Estudio Sector Ganadero Contraloría PDF

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA PRODUCCIÓN CÁRNICA BOVINA
EN LA REGIÓN CARIBE
Edgardo José Maya Villazón

Contralor General de la República
Gloria Amparo Alonso Masmela

Vicecontralora General de la República
Andrés Bernal Morales

Contralor Delegado para el Sector Agropecuario
Diego Alvarado Ortiz

Contralor Delegado para el Medio Ambiente
Adriana Lucía González Díaz

Directora Estudios Sector Agropecuario
Elaboró:
Javier Rodríguez Corredor,
Mauricio Llano Rodríguez,
Balmes Fonseca León
Apoyo:
Mario Espitia López,
Linet López Saavedra y
Ana Waldrón Rey
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONTRALORIA DELEGADA PARA EL SECTOR AGROPECUARIO
DIRRECCIÓN DE ESTUDIOS SECTORIALES
Bogotá D.C. 30 de julio de 2018
1
CONTENIDO
1 INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................. 3
2 LA GANADERÍA DE CARNE EN LA ECONOMÍA ................................................................................... 6
2.1 EL SECTOR GANADERO EN EL DESARROLLO SECTORIAL. .................................................................................... 6
3 MARCO Y ENFOQUE DEL ESTUDIO SECTORIAL DE GANADERIA DE CARNE BOVINA EN LA REGION
CARIBE ................................................................................................................................................... 7
3.1 EL PROBLEMA ......................................................................................................................................... 7
3.2 POLÍTICAS PARA LA PRODUCCIÓN GANADERA Y POLÍTICAS CONCURRENTES. ......................................................... 8
3.3 OBJETIVOS DEL ESTUDIO SECTORIAL .......................................................................................................... 12
3.4 PREGUNTAS DEL ANÁLISIS SECTORIAL......................................................................................................... 13
3.5 HIPÓTESIS O PROPOSICIONES ................................................................................................................... 14
3.6 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN............................................................................................................... 14
3.6.1 Técnicas e instrumentos de recolección de información ............................................................. 15
3.6.2 Procedimientos............................................................................................................................. 15
4 RESULTADOS DEL ESTUDIO SECTORIAL .......................................................................................... 17
4.1 AVANCES DESDE EL ACUERDO DE COMPETITIVIDAD....................................................................................... 17
4.1.1 El sostenimiento del status sanitario ........................................................................................... 18
4.1.2 Disponibilidad de infraestructura para exportación .................................................................... 19
4.1.3 Oferta ganadera para atender los nuevos mercados .................................................................. 21
4.1.4 La trazabilidad de la producción. ................................................................................................. 23
4.1.5 Observaciones del acuerdo de competitividad ............................................................................ 26
4.2 RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE LA ACTIVIDAD GANADERA DE CARNE EN LA REGIÓN CARIBE .................................... 28
4.2.1 Precios del Ganado....................................................................................................................... 28
4.2.2 Inventarios de ganado. ................................................................................................................ 29
4.2.3 El ciclo e inventario ganadero ...................................................................................................... 30
4.2.4 El sacrificio de hembras ............................................................................................................... 34
4.2.5 Las movilizaciones en los departamentos de Cesar y Guajira ..................................................... 35
4.3 LAS EXPORTACIONES DEL SECTOR CÁRNICO EN EL PERIODO 2011 – 2017 ........................................................ 39
4.3.1 Destino de las exportaciones carne. ............................................................................................ 40
4.3.2 Origen de las exportaciones ......................................................................................................... 42
4.3.3 Valor de las exportaciones ........................................................................................................... 43
4.3.4 Fondo de estabilización de precios. ............................................................................................. 45
4.4 INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN DEL SECTOR GANADERO ............................................................................ 48
4.4.1 Crédito en condiciones FINAGRO ................................................................................................. 49
4.4.2 Crédito por Tipo de Productor ...................................................................................................... 61
4.4.3 Crédito y agendas internas para la productividad y la competitividad ....................................... 63
4.4.4 Incentivos y ayudas del Estado .................................................................................................... 64
4.4.5 Crédito e ICR por ola invernal....................................................................................................... 69
4.4.6 Normalización de créditos a productores con predios afectados por el fenómeno de la niña
2010-2011 ................................................................................................................................................. 71
4.4.7 Líneas especiales de crédito con tasa subsidiada - LEC ............................................................... 71
4.4.8 Control y seguimiento de inversiones por Finagro ....................................................................... 73
5 CONCLUSIONES FINALES ............................................................................................................... 75
6 REFERENCIAS ............................................................................................................................... 79
2
1 INTRODUCCIÓN1
La producción ganadera integra uno de los sectores de mayor

importancia para la economía, en sus dos especialidades carne y leche,
que le garantizan al país el autoabastecimiento de productos cárnicos y
lácteos. Geográficamente es el renglón de mayor cobertura del territorio
nacional con 31 millones de hectáreas con pasturas que representan el
77% de la frontera agropecuaria y el 27% del área continental.
La ganadería de carne hace parte importante del sector

agropecuario, contribuyendo con su aporte a la formación de producto
interno bruto y al aumento de las exportaciones. La ganadería bovina de
carne representa el 10% del PIB agropecuario y genera 300.000
empleos, siendo un contribuyente importante al desarrollo rural.
En los últimos años, ha logrado mantener una oferta exportadora

a través de ganado en pie y carne, por un valor anual promedio de
US$191 millones, las cuales casi en su totalidad salen de la región
caribe.
Históricamente la ganadería bovina ha contribuido con el 1,6% del

PIB nacional, aproximadamente 20% del PIB agropecuario y 53% del
PIB pecuario (DANE, 2011).
El hato ganadero de los siete departamentos de la región caribe es

de 7,7 millones de cabezas aproximadamente, lo que equivale al 30%
del inventario nacional, siendo la ganadería la actividad agropecuaria
más importante, lo cual se evidencia en las apuestas productivas
priorizadas en las agendas internas para la productividad y la
competitividad de la región.
Sin embargo, esta situación del mercado ha causado algunos

desbalances en los precios y en la oferta del ganado joven, afectando la
rentabilidad de los productores dedicados a la ceba.
Estos factores, se constituyen en los indicadores esenciales del

funcionamiento de las políticas públicas sectoriales, las cuales deben
conducir a mejorar las condiciones de productividad y competitividad de
1
En lo pertinente al FONDO DE ESTABILIZACIÓN PARA EL FOMENTO DE LA EXPORTACIÓN DE
CARNE, LECHE Y SUS DERERIVADOS, funge como contralor Ad Hoc el Dr Diego Alvarado Ortiz
en los términos previstos en la Resolución Ordinaria ORD-80112-0374-2017 de 2017
3
las actividades productivas que integran el sector agropecuario, de
manera que le permitan al país suplir la demanda interna de alimentos y
productos para la población y la industria y generar excedentes para la
exportación.
La producción involucra diversos sistemas alrededor de la

producción de leche, carne y doble propósito, en los que participan
productores de todas las condiciones desde minifundistas hasta agro
empresas, la producción de carne se caracteriza por especialización en
subsistemas según el desarrollo productivo en ganadería de cría, levante
y ceba.
El sector ganadero no ha logrado recuperar los volúmenes

exportados de carne y sus subproductos desde el cierre del mercado
Venezolano en el 2012. Como alternativa, el sector ha venido
consolidando los envíos de ganado en pie a países del Medio Oriente,
opción que ha generado debate sobre su conveniencia, por cuanto se
considera que gran parte de los despachos corresponden a animales que
no han finalizado el proceso de ceba, es decir con pesos inferiores a 400
kilos.
La ganadería de la región caribe, es considerada de las más

avanzadas en el país, la cual se proyectó inicialmente en el mercado
externo del vecino país por su cercanía, y posteriormente como
respuesta a las posibilidades de incursionar en los mercados originados
en los tratados de libre comercio. Sin embargo, las dificultades de
contar con un sistema sanitario y de trazabilidad equivalente, ha
restringido las posibilidades de acceder a mercados para las carnes de
alto valor.
Las expectativas de exportación de carne hacia mercados de alto

valor, las exportaciones de ganado en pie, la disminución del consumo
interno de carne bovina, la presencia de los fenómenos naturales y el
creciente contrabando de ganado desde Venezuela, han conjugado un
sinnúmero de situaciones que están afectando al sector ganadero de la
región caribe, lo cual se manifiesta principalmente en la dinámica del
sector.
Por lo expuesto anteriormente, resulta de interés para la CGR,

realizar un análisis sectorial al subsector ganadero, con el objeto de
evaluar sus resultados y las implicaciones de política pública en la
evolución de la producción cárnica bovina en la región caribe, por ser la
4
zona tradicionalmente vinculada a la exportaciones de carne y ganado
en pie, incluida en el acuerdo de competitividad.
Este documento comprende tres capítulos, el inicial corresponde al

marco y enfoque del análisis sectorial de ganadería de carne bovina en
la región caribe, seguido de los resultados a partir del aporte de la
actividad ganadera al desarrollo sectorial, las dinámicas de la producción
ganadera en la región caribe respecto del comportamiento de los
precios, los inventarios y ciclos ganaderos, el sacrificio de hembras y las
movilizaciones y el capítulo final corresponde a las conclusiones.
5
2 LA GANADERÍA DE CARNE EN LA ECONOMÍA
2.1 El sector ganadero en el desarrollo sectorial.
A partir del comportamiento del crecimiento del PIB de los

subsectores de la producción pecuaria y sectorial, encontramos que si
bien el crecimiento del sector agropecuario en lo corrido de la década ha
sido aceptable, con un promedio anual del 2,7%, explicado en gran
medida por el crecimiento de las actividades pecuarias, en particular las
industrias porcina y avícola, sin embargo el comportamiento de la
producción bovina presentó un crecimiento de solo 0,5% con una
tendencia hacia el decrecimiento; con una disminución del 9,1% en los
últimos dos años, que significa una clara pérdida de participación de la
actividad ganadera en la conformación del PIB sectorial, Error!
Reference source not found..
Gráfica 1 Comportamiento del crecimiento del PIB de los subsectores pecuarios que
integran el sector Agropecuario (2010-2017).
Fuente: Dane. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/cuentas-

nacionales/cuentas-nacionales-trimestrales/historicos-producto-interno-bruto-pib
Además de los efectos del bajo crecimiento de la economía

colombiana en los últimos años, la producción de carne bovina se
destacan los siguientes:
6
i) Riesgos, volatilidad y falta de alternativas de mercado,
especialmente para la Costa Caribe, ante el cierre del
venezolano en el año 2009 y posteriormente en 2013. El
sector no ha logrado consolidar nuevos clientes de altos
precios para la comercialización de la carne; por ello, ha
tenido que acudir a la exportación de animales en pie sin
mayor valor agregado y con elevada relación entre costos de
transporte y valor del producto exportado.
ii) Afectación del ciclo productivo para mayor agregación de

valor y elevación de los ingresos de los productores. A su
turno, la necesidad de atender el desafío de apertura de
nuevos mercados de exportación ha afectado el ciclo de
producción y el mantenimiento o el crecimiento del tamaño
de los inventarios de ganado. Esto por cuanto la exportación
de ganado en pie ha entrado a competir con los mercados
internos de animales de levante para la ceba y ha afectado
los ingresos de los ganaderos que hacen parte de este
eslabón de la cadena cárnica para mercados domésticos.
iii) Reducción de la demanda interna. La reducción de la oferta

doméstica de la carne de mayor valor agregado parece
haber repercutido a su vez en el comportamiento de los
precios del ganado y la carne en los mercados domésticos,
aumentándolos, con lo cual se ha producido probablemente
un impacto negativo sobre el consumo interno, desplazando
las preferencias del consumidor hacía productos sustitutos
como el pollo y carne de cerdo.
3 MARCO Y ENFOQUE DEL ESTUDIO SECTORIAL DE GANADERIA

DE CARNE BOVINA EN LA REGION CARIBE
3.1 El problema
El sector ganadero enfrenta serias dificultades de orden

estructural que le han impedido la consolidación de mercados externos,
y la pérdida de dinámica en el crecimiento interno, desaprovechándose
las opciones creadas en los tratados de libre comercio- TLC en particular
el TLC con los Estados Unidos. Las restricciones en los aspectos
7
sanitarios, las deficiencias en la trazabilidad de la producción y la
limitada competitividad no le han permitido consolidarse como un sector
exportador de productos cárnicos.
Los temas sanitarios, son uno de los factores que más inciden en
la búsqueda y consolidación de mercados externos para los productos
cárnicos, si se tiene en cuenta que se obtuvo en el año 2009 la
certificación de país libre de aftosa con vacunación y que mantener este
estatus requiere de realizar dos ciclos anuales de vacunación a todo el
inventario; pero la certificación entra en riesgo ante la aparición de
brotes de la enfermedad, como los presentados en los años 2009 y
2017.
La limitada competitividad de los sistemas productivos de

cárnicos, se manifiesta en los elevados costos de producción, las bajas
productividades, la disminuida rentabilidad del negocio ganadero y la
subutilización operativa de la plantas de beneficio.
Los escasos avances del sector ganadero en los aspectos de

trazabilidad (solo el 16% del inventario nacional se ha identificado
individualmente) que involucra también a las entidades responsables de
la sanidad y de la inocuidad de la producción, impiden la exploración de
nuevos mercados.
3.2 Políticas para la producción ganadera y políticas
concurrentes.
El MADR es el gran responsable de la formulación de las políticas

sectoriales, y su desarrollo corresponde a sus entidades adscritas y
vinculadas, donde también participan las organizaciones de productores
como responsables del recaudo e inversión de los recursos parafiscales2.
La política oficial para el sector ganadero consiste en contribuir al

desarrollo del sector a partir de la movilización de recursos tanto
públicos como privados, buscando alcanzar los propósitos de la política,
los cuales apuntan al crecimiento, la sostenibilidad y competitividad de
la cadena especialmente en la región Caribe.
2
Desde 2015, el Fondo Nacional del Ganado, fue intervenido por la Superintendencia de
Sociedades y la administración ha estado en Cabeza del MADR, para lo cual creó una fiducia para
el manejo de los recursos.
8
Para lo anterior, el sector cuenta con: un Plan Estratégico de la
Ganadería, formulado por el gremio, y un acuerdo de competitividad
entre el sector público y el sector privado Cuadro 1.
Cuadro 1 Proyecciones estratégicas del sector según el Plan estratégico 2019 y el
acuerdo de competitividad del sector
Plan estratégico de la Acuerdo de competitividad
ganadería cadena cárnica bovina colombiana
colombiana 20193 2009 - 20194
Desarrollar un Modelo • Buscar la excelencia en los productos cárnicos y derivados
Exportador para la bajo estándares que garanticen la calidad e inocuidad.
Ganadería Colombiana. • Velar por el cumplimiento de estándares de calidad e
inocuidad en los procesos de obtención de los productos
Basado en la calidad cárnicos y sus derivados.
con la exportación de • Apoyar en la revisión, creación, adopción, promoción y
cortes finos dirigidos a aplicación de normas y procedimientos que involucren
nichos exclusivos de buenas prácticas ganaderas (BPG´s), de manufactura
mercado y, por ende, (BPM´s), de bienestar animal (BPBA), de transporte y otros
muy lucrativos, sistemas de gestión de calidad.
promoviendo, desde la • Promover la actualización e implementación del marco
demanda hacia la normativo en función de la calidad e inocuidad de los
producción. alimentos y los requerimientos del transporte.
Consolidación de • Apoyar la implementación del Sistema de Trazabilidad
Mercados Naturales a lo largo de toda la cadena cárnica.
• Velar por el cumplimiento de la implementación del
Penetración y sistema unificado de control sanitario de inspección,
Consolidación de vigilancia y control I.V.C.
Nuevos Mercados • Analizar, revisar y proponer actualizaciones de las
normas existentes de calidad e inocuidad.
• Homologar e implementar los estándares nacionales a
estándares internacionales para el transporte de
ganado en pie, productos cárnicos y sus derivados.
• Revisar, identificar y adecuar normas nacionales en
Buenas Prácticas Ganaderas, buenas prácticas de
manufactura, Bienestar Animal, de transporte,
Protección al Medio Ambiente y otros sistemas de
gestión de calidad para ajustarlas a las exigencias
internacionales
El Plan estratégico proyectó al finalizar la presente década, contar

con un modelo de exportación de carnes de alta calidad, a partir de la
adopción de procesos productivos basados en las buenas prácticas
ganaderas (BPG) y de manufactura (BPM), de bienestar animal (BPBA) y
de transporte; soportado en sistemas óptimos de identificación,
trazabilidad, sanidad y calidad e inocuidad.
3 (Federación Nacional de Ganaderos - Fedegan, 2016)

4 (Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina, 2010)
9
El Acuerdo de Competitividad de la Cadena Cárnica Bovina 2009 –
2019, considerado como el referente estratégico para el desarrollo del
sector5, tiene los siguientes propósitos:
• Excelencia en productos cárnicos y derivados. Productos

elaborados bajo estándares que garanticen la calidad e inocuidad
de los productos cárnicos y sus derivados.
• Fomento al consumo. Fomento al consumo de la carne bovina y
sus derivados en el mercado nacional, y desarrollo de mercados de
exportación. Definir normas y reglas del juego claras y estables con
políticas de fomento que soporten el desarrollo del sector.
• Integración. Promover una efectiva, equitativa y sostenible
integración entre los actores de la cadena, con visión de agro
negocios, hacia la consolidación de empresas rentables y
responsables socialmente.
• Investigación y desarrollo tecnológico. Socializar el
conocimiento y desarrollo tecnológico, propiciar la innovación,
transferir la tecnología necesaria para el abordaje de la
problemática de la cadena y realizar acompañamiento de procesos.
• Sistema de información. Contar con un sistema de información
actualizado, asequible a todo el público y con fuentes confiables.
• Fortalecimiento de la institucionalidad. Fortalecimiento del
Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina CN-CCB a nivel
nacional y regional, haciéndola participativa y equitativa para todos
los actores.
El cumplimiento de las acciones determinadas en el acuerdo de

competitividad, se realiza a través de la Dirección de Cadenas Pecuarias,
Pesqueras y Acuícolas del MADR. En el Cuadro 2 se relacionan las
políticas que participan del acuerdo de competitividad del sector cárnico
con sus responsables
En el desarrollo de la política, el sector ganadero, como cualquier
otra actividad sectorial, debe participar de la oferta de políticas públicas
globales. Las acciones de política para la ganadería, se relacionan con la
sanidad animal, la inocuidad, la investigación e innovación tecnológica,
la comercialización y la política de crédito y financiamiento, Cuadro 2.
5 (Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina, 2010, pág. 2)

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Cuadro 2 Acciones de política sectorial asociadas al sector ganadero.
Política Acciones Responsables
Sanidad animal − Ciclos de vacunación − Fondo Nacional de Ganado /
Cuenta Nacional de Carne y
Leche.
− Instituto Colombiano
Agropecuario ICA
− Trazabilidad de la − Instituto Colombiano
producción. Agropecuario ICA
− Control movilización.
Inocuidad y − Control seguimiento plantas − Instituto Nacional de
calidad de beneficio. Vigilancia de Medicamentos y
− Aplicación Decreto 1.500. Alimento -Invima
− Trazabilidad en el proceso de
beneficio,
Investigación e − Investigación genética, − Corporación Colombiana para
innovación pasturas y nutrición. la investigación agropecuaria
tecnológica. − Transferencia de tecnología. – Corpoica
− Asistencia Técnica. − Fondo Nacional de Ganado /
Cuenta Nacional de Carne y
Leche.
− Entes territoriales.
Comercialización − Fondo de Estabilización de − Ministerio de Agricultura y
y exportaciones Precios – FEP Desarrollo Rural.
− Federación Nacional de
Ganaderos - Fedegan
Instrumentos de − Colocación de recursos del − Ministerio de Agricultura y
financiación sistema de crédito Desarrollo Rural.
agropecuario. − Fondo para el Financiamiento
− Asignación de las ayudas del del sector agropecuario -
Estado asociadas al crédito Finagro
El Modelo Exportador de carnes de alta calidad fue proyectado a

partir de la vocación exportadora del país, basada principalmente en
tres factores: Su posición geográfica, las características de su ganadería
(tercer hato más grande de Sudamérica, producción en pastoreo y
variedad de razas) y la disposición de recursos de fomento (Fondo
Nacional del Ganado e incentivos financieros del Estado).
Adicionalmente, las exportaciones del sector, son un factor dinamizador
del crecimiento de la actividad, que tiene presencia en todo el territorio
nacional.
En el desarrollo del Modelo exportador se plantearon los

siguientes objetivos específicos:
11
• Consolidar las fortalezas en nuestros mercados naturales y
capitalizar las oportunidades que se ofrecen en nuevos mercados,
con productos de calidad para nichos exclusivos.
• Capitalizar la creciente demanda por carnes limpias, provenientes
de animales alimentados con base en pasturas, promocionando el
bajo contenido de grasa de sus cortes e incorporando valor
agregado a nuestras carnes mediante mejores prácticas de
maduración, porcionamiento y presentación.
• Promocionar comercialmente el “producto – marca – país”, que
coadyuve a posicionar a Colombia como un importante proveedor
de productos de origen bovino.
Visto en retrospectiva, el camino hacia la consolidación de

mercados naturales en el momento de la formulación del plan partía de
la base de que Venezuela era el principal mercado de los productos de
origen bovino, por lo que se consideraba como esencial la regulación de
la oferta nacional, para no afectar los precios internos, cuando
Venezuela incrementaba la demanda de carne y ganado en pie.
En la estrategia de incursión y consolidación de nuevos mercados,

se tenían grandes expectativas en los Estados Unidos tras la firma del
Tratado de Libre Comercio – TLC en el año 2004, para lo cual se
requería el desarrollo de los siguientes frentes:
• La concertación e implementación de una agenda interna que

promoviera las acciones necesarias para el desarrollo del modelo
exportador ganadero.
• Certificar el sistema sanitario colombiano, de manera equivalente
a los procedimientos de los países potenciales de las
exportaciones.
• Implementar la estrategia comercial, la cual estaba direccionada a
la conquista de mercados promisorios tales como el mexicano, el
estadounidense, el de oriente medio, el europeo y el asiático.
3.3 Objetivos del estudio sectorial
El objetivo general de este estudio es evaluar la evolución de la

producción cárnica bovina en la región caribe particularmente en lo que
respecta a la producción para la ampliación del mercado externo, en el
contexto del acuerdo de competitividad del sector.
12
El objetivo general se descompone en los siguientes objetivos
específicos:
1. Evaluar los logros del sector ganadero en la exploración y
consolidación de nuevos mercados para los productos cárnicos.
2. Establecer los cambios en la producción y los mercados ganaderos en

la región Caribe que son en alguna medida imputables a las
expectativas de las exportaciones de carne, las exportaciones de
ganado en pie y la ocurrencia de los fenómenos naturales.
3. Establecer el cumplimiento de los compromisos asumidos por el
Estado en el marco del acuerdo de competitividad respecto de la
sanidad animal, la trazabilidad de la producción y la aplicación de los
instrumentos de crédito e incentivos para mejoramiento de la
productividad y competitividad de la ganadería.
3.4 Preguntas del análisis sectorial
Como parte del desarrollo del análisis se plantearon las siguientes

preguntas y subpreguntas para cada objetivo específico:
Objetivo Pregunta Subpregunta

¿El incumplimiento del - ¿Está en riesgo el estatus sanitario del
acuerdo de competitividad país debido a la falta de recursos y
no ha permitido ampliar las falta de control y seguimiento?
exportaciones de carne? - ¿La falta de un sistema de trazabilidad,
no garantiza el cumplimiento de los
estándares internacionales para la
1
exportación de carne?
¿Las exportaciones de - ¿Existe una política ganadera orientada
carnes de bajo valor y a evitar el desabastecimiento interno
compensadas, podrían de ganados para consumo interno?
generar desabastecimiento - ¿Cuál es la oferta ganadera en la
de carne en el mercado región caribe para atender nuevos
interno? mercados?
¿La dinámica de la - ¿Las exportaciones de ganado y carne
ganadería en la región están afectando el abastecimiento de
caribe está afectada por animales para los productores
diversos factores tradicionales y sus precios en la región
2
relacionados con el caribe?
mercado externo, los - ¿Qué otros factores están afectando la
precios y las condiciones dinámica comercial de ganados jóvenes
de clima? en la región caribe?
¿La falta de política - ¿Cuáles son las políticas del Estado que
3
específicas para el sector atienden las necesidades de los
13
ganadero, no permiten que ganaderos?
el sector avance en los - ¿Son suficientes, oportunas y
temas de productividad y adecuadas las ayudas del Estado
competitividad? entregadas mediante los incentivos
integrados al crédito agropecuario para
las necesidades del sector?
- ¿Cuál es la demanda de crédito de los
ganaderos?
- ¿Son suficientes las ayudas asignadas
a las actividades ganaderas?
3.5 Hipótesis o proposiciones
Hipótesis 1: El cumplimiento apenas parcial de las acciones establecidas

en el acuerdo de competitividad del sector cárnico, ha sido insuficiente
para conseguir el crecimiento del subsector y de las exportaciones hacia
mercados de alto valor.
Hipótesis 2: Las expectativas de las exportaciones de carne, los
despachos de ganado en pie y la incidencia de los fenómenos naturales,
han influido en la disponibilidad de ganado de levante, así como en el
incremento de los precios del ganado en todo el ciclo productivo.
Hipótesis 3: El abastecimiento interno de carne, en la región Caribe no
se afecta por las exportaciones, siempre y cuando el sector cárnico se
especialice en las exportaciones de carnes finas de alto valor.
Hipótesis 4: La falta de políticas específicamente dirigidas a la elevación

de la producción y la productividad de carne bovina, limita el acceso de
los productores a las políticas de crédito y de los incentivos asociados a
los productos financieros.
3.6 Metodología de Evaluación
Para el desarrollo de este documento se siguen los lineamientos del

anexo de la Guía de Elaboración de Estudios Sectoriales Sistema de
Control Interno y Gestión de la Calidad de la CGR.
El análisis prioriza los siguientes aspectos los cuales son altamente

importantes en el mejoramiento de la competitividad del eslabón
productivo:
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• Acciones de sanidad e inocuidad como parte de las
obligaciones regulatorias, las cuales concentran gran parte de
la gestión y recursos del sector.
• Dinámica de la actividad ganadera de carne en la región
caribe.
• Las exportaciones como factor regulador de mercado y
precios.
• El crédito e incentivos financieros dirigidos al fomento y
desarrollo de la actividad ganadera,
3.6.1 Técnicas e instrumentos de recolección de

información
Las fuentes corresponden a la información de las bases de datos

oficiales descargadas de las páginas web o suministradas directamente
por las entidades:
• Departamento Nacional de Estadística – DANE, para los temas de

economía y comercio internacional.
• Federación Nacional de Ganaderos – Fedegan. Bases de información
de las compensaciones realizadas por el Fondo de Estabilización de
precios - FEP por exportaciones de carne.
• Instituto Colombiano Agropecuario, bases de datos de inventarios
nacionales y movilizaciones de ganado en los departamentos de
Cesar y La Guajira.
• El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario- Finagro,
sobre las colocaciones de crédito al sector ganadero y la aplicación de
los instrumentos del Estado asociados al crédito.
• Las subastas Ganaderas, información sobre las transacciones
ganaderas.
• Ganaderos y directivos de las organizaciones de productores de los
departamentos de Córdoba, Sucre, Atlántico, Bolívar, Cesar y La
Guajira, a partir del levantamiento de información mediante
encuestas y entrevistas.
Igualmente se solicitó información puntual sobre los temas

analizados a la Dirección de Cadenas Pecuarias del Ministerio de
Agricultura, al Instituto Colombiano Agropecuario ICA y al administrador
del FEP.
3.6.2 Procedimientos
15
Los procedimientos realizados en este análisis sectorial, se
sintetizan en:
• Análisis de Información (Bases de Datos) de los temas evaluados.
• Revisión de documentos e informes de las entidades sobre los
temas evaluados.
• Exploración de estudios académicos y de investigación sobre los
temas de interés de la evaluación.
• Entrevistas con los funcionarios de las entidades, sobre los temas
del análisis.
• Tabulación de la información de las encuestas y entrevistas.
En desarrollo de los temas, los análisis se centraron en los

aspectos de interés del estudio, de los cuales se destacan los siguientes:
• Para las exportaciones de carne y ganado en pie, se tuvo en

cuenta, el destino de las exportaciones, el departamento de origen
y el tipo de producto a partir de las posiciones arancelarias.
• En el caso de las dinámicas de la ganadería en la costa Caribe, se
analizó la composición del hato, según inventarios y movimientos,
, las movilizaciones y las transacciones en subastas para cada una
de las siguientes categorías:
− Machos de levante (ML): Machos hasta 280 Kg

− Hembras de levante (HL): Hembras hasta 280 Kg.
− Machos de ceba (MC): Machos desde 281 Kg hasta 419 Kg.
− Novillas de Vientre (NV): Hembras desde 281 Kg
− Machos cebados (MG): Machos desde 420 Kg hasta 599 Kg.
Además de información objetiva, se tuvieron en cuenta las

opiniones de los ganaderos y sus organizaciones a partir de trabajo de
campo realizado en los departamentos de Córdoba, Sucre, Bolívar,
Atlántico, Cesar y Sur de la Guajira.
Para finalizar, se realizó un análisis de los instrumentos de crédito,

por cuanto se considera que este instrumento de política sectorial, tiene
vínculo directo con los productores, donde su acceso se da por la
demanda de recursos para el desarrollo de proyectos relacionados con la
producción ganadera, así como de bienes y servicios requeridos en su
desarrollo, para lo cual se consideró:
− Análisis estadístico de las series de datos de crédito y de

incentivos ligados al crédito, para actividades ganaderas de
carne y doble propósito de 2010 a 2017, para la región
16
caribe, por ser estos los que tienen un perfil productivo de
ganadería bovina de carne.
− Se estableció la correlación6 entre el crédito para las

actividades ganaderas como compra de vientres, retención
de vientres, ceba bovina, etc. y el crecimiento del inventario
ganadero por sexo y por edades.
− Se determinar si hay correlación entre la compra de vientres

y retención de vientres con el crecimiento del hato, por
departamentos y municipios. (Valor del crédito y valor de la
inversión para la compra de vientres y retención de vientres
versus inventario ganadero por año).
4 RESULTADOS DEL ESTUDIO SECTORIAL
4.1 Avances desde el acuerdo de competitividad
A escasos meses de finalización del plazo de la implementación del

acuerdo de competitividad y del plan estratégico, el sector ganadero se
encuentra en las mismas condiciones de la década anterior, no ha
logrado resolver los problemas estructurales que le impiden ser
competitivo, ni de participar de los mercados abiertos con los tratados
de libre comercio.
Entre los factores específicos del subdesempeño del plan
estratégico se incluyen: i) los inconvenientes con el sostenimiento del
status sanitario, ii) la falta de infraestructura adecuada para la
exportación, iii) las limitaciones de la oferta ganadera para la
exportación, iv) baja cobertura de la trazabilidad de la producción y v) la
insuficiencia de los avances del acuerdo de competitividad. A
continuación se documentan y analizan, uno a uno, estos cinco factores
de subdesempeño de las autoridades responsables
6 Relaciones econométricas causales entre la producción bovina y el crédito
17
4.1.1 El sostenimiento del status sanitario
En el año 2009 Colombia, obtuvo la certificación, de país libre de
aftosa con vacunación, que la habilitaba para incursionar en nuevos
mercados, lo cual se constituyó en el primer logro para acceder a
mercados de mayor valor.
Como parte de la estrategia de sostenimiento de la certificación

ante la Organización Mundial de Sanidad Animal –OIE, el país realiza
dos ciclos de vacunación al año a todo el inventario ganadero en el
territorio nacional, estos ciclos fueron sufragados con recursos de la
cuota parafiscal. Aunque estas actividades se cumplen, resultan
insuficientes por cuanto a pesar del despliegue que se realiza, el país no
logra cerrar la frontera para evitar la entrada de ganado de Venezuela,
donde hay presencia de la enfermedad y las acciones de control no son
suficientes. Esta circunstancia crea un nuevo riesgo, el cual amenaza el
mantenimiento del estatus sanitario en cuanto es pre-requisito para
acceder a mercados de alto valor7.
En la ejecución de los ciclos de vacunación el país ha invertido

$234 mil millones en el período 2008 – 2017, provenientes del Fondo
nacional del ganado y adicionalmente los ganaderos invierten en el valor
de la vacuna que tiene un valor de mil pesos por animal, equivalentes a
alrededor de $40 mil millones anuales. (Ver Gráfica 2)
Gráfica 2 . Inversión de recursos en los ciclos de vacunación en el

periodo 2008 - 2017
7 (Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, 2018)
18
Fuente: Fondo Nacional del Ganado y MADR
Cifras en millones de $ constantes de 2017)
De hecho, los brotes de fiebre aftosa, presentados en los años

2009 y 2017 en varias regiones ganaderas del país, han obstaculizado la
dinámica de apertura y consolidación de nuevos mercados para la carne
y sus subproductos. Los países importadores cierran la entrada de
productos ganaderos procedentes de países donde hay brotes de esta
enfermedad para salvaguardar su estatus sanitario y evitar la entrada
del virus.
4.1.2 Disponibilidad de infraestructura para

exportación
El país solo cuenta con cuatro plantas para el beneficio,
conservación, industrialización y comercialización de carne bovina
debidamente certificados para la exportación de carne, de las cuales tres
se encuentran en la región Caribe8 y una en la región Oriental del país.
Adicionalmente la capacidad de operación de los frigoríficos localizados
en la zona norte del país es solo del 50%, lo cual incide en la eficiencia
de esta infraestructura9.
8 Minerva foods y Frigorífico del Sinú Frigosinú S.A en el Departamento de Córdoba; el Frigorífico
Camaguey en Departamento del Atlántico y el Frigorífico Río Frío S.A.S en el departamento de
Santander
9
De acuerdo con las entrevistas realizadas a los directivos de las plantas de Camaguey y
Frigosinú.
19
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo10, mediante el
Programa de Transformación Productiva, abrió, en febrero de 2016, una
convocatoria para la ejecución del Proyecto de Mejoramiento del sistema
nacional de control e inocuidad de alimentos de consumo nacional y
exportación bajo un enfoque de riesgo. Con este proyecto el Gobierno se
propone habilitar el ingreso de productos cárnicos bovinos colombianos
a mercados internacionales de alto valor.
En el marco de este proyecto se seleccionaron cuatro (4) plantas

de beneficio de bovino. Las Plantas seleccionadas deberán realizar
aportes económicos para que el INVIMA cuente con las capacidades para
mejorar el estatus sanitario de las plantas de sacrificio del país y para
que el sistema de Inspección Vigilancia y Control de inocuidad de
alimentos colombiano sea reconocido como equivalente por las
autoridades sanitarias de los países de destino, persiguiendo el objetivo
último de lograr el acceso de productos cárnicos colombianos a los
mercados internacionales pretendidos.
Cada planta debe realizar un aporte económico, equivalente al

10% del proyecto. Los recursos restantes corresponden a recursos
públicos destinados para su ejecución. El monto total del proyecto es de
35 mil 229 millones de pesos. Las cuatro plantas que se escogieron
deberán cumplir los parámetros que los mercados exigen para importar
la carne. Estados Unidos, Indonesia, Israel, la Unión Europea, Canadá,
China y Chile son los mercados a los que el país le apunta para alcanzar
la admisibilidad sanitaria en 2018.
Sin embargo, al revisar el proyecto del INVIMA en el SPI 11

encontramos que este, no ha contado con los recursos mencionados por
el Consejo Nacional de la Cadena Cárnica en los documentos de PINES,
incluso en la vigencia en curso no le fueron asignados recursos del
presupuesto nacional, lo cual se constituye en un factor que dificulta
avanzar en la competitividad por la subutilización de las plantas debido
a la falta de certificación de las plantas necesarias para exportación.
Entre los factores más importantes para las plantas de beneficio,

se destaca el elevado costo y el mal servicio de la energía eléctrica,
destacado por Minerva Foods, operadora de la planta de sacrificio Red
10
(Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina - CN CCB, 2016)
11Departamento Nacional de Planeación DNP – Sistema de seguimiento proyectos de inversión
SPI.
20
cárnica en Ciénaga de Oro, Córdoba y corroborado en las entrevistas
llevadas a cabo en las visitas de campo a la región 12.
Por lo anterior, podemos inferir que las acciones del Gobierno en

el mejoramiento de las plantas de sacrificio como parte de la
admisibilidad sanitaria de los productos cárnicos en los mercados
internacionales de alto valor en el 2018, no se cumplieron, por lo que el
sector ve nuevamente frustrada su intención de ampliar su participación
en el mercado externo.
4.1.3 Oferta ganadera para atender los nuevos

mercados
El Gobierno Nacional, con el objetivo de avanzar en la estrategia

de comercio internacional, está ejecutando dos Proyectos de Interés
Nacional y Estratégico - PINES para la cadena cárnica, estos se orientan
a identificar y solucionar los cuellos de botella en cada uno de los
eslabones de la cadena de valor (carne bovina), por medio del trabajo
concertado, articulado y coordinado entre los sectores público y privado,
orientados hacia la exportación13.
El primer proyecto corresponde al Clúster del Caribe que integra

los departamentos de Antioquia 14, Córdoba15 y Sucre16, conformado por
120 fincas en 70 municipios, y el segundo al Clúster Oriental constituido
por los departamentos de Santander17, Norte de Santander18, Sur de
Bolívar19 y Sur del Cesar20 con 100 fincas en 38 municipios 21. Es
12 (Revista Dinero, 2018, )

13 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - CNCCB, 2017)
14 Apartado, Arboletes, Cáceres, Carepa, Caucasia, Chigorodo, Mutata, Necocli, Puerto Berrio,
Puerto Nare, Puerto Triunfo, San Juan de Uraba, San Pedro de Uraba, Santa Rosa de Osos,
Turbo y Yondo.
15 Ayapel, Buenavista, Canalete, Cerete, Chima, Chinu, Ciénaga de Oro, Cotorra, La Apartada,
Lorica, Los Córdobas, Momil, Moñitos, Montelibano, Montería, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, Puerto
Escondido, Puerto Libertador, Purísima de la Concepción, Sahagun, San Andrés de Sotavento,
San Antero, San-Bernardo del Viento, San Carlos, San Pelayo, Tierralta y Valencia
16 Buenavista, Caimito, Chalan, Coloso, Corozal, Coveñas, El Roble, Galeras, Guaranda, La
Unión, Los Palmitos, Majagual, Morroa, Ovejas. Palmito, Sampues, San Benito Abad, San Juan
de Betulia, San Luis de Since, San Marcos, San Onofre, San Pedro, Santiago de Tolú, Sincelejo,
Sucre y Toluviejo
17 Barbosa, Barrancabermeja, Bucaramanga, Cimitarra, Contratación, El Carmen de Chucuri,
Floridablanca, Girón, Landazuri, Lebrija, Los Santos, Malaga, Oiba, Piedecuesta, Puerto Parra,
Puerto Wilches, Rionegro, Sabana de Torres, San Andrés, San Gil, San Vicente de Chucuri,
Simacota y Socorro
18 Cachira y La Esperanza
19 Morales, Municipio, San Pablo, Santa Rosa del Sur y Simiti
21
importante anotar que en la conformación de estos proyectos fueron
excluidos los departamentos de Atlántico, Magdalena, La Guajira y la
parte de norte de Bolívar y Cesar, por la falta de plantas de sacrificio
cercanas certificadas para la exportación y las distancias a las
habilitadas en el momento. Geográficamente, los municipios
antioqueños del magdalena medio estarían más integrados al clúster del
Oriente.
La meta en el marco de los proyectos PINES es exportar U$444,5

millones, en 201822, son equivalentes a 100.000 toneladas de carne
bovina (Con un precio estimado de U$4450/ ton), para lo cual la oferta
de carne a partir de ganado macho gordo para consumo en las zonas
Caribe y Magdalena Medio se estima en cerca de 200.000 toneladas
(Cuadro 3). Esta meta de exportación equivale al 50% de la oferta de
carnes de ganado macho en las zonas de influencia de los clústeres,
con lo cual las exportaciones competirían con el mercado local, por lo
que la meta en las actuales condiciones sería ambiciosa.
Cuadro 3 Cálculo de Oferta de carne bovina exportable

Número de Número de
Departamentos Municipios Machos 2 - 3 Machos > 3
años años
Antioquia 16 120.325 15.728
Atlántico 22 8.147 6.127
Bolívar 42 86.142 23.505
Cesar 25 129.785 34.135
Córdoba 30 317.263 44.505
La Guajira 15 11.217 5.686
Magdalena 30 87.882 26.606
Santander 12 135.680 21.383
Sucre 26 75.622 21.111
Total 972.063 198.786
Peso canal 230 Kg
223.574 45.721
(TON)
Carne despostada (TON) 167.681 34.291
Total Toneladas 201.971
Fuente: Inventario Bovino ICA, Cálculos CGR
Para aumentar la oferta de ganado para sacrificio es necesario

mejorar los índices productivos como la edad al primer parto, natalidad,
20 Aguachica, Curumani, Gamarra, La Gloria, Pailitas, Pelaya, San Alberto, San Martin y
Tamalameque
21 (Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina - CN CCB, 2016, pág. 6).
22 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - CNCCB, 2017)
22
peso al destete, intervalo entre partos, edad, peso al sacrificio y
capacidad de carga, de manera que puedan suplirse las necesidades de
una demanda externa creciente en el momento en que se consigan
mercados de alto volumen y buenos precios. Los indicadores nacionales
muestran un rezago importante con respecto a los países exportadores
de carne en Suramérica como Uruguay, Brasil, Argentina y otros países
relevantes en el comercio internacional, mientras que el seguimiento a
estos indicadores a nivel regional es difícil debido a que no se presentan
datos desagregados, Cuadro 4.
Cuadro 4. Indicadores de competitividad del subsector bovino

INDICADOR Colombia Brasil Argentina Uruguay EEUU Unión Europea Australia
Natalidad (%) 53 63 69 64 82 81 74
Peso al sacrificio (Kg) 428 442 448 513 550 500 550
Edad al sacrificio (meses) 39 32 28 28 16 17 26
Rendimiento en canal (%) 53 55 57 58 61 59 58
Tasa de extracción (%) 20 19,6 24,7 21,7 37,4 46,4 30,1
*: Estados Unidos y la Unión Europea es en confinamiento.
Fuente: Elaboración Fondo Nacional del Ganado FNG - Fedegán FEP con datos de Primefacts y Agribenchmark
4.1.4 La trazabilidad de la producción.
La implementación de la trazabilidad como herramienta, obedece

al interés por parte de los países importadores de productos de origen
animal, en mejorar las condiciones sanitarias y de inocuidad de los
alimentos consumidos por su población, en consecuencia, los países
exportadores interesados en abrir mercado a sus productos, deben
adoptar nuevos estándares dentro de su ciclo productivo.
La trazabilidad es una buena herramienta para llevar el control de

los inventarios, las prácticas sanitarias, sus movimientos y los niveles de
productividad. Asimismo, es una herramienta útil para posicionar la
producción dentro de estándares más altos de calidad, pudiendo llegar a
mercados más exigentes, como lo hace Uruguay, donde su sistema de
trazabilidad abarca todo el hato nacional.
El concepto de trazabilidad, se define como: “(…) el conjunto de

aquellos procedimientos preestablecidos y autosuficientes que permiten
conocer el histórico, la ubicación y la trayectoria de un producto o lote
23
de productos a lo largo de la cadena de suministros en un momento
dado, a través de unas herramientas determinadas”23.
Un sistema de trazabilidad debe contemplar como mínimo: 1. La

identificación de la totalidad de los animales, 2. La identificación de los
sitios en que tiene lugar la cadena productiva (p.ej., predios, ferias,
plantas de beneficio), 3. Asegurar el movimiento de los animales entre
los sitios, 4. Base de datos única, segura, confiable y accesible en
tiempos mínimos.
La trazabilidad brinda garantía de calidad en el seguimiento a la

producción y muchos países que la tienen implementada, la exigen para
los productos importados, con lo cual se convierte en requisito para el
acceso y una garantía que da mayor valor al producto.
Para desarrollar la trazabilidad del sector ganadero Colombia creó

oficialmente el Sistema Nacional de Identificación de Ganado Bovino
(SINIGAN) con la expedición de la Ley N° 914 del 21 de octubre de
2004, posteriormente modificada por la Ley N° 1659 de julio de 2013.
En el año 2012 el MADR delegó al Instituto Colombiano Agropecuario –
ICA la administración del sistema de identificación, hoy denominado
“IDENTIFICA”. Las competencias del ICA, en materia de trazabilidad,
comprende la producción primaria hasta la llegada de los animales a las
plantas de sacrificio24. Sin embargo, luego de catorce años, sólo el
equivalente al 15,7% del inventario de 2017 ha sido identificado25.
La limitante de mayor incidencia en lograr una mayor cobertura en

la identificación individual del inventario ha sido la asignación y
ejecución de recursos. El programa desde su implantación solo ha
contado como fuente de recursos con el presupuesto nacional,
inicialmente a partir de recursos del programa agro ingreso seguro y
posteriormente con recursos del ICA.
Cuadro 5 Ejecución de recursos de los programas
de identificación individual de ganado bovino.
Fuente SINIGAN IDENTIFICA
Proyecto Programa AIS Presupuesto ICA
2007 11.430
23 (Rosado Hoyo, 2013)

24 Decreto 4765 del 18 diciembre de 2008
25
Según el ICA, se han identificado 4.173.308 animales hasta febrero de 2018. Se aplica a toda
la población bovina en la zona de alta vigilancia de Arauca y Vichada para el control de la fiebre
aftosa En Arauca, se han identificado 838.159 animales para controlar el tránsito ilegal de
animales desde Venezuela.
24
2008 591
2009 2.066
2010 2.492
2011 2.050
2012 - -
2013 10.191
2014 16.486
2015 16.821
2016 5.160
2017 5.035
2018 3.560
Total Ejecutado 75.880
Fuente: CGR. Sistema de rendición de cuentas.
Los recursos ejecutados en los programas de identificación

individual de ganado bovino ascienden a 75 mil millones de pesos,
destacándose la ejecución de las vigencias 2007 cuando se inició con el
programa Sinigan y posteriormente las vigencia 2013,2014 y 2015, en
las que se concentró el 57% del total, (Ver Error! Reference source
not found.5), años en los que se dieron los mayores resultados del
programa.
Se observa, como en las tres últimas vigencias la asignación de

recursos ha sido decreciente, lo cual afecta el cumplimiento de la meta
relacionada con un inventario ganadero debidamente identificado en el
mediano plazo, adicionalmente coloca en riesgo sanitario el hato al no
tenerse una plena cobertura en las zonas de frontera.
Desde la mirada comercial y de corto plazo de los medianos y

pequeños productores, que constituyen el 80% del inventario ganadero,
la implementación de medidas de control y seguimiento es percibida
como una carga adicional, costosa y carente de valor agregado.
Adicionalmente, el ICA desarrolló el Sistema de Información para

guías de movilización animal- SIGMA, con el cual se pretende controlar
las movilizaciones de ganado en pie en todo el territorio nacional.
Por otra parte, el Ministerio de Agricultura implementó un nuevo

sistema denominado SAGARI, que a través de un servicio web consulta
y actualiza las bases de datos del SIGMA con la información de los
registros de vacunación.
25
Los sistemas (IDENTIFICA y SIGMA) utilizados para el proceso de
trazabilidad de la ganadería presentan grandes dificultades relacionadas
con la integración de los mismos, la actualización y sincronización de las
bases de datos administradas por estos sistemas, que además
presentan duplicidad de la información (se entienden como dos sistemas
con distintos repositorios de la misma información). Se desconoce el
control dado por los administradores que permitan minimizar los riesgos
informáticos, que pueden afectar a estos sistemas y sus bases de datos.
Esta condición puede generar problemas en el seguimiento y control de
las movilizaciones como parte de la política sanitaria de la actividad
ganadera.
4.1.5 Observaciones del acuerdo de competitividad
Para la CGR los escasos resultados del acuerdo competitividad de la

cadena cárnica liderada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, con la participación de las demás entidades vinculadas al sector y
de los gremios de la producción, se relacionan con los siguientes
factores:
− El acuerdo como tal es un convenio de voluntades, que no es

obligante ni vinculante con la inversión de recursos ni los
resultados, es decir, que cada entidad u organización aporta al
propósito, de manera discrecional según sus posibilidades o
expectativas que tenga sobre el acuerdo, lo que lo convierte solo
en un documento prospectivo.
− Como consecuencia de lo anterior, el acuerdo de competitividad

carece de metas cuantificadas y de asignación de recursos del
presupuesto nacional.
− En este orden de ideas, los únicos recursos que tienen origen y

destinación específica a los propósitos del acuerdo, son los aportes
de los ganaderos a través de los fondos parafiscales, tanto de
fomento como el de estabilización de precios.
Los ingresos del Fondo Nacional del Ganado en el periodo 2008 –

2017 en promedio al año fueron de 87 mil millones de pesos, cuya
ejecución se distribuyó en: 12% para funcionamiento, 74% para
26
inversión y el 14% se transfirió al Fondo de Estabilización de
precios26.
La inversión se destinó el 46% a las actividades de salud animal

incluidos los ciclos de vacunación, el 30% a acciones de desarrollo
tecnológico de la ganadería, el 15% a la promoción y la
divulgación del sector y el 7% al desarrollo de proyectos de
cadena.
− En el cumplimiento de las acciones de responsabilidad de las

entidades del Estado, se utilizan recursos del presupuesto nacional
del proyecto de “Prevención y control de enfermedades y plagas
en animales y vegetales a nivel nacional” del ICA, para los temas
de sanidad, trazabilidad y movilización, igualmente se utilizan
recursos de otros proyectos a cargo del Ministerio.
− Las metas del proyecto de “prevención y control de

enfermedades” del ICA, relacionadas con el sector ganadero y que
harían parte del acuerdo de competitividad, en principio resultan
insuficientes frente al tamaño del inventario ganadero y los
predios destinados a esta actividad, Cuadro 66.
Cuadro 6 Cumplimiento de metas del proyecto de “Prevención y control de

enfermedades y plagas en animales y vegetales a nivel nacional” relacionadas con
el acuerdo de competitividad
Periodo Indicador Meta Resultados Avance %
Animales identificados
2010 -201427 2.000.000 168.303 8%
individualmente
Predios certificados en
buenas prácticas 2.746 1.686 61%
ganaderas
Animales identificados
4.841.230 3.421.885 71%
individualmente
2014 - 201828
Predios certificados libres
28.928 17.017 59%
de tuberculosis
Predios certificados libres
30.098 14.973 50%
de brucelosis
Fuente: ICA, Informes proyecto: “prevención y control de plagas y enfermedades en
26
CGR – SIRECI. Rendición de Cuentas del Fondo Nacional del Ganado.
27
animales y vegetales a nivel nacional”
− Adicionalmente a la determinación de metas de corto alcance, las

establecidas no se cumplen, por ejemplo la identificación de
animales en los últimos dos periodos de gobierno se proyectó
identificar 6.841.230 animales, de los cuales solo se alcanzaron
3.590.188 equivalentes al 52,48% de lo planeado. Igual situación
se presenta con los indicadores de los predios certificados en
buenas prácticas ganaderas y libres de brucelosis y tuberculosis.
4.2 Resultados del análisis de la actividad ganadera de carne en

la región Caribe
En este capítulo se presenta el análisis de los resultados de la

evolución de la producción cárnica bovina en la región caribe, que han
motivado aumentos diferenciales en los precios del ganado, en beneficio
de algunos y en perjuicio de otros al interior de la cadena productiva
bovina de carne.
4.2.1 Precios del Ganado
Los precios del ganado macho de levante de 1ª y 2ª calidad han

aumentado por encima de los del ganado de ceba y el ganado cebado.
Así mismo, los precios del ganado hembra de levante y los de las
novillas de vientre también han aumentado especialmente después de
2015. Todo esto dentro de un aumento generalizado de precios en todas
las categorías de ganado macho y hembra, presentándose mayor
dinamismo en los precios del ganado joven, (Gráfica 3Error! Reference
source not found.). Esta situación está reconociendo el ciclo más largo
y los mayores costos de la ganadería de cría, ajustándose al
comportamiento de los precios de los países ganaderos de la región.
Esta situación se empezó a dar en 2013, pero fue más marcada

desde 2015, continuando con una tendencia similar hasta el presente.
Gráfica 3 Comparación de precios Gráfica 4 Comparación de precios

promedio de ganado macho de levante promedio de ganado macho de levante
de 1ª en subastas de la región caribe de 2ª en subastas de la región caribe
(pesos 2017) 29 (pesos 2017).
29 HL: Hembras de Levante; ML: Machos de levante; MC: Machos de ceba; NV: Novillas de
vientre; MG: Machos cebados.
28
Fuente: subastas ganaderas en Montería, Fuente: subastas ganaderas en Montería,
Bosconia, Sahagún, Planeta Rica, Cartagena Bosconia, Sahagún, Planeta Rica, Cartagena
y La Dorada. y La Dorada.
En la Error! Reference source not found. puede apreciarse que

los niveles de precios eran similares para los ganados de levante, ceba y
cebado en 2012, para luego iniciar el mayor dinamismo en el precio de
los primeros, estimulando una fase de retención, lo cual implica mejores
precios del ganado hembra, como futuro proveedor de crías con destino
al levante y la ceba hasta alcanzar el momento del sacrificio.
4.2.2 Inventarios de ganado.
El ICA ha venido recogiendo información del inventario ganadero

en las campañas de vacunación, que si bien no es completamente fiable
porque depende de la voluntad de los productores para vacunar su
ganado, y del difícil acceso a algunos predios que no se alcanzan a
vacunar, si da una muestra del comportamiento de los inventarios desde
el nivel municipal hasta el nacional.
Otro factor que puede dar una visión errada es el contrabando de

ganado, del cual no hay estimativos, pero que se supone que existe en
los departamentos fronterizos y hasta lejos de ellos, como se detectó en
los brotes de Fiebre Aftosa en Cundinamarca en 2017, donde se aisló
una cepa de virus procedente de Venezuela 30. Sobre el contrabando, la
Dirección de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera, se remite a
información de Fedegán, quien estima que al país ingresan de manera
ilegal más de 250 mil bovinos al año, de estos, solo en la frontera de
Norte de Santander el cálculo asciende a 150.000 aproximadamente31 .
Los inventarios de vacas mayores de 3 años, cuando las hembras

están en edad de reproducción, muestran un número bastante bajo en

31 (Federación Nacional de Ganaderos - Fedegan, 2017).
29
2012 y cierta estabilidad en adelante, pudiendo esto ser indicador de la
afectación por la ola invernal, que redujo los inventarios en la región
(Cuadro 7). Esto se pudo comprobar en entrevistas con productores de
la zona inundada alrededor del canal del dique en Atlántico, quienes
estiman que en la época salieron entre 70.000 y 74.000 reses y solo
volvieron a entrar luego de varios meses de superar la emergencia,
entre el 40 y el 60% del inventario.
Cuadro 7 Inventario de ganado de cría, levante y ceba en los 7 departamentos de la
región caribe.
Categorías de
2012 2013 2014 2015 2016 2017
ganado
Hembras > 3 1.701.03 2.300.08 2.238.98 2.181.83 2.252.85
2.219.334
años 0 9 1 5 0
Machos y 1.470.41 1.394.59 1.348.79 1.334.87 1.387.73
1.360.133
Hembras < 1 año 3 5 7 3 9
Machos < 1 año 661.085 669.357 655.125 684.400
Hembras < 1 año 687.712 690.776 679.748 703.339
M 1-2 años 818.972 852.723 838.027 862.277 872.706 907324
M 2-3 años 740.597 712.489 721.785 711.524 718.704 716.698
H 1-2 años 813.293 820.114 788.749 760.112 751.636 773.960
1.520.01
H 2-3 años 797.669 791.005 755.919 789.114 816731
8
Fuente: ICA, cálculos CGR
4.2.3 El ciclo e inventario ganadero
El ciclo ganadero parte de la motivación del productor de criar

terneros a partir de los precios que encuentra en el momento,
esperando que los precios continúen en ese nivel o sean superiores. Si
los precios son mejores que en el pasado reciente, tendrá más cantidad
de hembras aptas para la cría, conocido como fase de retención,
produciendo una mayor cantidad de terneros que luego crecerán para
abastecer el mercado como ganado gordo para sacrificio. La mayor
oferta de este ganado hace que los precios tiendan a bajar,
desestimulando la cría y llegando hasta el sacrificio de hembras para
cubrir sus costos y la caída de sus utilidades32, conocido como fase de
liquidación.
Entre las causas para esta situación de mayores precios para

ganado de levante, se tienen los efectos de la ola invernal de 2010-
32 (Pérez, 2004, págs. 5-6)
30
2011, los cuales se sintieron en varios predios hasta 18 meses después
y de los cuales muchos productores no han podido librarse al no haber
logrado recuperar sus inventarios de ganado y sus niveles de
producción, como se comunicó por parte de productores entrevistados
en la región del Canal del Dique.
Posteriormente, en 2015 se presentó el fenómeno de “El Niño”, el

cual fue particularmente severo en la región33, afectando la
productividad y como resultado la disponibilidad de ganado para
engorde, como son los machos de 2 a 3 años (Ver Cuadro )
Otro factor que ha tenido efecto en la disponibilidad de ganado

macho joven son las exportaciones, que superaron las 500.000 cabezas
en el agregado de 2012 y 201334 y ha estado cercano a 85.000 animales
por año entre 2015 y 2017. La suma de estos dos factores, indica que la
disminución de la oferta de ganado de 2 a 3 años está muy relacionada
con las exportaciones de ganado de levante en pie y afectan a los
productores dedicados a la ceba en cuanto a disponibilidad y a los
precios más altos del ganado de levante. Por otro lado, los productores
de ganado joven de 1ª y 2ª clase se ven beneficiados por los mejores
precios, debido al aumento de la demanda por parte de exportadores y
cebadores.
Las exportaciones de ganado de levante y de media ceba, tienen

la desventaja de no aportar el valor de la ceba a la economía nacional,
situación que es contrarrestada en parte por mayores precios del
ganado de esa categoría.
Por otro lado, la demanda interna de carne bovina ha estado estancada,

aunque el consumo de proteínas de origen animal ha aumentado de
manera importante, donde el mayor aumento ha sido por parte del
consumo de pollo y de cerdo (Gráfica 4).
Gráfica 4 Consumo aparente per cápita anual de proteínas animal por

fuente (kg/habitante)
33El Fenómeno de El Niño 2015-2016 es considerado el más fuerte desde los años 1950, basado en
los aumentos de temperatura oceánica en el pacífico tropical. Golden Gate Weather Services, ,
2018. Tomado de: http://ggweather.com/enso/oni.htm
34
Las exportaciones de ganado en pie a Venezuela durante los años 2012 y 2013, han generado
dudas, pues no se reflejan en el inventario de esos años, al respecto, Fedegán ya había
afirmado que esas exportaciones eran un negocio cambiario y no eran reales , (Portafolio, 2007)
31
Fuente: http://www.fedegan.org.co/estadisticas/consumo-0
El aumento del consumo de carne bovina es una deuda pendiente

del Acuerdo de Competitividad. Mientras en 2005 alcanzó 18,7 Kg., en
2017 fue de 18,1 Kg per cápita, aunque estuvo fluctuando entre 17,7 y
20,8 Kg durante ese periodo. Esta cifra de todas maneras es muy
inferior al de la década de los 90 cuando presentaba cierta estabilidad
alrededor de los 20 Kg, descendiendo desde el techo de 23,3 Kg en
1990. El terreno perdido ha sido aprovechado por productos sustitutos
como el pollo, que ya alcanza más de 32,8 Kg en 2017, mientras la
carne de cerdo ha llegado a 9,4 Kg. en un aumento sostenido y casi
triplicando su consumo del año 2005 de 3,3 Kg 35. En comparación, con
Argentina que tienen un consumo 54,5 kilos de carne bovina al año,
Uruguay 59 kilos, Brasil 44 Kg y Paraguay 33 Kg, (Ver Cuadro 8).
Cuadro 8 Consumo de carne bovina en varios

países en 2017
País Consumo per cápita Kg
Argentina 54,5
Australia 34,4
Brasil 44,1
China 4,9
Unión Europea 15,98
México 19,06
Paraguay 33,6
35 (Federación Nacional de Ganaderos - Fedegan, 2018, pág. 18).

32
Estados Unidos 37,78
Colombia 18,1
Uruguay 59,4
Japón 11,03
Fuente: Fapri, Fedegán, INAC.
Esta pérdida de participación, se atribuye a la baja competitividad

de la carne bovina por su mayor precio al consumidor en comparación
con otros productos sustitutos36, a su vez, dicho valor también está
relacionada con el mayor precio (Gráfica 5) de la carne bovina en el
mercado, que en el trascurso de esta década (2010-2017) se ha
incrementado el 41% con un promedio anual del 6% y con el hecho de
que las exportaciones de ganado y carne sirven de válvula de escape a
los excesos de oferta que pudieran presentarse.
Gráfica 5 Precio implícito carne deshuesada bovina (US$ CIF/Ton)
Fuente:
http://estadisticas.fedegan.org.co/DOC/drawStatWidgetFilter.jsp
Las cifras de consumo interno de carne bovina muestran un

decrecimiento atribuible a problemas de sanidad, trazabilidad y
alternativas de mercados de alto valor, aunque no se está
contabilizando el contrabando de carne en las zonas de frontera, ni el
sacrificio ilegal el cual ha venido aumentando por la aplicación del
Decreto 1500 de 2007, que ha provocado el cierre de cientos de plantas
36 (Federación Nacional de Ganaderos - Fedegan, 2018, pág. 12)

33
de sacrificio y dejado sin alternativas tanto a comercializadores,
expendedores y consumidores de grandes áreas del país37.
4.2.4 El sacrificio de hembras
Con respecto al sacrificio de hembras para el mercado interno,

éste se da de acuerdo con el ciclo ganadero, observándose un aumento
cuando los precios del ganado macho decaen y una disminución cuando
éste se incrementa38. Se considera que un nivel superior a 43% indica
una fase de liquidación de hembras39, asociado a bajos precios de
ganado. Después de 2009, cuando se dio el cierre del mercado
venezolano para la carne y el ganado en pie colombiano, los precios del
ganado tuvieron una caída importante 40 y empezó a aumentar el
sacrificio de hembras, alcanzando un pico en 2014 para luego empezar a
descender. En la Gráfica 67 se puede apreciar la disminución en el
sacrificio de hembras desde el año 2015 hasta el presente, cuando
mejoraron los precios reales de manera importante.
Gráfica 6 Participación de hembras y machos en el sacrificio de ganado bovino

en Colombia
37 (Federación Nacional de Ganaderos - Fedegan, 2018)

38 (Federación Antioqueña de Ganaderos - FADEGAN, 1980)
39
El valor de equilibrio es cercano al 43%, por encima de dicho valor habría liquidación de stock,
y por debajo retención. (Halle, 2014).
40 (Ordoñes, 2009)
34
En la región Caribe se ha dado una situación distinta a la del resto
del país. El sacrificio de hembras ha bajado del 44% en 2013, a cifras
inferiores al 40% en los dos años siguientes y llegando a 40% en 2016,
mientras el sacrificio de machos ha partido del 55% y ha estado cercano
al 60%, Gráfica 7.
Gráfica 7 Participación de Machos y Hembras en el sacrificio de ganado bovino en

siete departamentos de la Región Caribe
Estos datos muestran la presencia de retención de hembras y

cierta estabilidad en el sacrificio de machos, todo esto relacionado con
altos precios del ganado (ya mencionados) asociados a una fase de
retención.
Por otro lado, los precios del ganado bovino joven son
generalmente más altos que los de animales mayores en países como
Argentina, Brasil y Uruguay. Esto se justifica en la demanda de animales
para engorde y en los mayores costos que implica el sostenimiento de
las ganaderías de cría que son la fuente de provisión de terneros para la
cadena productiva de carne.
4.2.5 Las movilizaciones en los departamentos de

Cesar y Guajira
Las movilizaciones de ganado en pie con origen en el

departamento de Cesar fueron de 677.893 cabezas en el 2016 y
669.112 en el 2017, lo que representa una disminución del 1,3%; en
tanto que en La Guajira los movimientos de ganado en pie presentaron
35
un crecimiento del 27%, al pasar de 101.954 en el 2016 a 129.222,
Error! Reference source not found.9.
Cuadro 9 Movilizaciones de Ganado en pie en los departamentos de Cesar y la

Guajira en la vigencias 2016 y 2017
Departamento Menores De 1 a 2 De 2 a 3 Mayores a Total
Año
de 1 año años Años 3 años general
Cesar 2016 106.908 205.010 230.980 134.995 677.893
2017 78.893 215.680 220.230 154.309 669.112
Guajira 2016 14.622 49.048 22.428 15.856 101.954
2017 18.947 58.885 29.914 21.476 129.222
Fuente: Ica – Sistema de información para Guías de Movilización Animal - SIGMA
Con base en la información del Error! Reference source not

found.10, podemos establecer que:
− Del ganado movilizado en los años 2016 y 2017 con origen en el

Cesar, el 45% corresponde a ganado hembra y el 55% a ganado
macho, siendo muy similar en las dos vigencias. En el caso de La
Guajira, en el 2016 las hembras representaron el 43% y en el
2017 se redujo al 38%, lo que significa un importante aumento de
las movilizaciones de ganado macho con origen en este
departamento al pasar de 58 mil cabezas a 80 mil.
− En promedio, el 64% del ganado movilizado con origen en el
departamento del Cesar, tiene como destino otro predio, ya sea en
el mismo departamento u otro lugar del país; en tanto para La
Guajira estas movilizaciones representaron el 85%.
− Las movilizaciones hacia los centros de concentración (Subasta
Ganaderas / Ferias), en el Cesar representaron el 6% y en La
Guajira el 1%, lo que significa que en estos departamentos
prevalecen las ventas directas entre productores, sin la
intermediación de escenarios como las subastas.
− Las movilizaciones de ganado para sacrificio hacia las plantas de
beneficio fueron del 29% para el Cesar y 14% en el caso de la
Guajira.
Cuadro 10 Destino y género del ganado movilizado con origen en el Departamento

del Cesar.
36
Etiquetas de fila Menores de 1 año De 1 a 2 años De 2 a 3 Años Mayores a 3 años Total general
2016 106.908,00 205.010,00 230.980,00 134.995,00 677.893,00
Concentración Ganadera 7.849,00 23.498,00 16.227,00 2.544,00 50.118,00
Hembras 2.655,00 5.736,00 3.106,00 1.916,00 13.413,00
Machos 5.194,00 17.762,00 13.121,00 628,00 36.705,00
Planta de beneficio 1.129,00 15.727,00 105.895,00 81.061,00 203.812,00
Hembras 367,00 4.057,00 25.273,00 64.889,00 94.586,00
Machos 762,00 11.670,00 80.622,00 16.172,00 109.226,00
Predio 97.930,00 165.785,00 108.858,00 51.390,00 423.963,00
Hembras 43.421,00 56.872,00 57.456,00 44.955,00 202.704,00
Machos 54.509,00 108.913,00 51.402,00 6.435,00 221.259,00
2017 78.893,00 215.680,00 220.230,00 154.309,00 669.112,00
Concentración Ganadera 4.736,00 16.134,00 10.195,00 2.764,00 33.829,00
Hembras 1.378,00 4.766,00 1.630,00 1.920,00 9.694,00
Machos 3.358,00 11.368,00 8.565,00 844,00 24.135,00
Planta de beneficio 352,00 11.738,00 106.498,00 73.135,00 191.723,00
Hembras 116,00 2.829,00 23.644,00 58.899,00 85.488,00
Machos 236,00 8.909,00 82.854,00 14.236,00 106.235,00
Predio 73.805,00 187.808,00 103.537,00 78.410,00 443.560,00
Hembras 26.318,00 63.849,00 41.647,00 69.659,00 201.473,00
Machos 47.487,00 123.959,00 61.890,00 8.751,00 242.087,00
Fuente: Ica – Sistema de información para Guías de Movilización Animal – SIGMA
Al comparar las movilizaciones de ganado en los departamentos

de La Guajira y Cesar, con los inventarios respectivos, encontramos:
− Las movilizaciones de ganado muestran grandes variaciones en

el departamento de La Guajira, las cuales pudieran ser
explicadas por el contrabando de ganado, lo cual es más
notorio en los municipios con fácil acceso a la frontera, como
son Maicao, Albania y Riohacha. Si bien en el agregado
departamental, en 2016 no hay una diferencia marcada entre el
inventario de bovinos y el número de animales movilizados, en
2017 la diferencia fue exagerada en machos de 1 a 2 años y
más moderada aunque alta, en machos de 2 a 3 años, como
puede verse en el Error! Reference source not found.11. Es
notorio el caso de Maicao que en 2017, con un inventario de
2620 machos de 1 a 2 años, moviliza 12.913 animales de ese
grupo etáreo, casi cinco veces más que su inventario, situación
que se repite para los machos de 2 a 3 años y también se
presenta para los machos menores de 1 año y las hembras de
1 a 2 años, aunque en menor escala. Ya en 2016 se presentaba
un movimiento de machos superior al inventario en los tres
grupos etáreos. En 2017 también se presenta una situación
similar en Albania y Riohacha con el ganado macho de 1 a 2
37
años en Albania y de 1 a 2 y 2 a 3 años en Riohacha. No se
incluyen otros municipios porque su desfase es mucho más
reducido o nulo.
Cuadro 11 Comparación de Movilizaciones e inventario de ganado en La Guajira en 2016

y 2017
− En el departamento de Cesar, no hay un desfase entre los

inventarios y las movilizaciones, con excepción del año 2017
para los machos de 2 a 3 años, que si bien es cercano a 24.000
animales, no es tan representativo con respecto al inventario.
Aunque podría tratarse de un flujo de animales provenientes de
Venezuela o de La Guajira, debe tenerse en cuenta que el Cesar
es zona de ceba de ganado, por lo que pudiera estar
disminuyendo su periodo de ceba y acelerando la reposición de
los inventarios. (Ver Error! Reference source not found.12).
−
38
Cuadro 12 Comparación de Movilizaciones e inventario de ganado en Cesar en 2016 y
2017
Sitio Movilización Descripción < 1 año 1-2 años 2-3 años > 3 años
Inventario Machos 131.024 162.147 151.606 30.540
Movilización Machos 60.465 138.345 145.145 23.235
Cesar 2016
Inventario Hembras 134.890 156.994 163.076 427.235
Movilización Hembras 46.443 66.665 85.835 111.760
Inventario Machos 131.598 156.434 129.785 34.135
Movilización Machos 51.081 144.236 153.309 23.831
Cesar 2017
Inventario Hembras 132.176 150.971 154.010 416.875
Movilización Hembras 27.812 71.444 66.921 130.478
Fuente: ICA, cá l cul os CGR
4.3 Las exportaciones del sector cárnico en el periodo 2011 –

2017
Las exportaciones de la cadena cárnica corresponden a las ventas

en el exterior de carne en sus diferentes presentaciones: canales,
deshuesada y cortes tanto refrigerados como congelados, incluidas en
las posiciones arancelarios 0201 y 0202 y a las transacciones de
ganados en pie del arancel 0102.
La participación del sector cárnico en los mercados internacionales

no es nueva; ha tenido épocas de mejores ventas. Así, en el periodo
2011 – 2017 las exportaciones de carne superaron las 90 mil toneladas,
destacándose la recuperación presentada en año 2017, a pesar del
cierre de algunos mercados por el brote de fiebre aftosa: En el caso de
las exportaciones de ganado en pie en este lapso de tiempo se
exportaron cerca de 902 mil cabezas: al igual que en el caso de la
carne, las mayores exportaciones se concentraron en los años 2012 y
2013, cuando alcanzaron el 61% del total en el período. Cuadro 13
Cuadro 13 Exportaciones de la cadena cárnica en el período 2011 – 2017

Tipo 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Totales
Toneladas de carne
4.665 8.604 32.540 6.491 10.239 10.178 17.811 90.528
Exportada
Cabezas de ganado
52.230 299.255 246.788 70.745 82.235 83.866 67.294 902.413
en pie exportado
Fuente: DANE- Microdatos de Comercio Internacional.
http://microdatos.dane.gov.co/index.php/catalog/472/get_microdata (03/04/2018)
39
4.3.1 Destino de las exportaciones carne.
El mercado natural de las exportaciones de carne hasta el 2014

fue Venezuela, llegando en el 2014 a despachar cerca de 40 mil
toneladas, ventas que desde ese momento no se han vuelto a presentar,
los nuevos mercados no han sido suficientes para equiparar o superar
las ventas que en el pasado se hicieron hacia el vecino país, Cuadro 14.
Cuadro 14 Destino Exportaciones de Carne Bovina
Pasis de destino 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Totales
Venezuela 161,9 6.769,2 30.767,5 2.858,6 - - - 40.557,2
Rusia 144,6 184,9 - 1.768,2 7.429,6 4.703,1 3.833,9 18.064,3
Jordania - - - - 537,6 2.142,9 5.220,6 7.901,1
Libano - - - - - 472,4 3.631,8 4.104,2
Antillas Neerlandesas 666,3 961,6 1.123,9 1.182,6 - - - 3.934,5
Hong Kong 41,1 117,4 235,3 216,6 83,3 641,2 1.634,6 2.969,5
Curazao - - - - 1.162,5 1.128,5 556,1 2.847,1
Egipto 2.361,2 52,6 - - 73,4 - 108,1 2.595,3
Perú 936,4 268,9 157,6 220,4 480,4 261,1 265,8 2.590,6
Vietnam 24,4 22,3 24,0 - 56,0 297,1 1.737,8 2.161,6
Estados Unidos 147,1 176,1 182,1 140,5 57,3 133,8 59,9 896,8
Libano - - - - - 178,0 443,9 621,9
Angola - 27,0 49,9 104,1 235,9 51,9 - 468,8
Chile - - - - - - 195,9 195,9
Georgia - - - - 83,6 7,3 - 90,8
Kuwait - - - - - 81,0 - 81,0
Iraq - - - - - 53,9 27,0 80,9
China 48,0 24,0 - - - - - 72,1
Iran - - - - - - 69,0 69,0
Tailandia 68,0 - - - - - - 68,0
Ecuador 66,0 - - - - - - 66,0
El Congo - - - - 26,2 25,5 - 51,7
RD del Congo - - - - - - 26,3 26,3
San Matín - - - - 13,3 - - 13,3
Canada - - - - - - 0,5 0,5
Republica Dominicana 0,0 - - - - - - 0,0
Totales 4.665,2 8.604,0 32.540,4 6.491,0 10.239,1 10.177,6 17.811,0 90.528,3
De las carnes exportadas por Colombia, el 68% corresponde a

cortes congelados, Gráfica 8 , con destino a los mercados de Venezuela,
Rusia, Hong Kong y Vietnam, los cortes refrigerados representaron el
17% se destinaron a Jordania, Líbano, Antillas Neerlandesas, Perú y
Curazao; las ventas en canal se destinaban a Venezuela y representaron
el 5% de total exportado. Las exportaciones de cortes finos
considerados los de mayor valor agregado representaron solo el 5% en
congelados y 2% refrigerados, fueron importante en las ventas a
Venezuela, Egipto y las Antillas en el 2012 y 2013, mientras en los
nuevos mercados se han dado exportaciones esporádicas a los mercados
de Líbano, Perú y Curazao.
40
La siguiente partida arancelaria corresponde a las exportaciones
de Despojos de bovinos, casi siempre congelados; representaron el 4%,
de las carnes exportadas y su destino fue Estados Unidos, Hong Kong,
Vietnam, Curazao y Antillas, aunque parte de estas exportaciones
terminan en el mercado Chino por triangulación de algunos de estos
países.
Gráfica 8 Clases de carne exportada por Colombia en el periodo 2011 –

2017

http://microdatos.dane.gov.co/index.php/catalog/472/get_microdata
(03/04/2018)
En el caso de las exportaciones de ganado en pie que hasta el

2014 el principal destino fue Venezuela, en los años 2012 y 2013
superaron las 200 mil cabezas. En este caso la consolidación de nuevos
mercados ha presentado mejor comportamiento que frente a la carne,
llegándose a exportar cerca de 84 mil bovinos en el año 2016, a los
mercados de Líbano, Iraq y Jordania, Cuadro 5.
41
Cuadro 15 Destino de las exportaciones de ganado en pie
Paises de destino 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total general
Venezuela 20 243.029 228.783 28.950 - - - 500.782
Libano 52.089 47.066 17.724 41.733 82.182 21.419 28.593 290.806
Iraq 36.841 25.355 62.196
Jordania 9.108 25.524 6.847 41.479
Egipto 6.499 6.499
Perú 113 52 1 62 53 80 361
Vietnam 280 280
Ecuador 8 8
Panamá 2 2
Totales 52.230 299.255 246.788 70.745 82.235 83.866 67.294 902.413
4.3.2 Origen de las exportaciones
Los departamentos líderes en las exportaciones de carne son

Córdoba, Santander y Atlántico con el 82% del total de las
exportaciones. Son regiones que en la actualidad cuentan con plantas
certificadas para el sacrificio, beneficio y exportación de carne en
diferentes condiciones, Cuadro 6.
Cuadro 46 Origen exportaciones de carne bovina
Departamento 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total general
Cordoba 2.699,8 2.178,8 5.326,6 773,9 4.498,5 5.984,0 12.325,4 33.787,0
Santander 161,9 3.521,7 16.231,1 2.925,0 2.054,0 903,4 302,7 26.099,7
Atlántico 1.397,0 2.069,7 3.207,1 1.612,2 3.292,6 1.928,0 735,1 14.241,7
Antioquia 71,3 - 100,0 50,0 - 1.001,6 3.604,9 4.827,8
N. de Sanatnder - - 3.404,2 235,9 - - - 3.640,1
Caldas 21,9 100,0 1.806,4 169,7 107,8 74,8 - 2.280,6
Cesar - 22,8 1.989,9 99,2 - - - 2.111,9
Bolivar 31,7 39,4 33,6 - 149,4 27,0 754,2 1.035,3
Bogotá D.C. 155,0 0,4 7,5 484,7 79,5 92,2 - 819,3
Cundinamarca 13,8 136,3 174,6 140,5 57,3 94,3 59,9 676,7
La Guajira - 478,0 - - - - - 478,0
Sucre 42,3 56,9 259,4 - - 18,4 - 377,1
Valle del Cauca 26,0 - - - - - 28,9 54,9
Magdalena - - - - - 53,9 - 53,9
Meta 44,3 - - - - - - 44,3
Totales 4.665,2 8.604,0 32.540,4 6.491,0 10.239,1 10.177,6 17.811,0 90.528,3
En el caso de los departamentos con exportaciones de ganado en

pie, éstas se han originado históricamente en la zona norte del país, en
Bolívar, Cesar, Córdoba y Sucre, tanto para las ventas a Venezuela, en
42
el pasado, como para la atención de los nuevos mercados del medio
oriente. En los años 2012 y 2013 el Cesar se mostraba como el más
importante en la cobertura del mercado externo, cuando se superaron
las 100 mil cabezas, condición de departamento exportador que en los
últimos años ha perdido, Cuadro 7.
Cuadro 17 Origen exportaciones de ganado bovino en pie

Departamento 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Totales
Bolívar 16.134 20.799 22.203 58.195 79.894 67.294 264.519
Cesar 129.335,00 112.004,00 9.211,00 250.550
Córdoba 33.192 75.728 43.408 11.437 2.685 166.450
Sucre 18.897 12.517 19.522 14.832 17.427 83.195
N de Santander 6 23.260 45.152 6.000 74.418
Arauca 14.817 999 7.000 22.816
Santander 6.269 4.000 3.890 14.159
Magdalena 12.771 12.771
Cundinamarca 65 200 101 3.875 4.241
Atlántico 3.777 599 4.376
Antioquia 44 1.652 204 62 53 3 2.018
Caldas 1.495 1.495
Bogotá 18 500 79 597
Risaralda 500 500
La guajira 300 300
Valle de cauca 8 8
Totales 52.230 299.255 246.788 70.745 82.235 83.866 67.294 902.413
4.3.3 Valor de las exportaciones
Las exportaciones de los productos cárnicos, en el periodo 2011 –

2017, suman 1.338 millones de dólares, con promedio anual de U$191
millones, donde se destacan los años 2012 y 2013 con U$397 y U$513
millones respectivamente, Gráfica 9Error! Reference source not
found.. Éstas representan en promedio el 3,17% de las exportaciones
de sector agropecuario y 0,37% del total de exportaciones del país.
Las exportaciones de 2017 fueron las más representativas de los

últimos cuatro años al superar los 116 millones de dólares, año en que
por primera vez fueron superiores las exportaciones de carne frente a
las de ganado en pie. Sin embargo, estos resultados solo representan el
26% de la meta de exportar 445 millones de dólares en el 2018, meta
que en las actuales condiciones tampoco se alcanzará.
Gráfica 9 Valor de las exportaciones de los productos cárnicos en el periodo 2011 –
43
2017 (millones U$ FOB)

Los ganados exportados son equivalentes a 200 mil toneladas de

carne41, que proporcionalmente son siete veces las exportaciones
directas de carne, lo que significó dejar de obtener mayores ingresos
por el sacrificio, el beneficio y el procesamiento de la carne, a pesar de
ello, ante la falta de consolidación de nuevos mercados que reemplacen
el venezolano, el estancamiento del consumo interno, el contrabando
desde Venezuela y el sacrificio ilegal, el sector se resigna a continuar
exportando el ganado en pie.
Adicionalmente, las exportaciones de ganado en pie, generan otro

tipo de implicaciones de orden fiscal, al no ser sujetas de los aportes a
la parafiscalidad ganadera (Fondo Nacional del Ganado hoy Cuenta
Nacional de Carne y Leche). El recurso parafiscal sin recaudar por el
ganado en pie en el periodo 2011 – 2017 ascendería a $14.140 millones
de 2017 ($2.020 millones promedio al año); sin embargo, en los
procesos de certificación e inspección para la exportación, se estima que
al ICA le ha representado ingresos superiores a los 5 mil millones de
pesos.
Por regla general los mercados de destino de la carne bovina

colombiana han sido los de más bajos precios, a consecuencia de la
imposibilidad de acceder a mercados de mayores precios, como Estados
Unidos o la Unión Europea. China puede convertirse en un mercado
41 Estimación con un peso de 450 kg y rendimiento de canal del 50%

44
alterno de mejores precios42 y podría llegar a ser el principal mercado
para la carne bovina, (Ver Cuadro 8).
Cuadro 58 Precios Implícitos de Exportación en el año 2015

Precio Precio Precio Ganado
PAÍS Toneladas Miles de USD implícito Ganado Gordo/ Precio
(USD/Kg) Gordo Implícito %
Colombia * 1.377 4.658 3,38 1,14 33,70%
Australia * 74.192 324.880 4,38 2,11 48,30%
Canadá * 6.706 29.689 4,43 2,51 56,80%
Paraguay * 16.298 64.145 3,94 1,34 34,10%
Brasil * 92.968 373.029 4,01 1,4 34,90%
Uruguay ** 17.415 85.179 4,89 1,75 35,90%
México ** 1.768 7.673 4,34 2,59 59,70%
Argentina + 124.512 415.782 3,34 2,18 65,20%
Chile ++ 657 3.279 4,99 1,26 25,20%
Las cifras que corresponden al mes de diciembre están marcadas (*), las que
corresponden a noviembre (**), el mes de octubre (+) y el mes de septiembre (++)
Fuente: Elaboración FEP con datos de Legiscomex (Consejo Nacional de la Cadena
Cárnica Bovina - CN CCB, 2016)
El tipo de ganado que demanda el mercado externo también ha

estado en discusión y durante los últimos años se ha dado por hecho
que hay preferencia por ganado de tipo europeo, más escaso en nuestro
país, donde predomina el ganado de tipo cebú o índico. De hecho, el
ganado en pie para exportación que prefieren los compradores es más
del tipo europeo, según se conoció en la visita que se hizo al puerto de
embarque y en la información de los técnicos del ICA entrevistados.
4.3.4 Fondo de estabilización de precios.
El objeto de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos

Agropecuarios y Pesqueros, es procurar un ingreso remunerativo para
los productores, regular la producción nacional e incrementar las
exportaciones, mediante el financiamiento de la estabilización de los
precios al productor de dichos bienes agropecuarios y pesqueros 43.
42 Meat & Livestock Australia reporta que el precio de la carne refrigerada a China tiene mejores
precios que en sus otros mercados (Estados Unidos, Japón y Korea). Alcanza U$9.78/Kg contra
U$8.08/Kg en otros mercados. Tomado de (Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina - CN
CCB, 2016, pág. 27)
43 (Congreso de la República, 1993, pág. Artículo 36).
45
La fuente de recursos del FEP es parte de la cuota parafiscal que
aportan los ganaderos por la venta de leche y el sacrificio de ganado. Se
estima que las transferencias de la cuenta de carne y leche al
administrador del FEP ascienden al 16% del recaudo de la cuota, y en el
período de estudio, en promedio le representan ingresos por $15 mil
millones.
Los activos del FEP en el 2016 ascendieron a $46.560 millones,

representando un crecimiento para el periodo (2011- 2016) del 121%,
equivalente a un promedio anual del 18%, a pesar del comportamiento
estable de los ingresos del fondo que solo se incrementaron el 4%
promedio anual, Gráfica 10.
Gráfica 10 Recursos, ingresos y compensaciones del Fondo de Estabilización de
Precios de Carne y Leche en el periodo 2011 - 2016
Fuente: CGR – SIRECI. Estados Financieros del Fondo de Estabilización de Precios de Carne y
Leche, 2011 a 2016 (Cifras en $millones de 2017)
El desempeño del FEP depende del comportamiento de las

exportaciones de carne, por lo que está sometido a la incidencia de las
variables que regulan las ventas de los productos cárnicos, como los
precios de venta, la tasa de cambio y la ampliación de los mercados
externos. En el Cuadro 199, se presenta en una matriz DOFA, las
consideraciones que están afectando el funcionamiento del fondo.
Cuadro 19 Matriz DOFA del Fondo de Estabilización de Precios
Dificultades Oportunidades
• Depende solo de los recursos que se • Producción de carne de bovino con
transfieren del FN del ganado o solo pasturas, que le dan la
46
cuenta de carne y leche. connotación de productos orgánicos.
• No hay aporte de los industriales ni
exportadores.
• Desaprovechamiento del TLC con
USA ante la imposibilidad de cumplir
con los requerimientos sanitarios.
• El mecanismo de asignación de las
compensaciones no es transparente e
equitativo y recae en subjetividad del
administrador y del comité directivo
del FEP.
Fortalezas Amenazas
• La asignación por ley de recursos de • Los bajos precios de venta de la
del Fondo Nacional de Ganado hoy carne colombiana, no permiten la
denominada cuenta de carne y leche. capitalización del Fondo mediante la
• Si bien los recursos pueden ser captación de cesiones.
limitados, son suficientes para • La revaluación de peso.
atender las necesidades actuales de • La exigua o frágil integración vertical
los exportadores de carne. de la cadena.
• Perdida valoración del portafolio de
inversiones por ajustes a precios de
mercado.
• Utilización de los recursos del FEP en
actividades diferentes al pago de las
compensaciones por exportación de
carne y leche.
Las operaciones de compensación del fondo en promedio

representaron $5.568 millones, destacándose el año 2015 cuando el
valor de las compensaciones fue cercano a $10 mil millones. El monto
total de las compensaciones entregadas anualmente es inferior a las
transferencias recibidas por parte de la Cuenta Nacional de Carne y
Leche, sin atender la totalidad de las exportaciones que demandan
compensación.
Lo anterior ha derivado en una constante capitalización del fondo,

cumpliendo sólo parcialmente el objeto de su creación.
El instrumento promueve las ventas de carne al exterior, a

mercados de bajos precios que son compensados con recursos del FEP,
situación que se da a pesar de que el consumo interno de carne bovina
está decreciendo a consecuencia de su alto valor, sin explorar otras
posibilidades que beneficien los estratos menos favorecidos e
instituciones de beneficio social del nivel nacional, así como de las
poblaciones que sufren de desnutrición en el país.
47
En estas condiciones, el FEP es un instrumento de política que
tiene la función de estabilización de precios de carne, en el que los
aportantes son los ganaderos de todo el país, pero los beneficiados son
únicamente los exportadores, ya sean frigoríficos o grandes
comercializadores de carne de la zona norte y que en general no
aportan al fondo dado que la opción de las cesiones a partir de las
ventas con precios altos son inexistentes, por cuanto los mercados a los
que se exporta son de bajos precios.
Por otra parte, todo lo expuesto desestimula la búsqueda de

mercados de mejores precios, dado que el exportador percibe al FEP
como su fuente de ingresos adicionales para el cubrimiento de costos de
exportación.
4.4 Instrumentos de financiación del sector ganadero
Debido a que las actividades económicas tienen distintos niveles

de riesgo y diferentes tasas de rentabilidad, el Estado ha establecido
criterios para la distribución y otorgamiento del crédito, dependiendo del
sector económico, de las actividades priorizadas y de la importancia de
los beneficios sociales esperados.
Particularmente el sector agropecuario presenta un alto riesgo en

tanto que las variables que participan de la producción en su gran
mayoría no son controlables por el productor (Condiciones climáticas,
sanitarias y de mercado), por lo que cuenta con un sistema y
condiciones específicas de financiamiento, con tasas de interés
preferenciales, plazos acordes con los ciclos de producción, lo que se
conoce como crédito de fomento, dentro del cual se distinguen dos
grandes modalidades: el crédito dirigido44 y el crédito subsidiado45.
Ambas se combinan en la financiación del sector ganadero.
44 Se caracteriza por la asignación obligatoria de una parte de los recursos de crédito a sectores
que las autoridades de política económica consideren prioritarios, debido a que no siempre las
actividades más rentables para los inversionistas son las más importantes para la sociedad en su
conjunto.
45
Tiene como componente el control de las tasas de interés y su fijación a niveles inferiores a la
tasa de interés del mercado. Normalmente un crédito comercial tiene una tasa promedio de la
DTF+11, las líneas subsidiada la tasa es DTF+2% para pequeño, DTF+3% para mediano y
DTF+4% para grande productor.
48
4.4.1 Crédito en condiciones FINAGRO
El crédito para el sector agropecuario, en condiciones FINAGRO

corresponde al crédito de fomento y se maneja bajo dos modalidades46:
− Redescuento, entendidos como aquellos créditos colocados por los

intermediarios financieros con recursos de FINAGRO, respaldados con TDA.
− Sustitutiva, consistente en recursos propios de los intermediarios
financieros en sustitución de inversiones obligatorias en Títulos de Desarrollo
Agropecuario-TDA.
Adicionalmente, FINAGRO registra la Cartera Agropecuaria,

correspondiente a recursos propios de los intermediarios financieros no
validados como cartera sustitutiva, pero que para su otorgamiento se
requiere acceder a garantías del FAG o a incentivos o subsidios
otorgados por el Gobierno Nacional de acuerdo con la normatividad
vigente.
Las principales líneas de crédito para ganadería bovina de carne y

doble propósito, se resumen en el Cuadro 20Error! Reference source
not found..
Cuadro 20 Líneas de crédito de Finagro para el sector ganadero47

Línea Descripción Condiciones Financieras
Adquisición de Proyectos dirigidos a apoyar el Cuenta con un Incentivo a la
ganado bovino mejoramiento genético del pie Capitalización Rural (ICR)
puro. de cría de ganaderías para la primera transacción
comerciales, para aumentar los comercial, que otorga el 30%
parámetros de productividad y del valor del toro para los
calidad de los productos lácteos pequeños productores y 15%
y cárnicos. para medianos productores.
Compra de Costos de adquisición de Cuenta con ICR, que otorga el
toros animales machos de orígenes 30% del valor del toro para
reproductores nacionales o importados, los pequeños productores y
comerciales, de 18 meses a 5 15% para medianos
años, requeridos en los procesos productores.
de reproducción. El reproductor
debe estar inscrito en el
programa Identifica de ICA48
Bovinos cría y La ganadería de doble propósito 2 años de gracia, 5 años de
doble es la crianza de los animales plazo.
propósito. vacunos o también llamados Tasa hasta DTF+7 puntos
46
(Fondo para el financiamiento del sector agropecuario - Finagro, 2017, pág. 7)
47 (Fondo para el financiamiento del sector agropecuario - Finagro, 2017)
48 Resolución CNCA No. 10 de 2015
49
bovinos con la finalidad de tener para pequeños productores y
un ingreso doble, con hasta DTF+10 puntos para
la venta de sus carnes y de la medianos
leche que estos producen
Ceba bovina – Corresponde a capital de trabajo Plazo máximo hasta 24
sostenimiento. requerido para el sostenimiento meses.
de animales financiando los Monto hasta $950.000 por
costos directos asociados a animal
nutrición, asistencia técnica,
control sanitario y manejo,
incluida la compra de los
animales.
Retención Corresponden a recursos que se Crédito con tasa subsidiada:
vientres otorgan al productor para Pequeños productores DTF+1.
bovinos cría y mantener los inventarios de Medianos hasta DTF+2
doble hembras en edad de Plazo máximo 7 años
propósito49. reproducción y los reemplazos Periodo de gracia hasta 3
(hembras mayores de 1 año). años
Busca conservar el inventario de Monto máximo 2 millones de
las hembras reproductoras. Las pesos por animal.50
novillas retenidas deben estar
inscritas en el programa
Identifica de ICA.
Compra de Costos de adquisición de La tasa subsidiada será de
vientres animales hembras mayores de DTF+1 para pequeños
bovinos cría y 12 meses, de origen nacional o productores y hasta DTF+2
doble propósito importado, requeridos en los para los medianos.
procesos de reproducción.
Las novillas adquiridas deben
estar inscritas en el programa
Identifica de ICA.
Las líneas están sujetas a cambios en los plazos, tasas, montos y

condiciones a partir de la reglamentación de la Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario – CNCA.
Por otro lado, los pequeños productores que no pueden acceder al

crédito de fomento agropecuario, acuden a entidades cooperativas y
ONGs en condiciones menos favorables con tasas promedio del 25% EA.
Quienes no pueden acceder al crédito formal por su historial crediticio,
falta de garantías, etc., se ven obligados a recurrir a las casas de
compraventas y a los agiotistas, cuyas tasas oscilan entre 140% y
280% EA. Dado que no puede haber actividad lícita que sea viable con
un costo financiero tan alto y menos si se trata de pequeños
49 manual de servicios Finagro versión: 16.1

50 Resolución CNCA No. 11 de 2015
50
productores, los mismos no sólo pierden competitividad sino que pierden
toda posibilidad de mejorar su calidad de vida. Para enfrentar esa
situación, dentro de la política financiera se ha fortalecido el
microcrédito rural.
En 2017 se desembolsaron $14,8 billones a través de 445.437

operaciones de crédito, que beneficiaron a más de 376 mil empresarios
rurales en el 92% de los municipios del país51. De estas operaciones,
62.485 correspondieron a actividades relacionadas con ganadería
bovina, equivalentes al 14% del total. La cartera agropecuaria a diciembre
31 de 2017 ascendió a $20,2 billones, de los cuales la ganadería bovina de
carne demandó $2,07 billones a nivel nacional, (10%). El redescuento
alcanzó $8,16 billones en diciembre 2017 con un incremento del 11,6%
anual con respecto a 2016, Gráfica 11.
Gráfica 11 Cartera del sistema de crédito Gráfica 12 Las Colocaciones de crédito

agropecuario por tipo en el periodo 2010- para las actividades ganaderas tipo en
2017 el periodo 2010 - 2017
Fuente: Finagro – Elaboración propia
En el periodo 2010 – 2017, las colocaciones para el sector

presentaron un crecimiento progresivo con tasa promedio del 20% al
año, en tanto que la asignación de créditos para las actividades
ganaderas muestran un crecimiento del 7% para el periodo de análisis,
Gráfica 13.
4.4.1.1 Crédito en la Región Caribe para las actividades

ganaderas
En el período de 2010 a 2017 las colocaciones alcanzaron $1,9

billones, los mayores desembolsos se dieron para los departamentos de
Córdoba (35,3%), Cesar (18,2%), Magdalena (16,3%); Bolívar (13,4%)
51
y Sucre (12,2%). En los departamentos de Atlántico y La Guajira el
crédito para actividades ganaderas, entre 2010 y 2017, no ha sido
significativo. Quizá ello se explique por la caracterización económica de
estos departamentos, donde la representatividad de la ganadería es
baja, con predominio comercial e industrial en el Atlántico 52 y minero
energético en La Guajira (Gráfica 13).
4.4.1.2 El comportamiento anual del acceso al crédito por

departamentos en la Región Caribe
Al comparar el acceso al crédito por departamento (Gráfica 13)

con el inventario de bovinos por departamento (Error! Reference
source not found.5) se observa que existe proporcionalidad entre el
crédito y la inversión en animales, dado que los departamentos con
mayor acceso a crédito son los de mayor inventario de semovientes y
los departamentos con una población bovina más baja son los que
tienen menor acceso al financiamiento.
Gráfica 13 Comportamiento anual por Gráfica 14 Inventario de ganado bovino por
departamentos departamento Región Caribe 2012 -2015
Fuente: Finagro – Elaboración propia Fuente: Finagro – Elaboración propia
Así mismo, en la Gráfica 156 de dispersión, producto del análisis

para establecer la relación entre inversión e inventarios ganaderos en la
región caribe, se observa la correlación del 0,872, lo que significa que el
crédito explica en 87.2% el tamaño del hato.
Gráfica 15 Dispersión de las colocaciones de inversión para ganado bovino
52
Predominan en la industria y los servicios, en especial los financieros, inmobiliarios y
empresariales y el sector de comercio, hoteles y restaurantes (Agenda Interna para la
Productividad y la Competitividad P. 15)
52
Fuente: Finagro
En este orden de ideas, una disminución en la disponibilidad de

crédito para apalancar las actividades ganaderas podría derivar en un
menor número de cabezas, dado que dichas actividades no generan
suficiente capacidad de ahorro para una inversión autónoma.
4.4.1.3 Colocaciones por línea de crédito
La línea de crédito que colocó mayores recursos a nivel nacional

fue compra de vientres cría y doble propósito (72.6%), seguida de
retención de vientres para cría y doble propósito (18,7%) y ceba bovina
– sostenimiento (7,3%), Cuadro 1, con el liderazgo del departamento de
Córdoba en todas las líneas.
Cuadro 61 Principales rubros ganadería de carne y doble propósito a nivel nacional.

(En pesos corrientes)
53
La colocación de recursos de crédito para los principales rubros de
ganadería bovina de carne y doble propósito, en el período de 2010 a
2017, se mantiene con el liderazgo de Córdoba y en el mismo orden que
para la ganadería en general (Ver Cuadro 2).
Cuadro 72 Crédito por Principales Rubros de ganado bovino de carne y doble
propósito por Departamento de la Región Caribe. (2010 – 2017) (Pesos corrientes)
Los rubros o líneas de crédito de mayor importancia por su

demanda, son en su orden: compra vientres bovinos cría y doble
propósito (53,7%), retención de vientres bovinos cría y doble propósito
(33,6%) y ceba y sostenimiento bovino (11,5%). Estos tres conceptos
constituyen el 98,9% del crédito para actividades ganaderas en el
período de 2010 a 2017.
La colocación de crédito para las actividades de cría y doble

propósito, vientres doble propósito (compra y retención) y ceba en la
región, experimentó un crecimiento entre 2010 y 2013, decayó en 2014
y 2015 y se recuperó a partir de 2016, pero sin volver al nivel que tuvo
en el 2013, (Ver Cuadro 3).
Cuadro 83 Comportamiento anual de los principales rubros de crédito para ganadería

de carne y doble propósito.
No incluye ganadería de Leche
54
En la inversión en la actividad ganadera de carne y doble

propósito, el departamento de Córdoba ocupa el primer lugar en la
región caribe y duplica al departamento del Cesar que es segundo,
seguido del departamento del Magdalena; lo cual guarda relación con el
inventario ganadero, aunque no en la misma proporción, (Ver Cuadro
4).
Cuadro 94 Comportamiento de la Inversión en actividades de ganadería de carne y doble propósito,

apalancada con crédito
No incluye ganadería de Leche

Fuente: FINAGRO – Elaboración propia
Cifras en millones de pesos corrientes
En el período de 2010 – 2017, entre Córdoba y Magdalena

gestionaron el 79.1% del crédito para ganado de cría y doble propósito
de la región caribe; siendo para Córdoba los años 2010 y 2011 los más
representativos y para Magdalena el 2013 y 2016. Atlántico, Bolívar y
Cesar mejoraron significativamente su participación histórica en el 2017,
mientras que en La Guajira decayó, (Ver Cuadro 5).
Cuadro 105 Crédito para Ganadería de Cría y Doble Propósito *

* Integran las líneas cría y doble propósito y bovinos puros cría y doble propósito.
Entre Córdoba, Cesar y Magdalena accedieron al 69,2% de los

recursos de crédito para ganadería de cría y doble propósito en el
55
período. Atlántico con 2,5% y La Guajira con 1,1% fueron los
departamentos con más baja participación (Ver Cuadro 6).
Cuadro 116 Crédito para Compra y retención de Vientres para Cría y Doble Propósito
por Departamento

Cifra en millones de pesos corrientes
En la línea del crédito para retención de vientres, en 2017 se

realizaron 45.316 operaciones de crédito en todo el país, de ellas 15.355
operaciones correspondieron al Caribe, incluyendo el Bajo Cauca
antioqueño y el Magdalena Medio (sin incluir Puerto Salgar ni Puerto
Boyacá).
Con los recursos de la línea de retención de vientres de 2015, las

hembras estarían dando crías en 2018, por lo cual en el 2017 aún no es
notorio el efecto dentro del ciclo de retención.
Gráfica 16 Crédito para Compra y retención de Vientres para Cría y Doble Propósito por
Departamento
56
Gráfica 17 Incidencia del crédito de vientres en la retención de vientres
Del análisis para establecer la posible relación entre el crédito

destinado a compra y retención de vientres y el inventario de hembras
bovinas mayores de un año en los departamentos de la Región Caribe,
se observó un coeficiente de correlación de 0.809, lo que significa que el
crédito para retención y compra de vientres explica en 80,9% el
inventario de hembras mayores de un año.
57
Por su parte, 2013 fue el año de mayor colocación de recursos
para ceba y sostenimiento; con fluctuaciones entre 2014 y 2015, vuelve
a caer hasta quedar por debajo del promedio en 2017, lo cual es un
comportamiento que no coincide con el incremento de las exportaciones
(Ver Cuadro 7).
Cuadro 127 Crédito para Ganadería de Ceba y Sostenimiento

(Cifras en Pesos corrientes)
Los créditos para ceba y sostenimiento pertenecen a la categoría

de capital de trabajo y el plazo otorgado es de 24 meses, dentro del
mismo, Córdoba, Cesar, Bolívar y Magdalena fueron los principales
demandantes de recursos, abarcando el 37,1%, 25,2%, 11,3% y
10,7%, respectivamente (Ver Gráfica 16 y Cuadro 7).
Al analizar la región, incluyendo los departamentos de Antioquia y

Santander que hacen parte de los Clúster para exportaciones de carne
(PINES), encontramos que éstos han recibido más crédito para
actividades de ceba y sostenimiento que los departamentos del Caribe,
con excepción de Córdoba, Cuadro 28.
Cuadro 138 Crédito para Ceba y Sostenimiento Bovino Región Caribe ampliada, con
Antioquia y Santander.

(En millones de pesos corrientes)
En la Gráfica 18 de dispersión, producto del análisis para

establecer la relación existente entre el crédito para ceba y
58
sostenimiento y el inventario de ganado macho en edad de ser cebado
en los departamentos de la región caribe, se puede visualizar la
correlación existente entre las variables crédito para ceba y
sostenimiento y la población de bovinos machos mayores de dos años,
la cual arrojó un coeficiente de correlación de 0,707. Lo que significa
que el 70.7% del inventario está explicado por la colocación de crédito.
Por lo que se confirma la relación de proporcionalidad entre el crédito y
el inventario, Gráfica 20.
Gráfica 18 Incidencia del crédito para la ceba en la actividad de ceba bovina
Gráfica 19 Bovinos machos mayores a 2 años por Departamento de la

Costa Caribe
59
4.4.1.4 Limitantes de acceso al crédito de fomento
A pesar de los resultados, los agricultores y ganaderos se quejan

de las dificultades para acceder al crédito, de la complejidad de los
requisitos, de las altas tasas de interés, de plazos que no se ajustan a
su ciclo productivo etc. Sin embargo, aunque buena parte de las
reclamaciones provienen de la percepción de los pequeños productores,
al revisar el comportamiento de la financiación para el sector (2010 a
2017) se evidencia que la disponibilidad y su crecimiento han sido
constantes y las dificultades provienen principalmente de53:
1. La falta de garantías
2. La ausencia de documentación requerida por el intermediario financiero
3. Falta de información
4. Falta de capacidad de pago
5. Reporte en centrales de riesgo financiero
6. No poseer historial financiero
Como parte del trabajo de campo de esta evaluación se realizaron

encuestas a los ganaderos en seis departamentos, en el Cuadro 9 Error!
Reference source not found. se presentan los resultados relacionados
con el acceso al crédito.
Cuadro 149 Respuestas de la encuesta realizada a productores de la costa Caribe,

sobre los aspectos de crédito y financiación
¿Ha sido beneficiario de crédito Sí 24,
en los últimos 5 años? No 36
No es una buena opción: 10,
PREG12
Causas de no acceder al No ha solicitado: 8,
crédito Requisitos altos: 13,
Reportado en Centrales de Riesgo: 5
Silos 44 25%
Heno 11 6%
Canales de riego 6 3%
¿Cuál de las siguientes
Jagüeyes 22 13%
acciones ha realizado en su
PREG11 Canales de drenaje 3 2%
finca para mitigar el impacto
Pasto de corte 31 18%
de fenómenos meteorológicos?
Mejora de praderas 34 19%
Cultivos forrajeros 7 4%
Silvopastoreo 17 10%
¿Ha sido beneficiario del ICR? Si 7
(S,N) No 26
PREG12
¿Ha sido beneficiario de LEC? Si 2
(S,N) No 28
53 (Departamento Administrativo Nacional de Estadistica - DANE, 2011)

60
Mejoramiento genético 5 10%
Repoblamiento Bovino 9 18%
Retención de vientres 8 16%
Compra de vientres 5 10%
Compra de maquinaria
¿Para qué actividad solicitó 5 10%
y/o equipos
crédito?
Adecuación de tierras 4 8%
Mejoramiento de
9 18%
praderas
Infraestructura 3 6%
Insumos 2 4%
4.4.2 Crédito por Tipo de Productor
De las 451.522 operaciones de crédito para actividades

ganaderas, realizadas a nivel nacional entre 2010 y 2017, 376.552
correspondieron a pequeños productores, 72.873 a medianos, 1.972 a
grandes y 125 a otros (asociaciones y alianzas).
En ese mismo período, para actividades ganaderas en la Región

Caribe se realizaron 52.636 operaciones de crédito de las que 39.044
operaciones correspondieron a pequeños productores, siendo el
departamento de Bolívar donde se registró la mayor proporción con
11.099 colocaciones, (Ver Cuadro 30).
Cuadro 30 Número de Operaciones de Crédito por Tipo de Productor Ganadero en la

Región Caribe de Colombia, entre los años 2010 y 2017.
Total
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
TIPO DE PRODUCTOR AÑOS General
AGREMIACIONES PEQ. PRODUCTOR 1 1 2
GRANDE PRODUCTOR 40 101 109 112 116 124 145 92 839
MEDIANO PRODUCTOR 1.813 1.829 1.651 1.734 1.408 1.478 1.397 1.389 12.699
OTROS PRODUCTORES 6 26 20 52
PEQUEÑO PRODUCTOR 2.317 3.620 4.971 7.380 5.403 3.655 5.200 6.498 39.044
Total General 4.176 5.577 6.751 9.227 6.927 5.257 6.742 7.979 52.636
Fuente: Bases FINAGRO. Elaboración propia
De las 52.636 operaciones de crédito realizadas para actividades

ganaderas en los departamentos de la Región Caribe, en el período de
2010 – 2017, 5.507 colocaciones correspondieron a actividades de ceba
y sostenimiento, las cuales estuvieron lideradas por el Departamento del
Cesar, seguido del departamento de Bolívar, (Ver Cuadro 1).
61
Cuadro 151 Número de operaciones de crédito para Ceba y Sostenimiento Bovino en
los Departamentos del Caribe entre 2010 y 2017.
Por tipo de productor, el valor de los créditos para retención y

compra de vientres se concentra en el mediano productor, con un
promedio del 58.8% en valor de las colocaciones. A nivel departamental
la excepción a la regla la constituyó Bolívar, donde las colocaciones a los
pequeños productores ocuparon el 45,9%, frente a los medianos que
alcanzaron el 41,7%, mientras que el promedio de colocaciones para los
pequeños productores en la región fue del 26,5%, (Ver Cuadro 2).
Cuadro 162 Valor del Crédito para Vientres Bovinos (Compra y Retención) por
departamento y tipo de productor.

62
4.4.3 Crédito y agendas internas para la productividad

y la competitividad
Es notable la importancia que le dan a la ganadería en los

departamentos de Córdoba, Cesar, Bolívar y Sucre, a nivel institucional,
lo cual se encuentra plasmado en sus Agendas Internas para la
Productividad y Competitividad, siendo los departamentos de Córdoba y
Cesar los de mayor orientación bovina en el Caribe colombiano.
En el departamento de Bolívar, llama la atención que “… el
departamento proyecta especializarse en la producción de ganado para
ceba con las condiciones genéticas, sanitarias y de nutrición necesarias
para elevar la productividad de las reses y llegar a los mercados
nacionales e internacionales con carne de primera calidad.”54. Esta
proyección de la agenda establece que en 2019 “Bolívar será el principal
productor en Colombia de ganado bovino de doble propósito para ceba
tipo exportación y será un importante productor de ganado cebado con
pastura natural para proveer al mercado nacional e internacional” 55
El departamento del Cesar espera que en 2020 sea el primer

productor y exportador de carnes y lácteos del país56. “El turismo, la
ganadería bovina, la palma de aceite y el cultivo de frutas, hortalizas y
tubérculos constituyen las apuestas productivas de este
departamento.”57
“El departamento de Córdoba se propone ser líder en la

producción limpia de frutas y hortalizas frescas y procesadas para
exportación, como en la producción, transformación y comercialización
de los productos de ganado bovino, ovino y caprino, con énfasis en
cárnicos, derivados lácteos y cueros.” 58
En el departamento de Sucre “… las Apuestas Productivas

priorizadas por Sucre pertenecen a los sectores de turismo y artesanías,
ganadería, hortifruticultura, apicultura y tabaco negro.”…“Siendo la
actividad pecuaria la principal del departamento, Sucre le apuesta a la
54
Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad - Documento Regional Bolívar, p. 28
55
(íb., p. 43).
56
Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad - Documento Regional CESAR, P. 31
57
Íb. P. 29
58
Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad - Documento Regional Córdoba, p. 21 Y 24
63
consolidación de la cadena de carne de bovinos para ofrecer ganado,
derivados lácteos y cárnicos,…” 59
Aparte de buscar el liderazgo en la producción ganadera, con

excepción de Atlántico y La Guajira, estos departamentos también
coinciden en la necesidad de acceso a crédito para proyectos de
inversión con líneas especiales para sus apuestas productivas.
De otro lado, para coadyuvar al logro de sus metas en el sector

agropecuario, las entidades territoriales tienen la opción de constituir
fondos complementarios de incentivos (ICR complementario), para que
la cobertura de reconocimiento sobre el valor de la inversión sea mayor
y focalizada a aquellas inversiones necesarias para mejorar la
competitividad de las actividades agropecuarias que han sido
identificadas como promisorias en la región. Sin embargo, solo se
conoció que Atlántico y Córdoba, dispusieron de recursos para la
constitución de fondos complementarios de ICR.
4.4.4 Incentivos y ayudas del Estado
Los incentivos al sector agropecuario están enmarcados en la Ley

101 de 1993, modificada por la Ley 811 de 2003, Ley 1133 de 2007 y
las Leyes de Aprobación de los Planes Nacionales de Desarrollo de cada
Gobierno. Están conformados por recursos del Presupuesto General de
la Nación que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural confía al
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO,
mediante convenio o contrato interadministrativo, para que previo
cumplimiento de los requisitos sean abonados a las obligaciones con
créditos redescontados de sus beneficiarios.
Incentivo a la Capitalización Rural ICR 60
“El Incentivo a la Capitalización Rural ICR, es un derecho personal

e intransferible, que se da a toda persona natural o jurídica que ejecute
un nuevo proyecto de inversión, con la finalidad de mejorar la
59
Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad - Documento Regional Sucre, p. 21
60 Artículos 21 al 25 Ley 101 de 1993
64
competitividad y sostenibilidad de la producción agropecuaria y
de reducir sus riesgos de manera duradera”61
El ICR debería verse reflejado en la formación bruta de capital fijo

(FBKF) del sector agropecuario, entendiéndose como bienes que hacen
parte de la FBKF la infraestructura de producción (bodegas, silos,
establos, apriscos, galpones, construcciones), mejoras de tierras,
desarrollo de plantaciones, equipo de transporte, maquinaria y equipo.
Del total de operaciones de créditos otorgadas por FINAGRO, para

el año 2010 se otorgaron 42.635 incentivos por $206.361.6 millones; de
los cuales los pequeños productores representan el 89% en número,
pero sólo el 42.2% en cuanto a valor de estos subsidios. El ICR para el
año 2010 jalonó inversiones en el sector por $931,672 millones
mientras que para el año 2009 fue de $996,699 millones 62.
Es importante mencionar que en el periodo 2007 - 2013 la fuente

de recursos del ICR era el programa Agro Ingreso Seguro – AIS,
posteriormente denominado Desarrollo Rural con Equidad – DRE, en
este periodo el ICR representó el 38,6% de los $3,56 billones asignados
al programa 63..
En 2017 se pagaron Incentivos a la Capitalización Rural por valor

de $109 mil millones, de 14.371 proyectos de inversión valorados en
más de medio billón de pesos. El 47% del incentivo se destinó a
pequeños productores 64.
Incentivo a la Capitalización Rural - ICR por Campo de Aplicación
Durante el período comprendido entre 2009 y 2017 en los siete

departamentos de la Costa Caribe se pagaron $153.075.849.612, siendo
los campos de aplicación más demandados por los ganaderos:
adecuación de tierras con 79,5%, infraestructura de producción 11,2% y
maquinaria de uso agropecuario 8,3%, (Ver Cuadro 3).
61 Artículo 2º Decreto 626 de 1994

62
(Contraloria General de la Reública, 2011).
63
(Contraloría General de la República, 2014, pág. 15).
64
(Fondo para el financiamiento del sector agropecuario - Finagro, 2017).
65
Cuadro 173 Incentivo a la Capitalización Rural - ICR pagados por Campo de
Aplicación para las actividades ganaderas en los departamentos de la Región Caribe.

Cifras en Millones de $ corrientes
Aunque todas las actividades pueden contribuir al mejoramiento

de la productividad y la competitividad, sólo la compra de maquinaria
y/o equipos, adecuación de tierras e Infraestructura se consideran
inversiones de carácter duradero
El hecho de que los principales campos demandados por los

ganaderos de la región hayan sido adecuación de tierras, infraestructura
de producción y adquisición de maquinaria de uso agropecuario indica
que las inversiones apoyadas con ICR se han orientado a la formación
bruta de capital fijo (FBKF). Aunque los recursos sean insuficientes, en
la medida en que no hay disponibilidad todo el año, es necesario
avanzar más en inversiones que reduzcan los riesgos de forma
duradera, como adecuación de tierras e infraestructura de producción
para poder soportar las adversidades del cambio climático.
Magdalena, Sucre y Córdoba lideraron la utilización del ICR para

inversión en Adecuación de Tierras, sumando entre los tres el 65% del
acceso al incentivo, seguidos por el departamento del Cesar, siendo los
años 2011, 2015 y 2016 los de mayores inversiones en la región con el
65.7% del total de ICR pagado en el período, (Ver Cuadro 4).
Cuadro 184 Incentivo a la Capitalización Rural destinado a Adecuación de Tierras por

Departamento en la Región Caribe.
66
Teniendo en cuenta la destinación del incentivo de capitalización

rural a infraestructura productiva, se podría considerar que los
departamentos de Cesar, Bolívar y Sucre son los que más le han
apostado a la modernización, ya que teniendo un inventario ganadero
inferior a Córdoba han realizado una inversión mayor que éste.
En complemento a la adecuación de tierras, la adquisición de

tractores e implementos agrícolas, por ejemplo, tiene aplicación en el
cultivo de pastos de corte y actividades de cosecha de forrajes, ensilaje
y henolaje. En complemento a la infraestructura productiva tiene
aplicación en equipos de electrificación de cercas, en equipos de ordeño,
equipos de manejo del ganado, entre otros (Ver Cuadro 5).
Cuadro 195 Incentivo a la Capitalización Rural destinado a adquisición de

Maquinaria y Equipo por Departamento.

Sumando el acceso al Incentivo para inversión en Infraestructura

Productiva y el destinado a Adquisición de Maquinaria y Equipo, el Cesar
67
sería el departamento que más ha modernizado la explotación ganadera
en los últimos 8 años.
La actividad ganadera con mayor asignación del incentivo

corresponde a la ganadería de cría y doble propósito con el 90,7% de
los recursos pagados en el período, mientras que la ganadería de ceba
recibió el 9,3%. El pago de ICR para comercialización de carne bovina
sólo tuvo dos operaciones en el año 2016, que correspondieron al
departamento de Córdoba en el año 2016, (Ver Cuadro 6).
Cuadro 206 ICR Por actividad de Producción Bovina en la Región Caribe.

En el período 2010 a 2017 el departamento que tuvo más demanda del

incentivo, para actividades relacionadas con ganadería fue el
departamento de Magdalena (21,29%) seguido por el departamento de
Córdoba (19,37%) y éste muy de cerca por Sucre (19,30%) y un poco
más distante el Cesar (16,98%) Atlántico y La Guajira fueron
nuevamente los departamentos con menor demanda de recursos, (ver
Cuadro 7).
Cuadro 217 ICR Pagado por Departamento 2010 -2017 en ganadería de carne

68
Llama la atención la baja participación de Bolívar en el acceso al
ICR, que no guarda proporción con su inventario ganadero, ni con la
apuesta productiva del departamento (Ver Cuadro 8).
Cuadro 228 ICR Pagado por Departamento, tipo de productor y actividad ganadera 2010 -2017
Del total de operaciones de créditos otorgadas por FINAGRO, para

el año 2010 se otorgaron 42.635 incentivos por $206.361.6 millones; de
los cuales los pequeños productores representan el 89% en número y el
42.2% en cuanto a valor de estos subsidios.
El ICR para el año 2010 jalonó inversiones en el sector por $931,672
millones mientras que para el año 2009 fue de $996,699 millones. Esta
disminución se debe a la menor participación de los medianos y grandes
productores en el instrumento, que son los que demandan mayor
cantidad de recursos por la magnitud de sus proyectos.
4.4.5 Crédito e ICR por ola invernal
69
La afectación ganadera a nivel nacional por la ola invernal se
estimó en 115.000 bovinos muertos y 1´460 mil cabezas desplazadas
de 60.500 predios65.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, suscribió con

FINAGRO el convenio 20110064A del 24 de febrero de 2011, previa
gestión de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, que
comprende la Resolución No. 2 del 14 de enero de 2011, por la cual se
crea una Línea Especial de Crédito para la recuperación de la actividad
productiva para productores agropecuarios afectados por el fenómeno
de La Niña (2010 – 2011), se crea un ICR Especial para la recuperación
de la actividad productiva a productores afectados por la Ola Invernal de
2010-2011, y un Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) Especial de
Recuperación, por valor inicial de $185.500 millones (Ver Cuadro 9).
Cuadro 239 Plan Operativo para la atención de los productores afectados
por la ola invernal en los años 2010 y 2011 (Millones de Pesos)
Plan Operativo
Plan Operativo
Rubro a Diciembre de
a Marzo de 2012
2011
LEC Ola Invernal $98.982. $83.731.
ICR Ola Invernal $53.442. $43.085.
FAG Especial de Recuperación $55.000. $47.000.
Administración $ 6.542. $5.565.
Costos de Transacción $ 349. $349.
Visitas de Control de Inversión $ 3.710. $3.710.
Supervisión $ 58. $58.
TOTAL $218.000. $185.500.
Fuente: FINAGRO. Elaborado por Auditoria CGR 2012
El objetivo fue destinar recursos para que los pequeños y

medianos productores accedieran a nuevos créditos redescontados por
las líneas ordinarias y siempre y cuando en sus predios se desarrollaran
los proyectos productivos hubieran sido afectados por el fenómeno de la
Niña 2010-2011.
Consistió en otorgar el reconocimiento de un incentivo entre el
30% y el 40% del monto total de la inversión nueva, mediante su abono
al crédito en condiciones FINAGRO, previa la acreditación de su
65
https://encolombia.com/economia/noticias-agroindustria/impacto-de-la-ola-invernal-en-el-sector-
agropecuario)
70
condición de afectado por la emergencia invernal 2010-2011 en las
formas previstas en las directivas presidenciales y las disposiciones del
Gobierno Nacional a ese respecto. Son objeto del reconocimiento del
incentivo las inversiones en adecuación de tierras y manejo del recurso
hídrico, obras de infraestructura para la producción, maquinaria y
equipos para la producción, corte de pastos y forrajes y la producción de
heno y henolaje, renovación de cultivos de tardío rendimiento,
infraestructuras para transformación primaria.
La asignación de los recursos dispuestos para el Incentivo a la

Capitalización Rural especial Ola invernal, era por demanda y hasta su
agotamiento.
4.4.6 Normalización de créditos a productores con

predios afectados por el fenómeno de la niña
2010-2011
Este producto financiero fue destinado a todos los productores

agropecuarios afectados por el fenómeno de la Niña 2010-2011 que
teniendo créditos en condiciones FINAGRO, se encontraban al día el 1º
de junio de 2010 o fueron desembolsados posteriormente a esta fecha,
ofreciéndoles la posibilidad de realizar arreglos de cartera para
normalizar los créditos que fueron concedidos, mediante el
establecimiento de nuevas condiciones para ampliar plazos, modificar
periodicidad de pago de intereses y pactar planes de amortización a
capital.
Cada vez que se presentan fenómenos climáticos adversos nos

preguntamos si las inversiones beneficiadas con el ICR han estado
orientadas a reducir los riesgos de manera duradera. Sin embargo, el
hecho de que los principales campos demandados por los ganaderos de
la región hayan sido Adecuación de Tierras Infraestructura de
Producción y Adquisición de Maquinaria de uso agropecuario indica que
las inversiones se han orientado en el sentido correcto, aunque los
recursos sean insuficientes.
4.4.7 Líneas especiales de crédito con tasa subsidiada

- LEC
71
La LEC cuenta con un subsidio a la tasa de interés a favor de los
beneficiarios, que se cancelará al intermediario financiero y se pagará
con recursos que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – MADR
en convenio con FINAGRO, destine para el desarrollo de esta Línea.
En 2017 se otorgaron 17 mil créditos por medio de la LEC por un

valor de $485,2 millones y un subsidio comprometido por $60.886
millones; de los cuales 92.628 millones correspondieron a la línea de
retención de vientres de ganado bovino y bufalino a nivel nacional, con
un subsidio comprometido de 21.573 millones66.
Con la línea LEC, durante el año 2011, los recursos asignados

fueron por la suma de $58.200 millones, gran parte de estos recursos
fueron trasladados al ICR por cuanto el LEC no contó con la demanda
esperada, finalizando la vigencia con $12.500 millones, como consta en
el acta del comité administrativo No. 7, lo que refleja falta de
planeación, control y seguimiento a la ejecución de los recursos objeto
de administración67.
4.4.7.1 Retención de Vientres

Los departamentos de Córdoba, Cesar y Sucre fueron los que obtuvieron
las mayores colocaciones de créditos para las líneas de Retenciòn de
Vientres y Compra de Vientres Bovinos y por ende son los que recibieron
los mayores montos de subsidios a las tasas de interés de estas líneas
especiales, con el 34.4%, 21.4% y 15.6% respectivamente. (Ver Cuadro
40 y Gráfica 20).

67 (Contraloría General de la República, 2012)
72
Cuadro 40 Crédito para Ceba y Retención de Vientres por Departamento en la
Región Caribe, en el período de 2010 – 2017
Gráfica 20 Inventario de hembras mayores de 3 años por Departamento
Fuente: ICA Elaboración propia
4.4.8 Control y seguimiento de inversiones por Finagro
73
El mercado de productos financieros también presenta asimetrías que
elevan los costos de transacción68 por valor prestado: cuando se presta
en pequeños montos, cuando los prestatarios están en área rural
dispersa, o cuando se asigna a actividades más riesgosas y menos
rentables como las agropecuarias; lo cual dificulta aún más la
sostenibilidad de la inversión.
El Estado interviene en el mercado financiero mediante el crédito

de fomento para corregir esas distorsiones y proteger las actividades
más vulnerables, dado que de no hacerlo el crédito se concentraría en
las áreas urbanas y en las actividades económicas más lucrativas, que
son las que pueden pagar mayores tasas de interés y ofrecer mayor
rentabilidad al banquero.
Sin embargo, si no hubiera un adecuado control de la inversión, se

podrían desviar los recursos de fomento hacia sectores más rentables y
menos riesgosos.
“Se entiende por seguimiento y control de inversiones el

procedimiento que le permite a FINAGRO verificar una adecuada
colocación y aplicación de los recursos crediticios otorgados para el
desarrollo de actividades en el sector agropecuario y rural, en
concordancia con las normas legales y reglamentarias establecidas en
este Manual, 69
Criterios para cubrimiento de los Controles de Inversión a

realizar por parte de los intermediarios financieros
FINAGRO podrá ejercer sobre los intermediarios financieros, los

seguimientos y evaluaciones que resulten pertinentes para verificar las
condiciones de otorgamiento de créditos de cartera de redescuento,
sustitutiva y agropecuaria, así como del trámite correcto para el
otorgamiento de subsidios e incentivos estatales70.
Así mismo podrá efectuar los seguimientos y evaluaciones que

resulten pertinentes a los beneficiarios de crédito y subsidios e
68 Se refiere a los costos colaterales, diferentes de los intereses, que están asociados con el
análisis, evaluación, aprobación, registro, pago, seguimiento y control para cualquier modalidad
de crédito.
74
incentivos estatales, para constatar la adecuada aplicación de los
recursos.
“El control de las inversiones con recursos de fomento

agropecuario, es una obligatoriedad permanente del intermediario
financiero. Sin embargo, FINAGRO se reserva el derecho de hacer visitas
a aquellas operaciones que considere conveniente para su control y
seguimiento”71
El Control de Inversiones realizado por FINAGRO presenta riesgos

y debilidades de control, por cuanto la viabilidad del proyecto y la
destinación del crédito son responsabilidad del intermediario financiero
que hace su propia estimación de riesgos asociados a la actividad.
En Informes de Auditoría de la CGR se han evidenciado debilidades en el

control de inversiones como se destaca a continuación:
“De otra parte, en el Convenio 227 de 2014, suscrito con el MADR para la
ejecución del ICR y LEC, se presentan deficiencias en su ejecución y
supervisión, relacionadas con las visitas de control de inversión, en donde a
través de los informes de los visitadores se evidencia que se pagaron ICR sin el
cumplimiento de requisitos y no se tomaron oportunamente las medidas
correspondientes por parte de FINAGRO. Así mismo, se pagaron visitas de
inversión de la vigencia 2013 con recursos del Convenio 227 de 2014” 72.
5 Conclusiones Finales
− La cadena cárnica bovina mantiene las condiciones de producción

de la década anterior, por cuanto no presenta mayores cambios
producto de la falta de ampliación de los mercados externos y
donde además el sector no logra incursionar en los mercados de
altos precios. Las exportaciones realizadas no son suficientes para
generar cambios en la producción interna, como era el propósito
del acuerdo de competitividad del sector cárnico,
desaprovechándose los tratados de libre comercio, en especial el
de los Estados Unidos.
71 FINAGRO Manual Técnico Operativo, Capítulo 1.

72 (Contraloria General de la Republica, 2015)
75
− Al finalizar el acuerdo de competitividad, las exportaciones de la
cadena cárnica se concentran en los despachos de ganado en pie y
carnes de cortes de bajo valor o no compensados, que no son
suficientes para alcanzar las metas de exportación planteadas.
Adicionalmente, los precios de la carne no alcanzan a cubrir los
costos de producción, beneficio y acondicionamiento de la
producción, por lo que deben ser compensadas con los recursos
del Fondo de Estabilización de Precios FEP, aunque resulta
inconveniente que la totalidad de las exportaciones de carnes
deban ser compensadas.
− La dinámica de la actividad ganadera en el periodo estudiado, en

los departamentos de la zona Caribe, expresada en la
disponibilidad de ganados en todos los estados del ciclo
productivo, ha estado influenciada por los fenómenos climáticos y
las exportaciones de ganado de levante y media ceba. Esto ha
resultado en un aumento de los precios de este tipo de ganado por
encima del precio del ganado gordo, con un quiebre histórico en la
relación de precios que terminó afectando la rentabilidad de los
cebadores de ganado y estimulando un ciclo de retención de
hembras para cría. Según los productores entrevistados, se
presentó una disminución de la disponibilidad de ganados en
crecimiento requeridos en la ceba.
− Aunque las cifras oficiales muestran un decrecimiento de la

producción, atribuible a problemas de sanidad, trazabilidad y
alternativas de mercados de alto valor, no se está contabilizando
el sacrificio ilegal, el cual ha venido aumentando por la aplicación
del Decreto 1500 de 2007, que ha provocado el cierre de cientos
de plantas de sacrificio y dejado sin alternativas tanto a
comercializadores, expendedores y consumidores de grandes
áreas del país.
− El acuerdo de competitividad del sector ganadero, como política

sectorial no es el más adecuado, por cuanto se trata solo de un
convenio de voluntades, sin mayores responsabilidades para
quienes intervienen, no hay asignación de recursos, ni definición
de metas, lo que lo convierte solo en un documento prospectivo.
No se articula con el Plan estratégico de la ganadería y su
sostenibilidad depende de los recursos de la cuota parafiscal y de
76
la asignación de recursos de proyectos de inversión a cargo de las
entidades.
− Los logros sanitarios de la política sectorial en ganadería se

concentran en la obtención y sostenimiento de la certificación del
país libre de la fiebre aftosa con vacunación, obtenida desde 2009,
la cual entra en riesgo cada vez que se deben enfrentar brotes de
la enfermedad ante la ineficacia del control fronterizo de las
movilizaciones de ganado en pie y productos ganaderos.
− El país no ha logrado avances significativos en la identificación del

hato ganadero, como base de un sistema de trazabilidad que
garantice el cumplimiento de los requisitos sanitarios y de
inocuidad en todos los eslabones de la cadena cárnica, exigidos
por los mercados internacionales, en especial en aquellos de
mayores precios. Los sistemas utilizados para la trazabilidad,
presentan dificultades con su integración, la actualización y
sincronización de las bases de datos.
− Las exportaciones de carne se concentran en mercados de bajos

precios, por lo que requieren permanentemente ser compensadas
con los recursos del fondo de estabilización, mientras en el país
existe un déficit de consumo interno en los estratos más bajos de
la población, máxime cuando el fondo capitaliza anualmente gran
parte de los recursos que recibe.
− El FEP es un instrumento de política, cuya principal fuente de

recursos son los aportes de los ganaderos a partir de las
trasferencias de la cuota parafiscal, pero los beneficiados son
únicamente los exportadores, ya sean frigoríficos o grandes
comercializadores de carne, que en general no aportan al fondo
dado que la opción de las cesiones a partir de las ventas con
precios altos son inexistentes.
− Los ganados exportados en pie son equivalentes a 200 mil

toneladas de carne, que proporcionalmente son siete veces las
exportaciones directas de carne, lo que significó dejar de obtener
mayores ingresos por el sacrificio, el beneficio y el procesamiento
de los productos cárnicos. Adicionalmente, el recurso parafiscal sin
recaudar por el ganado en pie en el periodo 2011 – 2017
77
ascendería a $14.140 millones de 2017 ($2.020 millones promedio
al año).
− Aunque el pequeño productor (en número de colocaciones) es el

principal usuario del crédito para ganadería con redescuento, el
mayor volumen de recursos se asigna a los medianos productores.
Adicionalmente para los pequeños se ha fortalecido el microcrédito
rural y se creó el Fondo de Microfinanzas Rurales administrado por
FINAGRO.
− Las ayudas o subsidios al sector ganadero, se asignan mediante el

incentivo a la capitalización rural - ICR para el desarrollo de
proyectos mejoramiento genético, desarrollo de infraestructura y
la dotación de maquinaria y equipos y la línea especial de crédito
con tasa de interés subsidiada para los programas de retención de
vientres. La restricción en este caso, obedece a la disponibilidad
de recursos, dado que son limitados y se agotan rápidamente en
cada vigencia.
− Adicional a la falta de recursos, en la asignación de las ayudas del

Estado al sector ganadero no se cuenta con mecanismos o
controles que garanticen la adecuada utilización de estos recursos
en las actividades para los cuales son entregados. Estos cambios
de destinación o desvió de recursos se realizan con la
consentimiento de los intermediarios financieros quienes certifican
la correcta utilización de estas ayudas.
− Los campos de inversión del ICR más demandados por los

ganaderos de la región caribe fueron la adecuación de tierras,
infraestructura de producción y adquisición de maquinaria y
equipos. Sin embargo, los recursos son limitados y no están
disponibles todo el año.
78
6 Referencias
Congreso de la República. (1993). Ley 101 de 1993. Bogotá D.C.
Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina - CN CCB. (2016). Propuestas
para el desarrollo de encadenamiento productivo en la cadena cárnica bovina
de Colombia. Bogotá D.C.
Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina. (2010). Acuerdo de
competitividad de la Cadena Cárnica Bovina 2009 - 2019. Bogotá D.C.
Obtenido de https://sioc.minagricultura.gov.co/Bovina/Documentos/004%20-
%20Documentos%20Competitividad%20Cadena/Acuerdo%20de%20Competiti
vidad.pdf
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vegetales a nivel nacional”. Bogotá. Obtenido de
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IC Iditorial.
81
ANEXOS
Relación de Convenios y Contratos Interadministrativos para el manejo de
recursos de los Incentivos Financieros del Sector Agropecuario.
FECHA DE
CIRCULAR
VALOR INICIAL APROBACÍON FECHA CIRCULAR FECHA
NÚMERO INSTRUMENTO SUSCRIPCIÓN ASUNTO REGLAME ASUNTO
$ Milloes DEL PRIMER APERTURA REGLAMENTARIA CIERRE
NTARIA
POA
AIS 2010 ( LEC - IAT 206.361,6 04/01/2010 Inscripciones Pequeños Productores
20100040 18/01/2010 14/01/2010
- ICR) 29/12/2010 Cierre de Inscripciones
Apertura de inscripción ICR Ola Invernal Cierre ICR Ola Invernal a partir del 24 de
20110064 A OLA INVERNAL 185.000,0 24/02/2011 04/03/2011 04/04/2011 P-4-2011 23/05/2012 P-09-2012
2010 - 2011. mayo de 2012, para todos los productores.
03/01/2011 Inscripciones Pequeños Productores
Se informó del cierre de inscripciones ICR
AIS 2011 (LEC- IAT - – Medianos Productores a partir del 22 de
20110066 28/02/2011 10/03/2011
ICR - HÍDRICO) 400.000,0 22/12/2011 P-28-2011 Diciembre de 2011 por agotamiento de
recursos, como se anunciado desde la
apertura y como se publicó en la web
AIS DRE 2012 (LEC - 310.450,0
20120155 20/03/2012 22/03/2012
ICR)
28/12/2012 Cierre Inscripciones
667.400,0
20130118 AIS 2013 (LEC - ICR) 30/01/2013 25/02/2013
Cierre ICR Todo Productor - 31 de
27/12/2013 P-27-2013
Diciembre de 2013.
• Apertura de Inscripciones al ICR General
(Pequeños Productores)
28/02/2014 P-7-2014
• Apertura ICR Fitosanitario (P.P., MP. GP)
20140227 AIS 2014 (LEC - ICR) 264.821,0 24/01/2014 26/02/2014
• Apertura ICR Arrocero (P.P., MP. GP)
Cierre Inscripciones Todo Productor - 30
29/12/2014 P-39-2014
de diciembre de 2014.
Apertura Inscripciones ICR Todo
20150259 AIS 2015 (LEC - ICR) 390.734,0 24/01/2014 20/03/2015 26/03/2015 P-08-2015 30/12/2015 P-25-2015 Cierre Inscripciones ICR
Productor. 14 Bolsas.
Apertura Inscripciones ICR: 08 - Abril -
07/04/2016 P-04-2016 2016. Dos(2) Segmentos: Colombia
20160418 AIS 2016 (LEC - ICR) 01/04/2016 04/04/2016 Siembra e ICR General.
Cierre Inscripciones ICR a partir del 26 de
26/12/2016 P-31-2016
diciembre de 2016.
Apertura Inscripciones ICR: 01 - Junio -
2017. Dos (2) Segmentos: ICR Plan Cierre Inscripciones ICR a partir del 28 de
20170408 AIS 2017 (LEC - ICR) 21/04/2017 23/05/2017 26/05/2017 P-4-2017 26/12/2017 P-37-2017
Colombia Siembra e ICR General. diciembre de 2017.
Fuente: Finagro
82

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ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA PRODUCCIÓN CÁRNICA BOVINA

Edgardo José Maya Villazón

Gloria Amparo Alonso Masmela

Andrés Bernal Morales

Diego Alvarado Ortiz

Adriana Lucía González Díaz

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La producción ganadera integra uno de los sectores de mayor

La ganadería de carne hace parte importante del sector

En los últimos años, ha logrado mantener una oferta exportadora

Históricamente la ganadería bovina ha contribuido con el 1,6% del

El hato ganadero de los siete departamentos de la región caribe es

Sin embargo, esta situación del mercado ha causado algunos

Estos factores, se constituyen en los indicadores esenciales del

La producción involucra diversos sistemas alrededor de la

El sector ganadero no ha logrado recuperar los volúmenes

La ganadería de la región caribe, es considerada de las más

Las expectativas de exportación de carne hacia mercados de alto

Por lo expuesto anteriormente, resulta de interés para la CGR,

Este documento comprende tres capítulos, el inicial corresponde al

2.1 El sector ganadero en el desarrollo sectorial.

A partir del comportamiento del crecimiento del PIB de los

Fuente: Dane. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/cuentas-

Además de los efectos del bajo crecimiento de la economía

ii) Afectación del ciclo productivo para mayor agregación de

iii) Reducción de la demanda interna. La reducción de la oferta

3 MARCO Y ENFOQUE DEL ESTUDIO SECTORIAL DE GANADERIA

El sector ganadero enfrenta serias dificultades de orden

La limitada competitividad de los sistemas productivos de

Los escasos avances del sector ganadero en los aspectos de

El MADR es el gran responsable de la formulación de las políticas

La política oficial para el sector ganadero consiste en contribuir al

El Plan estratégico proyectó al finalizar la presente década, contar

3 (Federación Nacional de Ganaderos - Fedegan, 2016)

• Excelencia en productos cárnicos y derivados. Productos

El cumplimiento de las acciones determinadas en el acuerdo de

5 (Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina, 2010, pág. 2)

El Modelo Exportador de carnes de alta calidad fue proyectado a

En el desarrollo del Modelo exportador se plantearon los

Visto en retrospectiva, el camino hacia la consolidación de

En la estrategia de incursión y consolidación de nuevos mercados,

• La concertación e implementación de una agenda interna que

3.3 Objetivos del estudio sectorial

El objetivo general de este estudio es evaluar la evolución de la

2. Establecer los cambios en la producción y los mercados ganaderos en

3.4 Preguntas del análisis sectorial

Como parte del desarrollo del análisis se plantearon las siguientes

Objetivo Pregunta Subpregunta

3.5 Hipótesis o proposiciones

Hipótesis 1: El cumplimiento apenas parcial de las acciones establecidas

Hipótesis 4: La falta de políticas específicamente dirigidas a la elevación

3.6 Metodología de Evaluación

Para el desarrollo de este documento se siguen los lineamientos del

El análisis prioriza los siguientes aspectos los cuales son altamente

3.6.1 Técnicas e instrumentos de recolección de

Las fuentes corresponden a la información de las bases de datos

• Departamento Nacional de Estadística – DANE, para los temas de

Igualmente se solicitó información puntual sobre los temas

En desarrollo de los temas, los análisis se centraron en los

• Para las exportaciones de carne y ganado en pie, se tuvo en

− Machos de levante (ML): Machos hasta 280 Kg

Además de información objetiva, se tuvieron en cuenta las

Para finalizar, se realizó un análisis de los instrumentos de crédito,