Juan J. Linz: presidencialismo y democracia.

Una revisión crítica

Author(s): Scott Mainwaring and Matthew S. Shugart
Reviewed work(s):
Source: Desarrollo Económico, Vol. 34, No. 135 (Oct. - Dec., 1994), pp. 397-418
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467274 .
Accessed: 23/02/2012 12:23

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DesarrolloEcondmico,vol. 34, NQ135 (octubre-diciembre1994)

J!397

JUAN J. LINZ:
PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA.
UNA REVISION CRITICA*

SCOTT MAINWARING**
Y MATTHEWS. SHUGART***

Desde los an-os'60, JuanJ. Linzha sido uno de los especialistasque maisha
contribuidoa nuestracomprensi6n de la democracia,el autoritarismoy el totalitarismo.
Aunquemuchosde sus trabajoshantenidounimpactosignificativo, entreellosse destaca
su ensayo"Democracia: presidencialo parlamentaria:
LHacealgunadiferencia?' Latesisde
este ensayo,originalmente escritoen 1985,es que el presidencialismoes menospropicio
queel parlamentarismo parasostenerregimenesdemocrdticos. Eltrabajose convirti6en un
clasico y ha generadoun extensodebateentrepoliticosy academicosacerca de los
meritosy (especialmente) las limitaciones
del gobiernopresidencial1.
Estearticulo
revisay evaluacriticamente losargumentos de Linzacercade losriesgos
del presidencialismo.
Coincidimos en granmedidacon Linzen queel presidencialismo tal
comose ejercede modogeneral,resultamenosadecuadoque el parlamentarismo para
sostenergobiernosdemocraticos. Sinembargo,cuestionamos aquivariosaspectosde su
argumento.
Coincidimoscontresde lascuatrocriticasalpresidencialismo queformula Linz,pero
estamosen desacuerdocon unade ellas.Creemosque el presidencialismo esta menos
orientadohaciaresultados deltipo'ganadorOnico' quelossistemasparlamentarios alestilo
* Queremos
agradecera MichaelCoppedge y TimothyScullysus valiosos comentariosa este articulo.Su
versi6n en espahiol ha sido realizadapor VictorAlarc6nOlguin,Charles D. Kenney y Juan Esteban Montes
(Universidadde NotreDame).
** The Helen Kellogg Institute,Universidadde NotreDame [ Il 216 HersburghCenter for International
Studies/ NotreDame/ Indiana46556-5677/ ' (219) 631-6580/ Fax:(219)631-6717.]
***Departamentode Ciencia Politica,Universidadde California,San Diego [ E
GraduateSchool of
International
RelationsUniversityof California,
San Diego, La Jolla,CA92093-0519./ I 619-534-5016/ Fax:619-
534-3939.1
1 AdemBs de la literaturacitada en este
capitulo,cabe mencionarotras contribucionesimportantesal
presente debate: Jean BLONDEL y WaldinoSUAREZ: "Laslimitacionesinstitucionalesdel sistema presidencialista",
Criterio,NQ1853-1854(1981),pp. 57-70;MichaelCOPPEDGE: StrongPartiesand LameDucks:A Studyof the Quality
and Stabilityof VenezuelanDemocracy(Stanford,StanfordUniversityPress, en prensa);LuisEduardoGONZALEZ:
PoliticalStructuresand Democracyin Uruguay(NotreDame,Universityof NotreDamePress, 1991);DieterNOHLEN
y MarioFERNANDEZ (eds.): Presidencialismoversus parlamentarismo (Caracas, Ed. Nueva Sociedad, 1991); y
WaldinoSUAREZ: "Elpoder ejecutivoen Am6ricaLatina:Su capacidadbajo regimenespresidencialistasde gobier-
no",Revistade EstudiosPoliticos,N- 29 (1982), pp. 109-144.
398 SCOTTMAINWARING
Y MATTHEW
S. SHUGART

Westminster2.Creemos que el presidencialismotiene ciertas ventajas que compensan

parcialmentesus desventajas.Estasventajaspueden ser aprovechadasal maximoa traves
de una atenci6n cuidadosa del diseho institucionalde los sistemas presidenciales;las
presidenciascon poderes legislativoslimitadosson preferibles.
Elpresidencialismotambienparece ser viablecon partidosque son porlo menos algo
disciplinados, y resulta especialmente problemitico con sistemas multipartidistas muy
fragmentadosy con elecciones parlamentarias que ocurrencon mas frecuenciaque las
elecciones presidenciales.Finalmente,planteamosque cambiardel presidencialismoal
parlamentarismopodriaexacerbarproblemasde gobernabilidaden paises con partidos
muyindisciplinados.Todoesto indicaque aunqueLinztenga raz6nen decirque el gobierno
parlamentario es mas proclivea la democraciaestable que el gobiernopresidencial,esto
depende de que tipode parlamentarismo y de que tipode presidencialismoson puestos en
practica.
Antes de proceder, debemos definirlos tipos de regimen que discutiremos.Por
presidencialismoentendemosunregimenen el cual:1)el presidentees siempreel titulardel
poder ejecutivoy es elegido mediantevotopopularo, como ocurreen los Estados Unidos,
a traves de un colegio electoralsin mayorautonomiaesencial con respecto a las preferen-
cias populares;y 2) los periodosde gesti6n parael presidentey la asamblea son fijos.
Otrosistema de gobierno que merece comentarse aqui, pero que es distintodel
presidencialismo,es aquel que suele Ilamarse"semipresidencial'. Eneste tipode regimen:
se al
1) elige presidente mediante voto el
popular;2) presidente nombra un primerministro,
quien es el jefe del gobierno;3) el primerministroy el gabinetedependen Onicamentede la
confianza de la asamblea, y 4) el presidentetiene poderes politicossignificativos,que
suelen incluirel derecho de disolverel parlamento.
Hay algunas diferenciascriticas entre ambos tipos de regimen. Primero,en una
democraciapresidencial,el presidentees el jefe del gobierno,mientrasque en un sistema
semipresidencial,lajefaturadel ejecutivoesta divididay formalmenteel primerministroes la
cabeza del gobierno. Segundo, el gobierno presidencialse elige por un periodo fijo,
mientrasque el gobiernosemipresidencialdepende de la confianzacontinuade la asam-
blea. Ademas, bajo el presidencialismopuro, el presidente tiene la autoridadsobre el
gabinete, aunque algunas variantesdel presidencialismo,incluyendoel caso mas antiguo
de este tipo de regimen (Estados Unidos), requierenque la asamblea confirme las
nominacionespresidencialesal gabinete. En todos los regimenes presidenciales puros,
incluidoel estadounidense,s6lo el presidentepuede destituira miembrosdel gabinete.
Por otra parte, un regimen no es semipresidencialsin la condici6n de que Unica-
mente la mayoriade la asamblea, ejerciendosu voto de censura, pueda destituira los
ministros.Por lo tanto, bajo un presidencialismopuro, el presidente tiene el derecho a
retener a los ministrosde su predilecci6nindependientementede la composici6n del
congreso, mientrasque bajo el semipresidencialismo,la mayoriaparlamentaria es capaz
de sostener gabinetes a su gusto ain si el presidenteno esta de acuerdo con las politicas
del gabinete.

2 Seguimos la definici6nde ArendLIJPHART para el estilo de democraciaWestminster(britAnico). Lijphart

discute nueve rasgos de una democraciaWestminsteren Democracies:Patternsof Majoritarian and Consensus
Governmentin Twenty-OneCountries(New Haven, Yale UniversityPress, 1984), esp. pp. 1-20. Para nuestros
prop6sitos,los rasgos ms importantesson: 1) gabinetes de mayoriamonopartidista; 2) partidosdisciplinados;3)
en el nivellegislativo;4) distritoselectoralesuninominales
algo cercano a un sistemabipartidista de mayoriarelativa,
y 5) un gobiernoparlamentario.
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO
Y DEMOCRACIA 399

Los riesgos del presidencialismo:el argumentode Linz

Linzcomienzasu trabajocon la observaci6nde que pocas democraciasestables
tienensistemaspresidenciales de gobierno.Laesenciadelargumento es que"eldesempe-
iohistoricosuperior de lasdemocracias parlamentarias noes ningunacasualidad" (p.52)3.
Su ensayo describecuatrograndesproblemasde los sistemaspresidenciales.Con la
expectativade que lamayoriade los lectoresconozcanlosargumentos de Linz,discutire-
mosestos cuatroplanteamientos s6lo escuetamente.
Enprimer lugar,en lossistemaspresidenciales tantoel presidentecomolaasamblea
tienenrazonesparaconsiderarse y proyectarse comolegitimos. Ambospoderesse eligen
popularmente, y el origeny sobrevivencia de cada unoes independiente del otro4.Si la
mayoriade legisladoresfavorecenpoliticasdiferentesde las que sostieneel presidente,
puede surgirun conflictodramiticoentrela asambleay el ejecutivo."Nohay ning0n
principiodemocraticoque puedaresolverlas disputasentreel ejecutivoy la legislatura
acerca de cual de los dos representarealmentela voluntaddel pueblo'(p. 63). Linz
argumentaque el parlamentarismo obviaese problemaporqueel ejecutivono es inde-
pendientede laasamblea.Sila mayoria de laasambleafavoreceuncambioen ladirecci6n
de las politicas,puedereemplazar algobiernomedianteel ejerciciode su votode censura.
Ensegundotermino, el periodofijodel mandatopresidencial introduceunarigidez
que es menosfavorableparala democraciaque la flexibilidad ofrecidaporlos sistemas
parlamentarios, dondelosgobiernosnosonelectosporunperiodofijo,sinoquedependen
de la confianzacontinuade la asamblea.Debidoa que bajo el presidencialismo el
presidenteno puedereforzar su autoridad, sea pormediode unvotode confianzao de la
disoluci6n delparlamento paraIlamar a nuevaselecciones,el liderazgopresidencial puede
ser masdebilque aquelejercidoporalgunosprimeros ministros.
Las constituciones de cortepresidencial a menudomanifiestan unacontradicci6n
"entreel anheloporunejecutivo fuertey estable,combinado conlasospechalatentecontra
ese mismopoderpresidencial" (p. 55). Adems, es extremadamente dificilremovera un
presidentede su cargo,auncuandosea incapazy carezcadelapoyode los legisladoresy
de otrosactorespoliticosrelevantes. Dadasu mayorcapacidadde promover cambiosen el
gabinetey el gobierno,los sistemasparlamentarios ofrecenposibilidades mayorespara
resolverlos conflictos..Esta
valvulade seguridadpuedemejorar laestabilidad delregimen.
Asi comoel presidencialismo hace dificilsacara un presidentedemocrtticamente
elegidoqueyanotienemasapoyo,tambiensuelevolverimposible prolongar el mandatode
presidentescon popularidad mas alla de los limitesconstitucionalmentefijados. Aunque
tales previsionesno son inherentesal tipode regimen,la mayoriade las constituciones
presidenciales prohibena los presidentesservirporperiodosconsecutivos.Lospresiden-
tes entonces tienen relativamente poco tiempopara realizarsus proyectos,y como
resultadointentan lograrmuchoen pocotiempo."Estesentidode urgenciaexageradopor
partedelpresidentepuedeincentivar politicasmalconcebidas,intentos de implementaci6n

3 Los nOmerosde pAginaen el textose refierena la versi6nabreviadadel ensayo de Linz,Publicadacomo

'The Perilsof Presidentialism",
Journalof Democracy,vol. 1, NW1 (Winter1990), pp. 51-69. Parauna versi6nmis
ampliaen castellano,ver "Democracia: presidencialismoo parlamentarismo. 6Hace alguna diferencia?',en Oscar
GODOY ARCAYA (ed.): Hacia una democraciamoderna:la opci6nparlamentaria, Santiago,EdicionesUniversidad
Cat61licade Chile, 1990, pp. 41-108. La versi6ndefinitivadel ensayo de Linzapareci6 en Juan J. LINZy Arturo
VALENZUELA (eds.): The Crisisof PresidentialDemocracy:The LatinAmericanEvidence (Baltimore,The Johns
HopkinsUniversityPress, 1994).
4 Paraunaelaboraci6nde este punto,vid.MatthewS. SHUGART y JohnM.CAREY: Presidentsand Assemblies:
ConstitutionalDesigns and ElectoralDynamics.Cambridge,CambridgeUniversityPress, 1992, cap. 2.
400 SCOTT
MAINWARING
YMATTHEW
S. SHUGART

demasiado precipitados,furiano merecidahaciala oposicionlegal, y una multitudde otros

males"(p. 66).
En tercertermino,Linzaduce que el presidencialismotiene una 16gicade "ganador
Onico" que no es favorableparala estabilidaddemocrctica.Enlos sistemas parlamentarios,
"compartir el poder y formarcoalicioneses muycomon,y los legisladorestitularesestan por
consiguiente muyatentos a las demandas e interesesinclusode los partidosmis peque-
hos" (p. 56). En los sistemas presidenciales,la elecci6n populardirecta tiende a hacer
pensar al presidente que no necesita Ilevara cabo el tedioso proceso de construir
coaliciones y de hacer concesiones a la oposici6n.MasaOn,"elpeligrode las elecciones
presidencialesdel tiposuma-ceroes multiplicado porla rigidezdel periodofijodel mandato
presidencial.Ganadoresy perdedoresestan claramentedefinidospor todo el periodo del
mandatopresidencial...Los perdedoresdeben esperaral menos cuatroo cinco ahos sin
acceso alguno al poder y patronazgodel ejecutivo"(p. 56).
En cuartolugar,Linzargumentaque "elestilo presidencialde la politica"es menos
propicioparala democraciaque el estiloparlamentario de hacer politica.Encontrastecon
los primerosministros,a los presidentesse les exige serjefe del Estadoy el jefe del gobierno
a la vez5, y las exigencias de estos dos papeles pueden entraren conflicto.El hecho de
sentirse el representantede toda la naci6n puede Ilevaral presidente a una terrible
intoleranciaparacon la oposici6n.Enlos sistemas presidencialesexistentes,la ausencia de
un monarca o de "un presidente de la repOblica' que tenga poderes simb6licos o de
moderador,les privade un poder de contenci6n.

Evaluandolos resultadosdel presidencialismo

Linztiene raz6n cuando afirmaque la mayoriade las democracias con mas larga
duraci6nen el mundotienen sistemas parlamentarios.Como lo muestrael cuadro 1, el
presidencialismohoy en dia esta pobrementerepresentadoentre las democracias del
mundo.Definimosaquila democraciaestable estrictamenteen base a su longevidad;mas
especificamente,porlo menos 25 ahiosde democraciaininterrumpida.
De los 31 paises que han tenidodemocraciacontinuapor lo menos desde 1967 (es
decir, duranteporlo menos 25 aniosconsecutivos),s6lo cuatro-Colombia,Costa Rica, los
Estados Unidos y Venezuela- tienen sistemas presidenciales.En tanto, 24 democracias
parlamentarias,dos democraciassemipresidencialesy una de tipohibridohan sobrevivido
desde ese mismoalio6.
La escasa cantidad de democracias presidencialesestables no es simplementeel
productode que se hayan hecho pocos intentospor establecerlas.En otrotrabajo,Scott
Mainwaringdetect6 50 democracias que fracasarondesde 1945. De estas, 19 fueron
parlamentariasy 27 fueron presidenciales(4 fueronde otros tipos). La tasa de "exito",
definida como el nOmerode democracias estables dividida por la sumatoriade las
democracias estables mas el nimero de democraciasfracasadas,fue muchomts bajaen

5 Este papel dual no es inherenteal presidencialismo; podriahaberun monarcau otrotipo ceremonialde

Jefe de EstadomisunJefe de Gobiernopopularmente electo. Hahabidopropuestasen Israel,Italiay Holandapara
la elecci6n directadel "Primer
instituir Ministro" (es decir,unPresidente),aunquereteniendoel actualJefe de Estado
ceremonial.Vid.SHUGART y CAREY,op. cit., cap. 8.
6 Si usAramosel criteriomas estrictode Lijphart paradefinirunademocraciaestablecidapormuchotiempo,
esto es, paises que han tenidodemocraciacontinuadesde 1950,s6lo habriados sistemaspresidenciales(Estados
Unidosy Costa Rica),comparadoscon 18 sistemasparlamentarios, dos sistemas semipresidencialesy unohibrido.
LIJPHART, op. cit.
 Y DEMOCRACIA
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO 401

CUADRO 1
Democracias estables, 1967-1992
Sistemas parlamentarios(24) Sistemas presidenciales (4) Otros sistemas (3)

Alemania (1949) Colombia (1958) Finlandia (1906)

Australia (1900) Costa Rica (1949) (semipresidencial)
Austria (1945) Estados Unidos (1788) Francia (1946)
Barbados (1966) Venezuela (1958) (semipresidencial)
(1831) Suiza (1948)
Belgica
Botswana (1966) (hibrido)
Canada (1867)
Dinamarca (1855)
Holanda (1848)
India (1952)
Irlanda (1921)
Islandia (1874)
Israel (1949)
Italia (1946)
Jamaica (1962)
Jap6n (1946)
Liechtenstein (1918)
Luxemburgo (1868)
Malta (1964)
Noruega (1814)
Nueva Zelanda (1852)
Suecia (1866)
Reino Unido (1832)
Trinidady Tobago (1862)
Nota: Los arios entre par6ntesisindicanel tiempo desde el cual se han realizadoelecciones populares
continuas.

los sistemas presidenciales(7 de 31, o sea, 22,6 %)que en los parlamentarios

(25 de 43, o
sea, 58,1 %)7.
Lalecturainicialde esta informaci6nda muchoapoyo alas conclusionesde Linz.Sin
embargo, no esta claro hasta que grado el presidencialismoper se es responsable por la
tasa de 6xitoinferiorde las democraciaspresidenciales.Quizael factormas inquietanteque
surge de un estudiode la relaci6nentretipode regimeny democraciaexitosa es que casi
todos los intentospor establecer democracias presidencialeshan tenido lugaren paises
subdesarrollados.EstadosUnidoses la Onicaexcepci6n inequivoca,aunque la Argentinay
Uruguayen alg n momentofueronconsideradoscomo bastantedesarrollados.Debido a
que el nivelde vidaes unfactorsustancialque contribuyea la viabilidadde la democracia8,
el grado de responsabilidaddel presidencialismopor el fracaso de la democracia no es
claro.

7 S. MAINWARING: "Presidentialism, and Democracy:TheDifficult

Multipartidism Combination", en Comparative
PoliticalStudies,vol. 26, NW2 (julio1993),pp. 198-228.Paramcs evidenciasen este punto,ver AlfredSTEPAN y Cindy
SKACH: "Constitutional Frameworks and DemocraticConsolidation: Parlamentarism versus Presidentialism", World
Politics,vol. 46, NI 1 (octubre1993),pp. 1-22.
8 Este punto ha sido establecido por muchos analistas;vid., por ejemplo, KennethBOLLEN: "Political
Democracyand TheTimingof Development", en AmericanSociologicalReview,vol. 44, agosto 1979, pp. 572-587.
402 SCOTTMAINWARING S. SHUGART
Y MATTHEW

CUADRO2
Democracia en paises menos desarrolladosdesde 1945 por tipo de r6gimen
A. Democraciasexitosas, 1945-1991
(Fechas de elecciones fundacionalesentre parentesis)
Sistemas parlamentarios Sistemas presidenciales
Barbados (1966) Colombia (1958)
Botswana (1966) Costa Rica (1949)
India (1952) Venezuela (1958)
Jamaica (1962)
Trinidady Tobago (1962)

B. Democracias que fracasaron despues de por lo menos 25 arios

(Periodos de gobierno democraticoentre parentesis)
Sistemas parlamentarios Sistemas presidenciales Hibridosu otros tipos
Sri Lanka (1948-78) Chile (1933-73) Libano (1943-75)
Filipinas(1946-72)
Uruguay(1942-73)

S61o8 paises en el TercerMundohan mantenidodemocraciascontinuasdurantepor

to menos 25 aios hasta 1992. Cinco de ellas son parlamentarias(Barbados,Bostwana,
India,Jamaica y Trinidady Tobago) y tres presidenciales,los paises latinoamericanos
previamentemencionados.Otrascinco democraciastercermundistasduraronal menos 25
ahos antes de fracasar.De estos cinco casos, tres eran presidenciales:Chile,Filipinasy
Uruguay. Una, Sri Lanka, era parlamentaria,aunque una enmienda constitucionalla
transform6en un sistema hibridoen 1978, poco antes de que las elecciones fueran
suspendidas porvariosahos. ElO1timo caso, el del Libano,se regiaporun sistema hibrido.
Los resultados del analisis de la democraciaen el TercerMundo,resumidaen el
cuadro2, sugierendos conclusiones:1) el exitomuchomayorde la democraciaparlamen-
tariadepende parcialmentedel exito mucho mas abrumadorde la democracia entre los
paises industrializados,ningunode los cuales tiene una constitucionpresidencial9,con
excepci6n de los Estados Unidos;y 2) ningunode los dos tipos principalesde democracia
han funcionado bien en el Tercer Mundo;tanto la democracia parlamentariacomo la
presidencialhan fracasadola mayorpartedel tiempo.
Elmaldesempetnodel parlamentarismo en el TercerMundopuede estar relacionado
con el hecho de que ha sido implementadoprincipalmentedentrode paises asidticos y
africanosdonde los obstaculossociales, econ6micosy culturalesa la democraciahan sido
mds grandes que en la mayoriade los casos latinoamericanos. Lamayoriade las democra-
cias parlamentarias que fracasaronse dieronen paises del "Cuarto Mundo"; muchas habian
pasado recientementeporluchasturbulentasporla independenciaque las desestabilizaron;
y variastuvieronprofundasdivisionesetnicas y una identidadnacionalpoco desarrollada.
No obstante, el mal desempeno del parlamentarismo en el mundo subdesarrolladosirve
para recordarnos que condiciones sociales y econ6micas adversas, asi como compromi-
sos limitadoscon la democraciaporpartede las elites,creangraves dificultadesal margen
del tipode regimen.

9 LaQuintaRepOblicaFrancesaes semipresidencial.
 Y DEMOCRACIA
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO 403

Cualquierconclusi6nempiricadefinitivaacerca de la tendenciaal fracaso de un tipo

o de otro tendriaque apoyarse en estudios de caso mas detallados sobre los multiples
quiebres de la democraciaen el TercerMundo,especialmente en variosde los sistemas
parlamentariosque no han sido estudiados desde la perspectivadel andlisisinstitucional.
Comoha mostradoel trabajode Linzsobre el quiebrede los regimenesdemocraticosio, el
estudio de este fen6meno exige poner atenciona los muchos factores contigentes que
contribuyenal resultadode la crisisde los regimenes.Sin embargo,Linzha construidouna
propuestaconvincentede porque el presidencialismo-al menos como es practicadoen la
mayorialos paises latinoamericanosactuales- no ha logradoponersuficientesobstaculos
en el caminode una crisisque conduce hacia el quiebre.

Una criticaal argumentode Linz

Estamos de acuerdo con el prop6sitocentralde tres de las cuatrocriticasde Linz
sobre el presidencialismo.Coincidimosen que el tema de la legitimidadduales problema-
ticodentrode los sistemas presidenciales.Enel mas simplede los sistemas parlamentarios,
el ejecutivo es seleccionado por y es responsable ante la asamblea, que es la Onica
instituci6ndemocrticamente legitimaen el nivelnacionaldel sistema politico.Un ejecutivo
de esta naturaleza,a diferencia de uno que provenga total o parcialmentede una
presidenciaelegida popularmente,carece de una base independientede legitimidad.
No obstante,en un grado muchomenorque en los sistemas presidenciales,tambien
hay conflictoen relaci6na quien detenta la legitimidaden los sistemas parlamentarios.A
veces los conflictossurgenentrelas alta y bajade unalegislaturabicameral,cada
camaras
una reclamandoparasi el ejerciciodel poderlegitimo.Si ambas camarastienenel poderdel
voto de confianza sobre el gabinete, el resultado mas probable -cuando diferentes
mayorias controlanlas camaras- es un gabinete de coalici6n. En este caso, no hay
legitimidaddualentreel ejecutivoy la asamblea,sinoentrelas dos camarasde la asamblea.
Un orden de esta especie podriaser problematicosi las dos camaras estuvieran
controladaspor partidoso bloques profundamentecontrapuestos11,aunque en la mayoria
de los sistemas, una u otracamarapuede ser disueltaparaintentarresolverel conflicto.En
algunos sistemas parlamentarios,incluyendoCanada, Alemaniay Jap6n, la camara alta
tiene poderes significativospara legislar,pero no puede ejercitarun voto de censura en
contradel gobierno.Loque hayentonces es unagenuinalegitimidaddualentreel ejecutivo
y (una partede) la legislatura.Porlo tanto,la legitimidaddemocrtica dual no es exclusiva-
mente un problemadel presidencialismo,aunque probablementesea mas acentuado en
este. Un parlamentounicameralevitariala potenciallegitimidaddual bajoel parlamentaris-
mo, pero asi se sacrificarianlas ventajasdel bicameralismo,especialmente para paises
plurales,con unsistemafederal,o de grantamaro12. Ademas,la existenciade dos agentes
del electorado,cada uno dotado con diferentes,pero cuidadosamentedefinidas,autorida-
des, puede ser una ventajadel presidencialismo,como Shugarty Careyhan argumentado.
Laclave es definirlos poderes y el metodode eleccion de los poderes de gobiernode forma
tal que mitigueel conflictoentrepoderes.
Tambiencoincidimoscon Linzen que la rigidezdel presidencialismo,creada por el
periodofijodel mandato,puede ser una desventajaque a veces Ilegaa ser muyseria. Con
10JuanJ. LINZ: TheBreakdownof Democracies:Crisis,Breakdownand Reequilibration. The John
Baltimore,
HopkinsUniversityPress, 1978./Trad.esp.: La quiebrade las democracias,Madrid,AlianzaEditorial).
11Vid.LIJPHART, op. cit., parauna discusi6nde dichacrisisconstitucionalen Australia.
12LIJPHART,
op. cit., cap. 6.
404 SCOTTMAINWARING
Y MATTHEW
S. SHUGART

el periodo fijoes muy dificildeshacerse de presidentesimpopulareso ineptos sin que el

sistema se quiebrey en muchos paises resultaimposible(porqueesta constitucionalmente
prohibido)reelegira un buen presidente.Sin embargo, no hay razones por las que un
sistema presidencial tenga que prohibirla reelecci6n. Estipulacionesen contra de la
reelecci6n fueron introducidasprincipalmentepara reducirlos incentivosque tuvierael
presidentepara abusarde los poderes ejecutivoscon objetode asegurarsu reelecci6n.
La prohibici6nde la reelecci6n inmediatatambien es atractivapara los politicos
ambiciosos interesadosen ocuparel puesto politicomas altode la naci6nporquequitade
la escena a un contrincantepotencialmentepeligroso. En algunos paises, los politicos
regionales o caudillos" favorecieronesta prohibici6npor cuanto buscaron protegerse del
potencial que un presidente popularpodria utilizaren una campara nacional por su
reelecci6nen contrade los interesesfrecuentementemas provincialesrepresentadosporel
Congreso. Enotrospaises, las oposiciones democraticasalas dictaduras"presidenciales"
preexistenteshan buscado prohibir la posibilidadde unnuevopresidenteperpetuo.Apesar
del riesgo potencialal abuso, la reelecci6npuede ser permitida-y creemos que deberia
serlo en aquellos paises donde hay institucionesconfiablesque salvaguardenlas eleccio-
nes de la manipulaci6nescandalosa por partede los funcionariosen ejercicio.
AOnsi se permitierala reeleccion,sin embargoqueda la rigidezdel mandatofijo.El
argumentoacerca de la "flexibilidad" de reemplazargabinetes en los sistemas parlamenta-
rios tiene un doble enfoque. En un sistema parlamentario, el partidodel primerministro
puede sustituira su lidero un grupode la coalici6npuede retirarsu apoyo y provocarun
cambio de gobierno,sin necesidad de recurrir al golpe de Estado,recursoque podriaser la
Onicamanerade removera un presidenteque carezca de apoyo. Estamosde acuerdo con
Linzen que la inestabilidaddel gabinete no necesariamenteimplicala inestabilidaddel
regimene inclusoesto puede ofrecerunavalvulade seguridad.
Sin embargo,las crisisen muchosde los sistemas parlamentarios fallidos,incluyendo
Somaliay Tailandia,han surgidoprecisamentedebido a la dificultadde sostenergabinetes
viables. El presidencialismoeleva el costo para removera un titulardel ejecutivo;los
opositoresdeben esperaralterminodel periodoo bienrespaldarungobiernoantidemocratico.
Puede habercasos en que este costo mis elevado paracambiarungobiernoes deseable,
ya que podriaproporcionarmayorpredictibilidad y estabilidadal proceso de formaci6nde
politicasque el desmantelamiento y reconstrucci6n frecuentede los gabinetes que afligea
algunos sistemas parlamentarios.
Te6ricamente,el problemade los periodosfijospodriaremediarsesin adoptarformas
parlamentariasal permitir-bajo ciertascondiciones- la convocatoriade elecciones antici-
padas13. La estipulaci6nde elecciones anticipadasrepresentauna desviaci6n del presi-
dencialismopuro,el cual se defineporsus periodosfijos.Sinembargo,en tantoun poder no
pueda hacer renunciaral otrosin que el mismotenga que postularsea la reelecci6n, el
principiode la separaci6n de poderes estaria conservado mas que en cualquierotra
variantedel parlamentarismo.
No estamos de acuerdo con Linzcuando dice que el presidencialismoinduce a una
tendencia hacia la politicade "ganadorOnico" mas que el parlamentarismo. Desde nuestro
puntode vista,los sistemas parlamentarios no proporcionanmayorventajaen este aspecto.
Elgrado en el cual las democraciaspromuevenlas reglasdel juego de tipo"ganadorUnico"

13Despu6s de dos golpes militaresfallidosen 1992,los politicosvenezolanosiniciaronla consideraci6nseria

de un plan para permitira los votantesremoveral jefe del Ejecutivomedianteuna elecci6n de revocaci6n.Dicho
poder existe en algunos estados de los EstadosUnidos.
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO
Y DEMOCRACIA 405

depende tambiendel sistema partidario y del sistema electoral.Los sistemas parlamenta-

rioscon partidosdisciplinadosy un partidode mayoriaofrecenmenorescontrolessobre el
poder ejecutivo,y por ende promuevenuna tendencia de 'ganador Unico"mas que los
sistemas presidenciales14
EnGranBretaia, porejemplo,en las 01timasdos decadas, unpartidofrecuentemente
ha ganado una mayoriadecisiva de asientos parlamentariosa pesar de haber obtenido
mucho menos que el 50 %de los votos populares.A pesar de que le faltauna mayoriade
los votos populares, el partidopuede controlarpor entero todo el poder ejecutivo y la
legislaturaporunprolongadoperiodode tiempo.Einclusopuede usarestrat6gicamentesu
poder de disoluci6npara renovarsu mandatopor otroscinco aios al Ilamara una nueva
elecci6n antes de que expiresu periodo.
Debido a la presencia de partidosdisciplinados,combinados con la habilidaddel
primer ministropara disolver el parlamento,en esencia los sistemas Westminsterno
proporcionancontrollegislativosobre el primerministro.Los miembrosdel parlamento
suelen apoyar las iniciativaspoliticasy legislativasde su propiopartidoal margende los
meritosde cada una de las propuestas.Aquimas que en cualquierotrosistema presiden-
cial hay un "ganadorUnico".
Si un partidotiene mayoriaen el parlamento,es improbableque un voto de censura
prevalezca; de este modo existe poca o ningunaoposici6n para controlaral gobierno.
Debidoa estas imperfecciones,el liderdel PartidoLaboristabritanicoNeilKinnock,durante
la ConferenciaAnualde su partidoen 1991, propusoun cambio constitucionalque exigia
parlamentoscon periodosfijos.Otrasreformas,incluyendola representaci6nproporcional
y una camara alta.popularmenteelecta, son frecuentementediscutidas como remedios
para los males del parlamentarismo percibidosen el ReinoUnido.
Elpresidencialismoesta apoyado sobre un sistemade controlesy equilibrios.Dichos
pesos y contrapesos podriancriticarsedesde otras perspectivas,pero suelen inhibirlas
tendencias de "ganadorOnico"que Linzadscribe al presidencialismo.Los controles y
equilibriosestan disenados precisamentepara limitarla posibilidadde que el ganador se
Ilevetodo. Si un partidoo coalici6npierdela presidencia,este todaviapuede controlarun
bloque de votos crucialesdentrodel Congreso,situaci6nque en muchos paises permitiria
limitaral presidentey bloquearalgunas iniciativaspresidenciales.
Si los poderes legislativospropiosdel presidenteson Onicamentenegativos(poderde
veto, pero no para decretar, ni poder exclusivo para establecer la agenda), incluso un
congreso controladoporla oposici6npuede ser el primeractorparalegislar,como ocurre
en los Estados Unidos. Controlarel Congreso no es el premio mas grande y no suele
permitira un partidoo a una coalici6n dictar la politica,pero permiteal partidoo a la
coalici6nestablecer parametrosdentrode los cuales se desarrollandichas politicas.Puede
ser un gran premiosi la presidenciatiene poderes legislativosrelativamentedebiles.
Ademas, en comparaci6ncon los sistemas parlamentarios del estiloWestminster,la
mayoriade las democracias presidencialesofrecen mayores posibilidadespara dividiral
gabinete entrevariospartidos.Esta practica,la cual es esencialmentedesconocida entre
las democraciasestiloWestminster, es comOnen los sistemaspresidencialesmultipartidistas.
Paraser elegidos, los presidentesnecesitan construiruna ampliacoalici6ninterpartidaria,
14 Para un argumento
similar,ver Donald HOROWITZ:"ComparingDemocraticSystems", The Journalof
Democracy,vol. 1, NF4 (otoho1990),pp. 73-79. Estepuntoayudaa ilustrarunode nuestrosargumentosprincipales
en este articulo,concretamente,que los rasgos del sistema de partidoson muy importantestanto para la
democraciaparlamentaria como parala democraciapresidencial.
406 SCOTT
MAINWARING
YMATTHEW
S.SHUGART

sea en la primeravuelta(si predominaun formatode mayoriarelativa)o para la segunda

vuelta (si prevalece un formatode dos vueltascon mayoriaabsoluta).Generalmente,los
presidentes asignan puestos en el gabinete a partidosdiferentesdel suyo para atraerel
apoyo de estos; o despues de las elecciones, pararecompensarlospordichoapoyo. Dividir
el gabinete de esta manera es otra forma de dar a los perdedores en la contienda
presidencialuna partedel poder.
Asi, contrariamentea lo que dice Linz,algunossistemas parlamentarios -en particu-
lar,aquellossistemas electoralescon distritosuninominales-tienentendenciasde "ganador
unico"mas fuertesque los sistemas presidenciales.Es especificamentela combinaci6ndel
parlamentarismo con un sistema electoralde distritouninominalcon mayoriarelativala que
produce estos resultados. En los sistemas presidenciales con sistemas electorales
uninominalesy de mayoriarelativa,el partidoque no controlala presidenciapuede controlar
el Congreso, creando asi un controlimportantefrenteal poderdel ejecutivo.
Esto no quieredecir que el presidencialismoconduzca mas a gobiernosde coalici6n
que los sistemas parlamentarios.De hecho, como argumentaremosmas adelante, los
mecanismos para construircoalicionesinterpartidarias en los sistemas presidencialesson
quiza mas fragilesque en los sistemas parlamentarios. Perolos ejemplosmas purosde lo
que Lijphartllama "democraciaWestminster", en los cuales hay "ganador(nico", son
parlamentariosy no democraciaspresidenciales.

Las ventajasde los sistemas presidenciales

Aunqueestamos en desacuerdo con unade las cuatrocriticasde Linzal presidencia-
lismo,concordamoscon l en que ha construidounargumentofuerte.Despues de todo, los
sistemas parlamentariosproporcionarian ventajassignificativassobre los sistemas presi-
denciales. Perolos sistemas presidencialy semipresidencialpresentanalgunos elementos
atractivosque pueden ser aprovechadosal maximomedianteuna atenci6ncuidadosa del
diseio institucional.
La ventaja inicialde un sistema presidencialse encuentrajustamenteen aquella
caracteristicaque Ilevoa Linza advertiren contrade las legitimidadesdemocraticasduales.
Si los poderes estan claramentedefinidosy el metodode elecci6n limitala fragmentaci6n
del sistema de partidos,puede ser beneficiosotenerdos agentes del electoradoen vez de
uno solo. Hay dos modelos generales de controlciudadanoen el gobierno democritico
representativo.En uno, que Powell1s5 lam6 de ResponsabilidadGubernamental, los votan-
tes deben tener la oportunidadde escoger entre dos gobiernos alternativosclaramente
identificables:el actualo laoposicion.Enel otro,Ilamadode Delegados Representativos,los
votantesdeben recibiruna listaampliade opciones partidariasparaescoger, de tal manera
que cada votante pueda encontrarun partidoque exprese sus preferencias politicas
generales. El parlamentarismo exige que se elijaentre estas dos opciones deseables; el
presidencialismoo el semipresidencialismopueden admitirambos tipos de elecci6n.
El modelo de parlamentarismoWestminsterfunciona muy bien en cuanto a la
"responsabilidadgubernamental", dado que el gobiernoy la oposicion estan claramente
definidos:se vota para retenera los conservadoreso para desbancarlos y asi tener un
gobierno laborista.Sin embargo, dicho modelo funcionamal en cuanto a proporcionar
representaciona las minorias:un simpatizantedel nacionalismoescoces o de los "verdes"
15 G. BINGHAM JR.: "ConstitutionalDesign and Citizen Electoral Control",en Journal of Theoretical
POWELL
Politics,vol. 1, 1989, pp. 107-130.
 Y DEMOCRACIA
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO 407

tiene poca esperanza de que se elijaa los candidatosde su partidopreferidoy mucho

menos de ver que su partidojuegue algoinpapel en legislar,en el caso de que lograra
ocupar algunos escafios. El problemade la exclusidn de grupos minoritariospoliticos,
o religiosos,que acaban hostilizandoal regimendemocr6tico,es una raz6nde por
etnicos
varios de los sistemas al estiloWestminsteren el TercerMundo(por ejemplo,Nigeria,
que
Pakistan,SriLanka)han fracasado.
Otrasformasde parlamentarismo funcionanmuy bien en proporcionar"delegados
representativos",como por ejemplo Italia,donde los votantes pueden escoger entre
muchos partidos.Estos partidosrepresentanlas variascombinacionesposibles de posicio-
nes politicassobre las variasdimensionesde los problemasen disputa, y muchos de los
partidostienenuna posibilidadrazonablede participaren el gabinete. Inclusoaquellos que
no obtengan representaci6nen el gabinetepuedenjugarun papel significativoal proponer
enmiendas a la legislaci6ndentrode los comites activosy representativoso en el pleno del
parlamento.
Sin embargo,ese modelode parlamentarismo funcionamalen cuantoa proporcionar
a los votantesla "responsabilidad gubernamental", que muchoscambios ministeriales
dado
ocurrensin conexi6ndirectacon una elecci6n. Suele ser que los mismos partidosentrany
salen del gobiernosin que ninguincambiofundamentalen la orientaci6nde las politicassea
factible.Lafaltade un poderejecutivoestable, identificabley responsablees una raz6nde
que dichos regimeneshayanfracasadoen algunospaises del TercerMundo(porejemplo,
Somalia,Sudan o Tailandia).
Por lo tanto, el parlamentarismorequiere una opci6n o un termino medio entre
proporcionarla "responsabilidad gubernamental" y procurarla diversidadde representa-
ci6n. Dado que el parlamentoes el Onicoagente del electorado,no es factibleproporcionar
ambas formasde controlciudadanomedianteel proceso electoral.Agreguese un segundo
representante,un presidente,y entonces se vuelve posible ofrecerambos a los votantes.
Una elecci6n presidencial,especialmentesi el titularactuales elegible para la reelecci6n,
puede ser estructuradacomo normalmenteIo seria una contienda entre los que se
identificancon el gobiernoy los que se identificancon la oposici6n,con votantescapaces
de tomarel mismotipo de decisiones disponiblesque en las elecciones parlamentariasal
estilo Westminster.
Laelecci6n de la asambleapuede fomentarla "delegaci6nrepresentativa", utilizando-
se la representaci6nproporcionalparapermitir a los partidosmenorestenerun papel en la
asamblea. Lamanerac6mo los diferentesresultadoselectoralesse traducenen resultados
politicos, asi como tambienla capacidad de minimizarlos riesgos de las legitimidades
duales, depende de los poderes de las dos institucionesy del grado en el cual estas se
controlenmutuamente.Depende tambiendel tipodel sistema de partidosy de su relaci6n
con los poderes de cada rama.Abordaremosestos puntosen el restode nuestradiscusi6n.

Los tipos del presidencialismo:el argumentoen favor de las presidencias

d6biles
Elarticulode Linzemplea categoriasgenericas de sistemas presidencialesy parla-
mentarios;porlo general,el no distingueentretiposde sistemas presidencialesy parlamen-
tarios.Sin embargo, en los pArrafosconclusivos,Linzargumentaque "estono implicaque
cualquierclase de regimenparlamentario funcionariabien. En efecto, para completarel
analisisuno necesitariareflexionarsobre el mejortipode constituci6nparlamentariay sus
elementos institucionalesespecificos. Entreestos se incluiriael cargo del primerministro,
408 SCOTTMAINWARING S. SHUGART
Y MATTHEW

diseiado de tal forma que combinarapoder con responsabilidad,la cual a cambio

requeririafuertes,y bien disciplinados,partidospoliticos"(p. 68).
Coincidimosen que es importantedistinguirentre diferentesclases de regimenes
parlamentarios,porqu.eno todos los tipos de parlamentarismo funcionanigualmentebien.
Los sistemas parlamentariosvarianen la medidaen que el parlamentoy sus comisiones
estn dispuestos a enmendariniciativasremitidasporel gabinete,y tambienen la facilidad
con que las mayoriaspuedan votarparadesplazara un gabinete. Porto tanto,como Linz
reconoce, la simpledicotomiapresidencialismoversus parlamentarismo, aunque utilcomo
punto de partida,no es suficiente para evaluar los meritos relativosde los diferentes
modelos constitucionales.
No es sOloentrelos sistemas parlamentarios que las diferenciasen el tipo bAsicode
regimenson sustanciales. El presidencialismotambiencombina una diversidadde siste-
mas de gobierno, y las variacionesdentrodel presidencialismoson importantes-quiza
incluso mas importantesque las variacionesdentrodel tipo parlamentario-.Bajo ciertas
condiciones, los riesgos del parlamentarismopueden ser atenuados, punto que Linz
generalmentedescuida. Es importanteprestaratenci6na factoresque puedanaminorarlos
problemas del presidencialismo,porque puede ser politicamentemas factible modificar
sistemas presidenciales que cambiarhacia un sistema parlamentario.En las siguientes
secciones discutiremostres factoresque ayudarianal presidencialismoa funcionarmejor.
Se puede argumentarque los sistemas presidencialesfuncionanmejorsi el presiden-
te tiene poderes relativamentelimitados.Enunsistemapresidencial,debilitarla presidencia
significaprincipalmentedebilitarsus poderes legislativos,aunquela importanciade limitar
los poderes presidencialessobre la formaciOn del gabinete, al requerirla confirmaci6nde
las nominacionesporel Congreso,no debe ser desestimada.Envariospaises de America
Latina,asi como en Coreadel Sury Filipinas,latendenciaha sido dotarconstitucionalmente
a los presidentescon grandes poderes legislativos.
Paracompararlos poderes presidencialesen el ambitolegislativoexaminamosseis
areas de poderes legislativos.Paracada unade esas areas,trazamosunaescala que parte
de cero (debil o ningunpoder presidencial)a cuatro(poderes presidencialesfuertes).El
primeroes el paquete de procedimientosde veto y anulaci6n:,tieneel presidentepoderde
veto, y si es asi, que mayoriadel Congreso es necesaria para anularlo?Los presidentes
tienen mayores poderes si su capacidad de veto no puede ser anulada;tienen menos
poder si no tiene veto o si un veto puede ser anuladoporuna mayoriarelativa.Elsegundo
es el veto parcial,un armaformidableen manos de algunos presidentes,con la cual ellos
pueden rechazarpartes de una ley en vez de aceptarlao rechazarlapor completo. Los
presidentes tienen mayorespoderes si pueden ejercitarun veto parcialque no pueda ser
anulado,y son los mas si no tienenveto parcial.Elterceroson poderes de decreto,
es decir,la autoridaddedebiles
algunospresidentesparaemitirleyes -al menos provisionalmente-
sin consulta previacon el Congreso.Este poder es distintode los decretos de naturaleza
regulatoriao administrativa, los cuales deben ajustarsea la legislaci6nexistente.Presiden-
tes con grandes facultadesde decretoson capaces de hacerleyes a pesar de la oposici6n
del Congreso. Encuartolugar,estan los poderes otorgadosa algunospresidentesparaser
los Onicosproponentesde la agenda en ciertasareas de politicasclaves. Endichas areas,
no se puede considerarlegislaciona menos que sea propuestaprimeropor el presidente.
Iniciativaslegislativasexclusivamentepresidencialesson poderosas si la asamblea no
del
puede enmendar las iniciativas presidente, sino quem,•s
deben aceptarlas como fueron
presentadas o rechazarlas.En quintolugar, la primaciadel presidenteen el proceso
esta paradeterminaringresos o gastos. En
presupuestario,al limitarla capacidad del Congreso
 Y DEMOCRACIA
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO 409

un extremodel espectro, el presidentepreparael presupuestoy el Congreso no puede

enmendarlo.En el otro,la asamblea preparael presupuestoo tiene irrestrictaautoridad
constitucionalpara enmendarlo.Finalmente,unos cuantos presidentes pueden someter
propuestas legislativasdirectamentea los votantes, con lo cual evitan por completo al
Congreso. Estamedidafortalecelas capacidades de los presidentesal darlesun segundo
recursopara obteneraprobaci6nparala legislaci6n.
Se ofrecen detalles sobre la calificaci6nde estas seis areas en la partesuperiordel
cuadro 3. Se suma el resultadoen cada area para calcularel total por pals, como se
muestraparavarioscasos en la parteinferiordel mismocuadro.
Este metodode calificaci6nquizapueda dejarde lado ciertasdimensionesconstitu-
cionales del poderejecutivo,y puede sobreestimarla importanciade algunas dimensiones
y subestimarla de otras.Sin embargo,una imperfectapero bien definidamedidacuantita-
tivaes preferiblea calificacionesimpresionistasy no cuantitativas.
Somos conscientes de que una comparacionde los poderes constitucionalesno
proporcionainformaci6nacerca de cuan poderosos son en realidadlos presidentes en
ciertas situaciones.Elmargende hasta donde los presidentespueden dejara un lado las
normas constitucionalespara ampliarsus poderes, o para edificarsu poder sin violarla
constituci6n,variaconsiderablemente.Masaun, la relaci6nentrelas estipulacionesconsti-
tucionalesy los poderes presidencialesreales depende de la naturalezade los partidosy
del sistema partidario.En Mexico,porejemplo,el presidentetiene una autoridadconstitu-
cional relativamentelimitada.Pero dado su controlsobre el PRIy los representantes
legislativospredominantementepriistas,el presidentetiene grandes poderes de facto y la
legislaturaratificavirtualmentetodas las iniciativaspresidenciales16.A pesar de estas
limitaciones,compararlos poderes constitucionalesproporcionainformaci6n Otilporquelas
normasconstitucionalesestablecen un marcolegal con el prop6sitode gobernarla acci6n
del ejecutivoy de la asamblea.
Cuando el presidentetiene grandes poderes legislativos,la habilidaddel congreso
paradebatir,hacercomponendasy ofrecercompromisossobre cuestiones conflictivasque
confrontana la sociedad es profundamente limitada.Encambio,el presidenteadquiereuna
importancialegislativaenormey tiene armasformidablescon las cuales moderay ajustala
legislaci6npararespondera sus interesesy limitarla construccionde consensos dentrode
la asamblea. En este aspecto, probablementeno es casual que algunos de los quiebres
mis conocidos entrelas democraciaspresidencialeshan sido de sistemas que calificaron
muyaltode acuerdocon el cuadro3; porejemplo,el regimenbrasileio de 1946, Chileantes
del golpe militaren 1973 y Filipinas.El regimencolombiano(1958-1991)tambiencalific6
muy alto; tenia un historialcuestionable como una democracia estable y sus poderes
presidencialesfueronrecientementeatenuados.
En el otro extremo de la escala de poderes presidenciales encontramos las tres
democracias presidencialesmas antiguas:Costa Rica, los Estados Unidos y Venezuela,
todas con resultadosde 2 6 menos. Obviamenteno existe una correlacionpeffecta entre
poderes presidencialesy democraciaestable;dos paises que tienenniveles bajos (Argen-
tinay Bolivia)han quebradofrecuentemente,y dos con los nivelesmds altos (Chile,1932-
1973, y Colombia,1958-1991)sobrevivieronporunlargoperiodo.Sinembargo,el hecho de
que la mayoriade las democracias presidenciales mas estables han tenido poderes
presidencialesd6biles es sugerente.

16VerLuisJavierGARRIDO: "TheCrisisof Presidentialism",en WayneA.CORNELIUS, JudithGENTLEMAN y Peter

H. SMITH
(eds.): Mexico'sAlternativePoliticalFutures,LaJolla,CenterforUS/MexicanStudies,UCSD,1989, pp. 417-
434.
410 SCOTTMAINWARING S. SHUGART
Y MATTHEW

CUADRO 3
Poderes legislativos presidenciales
Veto/Anulaci6n del conjunto Anulaci6n / Veto parcial
4 Veto sin ningunaanulaci6n 4 No anulacion
3 Veto con anulaci6n requiriendomayoria 3 Anulaci6npor mayoriaextraordinaria
superiora 2/3 del qu6rum
2 Veto conanulaci6n requiriendo 2 Anulaci6npor mayoriaabsoluta
2/3 de la totalidadde rrtiembros
1 Veto con anulaci6n requiriendomayoria 1 Anulaci6npor mayoriasimple del qu6rum
absoluta de la asamblea o mayoria
extraordinariamenora 2/3
0 No veto; o el veto requieres6lo 0 No veto parcial
anulaci6n por mayoriasimple
Decreto Introducci6n exclusiva de legislaci6n
(areas de polifticareservada)
4 Poderes reservados, sin rescisi6n 4 No enmienda por la asamblea
por el congreso
2 El presidente tiene autoridadtemporal 2 Enmiendarestringidapor la asamblea
para decretar con pocas restricciones
1 Autoridadlimitadapara emitirdecretos 1 Enmiendairrestrictapor la asamblea
0 Poderes de decreto s61oen cuanto delegado 0 NingOnpoder exclusivo
Poderes presupuestarios Propuesta de referendum
4 No enmiendas al presupuesto del presidente 4 Irrestricto
3 La asamblea puede reducirpero no 2 Restringido
incrementarrubros
2 El presidente impone el limitesuperiorsobre el 0 Ningunaautoridadpresidencial
gasto total, dentro del cual la asamblea puede para proponerreferendum
enmendar
1 La asamblea puede incrementar gastos s6lo
si crea nuevos ingresos
0 Irrestrictospoderes para la asamblea
Veto Veto Exclusividad Iniciativa Propuesta
Pais del parcial Decreto en iniciativas presupues- de Total
conjunto legislativas taria refer4ndum
Argentina 2 0 0 0 0 0 2
Bolivia 2 0 0 0 0 0 2
Brasil (1946) 2 3 0 1 1 0 7
Brasil (1988) 1 2 2 1 1 0 7
Chile (1925) 2 3 1 1 1 0 8
Chile (1970) 2 4 1 2 1 2 12
Chile (1989) 2 0 0 1 2 0 5
Colombia(pre 1991) 1,5 2,5 2 1 1 0 8
- Gastos (2) (3)
- Otros (1) (2)
Colombia(1991) 1 2 1 0 1 0 5
Corea del Sur 2 0 1 0 3 0 6
Costa Rica 1 0 0 0 0 0 1
- Presupuesto (0)
- Otros (2)
Ecuador 1,5 1,5 1 0 0 2 6
- Presupuesto (0) (0)
- Otros (4) (4)
Estados Unidos 2 0 0 0 0 0 2
Filipinas 2 1,5 0 0 3 0 6,5
- Gasto (2) (3)
- Otros (2) (0)
M6xico 2 0 0 0 0 0 2
RepOblicaDominicana 2 0 0 0 0 0 2
Uruguay 1 1 0 2 2 0 6
Venezuela 0 0 0 0 0 0 0
 Y DEMOCRACIA
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO 411

Cuandola presidenciaes relativamente debilfrenteal congreso, situacionesen que el

presidentecarece de mayoriaen el congreso no tienenpor que ser momentosde crisis,e
inclusivepueden ser deseables. Ciertamentees favorableque el partidodel presidentesea
un partidoimportante,porquede lo contrariola probabilidadde un conflictosin resoluci6n
entre el ejecutivo y el legislativose incrementa;las formas en que la probabilidadde
compatibilidadentreel presidentey la asamblea pueden mejorarseseran discutidasmas
adelante. Pero si el partidodel presidentees grande, pero no dominante,entonces uno o
mis de los diversos partidosmenoresque gane asientos en el congreso puede negociar
con el presidenteen el proceso legislativoy, porlo tanto,juega un papel significativo,pero
sin Ilegara ser tan decisivo como frecuentementeson los partidosmenores dentrode los
sistemas parlamentarios.
Si el regimenes semipresidencial,los poderes del presidentesobre la formaci6ndel
gobierno son (por definici6n)mas debiles que en un sistema presidencial.Tipicamente,
tales presidentes no tienen ningun poder -o tienen un poder muy limitado-sobre la
legislaci6n,al margende los poderes que podrianser cedidos paraprop6sitosespecificos
por el gabinete o el parlamento.
Por ende, en contextos multipartidarios, el semipresidencialismoes preferibleal
presidencialismopuro,porqueevitalos riesgos de un gabineteresponsableexclusivamen-
te ante un presidenteque sdlo tiene un pequero bloquede simpatizantesconfiablesen la
asamblea. Bajo el semipresidencialismo,la mayoriao todos los poderes cotidianos del
ejecutivoquedan en manosde ungabineteresponsableexclusivamentefrenteal parlamen-
to cuando el presidentecarece de una mayoriaconfiable.Elsemipresidencialismotambien
posee ventajasobre el parlamentarismo puroen contextos multipartidistas, en cuanto los
votantes tienen un agente, el presidente,quien designa cual partidooa partidosintentarin
formarun gobiernoy este agente puede seguirsiendo responsableante el electoradopor
las decisiones tomadas.

El presidencialismoy la disciplinade partido

Linzargumentacorrectamenteque los sistemas parlamentarios funcionanmejorcon
partidosdisciplinados.Nosotroscreemos que ciertonivelde disciplinapartidariatambien
facilitael funcionamientode los sistemas presidenciales17.Los partidosen los sistemas
presidenciales no necesitan ser rigidamentedisciplinados,pero la excesiva indisciplina
hace mas dificilestablecer relaciones razonablementeestables entre el gobierno, los
partidosy la legislatura.Los presidentesdeben ser capaces de trabajarcon las legislaturas,
porquede lo contrarioestarianmas propensosa enfrentardificultadesdesmesuradas para
gobernareficientemente.Un minimode disciplinapartidariaayudaa que sea posible para
los presidenteslograracuerdos estables con el congreso.
Donde la disciplinaes especialmente los son miembrosde un
debil, legisladoresque
partidopueden retractarsee incumplirun pacto negociado por sus lideres partidarios.

17 Fred Riggs formulael argumentoopuesto, afirmandoque partidosindisciplinadosfacilitanel funciona-

mientode las democraciaspresidenciales.Vid.su "TheSurvivalof Presidentialism in America:Para-Constitutional
Practices",en International
PoliticalScience Review,vol. 9 (1988), pp. 247-278. Riggs basa su argumentoen el
supuesto de que los partidosestadounidensesson indisciplinados,una presunci6nque supuestamenteayuda a
explicarpor qu6 el presidencialismoen los Estados Unidosno resultamas pernicioso.Pero Riggs subestimael
gradode disciplinade los partidosestadounidenses.Vid.D. RoderickKIEWEIT y MatthewD. MCCUBBINS: TheLogicof
Delegation:CongressionalPartiesand theAppropiations Process,Chicago,TheUniversityof ChicagoPress, 1991.
Lasotrasdos democraciaspresidencialesm6s antiguasadembs de los EstadosUnidos(CostaRicay especialmen-
te Venezuela),tienenpartidoscentralizadosy disciplinados.
412 SCOTTMAINWARING
Y MATTHEW
S. SHUGART

Inclusive,puede ser que los presidentesno puedan ni siquieraconfiaren el apoyo de su

propiopartido.Bajoestas condiciones,los presidentesestan forzadosa descansar sobre
bases de apoyo constituidasad hoc, y tienenque negociarcada ley controvertidacon los
legisladores uno por uno, en vez de negociar principalmentecon los lideres partidarios,
quienes pueden ofrecerlos votos de los legisladoresde su partido.Esta es una situaci6n
dificilpara los presidentes,y alientael uso extensivodel clientelismoy el patronazgopara
asegurarel apoyo de legisladoresindividuales.Ademas puede tentara los presidentesa
intentarpasar poraltoal congreso mediantemedidasde constitucionalidad cuestionables,
o a violarla constitucion,posiblementecon los militarescomo aliados.
Con partidosmas o menos disciplinados,los presidentesno necesitan negociarcon
los legisladores uno por uno. Mas bien, pueden negociarcon los lideres de los partidos,
reduciendose el nOimero de actores involucradosen las negociaciones y simplificandose
asi el proceso. Suelen poder contarcon que los liderespartidariospueden garantizarlos
votos de la mayoriade sus partidarios,con lo que hay mas previsibilidaden el proceso
politico.
Este argumentoimplicaun corolarioobvio:Ac6moalentarmayordisciplinade los
partidosen los paises donde hace falta?La disciplinade partidodepende de como se
seleccionan los candidatos y de quienes controlanel orden de la lista electoral'8.Si la
organizaci6ncentraldel partidocontrolala selecci6n de candidatos,los legisladorestienen
incentivospara seguir la linea del partido;de otramanera,ellos se arriesgana perdersu
candidaturaen la pr6ximaocasion. Por otro lado, donde prevalezcan las elecciones
primarias,o donde la seleccion de candidatoses descentralizada,la organizacioncentral
tendriamenos controlsobre los legisladores.
Enel mismosentido,si el partido(especialmentela organizaci6nnacionaldel partido)
controlaquien resultaelecto, como ocurrecon un sistema de listacerradaen elecciones
proporcionales,los politicostienenfuertesincentivosparaseguiral liderazgopartidario; de
lo contrario,arriesgansu propiaubicacionen la listadel partido.Porotrolado, donde los
miembrosse eligen gracias a sus propios recursos y esfuerzos, como en los sistemas
donde los candidatosdel mismopartidotienenque competiruno contraotro,los politicos
dependen menos de su partido.Bajoestas condiciones,es probableque la disciplinadel
partidosea mAsdebil.

Los sistemas de partidoy el presidencialismo

del presidencialismo
Linzadvierteque los problemas en nacionescon
se multiplican
profundasdivisionespoliticasy numerosospartidospoliticos(p. 52). Se podriaprofundizar
este argumento:los riesgos del presidencialismoafectan sobre todo a los paises con
profundosconflictospoliticosy/o numerosospartidospoliticos.En los paises donde las
diferencias politicas sean menos profundasy en donde el sistema de partidosno este
particularmente fragmentado,se reducenlos problemasdel presidencialismo.La mayoria
de los paises con sistemas presidencialestienenprofundasdivisionespoliticaso muchos
partidos,y porlo tanto,los argumentosde Linzacerca de los problemasdel presidencialis-
mo suelen ser pertinentes.Pero algunos sistemas presidencialestienen divisionesmenos
arraigadasy menorfragmentaci6nen el sistemapartidario.Enestos casos, el presidencia-
lismo con frecuenciafuncionarazonablementebien, como sugieren casos como los de

18 Lo inversoes tambi6ncierto;los politicosque optanpor partidosindisciplinadosescogen m6todos de

selecci6n de candidatosy sistemas electoralesde acuerdocon sus preferencias.
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO
Y DEMOCRACIA 413

EstadosUnidos,Costa Ricao Venezuela.Estepuntoes importante,porquesugiere que una

manerade aliviarlas presionessobre los sistemas presidencialesseriatomarmedidaspara
limitarla fragmentaci6ndel sistema partidario.
Una fragmentaci6nsignificativaen el sistema partidarioes un problema para el
presidencialismoporque incrementala probabilidadde conflicto insuperable entre la
legislaturay el ejecutivo.Con una fragmentaci6nsignificativadel sistema partidario,el
partidodel presidenteno tendrianada cercano a una mayoriaen el congreso, viendose
forzado a apoyarse en una coalici6n.Lamentablemente,las coaliciones interpartidarias
tienden a ser mas fragilesen los sistemas presidencialespordos razones19.
En primerlugar, mientrasque en los sistemas parlamentarioslas coaliciones de
partidosgeneralmentese formandespues de la elecci6n y obligana los representantesa
apoyaral gobierno,en los sistemas presidencialesse formanfrecuentementeantes de la
elecci6n y no obligana los representantesa respaldaral gobierno.Elpoder ejecutivono se
formamediantearreglospostelectoralesentrepartidosy no se divideentrevariospartidos
corresponsables de gobernar,aunque miembrosde variospartidosa menudo participan
en los gabinetes. Lascoalicionesgobernantesen sistemas presidencialespueden ser bien
diferentesde las coaliciones electorales, mientrasque en los sistemas parlamentariosla
mismacoalici6nque tienela responsabilidadde formarel gobiernoes tambienla que tiene
la responsabilidadde gobernar.
Dada la separaci6n de poderes, un acuerdo entre partidospuede afectar s6lo los
asuntos del congreso, sin ningunaimplicanciaobligatoriapara las relaciones entre los
partidosy el presidente.Variospartidospueden apoyaral presidentedurantela campara
electoral,pero este hecho no garantizael apoyo de los partidosuna vez que se asuma el
cargo. Aunque a menudo miembrosde varios partidosparticipanen los gabinetes, los
partidosno son responsables porel gobierno.Partidoso legisladoresindividualespueden
unirsea la oposici6n sin provocarla caida del gobierno,por lo que un presidentepuede
terminarsu gesti6n con escaso apoyo en el congreso.
Ensegundo lugar,en los sistemas presidenciales,el compromisode los legisladores
individualespara apoyarun acuerdo negociado por el liderazgodel partidoes a menudo
menos seguro. La extension de un portafolioen el gabinete no necesariamenteimplica
apoyo partidariopara el presidente,como suele suceder en un sistema parlamentario.El
compromisode los legisladoresindividualesparavotarla lineadel partidocambia mucho
porlas razones mencionadasen la secci6n previa,variandodesde los partidosparlamenta-
rios extremadamentecohesionados en Venezuela hasta los partidos heterogeneos e
indisciplinadosen el Brasil.Como consecuencia, el apoyo partidariopara un gobierno no
implicanecesariamenteel apoyo de congresistasindividuales.EnBrasil,porejemplo,la fal-
ta de disciplinapartidaria
significaque los legisladoresindividualesvotancomo ellos quie-
ren,factorque refuerzala inestabilidaddel apoyodel Congresoa la politicadel gobierno.En
contraste,en muchos sistemas parlamentarios, los legisladoresindividualesestan mas o
menos comprometidosen apoyaral gobiernoa menos que sus partidosdecidan abando-
narla alianzagubernamental.Los miembrosdel parlamentocorrenel riesgo de voltearal
gobiernoy perdersus escarios en nuevas elecciones si dejande apoyaral gobierno2.
19Sobre este punto, tambidnvid. A. LIJPHART: "Presidentialism and Majoritarian
Democracy:Theoretical
en LINZ
Observations", y VALENZUELA (eds.), op. cit.
20Elpuntoclave aquies si los partidosson o no disciplinados,y nada garantizaque lo sean en los sistemas
parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al gobierno sirve como un incentivo para la disciplina de
partido en los sistemas parlamentarios, lo que no se da en los sistemas presidenciales. Vid. Leon EPSTEIN: "A
Comparative Study of Canadian Parties",en American Political Science Review, vol. 58 (1964), pp. 46-59.
414 SCOTT MAINWARING
Y MATTHEWS. SHUGART

Las dificultadespara construircoaliciones interpartidarias estables hacen que la

combinacionde multipartidismo fragmentadoy presidencialismosea problemctica,lo que
ayuda a explicar la carencia de democracias presidenciales multipartidarias de larga
duracion. Ecuador, que ha tenido una democracia -y una democracia fragil-s6lo desde
1979, es ia democraciapresidencialmultipartidista mas antiguadel mundo.S61oun pals
con esta combinaci6n institucional,Chile, ha mantenidola democracia por lo menos
durante 25 ahos consecutivos. Hubo al menos otras 14 democracias presidenciales
multipartidistasantes de la presenteola de democratizacion,peroningunaduromas que el
regimenbrasilehode 1946-1964.
Donde la fragmentaciondel sistemade partidoses limitada,la necesidad de coalicio-
nes interpartidarias se reduce y los riesgos del presidencialismosuelen atenuarse. El
presidentepuede no gozar de una mayoriaen el congreso, perosu partidoesta seguro de
ser un partidoimportanteque controlauna partesignificativade los escatos. Estasituaci6n
mitigael problemade la competencia por la legitimidad,porquemuchos legisladores se
inclinana apoyaral presidente.Pueden surgirconflictosentrela legislaturay el ejecutivo,
peroestos tiendena ser menos graves que cuando la avasalladoramayoriade legisladores
se pone en contradel presidente.
Los problemasdel periodofijode la gesti6n presidencialtambiense mitiganpor la
fragmentacionlimitadadel sistema de partidos.El terminofijodel mandatoes particular-
mente perniciosocuando el partidodel presidenteesta en clara minoria,haciendo dificil
para el presidenterealizarsu programa.Enuna situacionde minoriaevidente,el fantasma
del inmovilismoy la ingobernabilidad esta siemprepresente.No es unacoincidenciaque las
democracias presidencialesmas antiguasy mejorestablecidas-los EstadosUnidos,Costa
Ricay Venezuela- tengan sistemas partidarioscon dos o dos y medio partidosefectivos21
Seis de las siete democraciaspresidencialesque han duradoal menos 25 aios (Uruguay,
Colombiay Filipinas,junto a los tres casos ya mencionados) han tenido tres partidos
efectivos, siendo Chilela Onicaexcepcion.

Las reglas electorales parael presidencialismoy el semipresidencialismo

Estos argumentossugierenque, ceteris paribus,los sistemas presidencialesfuncio-
nan mejorcon reglas electoraleso secuencias que limitanla fragmentaciondel sistema de
partidosy mejoranlas perspectivasde por lo menos una compatibilidadgeneral entre el
presidentey la mayoriade la asamblea. Lafragmentaci6nen el sistema de partidospuede
ser reducida por varios medios, y es mejorevitaracciones draconianas que podrian
conducir a la exclusi6n de grupos politicamenteimportantesque pudierancuestionarla
legitimidaddel sistema politico22.
Ya mencionamosque la separaci6nde los poderes permitela estructuracionde la
elecci6n presidencialde modo que maximicesu responsabilidad,y permite la estruc-
turaci6nde la eleccion de la asamblea de modo que facilitauna representacionamplia.
,Peroc6mo prevenirlos problemasasociados a tenerun presidenteque goza del apoyo
s6lo de una francaminoria,fueredentrodel electorado,en la asamblea, o en ambos? Las
reglas electoralestienenunfuerteimpactoen este sentido.Lafragmentaci6ndel sistema de
21 Se calcula el nOmero de partidos efectivos elevando al cuadrado la parte fraccional del voto (o de los
escarfos) de cada partido, sumando todos los cuadrados y dividiendo este numero por uno.
"Originsand Characteristics of the Chilean Party System: A Proposal
22 Sobre este punto, vid. A. VALENZUELA:
for a Parliamentary form of Government".Latin American Program. The Woodrow Wilson Center, Working Paper, N'
164 (mayo 1985).
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO
Y DEMOCRACIA 415

partidos puede limitarse,incluso con representaci6nproporcional,por cualesquiera de

estos tres factores:1) tenerun formatoparala elecci6n presidencialde mayoriarelativaen
una sola vuelta; 2) tener elecciones presidenciales y legislativas al mismo tiempo; 3)
establecer una magnitudde distritoelectoralrelativamentebaja,o un umbralde votaci6n
relativamentealto.
El metodo cada vez mas comOnde segunda vueltacon mayoriaabsoluta para la
elecci6n presidencialtiene la importanteventajade evitarla elecci6n de un ejecutivoque
gane con una mayoriarelativaestrecha,peroque facilmenteperderiacon otrocandidatoen
una elecci6n frentea frente.La segunda vueltacon mayoriaabsolutaes atractivaporque
requiereque el ganador eventualobtenga el respaldode mas del 50 % de los votos. Sin
embargo,el sistema de mayoriaabsolutatambienalientala fragmentaci6nen el campo de
los contendientesparala presidenciay la asamblea.
Muchos candidatosentranen la primeravueltacon el objetivode lograrel segundo
lugar y derrotaral candidatoprincipalen la segunda vuelta,o de 'chantajear"a los dos
candidatos principalesy hacer tratosentre la primeray la segunda vuelta.Un candidato
como AlbertoFujimori en el PeruO,
o StanislawTyminkien Polonia,puede salirde la nada y
evitaruna victoriaen la primeravueltapara el candidatoprincipal,e inclusovenirdesde
atrasparaganarla segunda vuelta.De acuerdocon los chlculosde Shugarty Carey,en los
sistemas de segunda vueltacon mayoriaabsoluta,el eventualganadorrecibe un promedio
menor al 40 % del voto en la primeravuelta, mientrasque el contendienteque termina
segundo alcanza un promediode s61loel 25 %.
Por otra parte, la regla de mayoriarelativaen muchos casos alienta s61loa dos
contendientes"serios" porla presidencia.Enlos sistemasde mayoriarelativa,los promedios
de los ganadores y de los que terminansegundos son casi 50 %y 35 %respectivamente23
Otros mecanismos, ademas de la mayoriarelativa,pueden protegeren contra del caso
pero potencialmentepeligroso,de que un ganadorobtenga menos del 40 % del
ins61lito,
voto. Tales mecanismosincluyenrequerirun40 %parael candidatoprincipalo un margen
minimoentrelos dos candidatosprincipales,en lugarde requerirunamayoriaabsolutapara
evitaruna segunda vuelta;o emplearun colegio electoralen el cual los electores estin
constitucionalmente obligadosa escoger unode los dos candidatosmas votados en el voto
popular.
Quizas aln mas importantesea realizarelecciones legislativasjuntocon las eleccio-
nes presidenciales.Estoproduceunafuertetendenciaparaque dos partidosgrandes sean
los mds importantes,inclusosi se usa un sistemaelectoralmuyproporcional,mientrasque
el presidenteno se elijapormayoriaabsoluta24.Laelecci6n presidenciales tan importante
que tiende a dividira los votantesen dos campos, y los votantesestan mis propensos a
escoger el mismopartidoen elecciones legislativasque cuando las elecciones presidencial
y legislativano son simultaneas.
Si se realizan las elecciones parlamentariasy las presidenciales en momentos
diferentes, la fragmentaci6ndel sistema partidariode la asamblea tiende a ser mayor.
Ejemplosde ello incluyena Brasily Chile,aunque en Brasiluna reformaconstitucional

23Los paises cuyos datos estin esbozados aquison, parala mayoriarelativa,Brasil(1946-1960),Colombia,

RepdblicaDominicana,Nicaragua(s6lo 1990), Filipinas(1946-1969)y Venezuela;para la mayoriaabsoluta, los
actuales regimenes de Brasil,Chile, Ecuador,Francia,PerO,Poloniay Portugal.Vid.SHUGART y CAREY,op. cit.,
cap. 10.
24 Para los datos
empiricos sobre este punto, vid. M. SHUGART:
"TheEffects of the Timing of Elections for the
President and the Assembly", en Scott MAINWARING y Matthew SHUGART (eds.): Presidentialism and Democracy in
LatinAmerica(en prensa).
416 SCOTTMAINWARING
Y MATTHEW
S. SHUGART

estableci6 la simultaneidadde las elecciones en 1994.Enestos casos, asi como tambienen

los actuales regimenes de la Argentina,Brasil,Ecuador,ElSalvadory Corea del Sur, se
eligen las asambleas con mas frecuenciaque los presidentes,lo que implicaelecciones a
mediados del mandatopresidencial.
A menudo,los presidentestienenunapoyo legislativofuertementereducidodespues
de las elecciones a mediadosdel mandato.Enalgunoscasos, los sistemas de partidopara
el congreso y la presidencia son tan divergentes que los presidentes s6lo tienen una
pequeia minoriade legisladores.Advertimos,porlo tanto,que con presidencialismoson
preferibleslas elecciones simultaneas.Bajoel semipresidencialismo,un regimen puede
funcionarmuybien con elecciones no simultaneas,dados sus poderes presidencialesmis
debiles y el voto de censura.Sin embargo,el presidencialismocon elecciones no simulta-
neas invitaa problemas, especialmente con la presencia de otros incentivos hacia la
fragmentaci6ndel sistema de partidos.
Si se elige el presidentede modotalque maximicela posibilidadde elecciones entre
dos candidatos y una mayoria(o casi una mayoria)para el ganador, se puede elegir la
asamblea de manera tal que favorezca la representaci6nde la diversidad partidaria.
LSignificaesto que el presidentedeba tener s61oun nOmeropequeio de escados en la
asamblea? No, en tantoque no necesariamenteresultarauna fragmentaci6nexcesiva si se
usa un sistema sblo moderadamenteproporcional,y especialmente si la asamblea es
elegida al mismotiempoque el presidente(y el presidente,como ya se discutib,no se elija
por una segunda vuelta de mayoriaabsoluta). La representaci6nproporcionalpuede
lograrsepermitiendola participaci6nde algunospartidos"terceros" sin Ilegara los extremos
de paises como Israel,Italia,Poloniao Brasil.

Cambiar del gobierno presidencial hacia uno parlamentario.

Una advertencia
Convencidode que los sistemas parlamentarios son mas propensos a sostener una
democracia estable, Linzimplicitamenteaboga por el cambio al gobierno parlamentario.
Nosotros somos menos optimistas acerca de los resultados de cambiar a sistemas
parlamentariosen paises con partidosindisciplinados.Los partidosindisciplinadoscrean
problemasen las deniocraciaspresidenciales,pero inclusoprovocanproblemasat'n mas
desalentadores en los sistemas parlamentarios25. Existe el riesgo de que cambiar a
gobiernos parlamentarios con partidosindisciplinadospueda exacerbar,mas que amino-
rar,los problemasde gobernabilidade inestabilidad,a menos que la legislacionelectoraly
la de los partidosfueracambiadasimultineamenteparapromoveruna mayordisciplina.
En sistemas parlamentarios,el gobierno depende de la confianzacontinua de la
asamblea. Donde los miembrosindividualesde la asamblea actian como agentes libres,
desligados de vinculospartidistas,las mayoriasgubernamentalesque fueroncuidadosa-
mentediseiadas en negociaciones postelectoralesse desvanecen facilmente.Librespara
votar como deseen, los legisladores individualesabandonan al gobierno cuando es
politicamenteconvenientehacerlo.Bajoestas condiciones, es mdsprobableque tengan
lugar cambios frecuentes en los gabinetes: el tal6n de Aquilesclasico de los sistemas
parlamentarios.
25 GiovanniSARTORI argumentaeste punto en "NeitherPresidentialismnor Parliamentarism", en LINZy
VALENZUELA (eds.): TheCrisisof PresidentialDemocracy.Laversi6nen esparol de este articulose puede consultar
en Oscar GoDoYARCAYA (ed.): Cambiode r6gimenpolitico,Santiago,EdicionesUniversidadCat61lica de Chile,
1992, pp. 37-53.
JUANJ. LINZ:PRESIDENCIALISMO
Y DEMOCRACIA 417

Se puede presentaruncontraargumento al decirque el presidencialismoha contribui-

do en algunos paises latinoamericanos a la debilidaddel sistema de partidos,de tal modo
que cambiarhacia gobiernosparlamentarios deberiafortalecerlos partidosy quitarasi una
de las causas de la debilidad partidaria.Ademas, los analistas podrianesperar-que el
mecanismode votos de confianzaporsi mismopromuevala disciplinapartidaria,dado que
permaneceren el cargo dependeriajustamentede la disciplinapartidaria.No desestima-
mos dichas objeciones, pero ain en el corto plazo, cambiaral sistema parlamentariosin
efectuarcambios paralelospara alentarmas disciplinapartidariapodriavolverse proble-
mdtico.LaCuartaRepOblicaFrancesamostr6que el gobiernoparlamentario por si mismo
no alienta necesariamente la formaci6nde partidosdisciplinados.Tambi6nmostrb los
riesgos de partidosindisciplinadosen una democraciaparlamentaria inclusoen el contexto
de una naci6n industrialavanzada,dado que los gobiernosfueronderribadoscon mucha
frecuencia.
Porlo tanto,paraintroducircualquiercambio hacia el gobiernoparlamentario reque-
ririadiseIrarcuidadosamenteun conjuntode institucionesque aumentenla probabilidadde
un buen funcionamiento.Tanto en los sistemas presidenciales como en los sistemas
parlamentarios,la combinaci6nde las institucioneses de importanciacapital2.

Conclusi6n
Nuestrosargumentosno indicanun desacuerdo radicalcon la contribuci6nseminal
de Linz al entendimientode c6mo el presidencialismoafecta las posibilidades para la
democracia. El presidencialismocomo suele practicarse es menos favorable para la
democraciaestable que el parlamentarismo. Sin embargo,creemos que Linzsubestim6la
importanciade las diferenciasentrelos disehos constitucionalese institucionalesdentrode
la ampliacategoriade los sistemas presidenciales;y al hacerlo,sobreestim6el grado en el
cual el tipo de regimenpresidencialistaes inherentementedefectuoso, al margen de los
arreglosconstitucionalese institucionales.Los sistemas presidencialespueden diseriarse
parafuncionarm s efectivamentede lo que suelen hacerlo.Hemos argumentadoque dotar
al presidente con un poder legislativolimitado,alentarla formaci6nde partidosque son
razonablementedisciplinadosen la legislaturay prevenirla excesiva fragmentaci6ndel
sistema de partidos,aumentanlaviabilidaddel presidencialismo.Linzclaramentereconoce
que no serviriacualquierclase de parlamentarismo; nosotrosafirmamosto mismosobre el
presidencialismo.
Tambienhemos propuestoque el presidencialismo,particularmente si es diseiado
con cuidado, tiene algunasventajassobre el parlamentarismo. Desde nuestraperspectiva,
Linzno considera suficientementeeste aspecto. Ademas, en un puntoclave -la aducida
naturalezade "ganadorUnico"del presidencialismo-cuestionamosel argumentode Linz.El
interbsfinalde nuestrosargumentoses Ilamarla atenci6nsobre las combinacionesde las
institucionesy los diseriosconstitucionales,y sugerirque las ventajasdel parlamentarismo
podrianser menos pronunciadasde Io que argumentaLinz.Sin embargo, compartimos
claramente el consenso de que su innovadorarticulofue una de las contribuciones
academicas mas importantesde la Oltimadecada, y que merece ampliaatenci6nentrelos
academicos y los que formulanlas politicas.

26Desde una perspectivadiferente,James W. CEASER formulaun argumentosimilar.Vid.su "InDefense of

Separationof Powers",en RobertA. GOLDWIN y ArtKAUFMAN (eds.): Separationof Powers: Does It Still Work?
Washington,D.C.,AmericanEnterpriseInstitute,1986,pp. 168-193.
418
RESUMEN
Elpresente trabajoanaliza brevemente y evalia
criticamentelos argumentos de Juan Linzsobre los
riesgos del presidencialismo. Nosotros estamos de
acuerdo en gran medida con Linz en que el presi-
dencialismo, taly como es levado normalmentea la
pr.Ictica, tiene menos posibilidades que el parla-
mentarismo de sostener formas democraticas de
gobierno. Sin embargo, hacemos variasobservacio-
nes en torno de este argumento. Aunque coincidi-
mos con la mayoria de los aspectos de las cuatro
principales criticas de Linzal presidencialismo, es-
tamos en desacuerdo con uno de ellos: argumenta-
mos que el presidencialismo se presta menos a
resultados de todo o nada que el parlamentarismo
de tipo Westminster. Tambien sostenemos que el
presidencialismo tiene algunas ventajas que com-
pensan parcialmentesus inconvenientes.Estas ven-
tajas pueden maximizarseponiendo una cuidadosa
SUMMARY
Thispaper brieflyreviews and criticallyassesses
Juan Linz's arguments about the perils of
presidentialism. We largely agree with Linz that
presidentialismas it normallypracticed is less likely
than parliamentarism to sustain democratic
government. Nevertheless, we introducea number
of caveats intothe argument.Althoughwe agree with
most aspects of Linz's four major criticisms of
presidentialism, we disagree with one of them: we
argue that presidentialism is less oriented towards
winner-takes-all results than Westminster parlia-
mentarysystems. Wealso claim thatpresidentialism
has some advantages that partially offset its
drawbacks. These advantages can be maximized
by paying careful attention to differences among
REGISTROBIBLIOGRAFICO
MAINWARING, Scott, y SHUGART, MatthewS.
"JuanJ. Linz:Presidencialismo
y democracia.Unarevisi6ncritica".
CIENCIAS SOCIALES
(BuenosAires),vol.34,NW135,octubre-diciembre
Descriptores:<Ciencia politica><Teoriapolitica><Democracia><Autoritarismo>
<Parlamentarismo> <Partidospoliticos>.
SCOTTMAINWARING S. SHUGART
Y MATTHEW
atencidn a las diferencias existentes entre sistemas
presidenciales; argumentamos en favor de presi-
dencias con facultades legislativas limitadas.Elpre-
sidencialismo tambienparece ser mis viable cuan-
do los partidos son al menos moderadamente disci-
plinados, y es especialmente problemitico en siste-
mas multipartidistasaltamente fragmentados y con
elecciones legislativas que ocurren con mis fre-
cuencia que las elecciones presidenciales. Final-
mente sostenemos que un cambio del presidencia-
lismo al parlamentarismopodria exacerbar los pro-
blemas de gobernabilidad en paises con partidos
muy indisciplinados. Todas estas observaciones
sugieren que, aunque el argumento de Linzde que
el gobierno parlamentarioes mas conducente a una
democracia estable es en gran parte correcto, mu-
cho depende del tipo de parlamentarismoy del tipo
de presidencialismo que se Ilevea cabo.
presidentialsystems; we builda case forpresidencies
with weak legislative powers. Presidentialismalso
appears to be more viable withparties that are at
least moderately disciplined, and it is especially
problematic with highly fragmented multiparty
systems and withcongressional elections thatoccur
more frequentlythan presidential elections. Finally,
we argue that switching from presidentialism to
parliamentarism could exacerbate problems of
governabilityin countries with very undisciplined
parties.Allof these points suggest thateven if Linzis
largely correct in his argument that parliamentary
governmentsis moreconducive to stable democracy,
a great deal rests on what kind of parliamentarism
and whatkind of presidentialismare implemented.
DESARROLLO
ECONOMICO - REVISTA DE
1994(pp.397-418).
<Presidencialismo>