEN
INDICADORES FUENTE CONDICIONANTES
NARRATIVO
FIN
FUERA DEL CONTROL DEL PLAN:
ELEMENTOS REFERENCIALES BAJO OBSERVACIÓN
PROPÓSITO
RESULTADOS
BAJO EL CONTROL DEL PLAN
ACTIVIDADES
63
3.5. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN
64
CAPITULO IV: ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
1. Análisis de Situación
65
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SUS COMPONENTES
Misión
¿Qué hacemos? Descripción concisa y clara de la razón de ser de
la entidad.
Visión
¿Para qué lo hacemos? Futuro deseado. Como se desea ser reconocido, Análisis
con que valores. del
entorno y
del
ambiente
Objetivos Estratégicos interno
Resultados que la entidad espera obtener, dado
¿Qué resultados queremos lograr? su rol, de modo de permanecer en su misión.
Deben ser claros, realistas desafiantes y
congruentes.
Estrategias
¿Cómo lograremos los objetivos estratégicos? Plan de acción para lograr los objetivos
estratégicos y determinar el presupuesto.
Indicadores de Desempeño
¿Cómo mediremos el desempeño logrado? Para medir los logros, evaluar impactos y
tomar acciones correctivas.
66
4.1.2 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE TURISMO
2008-2018 (PENTUR)
MARCO NORMATIVO
En materia de Turismo:
67
Contribuir al proceso de descentralización nacional, promoviendo la
actividad turística a través de los gobiernos regionales y locales, la
comunidad organizada y el sector privado;
Promover el desarrollo de la actividad artesanal, a través del incremento de
la productividad y competitividad de sus agentes, fortaleciendo su identidad
y su acceso al mercado nacional y de exportación;
Preservar a través de la producción artesanal los valores culturales,
históricos y la identidad nacional.
68
9. Proponer la política de Zonas Francas, de Tratamiento Especial Comercial y
de Zonas Especiales de Desarrollo. En lo que respecta a la actividad
productiva que se realiza dentro de dichas zonas, ésta se regulará por la
normativa sectorial correspondiente;
10. Emitir opinión técnica vinculante e intervenir en la formulación de políticas,
acciones y propuestas normativas que tengan incidencia determinante
respecto a materias o actividades del ámbito de su competencia;
11. Proponer y establecer acciones de coordinación con los órganos
competentes tendientes a la protección y conservación del medio ambiente,
patrimonio cultural y recursos naturales vinculados con el desarrollo de las
actividades turística y artesanal, supervisando su cumplimiento en
coordinación con dichos órganos;
12. Proponer la declaración de Zonas de Desarrollo Turístico Prioritario, y de
Reservas Turísticas;
13. Promover el incremento del turismo interno y receptivo y orientar la
estrategia de promoción de las inversiones en actividades turísticas y
afines;
14. Promover e incentivar la capacitación técnica y profesional en el ámbito del
turismo;
15. Promover la capacitación, acceso a sistemas de información, asistencia
técnica y asesoría del sector artesanal;
16. Promover la constitución de Centros de Innovación Tecnológica – CITE
artesanales y de actividades conexas;
17. Gestionar y canalizar la cooperación técnica internacional destinada al
desarrollo del comercio exterior, turismo y artesanía;
18. Promover la imagen del Perú con el fin de incrementar el desarrollo del
comercio exterior y el turismo incluyendo la artesanía;
19. Las demás funciones contempladas en la Ley Nº 26961, Ley para el
Desarrollo de la Actividad Turística, así como las que le sean asignadas.
Las funciones y programas que le corresponden al Sector MINCETUR, de
acuerdo a su Estructura Funcional Programática, son las que aparecen en
el siguiente cuadro:
Fuente: MINCETUR
69
De acuerdo con el diagnóstico del Sector Turismo, se formula el PENTUR bajo
los siguientes conceptos: la visión, misión, valores, política, estrategia y
objetivos, con el objetivo de favorecer el desarrollo turístico sostenible y
territorialmente equilibrado en el Perú para los próximos años.
PROBLEMÁTICA
FODA
Debilidades
70
El Sector tiene poco conocimiento acerca de la aplicación de los
resultados sobre los estudios de mercado.
No existe un centro de documentación que agrupe toda la información
en materia turística para el Perú.
Amenazas
b) Territorio y destino
Debilidades
Inadecuada articulación de la normativa para la conservación de los
recursos naturales y culturales.
Falta de un control eficaz para la protección del patrimonio natural y
cultural del Perú.
Ausencia de normas ambientales en el sector Turismo.
Poca claridad en las competencias ambientales por parte de los actores
involucrados.
Profunda desconfianza de la normativa institucional en conservación.
Alteración y agresión al paisaje por la presencia de numerosas
edificaciones ajenas al contexto propio de los destinos.
Escasa y deficiente evaluación de los impactos negativos sociales,
económicos y ambientales que genera la actividad turística en casi todos
los destinos turísticos del Perú.
Falta de desarrollo e implementación de planes de ordenamiento
territorial que determinen la ocupación y usos del suelo en función de los
recursos y potencialidades en cada destino.
Bajo conocimiento de los temas ambientales relacionados al turismo por
parte de los tomadores de decisión públicos y privados.
Escasa permeabilidad y difícil acceso a la mayoría de los recursos
turísticos del país. Alcanzar muchos destinos del Perú representa un
verdadero reto, debido a que las carreteras y las vías de acceso se
encuentran en un estado deficiente.
71
Insuficiente infraestructura básica en muchos de los destinos turísticos
(luz, agua, saneamiento y telecomunicaciones).
Los equipamientos turísticos carecen de una ordenación y un nivel de
desarrollo adecuado, circunstancia que va en detrimento de la
experiencia turística de los visitantes.
Escaso trabajo en cuanto a temas de facilitación turística.
Solo existe un aeropuerto internacional comercialmente operativo, el
Aeropuerto Internacional Jorge Chávez.
Amenazas
c) Producto
Debilidades
72
Escasa conciencia turística en la población y falta de responsabilidad
social empresarial.
Poco desarrollo de negocios inclusivos en turismo.
Concentrada oferta en capacitación sobre el sector turístico.
Falta de incorporación de la planificación y gestión de destinos en las
currícula educativas.
Insuficiente profesionalización de las pequeñas empresas turísticas en
materia de dirección y gestión empresarial.
Falta de una mayor percepción sobre el aprovechamiento económico de
la actividad turística en el país.
Falta un sentimiento de grupo que permita un trabajo coordinado para el
desarrollo de destinos.
Falta de capacitación y asesoramiento sobre la gestión de sus negocios
turísticos a los empresarios que prestan servicios en las comunidades
rurales.
Inadecuada profesionalización de guías turísticos y casi nula
preparación para atender turistas con intereses especiales de viaje.
Falta de una mayor conciencia de la población sobre el valor del
Patrimonio Arqueológico del Perú.
Amenazas
Mayor competencia en el mercado internacional por la existencia de
productos con mejor calidad y bajo costo.
Insuficiente frecuencia de vuelos y rutas aéreas internacionales y
nacionales.
Dificultades para retener profesionales calificados en las actividades
relacionadas con el turismo.
Falta de conocimiento real sobre las necesidades de la demanda para
generar acciones formativas específicas.
Falta de adaptación a las innovaciones tecnológicas y a las nuevas
estructuras de mercado en la capacitación turística.
Debilidades
73
Dependencia excesiva de empresas internacionales para la
comercialización del producto turístico peruano, lo que innegablemente
produce una fuga del capital generado por sus recursos turísticos.
Escaso compromiso en calidad y profesionalización empresarial para la
comercialización de los productos turísticos del país.
En general, la población del Perú no está correctamente capacitada para
vender sus productos a los turistas.
Existe un desconocimiento de los procesos de marketing por los
empresarios, lo que supone una inadecuada comercialización de los
productos turísticos peruanos.
Ausencia de áreas comerciales definidas en la mayoría de las empresas
turísticas.
Falta de innovación en la gestión comercial por la propia naturaleza de la
oferta, de origen semiprofesional.
Bajo nivel de manejo y conocimiento de los consumidores potenciales
según las nuevas tendencias del mercado.
Los operadores externos no tienen una comunicación fluida con su
contraparte local de los distintos destinos del país.
Falta una mayor integración entre las necesidades del destino y las
acciones de los agentes de la oferta turística.
Elevado grado de atomización de las unidades de comercialización
turística del Perú, limitando la posibilidad de poder competir con
instrumentos compartidos.
Insuficientes plataformas comerciales a través del Internet y las nuevas
tecnologías.
Falta de una homogeneidad de la promoción, comunicación y
comercialización del Perú.
Escasa articulación de la información y estadística turística, que
actualmente se encuentra fragmentada y dispersa en el territorio.
Irregular calidad en la recolección de estadística turística, por los
distintos agentes encargados.
Sobre el turismo interno (en comparación con el receptivo), no existen
mecanismos eficientes para la recolección de información con los que se
puedan desarrollar políticas concretas de trabajo.
Excesiva concentración geográfica de la demanda en determinados
circuitos y corredores turísticos.
Amenazas
Una comercialización sin planificación está provocando impactos
negativos en el territorio del destino.
Cada región quiere hacer su propia marca sin tener en cuenta los
lineamientos fundamentales de la marca país.
La inseguridad y los problemas sociales puede desalentar la demanda
actual y potencial, dirigiéndola hacia otros mercados posicionados como
más confiables.
La crisis económica a nivel mundial por el alza del barril de petróleo, lo que
genera como consecuencia una contracción de la demanda de vuelos
nacionales e internacionales.
74
La lejanía de los mercados prioritarios y potenciales más importantes
complica los procesos de fidelización de la demanda.
Existe una saturación en Machu Picchu, circunstancia que amenaza la
satisfacción de su experiencia turística.
Cambio de tendencia a los short break holidays.
VISIÓN
MISIÓN
VALORES
Identidad nacional
Compromiso con la Calidad Total
Formalidad, profesionalismo y orden
Honestidad, honradez, integridad y ética
Dedicación, esmero y pasión
Solidaridad y responsabilidad social
Respeto por el territorio, los recursos del país, los ciudadanos, los visitantes
y la cultura.
ESTRATÉGIA
Objetivos estratégicos
75
económica, un mayor equilibrio y un desarrollo sostenible, dentro de un
territorio accesible y bien conectado.
La elaboración de PENTUR busca la consolidación y el reconocimiento del
sector Turismo como una actividad económica estratégica, relevante y
prioritaria, con alto impacto social y generadora de empleo. El incremento de la
participación del sector turístico en la economía del país es una meta que se
debe considerar junto con el aprovechamiento y la conservación de los valores
socioculturales y medioambientales que constituyen la ventaja competitiva del
Perú en materia turística.
Objetivo general:
Objetivos estratégicos:
76
La seguridad es un componente indispensable para el desarrollo de los
productos y servicios turísticos. La cultura de seguridad es un elemento
esencial en los destinos tanto para la calidad de vida de sus pobladores
como para todos aquellos turistas que lo visitan.
INDICADORES
(pagina siguiente)
77
Fuente: MINCETUR
78
4.1.2.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PENTUR
ANÁLISIS DE SITUACIÓN
A. ANÁLISIS DE PROBLEMAS
Problemática
Insuficiente/Deficiente Insuficiente
diversificación de la sostenibilidad de
oferta turística la oferta turística
Insuficiente uso Insuficiente uso Insuficiente uso Deficiente Deficiente Deficiente Deficiente Deficiente Insuficiente
racional de la racional de la racional de la Marco gestión de gestión gestión gestión confianza en
megadiversidad megadiversidad megadiversidad legal identidad institucional participativa descentralizada la actividad
cultural de los recursos de los recursos Nacional turística
culturales naturales
79
B. ANÁLISIS DE OBJETIVOS
Objetivos
Uso racional de la Uso racional de la Uso racional de la Marco Gestión de Gestión Gestión Gestión Gestión de
megadiversidad megadiversidad de megadiversidad de legal identidad institucional participativa descentralizada. la
cultural. los recursos los recursos adecuado Nacional. adecuada. confianza.
culturales. naturales.
80
C. IDENTIFICACIÓN DE LA ESTRATÉGIA
En el caso del PENTUR los problemas fueron identificados y validados por los
involucrados en el desarrollo del sector, tanto del sector público como privado,
por lo tanto el árbol de objetivos es exhaustivo, representativo con respecto a la
problemática que los involucrados están interesados en solucionar. De este
modo se tomará todo el árbol de medios y fines como la estrategia del
PENTUR.
Estrategia
Uso racional de la Uso racional de la Uso racional de la Marco Gestión de Gestión Gestión Gestión Gestión de
megadiversidad megadiversidad de megadiversidad de legal identidad institucional participativa descentralizada. la
cultural. los recursos los recursos adecuado Nacional. adecuada. confianza.
culturales. naturales.
81
COMPONENTES DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
D. VISIÓN
Uso racional de la Uso racional de la Uso racional de la Marco Gestión de Gestión Gestión Gestión Gestión de
megadiversidad megadiversidad de megadiversidad de legal identidad institucional participativa descentralizada. la
cultural. los recursos los recursos adecuado Nacional. adecuada. confianza.
culturales. naturales.
82
E. MISIÓN
MISIÓN
Oferta Oferta
turística turística + ROL = MISIÓN
diversificada sostenible
Uso racional de la Uso racional de la Uso racional de la Marco Gestión de Gestión Gestión Gestión Gestión de
megadiversidad megadiversidad de megadiversidad de legal identidad institucional participativa descentralizada. la
cultural. los recursos los recursos adecuado Nacional. adecuada. confianza.
culturales. naturales.
Oferta Oferta
turística turística
diversificada sostenible
84
G. CONSTRUCCIÓN DE A MATRIZ DE MARCO LÓGICO
PENTUR
Fin
VISIÓN
Propósito
MISIÓN
Resultados
Líneas de política
Sectorial
85
Puede verse que el primer y segundo nivel, del Resumen Narrativo del
PENTUR, corresponden a la Visión y el segundo y tercer nivel a la Misión, de
este modo, se puede concluir que el valor sistémico del propósito de la MML es
el de unificar, alinear, la Misión con la Visión. La Misión unifica los resultados a
ser logrados con el rol de los responsables de hacerlo, unificándolos a su vez
con el propósito en la Visión, de modo de quedar alineados el rol y los
resultados con la Visión a través del propósito. He aquí la importancia de un
propósito adecuadamente identificado y formulado, lo que hace de tener
especial cuidado con la formulación y comprobación de la Hipótesis Global
Negativa. El árbol de problemas debe ser validado de forma correcta, esto es
que recoja la problemática correcta, así, los intereses de los beneficiarios del
plan estratégico estarán alineados con el problema a ser intervenido, de modo
que la formulación del árbol de objetivos, la Hipótesis Global Positiva se pueda
formular con sostenibilidad.
Resumen
PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE TURÍSMO (PENTUR)
Narrativo
Fin Turismo líder en América Latina
“Si se implementan proyectos bajo las Líneas de Política Sectorial para cada
Resultado, entonces, se producirán los Resultados, si se producen los
Resultados, así entonces, se logrará el Propósito y si se habrá contribuido al
Fin”.
86
2. Estructura de planeamiento
PENTUR EN CASCADA
COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PENTUR
SUB-PROGRAMAS
Resumen Resumen Resumen
PLAN PROGRAMAS O
Narrativo Narrativo Narrativo
MEGAPROYECTOS
Turismo líder en
Fin América Latina
Oferta turística Oferta turística
Propósito competitiva Fin competitiva
1 Oferta turística 1 Oferta turística 1 Oferta turística
diversificada diversificada diversificada
Resultados Propósito Fin
2 Oferta turística 2 Oferta turística 2 Oferta turística
sostenible sostenible sostenible
Líneas de
Acción Resultados
Acciones
87
La matriz de componentes de la estructura de planeamiento, nos muestra la
influencia directa de las líneas de política sectorial en el diseño
programático del PENTUR. Recordemos que el nombre de un proyecto es
el propósito del proyecto, de igual modo será, para un plan, programa o
sub-programa, se le denominará como su propósito. De este modo, si a la
última columna, de la estructura de planeamiento, la denominamos
megaproyectos cada propósito de esta columna constituirá un
megaproyecto, de modo que toda línea de política sectorial del plan, que es
un propósito en la columna de megaproyectos, constituirá un megaproyecto.
De igual modo, si a la última columna la denominamos sub-programas,
cada propósito de esta columna será un sub-programa. Así también si
construimos una cuarta columna, la columna de los proyectos, las líneas de
política sectorial, cada línea, constituirá un fin, al cual un determinado
grupo de proyectos contribuirá a su logro. Esta es la influencia programática
de las líneas de política sectorial, es cuando se definen las líneas de política
sectorial que se definen los sub-programas o megaproyectos sectoriales.
88
3. El PENTUR expresado en Matrices de Marco Lógico.
SUB-PROGRAMA 1-1
Objetivos Indicadores Fuente Condicionante
Fin
PROGRAMA 1
Objetivos Indicadores Fuente Condicionante Propósito
PLAN Resultados
Fin
Fin
RESULTADOS
Propósito
Resultados
L. DE ACCIÓN
Actividades Presupuesto
SUB-PROGRAMA 2.1
Objetivos Indicadores Fuente Condicionante
PROGRAMA 2 Fin
Objetivos Indicadores Fuente Condicionante
Propósito
Fin Resultados
Propósito Actividades Presupuesto
Resultados
Fin
Propósito
Resultados
Actividades Presupuesto
89
PENTUR: OFERTA TURÍSTICA COMPETITIVA
90
PROGRAMA 1: OFERTA TURÍSTICA DIVERSIFICADA
91
PROGRAMA 2: OFERTA TURÍSTICA SOSTENIBLE
92
Existen seis (6) sub-programas o megaproyectos, sólo tomaremos como
ejemplo a uno de ellos:
93
4.1.2.2 CONCLUSIONES PENTUR
a. VISIÓN Y MISIÓN
Sustentada en la formalidad
Sustentada en la solidaridad y
VALORES Indicadores
responsabilidad social
Sustentada en el profesionalismo
94
uno de otro, más tarde alguien puede sugerir un misión que no conecte con
los valores necesarios, ya que no existen tanpoco en la definición de la
visión vigente.
95
efecto, desarrollo competitivo, entonces la sostenibilidad es un medio para
lograr ser competitivo. Como se observo al analizar la visión, la versión
vigente de la visión, carece de medios en su definición y que estos medios
faltantes constituyen el propósito de la misión, entonces si el propósito
fuese únicamente un “desarrollo competitivo” la misión se alinearía con la
visión reformulada, esta observación deja ver la inconsistencia entre la
visión y la misión vigentes, no se alinean.
De otro modo, puede verse que los medios para permanecer en la misión,
en el caso de la misión vigente, son bastante específicos e insuficientes
para que a través del rol se logre el propósito de la visión del sector, en
tanto, los medios de la misión reformulada son específicos y exhaustivos,
en lo que respecta a la revisión de problemática del sector, las acciones que
pudieran emprenderse en el marco de estos dos medios –diversificación y
sostenibilidad- pueden ser mucho más diversas, muchas más opciones para
el logro de “una oferta turística competitiva” que permita alcanzar la visión
vigente o la reformulada, en comparación con la versión de misión vigente.
b. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
96
PENTUR EN CASCADA
PLAN
Acciones
Fuente: Elaboración propia
97
acumulación de conocimiento para el desarrollo. El PENTUR vigente no posee
estos atributos.
Entonces:
CONCLUSIÓN
98
4.1.3 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL MULTIANUAL
2000-2011 (PESEM)
Problemática
Problema General
Problema Específico 1
99
Problema Específico 2
Problema Específico 3
Visión
El Perú está posicionado como país exportador y turístico, con imagen ganada
en los mercados internacionales a través de una oferta de bienes y servicios de
calidad, con valor agregado, diversificada, sostenible y sustentable en el
tiempo. El Comercio Exterior y Turismo contribuyen a forjar una sociedad con
cultura exportadora y conciencia turística orientado a mejorar los niveles de
empleo, distribución de ingresos, condiciones para exportar y un mayor acceso
a mercados internacionales, gracias a la facilitación del comercio exterior, el
desarrollo del turismo y artesanal, la inteligencia comercial, el liderazgo y la
articulación eficiente con los sectores económicos y gubernamentales.
Misión
100
Promover los valores culturales nacionales, así como la cultura exportadora
y turística.
Estrategia
Objetivos estratégicos
Objetivo general
Objetivos específicos
Indicador:
101
Políticas específicas del programa:
102
Focalizar la Promoción turística en los mercados prioritarios y
potenciales.
Posicionar al Perú como destino turístico a través de las acciones de
promoción de los diversos canales de distribución: Ferias, workshop,
seminarios, festivales gastronómicos, fam trip, press tour.
Posicionar al Perú como destino turístico en los mercados prioritarios
y potenciales identificados.
Posicionar la marca turística “Perú” en los mercados prioritarios y
potenciales identificados.
Promover alianzas estratégicas entre el Sector Público y el Sector
Privado para participación en actividades de promoción turística.
Fortalecer las Embajadas y Consulados del Perú en el exterior para
lograr una eficaz ejecución de las acciones de promoción.
Indicadores
Objetivo General
Indicador:
Objetivo Específico
Ubicar el sector turismo y artesanía en el marco del nuevo papel que le toca
cumplir al Estado, con el fin de garantizar el cumplimiento de las funciones
del Despacho Vice Ministerial, de Desarrollo Turístico y de Casinos de
Juego y máquinas tragamonedas y Artesanía.
La labor encomendada se encuentra orientada al desarrollo de la actividad
turística nacional a partir del diseño y planeamiento del desarrollo del
turismo de la mejor normatividad para el funcionamiento de las actividades
del sector, de la identificación de nuevos productos turísticos a lo largo del
país y de la supervisión y desarrollo sostenible del turismo en el Perú, una
mas eficiente conducción y aplicación de la política turística y una
capacitación y elevación de la calidad de los servicios turísticos, en especial
de micro y pequeña empresa.
103
Indicadores:
Acción Permanente
Objetivo Específico
Indicadores:
104
4.1.3.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PSEM
ANÁLISIS DE SITUACIÓN
A. ÁRBOL DE PROBLEMAS
Problemática
Insuficiente Insuficiente
satisfacción del sostenibilidad de la
turista oferta turística
105
B. ÁRBOL DE OBJETIVOS
Objetivos
C. IDENTIFICACIÓN DE LA ESTRATÉGIA
Estrategia
106
Como se puede apreciar, si nos basamos en la problemática del sector turismo,
expresada en el PSEM, el árbol de objetivos resultante no cubre los
requerimientos programáticos del PENTUR, básicamente los resultados y las
líneas de política sectorial del PENTUR, para el logro de una oferta turística
competitiva. Entonces, el planteamiento de la problemática del sector, desde el
punto de vista del PSEM, no logra la cobertura necesaria para la definición de
acciones que permitan dar cobertura a las líneas de política sectorial del
PENTUR.
Resumen Resumen
PENTUR: PLAN PSEM: PROGRAMAS
Narrativo Narrativo
107
factible, por definición, en cada nivel de la estructura de planeación, poder
definir una visión y misión, estas deben estar alineadas con respecto al nivel
que las antecede. Pueden verse las diferencias en el cuadro siguiente:
108
agrupados por temas, no como Líneas de Acción alineadas a Líneas de Política
Sectorial del PENTUR, como estructuralmente debería ser, las cuales hemos
trasladado y adecuado. Si alineamos las líneas de política del PESEM, con las
Líneas de Política Sectorial del PEMTUR, tendremos la matriz siguiente:
109
Podemos verificar que los lineamientos de política del PESEM se alinean
mejor con las Líneas de Política Sectorial del PENTUR que con los Resultados
del PESEM. A continuación presentamos la estructura de planeamiento
reestructurada de lo que sería el PENTUR y el PESEM alineados:
110
Para los lineamientos de política sectorial 1.1, 1.2 y 1.3, no se han definido
Líneas de Acción, lo cual es razonable, por cuanto el PSEM es el plan
estratégico del MINCETUR, del ejecutivo, para la operacionalización del
PENTUR. No obstante, las Líneas de Acción 2.1.1 y 2.1.2 del PSEM,
contribuyen a coadyuvar las líneas de política sectorial aludidas, dándoles
sustentabilidad, sin embargo, la operacionalización de las mismas, corresponde
principalmente al sector privado empresarial y a otras instituciones públicas y
privadas con responsabilidad en dichos ámbitos.
Esto último debe dejar claro que los planes de desarrollo sectorial no están
siendo entendidos como un marco de orientación para el desarrollo del sector,
como un instrumento que integra y alinea a todos aquellos factores vinculados
con su desarrollo.
Es así que todo plan estratégico sectorial es una Hipótesis Global Positiva, una
Hipótesis de Desarrollo, que debe ser comprobada a través de los resultados
de su implementación, dicho de otro modo, son los resultados de la
implementación los que justifican una inversión, la continuación o la
reformulación, la justificación de un presupuesto. Sin embargo, en la
actualidad, es el plan operativo el medio para la formulación presupuestaria, el
que justifica el presupuesto y no son los resultados logrados con el plan
estratégico sectorial los que justifican el presupuesto y su continuidad. Para
que esto último ocurra será necesaria la alineación de toda la estructura de
planeamiento del plan estratégico sectorial, la alineación de los resultados para
todos los niveles de la estructura de planeamiento, como lo muestra el gráfico
siguiente:
111
PENTUR
PLAN
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
SECTORIAL PESEM ESTADO DESEADO
Fin PROGRAMA
INTERVENCIÓN
PROGRAMÁTICA
Acciones Resultados
Actividades
POI PRESUPUESTO
Con lo dicho antes, queda claro que una ves formulado el PENTUR quedará
definido el PESEM y toda la estructura de planeamiento resultante, la cascada,
es una estructura programática que deviene del PENTUR y no como se hace
en la actualidad, se están defiendo los proyectos o resultados, para la
sustentación presupuestal, a través de los planes operativos institucionales,
como consecuencia del vacío conceptual existente entre el PENTUR y los
Planes Operativos Institucionales (POI):
112
PENTUR
PLAN
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
SECTORIAL ESTADO ACTUAL NO DESEADO
Fin
INTERVENCIÓN
LOCAL
Propósito
Propósito
Resultados
Actividades
POI PRESUPUESTO
113
PENTUR Y PESEM EN CASCADA
COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE PLANEAMIENTO DEL PESEM
SUB-PROGRAMAS/
PROGRAMA:
Objetivos PLAN: PENTUR Objetivos Objetivos MEGAPROYECTOS:
PESEM
PESEM
Turismo líder en América Latina
Fin
114
desde el exterior, de forma desde el exterior, de forma
descentralizada. descentralizada.
2.4.3 Implementar la conectividad 2.4.3 Implementar la conectividad
interna aérea, marítima, interna aérea, marítima,
fluvial y terrestre de los fluvial y terrestre de los
circuitos turísticos. circuitos turísticos.
2.5.1 Mejorar los canales de 2.5.1 Mejorar los canales de
comunicación entre las comunicación entre las
instituciones del sector instituciones del sector
turismo y el Congreso de la turismo y el Congreso de la
República. República.
2.5.2 Fortalecer las Embajadas y 2.5.2 Fortalecer las Embajadas y
Consulados del Perú en el Consulados del Perú en el
exterior para lograr una exterior para lograr una
eficaz ejecución de las eficaz ejecución de las
acciones de promoción. acciones de promoción.
2.6.1 Incorporar los contenidos 2.6.1 Incorporar los contenidos
turísticos sostenibles en el turísticos sostenibles en el
sistema curricular de la sistema curricular de la
educación peruana. educación peruana.
2.6.2 Desarrollar y promover 2.6.2 Desarrollar y promover
manifestaciones culturales manifestaciones culturales
del Perú, con especial del Perú, con especial
énfasis en la artesanía, la énfasis en la artesanía, la
gastronomía y el folklore. gastronomía y el folklore.
2.6.3 Desarrollar, innovar y 2.6.3 Desarrollar, innovar y
consolidar productos consolidar productos
turísticos competitivos. turísticos competitivos.
2.6.4 Fortalecer al Recurso 2.6.4 Fortalecer al Recurso
Humano vinculado a la Humano vinculado a la
actividad turística a través actividad turística a través
de la capacitación de la capacitación
permanente. permanente.
2.6.5 Difundir las buenas prácticas 2.6.5 Difundir las buenas prácticas
en turismo para que sean en turismo para que sean
adoptadas por las adoptadas por las
instituciones públicas y instituciones públicas y
empresas privadas del empresas privadas del
sector. sector.
2.6.6 Promover la inversión 2.6.6 Promover la inversión
pública y privada en el pública y privada en el
desarrollo de infraestructura desarrollo de infraestructura
básica y puesta en valor de básica y puesta en valor de
los recursos turísticos, así los recursos turísticos, así
como de planta turística. como de planta turística.
2.6.7 Fortalecer las 2.6.7 Fortalecer las
organizaciones gremiales a organizaciones gremiales a
fin que impulsen la fin que impulsen la
competitividad y competitividad y
sostenibilidad turística entre sostenibilidad turística entre
sus miembros. sus miembros.
2.6.8 Brindar un adecuado 2.6.8 Brindar un adecuado
soporte a la toma de soporte a la toma de
decisiones del sector público decisiones del sector público
y privado de turismo. y privado de turismo.
2.6.9 Desarrollar un sistema 2.6.9 Desarrollar un sistema
integral de información, integral de información,
seguridad y protección al seguridad y protección al
turista, con participación turista, con participación
ciudadana. ciudadana.
Acciones
115
Megaproyectos o sub-programas sectoriales:
2.1 Marco legal adecuado.
2.2 Gestión de identidad Nacional.
2.3 Gestión participativa.
2.4 Gestión descentralizada.
2.5 Gestión institucional adecuada.
2.6 Gestión basada en la confianza.
Proyectos Sectoriales:
116
2.6.8 Brindar un adecuado soporte a la toma de decisiones del sector público
y privado de turismo.
2.6.9 Desarrollar un sistema integral de información, seguridad y protección al
turista, con participación ciudadana.
117
H. El PESEM expresado en Matrices de Marco Lógico.
LÍNEAS DE ACCIÓN
2.1.1
…
118
PSEM (SUB-PROGRAMA2.6/PENTUR): GESTIÓN DE LA CONFIANZA
119
Si bien el PENTUR tiene indicadores para cada objetivo estratégico y para los
ejes temáticos, dichos indicadores no están diseñados bajo una estructura de
objetivos sistematizados como medios y fines en pos de cada línea de política,
con lo cual pierden el sentido de ser significativos para una evaluación de
logros.
+ ROL = MISIÓN
Oferta Oferta
turística turística
diversificada sostenible
Uso racional de la Uso racional de la Uso racional de la Marco Gestión de Gestión Gestión Gestión Gestión de
megadiversidad megadiversidad de megadiversidad de legal identidad institucional participativa descentralizada. la
cultural. los recursos los recursos adecuado Nacional. adecuada. confianza.
culturales. naturales.
120
Es el desempeño de nuestro rol en la producción de resultados para el
logro de un nuestro propósito. (Es nuestro encargo: responde a la
pregunta ¿qué es de lo que nos encargamos y con qué propósito?).
La misión del PESEM es una misión que contribuye a la misión del PENTUR,
para el logro de la visión del sector, la visión del PENTUR.
Por consiguiente, la misión del PESEM será la misión que guíe a los órganos
de línea del MINCETUR-Turismo.
121
4.1.3.2 CONCLUSIONES PESEM
A nivel de propósito, la misión vigente, tiene varios propósitos que tienen entre
si alguna relación de causa efecto, de medio fin, como es el caso de
“Posicionar internacionalmente la imagen comercial del Perú y de sus
productos”, para lo cual se requiere de “Optimizar y aprovechar las condiciones
de acceso a los mercados internacionales de los bienes y servicios nacionales”,
este tipo de relación medio-fin a nivel del propósito de una misión no debe
darse, todos los propósitos de una misión deben corresponder a un mismo
nivel, deben estar en el nivel de efecto o fin. Recordemos que esto es así, por
definición estructural, cuando se extrae una misión del árbol de la estrategia,
igual ocurrirá para los medios de la misión
Respecto del rol, podemos ver que las acepciones “organizado”, “eficiente”, son
atributos y no parte de un rol. Así también, puede verificarse que las demás
acepciones si corresponden a un rol, pero no son suficientes para alcanzar los
propósitos de la misión, además de carecer de la propuesta de los medios para
ejercer el rol.
Por consiguiente, la misión del PESEM reformulada debería ser la misión que
guíe a los órganos de línea del MINCETUR-Turismo.
122
EVALUACIÓN DE LA MISIÓN PESEM
CONCEPTO
REFORMULADA ORIGINAL
Es el agente articulador, organizado,
eficiente y generador de confianza en el
sector privado, que lidera la acción del
Estado en Comercio Exterior, Turismo y
Artesanía orientada a:
Fomentar, promover y fortalecer un marco legal
Optimizar y aprovechar las condiciones de
apropiado, la gestión de la identidad nacional,
acceso a los mercados internacionales de
la gestión participativa, la gestión
los bienes y servicios nacionales.
descentralizada, la gestión institucional y la
MISIÓN gestión de confianza en el Turismo Nacional,
Promover la competitividad,
descentralización, sostenibilidad,
con el propósito de lograr una oferta turística
sustentabilidad y diversificación de la
sostenible.
oferta exportadora, turística y artesanal.
Posicionar internacionalmente la imagen
comercial del Perú y de sus productos.
Promover los valores culturales
nacionales, así como la cultura
exportadora y turística.
Optimizar y aprovechar las condiciones de
acceso a los mercados internacionales de
los bienes y servicios nacionales.
Promover la competitividad,
descentralización, sostenibilidad,
sustentabilidad y diversificación de la
PROPÓSITO Lograr una oferta turística sostenible
oferta exportadora, turística y artesanal.
Posicionar internacionalmente la imagen
comercial del Perú y de sus productos.
Promover los valores culturales
nacionales, así como la cultura
exportadora y turística.
Es el agente articulador, organizado,
eficiente y generador de confianza en el
ROL Fomentar, promover y fortalecer sector privado, que lidera la acción del
Estado en Comercio Exterior, Turismo y
Artesanía
d. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
123
fin (Objetivo de Bienestar), el propósito (Objetivo de Desarrollo), los Resultados
Sectoriales y las Líneas de Política Sectorial. En el caso de la formulación del
PESEM, si hubo un pequeño diagnóstico de la problemática del sector que no
fue un análisis FODA, se trato de explicar alguna razón de causa-efecto,
aunque el diagnóstico resulto insuficiente en términos de alcance de la
problemática y de sus relaciones de causales.
PESEM EN CASCADA
PLAN
Objetivo de PROGRAMA
Bienestar
Objetivo de Objetivo de SUB-
Desarrollo Desarrollo PROGRAMAS
Resultados Propósito Fin PROYECTOS
Actividades
Fuente: Elaboración propia
124
e. COMPONENTES DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO
Entonces:
CONCLUSIÓN
125
4.1.4 ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL 2011 -TURISMO
En las siguientes figuras, extraídas del POI 2011, podemos verificar como
se plantea una nueva versión de visión, misión, objetivo general y objetivos
específicos, distintos del PSEM y del PENTUR, con muy escasa estructura
de causa-efecto o medio-fin. Como se menciono ante, planes operativos
asemejados a un plan estratégico:
126
Fuente: MINCETUR
127
Fuente: MINCETUR
Así mismo, en el POI del año 2011, se muestran cambios como resultado
de la aplicación de las directivas de formulación del presupuesto por
resultados.
128
la Directiva Nº 002-2009-EF/76.01 – Directiva General para la Programación
y Formulación del Presupuesto del Sector Público – Enfoque por
Resultados, que contiene disposiciones generales y permanentes
orientadas a que las entidades de los niveles del Gobierno Nacional,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, programen y formulen su
presupuesto institucional en base a Productos y Resultados.
Esta nueva metodología exige que el modelo de Gestión Institucional y
Administrativa de las entidades públicas cambie radicalmente, dejando atrás
el antiguo modelo burocrático tradicional enfocado en el cumplimiento de
normas para pasar a otro, enfocado en el logro de “resultados”, lo cual exige
a su vez redimensionar totalmente la manera como se elaboran los Planes
Operativos Institucionales de las entidades Públicas.
6
Por “alineamiento” se entiende el esfuerzo de armonizar la programación presupuestaria, operativa y de las
contrataciones de una determinada Entidad Pública, asegurando que exista una adecuada correspondencia entre
insumos, productos y resultados, todo ello enmarcado en la gestión estratégica del Pliego.
129
“productos”, cuya diferencia radica en que las primeras cuantifican los
bienes y/o servicios que se entrega mientras que la segunda cuantifica
los beneficiarios de los bienes y servicios entregados, esto en
concordancia con la metodología del Presupuesto por Resultados
implementado por el MEF.
Lo anterior deja claro, así como si se revisan los contenidos del plan operativo,
respecto de su sustentación presupuestaria, solamente se esta cambiando el
enfoque de la formulación presupuestal, más no el enfoque programático en lo
que respecta a la implementación del PENTUR a través del PESEM. Como se
ha demostrado, es imposible se logre una programación presupuestal basada
en un enfoque programático del planeamiento estratégico, un verdadero
presupuesto por resultados programáticos, dado el vacío conceptual existente.
Más aún, las directrices para el cambio, de un presupuesto por programas a un
presupuesto por resultados está agravando el vacío conceptual.
Entonces:
CONCLUSIÓN
130
4.2 ANÁLISIS DEL MARCO DE ORIENTACIÓN DE CORTO PLAZO: LOS
PLANES OPERATIVOS Y EL SISTEMA DE CONTRO, MONITOREO Y
EVALUACIÓN
Como hemos podido apreciar, los planes operativos (POI) están lejos de ser los
medios de operacionalización del PESEM, así como el PESEM también lo esta
como medio para la operacionalización del PENTUR. El resultado de este
estado, de vacío conceptual, de planes sectoriales no programáticos, que no
definen los proyectos y su contribución, a llevado a que no sea necesario, el
control, monitoreo y evaluación del PENTUR-PESEM, además es técnicamente
imposible dado el vacío conceptual. En este contexto ha tomado importancia el
contexto local, su problemática, de un limitado alcance geográfico y temporal,
en desmedro del desarrollo sectorial; de este modo, los Planes Operativos
Institucionales no se han alineado con el desarrollo sectorial y han asumido el
protagonismo absoluto en la programación de los resultados que sustentarán el
presupuesto –el corto plazo- y, como lo mencionáramos antes, han surgido
planes operativos asemejados a planes sectoriales, que sustraen lineamientos
de los planes sectoriales para el sustento de sus acciones, o bien plantean
nuevos lineamientos sectoriales, en busca de sustento, problema que se ha
acentuado más aún con el cambio de paradigma, pasándose de un
presupuesto por programas a un presupuesto por resultados, ya que sin un
planeamiento programático, los resultados a alcanzar serán de naturaleza local
en un ámbito geográfico y temporal, como se aprecia en el anexo, digital
adjunto, correspondiente al POI-2011.
PENTUR
PLAN
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
SECTORIAL ESTADO ACTUAL NO DESEADO
Fin
INTERVENCIÓN
LOCAL
Propósito
Propósito
Resultados
Actividades
POI PRESUPUESTO
131
Desde el punto de vista organizacional:
Fuente: MINCETUR
TOTAL 6
Fuente: MINCETUR
132
FUNCIONES DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO:
PLANIFICADOR III
Requisitos Mínimos:
133
Experiencia en gestión de proyectos y manejo de instrumentos de
planeamiento,
no menor de 02 años.
Buen nivel de expresión escrita y oral.
Dominio de software para gestión de oficina.
134
Capacidad y experiencia en coordinación y gestión de relaciones
interinstitucionales.
Conocimiento de Inglés, hablado y escrito.
Entonces:
CONCLUSIÓN
135
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
3. Son los planes operativos institucionales los que asumen el rol sustentatorio
del presupuesto y no el PESEM, como resultado del vacío conceptual
programático entre el PENTUR y los planes operativos institucionales, como
resultado de la carencia de alineación del PESEM.
5. Se concluye entonces, que “No existe una contribución del Ciclo de los
Proyectos sectoriales al Objetivo de Desarrollo Sectorial, como resultado de
un deficiente Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales, a causa
de una insuficiente alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo
Sectorial y de la carencia de un sistema de Control, Monitoreo y Evaluación
de la Planificación Sectorial”
RECOMENDACIONES
136
3. Complementariamente a los esfuerzos del sector público será necesario
cerrar la brecha del vacío conceptual, en ello las universidades juegan un
gran papel, deben considerar la necesidad de formar especialistas que
tengan la capacidad para construir el camino conceptual desde la
formulación de los Planes de Desarrollo hasta los planes operativos
institucionales, ello no sólo implica la planificación programática de los
proyectos sectoriales, sino, la formulación de presupuestos programáticos,
contabilidad programática, entre algunas de las materias que deberán ser
desarrolladas en contribución a una estrategia de cambio del sector público,
de lo contrario, de no crearse el instrumental necesario, per se, ninguna
idea de cambio será efectiva.
137
HIPÓTESIS DE DESARROLLO: EFECTIVO MARCO DE
ORIENTACIÓN PARA LOS PROYECTOS SECTORIALES
138
APORTACIÓN AL CAMPO O DISCIPLINA
5. El ZOPP nos deja una alternativa de solución para cerrar la brecha o vacío
conceptual, vacío que de no ser salvado hará imposible el lidiar con el
problema de ineficacia actual de nuestra planificación para el desarrollo, en
general.
139
BIBLIOGRAFÍA
Eduardo Wiesner.
Juan Martín.
Karen Mokate.
140