Áreas de preservação permanente: colisão de direitos

fundamentais e possibilidade de indenização

Ivarna de Almeida Panisson

Resumo: O direito à propriedade privada vem consagrado na Constituição Federal da República

Federativa do Brasil de 1988 como princípio geral da atividade econômica ao lado dos princípios da
função social da propriedade e da defesa do ambiente. Para tutelar o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, o legislador instituiu no ordenamento jurídico a noção de Áreas de Preservação
Permanente, que são áreas urbanas e rurais nas quais não se admite a exploração do solo e/ou a
supressão da cobertura vegetal. O objetivo geral deste artigo é mostrar como o Estado pode intervir em
propriedades privadas de forma a garantir sua função sócio ambiental sem prejuízo econômico ao
proprietário. Através do método de pesquisa dedutivo qualitativo chegou-se a conclusão que o Estado
regula as relações jurídicas entre o direito de propriedade e sua exploração econômica e sua função
social de manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado através do Código Florestal, que
permite a supressão das Áreas de Preservação Permanente em casos de utilidade pública, interesse
social ou baixo impacto ambiental. O Código Florestal também estabelece que o proprietário
mantenedor de Área de Preservação Permanente pode ser beneficiado com o pagamento a serviços
ambientais de conservação, facilidade em obtenção de crédito agrícola e dedução das áreas do cálculo
do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural. Além disso, é de entendimento jurisprudencial que as
Áreas de Preservação Permanente, apesar de não implicarem em perda da propriedade, implicam na
abstenção do próprio uso e do valor econômico do bem, o que caracteriza o direito constitucional de
desapropriação indenizada.[1]

Palavras-chave: Direitos fundamentais. Área de preservação permanente. Indenização.

Abstract: The right to private property is enshrined in the Federal Constitution of the Federative
Republic of Brazil 1988 as a general principle of economic activity alongside the principles of the social
function of property and environmental protection. To protect the ecologically balanced environment,
the legislature introduced in the legal system the concept of Permanent Preservation Areas, which are
urban and rural areas in which there may be soil exploration and / or suppression of vegetation. The
overall objective of this article is to show how the state can intervene on private property in order to
ensure its environmental partner function without economic loss to the owner. Through qualitative
deductive research method we came to the conclusion that the state governs the legal relationship
between property rights and their economic exploration and its social function of maintaining an
ecologically balanced environment through the Forest Code, which allows the removal of permanent
preservation areas in cases of public interest, social interest or low environmental impact. The Forest
Code also states that the owner maintainer of Permanent Preservation Area can be benefited from the
payment to environmental conservation services, ease in obtaining agricultural credit and deduction of
tax from the calculation of areas on the Rural Land Property. Moreover, it is of jurisprudential
understanding that the Permanent Preservation Areas, although not imply in loss of property, imply the
abstention of own use and economic value of the asset, which characterizes the constitutional right of
expropriation compensated.

Keywords: Fundamental rights. Permanent Preservation Area . Indemnity.

Sumário: Introdução. 1. O direito de propriedade e o direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado: proteção constitucional e infraconstitucional. 1.1. Conceituação de direitos fundamentais.
1.2. O direito de propriedade. 1.2.1. Função social e exploração econômica da propriedade. 1.3. O
direito ao ambiente ecologicamente preservado. 1.4. Colisão de direitos. 2. Área de Preservação
Permanente. 2.1. Conceito e definição de Área de Preservação Permanente. 3. Conflito entre o direito à
propriedade e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 3.1. Conflito entre o direito
individual e o direito coletivo: possibilidade de indenização. Conclusão.

Introdução
O direito à propriedade privada vem consagrado na Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 (CRFB/88) como princípio geral da atividade econômica ao lado dos princípios da função social da
propriedade e da defesa do ambiente. Surge aí a discussão entre o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, com a propriedade atendendo a sua função social, em conflito com o
direito ao crescimento econômico e à livre exploração econômica da propriedade, tendo o proprietário
o dever de, ao lado do Estado, garantir a consecução da dignidade humana e da natureza em si mesma
considerada.

Visando tutelar o meio ambiente, o legislador instituiu no ordenamento jurídico a noção de Áreas de
Preservação Permanente (APPs), que são áreas nas quais não se admite a exploração do solo e/ou a
supressão da cobertura vegetal. As APPs não geram a perda da propriedade, mas implicam abstenção do
próprio uso, e geram, muitas vezes, perda do valor econômico do bem, o que caracteriza o direito
constitucional de desapropriação indenizada.

O objeto deste artigo é analisar o direito do proprietário de APPs de ser indenizado diante do
esvaziamento integral do valor econômico de seu bem, compatibilizando o direito individual com o
direito de um meio ambiente ecologicamente preservado.

A relevância do tema encontra respaldo justamente na discussão relacionada a compatibilização de

garantias constitucionais fundamentais como o direito a exploração econômica da propriedade privada e
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que deve ser responsabilidade não só do
proprietário privado, como do Estado, inserindo aí a discussão da responsabilização indenizatória do
Estado.

O método de abordagem utilizado foi o dedutivo qualitativo, iniciando com a ponderação entre o direito
fundamental da propriedade privada e da sua exploração econômica e o direito fundamental de um
ambiente ecologicamente preservado, seguindo com a discussão da implantação de APPs, para a partir
deste conhecimento discutir e sugerir ações de indenização para proprietários destas áreas. A técnica de
pesquisa foi a bibliográfica, baseada em leis, doutrinas e jurisprudências.

1. O direito de propriedade e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: proteção

constitucional e infraconstitucional

Este ítem tratará de expor os conceitos de direitos fundamentais da propriedade e sua exploração
econômica e do meio ambiente ecologicamente equilibrado e demonstrará como, através da ponderação
de valores, é possível compatibilizar ambos de forma conveniente para proprietários, população em
geral e governo.

1.1 Conceituação de direito fundamental

A norma constitucional é a fonte imediata, fundamental do Direito Constitucional, que sintetiza e

organiza a vida política
 e social do Estado. A Constituição é o documento jurídico que rege as relações
de poder em uma sociedade, fixando a maneira do seu exercício, a forma e o sistema de governo, a
estrutura dos órgãos do Estado, bem como os limites da sua atuação, especialmente por meio da
previsão dos direitos fundamentais. (SILVA, 2007, pág. 289)José Joaquim Gomes Canotilho conceitua
ordenamento jurídico como um sistema composto por normas dinâmicas, que se subdividem em regras e
princípios. Para o autor, o ordenamento jurídico: “é um sistema jurídico porque é um sistema dinâmico
de normas; é um sistema aberto porque tem uma estrutura dialógica traduzida na disponibilidade e
‘capacidade de aprendizagem’ das normas constitucionais para captarem a mudança da realidade e
estarem abertas às concepções cambiantes da ‘verdade’ e da ‘justiça’; é um sistema normativo, porque
a estruturação das expectativas referentes a valores, programas, funções e pessoas, é feita através de
normas; e é um sistema de regras e de princípios, pois as normas do sistema tanto podem revelar-se sob
a forma de princípios como sob a forma de regras”. (CANOTILHO, 2002, pág. 1.143)

O modelo constitucional brasileiro sofreu e segue sofrendo influências do constitucionalismo

contemporâneo pautado pelo reconhecimento e tutela dos direitos humanos, tanto no âmbito interno
quanto no internacional, assimilando a dignidade humana como o grande instrumento de transformação
social, fundando sua ordem jurídica nos princípios de justiça, humanidade e dignidade.

Assim, este sentimento permeia todo o arcabouço da CRFB/88, englobando também sua ordem
financeira e econômica, já que na formulação do constitucionalismo brasileiro, pretende-se realizar a
integração econômica, política, social e cultural da população. O Estado Federal organizado na Carta de
1988 é um Estado Social democrático, de forma que sua ordem econômica se orienta no sentido de
fomentar a justiça social, segundo o preceituado no artigo 170 da Constituição.

Os direitos fundamentais são os direitos naturais da pessoa elevados a nível constitucional, ao serem
positivados pelo legislador constituinte. São uma construção histórica, isto é, a concepção sobre quais
são os direitos considerados fundamentais varia de época para época e de lugar para lugar. Na França da
Revolução, por exemplo, os direitos fundamentais podiam ser resumidos a liberdade, igualdade e
fraternidade; atualmente, porém, o conceito de direitos fundamentais alcança até mesmo questão
inimaginável naquela época, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (CRFB/88,
art. 225, caput). (FILHO, 2015).

Além disso, segundo o entendimento do autor Roberto Baptista Dias da Silva, devido a sua importância,
os direitos fundamentais garantidos constitucionalmente têm aplicação imediata que deve ser garantida
pelo Estado:

“O art. 5º, parágrafo 1º, da CRFB/88, prevê que as normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais, têm aplicação imediata. Assim, todas as disposições que definirem os direitos e garantias
fundamentais – segundo a classificação de José Afonso da Silva sobre a eficácia e aplicabilidade das
normas constitucionais – devem ser consideradas normas de eficácia plena ou contida, produzindo
imediatamente todos efeitos possíveis, em razão de disciplinar diretamente as matérias, as situações e
os comportamentos que cogitam.” (SILVA, 2007, pág. 293)

Assim é que tem-se o direito de propriedade e sua exploração econômica e o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado no mesmo patamar de proteção constitucional, por serem ambos
considerados direitos fundamentais na CRFB/88, e relacionados ao princípio da dignidade da pessoa
humana.

1.2 O direito de propriedade

A propriedade é um dos institutos basilares do direito, assim como o é da própria vida em sociedade.
Muitos autores, não só da ciência do direito, como de outras ciências sociais e humanas como a
sociologia e a antropologia, chegam mesmo a atribuir à propriedade a responsabilidade pelo surgimento
do direito. (REIS,2015)

O direito de propriedade, talvez seja o mais sólido e o mais importante dos direitos subjetivos, o eixo
central, a viga mestra que sustenta todo o direito das coisas. Essa instituição, extremamente variável
através dos tempos, teve e tem a função de organizar a relação entre os membros de uma determinada
sociedade, no tocante à maneira de dispor do meio ambiente como fonte de riqueza e satisfação de
necessidades. (REIS,2015)

Tanto é, que a própria concepção do surgimento do Estado, segundo as teorias de diversos

contratualistas, como John Locke, parte da necessidade de proteção do direito de propriedade. No
estado de natureza, antes da formação do Estado, segunda a concepção de Locke, a propriedade já
existe e é um direito natural do individuo que não pode ser violado. O individuo através do trabalho
transforma a matéria bruta e assim demarca sua propriedade, o trabalho assim é o fundamento
originário do espaço privado.

Locke parte do princípio de que o Estado foi constituído a partir de um contrato firmado entre as
pessoas, um consenso em torno de alguns elementos essenciais para garantir a existência social. O
contrato social na concepção de Locke tem como principal objetivo a proteção da propriedade e da
comunidade e é acima de tudo um pacto de consentimento, em que os homens concordam livremente
em formar a sociedade civil para consolidar e preservar ainda mais os direitos que tinham no estado de
natureza. Com o estabelecimento do estado civil é necessário à escolha de um governo através da
maioria, este governo independente da forma, tem que visar à conservação da propriedade.

O autor Claudio Lembo, na sua obra “A Pessoa: seus direitos”, destaca a importância histórica da
propriedade:

“A propriedade é um dos temas mais vulcânicos da história dos povos. Em seu nome fizeram-se
revoluções para defender o direito de propriedade, para limitá-lo ou extingui-lo. O conteúdo do termo
alterou-se no decorrer do tempo. Antes, no direito romano, falava-se em propriedade plena, o que
permitia o gozo, o uso e a fruição do bem sem qualquer limitação. Posteriormente, sob o influxo dos
socialistas e da doutrina da destinação universal dos bens, elaborada por Leão III, a propriedade passou
a contar com limitações, exigindo-se, no seu uso, a preservação de sua função social.” (LEMBO, 2007
pág199-200)

A CRFB/88 acolheu o direito à propriedade por meio do art. 5º, no mesmo plano do direito à vida, à
liberdade e à igualdade com status de direito inviolável – inc. XXII do art. 5º, e princípio da ordem
econômica – inc. II do art. 170. É classificado como direito de primeira dimensão, como explica Correia:

“Assim, como direito fundamental a propriedade se encontra na primeira dimensão dos direitos,
chamados direitos civis e políticos, englobando os direitos à vida, à liberdade, à propriedade, à
igualdade formal as liberdades de expressão coletiva e direitos de participação política. São direitos
relacionados à própria pessoa como o (direito à vida, à liberdade). Tais direitos, reconhecidos por meio
da Revolução Francesa, no século XVIII, exigem do Estado, a princípio, abstenções, muito embora não
seja incomum que sua proteção e promoção demandem também atuações positivas, criação de
organizações e procedimentos.” (CORREIA)

A função inerente da propriedade é a econômica, mas nos regimes constitucionais modernos o direito de
propriedade tem sempre um conteúdo social relacionado ao fato de que a propriedade não pode ser
usada em detrimento da sociedade.

1.2.1 Função social e exploração econômica da propriedade

Ao se referir à propriedade, a função lógica que advém é a função econômica. Apropriar-se de um

determinado bem significa tomar as utilidades desse bem para si como forma de satisfazer necessidades
e desejos, num conceito que, mesmo jurídico, tem suas bases fundadas na economia.

A função econômica de uma coisa apropriada por alguém é satisfazer a necessidade do proprietário,
para isso funcionando dentro de sua destinação. Quando se fala no bem atendendo ao fim que lhe é
próprio e assim aos interesses do proprietário, traz-se à baila a função econômica do bem. A função
econômica da propriedade é então produzir, no sentido de realizar os interesses do proprietário. Essa
concepção de função da propriedade acompanha o referido instituto desde tempos imemoriais. É o que
salienta o autor João Emilio de Assis Reis:

“Antes de tudo, cumpre-se salientar que a propriedade privada foi reafirmada em nosso sistema
também como garantia individual e como direito subjetivo do proprietário. Isso implica dizer que a
mesma continua tendo como escopo a persecução das necessidades individuais do proprietário e que
mantém um conteúdo mínimo enquanto direito subjetivo do proprietário.” (REIS, 2015)

Sendo um país capitalista, o Brasil reconhece a propriedade privada, mas entende que a mesma deve
cumprir sua função social (art. 5º, incisos XXII e XXIII), resguardando direitos e garantias fundamentais,
assim, há que necessariamente se fazer a leitura conjunta dos dispositivos constitucionais, que darão
novos contornos a essas faculdades do proprietário. Fato este também salientado pelo autor, João
Emílio de Assis Reis:

“A função social da propriedade não pode ser concebida como um elemento externo à propriedade, mas
sim como um elemento componente, na medida em que é intrínseco a propriedade, um elemento
qualificador, na medida em que vai trazer transformações ao conteúdo e características da propriedade,
de forma que ela atenda a essa finalidade social, e mais ainda como elemento validante, na medida em
que o texto constitucional estabelece como circunstância sujeitadora do direito de propriedade, o
atendimento a essa função social.” (REIS, 2015)

A propriedade privada e sua função social são um alicerce basilar da ordem econômica e um fim a ser
perseguido. Com isso, tem-se a garantia de que à propriedade de outrem não se dará um fim nocivo à
coletividade e aos interesses sociais maiores, ou mesmo, que a propriedade cumprirá um papel tanto
produtivo, no sentido econômico, como no sentido de promoção humana. É essa a conclusão do mesmo
autor:

“Assim, como se tem um dever nas mãos do proprietário, como já salientado anteriormente, uma
obrigação de fazer, motivada na ideia de propriedade dotada de função social, que é justificada pelos
seus fins, nasce uma prerrogativa para a coletividade de se exigir a concretização deste fazer.” (REIS,
2015)
A necessidade de buscar essa compatibilização entre interesses públicos e privados se acentua quando
se reconhece que a propriedade não se constitui apenas um bem patrimonial, mas também é suporte
imprescindível à concretização de diversos direitos fundamentais, como o meio ambiente, a
infraestrutura, a moradia e demais elementos que permitem o usufruto equitativo das mesmas.

1.3 O direito ao ambiente ecologicamente preservado

O direito ao ambiente equilibrado é direito fundamental que tem como objeto o bem coletivo
integridade ambiental, notadamente quando se cogita um verdadeiro Estado constitucional. (STEINMETZ
e AUGUSTIN, 2011, pág. 52)

Entende-se por meio ambiente o conjunto de relações e interações que condicionam a vida em todas as
suas formas. É um grande e complexo sistema de relações de estruturas não humanas, que influencia os
processos biológicos e o comportamento da população. No meio ambiente os seres e as coisas
interagem, pois a natureza não é um aglomerado de fatos isolados; uns dependem dos outros e tudo se
relaciona. Cada uma das partes só faz sentido se analisadas em relação ao todo. (ALMEIDA, 2006, pág.
47)

A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, também conhecida como Conferência
de Estocolmo que ocorreu em junho de 1972, marcou uma etapa muito importante na eco política
internacional. Esta foi basicamente a primeira grande reunião organizada para concentrar-se as
questões ambientais e a primeira atitude mundial a tentar preservar o meio ambiente, para que
houvesse um consenso sobre como o homem deve agir em relação ao meio ambiente, visto que a ação
antrópica gera séria degradação ambiental, criando severos riscos para o bem estar e sobrevivência da
humanidade.

No Brasil, a CRFB/88 e a legislação infraconstitucional asseguram para a população que o meio ambiente
é de todos e tem que ser preservado. Com o objetivo de tornar o meio ambiente sadio, foi estabelecida
uma série de incumbências para o poder público, constituídas em direitos públicos subjetivos, que a
qualquer momento podem ser exigidos pelo cidadão.

Assim é que, o Brasil passou a ter formalmente uma Política Nacional do Meio Ambiente com a edição da
Lei nº 6.938/81, uma espécie de marco legal para uma integração e uma harmonização de todas as
políticas públicas de meio ambiente de todos entes federativos. A referida Lei deixa bem claro no seu
artigo 3º a definição de meio ambiente:

“A Lei n. 6938/81, conhecida como Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, que dispõe sobre a
política nacional do meio ambiente, consagra em seu art. 3º, I, a definição legal de meio ambiente: (...)
o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. A lei federal, ao definir de maneira tão ampla,
permite que o direito ambiental seja aquele que, ao disciplinar o meio ambiente, contemple e proteja
tudo que permite, abriga e rege a vida.” (ALMEIDA, 2006, pág. 54)

O meio ambiente está referenciado na CRFB/88 no título que trata da Ordem social, reconhecendo, no
art. 225, que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo esse um bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade
o dever de defendê-lo e preservá-lo para as gerações do presente e futuras.

O meio ambiente ecologicamente equilibrado é classificado como um direito de terceira dimensão, que
são os direitos coletivos em sentido amplo, que não se destinam especificamente à proteção dos
interesses de um indivíduo, de um grupo, ou de um determinado Estado, mas sim têm por destinatário o
ser humano em geral. Nesse sentido Correia ensina:

“Em semelhante direção, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é expresso como um
direito fundamental de terceira dimensão, portanto, consagrado como “novos direitos”, são direitos
difusos, coletivos, metaindividuais com alto teor de solidariedade. Eles surgiram ante a complexidade
da vida moderna, em que a base de sustentabilidade ambiental voltada para a sobrevivência humana
depende da solidariedade entre as nações e da forma de exploração dos recursos naturais, no concerto
de uma óptica mais holística de conservação e preservação do meio ambiente.”(CORREIA)

Não há como dissociar o meio ambiente da atuação econômica, que deverá orientar-se dentro das ideias
de sustentabilidade e proteção do meio ambiente para as gerações futuras, para que tenham uma
existência digna. Nesse sentido, a atividade econômica deverá estar orientada à produção de riquezas,
mas também proteger e preservar o meio ambiente, consubstanciando ao que se denomina um
desenvolvimento sustentável. O texto do art. 225 da Constituição evidencia este raciocínio.

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser entendido e reconhecido como um
direito fundamental que não se deixa reduzir a um mero bem estar físico, ampliando-se o objeto de sua
consideração jurídica para alcançar não somente os danos e as contaminações ao ambiente, mas
também a qualidade de vida. Nesse ponto, deve-se observar que a integridade ambiental se constitui
em bem jurídico autônomo que é resultante da combinação de elementos do ambiente natural e da sua
relação com a vida humana. (STEINMETZ e AUGUSTIN, 2011, pág. 52-53) Esse também é o entendimento
destacado na dissertação de mestrado de Mara de Almeida Mohr da Universidade Federal de Ouro Preto:

“Também os direitos difusos, em que seus titulares são pessoas indeterminadas, ligadas por uma
circunstância de fato, são oriundos de conquistas sociais, constituindo-se instrumentos processuais para
solução dos conflitos coletivos de ordem econômica, social ou cultural. Caracterizam-se por sua
indivisibilidade, pois sua satisfação atinge a uma coletividade indeterminada, sendo impossível sua
mensuração individual.”(MOHR)

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), reconhece o direito ao ambiente como sendo um
verdadeiro direito fundamental:

“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico direito de
terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero humano (RTJ 158/205-206).
Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação de defender e preservar, em
benefício das presentes e futuras gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter
transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a
garantia de que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos intergeneracionais
marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impõe, na proteção desse bem
essencial de uso comum das pessoas em geral. Doutrina. A atividade econômica não pode ser exercida
em desarmonia com os princípios destinados a tornar efetiva a proteção ao meio ambiente.”(BRASIL,
Supremo Tribunal Federal, 2006)

Nenhum direito fundamental é absoluto. Mesmo os direitos fundamentais sendo básicos, não são
absolutos, na medida em que podem ser relativizados.

1.4 Colisão de direitos

Os direitos fundamentais podem entrar em conflito entre si – e, nesse caso, não se pode estabelecer a
priori qual direito vai “ganhar” o conflito, pois essa questão só pode ser analisada tendo em vista o caso
concreto. (FILHO, 2015)

Esse também é o entendimento do STF:

“Os direitos e garantias individuais não têm caráter absoluto. Não há, no sistema constitucional
brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de caráter absoluto, mesmo porque razões de relevante
interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência das liberdades legitimam, ainda
que excepcionalmente, a adoção, por parte dos órgãos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas
individuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos pela própria Constituição. O
estatuto constitucional das liberdades públicas, ao delinear o regime jurídico a que estas estão sujeitas
- e considerado o substrato ético que as informa - permite que sobre elas incidam limitações de ordem
jurídica, destinadas, de um lado, a proteger a integridade do interesse social e, de outro, a assegurar a
coexistência harmoniosa das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser exercido em
detrimento da ordem pública ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros.” (BRASIL,
Supremo Tribunal Federal, 2000)

Nas palavras do autor constitucional André Ramos Tavares:

“Não existe nenhum direito humano consagrado pelas Constituições que se possa considerar absoluto, no
sentido de sempre valer como máxima a ser aplicada nos casos concretos, independentemente da
consideração de outras circunstâncias ou valores constitucionais. Nesse sentido, é correto afirmar que os
direitos fundamentais não são absolutos. Existe uma ampla gama de hipóteses que acabam por restringir
o alcance absoluto dos direitos fundamentais. Assim, tem-se de considerar que os direitos humanos
consagrados e assegurados: 1º) não podem servir de escudo protetivo para a prática de atividades
ilícitas; 2º) não servem para respaldar irresponsabilidade civil; 3º) não podem anular os demais direitos
igualmente consagrados pela Constituição; 4º) não podem anular igual direito das demais pessoas,
devendo ser aplicados harmonicamente no âmbito material. Aplica-se, aqui, a máxima da cedência
recíproca ou da relatividade, também chamada ‘princípio da convivência das liberdades’, quando
aplicada a máxima ao campo dos direitos fundamentais.” (TAVARES, 2010, pág. 528)

A interpretação constitucional, que interpreta as normas jurídicas que ordenam a vida estatal e
estabelecem as bases da vida não estatal, tem como missão encontrar o resultado constitucionalmente
“correto por meio de um procedimento racional e controlável, de modo a dar certeza e previsibilidade
jurídicas. Como ensina o autor Roberto Baptista Dias da Silva no seu livro Manual de Direito
Constitucional:

“Para isso, o intérprete deve se valer dos métodos clássicos de interpretação das normas jurídicas
tomadas em uma acepção ampla, mas não pode perder de vista que a Constituição possui peculiaridades
que acabam por impor ao intérprete a necessidade de dar um passo além para alcançar o sentido da
norma constitucional.”(SILVA, 2007, pág. 31)

Os direitos fundamentais podem entrar em conflito uns com os outros, e nesses casos, não se pode
estabelecer abstratamente qual o direito que deve prevalecer, deve-se buscar uma solução “de
consenso”, que, com base na ponderação, na proporcionalidade e na razoabilidade, dê a máxima
efetividade possível aos dois direitos em conflito (não se deve sacrificar totalmente nenhum dos direitos
em conflito). Assim entende Mohr:

“Desta forma, os princípios presentes na Constituição da República, especialmente aqueles que tratam
dos direitos fundamentais, exprimem uma ordem de valores que se difunde por todos os campos do
ordenamento jurídico, cujas regras, necessariamente, têm de ser interpretadas à sua luz, de forma que
se a literalidade de uma regra colidir com um princípio constitucional, a regra não deve prevalecer, por
vício de inconstitucionalidade.” (MOHR)

Os elementos da proporcionalidade são a adequação, a necessidade (exigibilidade) e a

proporcionalidade em sentido estrito. Os dois primeiros correspondem à idoneidade do meio para atingir
o fim (adequação) e à imprescindibilidade de sua utilização (necessidade). O terceiro se relaciona mais
diretamente à estimação da quantidade da utilização do meio e da mensuração do fim: serve para
investigar se o ato não utilizou o meio de forma exagerada ou insuficiente.

Assim sendo, o princípio da proporcionalidade diz respeito à compatibilidade quantitativa entre meios e
fins, ou seja, permite a análise da equivalência de quantidade entre causa e efeito, ato e consequência
jurídica. Ou no entendimento de Filho:

“Por outro lado, a proporcionalidade significa não só a necessidade de limitar a restrição de direitos
fundamentais (proporcionalidade em sentido negativo), como também a obrigação do Estado de
proteger de forma eficiente os bens jurídicos mais caros à sociedade (proporcionalidade positiva).”
(FILHO, 2015)

A jurisprudência do STF equipara os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade:

“A exigência de razoabilidade qualifica-se como parâmetro de aferição da constitucionalidade material

dos atos estatais. - A exigência de razoabilidade – que visa a inibir e a neutralizar eventuais abusos do
Poder Público, notadamente no desempenho de suas funções normativas – atua, enquanto categoria
fundamental de limitação dos excessos emanados do Estado, como verdadeiro parâmetro de aferição da
constitucionalidade material dos atos estatais.” (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2004)

Os direitos fundamentais da propriedade e do meio ambiente podem colidir, e os princípio da

ponderação, da proporcionalidade e da razoabilidade são apresentados como critério para resolver um
caso de colisão entre direitos fundamentais de primeira e de terceira dimensão, visando preservar o
direito a propriedade mas também o direito fundamental ao meio ambiente e à proteção da integridade
ambiental como bem coletivo. “O problema é que contra este critério podem ser apresentadas algumas
objeções, notadamente a de que a ponderação leva à irracionalidade e subjetividade.”(STEINMETZ e
AUGUSTIN, 2011, pág. 51) Também neste sentido explica Barros:

“O princípio da proporcionalidade tem por conteúdo os subprincípios da adequação, necessidade e

proporcionalidade em sentido estrito. Entendida como parâmetro a basilar a conduta do legislador
quando estejam em causa limitações a direitos fundamentais, a adequação traduz a exigência de que os
meios adotados sejam apropriados à consecução dos objetivos pretendidos; o pressuposto
da necessidade é que a medida restritiva seja indispensável à conservação do próprio ou de outro direito
fundamental e que não possa ser substituída por outra igualmente eficaz, mas menos gravosa; pela
proporcionalidade em sentido estrito, pondera-se a carga de restrição em função dos resultados, de
maneira a garantir-se uma equânime distribuição de ônus.” (BARROS, 2003, pág. 214)

Almeida complementa que todas as implicações da intervenção no meio ambiente devem ser pesadas e
as consequências ambientais, econômicas e sociais devem ser analisadas para que se encontre uma
solução positiva harmonizadora de todos esses bens jurídicos. (ALMEIDA, 2006, pág. 63)

Visando atender ao direito fundamental de todo brasileiro a um meio ambiente ecologicamente

equilibrado e salvaguardar os recursos naturais existentes nas propriedades, o legislador instituiu no
ordenamento jurídico, entre outros, uma área especialmente protegida, conhecida como área de
preservação permanente (APP). Somente órgãos ambientais podem abrir exceção às restrições de
exploração de atividade econômica nestas áreas e autorizar o uso e até o desmatamento, desde que
comprovadas as hipóteses de utilidade pública, interesse social do empreendimento ou baixo impacto
ambiental.

2. Área de preservação permanente

Este ítem tratará das áreas de preservação permanente englobando sua conceituação histórica e seus
aspectos jurídicos.

O meio ambiente, em face de sua complexidade, apresenta uma tutela legal interdisciplinar, posto que
regulado por leis dos diversos ramos do ordenamento. Assim como assevera Edis Milaré: é o caso do
direito constitucional (que trata o meio ambiente como direito fundamental da pessoa humana, como
princípio da ordem econômica e componente da ordem social, p.ex.), do direito administrativo (onde
estão reguladas as autorizações, as licenças ambientais e as sanções administrativas, p.ex.), do direito
civil (que trata do regramento do dano ambiental, p.ex.), do processo civil (disciplina a ação civil
pública ambiental, p.ex.), do direito tributário (regula os mecanismos tributários de proteção ao meio
ambiente, p.ex.) e do direito penal (trata dos crimes ambientais, p.ex.) (MILARÉ, 2000.) Acrescenta-se a
esta lista o que coloca Correia:

“O meio ambiente ecologicamente equilibrado, a sadia qualidade de vida e o desenvolvimento

sustentável são princípios constitucionais de grande importância e norteadores na aplicação da justiça.
A aplicação e interpretação desses princípios em casos concretos visam a contribuir para
homogeneização e estabilização da ordem jurídica. Estes princípios decorrem do artigo 225, da
Constituição Federal de 1988, e estão vinculados aos valores fundantes da sociedade, como justiça,
equidade, moralidade, solidariedade e sustentabilidade ambiental.” (CORREIA)

Assim, o Direito Ambiental é a área do conhecimento jurídico que estuda as interações do homem com a
natureza e os mecanismos legais para proteção do meio ambiente, é uma ciência que estabelece
relações intrínsecas e transdisciplinares entre campos diversos e que tem valor por si só, como coloca
Almeida:

“O grande avanço desse ramo do direito foi a ruptura com a visão antropocêntrica que permeia a ciência
jurídica, na medida em que as normas ambientais, em todo o mundo, protegem o meio ambiente, esteja
ou não valorado pelo homem. É irrelevante se o meio ambiente tem valor para o ser humano; o bem
ambiental é tutelado por si. São os direitos próprios da natureza.” (ALMEIDA, 2006, pág. 54)

Em qualquer organização pública ou privada, o Direito Ambiental exprime a busca permanente pela
melhoria da qualidade ambiental de serviços, produtos e ambientes de trabalho, num processo de
aprimoramento que propicia o desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental globalizados e
abrangentes.

A questão populacional, mais especificamente o rápido crescimento demográfico, sempre tem sido
apontada como o grande vilão da degradação ambiental e, por consequência, fator limitante ao
crescimento econômico. É o que explica Ribeiro:

“Hoje, os principais problemas ambientais, tanto no Brasil quanto no resto do mundo, situam-se
especialmente nas áreas urbanas, de grandes concentrações humanas, o ambiente de vida por
excelência da contemporaneidade. No Brasil, cerca de doze regiões metropolitanas concentram
praticamente um terço da população do país. E a pobreza humana concentra-se majoritariamente nas
metrópoles, e isto em todo o planeta. Nessas grandes aglomerações urbanas, há uma ocupação
desordenada das chamadas áreas de suscetibilidade ou fragilidade ambiental – beiras de córregos,
encostas íngremes, várzeas inundáveis, áreas de proteção de mananciais -, que constituem uma das
raras alternativas para os excluídos do chamado mercado residencial formal. Além disso, é notório que,
através de um processo histórico evolutivo padrão, as corporações capitalistas vêm se apropriando do
termo, adequando-o às suas necessidades e influenciando nas mudanças dos regramentos ambientais de
acordo com suas conveniências.” (RIBEIRO, 2011)

Assim é que, devido a importância da implantação de políticas públicas de preservação do meio

ambiente destaca-se a criação das APPs.

2.1 Conceito e definição de Área de Preservação Permanente

As primeiras regras e limitações à conversão de uso do solo (desmatamento) e à exploração florestal no

Brasil são anteriores ao Código Florestal. No período colonial a Coroa Portuguesa editou diversas normas
para manter o estoque florestal da então colônia brasileira.

O primeiro Código Florestal brasileiro é da data de 1934 (Decreto nº 23.793/34), e continha um esboço
de preservação ambiental ao introduzir o conceito de florestas protetoras, para garantir a saúde de rios
e lagos e áreas de risco (encostas íngremes e dunas). Embora o conceito de florestas protetoras fosse
semelhante ao conceito das APPs, o decreto não previa as distâncias mínimas para a proteção dessas
áreas, mas deu origem a estas.

O Código Florestal de 1965 (Lei 4.771/65) estabeleceu, entre outros pontos, as limitações ao direito de
propriedade no que se refere ao uso e exploração do solo e das florestas e demais formas de vegetação.
Definiu APPs como sendo as áreas protegidas, cobertas ou não por vegetação nativa, com a função
ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o
fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas,
conforme texto:

“Lei 4.771/65: Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas
e demais formas de vegetação natural situadas: a) ao longo dos rios ou de outro qualquer curso d'água,
em faixa marginal cuja largura mínima será: 1 - de 5 (cinco) metros para os rios de menos de 10 (dez)
metros de largura; 2 - igual à metade da largura dos cursos que meçam de 10 (dez) a 200 (duzentos)
metros de distância entre as margens; 3 - de 100 (cem) metros para todos os cursos cuja largura seja
superior a 200 (duzentos) metros. b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou
artificiais; c) nas nascentes, mesmo nos chamados "olhos d'água", seja qual for a sua situação
topográfica; d) no topo de morros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou partes destas, com
declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive; f) nas restingas, como
fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos taboleiros ou chapadas; h) em
altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, nos campos naturais ou artificiais, as florestas
nativas e as vegetações campestres.” (BRASIL, 1965)

Em seu artigo 3º, o Código Florestal de 1965 deu ao poder público a possibilidade de declarar outras
áreas, além das APPs existentes pelo só efeito da Lei, e só foi permitido supressão total ou parcial de
florestas de preservação permanente com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando fosse
necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social,
como citado a seguir:

“Lei 4.771/65: Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim declaradas
por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas: a) a atenuar a
erosão das terras; b) a fixar as dunas; c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares; e) a proteger sítios de
excepcional beleza ou de valor científico ou histórico; f) a asilar exemplares da fauna ou flora
ameaçados de extinção; g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas; h) a
assegurar condições de bem-estar público. § 1° A supressão total ou parcial de florestas de preservação
permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for
necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse
social.” (BRASIL, 1965)

Ficou claro, a partir do Código Florestal de 1965, que a delimitação do tamanho das APPs independe da
extensão da propriedade e é igual em todo o Brasil, para todas as propriedades, pois um local só é
considerado APP, caso tenha as características definidas em lei - são as chamadas APPs pelo só efeito da
Lei.
Além disso, conforme a Lei, o regime de proteção das APPs é bastante rígido: a regra é a intocabilidade,
admitida excepcionalmente a supressão da vegetação apenas nos casos de utilidade pública ou interesse
social legalmente previstos.

O Código Florestal de 1965 apresentou dois tipos de APPs, as criadas pela própria lei e as por ela
previstas, mas que demandam ato declaratório específico do Poder Público para sua criação. Karsten
detalha mais alguns pontos interessantes:

“Observa-se, pelo exposto, que existem desde 1965, as APPs pelo só efeito da Lei e as que poderiam ser
declaradas por ato do Poder Público para se tornar APP. O Novo Código Florestal impunha a necessidade
de prévia autorização de órgão competente para a supressão de florestas, e tornava as terras indígenas
sujeitas ao regime de APP. O art. 8º da lei explicitava que as áreas de preservação permanente e outras
florestas não deveriam fazer parte dos lotes destinados à reforma agrária. Tipificava ainda
contravenções penais, que pudessem ser cometidas em florestas, tais como destruição da mata, corte
de árvores, condução de armas, substâncias, ou instrumentos para caça e pesca, sem autorização,
extração mineral e exploração de produtos florestais, sem licença prévia, e penalizaria com multa de
até 100 salários mínimos para quem fosse flagrado em contravenção. Caracterizava como agravante das
penas, a prática de qualquer atividade proibida nas áreas de preservação permanente. Isentava da
tributação do Imposto Territorial Rural – ITR – as APPs dentro das fazendas, deduzindo sua área para o
cálculo do imposto.” (KARSTEN)

Observa-se então, que as APPs tratam-se de verdadeira limitação imposta ao direito de propriedade,
que se torna relativizado pelas disposições legais. A utilização destas áreas é proibida, salvo nos casos
em que o Poder Público autorizar, de acordo com as hipóteses previstas no Código Florestal. Por isso, a
alteração ou destruição das APPs, sem prévia autorização, pode acarretar em responsabilidades ao
proprietário.

Em 1986, a Lei 7.511/86 expandiu os limites das APPs, modificando o artigo 2º, passando dos originais 5
metros para 30 metros contados da margem dos rios com menos de 10 metros de largura, com
graduações intermediárias em rios de larguras intermediárias, até que, para rios com 200 metros de
largura ou maiores, o limite passou a ser equivalente à largura do rio:

“Lei 7.511/86: Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas
e demais formas de vegetação natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde
o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será: 1. de 30 (trinta) metros para os rios
de menos de 10 (dez) metros de largura; 2. de 50 (cinquenta) metros para os cursos d’água que tenham
de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; 3. de 100 (cem) metros para os cursos d’água que
meçam entre 50 (cinquenta) e 100 (cem) metros de largura 4. de 150 (cento e cinquenta) metros para
os cursos d’água que possuam entre 100 (cem) e 200 (duzentos) metros de largura; igual à distância
entre as margens para os cursos d’água com largura superior a 200 (duzentos) metros.” (BRASIL, 1986)

Em 1989, a Lei 7.803/89 voltou a alterar o limite das APPs nas margens dos rios, com a criação de áreas
protegidas de 50 metros ao redor de nascentes, bordas de chapadas e em áreas em altitude superior a
1.800 metros, limitou a extensão das APPs para rios de 200 a 600 metros como sendo de 200 metros e de
500 metros para os rios com mais de 600 metros de largura.

Além disso, a Lei 7.803/79 acrescentou parágrafo único no artigo 2º para regulamentar as APPs em área
urbana, deixando a cargo dos planos diretores e leis de uso de solo, desde que respeitados os princípios
e limites do referido artigo:

“Lei 7.803/89: Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas
e demais formas de vegetação natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde
o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será: 1 - de 30 (trinta) metros para os
cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura; 2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos
d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; 3 - de 100 (cem) metros para os
cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; 4 - de 200 (duzentos)
metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; 5 - de
500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais; c) nas nascentes, ainda que
intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio
mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura; d) no topo de morros, montes, montanhas e serras; e) nas
encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior
declive; f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos
tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)
metros em projeções horizontais; h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer
que seja a vegetação; i) nas áreas metropolitanas definidas em lei. Parágrafo único. No caso de áreas
urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o
disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que
se refere este artigo.” (BRASIL, 1989)

Portanto, os limites das APPs nas margens dos rios definidos pelo Código de 1965, que iam de 5 metros a
150 metros conforme a largura do curso d'água, contados a partir do leito regular, foram alvos de
diversas alterações. Em 1986, os congressistas aumentaram a distância mínima das APPs de 5 metros
para 30 metros a partir do leito regular (Lei 7.511) e, em 1989, a Lei 7.803 alargou outra vez esses
limites, que passaram a ser contados a partir do leito maior dos cursos d’água. Assim sendo, as APPs às
margens de rios aumentaram seis vezes em 25 anos, obrigando proprietários a recompor a vegetação
original.

Em 1988, o poder constituinte brasileiro, para assegurar a fruição do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e visando tutelar o meio ambiente e os recursos naturais existentes nas
propriedades, estejam elas localizadas em zona urbana ou rural, determinou ao Poder Público, dentre
outras obrigações, conforme o art. 225, §1º, III da CRFB/88 “definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a
alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa
a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”. Acrescenta Marum:

“Ponto máximo dessa evolução é a Constituição Federal de 1988, que, após duas décadas de
autoritarismo militar, marca o reencontro do povo brasileiro com a democracia e com a plena garantia
dos direitos fundamentais humanos, entre os quais aparece, pela primeira vez em textos constitucionais
brasileiros, o meio ambiente.” (MARUM, 2002, p.118)

O novo regime constitucional submeteu a matéria ambiental à legislação concorrente (art. 24 da

CFBR/88), de forma que a União ficou limitada a definir as normas gerais e aos Estados cumpre dispor
sobre suas peculiaridades. È indispensável, nesse ponto, a efetivação prática do texto constitucional,
reconhecendo a esfera de autonomia dos Estados em matéria ambiental. Não hà razoabilidade, ante a
pluralidade ambiental brasileira, em disciplinar todas as questões de maneira uniforme e centralizada
sem atentar para as características próprias da formação natural de cada localidade.

Além disso, a CFRB/88 delegou aos municípios a elaboração de um Plano Diretor, observados os
zoneamentos naturais, e estabeleceu, ainda, que empreendimentos e atividades serão licenciados ou
autorizados por um único ente federativo, ficando facultadas as opiniões dos demais entes.

Em 2001, com a medida provisória 2166-67/2001 as APPs sofreram nova modificação que incluiu no seu
conceito as faixas marginais dos cursos d’água cobertos ou não por vegetação e o artigo 4º com novas
normas sobre supressão de vegetação em APPs com autorização das autoridades:

“Medida Provisória 2166-67/2001: Art. 4o A supressão de vegetação em área de preservação

permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social,
devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir
alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. § 1o A supressão de que trata
o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência
prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no §
2o deste artigo. § 2o A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área
urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua
conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do
órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico. § 3o O órgão ambiental
competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em
regulamento, da vegetação em área de preservação permanente. § 4o O órgão ambiental competente
indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação
permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo
empreendedor. § 5o A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues,
de que tratam, respectivamente, as alíneas "c" e "f" do art. 2o deste Código, somente poderá ser
autorizada em caso de utilidade pública. § 6o Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a
desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu
entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução do CONAMA. § 7o É permitido
o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água, desde que
não exija a supressão e não comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação
nativa.” (BRASIL, 2001)

A Medida Provisória 2166-67/01 alterou a definição de interesse público que passou a ser entendido
como: as atividades de segurança nacional e proteção sanitária, as obras essenciais de infraestrutura
destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia e as demais obras, planos,
atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).

Também acrescentou ao seu texto o conceito de interesse social, entendido como: as atividades
imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e
controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies
nativas, conforme resolução do CONAMA; as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas
na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não
prejudiquem a função ambiental da área e as demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em
resolução do CONAMA.

Assim, pela Medida provisória 2166-67/2001, tanto o interesse público como o interesse social são casos
em que eventualmente poderia suprimir-se as APPs com autorização dos órgãos ambientais. É o que
explica Karsten:

“A MP 2166-67/01 alterava ainda o 4º artigo, onde havia a definição de interesse social. Assim a
alteração e supressão das APP só seriam permitidas em casos de interesse social ou utilidade pública.
Em APPs na área urbana, eram aprovadas apenas supressões de baixo impacto, eventuais, ou julgadas
por conselho de meio ambiente deliberativo municipal e com plano diretor municipal, com anuência do
órgão estadual e com parecer técnico. Junto da autorização de supressão vegetal passam a ser emitidas
as ações mitigadoras de impacto, como forma de compensação a serem adotadas pelo empreendedor.
Vegetação em torno de nascentes, dunas e mangues só poderiam ser suprimidas em casos de utilidade
pública. A MP 2166-67/01 também tornou obrigatória para quem empreender reservatório artificial de
água, a aquisição das áreas de proteção em seu entorno. O acesso às APPs sem autorização fica restrito
somente para obtenção de água, desde que não dificulte a regeneração da vegetação nativa. Por mais
que o art. 4º possibilitasse a intervenção humana em APP, sujeitava a autorização a casos de interesse
social e utilidade pública. De acordo com as disposições da MP. 2.166-67/01 as possibilidade de
alteração e supressão previstas seriam favoráveis à conservação do ambiente local.” (KARSTEN)

O CONAMA, que é o órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) foi
instituído pela Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, regulamentada
pelo Decreto 99.274/90. Algumas de suas resoluções são de particular interesse para disciplinar a
utilização das APPs, como é o caso das resoluções 303/2002 e 369/2006.

A Resolução CONAMA nº 303/2002 estabeleceu uma série de conceitos e limites para as diversas áreas
onde se localizam as vegetações de preservação permanente, esclarecendo as disposições presentes no
Código Florestal. Assim, esta norma ambiental definiu parâmetros para identificação das regiões onde as
APP deveriam ser preservadas, como por exemplo, qual deveria ser considerado o nível mais alto dos
rios para se demarcar a área de preservação permanente.

Já a Resolução CONAMA nº 369/2006 dispôs sobre os casos excepcionais em que poderia ocorrer a
supressão da vegetação existentes nas APPs, nas hipóteses de utilidade pública e interesse social,
mediante prévia autorização do órgão ambiental competente. Nessas situações, também estabeleceu
parâmetros e condições específicas para o uso das APPs, como a realização de procedimento
administrativo para obtenção de licença para modificação da APP.

Essas duas Resoluções são dispositivos que visavam principalmente adequar a legislação ambiental à
realidade socioeconômica dos imóveis urbanos e rurais. Assim, a vontade preservacionista exigida pela
legislação é regulamentada para coexistir com a necessidade de uso econômico das propriedades. Essa
acaba sendo a importância da edição de normas infra legais: a viabilização da exploração sustentável
dos recursos naturais.

A última encarnação do Código Florestal (Lei 12.651/12) foi aprovada em maio de 2012 e objeto de
intensa batalha no Congresso. Um dos principais alvos de críticas dos setores ambientalistas foi a
redução dos limites das APPs às margens de cursos d’água. Embora mantenha as mesmas distâncias, a
lei manda iniciar a medida a partir da calha regular dos rios e não mais, como na lei anterior, a partir do
leito maior.
Com a Lei 12.561/12 algumas situações ficaram mais claras: ficou expressamente previsto que somente
devem ser protegidas como APPs as faixas marginais dos cursos d’água naturais; a medição das faixas
marginais de APPs passou a ser da borda da calha do leito regular dos cursos d’água, deixando de ser a
partir do nível mais alto em faixa marginal; a APP dos reservatórios artificiais de água destinados a
geração de energia ou abastecimento público estabelecidos antes de 2001 foi redefinida; mantiveram-
se, com alguns esclarecimentos, a proteção das encostas, dos topos de morros, restingas, manguezais,
bordas de tabuleiros e chapadas e de altitude superior a 1800 metros; esclareceu-se que as APPs em
veredas é da faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50 (cinquenta) metros a
partir do limite do espaço brejoso e encharcado; e, foi acrescentado como APP de uso restrito não
passíveis de supressão da vegetação natural, as áreas com declividade entre 25° e 45º, garantida a
manutenção das atividades que ali existissem, bem como da infraestrutura instalada. É o que destaca
Karsten:

“O texto da lei atual aparenta manter as extensões de APP, porém, a referência para delimitar a APP
volta a ser o leito regular, e não o nível mais alto do rio, extensão que protegia as áreas sujeitas à
inundação. Assim, há perda de APP nas faixas marginais dos rios em relação à lei 4771/1965 alterada
pela Lei 7803 de 1990 com ganho de área de APP. O texto atual se parece mais com o primeiro texto da
lei 4771, ou seja, os ganhos legais de 1990 foram perdidos. Além disso, exclui das APPs os rios efêmeros
- que só têm vazão na época das chuvas, servindo de escoadouro para águas pluviais e as nascentes
intermitentes também deixaram de ser protegidas por APP. Tal modificação permite a ocupação de
áreas de riscos, que por estarem sujeitas à inundação, mas não constituírem APP pelo só efeito da lei,
expõem a população a perigo e danos materiais quando ocorrer alta precipitação chuvosa.” (KARSTEN)

Além disso, o Código Florestal de 2012 permitiu que as atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e
turismo rural que já existiam em APPs até 22 de julho de 2008 pudessem continuar e serem
consideradas áreas consolidadas, desde que não estejam em áreas de risco e sejam observados critérios
técnicos de conservação do solo e da água estabelecidos no Programa de Regularização Ambiental
(PRA).

Também estabeleceu que a recomposição da mata ciliar de APP consolidada para propriedades de até 4
módulos fiscais com largura de rio de até 10 metros deve variar de 5 metros a no máximo 20 metros,
dependendo do tamanho da propriedade, e que poderá ser feita em até 20 anos, e poderá ocorrer fora
da propriedade por meio de compra de Cota de Reserva Ambiental, arrendamento, doação ao Poder
Público de área no interior de unidade de conservação de domínio público pendente de regularização
fundiária, ou cadastramento de área equivalente no mesmo bioma.

Permitiu que as espécies exóticas possam ser exploradas economicamente; favoreceu a solução dos
passivos ambientais dos produtores rurais a partir de sua adesão ao PRA, o que será considerado no
acesso aos incentivos econômicos e financeiros concedidos ao produtor em retribuição a serviços
ambientais por ele prestados.

E, por fim, as multas por infrações ambientais cometidas até 22 de julho de 2008 foram suspensas a
partir da publicação do novo Código, enquanto o proprietário que aderiu ao PRA cumpra o termo de
compromisso, mantendo os prazos e as condições estabelecidas no mesmo.

O PRA, que é de responsabilidade da União, dos Estados e do Distrito Federal permitiu ao proprietário
rural regularizar as APPs, desde que não estejam em áreas de risco e sejam observados critérios
técnicos de conservação do solo e da água.

O Código Florestal de 2012 autorizou o Governo Federal a instituir um programa de apoio à conservação
do meio ambiente. O programa poderá fazer pagamentos em retribuição a serviços ambientais, tais
como o sequestro de carbono, a conservação das águas e da biodiversidade, e a manutenção de APPs e
Reserva Legal.

No Código Florestal atualmente vigente permite-se a supressão vegetal nas APP, em três casos: utilidade
pública, interesse social ou baixo impacto ambiental.

Além de acrescentar a exigência de baixo impacto, muitas foram as mudanças na definição dos termos
interesse social e utilidade pública que a nova lei trouxe, e que passou a abranger situações que
anteriormente não eram previstas, abrindo exceções, ampliando as possibilidades para a autorização de
supressão e alterações em APP.
Somente órgãos ambientais podem abrir exceção à restrição e autorizar o uso e até o desmatamento de
APP rural ou urbana mas, para fazê-lo, devem comprovar as hipóteses de utilidade pública, interesse
social do empreendimento ou baixo impacto ambiental, conforme art. 8º da Lei 12.651/12. É o que
detalha Azevedo em publicação recente de 2014:

“Ao longo do trabalho, verificou-se que, dentre as principais inovações do novo CFlo nos casos de
utilidade pública com reflexos diretos nas APPs urbanas, ganham destaque as seguintes: (1) obras de
infraestrutura destinadas ao sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo
urbano aprovados pelos Municípios e (2) instalações necessárias à realização de competições esportivas
estaduais, nacionais ou internacionais. No que se refere às modificações do novo CFlo nas hipóteses de
interesse social, geram maior impacto nas APPs urbanas as seguintes: (1) a implantação de
infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre em
áreas urbanas consolidadas e (2) a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados
predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas.” (AZEVEDO, 2014)

O proprietário ou ocupante da APP é o responsável por sua manutenção, conforme as disposições

inovadoras e mais claras contidas no artigo 7º da atual legislação. Em casos de supressão vegetal, fica
obrigado a recompor a vegetação, sendo esta obrigação transmitida para o novo proprietário, em caso
de venda/transferência do imóvel. Ainda acrescenta Karsten:

“O novo código florestal, lei 12.651/12, facilita a exploração de recursos pelos proprietários rurais,
sobretudo os pequenos produtores ou de agricultura familiar, que somam a maior parte das
propriedades rurais brasileiras, 90%, segundo análise do Censo Agropecuário de 2006, feita por
Sparovek (2011), o que em área, representa 24,3% da soma de terras utilizadas para agricultura no
Brasil - 80.250.453ha, dos 329.941.393ha ocupados pela atividade agrícola - segundo o mesmo
levantamento. Apesar de estabelecer que as áreas desmatadas sem autorização sejam imediatamente
replantadas, facilita em muito a situação daqueles que tendo uma lei mais rígida – 4771/65 –
descumpriram e desmataram em APP sem autorização.” (KARSTEN)

Por muito tempo discutiu-se e ainda discute-se sobre a aplicabilidade do Código Florestal às áreas
urbanas. Órgãos ambientais e o Ministério Público tentam resolver na Justiça o problema do respeito ao
Código Florestal atual nas propriedades privadas em área urbana.

Apesar do Código Florestal definir que as APPs envolvem tanto áreas rurais como urbanas, a norma foi
pensada para áreas rurais e a realidade urbana é muito distinta. Além disso, são muitas as leis e normas
municipais urbanas voltadas ao uso e ocupação do solo que se sobrepõem à lei federal, gerando conflitos
legais e resultando em insegurança jurídica. Também são muito discutidas as competências de
ordenamento urbano, amplamente delegadas aos municípios pela Constituição e Estatuto da Cidade,
abrangendo a definição do uso e ocupação de APPs. Essa discussão é destacada também por Azevedo:

“De início, cumpre destacar que a relação entre APPs e zonas urbanas nunca foi harmoniosa. Isso se
deve ao fato de que a Lei nº 4.771/1965, originalmente, não tutelava as zonas urbanas. Ou seja, a
redação inicial do Código Florestal anterior focava na disciplina do uso e ocupação de espaços rurais.
Portanto, originalmente, não era função do Código Florestal impor critérios e restrições ao uso e
ocupação do solo em zonas urbanas. O uso e a ocupação do solo urbano eram disciplinados por normas
de natureza eminentemente urbanística, a exemplo da Lei nº 6.766/1979, que dispõe sobre o
Parcelamento do Solo Urbano..... Somente com o advento da Lei nº 7.803/1989 introduziu-se o
parágrafo único ao art. 2º da Lei nº 4.771/1965.... Com a edição da Medida Provisória n° 2.166-
67/2001 e das Resoluções CONAMA 302/2002, 303/2002 e 369/2006, consolidou-se o entendimento de
que o regime jurídico das APPs aplica-se às zonas urbanas. Nesse panorama, surgiram muitos conflitos
entre as normas urbanísticas existentes e as normas pertinentes às APPs, principalmente quando
aquelas autorizam ocupações em espaços nos quais estas vedam a intervenção.” (AZEVEDO, 2014)

Segundo o Código Florestal, o CODEMA, é quem irá autorizar, ou não, uma intervenção em área de
preservação ambiental urbana, sempre limitada tal intervenção aos casos de utilidade pública, interesse
social ou baixo impacto social, devidamente caracterizado e motivado em procedimento administrativo
próprio, quando não existir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.

Dúvida que existia, e que gerava uma série de autorizações ilegais, é se o CODEMA, com base na Lei
Federal 6.766/79, poderia autorizar uma intervenção em APP localizada em área urbana com margem
inferior à estabelecida no Código Florestal, baseado em Lei Municipal de Parcelamento do solo ou Plano
Diretor, mesmo existindo o estabelecimento, de forma expressa, que os limites do código para aplicação
das Leis de Parcelamento do Solo e Plano Diretor devem ser observados nas intervenções em APP em
área urbana.
Muitos dos órgãos ambientais municipais seguiam o entendimento de que quando se trata de APP
urbana, não se aplica o Código Florestal, mas sim a Lei de Parcelamento do Solo, seja ela a municipal e,
na sua falta, a federal ou o Plano Diretor. Com base neste entendimento os referidos órgãos municipais
autorizaram intervenções em APPs urbanas em uma área inferior à determinada no Código Florestal.
Esse entendimento não encontra respaldo constitucional conforme lembra Almeida:

“E, finalmente, remetendo ao município o papel mais importante, será ele o detentor da elaboração do
zoneamento, da zona rural e da zona urbana, devendo, inclusive, elaborar Plano Diretor nos municípios
com mais de vinte mil habitantes. Mediante tal plano é que se dará a devida ocupação do solo e do
território; também no setor rural, pois os planos diretores é que determinarão as regiões voltadas para
a atividade agrícola. Qualquer que seja a zona, urbana ou rural, não é admissível que tal planejamento
vá contra as normas de proteção ambiental, nos termos do que determina o art. 225, parágrafo 1º, III e
parágrafo 4º. O zoneamento é a maneira de dar novos contornos ao direito de propriedade. As
referências específicas à proteção ambiental, previstas em lei especial, estão agora contidas no
planejamento municipal, por darem à propriedade privada um regime especial na medida em que
contém um bem de uso comum do povo, o bem ambiental; ou porque tais propriedades, ainda que sem
nenhum bem ambiental específico em seus limites, devem estar enquadradas no próprio zoneamento
que, em uma visão mais ampla, traz o equilíbrio ambiental.” (ALMEIDA, 2006, pág. 71)

E, com com a entrada em vigor do novo Código Florestal de 2012, não prevalece mais tal entendimento,
já que o caput do artigo 4º destaca expressamente que as APPs são consideradas tanto na área rural
como nas áreas urbanas, ficando assim bem claro que os órgãos ambientais municipais não podem
autorizar intervenção em APP urbana em área menor à estabelecida no Código Florestal, sob pena das
autorizações expedidas em desacordo com a Lei serem declaradas nulas e os empreendimentos e
atividades, antes devidamente autorizados, passarem a ser obras e atividades não autorizadas e
passíveis de multas, embargos e paralisação.

Outra menção do Código Florestal a espaços urbanos diz respeito à regularização fundiária de interesse
social em assentamentos inseridos em área urbana de ocupação consolidada e que ocupam APP, e de
interesse específico dos assentamentos em APPs não identificadas como áreas de risco. Nesses casos, o
Código Florestal remete parte dessa prerrogativa a outra lei, que dispõe sobre o Programa Minha Casa
Minha Vida (Lei 11.977/09) e autoriza os municípios a admitir a regularização fundiária de interesse
social em APPs urbanas consolidadas.

Mesmo assim, em um contexto de crescente adensamento do território urbano, a multiplicação do valor

econômico dos bens imobiliários e a diminuição das áreas verdes e demais espaços livres têm sido
determinantes para a configuração de conflitos entre a propriedade, especialmente a privada, e o meio
ambiente ecologicamente equilibrado.

3. Conflito entre o direito à propriedade e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

Neste ítem serão expostas as alternativas para indenização de proprietários de APPs que as mantenham
adequadamente conservadas.

3.1 Conflito entre o direito individual e o direito coletivo: possibilidade de indenização

Ao mesmo tempo em que se aumenta a regulação estatal do espaço urbano e da propriedade — ora
construindo infraestruturas, ora estabelecendo vinculações ambientais e urbanísticas ao conteúdo do
direito de propriedade —, tem sido cada vez mais frequente o questionamento sobre os prejuízos
econômicos decorrentes dessas restrições.

O problema è que milhões de hectares considerados como APPs estão ocupados por atividades que
envolvem a produção de alimentos, indústrias, habitações urbanas e rurais, além de vários
assentamentos. Muitas dessas atividades e ocupações não apresentam riscos ao ambiente e à sociedade,
cumprem função social, mas estão em desacordo com os preceitos da legislação ambiental.

Parâmetros técnicos devem orientar se uma atividade deve ser mantida numa determinada área ou não.
È a partir dessa avaliação que serão propostos possíveis ajustes. O Brasil possui dimensões continentais e
os mais diversos tipos de solo e situações topográficas, o que reforça a necessidade de uma legislação
adequada à ciência que considere as peculiaridades locais, inclusive em relação ao histórico de
ocupação das suas terras. Correia salienta essa dificuldade:
“Em síntese, constitui tarefa muito difícil julgar e decidir sobre interesses conflitantes constitucionais,
em que se tem, de um lado, um direito de primeira dimensão, direito de propriedade, portanto, ligado
ao aspecto individualista, mas que hodiernamente vinculado à concretização de valores
consubstanciados constitucionalmente a uma sociedade livre, justa, solidária com imposição de atender
a função social; e, por outro, um direito de terceira dimensão, direito ao meio ambiente, em que a
titularidade é difusa, centrada na coletividade, dotado de alto teor de solidariedade, tendo por fim
todo gênero humano, com expressão voltada para a vida, qualidade de vida e saúde. De maneira que
não há hierarquização entre esses direitos.” (CORREIA)

A APP não colide, de forma automática e absoluta, com a exploração econômica do imóvel nela
inserida, o que pode incluir até mesmo o direito de construir, desde que respeitados os regulamentos
competentes.

Embora a legislação defina que as APPs são áreas insuscetíveis de exploração, é possível a realização de
projetos econômicos dentro de seus limites, principalmente quando se tratarem de atividades de
interesse ou necessidade pública, ou quando a atividade econômica desenvolvida ocorra mediante
aprovação do órgão ambiental competente, conforme salienta o pesquisador Rodrigo Afonso Machado,
que estudou a indenizabilidade das APPs no direito brasileiro. (MACHADO)

Salienta também outro autor que estudou o direito de propriedade e os limites ambientais, Washington
Carlos de Almeida, que o meio ambiente como bem de uso comum do povo não se choca com o conceito
de bem particular, pois, quando a Constituição disse “bem de uso comum de todos”, não quis dizer que
dentro da propriedade particular há uma propriedade comum a todos. Mas sim quis dizer que o
proprietário particular tem obrigações para que o bem ambiental em sua propriedade seja de fruição de
todos, assegurando às futuras gerações um meio ambiente ecologicamente equilibrado. (ALMEIDA, 2006,
pág. 55-56) Assim completa o autor:

“Muito se questiona sobre os limites do exercício do proprietário. De qualquer forma, não perde ele o
direito de propriedade sobre o bem ambiental, e não é obrigado a admitir entrada e visitação de
estranhos. A fruição garantida constitucionalmente é a obrigação do proprietário de não degradar as
características ecológicas do bem ambiental protegido e, assim, permitir a fruição do bem com a
manutenção do equilíbrio ecológico, desde a manutenção das espécies da fauna e/ou flora até,
eventualmente, a beleza cênica do local.” (ALMEIDA, 2006, pág. 56)

Entretanto, para manter esse meio ambiente ecologicamente equilibrado para o uso de todos, muitas
vezes o proprietário de áreas de APPs tem seus interesses econômicos lesados.

Conforme o pesquisador Machado, boa parte da doutrina entende que as APPs são áreas insuscetíveis de
exploração, que devem ser preservadas de forma absoluta, isto é, sem sofrer qualquer processo de
modificação. Segundo esse entendimento, ainda que estas porções da propriedade tenham potencial de
utilização pelos proprietários, a proibição do uso e gozo desta potencialidade não resultaria em
pagamento de uma indenização pelo Estado, pois as APPs integrariam a essência do domínio e seriam
transmitidas com o próprio título do imóvel. (MACHADO)

Almeida defende este entendimento ao referir que desde que o ato que declara a preservação
permanente não inviabilize a utilização do bem pelo particular, não há que se falar em desapropriação e
consequente indenização. A limitação é parcial para o proprietário que continua a usar a área restante,
pois não perdeu a posse ou a propriedade. Como a limitação é geral a todas as propriedades, não
merece indenização, enquadra-se em mera limitação administrativa não indenizável. (ALMEIDA, 2006,
pág. 51)

Entretanto o autor Rodrigo Afonso Machado questiona esse entendimento, já que entende que a
limitação imposta ao direito de propriedade torna-se relativizada pelas disposições legais, já que a
utilização destas áreas é proibida, mas há casos em que o Poder Público pode autorizar, de acordo com
as hipóteses previstas no Código Florestal. E com isso a utilização da APP de determinada propriedade
para fins de necessidade ou interesse públicos revela-se uma clara e inequívoca afronta do Estado na
propriedade do particular, e por isso geraria o direito de indenização (MACHADO):

“É ato desapropriatório e o proprietário deve ser indenizado pela limitação imposta a seu imóvel, até
porque é o responsável pelo dever de conservação das APP, e a supressão da vegetação existente nesta
área, de forma ilegal e indevida, poderia acarretar-lhe sanções de natureza cível e penal.” (MACHADO)
Conclui então, Machado, que são duas as situações que se referem à exploração das APP, e das quais
podem resultar o dever de indenização pelo Estado ao proprietário. Tanto quando as APPs forem objeto
de exploração para fins sociais, seja por interesse público (construção de uma ponte, por exemplo) seja
necessidade pública (captação de água para combate a incêndio), como quando o Estado impor ao
proprietário proibição de desenvolver atividade econômica na APP, devidamente autorizada pelo órgão
ambiental competente, como a extração de frutos de árvores nativas, por exemplo. (MACHADO)

Essa também é a conclusão da dissertação de mestrado de Mara de Almeida Mohl, que diz que as APPs,
apesar de não implicarem em perda da propriedade, implicam na abstenção do próprio uso, e
consequentemente, perda – não raro integral - do valor econômico do bem, o que caracteriza o direito
constitucional de desapropriação indenizada. (MOHL)

Nestes casos, explica Machado, quando a interferência do Estado resultar em violação dos direitos de
uso e gozo da APP, de titularidade do proprietário, estas áreas são passíveis de indenização, devendo o
dono do imóvel ingressar em juízo com a competente ação indenizatória para tutela de seus direitos. A
previsão legal encontra-se no próprio Código Florestal, na Lei 9.885/2000 e na própria legislação que
versa sobre os casos de desapropriação. (Decreto 3.365/1941). (MACHADO)

Outro ponto levantado pelos defensores de indenização para os proprietários de áreas que se enquadram
nos requisitos legais de APPs, é que com todas as mudanças que já ocorreram nos Códigos Florestais
desde 1934 até 2012, muitos proprietários adquiriam a propriedade na vigência de uma lei, quando as
restrições eram menores, e acabou sendo regido por nova lei que ampliou os limites das APPs, como
notadamente aconteceu entre 1965 e 1989, quando as modificações dos Códigos Florestais vigentes na
época aumentaram em seis vezes as APPs às margens de rios nestes 25 anos.

Defendem alguns autores, entre eles Mara de Almeida Mohl, em sua dissertação de mestrado, que isto
feriria o ato jurídico perfeito, que é aquele ato já realizado, de acordo com a lei vigente ao tempo em
que ocorreu, que deve, segundo o comando constitucional, respeitar princípios considerados maiores,
dentre eles o ato jurídico perfeito e os direitos adquiridos. O ato jurídico perfeito serviria como garantia
da imutabilidade da situação jurídica realizada dentro dos parâmetros legais, no caso de superveniência
de lei nova. (MOHL) Cita a autora:

“A necessidade de se garantir a certeza dos indivíduos, sujeitos das situações jurídicas, de que as
relações realizadas sob o império de uma lei perdurarão ainda que seja ela substituída (já que a lei é
feita para vigorar e produzir seus efeitos para o futuro), como condição para a prevalência da segurança
jurídica, ocorre em relação a todas as leis e a todas as situações jurídicas.” (MOHL)

Além disso, o método de interpretação jurídica não se restringe à simples leitura isolada da literalidade
deste ou daquele dispositivo normativo. Se assim fosse, com as alterações dos limites das APPs
determinadas pelas subsequentes mudanças legais dos Códigos Florestais desde 1965, a ampliação das
APPs fariam com que os terrenos que eram inicialmente legalizados para construção, tornassem-se APPs
e, consequentemente, com sua edificação e o seu uso impossibilitados. Não importariam, dessa forma, a
aquisição lícita e a boa-fé dos proprietários de terrenos não edificados, nem a insegurança jurídica
gerada com a mudança, mas apenas a satisfação do assim chamado objetivo coletivo, em detrimento do
individual.

Destaca ainda Mohl, que o Poder Público – inclusive o Poder Judiciário, tem muitas vezes simplesmente
relegado ao esquecimento os direitos fundamentais dos indivíduos, transferindo-lhes a totalidade do
ônus da mudança das políticas públicas legalmente definidas, sem qualquer contrapartida do Estado.
(MOHL)

Por isso é que Correia defende que devem existir garantias econômicas aos proprietários:

“No sopesamento de princípios e valores o direito ao meio ambiente como um valor indisponível,
intrageracional e intergeracional que tem por titularidade a sociedade e todo gênero humano não deve
ser um obstáculo ao desenvolvimento econômico e sim um meio de propiciar uma gestão racional dos
recursos ambientais que constitui a base de sustentabilidade ambiental do Planeta. É inegável o
reconhecimento de que as atividades econômicas e empresariais são importantes e devem ser
desenvolvidas de modo a garantir o mínimo de qualidade de vida para todos, respeitando o princípio do
meio ambiente que está contido na no art. 170, VI, Constituição Federal de 1988. Assim sendo, dentro
de uma contextualização hodierna e da interpretação hermenêutica a sustentabilidade dos recursos
ambientais e dos ecossistemas estão associados à durabilidade desses bens ou recursos para atender as
necessidades naturais (ecossistêmicas) ou sociais (progresso humano). Neste sentido, não é fácil a
solução dos conflitos que envolvem direitos constitucionais contraditórios e com valorações
diferentes.” (CORREIA)

Além da indenização por desapropriação indireta defendida por alguns autores, como colocado, o
próprio Código Florestal, com destaque para o de 2012, expressa claramente outras formas de
ressarcimento do proprietário de APPs, com enfoque nas áreas rurais: pagamento a serviços ambientais
de conservação, facilidade em obtenção de crédito agrícola, dedução das APPs do cálculo do Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural, conforme artigo 41 da Lei 12.651/2012:

“Lei 12.651/12: Art. 41. É o Poder Executivo federal autorizado a instituir, sem prejuízo do
cumprimento da legislação ambiental, programa de apoio e incentivo à conservação do meio ambiente,
bem como para adoção de tecnologias e boas práticas que conciliem a produtividade agropecuária e
florestal, com redução dos impactos ambientais, como forma de promoção do desenvolvimento
ecologicamente sustentável, observados sempre os critérios de progressividade, abrangendo as
seguintes categorias e linhas de ação:

I - pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária ou não, às atividades de

conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais, tais como, isolada ou
cumulativamente:

a) o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento do estoque e a diminuição do fluxo de

carbono;

b) a conservação da beleza cênica natural;

c) a conservação da biodiversidade;

d) a conservação das águas e dos serviços hídricos;

e) a regulação do clima;

f) a valorização cultural e do conhecimento tradicional ecossistêmico;

g) a conservação e o melhoramento do solo;

h) a manutenção de Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito;

II - compensação pelas medidas de conservação ambiental necessárias para o cumprimento dos objetivos
desta Lei, utilizando-se dos seguintes instrumentos, dentre outros:

a) obtenção de crédito agrícola, em todas as suas modalidades, com taxas de juros menores, bem como
limites e prazos maiores que os praticados no mercado;

b) contratação do seguro agrícola em condições melhores que as praticadas no mercado;

c) dedução das Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito da base de cálculo
do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, gerando créditos tributários;

d) destinação de parte dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso da água, na forma da Lei
no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, para a manutenção, recuperação ou recomposição das Áreas de
Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito na bacia de geração da receita;

e) linhas de financiamento para atender iniciativas de preservação voluntária de vegetação nativa,

proteção de espécies da flora nativa ameaçadas de extinção, manejo florestal e agroflorestal
sustentável realizados na propriedade ou posse rural, ou recuperação de áreas degradadas;

f) isenção de impostos para os principais insumos e equipamentos, tais como: fios de arame, postes de
madeira tratada, bombas d’água, trado de perfuração de solo, dentre outros utilizados para os
processos de recuperação e manutenção das Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de
uso restrito;
III - incentivos para comercialização, inovação e aceleração das ações de recuperação, conservação e
uso sustentável das florestas e demais formas de vegetação nativa, tais como:

a) participação preferencial nos programas de apoio à comercialização da produção agrícola;

b) destinação de recursos para a pesquisa científica e tecnológica e a extensão rural relacionadas à

melhoria da qualidade ambiental.

§ 1o Para financiar as atividades necessárias à regularização ambiental das propriedades rurais, o

programa poderá prever:

I - destinação de recursos para a pesquisa científica e tecnológica e a extensão rural relacionadas à

melhoria da qualidade ambiental;

II - dedução da base de cálculo do imposto de renda do proprietário ou possuidor de imóvel rural,

pessoa física ou jurídica, de parte dos gastos efetuados com a recomposição das Áreas de Preservação
Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito cujo desmatamento seja anterior a 22 de julho de 2008;

III - utilização de fundos públicos para concessão de créditos reembolsáveis e não reembolsáveis
destinados à compensação, recuperação ou recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de
Reserva Legal e de uso restrito cujo desmatamento seja anterior a 22 de julho de 2008.

§ 2o O programa previsto no caput poderá, ainda, estabelecer diferenciação tributária para empresas
que industrializem ou comercializem produtos originários de propriedades ou posses rurais que
cumpram os padrões e limites estabelecidos nos arts. 4o, 6o, 11 e 12 desta Lei, ou que estejam em
processo de cumpri-los.

§ 3o Os proprietários ou possuidores de imóveis rurais inscritos no CAR, inadimplentes em relação ao

cumprimento do termo de compromisso ou PRA ou que estejam sujeitos a sanções por infrações ao
disposto nesta Lei, exceto aquelas suspensas em virtude do disposto no Capítulo XIII, não são elegíveis
para os incentivos previstos nas alíneas a a e do inciso II do caput deste artigo até que as referidas
sanções sejam extintas.

§ 4o As atividades de manutenção das Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso

restrito são elegíveis para quaisquer pagamentos ou incentivos por serviços ambientais, configurando
adicionalidade para fins de mercados nacionais e internacionais de reduções de emissões certificadas de
gases de efeito estufa.

§ 5o O programa relativo a serviços ambientais previsto no inciso I do caput deste artigo deverá
integrar os sistemas em âmbito nacional e estadual, objetivando a criação de um mercado de serviços
ambientais.

§ 6o Os proprietários localizados nas zonas de amortecimento de Unidades de Conservação de Proteção

Integral são elegíveis para receber apoio técnico-financeiro da compensação prevista no art. 36 da Lei
no 9.985, de 18 de julho de 2000, com a finalidade de recuperação e manutenção de áreas prioritárias
para a gestão da unidade.

§ 7o O pagamento ou incentivo a serviços ambientais a que se refere o inciso I deste artigo serão
prioritariamente destinados aos agricultores familiares como definidos no inciso V do art. 3o desta
Lei.” (BRASIL, 2012)

Existe entendimento jurisprudencial já antigo do STF para o ressarcimento financeiro ao proprietário

quando impedido de usufruir financeiramente do seu patrimônio em razão da preservação do meio
ambiente:

“Incumbe ao Poder Público o dever constitucional de proteger a flora e de adotar as necessárias

medidas que visem a coibir praticas lesivas ao equilíbrio ambiental. Esse encargo, contudo, não exonera
o Estado da obrigação de indenizar os proprietários cujos imóveis venham a ser afetados, em sua
potencialidade econômica, pelas limitações impostas pela Administração Pública. A proteção jurídica
dispensada as coberturas vegetais que revestem as propriedades imobiliárias não impede que o dominus
venha a promover, dentro dos limites autorizados pelo Código Florestal, o adequado e racional
aproveitamento econômico das arvores nelas existentes. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
e dos Tribunais em geral, tendo presente a garantia constitucional que protege o direito de
propriedade, firmou-se no sentido de proclamar a plena indenizabilidade das matas e revestimentos
florestais que recobrem áreas dominiais privadas objeto de apossamento estatal ou sujeitas a
restrições administrativas impostas pelo Poder Público.” (BRASIL, Supremo Tribunal Federal,1995)

O STF tem mantido a admissão de indenizabilidade das APPs, garantindo que o direito de propriedade
seja exercido em consonância com os princípios constitucionais e ambientais vigentes:

“Agravo regimental no agravo de instrumento. Estação Ecológica de Jureia-Itatins. Área de cobertura

vegetal. Limitação administrativa. Indenização devida. Precedentes. 1. O Supremo Tribunal Federal
firmou o entendimento de que as áreas referentes à cobertura vegetal e à preservação permanente
devem ser indenizadas, não obstante a incidência de restrição ao direito de propriedade que possa
incidir sobre todo o imóvel que venha a ser incluído em área de proteção ambiental. 2. Agravo
regimental não provido.” (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2014)

Outra decisão recente seguindo o mesmo entendimento:

“Agravo regimental no recurso extraordinário. Administrativo. Desapropriação. Área de preservação

permanente. Cobertura vegetal. Plena indenizabilidade das matas e revestimentos florestais que
recobrem áreas dominiais privadas, objeto de apossamento estatal ou sujeitas às restrições
administrativas ao direito de propriedade. Mantida a decisão com que se reconheceu que o acórdão
atacado pelo recurso extraordinário violou precedentes da Corte. Precedentes. Agravo regimental não
provido.” (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2015)

Assim é que, o desafio da compatibilização entre o desenvolvimento econômico e a proteção ambiental

decorre de não deixar desprotegido nem o proprietário nem a coletividade. As APPs são um dos
instrumentos mais efetivos disponibilizados pelo Direito Ambiental para a proteção de ecossistemas e
áreas que desempenham uma função ecológica essencial à manutenção do equilíbrio ambiental. E a
possibilidade de indenização mantem o seu valor econômico para o proprietário.

Conclusão

O direito de propriedade e sua exploração econômica e o direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado coexistem no mesmo patamar de proteção constitucional, por serem ambos considerados
direitos fundamentais na CRFB/88, e relacionados ao princípio da dignidade da pessoa humana.

A função inerente da propriedade é a econômica, mas nos regimes constitucionais modernos o direito de
propriedade tem sempre um conteúdo social relacionado ao fato de que a propriedade não pode ser
usada em detrimento da sociedade.

Já o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser entendido e reconhecido como um
direito fundamental que não se deixa reduzir a um mero bem estar físico, ampliando-se o objeto de sua
consideração jurídica para alcançar não somente os danos e as contaminações ao ambiente, mas
também a qualidade de vida.

Nenhum direito fundamental é absoluto. Mesmo os direitos fundamentais sendo básicos, não são
absolutos, na medida em que podem ser relativizados.

Em um contexto de crescente adensamento do território urbano, a multiplicação do valor econômico

dos bens imobiliários e a diminuição das áreas verdes e demais espaços livres têm sido determinantes
para a configuração de conflitos entre a propriedade, especialmente a privada, e o meio ambiente
ecologicamente equilibrado.

A necessidade de buscar a compatibilização entre interesses públicos (meio ambiente ecologicamente

preservado) e privados (exploração econômica da propriedade) se acentua quando se reconhece que a
propriedade não se constitui apenas um bem patrimonial, mas também é suporte imprescindível à
concretização de diversos direitos fundamentais, como o meio ambiente, a infraestrutura, a moradia e
demais elementos que permitem o usufruto equitativo das mesmas.

Em casos de colisão de direitos fundamentais, como no caso em estudo, dos direitos de exploração
econômica da propriedade e do meio ambiente ecologicamente equilibrado, os princípios da
ponderação, da proporcionalidade e da razoabilidade são apresentados como critério para resolver este
impasse.

Visando atender ao direito fundamental de todo brasileiro a um meio ambiente ecologicamente

equilibrado e salvaguardar os recursos naturais existentes nas propriedades, o legislador instituiu no
ordenamento jurídico, entre outros, uma área especialmente protegida, conhecida como área de
preservação permanente (APP).

O primeiro Código Florestal brasileiro datado de 1934 continha somente um esboço de preservação
ambiental ao introduzir o conceito de florestas protetoras, para garantir a saúde de rios e lagos e áreas
de risco, mas sem a previsão das distâncias mínimas para a proteção dessas áreas.

Foi com o Código Florestal de 1965 que se estabeleceu claramente as limitações ao direito de
propriedade no que se refere ao uso e exploração do solo e das florestas e demais formas de vegetação,
com a definição de APPs e estabelecimento de limites.

O Código Florestal previa dois tipos de APPs, as criadas pela própria lei e as por ela previstas, mas que
demandam ato declaratório específico do Poder Público para sua criação. A utilização destas áreas era
proibida, salvo nos casos em que o Poder Público autorizasse, de acordo com as hipóteses previstas de
interesse público no Código Florestal.

Os limites das APPs nas margens dos rios, conforme o Código Florestal de 1965, iam de 5 metros a 150
metros conforme a largura do curso d'água, contados a partir do leito regular e foram alvos de diversas
alterações. Em 1986, os congressistas aumentaram a distância mínima das APPs de 5 metros para 30
metros a partir do leito regular (Lei 7.511) e, em 1989, a Lei 7.803 alargou outra vez esses limites, que
passaram a ser contados a partir do leito maior dos cursos d’água. Assim sendo, as APPs às margens de
rios aumentaram seis vezes em 25 anos, obrigando proprietários a recompor a vegetação original.

Em 2001, novas modificações no Código Florestal passaram a prever como hipóteses de supressão das
APPs também casos de interesse social com autorização dos órgãos ambientais.

A última encarnação do Código Florestal (Lei 12.651/12) foi aprovada em maio de 2012 e objeto de
intensa batalha no Congresso. Um dos principais alvos de críticas dos setores ambientalistas foi a
redução dos limites das APPs às margens de cursos d’água. Embora tenha mantido as mesmas distâncias,
a lei manda iniciar a medida a partir da calha regular dos rios e não mais, como na lei anterior, a partir
do leito maior.

No Código Florestal atualmente vigente permite-se a supressão vegetal nas APPs, em três casos:
utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, este último acrescentado por esta lei.

Mesmo assim, como a função econômica de uma coisa apropriada por alguém é satisfazer a necessidade
do proprietário, a implantação das APPs em propriedades privadas limita a exploração econômica do
bem. Quando se fala no bem atendendo ao fim que lhe é próprio e assim aos interesses do proprietário,
traz-se à baila a sua função econômica. A função econômica da propriedade é então produzir, no
sentido de realizar os interesses do proprietário. Essa concepção de função da propriedade acompanha o
referido instituto desde tempos imemoriais.

Assim sendo, deve existir o direito do proprietário de APPs de ser indenizado diante do esvaziamento
integral do valor econômico de seu bem, compatibilizando o direito individual com o direito de um meio
ambiente ecologicamente preservado.

O proprietário deve ser indenizado pela limitação imposta a seu imóvel, que fere seu direito de
propriedade e de exploração econômica das áreas declaradas de APPs.

O próprio Código Florestal, com destaque para o de 2012, expressa claramente algumas formas de
ressarcimento do proprietário de APPs, com enfoque nas áreas rurais: pagamento a serviços ambientais
de conservação, facilidade em obtenção de crédito agrícola, dedução das APPs do cálculo do Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural, conforme artigo 41 da Lei 12.651/2012

Ainda, a utilização da APP de determinada propriedade para fins de necessidade ou interesse públicos
revela-se uma clara e inequívoca afronta do Estado na propriedade do particular, e deve gerar o direito
de indenização indireta, mesmo que não declare-se toda a área do proprietário como APP. O Estado
deve assumir os custos econômicos e indenizar o proprietário pela manutenção das APPs situadas em
propriedade privada.

Assim sendo, duas são as situações que se referem à exploração das APP, e das quais podem resultar o
dever de indenização pelo Estado ao proprietário. Tanto quando as APPs forem objeto de exploração
para fins sociais, seja por interesse público (construção de uma ponte, por exemplo) seja necessidade
pública (captação de água para combate a incêndio), como quando o Estado impor ao proprietário
proibição de desenvolver atividade econômica na APP, devidamente autorizada pelo órgão ambiental
competente, como a extração de frutos de árvores nativas, por exemplo.

Referências
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Nota:
[1] Trabalho orientado pela Profa. Solange Buchele de S. Thiago, MSc.