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OPERA, No 12

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Gobernabilidad municipal
en medio del conflicto
armado en Colombia
José Adolfo Pedraza Beleño1

1. Contexto del problema práctica todos y cada uno de los niveles de la


de gobernabilidad participación. Pero en el marco del conflicto
armado, la lucha por el control municipal en
El desarrollo municipal en Colombia es la que entran los distintos grupos armados
un tema de sumo interés debido a que, como ilegales (guerrilla y paramilitares), asociados
casi todo, está muy relacionado con el aconte- a diferentes agrupaciones políticas, por los re-
cer y el progreso del conflicto político, armado cursos materiales y el control institucional, se
y social que padece el país andino. En este esce- convierte en uno de los obstáculos para que la
nario de encuentros y desencuentros sociales, gobernabilidad y el desarrollo sean un ambien-
políticos y armado se sitúa la importancia que te efectivo para algunos municipios.
ha tomado el municipio en este país, pues, Esta es una realidad que se ha venido
como ente territorial y político descentralizado construyendo desde las entrañas del conflicto
tiene entre sus competencias más importantes armado colombiano, en la que cada uno de
implementar políticas sociales básicas, sumán- los actores ha jugado su estrategia teniendo
dose a esto la capacidad económica que tienen en cuenta al resto: jugando con ellos, como
los municipios, a los cuales se les transfiere el aliados temporales y como enemigos, por su-
46% de los ingresos corrientes de la nación. puesto. En este punto hay que aclarar que en
En este marco de descentralización mu- los actores del conflicto también se incluye a
nicipal y, sobre todo, conflictiva, se habla del la población civil y las distintas organizaciones
desarrollo que se quiere, asociándose este en que se derivan de ella, así como a los partidos
parte a la capacidad de maniobrar de manera políticos.
autónoma por parte del gobierno municipal La injerencia de los grupos armados ilega-
(alcalde y concejo municipal), a fin de permi- les (gai) (paramilitares o autodefensas y gue-
tir una gestión sin condicionamientos donde rrilla) en los poderes locales de un significativo
los planes, programas y proyectos sean reali- número de municipios del país se torna en una
zados por medio del consenso y poniendo en de las principales consecuencias para que el

1
Politólogo, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Maestría en Ciencias Sociales con especialidad
en Desarrollo Municipal, El Colegio Mexiquense A.C., México. japedraza@gmail.com
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desarrollo social y político, en lo que se refiere ejercicio libre y real de la autoridad, así como
al cumplimiento y la garantía de los derechos en la apertura de la participación ciudadana en
básicos de los ciudadanos, sea una condición la toma de decisiones y la gestión pública (pnud,
mínima o nula. Además de ser una estrategia 2006: 10; cede, 2006), en resumen, el pleno
de control que ejercen entre la ciudadanía cumplimiento del proceso de descentraliza-
dichos grupos ilegales, quienes en su afán de ción y sus objetivos.
tener un control no solo económico sino po- De acuerdo con lo anterior cabe pregun-
lítico manipulan la participación e imponen, tarse si ese impacto del que se habla, o de la
en muchos casos, la ley a su modo: la fuerza incursión por parte de los gai en las esferas
armada ilegítima. de lo local, se ha realizado solamente con la
Lo anterior se demuestra en investiga- acción armada, y violenta que los caracteriza
ciones judiciales y académicas de los últimos o, además, con la anuencia, el conocimiento
años, donde se aprecia la clara unidad entre pa- y la aceptación –legitimación– de algunas or-
ramilitares y algunos congresistas por tener el ganizaciones de la población civil, en especial
control territorial en varias regiones del país2. de los partidos tradicionales y de nuevas orga-
León Valencia señala: nizaciones que aspiran a consolidar un poder
en el municipio.
los paramilitares ganaron varias guerras y en ese proceso Boris Salazar y María Castillo plantean
lograron cambiar sustancialmente el mapa político en que una incursión de cualquier gai que pre-
12 departamentos, trasformar parcialmente el de otros, tenda tomarse un municipio, o mejor un te-
establecer una gran bancada parlamentaria, influir en las rritorio, no tiene ningún sentido si este queda
elecciones presidenciales, capturar el poder local en diver- desolado o si la gente se desplaza a otro lugar.
sas regiones del país (conquistaron más de 250 alcaldías Por ello es imprescindible para los gai, dentro
en 2003) y entrar en una negociación con el gobierno de su estrategia, establecer alianzas, persuadir,
nacional (2007: 14). no solo por la coacción, y negociar con orga-
nizaciones del municipio con el fin de realizar
Para hablar del municipio en Colombia, acciones que vayan a favor de sus intereses eco-
después de la promulgación de la Constitución nómicos y políticos. Así lo reseñan los autores:
Política de 1991, es necesario analizar e investi- “las interacciones, entre civiles y agentes arma-
gar el impacto que han tenido las luchas por el dos, se resuelven por medio de la formación
control local por parte de los grupos armados de alianzas más o menos estables, de mayor o
ilegales en la gobernabilidad municipal, es menor duración, entre grupos de la población
decir, en la capacidad, legitimidad y transpa- civil y un agente armado” (2007: 74).
rencia de sus instituciones; en la autonomía, el

2
Regiones como la Costa Atlántica, conformada por siete departamentos, y la zona suroriental para solo hablar
de dos zonas del país de las que han salido algunos casos en los que la justicia nacional ya se ha pronunciado y ha
intervenido.
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Se observa, entonces, una asociación Según Teófilo Vásquez (2003) las socie-
entre organizaciones armadas ilegales, gru- dades entre gai y organizaciones políticas se
pos políticos y sociales (partidos políticos o presentaron cuando estos últimos se vieron
grupos de terratenientes poderosos económi- rezagados del poder en algunas regiones del
camente) con toda la capacidad de ejercer su país, como consecuencia de la “apertura de-
poderío económico y militar en municipios mocrática” que se presentó en medio de las ne-
generalmente apartados de la centralidad, gociaciones de paz del gobierno del presidente
que terminan en manos de estas asociaciones Belisario Betancur (1982-1986) y el grupo
criminales, las cuales imponen su poder y su guerrillero M-19. Durante este periodo se
forma de gobernar. aprobó la ley sobre elección popular de alcaldes
Es este un escenario en el que las distin- y las reformas a los regímenes departamental y
tas fuerzas se unen para derrocar a otro, un municipal que se concretó con la descentraliza-
contrincante, con el que se está en competen- ción política, administrativa y fiscal manifiesta
cia. Según George Ritzer (1993: 142), quien en la Constitución Política de 1991. Todo
analiza la teoría de Ralf Dahrendorf (1962) esto permitió que muchos y nuevos partidos
“los que despliegan posiciones dominantes se políticos, sobre todo de izquierda, se hicieran
afanan por mantener el status quo, mientras al poder de varios entes municipales.
los que están en la subordinación pretenden Como consecuencia de ello, sostiene Vás-
el cambio”. quez (2003), debido a la lucha por mantener
En otros términos, y con la misma lógi- o no perder el poder, de parte de los partidos
ca, Salazar y Castillo plantean (2007: 75): “la tradicionales, y la arremetida proveniente de
lógica de la formación estratégica de alianzas los grupos de extrema derecha, con su ala
se superpone con la lógica propia de la gue- militar, para contrarrestar a los grupos de iz-
rra: todos los agentes aspiran a conformar la quierda y no permitir el ascenso al poder que
coalición más fuerte, aquella que es capaz de estaban consiguiendo en los municipios, se
doblegar a las demás coaliciones existentes”. empezó a presentar una asociación entre gru-
Por tanto, la pregunta es: ¿Es esto lo que su- pos armados y políticos que culminaría con
cede en los municipios colombianos donde el el empoderamiento y el mantenimiento del
conflicto se ha presentado y ha permeado las status quo tradicional en un buen número de
esferas de la sociedad? municipios del país, ahora con presencia de los
En esto coinciden varios estudiosos del grupos armados unidos a la antigua clientela
conflicto en la esfera municipal, incluso algu- que sostenía a los mismos en el poder político.
nos lo plantean como un capítulo de la historia Es importante tener en cuenta que la
del municipio, es decir, un fenómeno que no estrategia de unión con organizaciones socia-
es de ahora sino que se ha venido madurando les o políticas no fue exclusiva de la derecha
y que en los últimos años se ha fortalecido e político-armada, la misma dinámica también
incrementado. se presentaba en los grupos guerrilleros, en
especial las Fuerzas Armadas Revolucionarias
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de Colombia (farc) y el Ejército de Liberación sos ámbitos, esto es, dar respuestas eficaces y
Nacional (eln), según lo sostienen Fabio Sán- eficientes, que le otorguen legitimidad al go-
chez (2006) y Eduardo Pizarro (1991 y 2006), bierno central y estabilidad al sistema político
al igual que otros estudiosos del conflicto ar- (Alcántara, 1995). Esta conceptualización se
mado colombiano. debe analizar con mucho tacto, ya que si bien
Frente a esto surgen las preguntas: ¿es es una de las más aceptadas por diversos auto-
negociada la gobernabilidad entre asociaciones res, remite al estudio de la actuación exclusiva
políticas y gai? ¿Se afecta la gobernabilidad o del gobierno y no da cuenta del ente colectivo
simplemente es la continuación de hacer polí- que le ayudará a darle forma a la gobernabili-
tica, con nuevos actores? Y si es así, ¿cómo es o dad por medio de sus reacciones y actuaciones:
ha sido esa gobernabilidad? ¿En qué cambió la la sociedad.
forma de gobernar, cuáles son los nuevos ins- Siguiendo esta línea, Tomassini (1992) se
trumentos y estrategias? ¿Cómo se manifiesta refiere a la gobernabilidad como la capacidad
la hegemonía de uno o de otro grupo en la vida del gobierno de ejercer de manera efectiva y
pública de los municipios? estable su mandato. Ejercicio de gobierno que
La situación antes mencionada genera debe desarrollar prácticas de diálogo y tejer
en las administraciones locales y sobre todo mecanismos de encuentro con la sociedad con
en el desarrollo social un retraso desafortu- el fin de alcanzar relaciones adecuadas con los
nado debido a la poca o nada capacidad de distintos actores, así como crecimiento eco-
maniobra de un gobierno local, es decir, se nómico, equidad y participación ciudadana
ve sesgada la toma de decisiones, se pierde el (Carrera, 2008).
deber constitucional y, en segundo término, la Carlos Arce (2006) presentará la gober-
participación política se ve viciada y agredida, nabilidad como “la capacidad de respuesta del
pues los niveles y procesos propios de esta se gobierno a las demandas ciudadanas y con la
ven permeados por la presión de los grupos conducción de los esfuerzos sociales hacia ob-
armados que apoyan a los diferentes partidos jetivos superiores de desarrollo”.
–o más bien a candidatos particulares– que Dar respuesta a esas demandas es dar
asumen y apoyan su proceder solo con el fin de fundamento a la legitimidad y eficacia que,
mantener su presencia en el gobierno y hacer según Arbós y Giner, son condicionantes fun-
uso privado de los bienes públicos. damentales para que exista gobernabilidad.
Es así que para estos autores la gobernabili-
2. El concepto de gobernabilidad dad “es una cualidad propia según la cual sus
en medio del conflicto armado instituciones de gobierno actúan eficazmente
dentro de su espacio de un modo considera-
En un principio el concepto de goberna- do legítimo por la ciudadanía, permitiendo
bilidad se ha estudiado desde la perspectiva el libre ejercicio de la voluntad política del
de dar respuestas a situaciones problemáticas poder ejecutivo mediante la obediencia cívica
que la sociedad cree afectan su vida en diver- del pueblo” (1993: 13).
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Siguiendo los postulados anteriores se ob- Siguiendo esta idea de la gobernabilidad,


serva que el objeto de estudio es básicamente en la que se mira más allá de la acción guberna-
el gobierno, es decir, se tendrá en cuenta lo mental, encontramos autores que la proponen
que este hace o deje de hacer; así a la goberna- como una cualidad de las sociedades o sistemas
bilidad ahora se le llame acción de gobierno, sociales mas no de sus gobiernos, tal como lo
sumándole una expectativa de buen gobierno, plantea Joan Prats (2001) quien, citando a
para evitar de esa forma lo redundante del tér- Carrera, señala que “no es el gobierno el prin-
mino (Alcántara, 1995: 40). cipal responsable de lograr la gobernabilidad,
Se debe tener en cuenta que dada las cir- sino que la considera una capacidad social que
cunstancias o particularidades que presenta depende de la articulación de actores estratégi-
Colombia, hablar de gobernabilidad implica cos quienes toman decisiones colectivas para
no solo la evaluación o el desempeño del Es- resolver el conflicto inherente a la relación
tado, sino también examinar la actuación de gobernantes-gobernados” (2008: 94).
una serie de actores con recursos de poder para A la gobernabilidad, entonces, le es in-
desestabilizar, persuadir u obligar a un gobier- herente el conflicto entre actores, el cual para
no, especialmente en lo local, a actuar de una poder resolverse requiere de ciertas reglas y
u otra manera. Para eso entonces se deberá procedimientos, tanto formales como infor-
tener en cuenta a la gobernabilidad no como males, los cuales pueden tener distintos grados
el accionar de uno solo sino el del encuentro, de institucionalización (Prats, 2001).
y desencuentro, del gobierno y el no-gobierno. Como se observa, el concepto toma una
Esta es una oportunidad que ofrece un con- dimensión más integral e incluyente, si se quie-
cepto tan desarrollado por tanto tiempo y por re, apuntándole a la evaluación y el análisis de
muchos autores. procesos políticos que incluyen toda la diná-
En los distintos enfoques en que se de- mica que proporcionan los movimientos so-
sarrolla el concepto se le va dando una nueva ciales y otras instancias distintas a las estatales.
estructura, no muy alejada de la que se podría Para este caso, Michel Coppedge le da un
tener como estructura base, que en términos sentido proporcional a lo que se viene desarro-
generales se concibe como gobierno: conducir llando en la concepción de gobernabilidad.
la acción colectiva. En esta línea se encuentran Para este autor, en principio, la gobernabili-
enfoques en los que la gobernabilidad será en- dad “es el grado en el que el sistema político
tendida como la construcción de una acción se institucionaliza” (2001: 212). Coppedge
pública que no se interesa por un actor en entenderá tal institucionalización, de acuerdo
particular, sino más bien se construye colecti- con Huntington (1968), como el proceso por
vamente. Es así que, “este prisma de observa- el cual las organizaciones y los procedimientos
ción nos ayuda a entender la realidad de dicha adquieren valor y estabilidad.
acción no en su apariencia formal, sino en su Dicho autor plantea varias preguntas
dinámica real” (Cabrero, 2005: 19). metodológicas que están implícitas en las que
ya se han realizado antes en la primera parte
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de este documento: ¿para quién adquieren un tras el grupo sea más claro en lo que quiere (un
valor estas instituciones? y ¿cuánto valor deben objetivo claro) podrá tener un mejor ejercicio
adquirir?, “ya que en el caso de que se requiera del poder.
como condición que toda la sociedad tuviera Coppedge concluye, refiriéndose a los
que estar satisfecha con sus organizaciones y actores:
procedimientos, la institucionalización sería
algo imposible” (Coppedge, 2001: 212). Los actores estratégicos no tienen por qué coincidir con
Es una introducción a la gobernabilidad las otras organizaciones o con los procedimientos que
que desde el principio nos invita a conocer la gobiernan sus relaciones con ellas para que haya gober-
realidad, aunque el autor no lo plantee literal- nabilidad; solo necesitan aceptar que no pueden mejorar
mente. Coppedge (2001: 212) propone que su situación rechazando estos procedimientos a favor
las personas, los grupos o las asociaciones, para de otros o de ninguno. No tienen por qué gustarles las
las cuales las organizaciones y los procedimien- normas; solo tienen que seguirlas porque ellos aceptan
tos (por los cuales se reconocen, se relacionan que están mejor con ellas que sin ellas. Por lo tanto, los
e intercambian) deben tener validez son los actores menos poderosos pueden estar simplemente
(las) relativamente poderosos(as), o también resignados a seguir estos procedimientos, basados en su
denominados actores estratégicos: “aquellos creencia de que les falta poder para negociar otros que
que son capaces de socavar la gobernabilidad, podrían servir mejor a sus intereses. Llamaré “formulas”
interfiriendo en la economía y en el orden a estos procedimientos que rigen las relaciones entre
público”. actores estratégicos (2001: 214).
Visto así, el autor propone entender la
gobernabilidad en términos de poder, para la De acuerdo con el interés de estudio, los
cual definirá el poder como el grado en que grupos armados junto con los grupos políti-
un grupo es capaz de utilizar ciertos recursos cos y económicos, aparte de ser actores estra-
políticos (y no solo políticos) para su propio tégicos, tienen objetivos claros, por lo que el
beneficio3. Entre los recursos más destacados municipio, para hablar de uno de los intereses
se pueden mencionar: a) los cargos públicos, de los gai y de otros actores, se convirtió en el
b) las ideas y la información, c) los factores escenario de enfrentamientos y asociaciones
de producción (trabajo, tecnología y materias entre ellos4. Estos mismos actores van creando
primas junto con el capital), d) fuerza violenta, “fórmulas” en el contexto municipal que les
e) grupos de activistas, y f ) la autoridad moral permitirán dominar a su antojo la política,
(Coppedge, 2001: 213). la economía y, por supuesto, el accionar del
Un grupo puede tener más de un recurso gobierno.
y entre más tenga más estratégico es. Y mien-


3
Este concepto de poder refiere al expuesto por Steven Lukes (2007).

4
Véase Valencia (2007), Sánchez y Chacón (2006).
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Esto quiere decir que existe una relación recrea una realidad, no significa una gober-
de poder, en tanto hay una lucha por la apro- nabilidad sin ley, sino una donde se utiliza
piación de algo, en la que cada grupo o actor la ley, la norma constituida para el beneficio
estratégico utilizará sus recursos de la manera de pocos: los que pueden desplegar coacción,
más eficiente, con la intención de obtener más asociados a otros que quieren entrar en el juego
recursos traducidos en un cúmulo importante buscando su propio beneficio.
de poder. En esta idea lo que se quiere dejar en claro
De esta manera implementarán un go- es que a la gobernabilidad, tal como nos la ha
bierno afín con sus intereses, en el cual la go- mostrado la teoría de los últimos tiempos, le
bernabilidad quedará como el grado en que las falta realidad, en especial para el caso colom-
relaciones entre los actores estratégicos obedecen a biano, insisto, donde el contexto de conflicto,
unas fórmulas estables y mutuamente aceptadas de un Estado débil, que no ha cumplido en
(Coppedge, 2001: 214). Fórmulas en las que muchos aspectos con lo expresado en la Carta
jugará un papel importante el conflicto y los constitucional, termina siendo un caldo de
actores o grupos inmersos en este. cultivo para que la gobernabilidad en lo lo-
Lo anterior se refiere a la capacidad de cal no sea la esperada desde las instituciones
actuación de los gai y de los distintos actores formales.
estratégicos para ejercer el poder, que se tra-
duce, según Coppedge, en asociarse con los 3. La estrategia de los grupos armados
poderosos, con los que tienen los recursos, ilegales y su interés
aceptando unas normas impuestas, que en mu- por lo local
chos casos se salen de lo formal-institucional
pero que hacen parte de otro tipo de institu- En los siguientes apartados se presenta de
cionalización que se va formando en lo local. manera general la estrategia y el interés plan-
De acuerdo con los planteamientos ex- teado por los gai en su afán de ganar poder
puestos se entenderá la gobernabilidad en como fuerzas territoriales con la intención de
tanto realidad de desempeño y acción de los apoderarse de recursos a partir de sus tácticas
distintos actores estratégicos, esto es, relacio- de expansión y fortalecimiento dentro de los
nes y formas en las que tales relaciones se van cambios institucionales concretados en la
institucionalizando, aprehendiendo por parte Constitución Política de 1991.
de los individuos y los grupos o asociaciones En el recorrido histórico de los grupos
que establecen la estrecha o armoniosa relación guerrilleros se encuentra que una de sus prin-
entre lo político y la política5. cipales estrategias para la “toma del poder”
No obstante, este tipo de gobernabilidad teniendo en cuenta la combinación de todas
que puede salirse de la formalidad, pero que las formas de lucha, legales e ilegales, es la toma


5
Comprende la gobernabilidad y el estudio de las relaciones entre las instituciones cristalizadas o cristalizadoras.
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y dominación territorial cuyo objeto principal De acuerdo con Rangel (1997), también se en-
es el municipio. cuentra la influencia en los procesos políticos
Las guerrillas en Colombia han sido con el fin de controlar las administraciones
conscientes desde el principio de que no solo municipales y, a su vez, mantener segura una
se podrá alcanzar el poder por la vía militar, fuente importante de ingresos.
aunque sea esta la que tenga mayor prelación, Es una manera de hacer la política me-
para ello la actividad militar se combinó con diante los distintos recursos poseídos por estas
la de la influencia, coerción e infiltración en fuerzas. Puesto que se reconoce que existe un
las administraciones locales6. dominio de la forma militar y coercitiva para
Según Rangel (1997) la guerrilla —la de llevar a cabo su estrategia, pueden ser recono-
las farc particularmente—, hacia mediados de cidas como un actor estratégico, con capacidad
la década de los noventa, comprendiendo que de movilizar ciertos recursos y de interferir o
tenía un poder económico y militar en fuerte doblegar el curso normal (formal) de las admi-
ascendencia, sabía que no podía contar sola- nistraciones locales (Coppedge, 2001).
mente con el apoyo social que brindaban las La inserción en las distintas zonas que
bases sociales de las zonas rurales, por eso fijó coparon no solo se quedó en la extracción del
su mirada hacia las zonas urbanas o municipios recurso a las empresas, sino que además se
con una importante concentración poblacio- propuso la infiltración y participación tanto
nal, así como unas características administra- en los procesos político-electorales como en las
tivas, fiscales y políticas que se veían robusteci- administraciones municipales donde tuviesen
das por el nuevo proceso de descentralización influencia.
político-administrativo iniciado a principios Este asunto es fundamental para el caso
de esta misma década: 1990; esto con el fin de la guerrilla del Ejército de Liberación Na-
de alcanzar el objetivo de construcción estatal, cional (eln) el cual, después de una cruenta
como lo denomina Richani (2003: 133). arremetida del Ejército nacional de Colombia,
Alcanzar este objetivo implicó asumir se refugió en las conversaciones de paz durante
papeles que en estricto sentido pertenecen al el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986)
Estado, como era el del cobro de impuestos donde se hace un alto al fuego y replantean la
a comerciantes y personas con cierto capital estrategia de guerra.
económico en muchos municipios y pueblos7.

6
Al respecto Pizarro Leongómez (2006: 185) expresa que “al lado de esta expansión hacia zonas de interés econó-
mico y militar, el eln, inicialmente, y las farc, más tarde, comenzaron un proceso de control municipal mediante la
expulsión de la Fuerza Pública, el asesinato o la cooptación de líderes políticos locales y el dominio de los presupuestos
municipales… Es decir, la acción militar comenzó a combinarse con un proceso de erosión institucional mediante
una sustracción de municipios enteros al control del gobierno central”.
7
Ejemplos de esta forma de asumir el control los podemos encontrar en los trabajos de Rangel (1997), Echandía
(2006), Rachini (2003), entre otros autores.
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El eln, en su necesidad de supervivencia, el trabajo político el cual comenzó a tener sus


emprendió una mejor relación con las admi- frutos a principios del siglo xxi9.
nistraciones y los poderes políticos locales y Tan fuertes se vuelven las auc que entre
municipales, que equivale a utilizar las formas 1996 y 2002 llegaron a tener presencia en más
de lucha legal, esto es, la combinación de todas de 25 departamentos de los 32 en los que se
las formas de lucha. Es esta concepción, según divide Colombia, y en 382 de los 1102 mu-
Cubides (2005), la que le permitió a las farc nicipios, esto significaba presencia en 35%
un crecimiento sostenido y al eln su resurgir. del territorio nacional con aproximadamente
Todo lo anterior tendrá un contexto 13.500 personas armadas (Ramírez, 2005; El
basado en la crisis del Estado central y en la Tiempo, 2001).
emergencia de una descentralización adminis- El control territorial es un elemento fun-
trativa que inicia a finales de la década de los dacional en el ideario de las auc, observado
ochenta. Este escenario tendrá su influencia como botín de guerra y de negociación. En un
en las nuevas perspectivas de los grupos gue- pasaje de la entrevista que le da a Aranguren
rrilleros. El eln, según Vargas (2006), como (2001; 194), Carlos Castaño le comenta que,
las farc, verá una oportunidad estratégica, que por medio de su consejero, Hernán Gómez,
pasa de la “toma del poder nacional” a acentuar entendió “lo fundamental de esta guerra: el
en el control territorial y el ejercicio del poder control de territorios”.
en los municipios, sin olvidar su perspectiva En la estrategia de control territorial to-
de tomarse el poder nacional, solo que ahora ma importancia el municipio al igual que las
aprovechando la oportunidad de un cogobier- formas de relacionarse con sus ciudadanos.
no armado en lo municipal o local8. Dominar las zonas que circundan las econo-
De otro lado, para las Autodefensas Uni- mías ilícitas y sus fuentes de financiamiento
das de Colombia (auc) o paramilitares, la im- implica utilizar las tácticas, los métodos y las
portancia de controlar el territorio se convierte estrategias de orden tanto político como de
en una de las metas para su fortalecimiento control social por los medios que requiera,
como organización. Entienden que por el entre ellos el armado.
control territorial pueden erigirse como orga- La hegemonía de los grupos armados
nización legítima, dependiendo de la relación ilegales en considerables zonas del país fue un
y lo que tengan para ofrecer a la sociedad. Es cambio de estrategia en el caso de las guerrillas,
así que comienzan a unir el avance armado con ¡y la estrategia en el caso de los paramilitares

8
En las conclusiones del ii Congreso de la uc-eln es clara esa intención. Ver el capítulo Por el control municipal
(Vargas, 2006).
9
El editorial del 19 de enero de 2001, del periódico El Tiempo, llama la atención en cuanto al “proyecto político
con cuadros, bases sociales, financiación asegurada y aspiraciones territoriales […] las evidencias de que han pasado
de una etapa militar a una cada vez más política y territorial son claras. Basta con analizar el aumento en su pie de
fuerza”.
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o auc! Las formas y los fundamentos difieren, nes o señores: los dos vieron en el municipio
ya que una veía en el Estado y sus políticas un un botín del cual extraer recursos, ampararse,
enemigo, con pretensiones de cambiar un régi- gobernar en tanto era el escenario ideal para
men por otro. Mientras que las auc defendían desplegar sus “principios” regidores.
la propiedad privada, el régimen democrático- Ambos bandos advertirán en el muni-
liberal, y “las libertades” que se veían afectadas cipio la forma de conjugar todo su poder,
por el accionar insurgente, así estaba reseñado siendo la fuente de extracción de recursos de
en sus documentos fundacionales de 1997. toda índole. Sin duda el cambio de estrategia
Ambos proyectos tuvieron sus bases socia- guerrillera de las farc, particularmente des-
les; uno, la guerrilla, por pretender el ascenso pués de su séptima conferencia, condujo al
y la participación política de las clases subal- objeto de ganar el poder local y, por supuesto,
ternas y el otro por defender un estatus quo de la respuesta del bando contrario sumado a su
vieja data y la seguridad. Incluso este último comportamiento y visión localista, tuvo una
obtuvo el apoyo de clases medias y bajas, gra- respuesta similar estableciendo, tal como lo
cias en buena parte a que se plantearon proyec- plantea William Ramírez (2005: 176), “el ho-
tos de progreso regional, es decir, no luchaban rizonte estratégico de la lucha política y militar
contra la inversión o la presencia del Estado, y, en consecuencia, la naturaleza misma de la
que de alguna forma aliviaba el bienestar de búsqueda y preservación del poder local”.
las personas, lo que era adjudicado a las auc, El municipio como fuente de poder prác-
debido a que había sacado la guerrilla, de ahí tico, cercano y más real, transformó el pensar
que se encuentren expresiones como: “¡antes en un proyecto nacional. Se registraron varios
no se podía ni salir, ahora hay más seguridad o elementos que catapultaron el interés de los
desde que esa gente se fue [la guerrilla] ya hay gai por tomarse el poder local, entre ellos la
más Estado! Todo esto en el fragor de la lucha descentralización político-administrativa que
auc frente a guerrilla”10. se presentó con la intención de darle a este ente
El municipio y las zonas rurales –tanto administrativo la importancia que se merecía
en el caso de las auc como de las guerrillas– como unidad fundamental de la nación, lo que
es un medio, es la estrategia de supervivencia fue tomado en serio por los grupos armados
y de sostenimiento. Es el lugar de ejercicio ilegales.
verdadero del poder por los gai, tanto para 4. Descentralización político-administrati-
zona de abastecimiento como de resguardo e va, el municipio colombiano y su importan-
impunidad, de imposición de normas así co- cia para los GAI
mo de estructuras y comportamientos sociales
sacados de la idea de sociedad fundada en el El municipio colombiano ganó la im-
conocimiento de cada uno de los jefes, patro- portancia que requería a partir del interés

Entrevista a habitante del municipio de El Carmen de Bolívar.


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descentralizador desarrollado en América La- de los distintos ámbitos de acción nacional.


tina, enmarcado dentro de los cambios en el Según Oscar Oszlak (2006), la puesta en
modelo de desarrollo económico presentado marcha del modelo neoliberal llevó consigo
en la región. Cambios influenciados por Es- la aplicación de una serie de reformas del
tados Unidos, el Reino Unido y mecanismos Estado encaminadas a generar procesos de
multilaterales de carácter económico como el privatización, descentralización, tercerización
Banco Mundial durante las tres últimas déca- y desregulación que terminaron por promover
das del siglo xx. una participación activa del mercado a costa
La sustitución de importaciones, que era de una reducción del papel del Estado o su
el modelo de desarrollo asumido por la ma- desmantelamiento.
yoría de Estados latinoamericanos, comenzó La discusión entre cambiar el modelo o
a sufrir grietas dentro de los balances internos continuarlo se saldó con contundentes apertu-
de cada Estado causadas, según sus críticos, ras de las economías a un papel más activo del
por el modelo proteccionista, cerrado a la capital privado y con la idea de que un Estado
participación de otros actores de la sociedad, pequeño es más eficiente y eficaz. Aunque lo
paternalista e intervencionista, lo que originó económico y administrativo tenía que sur-
trastornos económicos o desbalances en las car el fortalecimiento democrático (Orjuela,
cuentas públicas teniendo como resultado 1993).
altos niveles de inflación. Propiciar más cercanía entre el ciudadano
La participación estatal en la economía y el Estado se vislumbró mejor a nivel territo-
generaba, para los defensores de un Estado rial explorando en la unidad político-adminis-
menos intervencionista, trastornos en la for- trativa más cercana a la gente: el municipio,
ma como esta se debía desarrollar, debido a siendo la descentralización política, adminis-
la ineficiencia e incapacidad del Estado para trativa y fiscal el paradigma que permitiera tal
controlarlo todo. concreción.
Las reformas sociales en América Latina La descentralización se vislumbra como
se orientaron preferentemente a la reducción el medio de lograr tal eficiencia en el aparato
del gasto, a la baja en las tasas de interés, el estatal, con la profundización de la democracia
desmonte de barreras arancelarias, la des- sobre la base de la autonomía local, permitien-
centralización de los servicios sociales o su do la participación y la toma de decisión ciu-
privatización, entre otras medidas. Lo que dadana de manera más directa de acuerdo con
empezó como una serie de políticas económi- los problemas detectados en el territorio, esto
cas de ajuste y de estabilización terminó en un refiere a una participación activa en la gestión
conjunto de políticas que iban en contra del de los problemas y temas públicos en lo local.
Estado de bienestar (Banegas, 2008). En estos términos, la descentralización
Para la década de los ochenta –en ade- no solo implica una forma de condensar toda
lante– el Estado estuvo marginado no solo la discusión acerca del rol del Estado, sino
de la vida económica y social, sino también también una apuesta por la búsqueda de una
S e g u r i d a d, co n f l i c to y g o b e r n a b i l i d a d lo c a l
148

estabilidad gubernamental y legitimidad del Algunos antecedentes del proceso de des-


régimen político, por medio de respuestas sa- centralización en Colombia los encontramos
tisfactorias a las demandas de los ciudadanos, en distintas leyes promulgadas en los años
combinando eficiencia administrativa con una ochenta durante el gobierno de Belisario Be-
fuerte dosis de elementos democráticos en la tancur Cuartas entre 1982 y 1986. De aquellas
gestión general, es decir, configurando la go- leyes Suárez (2004: 255-56) destaca:
bernabilidad (Orjuela, 1993; Ibarra, 2001).
De acuerdo con lo anterior se puede • Ley 14 de 1983, con el objeto de fortale-
inferir que la descentralización es el proceso cer las finanzas territoriales. En ese mismo
por el cual se le concede poder de decisión, año se configuró un fuerte movimiento
gestión y ejecución autónoma de recursos al autonómico regional que contribuyó para
gobierno municipal con base en una mayor que se expidiera la Ley 76 de 1987, por la
autonomía política teniendo como principal cual se formaron los Consejos Regionales
objetivo (enfatizando en la “profundización de Política Económica y Social (Corpes),
de la democracia”) legitimar el régimen polí- los cuales aún tienen vigencia.
tico a fin de provocar la reproducción de este • Ley 12 de 1986, por la cual a las haciendas
en los espacios locales y regionales, a partir o municipales y departamentales se les asig-
apoyándose en la participación de otros actores nan transferencias económicas: la nación
en la arena política los cuales están llamados transfiere 50% del iva a los municipios,
a ser masificadores de las distintas formas de además de la posibilidad de concebir sus
participación así como de vigilancia y control. propios ingresos por medio del impuesto
Lo anterior fue acatado en la mayoría de países de industria y comercio y el impuesto de
latinoamericanos en el afán de búsqueda de valorización estipulado en el Decreto-Ley
legitimidad y estabilidad, esto es, de gober- 1333 de 1986.
nabilidad. • Decreto-Ley 77 de 1987, se reasumen
funciones de sectores y servicios estra-
4.1. El proceso de descentralización político- tégicos concretando la descentralización
administrativa en Colombia administrativa.
• En 1988 se realiza la primera elección
En la década de los ochenta Colombia se popular de alcaldes: descentralización
inserta en la nueva ola liberal que acogían la política.
mayoría de Estados del continente americano.
La descentralización como paradigma fue la En 1991, con la nueva Constitución
base para el desarrollo que se planeaba en la Política de Colombia (cpc) se “legalizan” dis-
época, esto es, de transferencia de capacidades tintas formas y mecanismos de participación
de decisión a nivel local en la gestión pública como el plebiscito y el referendo, entre otros;
con el objeto de conseguir mayor eficiencia se concreta el proceso de descentralización
en su accionar.
OPERA, No 12
149

político-administrativa y el modelo de desa- Por último, y con un poco de mayor inte-


rrollo basado en el libre mercado. rés, pues va estrechamente ligado con el objeto
En el esbozo del proceso de descentraliza- de este artículo, es la descentralización fiscal.
ción se ha ido observando una división en las Con esta se pretende la organización y claridad
dimensiones de esta. Esto es, se reconoce la des- al gasto público en la búsqueda de reorganizar
centralización administrativa que adjudica res- las relaciones intergubernamentales en mate-
ponsabilidades a los entes territoriales en ma- ria fiscal. La dimensión tiene su base lógica
teria de salud, educación y saneamiento básico en tanto que tener autonomía sin recursos no
(acueducto y alcantarillado), ordenamiento del es atractivo para ninguna entidad territorial.
espacio, ejecución de inversión y planeación Esta forma de descentralización se basó,
del desarrollo local, con el fin último de hacer entonces, en el fortalecimiento de las fuentes
más eficiente la acción pública local. de recursos propios de los entes territoriales
Otra dimensión es la política, que se con el aumento de las transferencias del go-
fundamenta en la elección popular de al- bierno nacional para los municipios y depar-
caldes y gobernadores de departamentos así tamentos: se pasó de 22 a 46%. Se establecen
como la institucionalización de los distintos mecanismos de crédito y cofinanciamiento
mecanismos de participación que manifiesta para el desarrollo local y seccional; es decir,
la Constitución. comienzan a llenarse las arcas locales, dándo-
Con el Acto Legislativo 01 de 1986 se le carácter constitucional a las transferencias
constituye la elección de alcaldes, comenzan- desde 1991 en la nueva cpc, lo que se vuelve
do en marzo de 1988, que entre los muchos un atractivo para distintos grupos sociales, po-
propósitos que se le anotaban se destacaba el líticos y armados (Orjuela, 1993: 114).
convertirse Este proceso introdujo en Colombia
una nueva visión del municipio, que entre
en un mecanismo capaz de incentivar la reincorporación las muchas intenciones (positivas) como la
de los alzados en armas a la vida civil y como un instru- participación social y política, trasladó, para-
mento capaz de someter a los partidos tradicionales a la lelamente, una dinámica nacional enmarcada
competencia electoral en el nivel local y permitir, por esa en el conflicto de antaño.
vía, el surgimiento en la escena política de otras fuerzas
políticas alternativas (Torres, 2006). 4.2. Descentralización: gobernabilidad en vilo

A lo anterior se suma lo expresado por el Los grupos armados observaron la opor-


Departamento Nacional de Planeación (dnp, tunidad para controlar los espacios de auto-
2002) para el cual este tipo descentralización nomía, poder y legitimidad que brindaban
se fundaba en consolidar la democracia parti- los municipios. Sin duda, un proceso trascen-
cipativa y directa enfatizando en promover la dental en la historia política, administrativa y
gobernabilidad. social de Colombia, materializado con la pro-
mulgación de la Constitución Política.
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El proceso cambió en diversos aspectos el presentan los casos, según testimonios de ex-
sistema político nacional: ya no era lo mismo paramilitares, sentencias de la Corte Suprema
imponer un alcalde desde la gobernación y de Justicia de Colombia y de la Procuraduría,
las altas esferas de la política nacional, tal vez donde quien buscaba a los gai era el político,
continuaban los lazos de clientela que estaban empresario o líder con el objeto de utilizar el
desde mucho antes de la descentralización, pe- poder coactivo de estos en beneficio mutuo.
ro se observaron cambios, como por ejemplo, De otro lado, la influencia política que
en la pérdida de participación, así como de ganan con respecto a la debilidad en la que que-
alcaldías, por parte de los partidos tradiciona- dan dirigentes y sociedad permite aumentar sus
les: Liberal y Conservador, “llegando a perder entradas económicas gracias a las transferencias
[los dos partidos] en 1992 más del 30% de las a las que tienen derecho los municipios, con-
alcaldías a favor de partidos no tradicionales” figurando un accionar de depredación de las
(Restrepo, 1997). finanzas municipales que caracterizará a los gai
Cambios en el devenir del Estado que con el proceso de descentralización.
implicaban una alteración en la estrategia de El municipio es visto así como el escena-
los grupos violentos, pasando de una visión rio donde se pueden alcanzar muchos de los
nacional a la captura del poder local. El muni- objetivos propuestos por los gai, fundamen-
cipio se vuelve la expresión de financiamiento talmente para el caso de la guerrilla. La guerra
y demostración de poderío para los grupos y el objetivo nacional no se dejaban de lado,
armados ilegales. se observaban en el imaginario así como en
De acuerdo con Fabio Sánchez y Mario los comunicados del mando guerrillero; sin
Chacón (2005), los países con un sistema po- embargo, el municipio es la oportunidad para
lítico descentralizado ofrecen mayor oportu- imponer o disputar iniciativas de orden social.
nidad para el fortalecimiento de los gai, lo que Para el caso de las farc, según Ramírez
redunda en la expansión del conflicto armado, (2005), los combatientes y mandos dispersos
básicamente por dos situaciones fundamen- en todo el país preferían las condiciones reales,
tales: por una parte, la falta de un gobierno seguras e incluso estables que les brindaba el
municipal fuerte o con capacidad mínima para municipio, lo que también observaron las otras
repeler los ataques de estos grupos, convirtien- organizaciones.
do a líderes sociales y políticos, empresarios, El municipio es la cabeza de la estrategia
campesinos y población en general en obje- en los años noventa, este
tivo fácil para las amenazas, los chantajes, las
intimidaciones y todo tipo de acción violenta se convierte en espacio estratégico por el que pasan los
proveniente de los gai. paralelos de la guerra, ya que ellos facilitan la construc-
En este primer punto se debe advertir que ción de retaguardias legales, canalización de recursos
no solamente son los grupos violentos quienes económicos, nuevas incorporaciones, fortalecimiento
buscaban aprovecharse de la situación que de bases sociales, legitimidad política pero, por sobre
describen los autores, en tanto que también se todo, la posibilidad de materializar los proyectos de
OPERA, No 12
151

organización social, política y administrativa que cada Según datos del Observatorio de derechos
actor armado propone (Trejos, 2009). humanos de la Vicepresidencia de la Repúbli-
ca, en los mismos años fueron asesinados 461
La falta de presencia del Estado y sus concejales, 291 dirigentes políticos locales y
instituciones posibilitó que el municipio se 550 funcionarios estatales (Sánchez y Chacón,
convirtiera en un fortín para la acción de los 2005; Echandía, 2006).
grupos armados ilegales. La situación de alcaldes, concejales y go-
Los obstáculos para ejercer acción públi- bernadores sin duda tuvo mejoras relevantes
ca y justicia, entre otras obligaciones propias de acuerdo con los números; sin embargo,
del Estado, llevaron a que se registrara la pre- no dejó de ser inquietante la cifra de casos de
sencia de los gai en buena parte del territorio homicidios y secuestros que se presentaron
nacional. El ejemplo al que recurren distintos de acuerdo con la tabla 1, teniendo en cuenta
académicos interesados en el tema son la gran además que es un número menor de años el
cantidad de amenazas, asesinatos, secuestros que se toma para comparar.
desplazamiento, etc., de alcaldes, concejales o Como se puede observar, en la serie de
líderes sociales. tiempo un total de 300 casos se presentaron
Todas estas situaciones son impedimentos con los mandatarios como víctimas. El caso
para el ejercicio democrático y gubernamental que resulta más turbador es el número de asesi-
en lo local. Y pareciera coincidencia, pero lo natos contra exalcaldes, que por poco iguala la
cierto es que el poder local fue el objetivo a cantidad de alcaldes en turno, sin conocer los
partir de la descentralización; según informaba datos del año 2002. Según el mismo observa-
el presidente de la Federación Colombiana de torio, esto se debe a que muchos de los burgo-
Municipios, en el 2001 más de 200 alcaldes maestres que tenían protección ya no contaban
habían sido asesinados, sumados a los más de con esta luego de terminar su mandato, lo que
mil secuestrados desde que se implementó la les dejaba a merced de los grupos armados, en
elección popular de alcaldes en el año 1988 su mayoría, quienes hacían efectivas cuentas
(Rubio, 2002; El Tiempo.com, 2001: 1-12). pendientes ya fuera porque no acataron sus
Tabla 1. Situación de autoridades municipales 2002-2007

Tipo de acción violenta contra


2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total
alcaldes/Año

Homicidios de alcaldes 13 9 4 1 1 1 29

Homicidios de exalcaldes ND 3 11 6 4 0 24

Homicidios de concejales 80 75 18 26 23 14 236

Secuestro de alcaldes ND 4 4 1 1 1 11

Fuente: elaboración propia con datos del observatorio del programa presidencial de dh y dih. Vicepresidencia de la República, Situación de derechos
humanos y derecho internacional humanitario 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, con base en datos suministrados por la Federación Colombiana de
Municipios (fcm), la Federación Colombiana de Concejales (Fecon), la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa Nacional.
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órdenes, chantajes o los enfrentaron desde su coincidente con la promulgación de las auc
estatus gubernamental. por parte de Carlos Castaño y su objeto de
Igual o más grave es el caso para los pe- consolidar el proyecto en todo el país, asesi-
riodos electorales donde las acciones violentas nando o amedrentando a quien se saliera de
(amenazas, secuestros, asesinatos y demás) y el sus postulados.
deseo por mantener un poder en cierto territo- Igualmente, coincide con el inicio de
rio por parte de grupos políticos, grandes em- cambio de estrategia de los grupos guerrille-
presarios y gai, afectaron el normal desarrollo ros, particularmente las farc, para tomarse el
de estos procesos así como la vida de muchos poder local y utilizarlo como herramienta y
candidatos. En las tabla 2 y 3 se observan, du- botín de guerra. Solo hay que recordar la toma
rante tres periodos electorales, los asesinatos de poblaciones en departamentos como Putu-
y secuestros de candidatos a corporaciones, mayo y Caquetá de donde fueron secuestrados
alcaldías y gobernación. buena parte de los “canjeables” en su poder
Como se observa, el periodo de mayo- para negociar, así como demostración de su
res acciones contra aspirantes es el de 1997, poderío bélico y estratégico.

Tabla 2. Secuestros de candidatos para cargos públicos por elección


popular en tres periodos electorales

Año/Cargo al que se aspira 1997 2000 2003 Total por cargo al que se aspira

Alcaldía 49 21 13 83

Concejo 27 8 2 37

Gobernación 6 9 1 16

Total general por año 82 38 16

Fuente: elaboración propia con datos del Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih. Vicepresidencia de la República, Situación de derechos
humanos y derecho internacional humanitario.

Tabla 3. Homicidios de candidatos para cargos públicos por elección


popular en tres periodos electorales

Año/Cargo al que se aspira 1997 2000 2003 Total por cargo a aspirar

Alcaldía 21 13 13 47

Concejo 30 21 15 66

Gobernación 2 3 1 6

total general x año 53 37 29

Fuente: elaboración propia con datos del observatorio del Programa Presidencial de dh y dih. Vicepresidencia de la República Situación de derechos
humanos y derecho internacional humanitario.
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Para 1997 las farc llevaron a cabo la anterioridad por parte de los gai en los territo-
estrategia del “vacío de poder”, que era bási- rios donde intervinieron (tabla 4).
camente el secuestro, el desplazamiento y el
asesinato de mandatarios locales y autoridades 5. Consideraciones finales
públicas, proponiéndose la destrucción y el
colapso del Estado en lo local (tabla 4). Sin Los grupos armados ilegales configura-
embargo, no fueron solamente las acciones ron cada uno su estrategia sobre la base de la
violentas contra burgomaestres o candidatos, descentralización. Ambas partes: guerrillas y
sino fue la renta pública otro de sus princi- paramilitares, jugaron las cartas de acuerdo
pales objetivos: direccionando las obras así con la posición asumida en distintos ámbitos
como la forma de inversión de recursos, y por de la vida social y política para aprovecharse,
medio de una veeduría armada con el objeto crecer e inmiscuirse en el entramado social de
de verificar que se cumplieran los acuerdos de los municipios colombianos.
inversión tal como lo exigían (Ávila, 2010: Cada actor trajo una idea de cómo aden-
179-181). trarse a configurar sus líneas de acción en el
A las acciones contundentes de los gru- nuevo escenario. Según Ávila (2010) y Ramí-
pos armados ilegales se suman las incontables rez (2005), ambos bandos coinciden en la cap-
amenazas y extorsiones a las que son sometidos tura de rentas, diferenciándose por su actitud
estos aspirantes, lo cual lleva a renuncias. Para pro o antiestatal. En el caso de los paramilita-
este periodo, anota Ariel Ávila (2010: 180), se res, se aprovecharon de las agencias del Estado
observó la renuncia de 1688 candidatos que para alcanzar sus fines sin dejar de cuestionar la
aspiraban a cargos a nivel regional, por temor capacidad estatal para repeler a la insurgencia
a ser “objetivo terrorista” de la guerrilla o de que amenaza la propiedad privada, asumién-
las autodefensas. dose como elegidos para ayudar a recuperar la
En los siguientes periodos, aunque un eficacia de la institucionalidad; mientras que
poco más reducido, siguieron las prácticas las guerrillas se dedicaron a desplazar, devas-
violentas contra aspirantes. Esta reducción tar, negar todo lo que tuviera que ver con la
obedeció en gran parte al control asumido con institucionalidad formal del sistema político,

Tabla 4. Homicidios de servidores públicos 2002-2012

Acciones / años 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 julio-12

Homicidios de al-
12 11 15 6 5 1 3 4 4 8 1
caldes y exalcaldes

Homicidios de con-
77 75 18 26 23 14 13 10 8 9 2
cejales

Fuente: elaboración propia con datos del Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih. Vicepresidencia de la República, Situación de derechos
humanos y derecho internacional humanitario
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pretendiendo instaurar un orden de acuerdo Sin duda esta es la ventana de oportu-


con los postulados políticos que esgrimen. nidad, como la denomina Gutiérrez Sanín
Ambas posiciones se quedan en el dis- (2010), que brindó la descentralización para
curso, pues la realidad, y las investigaciones los grupos armados, en cuanto a una nueva
académicas, judiciales, periodísticas, etc., han forma de legitimar, proyectar tácticas, acumu-
mostrado con suficiencia el interés de los gai lar riqueza pero, sobre todo, disputarse el Esta-
por ganar poder local, lo que ha permitido el do, con todo lo que este trae. En lo municipal
usufructo de las arcas municipales y la ins- no significó (¿o significa?) más que la sesión de
tauración de sus propios sistemas sociales, de la acción legitima constitucional a unos grupos
gobierno y justicia; en resumen, no se observa que cogobernaran de acuerdo con unos recur-
la construcción de un proyecto de cambio para sos que le permitieran trazar orden, normas y
mejorar el bienestar social que dicen cambiar reglas sociales que se salen del ámbito jurídico
o defender. y del sistema político constituido.
La guerrilla no está interesada en la pre- Teniendo en cuenta el dossier de los gru-
sencia material del Estado, dice Gutiérrez pos armados más importantes, en disputa por
Sanín (2010: 18). Sin embargo, estas fueron los recursos y por imponer su hegemonía, y
quienes se inventaron la “guerra municipalis- considerando la aparición de nuevos grupos
ta”, es decir, la forma de aprovecharse de las violentos remanentes de las auc particular-
rentas por medio de la extorsión, presión a los mente, la gobernabilidad, dependiendo del
alcaldes, gobernadores y concejales, al igual actor armado hegemónico en un territorio
que la consecución de objetivos estratégicos determinado, va ser negociada, amenazada o
tanto en lo militar como en lo político. disputada.
Fue la fuerte arremetida contra el aparato El ejercicio de poder del Estado estará
estatal y, por ende, de los pocos programas so- vedado por los gai, quienes impondrán sus
ciales de asistencia que ejecutaban, lo que llevó recursos, de todo tipo, para generar fórmulas
a que los paramilitares contaran con una base estables y aceptadas por los demás actores es-
social diversa y significativa compuesta por tratégicos ubicados en el territorio, entre ellos
políticos, empresarios, campesinos y líderes el mismo Estado.
de estratos menores. Es recurrente encontrar La gobernabilidad está ligada a ese ejer-
en los discursos de sus cabecillas hoy extradi- cicio de poder que debe desplegar el Estado,
tados, como Salvatore Mancuso, justificar sus particularmente por el control de los aparatos
cruentas prácticas violentas en la protección de constrictivos para poder llevar a cabo las polí-
la propiedad, el capital y la inversión privada, ticas positivas en bienestar de los ciudadanos.
sin dejar de lado algunas arengas de reivindi- Si no se tiene el principal recurso político: la
cación social: más escuelas, construcción de fuerza, entonces se le reconocerá otro superior,
puestos, etc., todo por supuesto bajo la égida quien dará las pautas de la gobernabilidad den-
y el provecho del grupo armado. tro de un territorio.
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