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ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

ELEMENTOS ESENCIALES  surgen del Art. 7 de la ley 19.549

1- PROCEDIMIENTO: la realización efectiva de todos los pasos previos, legalmente y


reglamentariamente establecidos para su dictado.
Los pasos posteriores, son la forma.

2- COMPETENCIA: ser dictados por autoridad competente.


La competencia es la atribución funcional (aptitud legal) q se le da a un órgano o autoridad
para crear actos adm.
Surge de una norma y es irrenunciable, inderogable e improrrogable (excepto q este permitida
la delegación o avocación de funciones).

ARTICULO 3 LNPA.- La competencia de los órganos administrativos será la que resulte,


según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su
consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano
correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren
expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa
disponga lo contrario.

3- CAUSA: debe sustentarse las circunstancias de hechos y derecho y antecedentes que justifican
el dictado del acto (causas q llevaron a q se dicte el acto).
Responde al PORQUE de la realización del acto.

4- MOTIVACION: la debida fundamentación de su realización expresando clara y


concretamente las razones q inducen a emitir el acto.
Es la exteriorización de la causa (expresar cuales son los hechos y el derecho q originaron el
acto), y su falta podría dar lugar a considerar q la administración actuó arbitrariamente al
dictarlo.
La motivación del acto protege los dchos de los administrados y controla su legalidad.

Acerca de qué debe entenderse por motivación, la LNPA prescribe un concepto amplio. Así,
la motivación comprende la exposición de las razones que han llevado al órgano a emitirlo y,
en especial, la expresión de los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican
el dictado del acto.

Según Cassagne, es más adecuado basar el requisito de la motivación en la enunciación de las


razones que han determinado el dictado del acto, lo cual permite incluir la exteriorización de
otro elemento considerado esencial: la finalidad.
La motivación es un requisito que integra el elemento forma y consiste en la exteriorización
de las razones que justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en las
circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en el interés público que se persigue con
el dictado del acto (finalidad).

En general, a nivel doctrinario se niega que exista obligación genérica de motivar todos los
actos administrativos, salvo cuando la respectiva exigencia surge de una norma expresa –o
bien– de la naturaleza de ciertos actos. En casos excepcionales no existirá la obligación de
motivar el acto por parte del órgano estatal, lo cual ocurrirá cuando no exista la necesidad
jurídica de realizarla o bien, cuando la propia naturaleza del acto lo impidiera.

5- OBJETO: debe ser cierto, física y jurídicamente posible, resolver todas las peticiones
formuladas y existir el derecho constitucional al debido proceso.
Es el contenido del acto – lo q el acto certifica, decide u opina a través de la declaración
pertinente – basándose en la causa motivo.

Conforme artículo 953 CC (que ha estructurado una serie de requisitos cuya ausencia genera
la invalidez del acto), el objeto o contenido del acto administrativo debe ser: lícito; cierto y
determinado; posible física y jurídicamente; razonable y moral.
Lo esencial del objeto es su conformidad con el derecho objetivo.

Si se tratara de una actividad reglada, el objeto del acto administrativo aparecerá


predeterminado por la norma, y si el acto fuese consecuencia del ejercicio de facultades
discrecionales, el objeto debe adaptarse al marco general normativo y al principio de la
juridicidad.

6- FINALIDAD: explicación detallada de los fines perseguidos mediante su dictado.


Las medidas q decrete el acto deben ser proporcionales a dicha finalidad, la cual debe tener
siempre como meta satisfacer necesidades e intereses públicos.
El acto no puede perseguir otra finalidad directa o encubierta que el interés público que
prescriba la norma en ejercicio de una actividad reglada o del que surja de la confrontación
con la función administrativa que el órgano cumple, si la pertinente actividad fuere
discrecional.

El concepto de fin violatorio del ordenamiento jurídico comprende no solamente el fin


encubierto, sino también el fin que, directa o indirectamente, no responda al interés público
concreto exigido para el caso en cuestión, cualquiera sea la índoles de la actividad (reglada o
discrecional), teniendo presente que “las medidas que el acto involucre deben ser adecuadas a
aquella finalidad”.

7- FORMA: (art 8 LNPA): deberá realizarse por escrito, indicando el lugar, y fecha en que se lo
dicta, con la firma de la autoridad que lo emite.
De este modo se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa.
La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de forma, la cual
constituye el elemento aglutinante de dicha voluntad en el acto administrativo, en miras a la
consecución de un objeto determinado a través de una finalidad de interés público.

ELEMENTOS NO ESENCIALES
1- PLAZO, donde el acto comienza o termina de producir sus efectos.
En el dcho adm, los plazos de los actos se computan por días corridos salvo q una norma
expresamente dispusiera lo contrario (en materia de procedimiento adm, en el orden nacional
los plazos se computan en días hábiles administrativos).

2- CONDICIÓN, acontecimiento futuro e incierto que subordina la aplicación o terminación de


sus efectos (puede ser suspensivo o resolutorio).

3- MODO, carga u obligación q se le impone al particular, q la administración puede


discrecionalmente incluir o no (no existe si la respectiva clausula accesoria no lo establece).
a) Competencia
La competencia es uno de los elementos esenciales del acto y es la aptitud, como ya sabemos, del
órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus fines.
Entendemos —entonces— que las competencias deben surgir de un mandato positivo de la
Constitución, la ley o el reglamento en términos expresos o razonablemente implícitos. Los poderes
implícitos son aquellos necesarios, según el marco normativo y las circunstancias del caso, para el
ejercicio de las competencias expresas. ¿Cómo sabemos si el órgano es competente para el
ejercicio de una facultad? Repetimos aquí que los pasos son los siguientes:
primero: buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes;
segundo: si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el órgano es competente y
el razonamiento concluye en este escalón;
tercero: si la competencia no surge de modo expreso, debemos preguntarnos cuáles son las
facultades que es posible deducir en términos lógicos del texto normativo y
cuarto: si su reconocimiento —además de deducirse de modo razonable del texto expreso— es
necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.
La competencia, concepto jurídico que ya hemos analizado, puede clasificarse en razón de los
siguientes criterios: a) materia; b) territorio; c) tiempo y, por último, d) grado jerárquico.
La competencia en razón de la materia es un criterio cuyo contorno depende del contenido o
sustancia de los poderes estatales, es decir el ámbito material.
Por su parte, la competencia en virtud del territorio es definida por el ámbito físico o territorial en el
que el órgano debe desarrollar sus aptitudes.
La competencia en razón del tiempo es un modo atributivo de facultades por un período temporal
determinado. El ámbito aquí es temporal y no material o territorial.
Por último, la competencia en razón del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerárquico
de los órganos estatales.
Los caracteres de las competencias estatales son los siguientes: obligatoriedad e
improrrogabilidad. Es decir que los órganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus
competencias y no pueden trasladarlas.
Sin embargo existen excepciones. Así, las competencias son prorrogables cuando "la delegación o
sustitución estuvieren expresamente autorizadas". Pero, aclaremos este concepto. El título
de delegación es el traslado de competencias específicas desde un órgano jerárquico superior en
otro inferior y con alcance transitorio.
En el marco de la delegación de competencias, el órgano delegante puede, en cualquier momento,
reasumir las competencias desplazadas en el órgano inferior, conociendo nuevamente sobre el
asunto transferido.

La otra excepción respecto del carácter improrrogable de las competencias es el instituto de la


avocación. La avocación es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el superior,
es decir, que el superior atrae o llama ante sí—con alcance transitorio— un asunto que está
sometido a examen y decisión del inferior. Así como en el marco de la delegación, el superior
transfiere el ejercicio de competencias en el órgano inferior; en el caso de la avocación, el superior
se arroga el conocimiento de una competencia de los inferiores por medio de un acto de alcance
particular. El instituto de la avocación, igual que ocurre en el supuesto de las delegaciones de
competencias, sólo procede cuando existe identidad de materias y disparidad de jerarquía entre los
órganos.
¿Qué dice la ley? La avocación es procedente, salvo que una norma expresa establezca el criterio
contrario. Es decir que en este caso el principio es la permisión y no la prohibición, como ocurre en
el campo de las delegaciones.

b) Causa
El artículo 7 LPA dice que el acto "deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan
de causa y en el derecho aplicable". Así, el elemento causa comprende los hechos y el derecho en
que el Estado apoya sus decisiones.
En particular, los hechos son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que, junto
con el marco jurídico, constituyen el fundamento del acto, es decir, las circunstancias anteriores
que dan sustento al acto estatal. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los
considerandos del acto bajo estudio
Cabe agregar que obviamente los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Además, los antecedentes deben guardar relación con el objeto y el fin del acto. En términos más
claros el acto estatal y su contenido es básicamente el trípode integrado por los siguientes
elementos: los antecedentes, el objeto y el fin entrelazados unos con otros.
Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir, la finalidad.
En sentido concordante, el objeto y la finalidad nos llevan hacia el antecedente y, por último, el
antecedente y la finalidad nos guían y depositan en el objeto

c) Objeto
En tercer lugar, el objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser
cierto y física y jurídicamente posible .
En general, el objeto está incorporado en la parle resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos del acto, como ya liemos dicho y repelimos aquí, surgen de los considerandos y vistos.
Debe ser cierto y físicamente posible, de modo que puede consistir en un dar, hacer o no hacer,
pero debe ser determinado —cierto— y materialmente posible.
A su vez, el objeto no puede ser jurídicamente imposible, esto último supone un objeto ilícito según
el ordenamiento jurídico, por ello el vicio específico del elemento objeto, tal como veremos más
adelante, es la violación de la ley.

d) Procedimiento
"Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implícitos del ordenamiento jurídico". El procedimiento es, entonces, un conjunto de
actos previos respecto del acto definitivo que están relacionados y concatenados entre si.

e) Motivación
Entendemos que éste último, sin perjuicio de su recepción en el texto de la ley, nace básicamente
del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que el Estado debe dar a
conocer el acto y sus razones. Finalmente, la reconstrucción del elemento motivación y su inser-
ción en el marco de la teoría general del acto administrativo y sus nulidades permite garantizar un
Estado más transparente que respete plenamente los derechos de las personas.
En conclusión, otro de los elementos esenciales del acto, según el propio texto legal, es
la motivación o motivos del acto, de modo tal que el Estado debe expresar "en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b
del presente artículo", es decir, los antecedentes de hecho y derecho.
En particular, creemos que la motivación del acto no es simplemente el detalle y exteriorización o
explicación de los antecedentes de hecho y derecho que preceden el acto y que el Estado tuvo en
cuenta para su dictado, es decir, no se trata sólo de exteriorizar en el apartado sobre los
considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino explicar,
además, cuáles son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dictó el acto 53.
La motivación es, por tanto, la relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez,
entre el objeto y la finalidad.
De modo que el ejecutivo debe explicar cuál es el vínculo entre las causas y el objeto, y entre éste
y la finalidad; y sólo en tal caso el acto está debidamente motivado en términos racionales y
jurídicos.
En otras palabras, el elemento motivación del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino de
forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin dándole al acto un sentido coherente y
sistemático

f) Finalidad
Luego, la ley dice que "habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan
las facultades pertinentes del órgano emisor" y que, además, "las medidas qué el acto involucre
deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad".
Es decir que el acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin del acto surge
de las disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cuál es el fin que debe
perseguir el órgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre público, es decir un propósito colectivo, de modo que el
acto no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin público distinto de aquél que establece la
norma ya dictada.
Este elemento, según el concepto legal, comprende también la proporcionalidad entre medios y
fines (objeto y finalidad).
Otro aspecto que debemos analizar es el carácter reglado o discrecional del fin. Creemos que este
elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cuál es el fin del acto, pero en
general es difuso o abierto —discrecional—. Así, en razón del carácter incierto e impreciso del fin
del acto —discrecional— es posible encastrar el objeto en el ámbito de la finalidad sin mayores
complicaciones. Por ello, es difícil advertir vicios propios del elemento finalidad, sin perjuicio de los
casos de clara desviación o falta de proporcionalidad entre el objeto y el fin del acto que nosotros
ubicamos metodológicamente entre los motivos.

g) Forma
Dice el artículo 8 LPA que "el acto administrativo se manifestara expresamente y por escrito;
indicará el lugar y lecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite" y,
luego, agrega que "sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una
forma distinta"
Aquí cabe analizar dos casos complejos, a saber, por un lado, el acto no escrito y, por el otro, el
acto dictado en soporte digital y cuya firma es digital.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos,
tal es el caso de una señal de tránsito ubicada en la vía pública o la orden impartida por un agente
público verbalmente.
Por otro lado, la ley de firma digital 25.506, reglamentada por el decreto 2628/2002, introdujo el
concepto de acto administrativo digital, es decir que reconoció la validez legal del acto estatal
dictado en soporte y con firma digital. En particular, el texto legal prevé el uso de la firma digital por
el Estado "en su ámbito interno y en relación con los administrados de acuerdo con las condiciones
que se fijen reglamentariamente en cada uno de sus poderes”.

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