Análisis Institucional Del Gobierno Local en El Perú

Análisis Institucional del Gobierno Local en el
Perú
Fernando Barraza Dorador*
El presente trabajo es un análisis de la institución del gobierno local en el Perú a

partir de la nueva política de estado de la Descentralización, iniciada en el 2001
con la reforma de la Constitución Política.
1. El sistema institucional de los gobiernos locales.
El GL en el Perú es una institución definida por la Constitución Política, la cual

garantiza su jurisdicción, finalidad, ordenamiento jurídico, organización, ámbito
de competencias y los bienes y rentas con los que debe funcionar con autonomía
para representar al ciudadano, promover el desarrollo integral sostenible,
administrar la función pública al nivel local y prestar servicios públicos locales
como el tercer nivel del Estado unitario y descentralizado. En esta sección se
identificarán los elementos que ayudan a configurar la institución del GL.
La institución del GL viene siendo fuertemente impactada por el proceso de

descentralización, que es en el Perú la principal reforma del Estado iniciada en el
2001, a través del cual se están dando pasos importantes para la redistribución
del poder político entre los tres niveles de gobierno, promoviendo la participación
ciudadana en el quehacer público a nivel local y regional; sin embargo, aún son
limitados los esfuerzos por una descentralización fiscal y económica. El
centralismo político, fiscal y económico que fue la tradición del modelo de
Estado, han generando enormes desigualdades entre la capital y el resto del
país. Por lo tanto, los avances alcanzados hasta la fecha en la descentralización
del poder político a los gobiernos subnacionales pueden fracasar, si al mismo
tiempo no se asegura de manera equitativa una descentralización de los recursos
fiscales, en correspondencia a las nuevas y mayores funciones y servicios que los
gobiernos locales deben atender.
GOBCONSULT SAC – FBD 1 DE 54

El Perú vive en un permanente ciclo de centralización – descentralización, siendo
los picos descentralizadores de muy corto tiempo e impacto, para pasar luego a
profundos y largos períodos de valle, donde descentralizar se convierte sólo en
un discurso político sin mayor efecto.
Como señaláramos anteriormente, desde el año 2001 vivimos un nuevo auge de

los esfuerzos por la descentralización, incluso existe un Acuerdo Nacional (pacto
político) suscrito por los partidos políticos, el sector público y las organizaciones
de la sociedad civil, donde se define una política de Estado por la
descentralización, pero con avances difusos y no exentos de muchas
resistencias.
Un aspecto relevante a destacar es que en el Perú las autoridades municipales

(alcalde = ejecutivo) (regidores = legislativo y fiscalización), donde el alcalde a
su vez preside el Concejo Municipal, los cuales vienen siendo elegidos por
votación popular ininterrumpidamente desde el año 1980, en períodos de
gobierno de tres años hasta 1998, y en adelante en períodos de gobierno de
cuatro años.
i. Jurisdicción:
La Constitución Política del Perú1 establece la institución del Gobierno Local como
el tercer nivel de gobierno, que se constituye y organiza en una determinada
porción del territorio provincial, distrital o de centro poblado de la República;
dentro de un Estado único e indivisible, con tres niveles de gobierno, que
incluyen además a las instituciones del Gobierno Regional y el Gobierno Nacional,
las cuales junto con el Gobierno Local deben preservar la integridad y unidad del
Estado y de la Nación.
Las municipalidades provinciales ejercen jurisdicción sobre el territorio de la

respectiva provincia y el distrito del cercado; mientras que la municipalidad
distrital tiene su jurisdicción en el territorio del distrito que le determina la
respectiva ley de creación.
En cambio las municipalidades de Centro Poblado, tienen jurisdicción y cumplen

las funciones que le determina la respectiva municipalidad provincial en la
Ordenanza de su creación, a propuesta del Concejo Municipal Distrital2.
1
Artículo 189º, de la Constitución Política del Perú, modificado por la Ley de Reforma Constitucional del
Capítulo XIV del Título IV Sobre Descentralización, Ley Nº 27680, publicada el 7 de marzo de 2002.
2
Artículo 3º de de la LOM, Ley Nº 27972.

El tamaño promedio de los municipios en el Perú es relativamente pequeños y
tienen en promedio 14,291 habitantes; sin embargo, podemos observar que 17
regiones tienen municipios con un tamaño promedio menor a 15,000 habitantes,
7 regiones tienen municipios con un tamaño promedio entre 15,000 y 30,000
habitantes y los municipios del área metropolitana de Lima y Callao tienen
135,095 y 161,734 habitantes en promedio de sus respectivos municipios
distritales.
Las cifras descritas anteriormente revelan los efectos del centralismo político y
económico que tuvo su mayor impacto migratorio del campo a la capital de la
República entre los años 40 a los 70.
Cuadro Nº 2: Promedio de población por municipio distrital en el Perú –

2005
REGIÓN MUNICIPIO POBLACIÓN 2005 PROMEDIO
S
TOTAL 1,830 26,152,265 14,291
LIMA METROPOLITANA 43 6,954,583 161,734
CALLAO 6 810,568 135,095
UCAYALI 14 402,445 28,746
LAMBAYEQUE 38 1,091,535 28,725
PIURA 64 1,630,772 25,481
LA LIBERTAD 83 1,539,774 18,551
LORETO 51 884,144 17,336
TUMBES 12 191,713 15,976
ICA 43 665,592 15,479
PUNO 109 1,245,508 11,427
CUSCO 108 1,171,503 10,847
CAJAMARCA 127 1,359,023 10,701
AREQUIPA 109 1,140,810 10,466
TACNA 27 274,496 10,167
HUANUCO 76 730,871 9,617
PASCO 28 266,764 9,527
JUNIN 121 1,091,619 9,022
SAN MARTIN 77 669,973 8,701
MADRE DE DIOS 11 92,024 8,366
MOQUEGUA 20 159,306 7,965
LIMA 129 864,853 6,704
ANCASH 166 1,039,415 6,262
AYACUCHO 111 619,338 5,580
APURIMAC 80 418,882 5,236
HUANCAVELICA 94 447,054 4,756
AMAZONAS 83 389,700 4,695
Fuente: INEI – Censo Nacional de Población y Vivienda 2005
Podemos concluir que el promedio nacional relativamente bajo de la población

por distrito, se debe a que en el Perú existen dos niveles de gobierno local, donde

194 municipios provinciales ejercen jurisdicción directa sólo del distrito capital de
la provincia; y comparten jurisdicción con 1,636 municipalidades distritales
autónomos, que sumadas a los distritos capital, dan la suma total de 1,830
municipalidades.
El tamaño muy pequeño de los distritos les impide beneficiarse de las economías
de escala; más aún, se complica el problema de ineficiencia en el uso de
recursos, en la medida que no existe una práctica de asociatividad o
mancomunidad para la prestación de servicios, perjudicando la calidad e
incrementándose el costo que pagan los ciudadanos por los servicios públicos
locales.
ii. Finalidad:
La Ley Orgánica de Municipalidades define al GL, como la entidad básica de la

organización territorial del Estado y canal inmediato de participación vecinal en
los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los
intereses propios de las correspondientes colectividades; son los órganos de
gobierno, promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho
público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines3.
Los gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economía

local y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía
con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; representan al
vecindario para alcanzar un desarrollo integral, sostenible y armónico de su
circunscripción4.
En cuanto a la finalidad de los gobiernos locales, esta tiene que ser vista en el
marco de los principios del proceso de descentralización, dentro de los cuales se
establece el denominado principio de subsidiariedad; señalado tanto en la Ley de
reforma constitucional, Ley de bases de la descentralización, Ley orgánica de
gobiernos regionales y Ley orgánica de municipalidades.
El principio de subsidiariedad es aquel por el cual, las actividades de gobierno, en

sus distintos niveles, alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la
población si se efectúan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige
que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea
3
Artículo I, de la LOM, Ley Nº 27972, publicada el 27 de mayo de 2003.
4
Artículo 195º, de la de la Constitución Política del Perú; y el artículo IV, de de la LOM, Ley Nº 27972.

equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la
comunidad.
Así, por ejemplo, queda estipulado en el artículo V del Título Preliminar de la Ley
Orgánica de Municipalidades, que en el marco del proceso de descentralización y
conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es
el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más
eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.
El proceso de descentralización es entonces el elemento por el cual debe ser

enfocada la finalidad institucional de los gobiernos locales, para lo cual es
necesaria la preparación del GL para asumir funciones, competencias y recursos
que hasta el momento gestiona directamente el Gobierno Nacional en la
provisión de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos y que
indefectiblemente deberá transferir a los gobiernos subnacionales según las
disposiciones vigentes, a fin que cuenten con las capacidades de asegurar el
desarrollo local integral y sostenible.
iii. Autonomía:
La autonomía para la gestión de los intereses de los ciudadanos y la promoción

del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales, como
institución del Gobierno Local en sus respectivas jurisdicciones, se confirma con
la asignación constitucional de la autonomía política, económica y administrativa
en los asuntos de su competencia5; tal autonomía es el derecho y la capacidad
efectiva para normar, regular y administrar los asuntos públicos de su
competencia como responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su
desarrollo, detallándose las dimensiones de cada autonomía como sigue6:
• La autonomía política: como la facultad de adoptar y concordar las políticas,

planes y normas en los asuntos de su competencia dentro del ámbito de su
territorio; así mismo, la capacidad de decidir y normar a través de sus órganos
de gobierno para desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo a
la Constitución y la Ley.
5
Artículo 194º, de la Constitución Política del Perú; y artículo II, de la LOM, Ley Nº 27972.
6
Artículo 8º, de la LBD, Ley Nº 27783, publicada el 20 de julio de 2002, detallándose las dimensiones de las
autonomías en los numerales 9.1, 9.2 y 9.3 del artículo 9º.

• La autonomía administrativa: como la facultad de organizarse internamente,
así como determinar y reglamentar los servicios públicos de su
responsabilidad.
• La autonomía económica: como la facultad de crear, recaudar y administrar

sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales
conforme a la ley y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne
el Estado.
De los tres tipos de autonomías que tiene el GL, la más restringida es la

económica, la cual para su ejercicio en relación con el gasto debe remitirse a la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley Anual de Presupuesto del
Sector Público, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de
Transparencia y Prudencia Fiscal.
Por otro lado, la autonomía económica del GL en relación con los ingresos,
referida al establecimiento y recaudación de tributos tiene una fuerte regulación
en la Ley de tributación municipal, la Ley de descentralización fiscal y el Código
Tributario.
Pero también existen restricciones a la autonomía administrativa, así lo establece

el artículo 10º, inciso 10.3, de la LBD, donde se precisa que las normas técnicas
referidas a los servicios y bienes públicos, y los sistemas administrativos del
Estado, referidos a presupuesto, tesorería, contaduría, crédito público, inversión
pública, contrataciones y adquisiciones, personal y control, por su naturaleza son
de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno.
Si bien esta disposición tiene lógica para la conservación de un Estado unitario,

establece una línea muy frágil, que con facilidad es cruzada por los legisladores y
las instancias del GN encargados de la reglamentación, produciéndose en
muchos casos violaciones o infracciones constitucionales reñidas con la
autonomía de los gobiernos locales; o cuando menos, enormes contradicciones
con el espíritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al
autogobierno. En parte, dichas restricciones se sustentan con argumentos como
que la descentralización es un proceso gradual y que por tanto deben existir
reglas impuestas de arriba-abajo, para mantener el ordenamiento y estabilidad
del país.

Sin embargo, se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena
autonomía en lo político para disponer acciones de gobierno en representación
de los ciudadanos de la jurisdicción, con orientación al desarrollo local sostenible;
y, tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus
competencias asignadas, pudiendo libremente asociarse con otros municipios o
el sector privado para organizar la prestación de los servicios.
Pero, lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomía política es muy

bajo en los propios gobiernos locales, lo que se observa por su limitada
capacidad para decidir sobre asuntos de carácter local a través de ordenanzas,
éstas en gran medida se dictan básicamente para la regulación del estrecho
margen tributario, como para modificar plazos o condonar deudas de los
contribuyentes o para regular la organización interior. Son muy pocas las
ordenanzas que regulan actividades para el desarrollo económico, social o
cultural, sobre los cuales tienen competencias, pero al mismo tiempo escasos
recursos y capacidades institucionales para enfrentar los retos del desarrollo
humano de manera integral.
iv. Ordenamiento jurídico local:
La autonomía política, económica y administrativa de la que goza la institución

del gobierno local, como el derecho y la capacidad efectiva para normar, regular
y administrar, se realizan a través de normas de los órganos de gobierno y
administración, de conformidad con el ordenamiento jurídico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujeción al ordenamiento jurídico
nacional.
Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de

exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa, sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo; ninguna
autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece
como competencia exclusiva de las municipalidades; y, tienen la obligación de
reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia dentro de su circunscripción, no pudiendo interferir en el
cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo a Ley 7.
7
Artículo 38º, de la LOM, LEY Nº 27972.

Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la
aprobación de ordenanzas y acuerdos. Los asuntos administrativos concernientes
a su organización interna, los resuelven a través de resoluciones de concejo. El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno señaladas en la presente ley
mediante decretos de alcaldía; por resoluciones de alcaldía resuelve los asuntos
administrativos a su cargo. Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a través de resoluciones y directivas. A continuación se detallan la
función y la precedencia de jerarquía que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento jurídico de los gobiernos locales8:
• Las ordenanzas: son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la

estructura normativa municipal, ellas aprueban la organización interna, la
regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa. Las ordenanzas
también pueden crear, modificar, suprimir o exonerar los arbitrios, tasas,
licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripción para su vigencia.
• Los acuerdos: son las decisiones del Concejo Municipal, referidos a asuntos
específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional.
• Los decretos de alcaldía: que establecen normas reglamentarias y de

aplicación de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de interés para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal.
• Las resoluciones de alcaldía: aprueban y resuelven los asuntos de carácter

administrativo.
• Resoluciones gerenciales: por delegación del Alcalde, son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
carácter administrativo.
8
Artículo 39º, 40º, 41º, 42º y 43º, de la LOM, LEY Nº 27972.

Las normas municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes, sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar. Las ordenanzas
determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus
disposiciones, estableciendo la escala de multas en función a la gravedad de la
falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias.
Las sanciones que aplique la municipalidad podrán ser de multa, suspensión de

autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y
mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras,
demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras. La
Policía Nacional prestará su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9.
v. Organización:
La organización del GL la conforma el Concejo Municipal, integrada por regidores;

y, la Alcaldía, integrada por el alcalde, quien preside el Consejo Municipal. Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios públicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos, por un período de cuatro (4) años, pudiendo ser
reelegidos indefinidamente; y su mandato es irrenunciable, pero revocable
conforme a Ley10.
El Concejo Municipal es el órgano que ejerce las funciones normativas y

fiscalizadoras y la Alcaldía es el órgano que ejerce las funciones ejecutivas,
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su máxima autoridad
administrativa11.
En el Perú las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de

Elecciones Municipales, Ley N° 26864, donde se señala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votación más
alta, siempre y cuando represente más del 20% de los votos válidos.
El número de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por

el Jurado Nacional de Elecciones en proporción a su población. En ningún caso
9
10
Artículo 194º, de la Constitución Política del Perú.
11
Artículo 194º, de la de la Constitución Política del Perú; y el artículos 4º, 5º y 6º, de la LOM, Ley Nº 27972.

será inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15). Se exceptúa al Consejo
Provincial de Lima que tendrá treinta y nueve (39) regidores.
En las Elecciones Municipales se utiliza el método de la Cifra Repartidora, la cual

se aplica a partir del número dos de la lista, siempre que la lista ganadora
obtenga mayoría absoluta de votos válidos. En caso de no existir tal mayoría, se
asigna a la que obtenga la primera mayoría relativa la mitad más uno de los
cargos de regidor, redondeando al entero superior. La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demás listas que
obtengan una votación no menor a 5% de los votos válidos.
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
elección del Alcalde, y se sujeta a las siguientes reglas:
· La votación es por lista.
· A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los

cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que más le favorezca, según el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas. La asignación
de cargos de Regidores se efectúa redondeando el número entero superior.
· La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para
establecer el número de Regidores que les corresponde.
Las normas para la aplicación de la Cifra Repartidora son:
· Se determina el número total de votos válidos obtenidos por cada lista de

candidatos.
· Dicho total se divide, sucesivamente, entre uno (1), dos (2), tres (3), etc.,
según sea el número de regidores que corresponda elegir.
· Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor

hasta tener un número de cuocientes igual al número de regidores por elegir.
El cuociente que ocupe el último lugar constituye la "Cifra Repartidora".
· El total de votos válidos de cada lista se divide entre la "Cifra Repartidora" para
establecer el número de regidores que corresponde a cada lista.
· El número de regidores de cada lista está definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior. En caso de no

alcanzarse el número total de regidores previstos, se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal.
· En caso de empate, se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votación.
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados

asumen sus cargos el primer día del mes de enero del año siguiente al de la
elección.
El partido o agrupación política que queda primero en la elección, siempre y

cuando haya obtenido más del 20% de los votos válidos, obtiene la alcaldía y el
la mayoría absoluta de los cargos a regidor. Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado, supeditado a
las propuestas del alcalde, quien gobierna en la práctica sin mayor control de su
Concejo Municipal.
Esta situación es inadecuada para la representación de los intereses de los

distintos grupos de ciudadanos, tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democrática; la minoría no tiene mayor opción para la
fiscalización o propuestas de política, por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde; esto se
acentúa más cuando los regidores, por ley, están impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte.
La oposición, además, por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente

partidos los cuales se limitan en la práctica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra; sólo cuando el segundo de la lista ganadora, el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposición a su alcalde, éste se une a la minoría
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local.
En síntesis, el sistema de elección municipal es un sistema que debilita la

gobernabilidad democrática, debido a una mediocre o nula participación en
representación de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal, quienes en la práctica sólo representan al alcalde y a veces, con
suerte, al partido al que pertenecen.

Sin embargo, existen muchas personas que defiende el sistema, no sólo por los
privilegios que éste ofrece, sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades, se atentaría contra la gobernabilidad si el
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan; aducen que, un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera, se generaría doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo.
Claro esta, que la situación anteriormente descrita efectivamente se produciría si

la elección es por lista completa, pero el sistema debería ser replanteado a
sistemas de representación territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ningún caso al ejecutivo municipal, por lo que la elección del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo,
en forma similar a lo que es hoy el sistema de elección de autoridades al
gobierno nacional, con un sistema de poderes totalmente divididos y autónomo.
Con excepción de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un

alcalde y 39 regidores, a las demás municipalidades les corresponde el número
de regidores según la proyección de población que tiene cada jurisdicción, sea
provincial o distrital; así la Resolución Nº 089-2002-JNE, dispuso los siguientes
criterios para definir el número de cargos a elegir por cada gobierno local:
Cuadro Nº 3: Número de regidores en municipios por rango de población
Municipio Rango de Población Cantidad de

Regidores
Provincial o Distrital 500,001 o más 15
Provincial o Distrital 300,001 y hasta 13
500,000
300,000
100,000
Provincial o Distrital 25,001 y hasta 50,000 7
Provincial o Distrital 25,000 o menos 5
Fuente: Ley Orgánica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representación ciudadana de los regidores en las

municipalidades con mayor población, el que tiene mejor representación es el
Municipio de Maynas; mientras que la representación de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja, en Lima, cada regidor representa en teoría 6.1 veces
más personas que el regidor de Maynas.

Cuadro Nº 4: Coeficiente de relación Ciudadano / Regidor de los
municipios con mayor población en el Perú
Municipio Població Regidores Ciudadanos/Regid

n or
Provincia de Lima 6
39 178,323
Metropolitana ´954,583
Provincia de Arequipa 861,746 15 57,450
Distrito de San Juan de
812,656 15 54,177
Lurigancho (Prov. De Lima)
Provincia del Callao 810,568 15 54,038
Provincia de Trujillo 765,171 15 51,011
Provincia de Chiclayo 738,057 15 49,204
Provincia de Piura 642,428 15 42,829
Provincia de Maynas 438,359 15 29,224
Por otro lado, en el 89.3 % de los municipios, con 25,000 habitantes o menos,
que cuentan tan sólo con 5 regidores, el promedio de representación por concejal
es de 1,095 ciudadanos por regidor.
Otro elemento que constituye la organización del GL es la participación de los

ciudadanos y de la sociedad civil en la gestión y fiscalización de los gobiernos
locales. Esto se basa en el carácter de representación directa del vecindario que
tiene el GL, donde la Constitución le otorga la función de promover, apoyar y
reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local.
Por ello la LOM señala que como parte de la organización del GL se constituyen
los órganos de coordinación como el Consejo de Coordinación Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales; éstos órganos tienen la finalidad de
promover la inclusión y participación de los ciudadanos en la definición de
políticas de desarrollo local, determinación de prioridades de gestión de los
servicios públicos e inversión, así como en fiscalización de las acciones
municipales conforme a ley12.
Los Concejos de Coordinación Local, están conformados por el alcalde, los

regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada; donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60% de sus miembros y los
de la sociedad civil sólo alcanzan una representación del 40%, desempeñando las
siguientes funciones:
12
Artículo 197º y 199º, de la de la Constitución Política del Perú; el artículo 7º y 21º, de la LBD, Ley Nº 27783;
y los artículos 7º, 31º, 98º, 100º, 102º, 104º, 106º y 107º, de la LOM, Ley Nº 27972.

· Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal.
· Proponer las prioridades de inversión y de servicios públicos locales.
· Proponer proyectos de infraestructura y servicios públicos con

cofinanciamiento.
· Promover la formación de Fondos de Inversión como estímulo a la inversión

privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible.
La Ley Orgánica de Municipalidades desarrolla un título completo al tema referido

a “Los derechos de participación y control vecinal”, donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participación, el derecho del vecino de iniciativa en la
formación de dispositivos municipales, el derecho de referéndum, las juntas
vecinales comunales, los comités de gestión de obras o servicios, el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado, el cabildo abierto y la participación del
sector empresarial; y en cuanto a la participación del ciudadano en el control del
gobierno local, la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendición de cuentas.
En la práctica todos estos derechos y mecanismos de participación, si bien están

muy desarrollados legalmente, en la práctica el nivel de participación ciudadana
es muy bajo; y sólo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad política para promover la participación de los ciudadanos
en el gobierno local.
Así mismo, por disposición de la LBD, la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo, los gobiernos locales en el Perú están obligados a la realización de
Presupuestos Participativos, en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realización de foros públicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestión municipal en los siguientes aspectos:
· Informarse respecto de los planes de actuación de su municipalidad.
· Recibir la rendición de cuentas por parte de las autoridades locales respecto

del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el período del ejercicio
fiscal del semestre anterior.
· Pronunciarse y concertar con los demás actores locales las prioridades del
gasto municipal.

Luego del tercer año de implementación del proceso del presupuesto
participativo, son cada vez más los municipios que están desarrollando buenas
prácticas de gestión. Aún falta desarrollar metodologías apropiadas a cada
realidad local, a fin de garantizar la mayor inclusión ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetría de información existente entre la
gestión municipal y los ciudadanos, por el alto contenido de información técnica
que no es asimilable fácilmente por la población.
La organización del gobierno local se complementa, en el ámbito del ejercicio de

las funciones ejecutivas de la Alcaldía, a través de los órganos de administración,
los cuales son determinados con autonomía por cada GL, de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias,
así como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen.
La determinación de los órganos de administración municipal que determine el

respectivo Concejo Municipal, a propuesta del alcalde, adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programación, dirección, ejecución,
supervisión, control concurrente y posterior; y sustentada en los principios de
legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación
y segundad ciudadana13.
Otro elemento en debate, referido a la organización municipal, es el de la

constitución de Centro Poblados, el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralización submunicipal, el cual esta definido por la propia LOM, la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado, deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial, con opinión favorable de la municipalidad
distrital, en la que se debe establecer:
· La delimitación territorial de la Municipalidad del Centro Poblado.
· El régimen de organización interior.
· Las funciones que se le delegan.
· Los recursos que se le asignan.
· Las atribuciones administrativas y económico-tributarias.
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y

regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
13
Artículo 8º y 27º, de la LOM, Ley Nº 27972.

electas, en base a los procedimientos establecidos por ley. Según el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI, existen 1,864 municipalidades de
centros poblados, pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitución,
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM. Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones, aunque con
diferencias bastante marcadas en el número, siendo Puno la región que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado.
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la

creación de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
mínimo de 1,000 habitantes en lugar de 500), deja planteada cierta ambigüedad
sobre cuál es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar.
Por otro lado, las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones; es decir, instancias de
desconcentración de servicios (Artículo 194° de la Constitución y Artículo III y
Artículo 2° de la Ley Orgánica de Municipalidades).
Sin embargo, y al mismo tiempo, son consideradas ámbitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un período de
cuatro años, en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
técnica de la ONPE, esto genera otro elemento de incertidumbre al
considerárseles como autoridades electas por mandato legal, que cuentan con la
misma fuente democrática de legitimidad de cualquier otro órgano de gobierno.
A esta ambigüedad se suma que la LOM, establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdicción, tema que ha
incrementado las expectativas de su población y autoridades y está generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentación.
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las

relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades, dadas las
dificultades ya existentes de coordinación interinstitucional. Por ejemplo, en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyección territorial de cuenca, corredor económico, micro región
o región, indispensable en zonas rurales.

En un proceso de descentralización que avanza hacia la integración territorial con
la conformación de macro regiones, sería mejor establecer también incentivos y
avanzar hacia la integración territorial a nivel local. El tema de fondo es el diseño
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado.
vi. Ámbito de competencias:
Otro aspecto que define la institución del GL es el ámbito de competencias, o

conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas;
estas competencias, de acuerdo con la legislación pueden ser exclusivas,
compartidas o delegadas, las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar, fundamentalmente en la función ejecutiva del
Estado.
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su

finalidad institucional; por un lado, la función de representación de los
ciudadanos en la comunidad; de otro, las funciones de gobierno para la
promoción del desarrollo local integral y sostenible, de administración del
aparato público municipal y de gestión de los servicios públicos locales.
En el Perú no existe una distinción clara entre funciones discrecionales y no

discrecionales, por la definición del marco jurídico, sobre las competencias
asignadas al gobierno local; el GL tiene amplio margen de autonomía para definir
las acciones correspondientes, claro está dentro de los límites de los intereses
políticos y los impuestos, por el pequeño margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos públicos que administran, lo cual en la práctica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos.
Según la legislación, el GL tiene amplio margen de competencias no

discrecionales, en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible así lo
haría suponer; sin embargo, la mayor parte de municipios, fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales, sólo
se limitan a la prestación más o menos eficiente de algunos servicios locales
básicos como limpieza pública, abastecimiento de agua potable y saneamiento,
infraestructura pública, etc. Las competencias discrecionales fundamentales,
como la educación y salud primaria, siguen bajo administración directa del GN,
en proceso incipiente actual de descentralización a los gobiernos regionales14.
14
El nuevo GN, según el discurso de ascensión de mando del Presidente de la República, se ha propuesto la
descentralización de la educación y la salud primaria a los gobiernos locales durante el próximo quinquenio.

Sin embargo, ello no impide a los gobiernos locales, por ejemplo, prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administración, en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional, claro esta con sus propios recursos, sin ninguna contribución o subsidio
del Tesoro Público, son centros subvencionados por el gobierno local, con pago a
precios módicos por los propios ciudadanos.
A partir del 2001, se han comenzado a transferir competencias discrecionales del

gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentación y construcción de pequeñas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en áreas rurales
(puentes, caninos rurales, escuelas, letrinas, abastecimiento de agua potable,
canales de riego, etc.).
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditación, al término

del cual, el gobierno local cobra plena autonomía para decidir las prioridades de
dichos recursos, pero no tiene autonomía para trasladar dichos recursos a otros
finalidades, por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Público
para fines específicos.
En el Perú el ámbito de competencias básico del GL, para el cumplimiento de las

funciones de representación, gobierno, administración y provisión de servicios
públicos, son establecidos por la Constitución. Este marco básico de
competencias asegura, la garantía institucional de la existencia y funcionamiento
del GL, dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actúe con autonomía en dicho ámbito de competencias otorgados por la
Constitución. Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15:
· Aprobar su organización interna y su presupuesto.
· Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.
· Administrar sus bienes y rentas.
· Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos

municipales, conforme a ley.
· Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su

responsabilidad.
15
Artículo 195º, de la Constitución Política del Perú.

· Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la
zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.
· Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la

ejecución de proyectos y obras de infraestructura local.
Cuadro Nº 5: Competencias generales de los niveles de gobierno en el

Perú
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno Local
Competencias Exclusivas
- Diseño de políticas - Planificar el desarrollo integral de su región. - Planificar y promover el desarrollo
nacionales y sectoriales. - Formular y aprobar el plan de desarrollo urbano y rural de su
- Defensa, Seguridad regional concertado con las municipalidades circunscripción.
Nacional y Fuerzas y la sociedad civil de su región. - Normar la zonificación,
Armadas. - Aprobar su organización interna y su urbanismo, acondicionamiento
- Relaciones Exteriores. presupuesto institucional conforme a la Ley. territorial y asentamientos
humanos.
- Orden Interno, policía - Promover y ejecutar las inversiones públicas
nacional, de fronteras y de ámbito regional en proyectos de - Administrar y reglamentar los
de prevención de infraestructura. servicios públicos locales
destinados a satisfacer
delitos. - Diseñar y ejecutar programas regionales de
necesidades colectivas de
- Justicia. cuencas, corredores económicos y de
carácter local.
- Moneda, Banca y ciudades intermedias.
- Promover la formación de empresas y
- Aprobar su organización interna y
Seguros.
su presupuesto institucional
- Tributación y unidades económicas regionales para
conforme a la Ley de Gestión
endeudamiento público concertar sistemas productivos y de
Presupuestaria del Estado y las
nacional. servicios.
Leyes Anuales de Presupuesto.
- Régimen de comercio y - Facilitar los procesos orientados a los
- Formular y aprobar el plan de
aranceles. mercados internacionales de acuerdo a sus
desarrollo local concertado con su
potencialidades.
- Regulación y gestión de comunidad.
la marina mercante y la - Desarrollar circuitos turísticos que puedan
- Ejecutar y supervisar la obra
aviación comercial. convertirse en ejes de desarrollo.
pública de carácter local.
- Regulación de los - Concretar alianzas y acuerdos con otras
- Aprobar y facilitar los mecanismos
servicios públicos de su regiones para el fomento del desarrollo
y espacios de participación,
responsabilidad. económico, social y ambiental.
concertación y fiscalización de la
- Regulación y gestión de - Administrar y adjudicar los terrenos urbanos comunidad en la gestión
la Infraestructura y eriazos de propiedad del Estado en su municipal.
jurisdicción, con excepción de los terrenos
pública de carácter y - Dictar las normas sobre los
alcance nacional. de propiedad municipal.
asuntos y materias de su
- Otras que señale la ley, - Organizar y aprobar los expedientes responsabilidad y proponer las
conforme a la técnicos sobre acciones de demarcación iniciativas legislativas
Constitución Política del territorial en su jurisdicción, conforme a la correspondientes.
ley de la materia.
Estado. - Otras que se deriven de sus
- Promover la modernización de la pequeña y atribuciones y funciones propias,
mediana empresa regional. y las que señale la Ley.
- Dictar las normas sobre Los asuntos y
materias de su responsabilidad, y proponer
las iniciativas legislativas correspondientes.
- Promover el uso sostenible de los recursos
forestales y de biodiversidad.
Competencias Compartidas
Nota: Las competencias - Educación. Gestión del servicio educativo - Educación. Participación en la
compartidas del gobierno de nivel inicial, primario, secundario y gestión educativa conforme lo
nacional se rigen por la superior no universitaria. determine la ley de la materia.
Ley Orgánica del Poder
- Salud pública. - Salud pública.
Ejecutivo y las Leyes
específicas de - Promoción, gestión y regulación de - Cultura, turismo, recreación y
organización y funciones actividades económicas y productivas en su deportes.
de los distintos sectores ámbito y nivel, en los sectores de - Preservación y administración de
que lo conforman. agricultura, pesquería, industria, comercio, las reservas y áreas naturales

Hasta la fecha las turismo, energía, hidrocarburos, minas, protegidas locales, la defensa y
transferencias de transportes, comunicaciones y medio protección del ambiente.
competencias del ambiente. - Seguridad ciudadana.
Gobierno Nacional a los - Gestión sostenible de los recursos naturales - Conservación de monumentos
Gobiernos Regionales y y mejoramiento de la calidad ambiental. arqueológicos e históricos.
los Gobiernos Locales se
- Preservación y administración de las - Transporte colectivo, circulación
vienen ejecutando a
reservas y áreas naturales protegidas y tránsito urbano.
través de Planes Anuales
regionales.
de Transferencia de - Vivienda y renovación urbana.
Competencias y Recursos. - Difusión de la cultura y potenciación de
- Atención y administración de
Aún está pendiente la todas las instituciones artísticas y culturales
programas sociales.
aprobación de una nueva regionales.
- Competitividad regional y la promoción de
- Gestión de residuos sólidos.
Ley del Poder Ejecutivo.
empleo productivo en todos los niveles,
concertando los re cursos públicos y
privados.
- Participación ciudadana, alentando la
concertación entre los intereses públicos y
privados en todos los niveles.
Fuente: Ley de Bases de la Descentralización.
· Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud,

vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos
naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de
monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte,
conforme a ley.
· Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
· Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley
Como parte del proceso de descentralización, partiendo de la Ley de reforma

constitucional y luego la Ley de bases de la descentralización, donde se define
mejor el ámbito de competencias de los tres niveles del Estado16.
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitución y la

LBD, a su vez son definidas de manera específica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM, asignándole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel, de acuerdo con la
siguiente estructura17:
• Organización del espacio físico - Uso del suelo:
· Zonificación.
· Catastro urbano y rural.
· Habilitación urbana.
16
Artículo 42º y 43º, de la LBD, LEY Nº 27783.
17

· Saneamiento físico legal de asentamientos humanos.
· Acondicionamiento territorial.
· Renovación urbana.
· Infraestructura urbana o rural básica.
· Vialidad.
· Patrimonio histórico, cultural y paisajístico.
• Servicios públicos locales:
· Saneamiento ambiental, salubridad y salud.
· Tránsito, circulación y transporte público.
· Educación, cultura, deporte y recreación.
· Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos.
· Seguridad ciudadana.
· Abastecimiento y comercialización de productos y servicios.
· Registros Civiles, en mérito a convenio suscrito con el Registro Nacional de

Identificación y Estado Civil, conforme a ley.
· Establecimiento, conservación y administración de parques zonales, parques

zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales, directamente o a través de
concesiones.
· Promoción del desarrollo económico local para la generación de empleo.
· Otros servicios públicos no reservados a entidades de carácter regional o

nacional.
• Protección y conservación del ambiente:
· Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en

materia ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes
regionales, sectoriales y nacionales.
· Proponer la creación de áreas de conservación ambiental;

· Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar
la participación ciudadana en todos sus niveles.
· Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el

cumplimiento de sus funciones.
· Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional,

la correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión
ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental.
• En materia de desarrollo y economía local:
· Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local.
· Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local.
· Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y pequeña

empresa urbana o rural.
· Fomento de la artesanía.
· Fomento del turismo local sostenible.
· Fomento de programas de desarrollo rural.
• En materia de participación vecinal:
· Promover, apoyar y reglamentar la participación vecinal en el desarrollo

local.
· Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalización.
· Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su

jurisdicción.
• En materia de servicios sociales locales:
· Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la

pobreza y desarrollo social.
· Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de asistencia,

protección y apoyo a la población en riesgo, y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la población.
· Establecer canales de concertación entre los vecinos y los programas

sociales.

· Difundir y promover los derechos del niño, del adolescente, de la mujer y del
adulto mayor; propiciando espacios para su participación a nivel de
instancias municipales.
• Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas:
· Promover programas de prevención y rehabilitación en los casos de consumo

de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicación en coordinación
con el gobierno regional.
· Promover convenios de cooperación internacional para la implementación de

programas de erradicación del consumo ilegal de drogas.
Además de las funciones exclusivas o compartidas que de manera específica la

legislación asigna a los gobiernos locales, estos pueden recibir en vía de
delegación funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN).
La delegación de funciones o competencias del GN al GL, pueden ser en forma

general a todos los municipios o en forma selectiva, mediante convenios
suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestión requeridas para
ello, debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas, estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía, de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18.
19
Adicionalmente, .
Por su parte la LBD, de manera más específica señala que la descentralización

debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo económico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del país. En base a su
vocación y especialización productiva, debe20:
· Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el

territorio nacional;
· Permitir una disposición de la infraestructura económica y social necesaria para

promover la inversión en las diferentes circunscripciones del país;
· Realizar una redistribución equitativa de los recursos del Estado; y,
18
Artículo 52º, de la LBD, LEY Nº 27783.
19
Ley de Reforma Constitucional, Ley Nº 27680, artículo 195º, inciso 7.
20
Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, artículo 6, literales a, b, c, d y e, de los objetivos a nivel
económico.

· Fomentar la potenciación del financiamiento regional y local. La finalidad es
promover el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña
empresa; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones.
La LBD señala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y

distritales tales como organizar instancias de coordinación para promover el
desarrollo económico local21:
· Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos, eco

turísticos y de biodiversidad;
· Realizando campañas conjuntas para facilitar la formalización de las micro y

pequeña empresas de su circunscripción territorial con criterios homogéneos y
de simplificación administrativa;
· Elaborando junto con las instancias correspondientes, evaluaciones de impacto

de los programas y proyectos de desarrollo económico local;
· Promoviendo, en coordinación con el GR, agresivas políticas orientadas a

generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas, con el propósito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migración.
Por otro lado, la Ley marco de promoción de la inversión descentralizada

establece el marco normativo para que el Estado, en sus tres niveles de
gobierno, promueva la inversión de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral, armónico y sostenible de cada región, en
alianza estratégica entre los gobiernos regionales, locales, la inversión privada y
la sociedad civil. Las funciones señaladas en la ley son22:
· Definir, aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades,

vocaciones productivas y lineamientos estratégicos para la potenciación y
mejor desempeño de la economía local.
· Ejercer la gestión estratégica de la competitividad y la productividad conforme

a los principios de gestión local señalados por ley.
21
Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, artículo VI y artículo 86º, inciso 2, numerales 2.1, 2.2, 2.3,
2.4 y 2.5.
22
Ley Marco de Promoción de la Inversión Privada, Ley Nº 28059, artículo 1º y artículo 5º, incisos 1, 2, 3, 4, 5,
6, 7 y 8.

· Supervisar en su ámbito el cumplimiento de las políticas y estrategias de
promoción de la inversión privada.
· Concertar con el sector privado la orientación de la inversión pública necesaria

para la promoción de la inversión privada.
· Promover la aplicación de la simplicidad, celeridad y transparencia en todo

procedimiento administrativo necesario para promover la inversión privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdicción.
· Promover la formalización e innovación de las micro, pequeñas y medianas

empresas, así como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas.
· Promover la búsqueda de mercados internos y/o externos estables para

proyectos de inversión local.
· Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de

promoción de la inversión privada, proponiendo soluciones para superarlas.
vii. Bienes y rentas:
Finalmente el elemento que termina de configurar la institución del GL, y el

ejercicio pleno de su autonomía para el cumplimiento de sus fines y
competencias, es el referido a su capacidad de financiamiento; a tal efecto, la
Constitución Política del Perú, la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se señalan a continuación23:
• Bienes de propiedad municipal:
· Los bienes inmuebles y muebles de uso público destinados a servicios

públicos locales.
· Los edificios municipales y sus instalaciones y, en general, todos los bienes

adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad.
· Las acciones y participaciones de las empresas municipales.
· Los caudales, acciones, bonos, participaciones sociales, derechos o cualquier

otro bien que represente valores cuantificables económicamente.
23
Artículo 196º, de la Constitución Política del Perú; artículo 46º, de la LBD, LEY Nº 27783; y el artículo 56º,
59º y 69º, de la LOM, LEY Nº 27972.

· Los terrenos eriazos, abandonados y ribereños que le transfiera el Gobierno
Nacional.
· Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas.
· Los legados o donaciones que se instituyan en su favor.
· Todos los demás que adquiera cada municipio.
Los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o

explotación, arrendados o modificado su estado de posesión o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal.
Cualquier transferencia de propiedad o concesión de bienes municipales se
hace a través de subasta pública, conforme a ley.
• Rentas municipales:
· Los tributos creados por ley a su favor.
· Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y derechos creados

por su concejo municipal, los que constituyen sus ingresos propios.
· Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal

(FONCOMUN).
· Las asignaciones y transferencias presupuéstales del gobierno nacional.
· Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana,

conforme a ley.
· Las asignaciones y transferencias específicas establecidas en la Ley

Anual de Presupuesto, para atender los servicios descentralizados de su
jurisdicción.
· Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento,

concertadas con cargo a su patrimonio propio, y con aval o garantía del
Estado y la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos, conforme a ley.
· Los recursos derivados de la concesión de sus bienes inmuebles y los

nuevos proyectos, obras o servicios entregados en concesión.
· Los derechos por la extracción de materiales de construcción ubicados

en los álveos y cauces de los ríos, y canteras localizadas en su jurisdicción,

conforme a ley.
· El integro de los recursos provenientes de la privatización de sus

empresas municipales.
· El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su

competencia.
· Los dividendos provenientes de sus acciones.
· Las demás que determine la ley.
Los gobiernos locales, en uso de su autonomía económica, pueden celebrar

operaciones de crédito con cargo a sus recursos y bienes propios, requiriendo la
aprobación de la mayoría del número legal de miembros del Concejo Municipal;
los servicios de amortización e intereses no pueden superar el 30% de los
ingresos del año anterior.
En otro acápite del presente documento se hace un análisis de la situación

económica y financiera de los gobiernos locales en el Perú, donde se podrá
observar que si bien tienen autonomía para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son aún escasos.
2. Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades.
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificación de

las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Perú.
Para una mejor identificación de las normas aplicables a las municipalidades, las
agrupamos como sigue:
i. Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad:
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que

ocupan el nivel superior del sistema jurídico del país, que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento jurídico; tienen una doble
importancia, primero, porque define los ejes estructurales e institucionales
básicos del modelo de gobierno y administración local con vocación de
permanencia, lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institución del gobierno

local, independientemente de quienes detentan temporalmente el poder; y
segundo, establece los preceptos, principios e instituciones básicas que no
pueden ser vulnerados por el resto de normas jurídicas de menor jerarquía24.
Estas son:
· Constitución Política del Perú, modificada por la Ley de Reforma Constitucional

del Capítulo Sobre Descentralización, Ley Nº 27680, publicada el 7 de marzo de
2002.
· Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, publicada el 20 de julio de

2002.
· Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, publicada el 27 de mayo de

2003.
Esta definición del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Perú, en

razón a que por ser un país unitario, la competencia para normar sobre el
régimen del gobierno local sólo le compete al Congreso de la República; donde,
de acuerdo con el artículo 106º de la Constitución, se establece que mediante
leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución, siendo que para
su aprobación o modificación se requiere el voto de más de la mitad del número
legal de miembros del Congreso.
Por otro lado, el artículo 194º de la Constitución establece que, las

municipalidades provinciales y distritales son los órganos del gobierno local, que
sólo son creadas por ley, y que sus funciones, competencias y recursos sólo
pueden definirse en la ley.
Por tanto, no existe otra instancia, que no sea el Congreso de la República, que
defina las normas del régimen del gobierno local en el Perú; salvo que en
aplicación del artículo 104º de la Constitución, el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia
específica y por un plazo determinado.
En referencia al GL, el Congreso sólo podría delegar al Poder Ejecutivo la

capacidad de legislar sobre materias específicas de carácter reglamentario
24
Marco institucional y jurídico del gobierno local, Josep Mir, Universidad Abierta de Cataluña, Barcelona -
España, 2003.

general a las entidades del Estado, pero no sobre reglamentación referida al
régimen local en forma específica; ya que, legislar sobre la creación de
municipalidades, su organización, funciones, competencias, recursos y
atribuciones sólo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobación de una ley
orgánica, como norma de desarrollo constitucional.
El mismo artículo 104º, de la constitución señala además que son indelegables

las materias que son indelegables a la Comisión Permanente; y en el artículo
101º, inciso 4, de la Constitución se señala que no pueden delegarse a la
Comisión Permanente materias relativas a reforma constitucional, ni a la
aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la República.
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad jurídica

de su institución, dado que la única instancia para determinar las normas sobre
el régimen local en el Perú es el Congreso de la República.
Tampoco existiría la posibilidad que los recientemente creados gobiernos

regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el régimen local,
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitución
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado; y en segundo lugar, desde el
punto de vista formal, tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquía que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional,
norma de evidente menor jerarquía que la ley orgánica tal como señala la
Constitución como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
régimen local, al ser una institución establecida por la Constitución como parte
del Estado unitario y descentralizado.
ii. Normas reguladoras del régimen electoral del gobierno local:
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones políticas pueden
postular a la elección popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local, estas normas son:
· Ley Orgánica de Elecciones, Ley Nº 26859, del 01/10/1997 y sus modificatorias.
· Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26864, del 14/10/1997 y sus

modificatorias.

· Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley Nº 26300, del
02/05/1994.
iii. Normas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales:
En función a la importancia que tiene la autonomía económica de los gobiernos

locales para su financiamiento, a continuación se señalan las normas que los
regulan:
· Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación Municipal, del 30/12/1993 y sus

modificatorias.
· Ley de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo Nº 955, del 05/02/2004 y

su modificatoria y reglamento.
· Texto Único Ordenado del Código Tributario, Decreto Supremo Nº 135-99-EF,

del 19/08/1999 y sus modificatorias.
· Ley del Canon, Ley Nº 27506, del 10/07/2001 y sus modificatorias y

reglamentos.
· Ordenanzas municipales que establecen tributos, tasas y contribuciones.
iv. Normas sectoriales que complementan o regulan las competencias

municipales:
Como se ha mencionado anteriormente la Constitución establece la garantía

institucional del ámbito de competencias de los gobiernos locales, las cuales
ejercen con plena autonomía, según sean dichas competencias de carácter
exclusivas o compartidas; sin embargo, la LBD señala con claridad el carácter
regulado que tiene la autonomía municipal en el Estado unitario.
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales. Pero, la misma LBD precisa que las normas técnicas emitidas
por el GN, referidas a los servicios y bienes públicos, por su naturaleza, son de
observancia obligatoria por el GL25.
25
Artículo 10º, de la LBD, LEY Nº 27783.

Las normas más importantes que establecen normas generales o técnicas en
diferentes ámbitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son:
· Ley de amparo al patrimonio cultural, Ley Nº 24047, del 05/01/1985.
· Ley de canes, Ley Nº 27596, del 14/12/2001.
· Ley de clubes de madres y comedores populares, Ley Nº 27731, del

25/05/2002.
· Ley de demarcación y organización territorial, Ley Nº 27795, del 25/07/2002.
· Ley de democratización del libro y fomento a la lectura, Ley Nº 28086, del

11/10/2003.
· Ley para el desarrollo de la actividad turística, Ley Nº 26961, del 03/06/1998.
· Ley de interés prioritario de las organizaciones sociales de base, Ley Nº 25307,

del 15/02/1991.
· Ley general de la persona con discapacidad, Ley Nº 27050, del 06/01/1999.
· Ley de promoción y desarrollo del deporte, Ley Nº 28036, del 24/07/2003.
· Ley de promoción y formalización de la micro y pequeña empresa, Ley Nº

28015, del 03/07/2003.
· Ley de regularización de edificaciones del procedimiento para la declaratoria

de fábrica y del régimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
común, Ley Nº 27157, del 20/07/1999.
· Ley de espectáculos públicos no deportivos con gran concentración de

personas, Ley Nº 27276, del 01/06/2000.
· Ley general de transporte y tránsito terrestre, Ley Nº 27181, del 08/10/1999.
· Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos, Ley Nº 28026, del

15/07/2003.
· Ley del sistema nacional de defensa civil, Decreto Ley Nº 19338, del
28/03/1972 y sus ampliatorias y modificatorias.
· Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana, Ley Nº 27933, del

12/02/2003.

· Ley general de educación, Ley Nº 28044, del 29/07/2003.
· Ley general de residuos sólidos, Ley Nº 27314, del 21/07/2000.
· Ley general de salud, Ley Nº 26842, del 20/07/1997.
· Ley marco de promoción de la inversión descentralizada, Ley Nº 28059, del

13/08/2003.
· Ley marco del sistema nacional de gestión ambiental, Ley Nº 28245, del
08/06/2004.
· Ley orgánica del registro nacional de identificación y estado civil, Ley Nº

26497, del 12/07/1995.
v. Normas generales del Sector Público observables por el GL.
El GL también tiene una autonomía regulada en cuanto a las normas de carácter

general aplicables a todo el Sector Público; así lo precisa la LBD cuando señala
que los sistemas administrativos del Estado de: presupuesto, tesorería,
contaduría, crédito público, inversión pública y control; son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26.
Estas disposiciones han causado muchas controversias; como es el caso de la

Municipalidad Provincial del Callao, que presentó una demanda de Acción Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponía su incorporación y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP).
“… la autonomía de la que gozan las municipalidades debe entenderse

restringidamente, limitando a ciertos ámbitos competenciales, pues la
autonomía no puede ser absoluta, lo contrario implicaría soberanía, lo cual
no es propio de un gobierno local sino del Estado: motivo por el cual no
resultaría razonable que los gobiernos locales estén excluidos de dicha
normativa.” 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema, se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomía regulada o restringida,
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado, las
principales normas que cumplen dicha función son:
· Leyes anuales de Endeudamiento.

26
Numeral 10.3, del artículo 10º, LBD, LEY Nº 27783.
27
Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la República – Sala de Derecho Constitucional y
Social, en su Sentencia de Acción Popular referida al EXP. Nº 1651-2005 – Lima, sobre la apelación a la
sentencia del 5 de abril de 2005, que declaró infundada la demanda de Acción Popular interpuesta por el
Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economía y Finanzas por la
implementación obligatoria del SNIP.

· Leyes anuales de Equilibrio Financiero.
· Leyes anuales de Presupuesto.
· Ley de bases de la carrera administrativa, Decreto Legislativo Nº 276, del

24/03/1984.
· Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado, Texto Único Ordenando,

Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, del 29/11/2004.
· Ley de eliminación de barreras burocráticas, Ley Nº 28032, del 19/07/2003.
· Ley de firmas y certificados digitales, Ley Nº 27269, del 28/05/2000.
· Ley de gestión de intereses (Lobby), Ley Nº 28024, del 12/07/2003.
· Ley de procedimiento de ejecución coactiva, Ley Nº 26979, del 23/09/1998.
· Ley de prudencia y transparencia fiscal, Ley Nº 27245, del 26/12/1999.
· Ley de transparencia y acceso a la información del Sector Público, Ley Nº

27806, del 03/08/2002 y su modificatoria Ley Nº 27927, del 04/02/2003.
· Ley del código de ética de la función pública, Ley Nº 27815, del 13/08/2002.
· Ley del procedimiento administrativo general, Ley Nº 27444, del 11/04/2001.
· Ley del proceso contencioso administrativo, Ley Nº 27584, del 07/12/2001.
· Ley del Sistema de acreditación de gobiernos regionales y locales para la

transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralización
del Estado, Ley Nº 28273, del 09/07/2004.
· Ley del Sistema nacional de archivos, Ley Nº 25323, del 11/06/1991.
· Ley del Sistema nacional de control y de la contraloría general de la República,

Ley Nº 27785, del 23/07/2002.
· Ley del Sistema nacional de inversión pública, Ley Nº 27293, del 28/06/2000.
· Ley del Sistema nacional de planificación estratégica, Ley Nº 28522, del

25/05/2005.
· Ley general de expropiaciones, Ley Nº 27717, del 20/05/1999.
· Ley general del Sistema nacional de contabilidad, Ley Nº 28708, del

12/04/2006

· Ley general del Sistema nacional de endeudamiento, Ley Nº 28563, del
01/07/2005.
· Ley general del Sistema nacional de presupuesto, Ley Nº 28411, del

08/12/2004.
· Ley general del Sistema nacional de tesorería, Ley Nº 28693, del 22/03/2006.
· Ley marco de administración financiera del Sector Público, Ley Nº 28112, del
28/11/2003.
· Ley marco de modernización de la gestión del Estado, Ley Nº 27658, del

30/01/2002.
· Ley marco del empleo público, Ley Nº 28175, del 19/02/2004.
· Ley marco del presupuesto participativo, Ley Nº 28056, del 08/08/2003.
3. La economía y finanzas municipales.
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensión,
en forma general y agregada, sobre el estado actual de la economía y finanzas
de los gobiernos locales en el Perú, en razón que ello permitirá distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promoción del desarrollo local y la atención de los
servicios de su competencia; igualmente permitirá analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les serán
delegadas por el INDECOPI.
i. Regulación de la autonomía económica.
En materia de la gestión de las finanzas públicas, en la Ley Marco de

Administración Financiera del Sector Público28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, a través de unidades orgánicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administración financiera del
Estado: Dirección Nacional del Presupuesto Público, Dirección Nacional de
Contabilidad, Dirección Nacional del Tesoro Público y la Dirección Nacional de
Endeudamiento Público. La gestión operativa se realiza de manera
descentralizada a través de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28
Ley marco de la administración financiera del Sector Público, Ley Nº 28112, publicada el 28 de noviembre
de 2003.

en cada entidad, existiendo normas distintas de operación para las entidades de
los tres niveles de gobierno: GN, GR y GL.
Normas de carácter permanente, como la Ley de responsabilidad y transparencia

fiscal29; Ley de descentralización fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
información pública31, determinan funciones y competencias en la gestión de las
finanzas públicas.
Como puede apreciarse en el Cuado Nº 6, con el fin de mantener la estabilidad

macro económica del país, a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales, donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior; las demás reglas fiscales
son responsabilidad autónoma del propio gobierno local y que están sujetos a
control por la Contraloría General de la República.
Cuadro Nº 6: Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Perú.

Concepto Regla Fiscal
Planes de  Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones señaladas en el
Desarrollo Marco Macroeconómico Multianual.
 El endeudamiento externo, procede únicamente con aval del Estado.
 Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura; para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública - SNIP.
 Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la
demostración y capacidad de repago de dichos créditos.
 Deuda de corto plazo no deberá exceder del equivalente a la doceava parte
de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales,
incluyendo transferencias.
 Informar al MEF, dentro de los 15 días hábiles al vencimiento de cada
Endeudamient trimestre calendario, el monto adeudado por concepto de financiamiento de
o corto plazo.
 Límites de endeudamiento con aval del Estado:
o Relación entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100%.
o Relación servicio de la deuda a ingresos corrientes deberá ser inferior al
25%.
 Límites de endeudamiento sin garantías del Gobierno Nacional:
o Relación stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberá ser
superior al 40%.
o Relación servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberá
ser inferior al 10%.
 Incremento anual del gasto no financiero no podrá ser mayor al 3% en
términos reales.
Gasto Público
 En último año de gestión se prohíbe efectuar gastos que implique
compromisos de pago posteriores a la finalización de la administración.
29
Ley de prudencia y transparencia fiscal, Ley Nº 27245, publicada el 26/12/1999; modificada por la Ley Nº
27958, publicada el 08/05/2003.
30
Ley de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo Nº 955, publicado el 05/02/2004.
31
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Texto Único Ordenando de la Ley Nº 27806 y sus
modificatorias, aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM.

Concepto Regla Fiscal
Resultados de  El promedio del resultado primario de los últimos tres años no podrá ser
Gestión negativo.
Fuente: Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralización Fiscal.
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado, en la

gestión de las finanzas y del gasto público, se definen en normas que se
renuevan cada año como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Público, Ley de racionalización de los gastos públicos, Ley de presupuesto
del Sector Público, Ley de endeudamiento del Sector Público; además de las
directivas de los órganos rectores de los sistemas de la administración financiera
del Estado
La gestión financiera del Sector Público se rige por principios de transparencia,

legalidad, eficiencia y eficacia; en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento, captación, asignación, utilización, custodia, registro, control y
evaluación de los fondos públicos.
ii. Los Ingresos de los gobiernos locales:
Como parte de la política de descentralización del Estado, de manera efectiva

entre el 2002 al 2006, el presupuesto de los gobiernos locales, en soles
nominales, se ha incrementado en 264.2%. De este modo, la participación de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la República ha aumentado del 4.1% en el
2002, al 8.0% en el 2006; mientras que los GR en el 2002 representaban el
11.9% del total del Presupuesto, en el 2006 pasan a 16.3%; sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la República para descentralizar el gasto
público. En contrario el Gobierno Nacional bajó su participación en el Presupuesto
de la República de 78.8% a 71.9% en el mismo período.
Gráfico Nº 1: Tendencia en la asignación de recursos del Presupuesto de

la República por niveles de gobierno en el Perú / PIA 2002 - 2006

40,000
35,000
30,000
Millones de S/.
25,000 GN
GR
20,000
GL
15,000
10,000
5,000
0
2002 2003 2004 2005 2006
PIA
Fuente: CND – Informe Anual al Congreso de la República 2004 / MEF - DNPP / BRP – Memoria 2004
Cuadro Nº 7: Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Perú

según su clasificación económica 1998 – 2003 (Millones de S/.)
Ejecución S/.
Ingresos
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Total 3,406.78 3,537.94 3,776.80 3,905.49 4,098.22 4,940.36
Impuestos 470.44 421.64 447.19 435.24 497.54 564.52
Tasas 581.89 656.08 662.15 685.96 751.45 788.89
Contribuciones 7.22 8.23 7.67 12.11 5.38 5.22
Venta de Bienes 23.66 42.99 46.35 48.30 49.72 47.26
Prestación de Servicios 124.37 114.65 115.82 123.41 119.42 128.18
Rentas de la Propiedad 306.21 265.61 314.94 351.81 452.55 726.34
Multas, Sanciones y Otros 121.14 118.09 136.85 135.98 172.46 187.11
Otros Ingresos Corrientes 26.82 4.10 9.74 10.37 7.41 6.31
Venta de Activos 26.74 13.82 15.15 19.12 26.85 12.02
Amortización por Préstamos Concedidos 0.07 0.00 0.08 0.02 0.01 0.00
Otros Ingresos de Capital 1.03 2.55 0.14 1.06 0.05 0.14
Transferencias 1416.80 1452.51 1597.94 1639.45 1710.06 2018.00
Operaciones Oficiales de Crédito 129.27 366.02 223.77 224.30 115.77 317.08
Saldo de Balance 171.13 71.64 199.00 218.38 189.53 139.29
Fuente: MEF / Portal de Transparencia Económica / Cuenta General de la República
http://ofi.mef.gob.pe/ctarepublica
A pesar de dicho incremento, el actual nivel de distribución del gasto en el

presupuesto es aún insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralización cumpla con sus objetivos de un desarrollo más equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del país, de tal manera que se aseguren la
provisión de bienes y servicios públicos por parte de los gobiernos locales.
En cuanto a los ingresos, podemos observar que la presión tributaria municipal,

medida como la relación de los ingresos tributarios a los ingresos totales,
promedio para los años 1998-2003, es de 11.99%; mientras que las

transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
41.56% de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales.
El promedio de ingresos corrientes es superior (49.96%) al promedio de ingresos

por transferencias (43.51%) en el período 1998-2003. Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el período en 47.67%, a razón de 8.37% anual;
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
período de 42.43%, a razón de 7.49% anual. El total de ingresos se incremento
en 45.02% para el período, con un promedio de incremento anual de 8.09%.
Cuadro Nº 8: Evolución de la ejecución de los ingresos de los gobiernos

locales en el Perú 1998 – 2003 (Millones de S/.)
S/. % del S/. % del S/.

Año %
Ingresos Ingreso Ingresos por Ingreso Total de
Fiscal Variación
Corrientes Total Transferencias Total Ingresos
1998 1,661.74 48.78 1,416.80 41.59 3,406.78
1999 1,631.39 46.11 1,452.51 41.06 3,228.21 -5.24
2000 1,740.71 46.09 1,597.94 42.31 3,467.88 7.42
2001 1,803.17 46.17 1,639.45 41.98 3,578.37 3.19
2002 2,055.95 50.17 1,710.06 41.73 4,098.22 14.53
2003 2,453.82 49.67 2,018.00 40.85 4,940.36 20.55
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificación económica, podemos

observar que el concepto más importante de ingreso en el período analizado es
el de Tasas; mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos,
situación que cambia a partir del 2003, donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad; esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribución del Canon, especialmente del Canon
Minero.
Otra forma de analizar el ingreso municipal es según la clasificación por Fuente

de Financiamiento, y en esa distribución, se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensación
Municipal, seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recién en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales.
Gráfico Nº 2: Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales

en el Perú por su clasificación económica 1999 – 2003

900
800 Impuestos
700 Tasas
Millones de S/.
600 Contribuciones
500 Venta de Bienes
400 Prestación de Servicios
300 Rentas de la Propiedad
200 Multas, Sanciones y Otros
100 Otros Ingresos Corrientes
0
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Ejecución Anual

Gráfico Nº 3: Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los

gobiernos locales en el Perú 1999 – 2003
1,800
1,600 CANON Y SOBRECANON
1,400 PARTICIPACIÒN EN RENTAS DE ADUANA

Millones de S/.
1,200
FONDO DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL
1,000
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
800
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
600
400 RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE
CRÉDITO INTERNO
200 RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE
CRÉDITO EXTERNO
0 DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecución Anual

Entre 1999-2003, los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron:
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el período de 3,
240.85%, a un promedio anual de 234.95%; la Participación en Rentas de Aduna
con un incremento total en el período de 207.26%, a un promedio anual de
39.34%; el Canon y Sobre Canon con un incremento del período de 194.41%, a
un promedio anual de 33.03%.

Cuadro Nº 9: Evolución de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Perú 1999 – 2003 (Millones de S/.)
Fuente de Ejecución S/.

Financiamiento 1999 % 2000 % 2001 % 2002 % 2003 %
3,228.2 100. 3,467.8 100. 3,578.3 100. 4,098.2 100. 4,940.3 100.
TOTAL
1 0 8 0 7 0 2 0 6 0
Canon y Sobre canon 175.46 5.4 220.40 6.4 232.55 6.5 301.38 7.4 516.58 10.5
Participación en Rentas
25.68 0.8 28.75 0.8 26.72 0.8 36.65 0.9 78.91 1.6
de Aduana
Fondo de Compensación 1,163.0 1,313.2 1,349.9 1,393.1 1,558.0
36.0 37.9 37.7 34.0 31.5
Municipal 2 2 3 5 8
Otros Impuestos
439.65 13.6 465.94 13.4 463.50 13.0 513.32 12.53 583.63 11.8
Municipales
Recursos Directamente 1,041.5 1,098.2 1,184.5 1,305.1 1,367.3
32.3 31. 7 33.0 31.9 27.7
Recaudados 2 2 4 5 2
Recursos por
Operaciones Oficiales de 367.46 11.4 293.76 8.5 270.76 7.6 144.92 3.5 320.85 6.5
Crédito Interno
Recursos por
Operaciones Oficiales de 0.00 0.0 0.90 0.0 0.00 0.0 0.00 0.0 0.00 0.0
Crédito Externo
Donaciones y
15.42 0.48 46.70 1.35 50.37 1.41 403.63 9.85 515.00 10.42
Transferencias

Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron: el Fondo de Compensación Municipal con un
incremento total del período de 33.97%, a un promedio anual de 7.69%; Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del período de 32.75%, a un
promedio a anual de 7.48%; y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del período de 31.28%, a un promedio anual de 7.06%. Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Interno tuvo un
decrecimiento total para el período de -12.68%, con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 121.39%, razón por la que promedio anual de incremento
en el período 1999-2003 es de 11.76%.
Cabe resaltar que en el período 1999-2003, los gobiernos locales en el Perú no

obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Externo, con excepción
de un monto menor en el año 2000.
iii. La autonomía económica de los gobiernos locales:
En el gráfico a continuación se puede observar que en el período 1998-2003, los

Gobiernos Locales en el Perú mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48%, lo cual da cuenta de un nivel de autonomía

económica, es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias, la
cual representan en promedio para el mismo período el 42% del total de los
ingresos.
Gráfico Nº 4: Grado de autonomía o dependencia económica de los

0.60
0.50
0.40
Ingresos Corrientes /
Índice
Total Ingresos
0.30
Transferencias / Total
Ingresos
0.20
0.10
0.00
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Año Fiscal

Sin embargo, ese indicador de autonomía económica de los gobiernos locales es

muy relativo, dado que en 15 departamentos (60%), el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50%, y de ellos 5 departamentos
(20%) son dependientes económicamente de las transferencias en más del 75%
en promedio anual de los ingresos totales percibidos.
Sólo en tres departamentos (Tacna, Callao y Moquegua) las transferencias no

superan el 25% de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos.
Cuadro Nº 10: Ingresos por transferencias como porcentaje de los

ingresos totales de los gobiernos locales 2001 – 2003
Transferencias % Promedio
Región
2001 2002 2003 %

Amazonas 84.1 85.4 82.9 84.1
Huanuco 84.5 83.5 78.5 82.2
Apurímac 82.7 80.1 82.5 81.8
Ayacucho 80.5 81.3 80.3 80.7
San Martín 74.2 75.0 77.4 75.5
Huancavelica 90.1 66.8 61.3 72.7
Cusco 70.7 67.5 71.7 70.0
Puno 77.0 71.0 61.4 69.8
Pasco 60.9 66.5 68.6 65.3
Junín 66.4 62.5 65.7 64.9
Madre de Dios 65.4 62.2 66.9 64.8
Cajamarca 66.4 66.5 60.6 64.5
Ancash 71.9 60.2 51.1 61.1
Lambayeque 59.8 58.2 63.6 60.5
Piura 52.5 52.3 49.0 51.3
La Libertad 51.1 48.2 48.0 49.1
Loreto 48.9 47.6 48.4 48.3
Ica 55.6 46.3 38.0 46.6
Ucayali 46.5 46.6 46.3 46.5
Arequipa 48.8 43.9 42.0 44.9
Tumbes 43.1 42.3 32.2 39.2
Lima 28.3 25.1 28.4 27.3
Tacna 22.3 25.0 26.2 24.5
Callao 28.8 25.9 18.5 24.4
Moquegua 23.8 20.8 20.3 21.6
Fuente: Contaduría Pública de la Nación

Elaboración:DGAES – MEF / Adaptación FBD
Gráfico Nº 5: Distribución de las transferencias a los gobiernos locales

en el Perú – Ejecución 2004
2.33% Canon Forestal

0.03% 3.50%
Canon Gasífero
8.64%
14.44% Canon Hidroenergético
5.68% Canon Minero

0.72%
Canon Pesquero
7.29% Canon Petrolero
Fondo de Compensación
Municipal
Rentas de Aduana
Vaso de Leche
57.38%
Fuente: DNC / SIGOD / Transferencias http://www.cend.gob.pe
Según la información de la ejecución de transferencias del Gobierno Nacional a

los Gobiernos Locales en el 2004, el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 57.38%, le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el

28.30%, las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 8.64%, y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 5.68%.
Cuadro Nº 11: Grado de autonomía de los gobiernos locales en el Perú

según
autonomía en el uso de recursos – 2004
Ingresos de Transferencia
Concepto del Ingreso Libre s Total
Disponibilidad Condicionadas
Total 5,127,382.50 1,863,621.50 6,991,004.0
0
Canon y Sobre canon 924,067.80
Participación en Rentas de Aduana 128,094.10
Fondo de Compensación Municipal - 1,861,917.80
FONCOMUN
Otros Impuestos Municipales 764,366.10
Recursos Directamente Recaudados 1,910,123.20
Operaciones Oficiales de Crédito Interno 238,687.70
Operaciones Oficiales de Crédito Externo 10,500.00
Donaciones y Transferencias 213,693.60
Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 939,553.70
% (Grado de Autonomía) 73.34 26.66
La autonomía municipal no se restringe sólo por el hecho de tener financiamiento

por transferencias, sino que más bien por las características condicionadas o no
de dichas transferencias32. En relación con el concepto señalado anteriormente,
podría decirse que los gobiernos locales en el Perú tienen un alto grado de
autonomía, en la medida que, sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN, el grado de autonomía fiscal en el año 2004 sería de 73.34% del
total de ingresos que administran; mientras que sólo el 26.66% del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional,
como se muestra en el Cuadro Nº 11.
Pero si medimos el grado de autonomía con el criterio simple de recursos de

recaudación directa o recursos por transferencias, la diferencia es sustancial,
donde las transferencias sería mayor, representando el 55.12% del total del
ingreso y los recursos de recaudación directa de los gobiernos locales sería sólo
del 44.88%, tal como se puede observar en el Cuadro Nº 12.
32
Andrew Nickson, Modelos Comparados de Gobierno Local, UOC, Barcelona, España 2004.

Cuadro Nº 12: Grado de autonomía de los gobiernos locales en el Perú
según
forma de administración del ingreso – 2004
Ingresos por
Ingresos
Concepto del Ingreso Transferencia Total
Directos
s
Total 3,137,370.6 3,853,633.40 6,991,004.00
0
Canon y Sobre canon 924,067.80
Participación en Rentas de Aduana 128,094.10
Fondo de Compensación Municipal - 1,861,917.80
FONCOMUN
Otros Impuestos Municipales 764,366.10
Recursos Directamente Recaudados 1,910,123.20
Operaciones Oficiales de Crédito Interno 238,687.70
Operaciones Oficiales de Crédito Externo 10,500.00
Donaciones y Transferencias 213,693.60
Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 939,553.70
% (Grado de Autonomía) 44.88 55.12
En conclusión, los gobiernos locales en el Perú desde el punto de vista de la

capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomía; sin embargo, como hemos mencionado anteriormente, esta
autonomía se restringe por temas de carácter administrativo en la gestión del
gasto por la aplicación de sistemas nacionales rígidos, que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional.
iv. Los gastos de los gobiernos locales:
En la última década (período 1995-2004), los Gastos No Financieros de los

gobiernos locales tuvieron un incremento total de 138.17%; con un crecimiento
promedio anual de 10%. Dicho gasto está constituido por los Gastos Corrientes,
que representan un promedio anual de 59.70%; y por los Gastos de Capital, que
representan en promedio anual el 40.30% del total del gasto no financiero. Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el período en 143.11%; mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 130.72%.
Comparado con el PBI, el Gasto No Financiero total para el período 1995-2004 de

los gobiernos locales fue en promedio anual de 2% del PBI, correspondiendo a los

Gastos Corrientes el 1.2% del PBI y a los Gastos de Capital sólo el 0.8% del PBI en
promedio anual para el mismo período.
Analizando los promedios de gasto para el período 1999-2003, se puede observar

que los Gastos No Financieros representan el 92.44%, de los cuales el 63.63%,
corresponde a los Gastos Corrientes y el 36.37%, corresponden a Gastos de
Capital; mientras que los Gastos Financieros representan sólo el 7.56% del total
de gastos, de los cuales 30.56% corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 69.44% a gastos de la Amortización de la Deuda.
Cuadro Nº 13: Ejecución del gasto no financiero de los gobiernos locales

en el Perú 1995 – 2004 (Millones de S/.)
Ejecución
Tipo de Gasto
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de
Gastos No 2,151 2,662 3,189 3,392 3,515 3,729 3,792 4,059 4,465 5,123
Financieros
Gastos
1,285 1,561 1,780 1,9944 2,118 2,204 2,290 2,525 2,795 3,124
Corrientes
Gastos de
866 1,102 1,409 1,448 1,397 1,525 1,502 1,534 1,670 1,998
Capital
Fuente: BCRP / Memoria 2004 / Anexo Nº 60: Operaciones de Gobiernos Locales

http://www.bcrp.gob.pe/publicaciones/memoria2004
Cuadro Nº 14: Ejecución del gasto de los gobiernos locales en el Perú

por su clasificación económica 1999 – 2003 (Millones de S/.)
Ejecución S/.
Partida de Gasto
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 3,401.59 3,604.86 3,730.67 3,906.13 4,281.83
Total de Gastos No Financieros 3,225.17 3,328.03 3,372.10 3,545.09 4,022.32
Total Gastos Corrientes 2,018.57 2,088.38 2,155.59 2,263.68 2,615.02
Personal y Obligaciones Sociales 591.14 604.45 613.01 673.98 814.47
Obligaciones Provisionales 132.25 133.79 140.48 148.50 169.74
Bienes y Servicios 1,190.61 1,190.46 1,222.34 1,249.11 1,387.57
Otros Gastos Corrientes 104.58 159.69 179.76 192.09 243.23
Total Gastos de Capital 1,206.60 1,239.64 1,216.51 1,281.41 1,407.30
Inversiones 1,084.12 1,133.02 1,114.11 1,200.57 1,320.68
Inversiones Financieras 3.34 2.25 1.49 0.10 0.41
Otros Gastos de Capital 119.14 104.37 100.92 80.74 86.20
Total Gastos Financieros 176.41 276.83 358.56 361.04 259.51
Intereses y Cargos de la Deuda 63.22 85.23 104.58 89.70 83.41
Amortización de la Deuda 113.19 191.60 253.99 271.33 176.09


El Gasto No Financiero total para el período 1999-2003 presenta un incremento
de 24.72%, a razón de un incremento anual de 5.95%. Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el período en 29.55%, a razón de un promedio anual de 6.80%;
los Gastos de Capital se incrementaron en el período en 16.63%, a razón de
4.01% en promedio anual.
Gráfico Nº 6: Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Perú

por su clasificación genérica 1999 – 2003
4500
4000
Total de Gastos del
3500 Gobierno Local
3000 Total de Gastos No

Millones de S/.
Financieros
2500 Total Gastos Corrientes
2000
Total Gastos de Capital
1500
1000 Total Gastos Financieros
500
0
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecución Anual

Respecto de los Gastos Totales, el mayor componente de gasto corresponde a

Bienes y Servicios, con el 33% en promedio anual para el período 1999-2003,
seguido por Inversiones con el 31% y Personal y Obligaciones Sociales con el
17%; sólo esos tres conceptos de gasto representan el 81% del total de gasto de
los Gobiernos Locales.
Gráfico Nº 7: Participación promedio del total de gastos de los

gobiernos locales en el Perú por su clasificación económica 1999 – 2003

5%
2% PERSONAL Y OBLIGACIONES
17%
3% SOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
0%
BIENES Y SERVICIOS
4%
OTROS GASTOS CORRIENTES
31% INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
33% INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
5% AMORTIZACION DE LA DEUDA

En la práctica, el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por

cuanto en muchas municipalidades, gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70%) prestan sus servicios de manera permanente, pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales. Otra distorsión en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en áreas rurales, las inversiones se realizan por
administración directa, generándose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas.
La metodología de la clasificación económica del gasto, no permite diferenciar el

gasto corriente administrativo, del gasto corriente destinado a la provisión de
servicios públicos y mantenimiento de la infraestructura pública que son
competencia directa municipal.
Observando el gasto por su clasificación funcional, se puede visualizar que

proporción del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institución y que
proporción del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local.
Cuadro Nº 15: Ejecución del gasto de los gobiernos locales en el Perú

por su clasificación funcional 2002 – 2003 (Millones de S/.)
2003 2002
FUNCIÓN EJECUCIÓ
PIM % % PIM % EJECUCIÓN %
N
Total del Gasto
5,410.7 100.0 100.0 4,584.0 100.0 100.0
del Gobierno 4,281.83 3,906.15
8 0 0 1 0 0
Local
Administración y 2,259.6 41.76 1,901.93 44.42 1,936.4 42.24 1,650.75 42.26

Planeamiento 9 0
Salud y
768.50 14.20 596.82 13.94 671.21 14.64 540.31 13.83
Saneamiento
Educación y
262.83 4.86 192.44 4.49 218.87 4.77 185.41 4.75
Cultura
Asistencia y
789.56 14.59 694.93 16.23 688.35 15.02 635.09 16.26
Previsión Social
Vivienda y
322.33 5.96 230.29 5.38 285.09 6.22 237.56 6.08
Desarrollo Urbano
Transporte 807.01 14.91 508.77 11.88 601.38 13.12 506.03 12.95
Pesca 1.65 0.03 0.80 0.02 1.12 0.02 0.83 0.02
Industria,
Comercio y 113.97 2.11 89.13 2.08 123.03 2.68 99.94 2.56
Servicios
Energía y
Recursos 48.58 0.90 37.41 0.87 40.32 0.88 35.05 0.90
Minerales
Agraria 36.65 0.68 29.31 0.68 18.24 0.40 15.18 0.39
En el caso de los Gobiernos Locales para el período 2002-2003, se aplicaron a

gastos de Administración y Planeamiento el 43.34% en promedio anual, dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional; mientras que,
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisión Social,
con el 15.03%, el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza; el tercero es el Transporte, con el
14.07%, dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial.
Los gastos por su clasificación funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 9.34%, a través del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recolección de residuos sólidos y de agua potable y alcantarillado; el
gasto funcional en Educación y Cultura, con el 8.72%, es usado para inversión y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura;
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano, con el 5.73%, sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano. Con porcentajes de gasto
funcional al 2%, siguen los gastos en Industria, Comercio y Servicios, Agraria,
Energía y Recursos Minerales y Pesca.
Gráfico Nº 8: Participación promedio del total de gastos de los

gobiernos locales en el Perú por su clasificación funcional 2002 – 2003

2% 1%
1%
0%
12%
03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
43% 14 SALUD Y SANEAMIENTO
6% 09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
16% 12 PESCA
11 INDUSTRIA, COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
5%
14%

Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el

gasto es la comparación de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado – PIM (representa el marco legal final de la autorización
de gasto en los gobiernos locales), con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal.
En el caso del ejercicio fiscal del año 2003, se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administración y Planeamiento, en el cual sólo se logro
ejecutar el 84.2% del PIM; y en el segundo rubro de gasto, Asistencia y Previsión
Social, sólo se ejecutó el 88% del gasto autorizado.
Los niveles más bajos de ejecución se dieron en ese año en el gasto funcional de
Transporte con sólo el 63% del gasto previsto en el PIM, y el gasto funcional de
Pesca, que fue el más bajo en ejecución respecto de lo autorizado, alcanzando
sólo un nivel de cumplimiento de 48.6%.
En promedio del año 2003, para todos los rubros de gasto funcional, el nivel de
ejecución sólo representó el 74.1% de ejecución respecto de los programado y
autorizado en el PIM.
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecución del gasto puede

explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros técnicos calificados y tampoco cuentan con

recursos de apoyo tecnológico que facilite las operaciones administrativas, de
servicio y de inversión. Por otro lado, el bajo nivel de eficiencia es también
consecuencia que no existen mecanismos de evaluación que conlleven a
incentivos y sanciones.
Los gobiernos locales, por gozar de autonomía económica, los saldos no

ejecutados al término del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del año siguiente como Saldos de Balance; en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al término del ejercicio, están obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Público.
En lo que respecta al denominado Gasto Social Básico, que incluye a los gastos
funcionales por Educación y Cultura, Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsión Social, los gobiernos locales en el período 2003 sólo alcanzaron una
ejecución del 34.84% del total de gastos. El más importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsión Social, y dentro de esta función esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche, programa de alcance nacional creado en 1985, que
consiste en la provisión de una ración alimenticia diaria a la población materna
infantil.
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Perú, se puede

señalar que este no es significativo respecto del resto del Sector Público, en
promedio, para los años 2001-2003, el stock de deuda municipal alcanzó el 1.5%
del PBI, mientras que la deuda pública representó el 46.9%33.
El stock de la deuda pública municipal al 31 de diciembre del 2003, ascendió a

S/. 3 236 millones, de los cuales el 67.3%, corresponde al pasivo corriente y el
32.7% restante al pasivo no corriente. Del total de la deuda municipal, el 36.3%
lo representan las cuentas por pagar, el 19.2% las deudas a largo plazo y el
18.9% la parte corriente de la deuda de largo plazo. Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzó el 72.4% para el año 2003. Las regiones
más endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son: El Callao, Lambayeque y
Tumbes, cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 148.7%, 143.0% y 96.7%,
respectivamente. Por otro lado, las regiones menos endeudadas son Apurímac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 38.8% y 17.1%, respectivamente.
33
MEF, Boletín de Transparencia Fiscal, Informe Especial, Aplicación de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003: un análisis preliminar, Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales, www.mef.gob.pe

Gráfico Nº 9: Participación del stock de deuda municipal 2003
Parte Corriente
Deudas a Largo
Plazo
Cuentas por Pagar
18.90%
36.30%
Otras Cuentas del
Pasivo
10.80%
Otras Cuentas del

Pasivo Sobregiros
0.20% Bancarios
1.30%
Deudas a Largo
Plazo Provisión para
19.20% Obligaciones Beneficios
Tesoro Público Sociales
0.00% 13.30%
Fuente: Contaduría Pública de la Nación

Elaboración: DGAES – MEF
En relación a gastos por financiamiento, el servicio de la deuda municipal

ascendió a S/. 260 millones en el 2003, de los cuales el 99.6% correspondió al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda pública interna y
el 0.4% restante, por concepto de servicio de la deuda externa. Por otro lado, del
total del servicio de la deuda, el 32.1% corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 67.9% corresponde al servicio de amortizaciones.
Se debe resaltar que al 2003 sólo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa, estas son: la Municipalidad Distrital de Rieran, la
Municipalidad Distrital de Huampará y la Municipalidad Provincial de Lima. De la
totalidad del servicio de la deuda municipal, el 45.2% corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima, de los cuales el 82.9% corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima,
cuyo servicio de deuda representa el 37.4% del servicio de deuda total
municipal.

Según el Informe Especial de Transparencia del MEF, sobre aplicación de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334, el 78.2% de la totalidad de
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100%), el 91.6% con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30%) y el 61.2% con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003, positivo).
Según lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, se

requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta; de esta manera, 935 municipalidades, que representan el 51.1% de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas; de estos 935 municipios, 118 son provinciales que representan el
60.2% del total de municipios provinciales.
Observando el gráfico a continuación se puede hacer en forma resumida una

evaluación de la gestión económica y financiera de los gobiernos locales en el
Perú; donde a nivel operativo, los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios, toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes, que exceden en promedio anual en 15% a
lo que los municipios recaudan o perciben.
Financieramente y de manera permanente los resultados son más bien positivos,

por cuanto, en promedio anual, el Pasivo Corriente, sólo demanda el 65% de los
Activos Corrientes; pero siendo más exhaustivos en el análisis, se muestra que el
Pasivo Corriente no llegó a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el año
2002; y que cubrir los pasivos corrientes, demanda en promedio anual el 88% de
los Ingresos Corrientes.
Gráfico Nº 10: Ratios de la gestión económica y financiera de los

34
MEF, Boletín de Transparencia Fiscal, Informe Especial, Aplicación de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003: un análisis preliminar, Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales, www.mef.gob.pe.

1.40
1.20
1.00 Ratio Gastos Corrientes /

Ingresos Corrientes
0.80
Índice
Ratio Pasivo Corriente /

0.60 Activo Corriente
Ratio Pasivo corriente /
0.40
Ingresos Corrientes
0.20
0.00
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Año Fiscal

Por la heterogeneidad en las características de los gobiernos locales dado su

estructura del hábitat (urbano-rural), por su ubicación geográfica (costa-sierra-
selva / norte-centro-sur), por la cantidad de población, etc.; el análisis realizado
en éste documento, respecto del conjunto de los gobiernos locales sólo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparación, los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales, los
cuales tienen recursos fiscales escasos, y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central.
Gráfico Nº 11: Tendencia de gastos per capita según partidas genéricas

de los gobiernos locales en el Perú 2001-2003 (1 US $ = S/. 3.3)
60
Total de Gastos del Gobierno
50
Local
US$ Per Capita
40 Total de Gastos No Financieros

30
Total Gastos Corrientes
20
10 Total Gastos de Capital
0
Total Gastos Financieros
2001 2002 2003
Ejecución Año Fiscal

http://ofi.mef.gob.pe/ctarepublica . INEI / Población Estimada http://www.inei.gob.pe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su

comportamiento en relación al conjunto de la población, igualmente en este

documento sólo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Perú; y su comparación con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno, así como entre los gobiernos locales agrupados por
características más homogéneas nos darían una real referencia de la situación
respecto de la descentralización del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos.
Gráfico Nº 12: Tendencia de gastos per capita según partidas

funcionales de los gobiernos locales en el Perú 2002 – 2003 (US $ 1 = S/.
3.3)
25
20 Administración y Planeamiento
Salud y Saneamiento
US $ Per Capita
15 Educación y Cultura
Asistencia y Previsión Social
10 Vivienda y Desarrollo Urbano
Transporte
5 Pesca
Industria, Comercio y Servicios
0 Energía y Recursos Minerales
2002 2003 Agraria
Ejecución Anual

http://ofi.mef.gob.pe/ctarepublica . INEI / Población Estimada
http://www.inei.gob.pe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 dólares al
año 2003, 30 dólares se utilizan en Gastos Corrientes, mientras que los Gastos de
Inversión sólo llegan a 16 dólares por persona al año. Así mismo, del total de
gastos, los gobiernos locales asignaron en el 2003, 22 dólares a gastos de
Administración y Planeamiento y 17 dólares al Gasto Social Básico (Salud,
Educación y cultura y Asistencia y Previsión Social), mientras que al conjunto de
los demás conceptos funcionales de gasto, sólo se le asignó 10 dólares por
persona al año.

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Análisis Institucional del Gobierno Local en el

Fernando Barraza Dorador*

El presente trabajo es un análisis de la institución del gobierno local en el Perú a

1. El sistema institucional de los gobiernos locales.

El GL en el Perú es una institución definida por la Constitución Política, la cual

La institución del GL viene siendo fuertemente impactada por el proceso de

GOBCONSULT SAC – FBD 1 DE 54

Como señaláramos anteriormente, desde el año 2001 vivimos un nuevo auge de

Un aspecto relevante a destacar es que en el Perú las autoridades municipales

Las municipalidades provinciales ejercen jurisdicción sobre el territorio de la

En cambio las municipalidades de Centro Poblado, tienen jurisdicción y cumplen

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Cuadro Nº 2: Promedio de población por municipio distrital en el Perú –

Fuente: INEI – Censo Nacional de Población y Vivienda 2005

Podemos concluir que el promedio nacional relativamente bajo de la población

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La Ley Orgánica de Municipalidades define al GL, como la entidad básica de la

Los gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economía

El principio de subsidiariedad es aquel por el cual, las actividades de gobierno, en

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El proceso de descentralización es entonces el elemento por el cual debe ser

La autonomía para la gestión de los intereses de los ciudadanos y la promoción

• La autonomía política: como la facultad de adoptar y concordar las políticas,

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• La autonomía económica: como la facultad de crear, recaudar y administrar

De los tres tipos de autonomías que tiene el GL, la más restringida es la

Pero también existen restricciones a la autonomía administrativa, así lo establece

Si bien esta disposición tiene lógica para la conservación de un Estado unitario,

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Pero, lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomía política es muy

iv. Ordenamiento jurídico local:

La autonomía política, económica y administrativa de la que goza la institución

Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de

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• Las ordenanzas: son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la

• Los decretos de alcaldía: que establecen normas reglamentarias y de

• Las resoluciones de alcaldía: aprueban y resuelven los asuntos de carácter

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Las sanciones que aplique la municipalidad podrán ser de multa, suspensión de

La organización del GL la conforma el Concejo Municipal, integrada por regidores;

El Concejo Municipal es el órgano que ejerce las funciones normativas y

En el Perú las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de

El número de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por

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En las Elecciones Municipales se utiliza el método de la Cifra Repartidora, la cual

· La votación es por lista.

· A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los

Las normas para la aplicación de la Cifra Repartidora son:

· Se determina el número total de votos válidos obtenidos por cada lista de

· Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor

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Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados

El partido o agrupación política que queda primero en la elección, siempre y

Esta situación es inadecuada para la representación de los intereses de los

La oposición, además, por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente

En síntesis, el sistema de elección municipal es un sistema que debilita la

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Claro esta, que la situación anteriormente descrita efectivamente se produciría si

Con excepción de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un

Cuadro Nº 3: Número de regidores en municipios por rango de población

Municipio Rango de Población Cantidad de

Si evaluamos el coeficiente de representación ciudadana de los regidores en las

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