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DESARROLLO ECONOMICO, vol. 39, N2 156 (enero-marzo de 2000)
519
TEORIA DEMOCRATICA
Y POLITICA COMPARADA*
GUILLERMO O'DONNELL**
* Entre abril y setiembre de 1999 present6 versiones de este texto en la reuni6n anual de la Asoc
Norteamericana de Ciencia Politica, y en seminarios realizados en la Universidad de Carolina del N
Universidad de Cornell, el Wissenschatszentrum de Berlin y el Instituto Kellogg de la Universidad de Notr
Agradezco los valiosos comentarios que recibi en esas oportunidades. Agradezco tambibn la gran ayuda q
implicado los comentarios de Juan Manuel Abal Medina (h.), Michael Brie, Jorgen Elklit, Robert Fishman,
Garz6n Valdes, Jonathan Hartlyn, Osvaldo lazzetta, Gabriela Ippolito-O'Donnell, Ivan Jaksic, Oscar Land
Joachim Lauth, Steven Levitsky, Juan Linz, Scott Mainwaring, Martha Merritt, Peter Moody, Gerardo Munck
P~sara, Adam Przeworski, H6ctor Schamis, Sidney Tarrow, Charles Tilly, Ashutosh Varshney y Ruth Zimmerl
** Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame. [ IC 219 Hesburgh Center /
Dame, IN 46556 / USA / E-mail: <odonnell. 1@nd.edu>.]
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520 GUILLERMO O'DONNELL
Otra parte de ese rodeo fue que, gracias a la cobertura institucional y el apoyo del
Instituto Kellogg de Estudios Internacionales de la Universidad de Notre Dame, em-
prendi una serie de estudios en colaboraci6n. Estos estudios abordaron temas que me
parecieron importantes para aclarar algunas peculiaridades de las nuevas democracias,
y de algunas no tan nuevas, en especial aunque no exclusivamente de America Latina.
En uno de esos proyectos recapitulamos la situaci6n general de la democracia a
comienzos de la decada del noventa tanto en America del Norte como en America del
Sur4. Otro proyecto examin6 la generalizada pobreza y profunda desigualdad existentes
en America Latina5, y en un tercero analizamos el funcionamiento de los sistemas
legales de esta region; sobre las conclusiones de este Oltimo, baste decir que decidimos
modificar el titulo del volumen a que dio lugar6: de The Rule of Law in Latin America [El
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 521
Am6rica Latina. Estos proyectos tambi6n dieron origen a libros, que se hallan actualm
respectivamente, Ippolito-O'Donnell, y Bartell y A. O'Donnell.
* El autor emplea este tbrmino en su sentido originario, etimol6gico-del latin agere: "
implicaci6n volitiva, no puramente mecnica o automtica. Mas abajo, O'Donnell define el
[N. de la R.I.
7 Entre las obras situadas en esta perspectiva que se centran total o parcialmente en Am6rica Latina se
destacan Collier y Collier, 1991, y Rueschemeyer, Huber Stephens y Stephens, 1992. Pero a6n resta mucho por
hacer, tanto en relaci6n con America Latina como en su comparaci6n con otras regiones del mundo.
8 O'Donnell, 1992a, 1993, 1996; estos textos fueron reunidos en O'Donnell, 1997b.
9 Tambi6n Sartori (1995) ha criticado este procedimiento, aunque discordamos respecto de c6mo abordar los
problemas resultantes.
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522 GUILLERMO O'DONNELL
2. Introducci6n
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 523
17 Schumpeter, 1975, pg. 217; ver pag. 285 para una formulaci6n semejante.
18 Schumpeter, 1975, pBg. 271.
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524 GUILLERMO O'DONNELL
"Condiciones
amplitud para
de las el exito
decisiones dedel m
polit
"una burocracia bien capacitada, qu
sentido del deber y de un no meno
deben ejercitar un alto grado de "au
haber asimismo "un buen grado
relacion a lo cual, remitiendose a s
que es oportuno contar con "un ca
6) "Todos los intereses que importa
adhesi6n al pals sino tambien a los
Nuevamente, estas afirmaciones
ciOn con las consecuencias prevista
nes por el1 enumeradas. En primer
tico" basta con que prevalezca un
mas razonable, tienen que cumplirs
de exito" implica que se suprimiria
19 Schumpeter, 1975, n. 5; el subrayado es d
2) Schumpeter, 1975, pags. 271-72.
21 Schumpeter, 1975, pg. 272; algo simila
22 Schumpeter, 1975, pbgs. 289-96.
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 525
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 527
35 MAs adelante (Secci6n 4, pbg. 11) defino lo que entiendo por elecciones "limpias".
36 Sartori, 1987, pg. 21.
37 Ver, por ejemplo, las siguientes definiciones: "Una democracia fuerte y de modali dad participativa resuelve
los conflictos [...] a trav6s de un proceso participativo de legislaci6n continua y directa, y de creaci6n de una
comunidad politica capaz de transformar a los individuos privados en ciudadanos libres, y a los intereses parciale
y privados en bienes ptblicos" (Barber, 1984, pbg. 151); "El significado central de la democracia es el control popular
de la toma colectiva de decisiones por parte de ciudadanos iguales" (Beetham, 1993, pbg. 61); "Los dem6crata
estin comprometidos con la idea de que el gobierno lo ejerce el pueblo... El pueblo es soberano y en todas la
cuestiones vinculadas a la vida colectiva se gobierna a si mismo" (Shapiro, 1996, pBg. 224).
38 Hansen, 1991.
39 Schmitter y Karl, 1993, pag. 40; el 6nfasis es mio.
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528 GUILLERMO O'DONNELL
la
y elecci6n
las racional,
garantias como
de los la de Weingast
gobernados. Dado (1
elecciones, 6stas claramente forman parte
utilidad de dichas definiciones.
41 Habermas, 1996, pbg. 296: "el elemento central del proceso democratico es el procedimiento de la politica
deliberativa". En otro lugar (p&g. 107), Habermas sostiene que "las Otnicas normas de acci6n v lidas fentre las cuale
se encuentran las que "establecen un procedimiento para la elaboraci6n legitima de las leyes" (pig. 110)]
aquellas con las cuales todas las personas afectadas por ellas podrfan concordar como participantes en discur
racionales" (el 6nfasis es mio). Niklas Luhmann (1998, pbg. 164) plantea una objeci6n, a mi juicio decisiva, a est
semejantes definiciones: "En esta afirmaci6n, todos los conceptos son minuciosamente explicados salvo la pala
'podrian', mediante la cual Habermas enmascara el problema. Se trata de un modalizador condicional y desde K
sabemos que en estos casos el enunciado debe especificarse dando las condiciones de [su] posibilidad. Si
embargo, esto no se nos dice... LQuien determina lo que podria producir un acuerdo razonable, y de qu6 maner
hace?" (el 6nfasis es del original). Recientemente Rawls propuso una definici6n de la ley legitima y, por implicaci6
de la democracia, que tambien tiene el inconveniente de proponer condiciones hipot6ticas sin enunciar
condiciones de posibilidad ni las consecuencias de que tales condiciones est6n ausentes: "Cuando en lo relativ
una cuesti6n constitucional fundamental o a una cuesti6n de justicia bbsica los correspondientes funcionario
gubernamentales actOan obedeciendo la raz6n pdblica, y cuando todos los ciudadanos razonables se autoconci
idealmente como legisladores que se atienen a la raz6n pOblica, la legislaci6n que expresa la opini6n de la may
es una ley legitima" (Rawls, 1997, p~g. 770). Para equilibradas evaluaciones de las teorias "deliberativas" d
democracia, ver Maiz, 1996; Johnson, 1998, y Fearon, 1998. Me apresuro a ahadir que, a mi entender, la deliberaci6
el diclogo y el debate ocupan un lugar muy importante en la politica democrtica, y que en principio cuanto mayor
su presencia, mejor ser& la democracia. No obstante, esto no implica que una esfera idealizada o hipot6tica d
deliberaci6n ptblica deba convertirse en un componente de la definici6n o en un requisito de la democracia.
42 De las diversas definiciones, algo diferentes entre si, que ha dado Dahl, elijo la incluida en 1989, pBg. 120
La poliarquia presenta los siguientes rasgos: "1) Funcionarios eleclos. El control de las decisiones oficiales sobr
politica p6blica es otorgado por la constituci6n a los funcionarios electos. 2) Elecciones libres y limpias. 3) L
funcionarios electos son elegidos [y removidos de sus cargos por medios pacificos, pig. 2331 en eleccion
frecuentes Ilevadas a cabo con ecuanimidad, en las que la coacci6n es comparativamente poco comOn. 4
Practicamente todos los adultos tienen el derecho a presentarse para ocupar cargos pOblicos. 5) Libertad
expresi6n. 6) Informaci6n alternativa, [incluido el hecho de que] existan fuentes alternativas de informaci6n y sea
protegidas por la ley. 7) Autonomia de asociaci6n. A fin de concretar sus diversos derechos, incluidos los de la
anterior, los ciudadanos tienen tambi6n derecho de crear asociaciones u organizaciones relativamente independient
entre ellas partidos politicos independientes y grupos de intereses".
43 Dahl, 1989, pig. 170.
44 Reformulando parcialmente lo expresado por Dahl, Ilamar6 a estas libertades "libertad de (acceso a
informaci6n (alternativa)" , "libertad de asociaci6n" y "libertad de expresi6n".
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 529
4. Elecciones limpias
Llamo elecciones "limpias" las que son competitivas, libres, i
e incluyentes, y en las que pueden votar los mismos que, en prin
de ser elegidos -o sea, los que gozan de ciudadania politica-
competitivas, los votantes tienen ante si por Io menos seis opcion
A; votar por el partido B; no votar; votar en blanco; emitir un vo
procedimiento aleatorio para determinar cual de las opciones
practica. AdemAs, los dos partidos (como minimo) que comp
razonables oportunidades para hacer conocer sus posicione
potenciales y efectivos. El voto tambien debe ser libre, en
ciudadanos no son coaccionados al votar ni al tomar sus decis
votar. Para que la elecci6n sea igualitaria, todos los votos deben
y sin fraude, independientemente de la posici6n social u otr
votante45. Por Oltimo, las elecciones deben ser decisivas, en var
los ganadores puedan ocupar los cargos correspondientes. Do
electos, basandose en la autoridad que normalmente se asign
tomar las correspondientes decisiones de politica publica. Tres,
concluyan sus mandatos en el plazo y/o en las condiciones
correspondiente marco constitucional.
Que las elecciones sean competitivas, libres, igualitarias y de
dice Przeworski46, que los gobernantes pueden perderlas y -
resultado. Esta clase de elecci6n es una caracteristica espec
democratico, 0 poliarquia o democracia politica -usare esto
equivalentes a lo largo del presente texto-. En otros casos tambi
elecciones (como en paises comunistas o en otros paises aut
designaciOn de un Papa, O incluso bajo ciertas juntas milit
poliarquia hay el tipo de eleccion que satisface todos los criterios
Adviertase que los atributos recien especificados nada dicen
del electorado. Ha habido democracias oligarquicas, con un s
satisfacian los atributos arriba enunciados. Sin embargo, co
procesos hist6ricos de democratizaci6n en los paises originarios
paises, la democracia adquiri6 otra caracteristica, la inclusividad
ser elegido fue ganado, con pocas excepciones, por todos los
respectivo pais48. En aras de la brevedad, de ahora en mas Ilama
45 Aqui afirmo simplemente que en el momento del escrutinio cada voto debe con
de sistemas electorales de voto plural, en igual cantidad que todos los dems). Con e
problema -no cuento en este momento ni con espacio ni conocimientos para resolv
para agregar los votos pueden Ilevar a que los emitidos en ciertos distritos pesen m
de otros distritos -con respecto a America Latina y la seria sobrerrepresentaci6n d
paises, ver Mainwaring, 1999, y Samuels y Snyder, 1998-. Como es obvio, en algOn mo
puede ser tan marcada que elimina toda apariencia de igualdad electoral, como ocu
medievales, donde los votos se computaban por estamentos, independientemente d
representados de cada estamento.
46 Przeworski, 1991, pBg. 10.
47 Sartori, 1987; ver tambi6n Riker, 1982, pig. 5.
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530 GUILLERMO O'DONNELL
49 Las excepciones son la "irreversibilidad expost" de las elecciones democraticas de Przeworski et al., 1996,
pig. 51, asi como el anclisis de Linz (1998) sobre la democracia como gobierno pro tempore. Sin embargo, estos
autores examinan s6lo algunos aspectos de Io que he denominado el "caracter decisivo" de tales elecciones (ver
O'Donnell, 1996, para un examen mis detallado de este tema). Obviamente, estas posibilidades no son ignoradas
por los estudios regionales o por paises. Pero el hecho de que ellas no han sido recogidas en las formulaciones
generales de la teoria democrAtica es una indicaci6n de la tenacidad con que sobreviven en ella presuposiciones que
pueden haber sido correctas para los paises originarios (y, por cierto, no siempre) pero que evidentemente no valen
para otros casos.
50 Acerca de Chile, ver Garret6n, 1987, 1989, y Valenzuela, 1992.
51 Sobre definiciones en general, ver Copi y Cohen, 1998.
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 531
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532 GUILLERMO O'DONNELL
58 Tal vez un buen simil sea el de una cadena de montaias de distintas alturas en la que hay un 6nico camino
que conduce a la cumbre. El mapa de estas montarias es el de las organizaciones que componen el aparato estatal
cada una de las cuales esti conectada con las demis pero es relativamente independiente de ellas. Lo caracteristic
de la democracia es que, con las excepciones ya comentadas, s6lo funcionarios electos ocupan las cumbres de esa
montaras, desde donde ejercen una autoridad legalmente definida sobre el resto de la configuraci6n.
59 Abajo resultara clara la raz6n por la cual utilizo este tbrmino entre comillas.
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 533
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534 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 535
64 Algunos casos se sittan, empero, en una zona gris entre estos polos. No
indecidible de las libertades politicas, no veo c6mo puede evitarse este problema, au
la definici6n de la democracia puede minimizarlo o al menos aclarar en cada cas
problemAticos.
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536 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 537
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538 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 539
ceso deliberativo.
sustentada, que todosLadeben
apuesta democr.tica
respetar esterritorio
dentro del una instituci6n legalmente
delimitado promulgada
por un estado. Aun- y
que en si misma esta expectativa no entranra la obligaci6n moral de aceptar el regimen
democrAtico y obedecer sus leyes y autoridades77, no deja de ser una exigente expec-
tativa, entramada en el sistema legal y sustentada por el poder coactivo del estado.
Esta apuesta legalmente sancionada establece parametros amplios, pero
operativamente importantes, para la racionalidad individual: por lo comon, el
desconocimiento, negaci6n o violaci6n de los derechos que la apuesta asigna a alter
genera graves consecuencias negativas para quien asi procede. Aunque a ego no le
guste, en sus interacciones con alter (al menos en el Ambito politico delimitado por
elecciones limpias e institucionalizadas) le conviene, por su propio interes, reconocer y
respetar los derechos de este. Este interes puede verse robustecido por motivos
altruistas u orientados al bienestar colectivo, pero en si mismo entraria el reconocimiento
de que los demas son portadores de derechos identicos a los de ego. Este es el germen
de una esfera p'blica, consistente en un sistema de reconocimientos mutuos basados
en la asignaci6n universalista de ciertos derechos y obligaciones.
Recapitulemos: en la presente secci6n vimos que dentro del territorio de un estado
dotado de un r6gimen democratico, la apuesta concede ciertos derechos sobre bases
incluyentes y universalistas. Son derechos positivos, referidos a la participaci6n en
elecciones limpias, incluido votar y ser elegido; a su vez, estos derechos son prote-
gidos por el tipo de libertad (de expresi6n, de asociaci6n, de movimiento, etcetera) que
ya he analizado. De esta manera, hemos Ilegado a dos conclusiones. Una de ellas es
una definici6n de la ciudadania politica: ella consiste en la asignaci6n legal y el efectivo
disfrute de los derechos y libertades que acabo de resumir. La otra conclusi6n es que
esa definici6n nos Ileva mAs alli del regimen y nos coloca en el piano del estado, en dos
sentidos. Uno es el del estado como entidad territorial que encuadra a los titulares de los
derechos y obligaciones correspondientes a la ciudadania politica. El segundo sentido
es el del estado como un sistema legal que promulga y respalda la asignaci6n
universalista e incluyente de esos derechos y obligaciones. Vemos, entonces, que la
75 Ernesto Garz6n Vald6s (conversaci6n, Bonn, mayo de 1999) me advirti6 que aqui estoy invocando dos
tipos de institucionalizaci6n que no coinciden exactamente. Uno de ellos, el de elecciones limpias, si bien est&
respaldado por reglas juridicas (incluso constitucionales), depende para su efectividad de las expectativas de los
actores relevantes. En cambio, como pone de manifiesto el ejemplo brasilefio mencionado en la nota anterior, la
institucionalizaci6n de la apuesta democrtica depende directamente de esas reglas yes relativamente independiente
de opiniones y expectativas individuales.
76 Aunque la aceptaci6n general de estos derechos contribuye a su perduraci6n y, presumiblemente, a su
expansi6n; pero en este punto de mi razonamiento esto es irrelevante.
77 Aunque es un s6lido punto de partida; dejo para posteriores trabajos la justificaci6n normativa de la
democracia.
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540 GUILLERMO O'DONNELL
9. Agencia y derechos
Dado que la adopci6n de la a
universalistas es reciente, tenem
permitira rastrear los origenes
democracia contemporanea.
En los paises originarios div
largo tiempo del sufragio, ni qu
obreros, empleadas domesticas
que tenian un bajo nivel de inst
pals y otros, y, por cierto, mu
incluyentes s61lo en el siglo
despues de M la Segunda Guerra
Este adoptaron en distintos m
abrupta y en algunos casos an
multiples variantes de democra
supuesto los regimenes abiertam
limpias, asi como del universali
esos paises la apuesta no fue ins
78 Pese a frecuentes aseveraciones en co
Estados Unidos una excepci6n a esto. La t
nominal a rafz de las numerosas y severas
ahi que algunos autores, a mi juicio convin
sesenta (como consecuencia de los movim
este pais; ver Hill, 1994, Bensel, 1990, y G
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 541
82 Como dice Dahl (1989, pag. 108): "El peso de la prueba [sobre la falta de
el reclamo de una excepci6n, y ninguna excepci6n seria moral o juridicamente
contundentes".
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542 GUILLERMO O'DONNELL
democr.tica contemporanea.
10. La construcci6n legal y prepolitica de la agencia
originarios es
democrAtica aunelecciones
y las m.s antiguo y estA
limpias. mas s61lidamente
Esta presunci6n establecido
no es meramente que la apuesta
una formulaci6n
moral, filos6fica o psicol6gica; es un concepto promulgado y sustentado por el sistema
legal. La presunci6n de agencia constituye a cada individuo como un sujeto juridico, un
portador de derechos subjetivos. El sujeto juridico decide entre opciones por las cuales
es responsable porque el sistema legal lo presupone un ser aut6nomo, responsable y
razonable: un agente, no un aut6mata o algOn otro tipo de ser heter6nomo.
Esta concepci6n de agencia como portaci6n de derechos subjetivos se convirti6
en el n'cleo central del sistema legal de los paises originarios mucho antes de la
democracia politica. El reconocimiento institucionalizado (vale decir, legalmente
promulgado y sustentado, y generalizadamente presupuesto por mulItiples egos) de un
agente portador de derechos subjetivos fue producto de un largo y complicado proceso,
que tuvo sus antecesores en algunos sofistas, en Cicer6n y en los estoicos84. MAs tarde
recibi6 aportes decisivos mediante la detallada elaboraci6n juridica emprendida por la
Iglesia Cat61lica y las universidades medievales. Esta trayectoria encontr6 importante
expresi6n en el nominalismo de Guillermo de Ockam85, y despu6s recibi6 influyente
formulaci6n en los escoldsticos espaioles del siglo XVI y, sobre todo, en Grocio (1583-
1645), Pufendorf (1632-1694) y otros te6ricos del derecho natural86. En esta 6poca esa
visi6n encontro madura expresi6n en la "teoria consensual del contrato"; segOn dice
James Gordley: "Los escolasticos tardios y los juristas del derecho natural admitieron el
principio fundamental de que en un contrato las partes actOan Ilevadas por su voluntad
o consentimiento... [en contraste con las concepciones de Arist6teles y de Santo Tomas
de Aquino] aquellos entendieron que un contrato era simplemente el resultado de un
acto de voluntad, no del ejercicio de una virtud moral. Las partes s6lo estaban obligadas
a lo que habian acordado voluntariamente, no a obligaciones derivadas de la esencia o
indole del contrato"7.
Por su lado, Hobbes formul6 una teoria muy elaborada de la agencia fundada en
derechos subjetivos y la transpuso especificamente al ambito politico. Esta misma
83 A partir de aqui usar6 el t'rmino "agencia" para indicar la presunci6n y/o atribuci6n (segin el contexto) de
autonomia, responsabilidad y razonabilidad del individuo.
84 Sobre este periodo, ver Villey, 1968.
85 Sobre este periodo, ver Berman, 1993 y Villey, 1968.
86 Sobre este periodo, ver Van Caenegem, 1992, Gordley, 1991, y Berman, 1993.
87 Gordley, 1991, pig. 7; ver tambien Lieberman, 1998. Los historiadores del derecho concuerdan en que en
los paises en que rige el derecho civil la teoria del contrato basada en la voluntad cobr6 decisiva influencia en los
siglos XVI y XVII, pero hay discrepancia en cuanto a lo sucedido en los paises donde rige el derecho consuetudinario
(common law), especialmente Gran Bretafia y Estados Unidos. Hamburger (1989), quien en una amplia reseria de
este tema sostiene que en estos 6ltimos dicha influencia ya se hizo sentir fuertemente en el siglo XVII, transcribe un
pasaje que sintetiza muy bien esta teoria, tomado de un libro escrito en 1603 por el jurista ingl6s William Fulbecke: "La
base principal de los contratos es el consentimiento, de modo que las personas que lo celebran deben ser capaces
de otorgar dicho consentimiento; [...] el consentimiento deriva del conocimiento y la libre voluntad de un individuo,
directamente de su suficiente entendimiento..." (pag. 257); en el mismo sentido ver tambi6n Lieberman, 1998.
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 543
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544 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 545
98 Janowski (1998, p. 200) anota que en los siglos XVII y XVIII "los derechos universalistas sobre la propiedad
eran protegidos por los tribunales bien antes que lo hicieran con los derechos politicos y sociales".
99 Friedland y Alford (1988, p. 240) agregan que "La emergencia del estado constituy6 progresivamente a
individuo como un sujeto legal abstracto portador de derechos especificados independientemente de su posici6n e
la estructura social, y responsable por sus accciones" (por mi parte agrego que esto fue producto no s6lo de la
expansi6n del estado sino tambi6n del capitalismo). Rosanvallon (1992) concuerda: "La historia de la aparici6n d
individuo debe entenderse como parte de la historia de los derechos civiles (p. 107)... [ya antes de la Revoluci6n
Francesal la noci6n de la autonomia individual habia sido formulada en el derecho civil" (p. 111).
100 "Por lo tanto, el resultado de la libertad contractual es en primer lugar la oportunidad de usar esos recursos,
mediante la astuta utilizaci6n de los derechos de propiedad en el mercado, para ejercer poder sobre otros [...] l
coerci6n es usada principalmente por los propietarios privados de los medios de producci6n y adquisici6n, a quiene
la ley garantiza su propiedad [...] En el mercado de trabajo, se deja a la 'libre' discreci6n de las partes aceptar la
condiciones impuestas por los que son econ6micamente mis poderosos gracias a la garantia legal que ampara su
propiedad." Tal vez interese sehalar que el autor de estas lineas es Weber (1968, p. 730/1), no Marx.
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546 GUILLERMO O'DONNELL
La respuesta a la primera pr
derechos subjetivos, incluido el d
historia fue escrita por mOltiple
masivamente en la guerra en def
por el estado de bienestar102, la
participes de la apuesta democra
esto sucedia, otros procesos segu
apuntado, fue que como resultado
el mapa de Europa occidenta
firmemente'04. Otro proceso f
algunos teoricos alemanes han Il
derechos y deberes ya reconoc
les agregaron otros'5.
Al interactuar con la ulterior
significaron que, cuando en algO
Noroeste adoptaron democraci
proporci6n de su poblaci6n ma
femenina) una serie de derechos
eran 6stos -todavia- los derech
civiles, correspondientes a activi
los sintetiz6 en el concepto de "c
"derechos burgueses"107. En un
algunas reservas sobre las tipo
Aqui quiero destacar que, cuando
paises originarios ya existia un r
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 547
o09 Regh (1996, pp. xxi/xxii) comenta: "En la tradici6n del contrato social qu
constituci6n juridica de la sociedad sobre la base de los derechos individu
verosimil de las relaciones contractuales que regian la economia burguesa.
contrato y la propiedad ya implicaban una visi6n de la persona legal como libre e
derechos iguales". Comentando a Weber, Kronman (1983, p. 144) agrega: "Tanto
la idea del contrato consensual y voluntario se basan en la misma concepci6n de la
dotado de la capacidad de crear derechos [por medio de los contratos]
concepciones] dependen enteramente de la posesi6n de una facultad que puede
la capacidad de acci6n de acuerdo a fines, para la autorregulaci6n voluntaria, o
110 En el presente texto no puedo discutir otro aspecto fundamental de las c
y potenciaci6n de la autoridad que ellas consagran. Sobre el tema ver Hardin, 1
Habermas, 1996, y Preuss, 1996.
1" Una vez mas, estoy exponiendo de manera muy sumaria (aunque esper
complicada historia. Los libros de pr6xima publicaci6n de Alexander y de Gou
detalle de las diversas secuencias y ritmos que siguieron estos procesos en var
112 Para un excelente andlisis de estos procesos institucionales ver Manin,
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548 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 549
rio impedimento para que la teoria democr.tica adquiera apropiado alcance comparativo.
Hasta que se Ileven a cabo las investigaciones que remediaran esta omisi6n, s61o
puedo presentar algunos comentarios preliminares, que proseguire mas abajo en otra
digresi6n comparativa. Aunque en muchas nuevas democracias politicas, por la definici6n
misma de tales democracias, se Ilevan a cabo elecciones limpias y tanto las elecciones
como la apuesta universalista estan institucionalizadas, en ellas existe escasa efectividad
de los derechos civiles, a lo largo de su territorio y a traves de sus clases y sectores
sociales. Ademas, cuando se adopt6 la apuesta incluyente en no pocos de estos
paises, ain no se habian implantado las salvaguardias liberales. Consecuentemente,
los privilegiados vieron en la extensi6n de la apuesta una seria amenaza, con Io que a
menudo desencadenaron una dinamica de represi6n y exclusi6n a la que se contrapuso
una profunda alienaci6n popular y, a veces, una radicalizaci6n que obstaculiz6 aun mas
la extensi6n de los derechos civiles y de las salvaguardias liberales. Hasta hace poco,
esta dinAmica aliment6 la aparici6n de diversos tipos de regimen autoritario, tanto en
America Latina como en otras regiones117
117 He discutido esta cuesti6n en varios textos, sobre todo O'Donnell, 1972 y 1988.
118 Para argumentos coincidentes ver Brubaker, 1992, y Preuss, 1996.
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550 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 551
atr.s del formalismo y universalismo de los sistemas legales entonces vigentes. Mediante
las leyes sociales del estado de bienestar, y con vaivenes en Io tocante a las respectivas
relaciones de poder125, se fueron incorporando al sistema legal algunas concepciones
de equidad construidas sobre la base de, y en parte transformando, las concepciones
previas de la agencia individual. Tal como ocurri6 en el derecho privado, aunque por Io
comtin con referencia a categorias de agentes colectivamente definidos, las leyes
sociales expresaron la idea de que, si se va a presumir razonablemente que los agentes
son realmente tales, la sociedad, especialmente el estado y su sistema legal, no pueden
ser indiferentes ante la gama de opciones que cada uno enfrenta. En consecuencia,
esas leyes crearon politicas preventivas y correctivas, que fueron desde apoyar niveles
basicos de bienestar material hasta autorizar diversos mecanismos de representaci6n
colectiva para los que de otra manera serian demasiado d6biles como para presumir
que tienen voluntad aut6noma y opciones adecuadas.
124 Ver en particular las obras mencionadas en la nota 102. Tal vez deba aclarar que de esta bibliografia surge
que la motivaci6n principal de algunas de estas politicas sociales fue prevenir cuestionamientos populares o lograr
beneficios sectorial/corporativos estrechamente definidos. Sin embargo, esas iniciativas no habrian existido si no
hubiesen respondido a sentimientos intensos, bien documentados y muy difundidos sobre la inequidad propia de las
agudas desigualdades y de los riesgos que corrian muchos individuos a lo largo de su vida laboral. Refiri6ndose al
caso paradigmitico de la sanci6n de leyes sociales desde arriba, en Alemania, dijo Bismarck: "Si no hubiese existido
la social democracia y si muchas personas no la temiesen, no se habria logrado siquiera el modesto progreso que
hemos alcanzado en el campo de la reforma social" (citado por Goldstein, 1983, pag. 346).
125 Por ejemplo, la actual ofensiva neoconservadora pretende, precisamente, anular estas politicas parcialmente
igualizantes. En Am6rica Latina contemporinea, sacudida por graves crisis econ6micas y dotada de d6biles
sistemas legales y de bienestar social, las consecuencias de esta ofensiva han sido particularmente devastadoras.
La desigualdad no s6lo aument6 agudamente en t6rminos socioecon6micos sino tambien en relaci6n con los recur-
sos de acci6n y representaci6n colectivos, incluidos los legales, al alcance de las clases y sectores subordinados. Con
respecto a Brasil y el Cono Sur, puede hallarse un examen de esta cuesti6n y conexas en Ippolito-O'Donnell (en prensa).
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552 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 553
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554 GUILLERMO O'DONNELL
129 Para argumentos en este sentido ver DaMatta, 1987; Fox, 1994a, 1994b; Neves, 1994, 1997; Schaffer,
1998, y O'Donnell, 1993, 1996 y 1999b.
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 555
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556 GUILLERMO O'DONNELL
democr.tico,
reglas de un estado
legales relativas dem
a la exist
Pero debemos continuar esta,
diferencia entre el derecho a un
como los de expresion y asoc
distinci6n entre derechos posi
criticada por varios autores'35. P
para advertir que, al contrar
politicas son negativas. Hay al m
de acceso expeditivo y ecudn
positivo, pues entrahra la expec
en caso de ser legalmente apr
mencionadas libertades136. La n
corren serio riesgo de volverse p
hemos vuelto a encontrarnos co
ciertas libertades que -a pesar
basicos de un r6gimen democ
comentadas, tambien hemos ide
tribunales de justicia, como elem
de un regimen democratico.
Podemos ahora completar el
agregado de normas sino pro
entrelazamiento de redes de reg
A su vez, una especie de este ge
sustenta, como ya indique, los d
democratico, sino que ademas es
el estado, el regimen ni el gobie
solutus, o sea que puede declarar
ciones que este determina. En u
un Rechtsstaat democratico o
escapa de estar sometido a la au
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 557
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558 GUILLERMO O'DONNELL
de pero
a, expresi6n)
mucho son
mAs relevantes
alla de, el en
r6
tanto un contexto social que sea r
legal que la respalde. Si coincid
libertades concomitantes necesar
ido mAs allA del nivel del regim
legal,
sino tambi6n en ciertos
tema de
la democracia, aun el de
tambien a -al menos- algunas c
Debido a estas conexiones, no
indecidible d6nde, y sobre la bas
linea demarcatoria entre ciertos
la democracia politica y otros qu
activo debate
acerca de cuestion
estrechamente definidas. Si se ce
o de diversidad sexual, o si se
grupos que promueven la refor
dicha libertad existe en grado
regimen respectivo. Por otro lad
eran consideradas problematica
los problemas de limites relativo
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 559
144 Recordemos empero que esto no desmerece la utilidad de enumerar esas libertades politicas.
145 Ver Mendez, O'Donnell y Pinheiro, 1999, para un inventario y analisis minucioso (y desolador) de estos y
otros problemas afines en la Am6rica Latina contempor&nea.
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560 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 561
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562 GUILLERMO O'DONNELL
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 563
opciones realmente
podriamos habilitan
trazar una firme y claralalinea
agencia es de
a partir indecidible.
la cual seria.,D6nde y en base
posible afirmar que laa que criterios
agencia tiene condiciones reales efectivas de existir para cada uno? Podemos -pero,
nuevamente, s61o inductivamente- establecer condiciones de tal privaci6n que con alta
probabilidad truncan la agencia de los que la sufren. Pero esta determinaci6n es
puramente negativa: no nos dice en que punto las opciones de la agencia han sido
positivamente satisfechas. Ademas, y tal como vimos ocurri6 con diversos derechos y
libertades, los criterios potencialmente relevantes han sufrido importantes cambios a lo
largo del tiempo, tanto en los paises originarios como en los restantes.
En sintesis, todas las dimensiones de la democracia se conectan entre ellas y con
la cuestion de la agencia. Esto puede molestar a una mentalidad geometrica, que
posiblemente tratara de tapar la caja de Pandora mediante la reducci6n del tema de la
democracia al nivel, por lo demas estrechamente definido, del regimen. Por mi parte
creo que esas conexiones dan a la democracia su peculiar dindmica y apertura
hist6rica. La indecidibilidad de las libertades politicas, la siempre posible expansi6n o
retracci6n de 6stas y de los derechos civiles y sociales y, en el fondo, subyaciendo a
todas las anteriores, la cuestion tambien indecidible de las opciones de la agencia,
generan el terreno donde, en democracia, la competici6n politica ocurre y siempre
seguira ocurriendo. Es cierto -e importante- recordar que muchas de las reglas que
regulan esa competicion son provistas por el regimen. Pero es tambien cierto que las
luchas por expandir y limitar derechos, asi como para decidir si va a haber o no, y en qu6
grados y a que costo, politicas apuntadas a habilitar las opciones de agencia, ocurren
tanto dentro como mucho mAs alla del regimen. En este sentido, algo que serale al
pasar al comienzo de este texto adquiere relevancia: la asignaci6n universalista de
libertades politicas y la apuesta incluyente generan al menos el germen de una esfera
pOblica. Esta esfera, basada en los mutuos reconocimientos que el sistema legal
demanda de todos al menos en su condici6n de ciudadanos politicos, y conectada con
diversos pianos de lucha politica y social, puede ser una itil base para luchas por la
expansi6n de la ciudadania civil y social.
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564 GUILLERMO O'DONNELL
20. Coda
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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 569
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RESUMEN
Elpresente texto es, bdsicamente, una revisidncaracteristicas del contexto social en general. El
de la teorfa democr4tica desde la perspectiva de principal factor subyacente a estas exploraciones
su incapacidad de dar cuenta de la situaci6n de resulta ser la concepcidn moral y juridica del ser
muchas de las democracias recientemente humano como un agente, en especial tal como
surgidas, asi como algunas mis antiguas, esta concepci6n fue plasmada en el sistema legal
ubicadas afuera del cuadrante noroccidental del de las democracias originarias -aunque la efec-
mundo. El texto comienza con un examen critico tividad de este sistema y de las concepciones de
de varias definiciones de democracia, es- agencia registra importantes variaciones en
pecialmente las que, argumentando que siguen diversos
a casos-. El texto recalca algunos factores
Schumpeter, dicen ser "minimalistas" o "proce- hist6ricos y legales, al mismo tiempo que traza,
salistas". Sobre esta base, se propone aqui una mediante digresiones comparativas, algunas im-
portantes diferencias entre diversos tipos de de-
definici6n realista y restrictiva, pero no minimalista,
del r6gimen democrdtico. Vinculado con ello, mocracias.
el Las principales conclusiones son resu-
texto explora determinadas conexiones del midas en proposiciones, cuyo sentido principal
rtgimen con varios temas, incluyendo los dere-apunta a lograr una ampliaci6n tedricamente
chos politicos, civiles y sociales; el estado, disciplinada del Ambito analitico y comparativo
especialmente su dimensi6n legal; y algunas de la teoria democrdtica contempordnea.
SUMMARY
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
O'DONNELL, Guillermo
"Teoria democratica y politica comparada". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS
SOCIALES (Buenos Aires), vol. 39, N2 156, enero-marzo 2000 (pp. 519-570).
Descriptores: <Ciencia politica> <Teoria politica> <Democracia> <Teoria democratica> <Politica compa-
rada> <"Agencia">.
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