ESTUDIO

BASES CONCEPTUALES Y MARCO DE REFERENCIA

PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA*

Ricardo Katz, Gabriel Del Fávero y Leonel Sierralta

En este trabajo se sostiene que es necesario reforzar en América

Latina la capacidad de diseñar caminos propios en materia de
legislación y políticas ambientales, que permitan aprovechar lo
positivo de las experiencias de los países desarrollados, evitar sus
errores (que son muchos) y, por último, lograr los objetivos ambien-
tales con prioridades definidas localmente y a mínimo costo. En este
sentido, el trabajo tiene un objetivo doble: por una parte, transmitir
la experiencia chilena en la elaboración de un marco conceptual
general, con el fin de apoyar procesos similares en otros países de

RICARDO KATZ. Ingeniero Civil, Universidad de Chile. Master en Ciencias

en Administración Ambiental, Universidad de Texas. Coordinador de la Comisión
de Medio Ambiente del Centro de Estudios Públicos. Coeditor del libro Medio
ambiente en desarrollo (Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 1993).
GABRIEL DEL FÁVERO. Abogado. Estudios de posgrado en Ciencia Política
en la Universidad Católica de Chile. Secretario Ejecutivo de la Comisión de Medio
Ambiente del Centro de Estudios Públicos. Coeditor del libro Medio ambiente en
desarrollo (Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 1993).
LEONEL SIERRALTA. Profesor de Biología, P. Universidad Católica de Chile.
Master en Ecología Forestal, Instituto Agronómico Meditarráneo de Zaragoza
(IAMZ). Asesor en materias del medio ambiente forestal, Shell Chile. Miembro de
la Comisión de Medio Ambiente del Centro de Estudios Públicos.

Estudios Públicos, 57 (verano 1995).

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menor desarrollo ambiental y, en forma complementaria, aportar al

proceso de afianzamiento institucional en que se encuentra actual-
mente nuestro país.
En relación al tema de la participación de los sectores público y
privado en el desarrollo ambiental, los autores señalan que no es
posible impulsar una economía libre sin ampliar este concepto a la
gestión ambiental. Los instrumentos de comando y control (inter-
vención directa del Estado) como los de mercado tienen el mismo
objetivo de internalizar los costos externos, pero la experiencia ha
mostrado que los primeros suelen ser mucho menos eficientes que
los instrumentos del mercado. El sector privado —concluyen los
autores— debe ser la “fuerza motora” de la política y gestión
ambiental, impulsando el uso de instrumentos de mercado eficientes
y eficaces para alcanzar los objetivos deseados con el menor costo
social y privado posible.

I. NECESIDAD DE UNA POLÍTICA AMBIENTAL

T
oda política ambiental debe responder a una concepción global
del hombre y del mundo, de la libertad, del bien común. Para ello, en
consecuencia, se ha de contar con un marco integrador del tema del medio
ambiente, coherente con las políticas intersectoriales e inserto en la política
nacional de un país. Las políticas sectoriales, en efecto, no son suficientes
para abordar problemas globales en materia ambiental, sea a nivel de un
país o de una zona extensa del mismo, ni mucho menos los que afectan a
un continente o subcontinente.
Una política ambiental debe ser entendida como un proceso dinámi-
co en el cual deben participar los distintos actores nacionales: el sector
productivo, el gobierno, el poder legislativo y la comunidad. Adicionalmente,
debe hacerse cargo de las tensiones particulares en que se desenvuelve el
debate ambiental en cada sociedad. Fruto de este proceso, la política am-
biental debe determinar los objetivos deseados en este campo y establecer
las prioridades de tales objetivos. Debe explicitar sus principios rectores,
los que después orientarán la correspondiente legislación, y armonizar los
objetivos ambientales con otros problemas y necesidades de los países:
pobreza extrema, salud, vivienda, educación, infraestructura. De este modo,
una política ambiental debiera caracterizarse por ser integradora, realista y
gradual, teniendo siempre presente los diversos desafíos que enfrentan los
países en vías de desarrollo en materia de crecimiento económico, exigen-
RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 175

cias sociales (los temas de la equidad y redistribución), competitividad y

eficiencia en la utilización de los recursos, características y disponibilidad
de los recursos humanos, económicos y naturales, integración de los distin-
tos niveles culturales y las peculiaridades de las instituciones políticas y
burocráticas.
Asimismo, la política ambiental debe estar fuertemente integrada en
el marco general que orienta las políticas y acciones de desarrollo de los
países. Sin embargo, lo que hoy observamos es una disociación entre los
instrumentos utilizados en el sector productivo, económico e incluso so-
cial, y los usados en las políticas de conservación ambiental. De ahí que la
gestión ambiental, en general, no haya tenido la eficiencia que presentan
otras políticas sectoriales.
Por último, elementos básicos de una política ambiental son: su
estabilidad temporal; su consistencia, tanto en relación a las señales que las
acciones de los Estados envían como a sus contenidos explícitos, y la
capacidad de liderazgo y conducción política que exista en el país. La
estabilidad en el tiempo de una política ambiental es fundamental debido al
desfase temporal entre la generación de regulaciones y las soluciones res-
pectivas. No considerar esto implica la generación de políticas no realistas
y frustraciones de parte de los sectores beneficiados por las medidas de
protección ambiental. En relación a la consistencia, se trata de un objetivo
que ha de ser perseguido tanto por el sector regulador como por el
regulado.

II. PROBLEMAS AMBIENTALES

Al igual que la mayoría de las economías latinoamericanas, la eco-

nomía chilena se sustenta aún, en gran medida, en las actividades extractivas
y de producción de materias primas. Históricamente, la protección del
medio ambiente ha estado ausente de la gestión productiva de los recursos
naturales del país. Esto ha llevado a situaciones de contaminación en las
áreas donde se ha concentrado la actividad productiva y a una destrucción
de hábitats y disminución, no cuantificada de manera precisa, de los recur-
sos naturales renovables. Adicionalmente, la no consideración de
externalidades negativas ha contribuido al mantenimiento de flujos
migratorios desde el campo a las ciudades, haciendo que los centros au-
menten desproporcionadamente su tamaño y que ciertos sectores de la
población vivan dentro de un hábitat precario. Los problemas ambientales
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en nuestros países están muy ligados, en consecuencia, a los problemas de

pobreza y salud.
En un contexto de nula, escasa o mala gestión ambiental histórica,
situación que por sí misma podría calificarse como la principal causa de los
problemas ambientales de la región, los problemas que afronta Chile en
esta materia pueden agruparse en dos categorías:

i) deterioro de los recursos naturales renovables y pérdida de hábitats

naturales (ya sea por explotación de los mismos, o por efectos
derivados de la contaminación);

ii) problemas urbanos y de contaminación (salud y bienestar humano).

La posibilidad real de diseñar políticas y programas que tiendan a la

solución de estos problemas radica en la cuantificación de los mismos. Esta
cuantificación considera dos ámbitos complementarios que suelen estar
muy poco desarrollados en la región:

a) Cuantificación física de los problemas

La evaluación de las realidades ambientales implica el desarrollo de
programas que tienden a ser muy costosos y de largo plazo. Puesto que los
recursos disponibles para estos efectos suelen ser del todo insuficientes,
existe en general un gran desconocimiento de las realidades ambientales,
situación que se traduce a su vez en una gestión sin prioridades ni metas
claras, la cual, por tanto, no puede ser a su vez valorada ni priorizada
adecuadamente.
Complementariamente, la falta de conocimiento relativo a las reali-
dades ambientales en nuestros países impide que las denuncias efectuadas
por grupos ambientalistas puedan ser consideradas en su contexto real. Y
esto se refleja en el diseño de soluciones que no consideran las acciones
más efectivas o eficientes en términos de costos, sino aquellas más llamati-
vas o con mejor perfil político. Es común escuchar “no es necesario reali-
zar estudios para enfrentar este problema o para diseñar soluciones”, con lo
cual se tiende al desarrollo de acciones y políticas sin base conceptual
apropiada.

b) Cuantificación económica de los costos ambientales

En todo el espectro de nuestras instituciones ambientales se observa
la creencia generalizada de que los problemas ambientales no pueden ser
medidos en términos económicos. Mientras esta creencia subsista, la ges-
RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 177

tión ambiental estará en gran desventaja en relación a otras actividades

sectoriales. No se puede pretender modernizar la gestión ambiental sin
realizar un esfuerzo serio tendiente a evaluar económicamente los costos
ambientales y, consiguientemente, sus beneficios.
En forma complementaria a lo anterior, es necesario definir qué es
una inversión ambiental, para efectos de poder evaluar la efectividad de las
políticas ambientales y avanzar hacia el cálculo de los niveles óptimos de
inversión en conservación ambiental.
Los esfuerzos orientados a definir inversión ambiental consideran
los siguientes elementos o una combinación de ellos:

— las inversiones tendientes a satisfacer un estándar de emisión o de

calidad ambiental, incluidos los costos de monitoreo. Por ejemplo,
las plantas de tratamiento de residuos industriales líquidos, o los
precipitadores electrostáticos;
— las inversiones en conservación ambiental que además son producti-
vas, pero que presentan una rentabilidad inferior a la mínima estipu-
lada por la empresa para sus proyectos. Por ejemplo, el reciclaje de
agua, o la recuperación de insumos en los efluentes gaseosos;
— las inversiones en conservación ambiental en actividades no directa-
mente relacionadas con el giro de la empresa. Por ejemplo, la fores-
tación de tranques de relave.

Probablemente se puedan incorporar parámetros adicionales en la

definición. Pero no es posible pretender realizar una gestión ambiental
adecuada, o desarrollar una política ambiental eficiente, si no se define
previamente qué es “inversión ambiental”.

Realidad institucional y legal

En América Latina, la legislación ambiental está fuertemente influi-

da por las directrices de la Environmental Protection Agency (EPA) de
Estados Unidos. En efecto, se ha tendido a copiar las regulaciones, estándares
y normas de la EPA, pese a que la consistencia técnica de esas normas con
la realidad del uso de los recursos naturales en nuestros países es suma-
mente dudosa, así como lo son sus posibilidades de éxito en controlar o
abatir la contaminación. A su vez, el haber copiado la legislación estado-
unidense ha significado que nuestros países cuentan con una legislación
conceptualizada en base a controles directos (control gubernamental), sin
178 ESTUDIOS PÚBLICOS

considerar los instrumentos del mercado. El desafío para nuestros países

es, por consiguiente, avanzar hacia una legislación que utilice instrumentos
de mercado, que incentiven la creatividad del sector privado y minimicen
los costos derivados de su cumplimiento.
En cuanto a la institucionalidad, en Chile se ha optado por una
estructura de coordinación, denominada “Comisión Nacional del Medio
Ambiente” (CONAMA), integrada por un Comité de ministros y provista
de una Dirección Ejecutiva. Esta opción, aún en proceso de prueba (sólo
opera oficialmente desde marzo de 1994), posiblemente se traducirá en una
carencia de poder real dentro del gobierno, ya que las atribuciones legales
y el control de las mismas siguen en manos de los servicios públicos
sectoriales (aguas, suelos, bosques, fauna, salud, etc.). Para el sector públi-
co, en consecuencia, el desafío es hacer funcionar esta institucionalidad
como una instancia real de definición de políticas, coordinación de institu-
ciones, priorización de acciones y asignación de recursos. Pero este desafío
atañe también al sector privado, ya que una gestión ambiental pública
ineficiente sólo puede resultar en mayores trabas y costos para los priva-
dos. El sector privado debe buscar, por tanto, la manera de reforzar y
apoyar el fortalecimiento de CONAMA. Complementariamente, ésta debe
presentar programas específicos y metas evaluables.
El gran problema de la institucionalidad pública chilena, y también
del resto de los países de la región, radica en el escaso o nulo poder
fiscalizador de sus instituciones. La falta de recursos y profesionalismo, la
ausencia de programas estructurados y con metas cuantificables, la escasez
de personal idóneo, bajos sueldos y, en general, el gran desconocimiento
del tema por parte del sector público redunda en que mucha de la legisla-
ción no se cumpla o se cumpla sólo parcialmente o se superponga abierta-
mente, con el consiguiente deterioro del respeto por la legislación ambien-
tal.

III. DEFINICIONES, OBJETIVOS Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

Una política ambiental no puede ser concebida en forma aislada de

su alcance temático, ámbito geográfico y realidad social. Los instrumentos
que en ella se consagren y las prioridades que se propongan tienen que ser
coherentes con el marco natural y social del país y de la región. En conse-
cuencia, como regla general, es necesario definir todos aquellos conceptos
que pueden estar sujetos a valoraciones distintas en relación a la realidad
de cada sociedad.
RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 179

Por otra parte, debe despejarse de la agenda ambiental todo aquello

que no es propiamente ambiental. Esto implica centrar la discusión y
reforzar el carácter ejecutivo y no discursivo del tema ambiental. Asimis-
mo, no deben confundirse los requerimientos de transparencia y eficiencia
que son propios de un sistema democrático con exigencias específicas a la
institucionalidad ambiental.

3.1 Definiciones

En el contexto anterior, es prioritario que una política ambiental

defina algunos conceptos fundamentales. A continuación se establecen
algunos de estos conceptos y se enfatizan los pasos que deben darse para
hacerlos operativos.
Medio ambiente

La definición de medio ambiente depende de la conformación social

de cada país, y en ella se deben contemplar, a lo menos, los siguientes
aspectos:

a) un enfoque antropocéntrico;
b) consideración del entorno humano, las situaciones de pobreza, salu-
bridad, saneamiento básico, contaminación intradomiciliaria, vivienda
y otros;
c) una concepción dinámica temporal en función de los niveles de
ingreso, avances del conocimiento y de la estructura social del país.
La calidad ambiental es función de los niveles de conocimiento y
desarrollo del país. No se trata de un concepto absoluto, estático en
el tiempo.

La gestión ambiental pública debe realizar un esfuerzo para acotar

el ámbito de lo ambiental. Una parte importante de los problemas de
gestión ambiental deriva, en efecto, de una falta de delimitación adecuada
de la materia en cuestión. Este esfuerzo debe ser apoyado por el sector
privado. (Véase, más adelante, el acápite relativo a impacto ambiental.)

Contaminación

Por contaminación debe entenderse el producto de una convención

entre actores sociales (acuerdo social) que se expresa a través de normas.
180 ESTUDIOS PÚBLICOS

Esta convención define la capacidad de uso del medio ambiente, la cual se

estima, a su vez, en función de la capacidad de un medio receptor de diluir
o absorber sustancias. Esta capacidad tiene un límite, más allá del cual
ocurre la contaminación. En ese sentido, puede decirse que el medio am-
biente es característicamente un “bien público”. En lo que respecta a la
capacidad de uso del medio, corresponde al gobierno definir los mecanis-
mos de asignación de este bien entre los usuarios.
En muchos casos, se cree que la sola existencia de normas garantiza
la protección del medio ambiente. Esto no es así. Las normas se sustentan,
como se decía más arriba, en la capacidad de los medios receptores de
diluir o absorber ciertas sustancias. Esa capacidad debe ser medida de
acuerdo a ciertas metodologías acordadas y confiables. Si no se cumple
con esos requisitos, no se puede exigir a las actividades emisoras responsa-
bilidades en conservación ambiental. Una política ambiental seria debe
estar sustentada en una reglamentación técnica objetiva, clara y transparen-
te.
Debe existir una participación continua del sector privado en la
generación de normas de calidad ambiental.

Impacto ambiental

Considerando que la evaluación de impacto ambiental es la herra-

mienta más utilizada para autorizar, modificar o impedir la ejecución de
proyectos, planes o políticas, su definición debe contemplar tanto la altera-
ción positiva como la negativa de los componentes biológicos, físicos y
sociales de una área acotada, provocada directa o indirectamente por las
actividades de un proyecto o actividad.
El impacto ambiental debe evaluarse integralmente y no de manera
parcial. Esto quiere decir que debe tomarse en cuenta que los proyectos
tienen impactos positivos que normalmente son evaluados social y econó-
micamente y que deben ser contrastados y ponderados con los eventuales
impactos ambientales negativos. No pueden existir dos canales paralelos
en esta materia, vale decir, exigir que los proyectos no tengan impactos
ambientales, independientemente de su rentabilidad social y económica.
También aquí se presenta un desafío importante en el sentido de elaborar
sistemas que permitan integrar los impactos ambientales con los sociales y
económicos.
La integración a que se refiere el párrafo anterior, debe considerar
los siguientes aspectos:
RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 181

— los impactos evaluados mediante la comparación con normas cuan-

titativas deben estar sujetos al mismo trato que cualquier norma
técnica (sin perjuicio de que es preciso discutir si los niveles exigi-
dos son adecuados o no);
— los impactos evaluados cualitativamente deben poder ser transfor-
mados en unidades monetarias. Los costos son fácilmente estima-
bles a través de las inversiones realizadas para cumplir las exigen-
cias. En el caso de los supuestos beneficios, la autoridad que exige
acciones modificatorias o mitigatorias debe especificar los benefi-
cios esperados y quienes los percibirán. Este camino de cuantificación
de externalidades es la única manera de integrar la gestión ambien-
tal al resto de la gestión pública.

Por último, debe tenderse prioritariamente a que las políticas globales

y las acciones gubernamentales sean evaluadas ambientalmente. El sector
privado debe presionar para que el marco regulatorio y legislativo general
también sea sometido a una evaluación de los impactos ambientales que
genera, a fin de construir una política ambientalmente sana, en lugar de lo
que se desarrolla normalmente, que consiste en intentar generar un medio
ambiente adecuado a través de la evaluación individual de acciones y
proyectos específicos.
Esta tarea es, a nuestro juicio, la modernización más relevante que
debe llevarse a cabo en la gestión y en el sistema de evaluación de impacto
ambiental de proyectos en nuestros países.

Preservación y conservación

Ambos términos acotan el alcance de los programas de gestión

ambiental de recursos. Preservación implica mantener un recurso sin inter-
vención humana y conservación implica usar manteniendo el potencial del
recurso. La preservación es uno de los posibles usos que permite la conser-
vación.
Es importante plantearse objetivos de protección de los recursos y
del patrimonio ambiental. La intensidad y forma de uso de los mismos
debe ser definida. ¿Se preserva la totalidad de los recursos de un país o
basta con asegurar una muestra para expandirla? Al respecto cabe hacer
mención a la posibilidad de exigir la limitación de estas acciones a las
especies y ecosistemas propios del país.
182 ESTUDIOS PÚBLICOS

Normas primarias de calidad ambiental

Las normas primarias de calidad ambiental son aquellas que definen

las cantidades de sustancias, elementos, energía o combinación de los
mismos, cuya presencia o carencia en el ambiente público, durante un
lapso determinado, pueda constituir un riesgo inadmisible para la salud de
las personas.
El riesgo máximo admisible debe estar explícitamente considerado
en la legislación nacional, al igual que los procedimientos para estimarlo.
La determinación del riesgo admisible es una decisión política,
basada en información científica y económica; es decir, no es puramente
técnica. De lo anterior se desprende que tales decisiones no pueden quedar
entregadas únicamente a niveles burocráticos de carácter técnico.

Normas secundarias de calidad ambiental

En forma coherente con la anterior, las normas secundarias de cali-

dad ambientales son aquellas que establecen los valores para proteger el
entorno natural y construido.
Patrimonio ambiental

La definición de los componentes del medio ambiente que forman

parte del patrimonio ambiental es de suma relevancia para la priorización
de políticas, planes y acciones, al igual que para evaluar efectos no
cuantificables o comparables. Existen, en efecto, componentes vivos de los
ecosistemas que no necesariamente podrían considerarse parte del patrimo-
nio ambiental: por ejemplo, plagas de animales o plantas.

Restauración

La restauración, acción deseable en una gran cantidad de situacio-

nes, no es siempre posible en los sistemas naturales. Muchas veces sólo se
pueden recuperar las grandes funciones ecosistémicas o reproducir funcio-
nes análogas como, en el caso de un bosque, su capacidad de retener agua o
de servir de refugio a animales. Por ende, la restauración debe considerar
estas limitaciones. Esto implica que, en algunos casos, la restauración se
verificará restableciendo nada más que ciertas condiciones básicas origina-
RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 183

les y, en otros casos, llegando hasta reproducir las condiciones existentes

con anterioridad a la perturbación o incluso mejorándolas.

3.2 Objetivos y ámbito

Una política ambiental requiere de una definición clara de los fines

que se desea alcanzar en materia ambiental. Estos objetivos deben a su vez
guardar plena armonía con las demás metas de desarrollo socioeconómico
del país.
En general, ni las instancias económicas de los gobiernos ni los
sectores privados presionan para que exista esta coherencia conceptual,
que posteriormente debe reflejarse en planes y acciones concretas.
El alcance del tema ambiental y, por tanto, de una política al respec-
to debe estar dado por la ponderación de:

a) prioridades políticas en relación con la utilización de los recursos

del país para la resolución de problemas. Si no existe una integra-
ción y cuantificación económica de los costos y beneficios ambien-
tales, no es posible efectuar esta priorización;
b) definición de los límites del derecho de propiedad en cuanto a sus
tres características: uso, goce y disposición. Esto determina la forma
de manejo del ambiente y acota la relación y límites entre produc-
ción y conservación y preservación de los recursos naturales reno-
vables.

IV. DETERMINACIÓN DE PRIORIDADES

Una política ambiental debe especificar claramente las prioridades

que abordará y, más importante aún, aquellos aspectos no transables que
constituirán el núcleo básico y propio de cada política nacional, en el
sentido de que reflejará los valores ambientales más profundos de cada
país.
Como corolario de los puntos anteriores, a continuación se listan las
etapas mínimas que debe considerar una política ambiental que intente
priorizar sus acciones en función de los recursos financieros disponibles.
Cualquiera sea la calidad de vida a la cual se aspire, existe un costo para
lograrla que es menester financiar.
184 ESTUDIOS PÚBLICOS

Los pasos a seguir para la priorización de acciones en una política

ambiental son:

— definición de aquellos componentes del medio ambiente de un país

que serán sujetos de preservación;
— definición de las cantidades de estos componentes a ser preserva-
dos;
— definición de metodologías de cuantificación de costos y beneficios
ambientales que hagan posible la determinación de los niveles meta
de calidad ambiental (normas de calidad ambiental);
— definición de metodologías de evaluación económica de costos y
beneficios derivados de proyectos y acciones.

Una vez completadas estas etapas, será posible discutir la asigna-

ción de los recursos necesarios para la gestión ambiental. Mientras esto no
suceda, la gestión del medio ambiente quedará sujeta a los vaivenes políti-
cos del momento.

V. BASES PARA LA DEFINICIÓN DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

Se presentan a continuación los conceptos rectores que deben regir

la definición de un marco legal e institucional para la gestión ambiental.
Este tema es desarrollado más en extenso en los acápites siguientes.

5.1 Conceptos rectores

Derecho de propiedad

Para que una organización social respete la libertad de las personas,

su sistema normativo debe contener un derecho de propiedad claro y fuer-
te. La respuesta más eficiente que ha conocido la historia para el problema
de la escasez ha sido la generación de derechos de propiedad. La amplia-
ción de este derecho a bienes que hasta hace poco eran considerados de
patrimonio común, en función principalmente de la errónea concepción de
que eran recursos infinitos (piénsese en el aire puro, por ejemplo), constitu-
ye la única respuesta para solucionar muchos problemas del medio ambien-
te.
Sin derecho de propiedad, el Estado se erige en omnímodo árbitro y
RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 185

repartidor de la riqueza, con todas las consecuencias que puedan derivarse

de semejante concepción. El derecho de propiedad pone límites al arbitrio
del Estado y evita el derroche.
El desafío, tanto para el sector público como para el privado, consis-
te en extender el derecho de propiedad a nuevos bienes, que antes eran
abundantes y hoy son escasos.

Libertad económica

La libertad económica o el derecho a realizar cualquier actividad

económica lícita, bajo los parámetros generales que la ley señale, es otro de
los principios rectores que debe inspirar una política y una legislación
ambiental.
Es respecto de esta libertad cuando con más propiedad se puede
hablar de desarrollo sostenible. La creatividad del sector privado es motor
del progreso. El Estado debe velar, a través de normas objetivas y claras,
para que los derechos y las posibilidades de las generaciones futuras no se
vean amagados por la actividad actual de las personas, sea en forma indivi-
dual o colectiva.

Protección del medio ambiente

La protección del medio ambiente es un principio que debe estar

presente en la legislación de todo Estado moderno que pretenda lograr, sin
comprometer la viabilidad de la economía del propio país a largo plazo,
niveles reales de desarrollo y mejoras efectivas en la calidad de vida de sus
habitantes, actuales y futuros.
La protección del medio ambiente supone normativas de carácter
represivo o sancionador, así como incentivos a conductas ambientalmente
deseables. Supone el uso racional de los recursos naturales, la existencia de
procesos limpios en la producción de bienes y servicios, la explicitación de
los costos asociados al uso del ambiente y a las medidas de protección, la
participación en la definición de niveles de calidad ambiental, de manera
que las decisiones que atañen a la colectividad reflejen un consenso social
y político y el uso óptimo de los recursos.
Lo fundamental está dado por la generación de obligaciones de
carácter general y objetivas, en que la discrecionalidad de la autoridad esté
lo más regulada posible.
186 ESTUDIOS PÚBLICOS

También implica que los responsables por daños ambientales res-

pondan por el perjuicio causado, que se eliminen los subsidios que incitan
al mal uso de los recursos (los energéticos, por ejemplo) y que existan
mecanismos de solución de conflictos y de fiscalización eficientes que den
adecuadas garantías a las partes involucradas.

Rol del Estado

La participación del Estado es decisiva en la generación de las

regulaciones que han de regir en materia ambiental, pues se precisan
instancias técnicas, democráticas y participativas para la generación y apro-
bación de tales regulaciones. También le cabe al Estado un rol fundamental
en la difusión de los valores y del conocimiento asociados al medio am-
biente a través del proceso educativo de los ciudadanos.
En materia económica, el Estado debe conservar su rol subsidiario,
reforzando sus capacidades fiscalizadoras y de control y procurando instru-
mentos adecuados para la consecución del bien común. Su accionar debe
estar enmarcado por reglas claras y objetivas, definiendo el ámbito de su
competencia y contemplando mecanismos que permitan hacer efectiva la
responsabilidad de los funcionarios, evaluar la eficiencia y eficacia de los
actos del Estado y, eventualmente, discutir las decisiones del aparato públi-
co cuando se estimen vulnerados los derechos de las personas.

5.2 Sistema legal y regulatorio

Los sistemas jurídicos presentan una estructuración jerárquica, par-

tiendo de la Constitución o Carta Fundamental. En ésta, a su vez, se
fundamentan las leyes generales, sean de carácter básico o especiales. De
las leyes normalmente emanan reglamentaciones más detalladas que espe-
cifican las obligaciones y procedimientos contenidos en las leyes genera-
les.

a) Normas legales
Considerando el carácter multisectorial o interdisciplinario que dis-
tingue a los problemas medioambientales, a nivel de normas generales
(leyes) resulta aconsejable contar con una ley básica o marco, que explicite
los conceptos genéricos más importantes relativos al medio ambiente. Pa-
ralelamente, e inspirándose en la ley básica, se deberán crear leyes especia-
les o sectoriales o actualizar las existentes, que aborden la regulación de los
RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 187

problemas ambientales específicos de cada sector en particular o de su

manejo (forestal, agropecuario, pesquero, minero, aguas, aire, suelo, resi-
duos industriales o domésticos, etc.).

b) Disposiciones especiales
Existen normativas de enorme trascendencia, no obstante su carác-
ter específico. Es el caso de las normas de ordenamiento territorial que
están destinadas fundamentalmente a regular el uso del suelo, mediante la
determinación de las aptitudes o vocaciones de los mismos, en vista a las
metas de carácter ambiental que una sociedad defina.
Sus relaciones con el derecho de propiedad y con la libertad econó-
mica son muy complejas y ofrecen una herramienta muy poderosa para
introducir elementos de planificación. Ello puede tener enormes efectos
redistributivos y generar, al mismo tiempo, distorsiones económicas im-
portantes.
En consecuencia, una normativa adecuada, en materia de ordena-
miento territorial a nivel de ley resulta básica e indispensable.

c) Reglamentos
Los reglamentos, dentro del marco definido por las leyes generales,
deben regular detalladamente las obligaciones y derechos que asisten a los
sujetos normados. En lo posible, deberían permitir que de la sola lectura
del mismo se comprendan las obligaciones impuestas y los derechos que
tienen los sujetos normados.

5.3 Requerimientos institucionales

Estructura administrativa

La institucionalidad ambiental que se adopte supone la existencia de

una política ambiental que determina sus características específicas.
La aplicación de la política ambiental requiere que se definan los
organismos públicos apropiados para ejecutar las acciones de gestión am-
biental que materializan las directrices contenidas en dicha política. En este
contexto, es esencial diseñar un marco institucional que sea consistente con
el marco político que lo determine.
La estructura institucional para tratar el tema ambiental debe consi-
derar tanto el sistema jurídico y la estructura administrativa vigentes como
la idiosincrasia propia de los países. La opción de institucionalidad que se
188 ESTUDIOS PÚBLICOS

adopte debe optimizar la administración pública ambiental utilizando los

siguientes criterios para evaluar el cumplimiento de esta meta:

a) capacidad de ejecutar la política ambiental;

b) capacidad de generar políticas ambientales específicas;
c) capacidad de promover la coordinación y concertación de acciones
dentro de la administración pública y entre los actores de la socie-
dad, y
d) capacidad de descentralizar las acciones a nivel sectorial, regional y
local.

Por ende, el análisis político sobre la opción de institucionalidad

que se adopte debe considerar:

a) la capacidad de negociación que una u otra opción ofrece frente a

los sectores representados en la institucionalidad vigente;
b) la capacidad que ofrecen las opciones de articular las decisiones
productivas con la cuestión ambiental;
c) la coordinación entre los distintos sectores representados en la
institucionalidad vigente;
d) los recursos humanos disponibles: la concurrencia de profesionales
entrenados que dirijan técnicamente el proceso de consolidación
institucional es crucial, de ello dependerá que el proceso tenga
continuidad y trascienda más allá del mandato político inicial;
e) la voluntad política para aprender y poner en marcha el proceso.

VI. PRINCIPIOS DE GESTIÓN AMBIENTAL

La elección de instrumentos para la regulación ambiental se ha

convertido en un tema de gran importancia para los encargados de las
políticas medioambientales. La búsqueda de instrumentos eficientes ha
motivado un renovado interés por el uso de incentivos económicos en la
protección ambiental. Aquí sólo nos limitaremos a listar los instrumentos y
sus características más relevantes.

Criterios para la selección de instrumentos

Desde el punto de vista económico, los criterios más importantes

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 189

para la selección de instrumentos de gestión ambiental son la eficiencia y

la equidad. Además de los criterios económicos, existen consideraciones
éticas, morales y otras, tan válidas como las anteriores.
El primero de estos criterios es el de mínimo costo total que, defini-
do en forma amplia, consiste en minimizar la suma de los costos de abati-
miento por parte de las fuentes y el costo de administración, fiscalización y
control por parte de las autoridades regulatorias, tanto desde una perspecti-
va estática como dinámica.
El segundo criterio (de distribución) es de gran importancia debido
a que su elección conlleva una cierta asignación de costos y beneficios
entre los distintos miembros de la sociedad.

Definición de instrumentos de gestión ambiental

Las normas de calidad ambiental.

Los estándares de calidad ambiental son los que definen, en base a

criterios científicos y políticos, la capacidad de uso del ambiente. Esta
capacidad de uso es la que a su vez distingue un ambiente alterado de uno
contaminado y es producto de un acuerdo social y, consecuentemente,
variable entre sociedades.

El sistema de evaluación de proyectos.

La asignación de recursos públicos de inversión en un país se basa

en la evaluación social de proyectos. A su vez, los privados utilizan la
evaluación privada para decidir sobre la rentabilidad de sus inversiones.
Una correcta gestión ambiental requiere estructurar un sistema que
permita compatibilizar la evaluación económica de los proyectos con el
impacto ambiental de los mismos. Este es el gran desafío, sobre todo en el
sentido que requiere definir procedimientos y precios de recursos.

Instrumentos de mercado

a) Impuestos por emisión

Consiste en la aplicación de una tasa de impuesto por unidad emiti-

da y los agentes económicos deciden cuánto emitir. Cada fuente
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paga un impuesto total igual a la tasa de impuesto multiplicada por

la cantidad total emitida.

b) Tarifas al usuario

Consisten en el cobro que se hace por uso de algún bien de uso

colectivo y que se determina principalmente en función de los cos-
tos reales de tratamiento.

c) Subsidios

Los subsidios obligan al agente contaminador a examinar en detalle

y a reconsiderar el costo completo de sus acciones. Sin embargo,
provocan problemas de eficiencia al introducir incentivos perversos
que pueden incluso empeorar el problema que deberían resolver al
mejorar la rentabilidad de la industria contaminante y afectando, por
tanto, las decisiones de entrada a la industria. Esto último puede
provocar un aumento en los niveles de contaminación. Así y todo,
los subsidios aplicados correctamente a la regeneración de un recur-
so pueden ser exitosos.

d) Permisos de emisión transables

En un sistema de permisos de emisión transables, la autoridad

reguladora determina la cantidad agregada de emisiones de conta-
minantes en una cierta región, pero deja al mercado la asignación de
esas emisiones entre las distintas fuentes contaminantes. Para ello
emite permisos de emisión consistentes con el monto total de emi-
siones que determinó previamente y los distribuye a las fuentes, las
que pueden transarlos. Las transacciones de los permisos en el mer-
cado determinan su precio.

e) Acuerdos voluntarios

Son acuerdos entre la autoridad y sectores interesados o empresas

específicas para reducir los niveles de emisión de algún contami-
nante o alguna otra medida ambientalmente deseable (restauración,
compensación).

Instrumentos de comando
RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO Y LEONEL SIERRALTA 191

a) Normas de emisión: Consiste en la definición para cada fuente de

un nivel máximo permisible de emisiones. La fuente emisora, por su
parte, puede cumplir con las normas de la forma en que lo desee.
b) Estándares tecnológicos: Se refieren a la regulación de la tecnolo-
gía. Este tipo de instrumento ha sido muy usado en la práctica.

Educación e información

El conocimiento es indispensable para el desarrollo moral, y la

educación y la cultura constituyen los medios para difundirlo.
En síntesis, el objetivo de lograr una cultura ambiental está ligado a
otros elementos de la calidad de vida y el mecanismo para alcanzarla es la
discusión pública de lo que se quiere y entiende por tal. La incorporación
de la educación formal e informal en el logro de una cultura ambiental es
básica.
Definición de canales, instancias de representatividad y niveles de
participación ciudadana: La ley puede garantizar el derecho de los ciuda-
danos a expresar su opinión de distintas maneras. En Latinoamérica exis-
ten, en general, autoridades a las cuales dirigirse para estos efectos, pero se
carece de un acceso igualitario a los canales para llegar de manera efectiva
a ellas. Las organizaciones no gubernamentales se han arrogado, en el
último tiempo, la representatividad de la ciudadanía en cuestiones ambien-
tales. Esa vía está lejos de cubrir las necesidades de participación de la
comunidad y adolece, además, del grave sesgo que le imprimen los diri-
gentes de las organizaciones no gubernamentales. Para cautelar dicha parti-
cipación, los Estados deben garantizar canales expeditos y eficientes para
que todos los ciudadanos tengan posibilidades similares de hacer llegar sus
opiniones ambientales a las autoridades.

VII. FISCALIZACIÓN, SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y MODIFICACIÓN

DE PROCEDIMIENTOS, INSTRUMENTOS, OBJETIVOS Y
POLÍTICA AMBIENTAL

La fiscalización es el elemento clave del éxito final de la gestión

ambiental de un país. Dada su importancia, para que sea eficaz y eficiente,
los siguientes elementos deben estar presentes:
a) órganos técnicos sectoriales, con ámbitos de competencia bien defi-
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nidos, políticamente independientes, con autonomía presupuestaria

y atribuciones y responsabilidades legales claras;
b) personal técnicamente capacitado e idóneo;
c) recursos financieros y materiales adecuados a la envergadura de la
tarea fiscalizadora;
d) procedimiento sancionador expedito y oportuno y que contemple la
posibilidad de reclamo de los afectados por la sanción impuesta
frente a órganos distintos del fiscalizador y sancionador, y
e) sanciones proporcionales a la gravedad de la conducta tipificada, sin
excluir sanciones que afecten a las personas naturales responsables
de las actividades o proyectos.

Una política ambiental seria debe considerar que los problemas,

prioridades y situaciones ambientales relevantes en un momento dado, no
lo serán en otro, debido a que la calidad ambiental “óptima” para una
sociedad está dada por el punto donde la disposición a pagar (demanda) por
una cierta calidad ambiental es igual a los costos totales requeridos para
lograr esa calidad. Los niveles de calidad ambiental adecuados para una
sociedad son distintos de cero y responden a un equilibrio entre los costos
y los beneficios percibidos por esa misma sociedad.
El punto de equilibrio responde a las características sociales, econó-
micas y culturales de la sociedad. Es así como un país con mayores ingre-
sos valorará más ciertos atributos ambientales que otro con menores ingre-
sos. Lo mismo se puede decir con respecto a los atributos de patrimonio
ambiental o prioridades de protección.
La eficiencia y eficacia de las acciones de control y de los progra-
mas de gestión del ambiente no pueden tomarse como un dato. Debe existir
constante preocupación por evaluar los costos derivados de los problemas
ambientales, así como los costos de control incurridos, tanto por los priva-
dos como por el sector público. Complementariamente a lo anterior, deben
buscarse maneras de cuantificar los beneficios derivados de las acciones de
control ambiental de manera de poder justificar las regulaciones pertinen-
tes.
Todo esto hace que sea imprescindible (y esta es una situación que
raramente ocurre) crear instancias independientes de evaluación de las
acciones ambientales emprendidas tanto por el Estado como por los priva-
dos.
La independencia de las instancias evaluadoras frente al sector polí-
tico, planificador, operativo y contralor es básica, ya que son ellas las que
deben entregar la información que permita orientar las acciones globales y
sectoriales de control ambiental a futuro.