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en el Sector Público
REV27082019
Módulo 1
Marco conceptual del control
1
SISTEMA DE CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO
Contenido
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................... 4
CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 45
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 47
Figuras
Figura 1. Perspectivas para conceptualizar el verbo controlar. ................................................................. 11
Figura 2. Representación del proceso de controlar. .................................................................................. 14
Figura 3. Sentidos del sustantivo control en castellano contemporáneo. ................................................. 18
Figura 4. Unidades de operaciones y manejo de la Estación Especial Internacional ................................. 20
Figura 5. Página de un control escolar ....................................................................................................... 21
Figura 6. Controles primarios de vuelo ...................................................................................................... 23
Figura 7. Controles de vuelo en cabina del piloto ...................................................................................... 24
Figura 8. Algunos casos o variantes del enfoque de proceso aplicables al control, identificados en el
presente módulo ........................................................................................................................................ 30
Figura 9. Proceso de control que concatena los cuatro primeros niveles. ................................................. 37
Figura 10. Proceso de patrullaje que concatena cuatro niveles (vigilancia, contraste, registro y contra-
actuación. Cuando dicha concatenación es exitosa este proceso alcanzará el quinto nivel (dominio) y el
riesgo de delito estará neutralizado. .......................................................................................................... 40
Tablas
Tabla 1. ¿Qué involucra controlar en cada una de las cinco perspectivas conceptuales?¡Error! Marcador
no definido.
Introducción
En este módulo se desarrolla la conceptualización de la función de controlar; se
identifica la problemática que origina la polisemia de los vocablos control y
controlar en dicha conceptualización, y se plantea diversas perspectivas para
amalgamar dicha polisemia, distinguiendo los atributos relevantes de la referida
función.
1. Conceptualización de la función de
controlar
1Estas acepciones han sido indicadas por lo menos desde el año 1737, como consta en Real Academia
Española (1737, pág. 633).
2Estas acepciones se indican en la entrada de rol que consta en Real Academia Española (2017),
específicamente en el URL http://dle.rae.es/?id=WcgmTVE|WchhwHP.
«Un parecer disparatado. “No negamos que controlar deba incluirse en la lista de
extranjerismos, pero, lo mismo que control, es conveniente gracias a su indudable utilidad”, se
dijo hace poco en un semanario. Antes de comentar la anterior opinión, valdría la pena conocer
el origen de las palabras antecesoras de ambos barbarismos. Del francés contrôle, contracción
del antiguo contre-rôle (equivalente a contrarregistro, o sea: a cotejo, revisión, verificación),
que procede del bajo latín contra-rotulum, viene el inglés control. En un principio, to control
tuvo estos significados: verificar, cotejar, comprobar. Posteriormente amplió la cantidad de sus
acepciones. Los siguientes ejemplos, vertidos al español y en los cuales va a cambio de la voz
inglesa el pochismo controlar, seguido entre paréntesis del término castizo que debe sustituirlo,
sirven para enseñar el empleo que en su idioma tiene la voz extranjera y para demostrar que
el susodicho pochismo de ella derivado carece de la utilidad que arriba se exalta.
Suficientes ejemplos. “Los Estados Unidos controlan (administran, gobiernan) la Zona del
Canal”. “Fue imposible controlar (dominar) el incendio de los bosques”. “El pánico se apoderó
de todos, sin que pudieran controlarlo (dominarlo)”. “Ella tiene controlado (dominado,
avasallado) a su marido”. “No sabía cómo controlar (refrenar) al caballo desbocado”. “El tirano
logró controlar (reprimir) todo movimiento subversivo”. “Las autoridades no controlarán
(dirigirán) la economía del país.” “En la escuela militar controlan (guían, educan) incluso a los
muchachos rebeldes”. “Los contadores controlarán (verificarán, cotejarán) las cuentas”. “Se
controla (regula) la distribución de dinero entre los damnificados”. “El aparato sirve en la
taquilla del cine para controlar (llevar cuenta de) los boletos venidos”. “Es preciso que el
paciente controle (limite, restrinja) la cantidad de alimentos que habitualmente injiere”. “El
capataz está obligado a controlar (vigilar) a los operarios”. “Las leyes que controlan (rigen) las
producciones son muy anticuadas”.
Más ejemplos. Los que van a continuación se refieren a control y a sus principales
significaciones: “Varios países de la Europa Orientan se hallan bajo el control (dominio) de la
URSS”. “Hay que estar muy al tanto del control (manejo) de la máquina”. “No había quien se
encargará de la torre de control (dirección, mando) en el aeropuerto”. “Se sujetará a los
sospechosos al control (vigilancia) de la policía”. “Los nuevos inspectores ejercerán el control
(vigilancia, inspección) de ciertos laboratorios”. “Ha progresado el control (limitación) de la
natalidad”. “Van a reducirse los controles de la importación (las medidas que la regulan)”».
(EPIGRAMÁTICA, 1955)3
Queda así identificada la gran polisemia de los términos control y controlar. Esta
situación puede originar problemas de comunicación, así como problemas para
la regulación, la delimitación y el diseño de los procesos de control.
Registrar Contrastar
De registro De contraste
Vigilar Contrarrestar
Contraactuar
De vigilancia De
Decontra-actuación
contrarresto
Dominar
De dominio
Tabla 1. ¿Qué involucra controlar en cada una de las cinco perspectivas conceptuales?
2. Conceptualización contemporánea
del sustantivo control
En castellano contemporáneo, el sustantivo control se usa polisémicamente para
denotar, entre otras posibilidades, a cualquiera de los cuatro atributos relevantes
de la función de controlar descritos en la sección precedente o a la función en sí
misma. Dicho vocablo puede tener asociado, entonces, cualquiera de las
siguientes acepciones:
Estos cinco sentidos están vinculados, respectivamente, con las respuestas a las
preguntas siguientes:
¿Quién controla?
¿Con qué se controla?
¿Contra qué se controla?
¿Para qué se controla?
¿Cómo se controla?
Tal como se ilustra en la figura 3, en esta sección se desarrolla los cuatro primeros
de estos sentidos. El quinto corresponde al control con enfoque de proceso, que
se desarrollará en la sección siguiente.
Quién
designa al encargado de
Agentivo Agente
Con qué
designa al pa ra
Instrumental Instrumento
Contra qué
de compara-
designa al ción para
Referencial Referente Controlar
Para qué
designa al de
Consecuencial Resultado
Cómo
designa al de
Procesal Proceso
33
4
La figura presentada corresponde a una reproducción parcial de una fotografía publicada por
la NASA; recuperada el 14 de octubre de 2017, de
https://www.nasa.gov/images/content/753461main_s134e010665_full.jpg
Lunes
/ /
Martes
/ /
Miércoles
/ /
Jueves
/ /
Viernes
/ /
Ejemplos de controles de vuelo son los elevadores, los alerones y el rudder (timón
de dirección), los cuales se ubican en la superficie de un avión, por lo cual suelen
ser denominados superficies de control. Tales elementos son considerados
controles primarios de vuelo por lo siguiente:
6
Según Adsuar (2007, p. 109): «Los controles o mandos de vuelo son aquellos sistemas por
medio de los cuales el piloto consigue equilibrar la aeronave, adoptar una determinada actitud
de vuelo, etc.».
En un avión que como parte de su estructura contiene elevadores, alerones y rudder, la operación
de tales superficies suele realizarse utilizando dispositivos de mando ubicados en la cabina de
pilotaje del mismo avión, tales como:
Palanca de mando o de control utilizada para girar los elevadores y conseguir un movimiento
de cabeceo.
El volante utilizado para girar los alerones y conseguir un movimiento de alabeo.
Pedales utilizados para girar el rudder o timón de dirección y conseguir un movimiento de
guiñada.
Como antecedentes del uso contemporáneo del vocablo proceso, es relevante señalar que
en Latín:
El verbo cedere está relacionado con la acción de mover (ello puede hacerse, por
ejemplo, andando, marchando, caminando o retirándose).
El prefijo pro- está relacionado con la idea de dirección hacia delante, mientras que
el prefijo retro- se relaciona con la idea de dirección hacia atrás.
El verbo procedere connota, entonces, la idea de movimiento hacia delante, en
contraste con el verbo retrocederé, que connota la idea de movimiento hacia atrás.
El verbo cedere tiene asociado el participio pasivo cessus.
Análogamente, el verbo procedere tiene asociado el participio pasivo processus,
relacionado con haberse completado la acción de procedere; es decir, tiene un
sentido de consumación.
El vocablo processus, sin embargo, también adoptó un segundo sentido referido a la
acción de procedere.
En el marco de los estándares ISO, el concepto de proceso adopta una acepción que es
consistente con el segundo de los sentidos referidos en el Apunte adicional anterior. Al
respecto, resulta relevante presentar la siguiente cita del numeral 3.4.1 de la denominada
ISO 9000:2015 oficializada por la International Organization for Standardization:
«process «proceso
set of interrelated or interacting conjunto de actividades mutuamente
activities that use inputs to deliver relacionadas que utilizan las entradas para
an intended result proporcionar un resultado previsto
Note 6 to entry: This constitutes one Nota 6 a la entrada: Este término es uno
of the common terms and core de los términos comunes y definiciones
definitions for ISO management esenciales para las normas de sistemas de
system standards given in Annex SL gestión que se proporcionan en el Anexo
of the Consolidated ISO Supplement SL del Suplemento ISO consolidado de la
to the ISO/IEC Directives, Part 1. Parte 1 de las Directivas ISO/IEC. La
The original definition has been definición original se ha modificado para
modified to prevent circularity evitar circularidad entre proceso y salida, y
between process and output, and las notas 1 a 5 a la entrada se han
Notes 1 to 5 to entry have been añadido.» (ISO, 2015b, numeral
added.» (ISO, 2015a, numeral 3.4.1)(ISO, 2015b)
3.4.1)(ISO, 2015a)
Figura 8. Algunos casos o variantes del enfoque de proceso aplicables al control, identificados en el
presente módulo
Existe un caso particular de enfoque de procesos que la ISO 9001:2015 designa en Inglés
como process approach y en Castellano como enfoque a procesos. Al respecto, dicho
estándar internacional señala lo siguiente:
9
PDCA es la sigla de Plan-Do-Check-Act.
10
PHVA es la sigla de Planificar-Hacer-Verificar-Actuar.
desarrolle en uno solo de estos niveles, o sea que involucre una concatenación,
engranaje o mixtura de más de uno de ellos, tal como el caso ilustrado en la
Figura 9, en el ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. o en el
Ejemplo 17.
En esta definición, el vocablo control es abordado bajo un enfoque de proceso y tiene elementos
del nivel de contraste. Ello no excluye la posibilidad de que se puedan concatenar como parte del
mismo proceso de control, elementos del nivel de vigilancia, para captar información a ser
contrastada.
Conteo y determinación del saldo de los fondos y valores que verdaderamente existen y
forman parte del activo de una entidad.
Evaluación de su concordancia con lo señalado en los libros contables. Al respecto, las Normas
de Control Interno para el Sector Público aprobadas mediante Resolución de Contraloría 072-
98-CG, señalaron en su norma 230-12 —que mantuvieron su vigencia hasta mediados de
noviembre de 2006—lo siguiente:11
Se debe practicar arqueos sorpresivos y frecuentes sobre la totalidad de fondos y valores bajo
custodia para garantizar su integridad y disponibilidad efectiva.
Comentario:
01. Los arqueos de fondos y/o valores deben ser realizados por lo menos con una
frecuencia mensual, con el fin de determinar su existencia física, al igual que su
concordancia con los saldos contables.
11
Dicha Norma se cita de manera referencial. La Resolución de Contraloría N° 072-98-CG fue dejada sin
efecto de acuerdo con lo estipulado en el artículo 2 de la Resolución de Contraloría N° 320-2006-CG.
02. Todo el efectivo y valores debe ser contado a la vez y en presencia del servidor
responsable de su custodia; asimismo, debe obtenerse su firma como prueba de que
el arqueo se realizó en su presencia y que le fueron devueltos en su totalidad.
03. Un arqueo conlleva la formulación de un acta que evidencie la situación objetiva
encontrada durante el conteo, así como las expresiones de conformidad o
disconformidad expresada por los responsables de los fondos o valores y, por los
funcionarios que intervienen en el arqueo.
04. Si durante el arqueo de fondos o valores se detecte cualquier situación de carácter
irregular, esta debe ser comunicada inmediatamente a la gerencia —o a quien haga
sus veces— y a la Oficina de Auditoría Interna, para la adopción de las medidas
correctivas que el caso amerite.
05. Son funcionarios competentes para efectuar arqueos: el jefe de tesorería, el
contador, el administrador, el auditor interno, y cualquier otro que sea designado por
la superioridad. El resultado del arqueo debe ser informado a los niveles superiores
correspondientes».
Según FAYOL (1916), en una empresa, el control consiste en verificar si todo ocurre conforme
con el programa adoptado, con las órdenes dadas y con los principios admitidos. Tiene por
objeto señalar las faltas y los errores con el fin de que se pueda reparar y evitar su repetición.
Este tipo de control:
Es abordado bajo un enfoque de proceso, dado que involucra a una cadena de acciones de
verificación.
Tiene elementos del nivel de contraste, en la medida en que la verificación involucre una
comparación de los actos o resultados de la empresa, según sea el caso, con el programa
adoptado, las órdenes dadas o los principios admitidos (ello no excluye la posibilidad de que
el proceso pueda concatenar, como parte del proceso de control, elementos del nivel de
vigilancia o de registro, para captar o preservar información a ser contrastada.
Información
captada a Registro
registrar
Información
Información
contrastada a
registrada
registrar
Información Direc-
registrada cionamie nto d e
insumo para información re-
gistra da
vigilar
Información
registrada a
Factores internos y del entorno
contrastar
Información
contrastada
insumo para
vigilar
Información Información
Contra- captada Contra- contrastada
actuaciónes insumo para actuación insumo para
adoptadas contra-actuar contra-actuar
Acciones de
contrarresto
adoptadas
MIENTRAS LA CONCATENACIÓN SEA EXITOSA ENTONCES SE CONSIDERARÁ QUE SE EJERCE O SE LOGRA EL NIVEL DE DOMINIO
12
De concatenarse exitosamente los cuatro niveles señalados lográndose los objetivos
establecidos, se podría considerar que se alcanzado también el nivel de dominio.
Una banda de asaltantes intentó robar un local comercial, pero unos agentes de la policía
que estaban patrullando la zona identificaron el intento de robo, consiguieron
neutralizarlo y atrapar a los delincuentes. De esta manera, mantuvieron la tranquilidad
ciudadana, en el marco de su función de controlar la delincuencia a través de un proceso
de patrullaje de un sector determinado, que comprende los siguientes tipos de
actividades:
Por otro lado, si, como parte del mismo proceso de patrullaje, se obtiene como uno de
sus resultados que el riesgo de delito inminente haya sido neutralizado, esta situación
corresponde al nivel de dominio.
Figura 10. Proceso de patrullaje que concatena cuatro niveles (vigilancia, contraste, registro y contra-actuación. Cuando dicha concatenación es exitosa este proceso
alcanzará el quinto nivel (dominio) y el riesgo de delito estará neutralizado.
PROCESO DE PATRULLAJE
Nivel de registro
Formulación
de reporte de Reporte de
incidencias incidencias
Nivel de vigilancia Nivel de contraste
formulado
De existir riesgo
Mitigación de
relevante de
delito inminente riesgos
Nivel
Niveldedecontra-actuación
contrarresto
Mientras se tenga éxito en el proceso, dicho proceso alcanzará también el nivel de dominio
Control 1, el cual comprende efectuar el seguimiento o monitoreo las actividades del plan
estratégico a través de:
Antes del término del año, cuando las evaluaciones mensuales identifiquen riesgo de
incumplimiento de las metas anuales, adoptar medidas preventivas que permitan mejorar
la tendencia del indicador y encausarla hacia su meta.
Luego del término del año, si para algún indicador su correspondiente evaluación anual
identificó incumplimiento de metas, tomar las medidas correctivas o punitivas que sean
pertinentes.
Cada uno de estos controles está diseñado con un enfoque de proceso. En efecto:
Bajo el enfoque COSO y en el marco del ICIF 2013, el sustantivo control hace
referencia a una política o procedimiento que es parte del control interno
mientras que el verbo controlar hace referencia a establecer o implementar una
política o procedimiento que lleva a efecto un principio. En efecto, en la referida
publicación se incluye la siguiente definición:
Bajo el enfoque COSO, los controles existen dentro de cada uno de los
componentes del control interno. Al respecto, resulta pertinente señalar que, en
el marco del ICIF 2013, se considera que el control interno tiene los siguientes
cinco componentes:
13
Una traducción alternativa con un mayor grado de literalidad es la siguiente: «[El] control interno es un
proceso, efectuado por [el] consejo de directores, [la] gerencia y otro [o el resto del] personal, diseñado
para brindar seguridad razonable respecto al logro de objetivos relativos a operaciones, reporteo [o
producción de reportes] y cumplimiento».
N.° 27798 como control gubernamental. Al respecto, según dicha ley (art. 6,
primer párrafo):
Conclusiones
Conceptualización de la función de controlar
Ante la gran polisemia del vocablo controlar que puede generar problemas en la
delimitación, diseño e implementación de la función de controlar en la gestión en
general, resulta conveniente tener presente lo siguiente:
Conceptualización de control
Enfoques de control
Bibliografía
Adsuar, J. C. (2007). Principios de vuelo.