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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Instituto Profesional Iplacex

UNIDAD
INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. CONCEPTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración es un fenómeno que tiene lugar dentro de otro fenómeno

llamado organización, es decir, para que exista la “Administración” necesariamente
debe existir una organización.
Para nuestro estudio, la organización tiene dos acepciones básicas:
Como Entidad o “Empresa”, organismo formado por un conjunto de partes

individuales, reunidas para dar lugar al cumplimiento de un objetivo común y
determinado
Como Proceso, es decir, la organización como parte del proceso administrativo,

como una herramienta que busca ordenar las partes componentes de un todo, de
modo tal que cada una por separado, conforme una pieza esencial del sistema.
El proceso de organización como una parte del proceso administrativo, consiste

básicamente en identificar un grupo de funciones, actividades o tareas más o menos
homogéneas o equivalentes, agruparlas y asignarlas a una persona con la autoridad,
que se responsabilice de su ejecución, en donde el resultado gráfico es el organigrama1
de la entidad o empresa.
La organización más clásica es la organización funcional, sin embrago, se debe

reconocer que existen otras formas de agrupar las actividades o funciones de la
organización, por ejemplo, organización por productos, por clientes, por proyecto,
matricial y otros. Cabe señalar, que este no es el tema central de nuestro estudio.
Nuestro estudio se basa en la administración, en particular, en la administración

pública, ya que no se busca discutir las formas o el cómo administrar el Estado, sino
más bien enfatizar en los conceptos claves de la administración pública, tales como:
¿qué es la administración del Estado? ¿Por qué se debe administrar el Estado? ¿Las
funciones o tareas que deben asumir las personan que administran el estado? Es decir,
los elementos o conceptos claves que constituyen los fundamentos que explican la
razón de ser de la administración y en particular de la administración pública.
1
Que es la representación gráfica de la estructura organizativa, vertical u horizontal, de una empresa.

1.1. La Sociedad Humana
Para comprender y entender el concepto de Derecho es indispensable participar

de la idea de que el hombre forma parte de un conglomerado social, es decir, la
sociabilidad es una característica importante del ser humano.
La sociedad humana no es una mera existencia física de las personas, sino que
es una delicada, frágil y complicadísima estructura de relaciones materiales y
espirituales, sustentadas en la conciencia de una multiplicidad de objetivos de interés
común.
La sociedad o la cultura es el resultado o el fruto de la convivencia humana.
El concepto de cultura entendido como sinónimo de sociedad, es el componente

que define la condición o evolución humana y esta es una condición esencial al ser
humano y en este contexto no existen personas cultas o incultas, todos los seres
humanos tiene cultura.
La cultura más el lenguaje son elementos constitutivos y esenciales del ser

humano. Desde el punto de vista antropológico y etnológico, es indudable que el
lenguaje articulado constituye una de las manifestaciones características que separan
al hombre de los seres irracionales. Éstos últimos expresan y comunican sus
sensaciones por medios instintivos, pero no hablan, a diferencia de los seres dotados
de conciencia.
Por lo tanto, si tuviésemos que añadir un sexto sentido a los cinco tradicionales,
sin duda alguna, ésta sería el habla, ya que la lengua, además de servir para el sentido
del gusto y otras funciones cotidianas, tiene la aplicación de emitir sonidos articulados,
una particularidad que, como ya dijimos, nos diferencia de los animales inferiores con
los que compartimos: vista, oído, tacto, olfato y gusto.
El lenguaje en si es una abstracción, ya que es capaz de asociar a un objeto o

situación determinada, un sonido articulado que posee un significado particular. Así, la
función más importante del lenguaje es la comunicación, es decir, el intercambio de
informaciones. Aunque este no es el único sistema de comunicación puesto que
también empleamos la comunicación no verbal como: la mímica, las posturas, etc.,
pero es el lenguaje oral el que ocupa un lugar predominante.
Posteriormente, en este contexto el hombre crea “Instituciones u

Organizaciones”, a las que podemos definir como creaciones del hombre para
satisfacer las necesidades sociales, en este sentido la palabra “institución” se considera
como un vocablo que designa a todo lo que ha sido creado por el hombre en contra
posición a lo que es natural.

Toda sociedad o cultura está sustentada por una complicada red de instituciones,
destinadas a darle estabilidad, continuidad y permanecía a la misma, sociedad. Existen
instituciones de diversos tipos como políticas, religiosas, militares, policiales,
deportistas, etc.., todas ellas constituyen el elemento estructural de la Institucionalidad,
pero también existe un elemento intelectual que caracteriza a una institución y el que se
encuentra expresado en las ideas, creencias y el sistema de principios, y valores que
sustentan al orden de la institución.
Figura Nº 1: Esquema “Cómo el hombre crea y conforma las organizaciones sociales y

la cultura”
Crea y conforma Que constituyen
E SOCIEDAD
EL HOMBRE
CULTURA
Fuente: Creación Material de Estudio
1.2. Cómo surge el vocablo Estado
La primera utilización del vocablo Estado la encontramos en la obra “El Príncipe”,

de Nicolás Maquiavelo, publicada en 1515. En ella se señala que:
Los Estados y Soberanías, que han ejercido y ejercen soberanía sobre los
hombres, han sido y son repúblicas o principados.
Para Maquiavelo, el concepto de Estado está vinculado a la idea de poder, de
dominación soberano, el cual en su época estaba radicado en los monarcas o en
formas republicanas, sin que dicho poder esté sometido a normas objetivas o revista el
carácter de poder institucionalizado.
En el mismo siglo XVI, Jean Bodin, también emplea el término Estado en el

contexto de República, en su obra “Los seis libros de la República”. En el siglo XVIII,
Montesquieu, lo utiliza en su obra “El espíritu de las leyes”, en 1748, lo que acrecienta
su difusión, como sinónimo de República.
Sin perjuicio de establecer el nacimiento histórico de la expresión Estado, como

todo vocablo éste busca establecer y terminar un contenido, siendo este último el que
se ha encontrado sujeto a diversas interpretaciones. Para algunos autores se debe
reconocer la calidad de Estado a todas las formas de sociedad política (concepto ya
introducido), que han aparecido en el curso de la historia, para otros, la noción de
Estado sólo puede aplicarse a sociedades políticas suficientemente desarrolladas que
presentan ciertos rasgos esenciales y específicos.
1.3. Orígenes del Estado Moderno
La tesis sostenida por diversos autores, en la literatura, es que “no toda sociedad
política constituye un Estado”, en el concepto moderno del término.
Para que se genere el Estado, la sociedad política ha debido evolucionar y

superar distintas formas sociales de organización política.
En el surgimiento de esta moderna forma de organización de la sociedad política

confluyen factores económicos, religiosos, filosóficos, políticos y culturales, en una larga
evolución que culmina en el Renacimiento. Las comunidades humanas pasaron por
diversas etapas de organización política que pueden agruparse para efectos
pedagógicos en formas de poder político difuso y formas de poder individualizado.
a) El Poder Político Difuso o Anónimo
Esta forma de poder rige a las comunidades humanas más primitivas. El poder
político en ellas se encuentra disperso entre sus componentes, sin que exista un jefe o
gobernante que lo ejerza en nombre de algo o alguien. Por ello se le conoce también
como poder anónimo, ya que nadie lo detenta (se adueña de él). Esta forma de poder

en la comunidad encuentra su origen en un conjunto de supersticiones, tradiciones y
costumbres propias de un grupo social que no ha logrado aún la evolución mínima para
necesitar la presencia de un jefe o gobernante que establezca normas de conducta
utilizando la coerción. Estas sociedades son grupos estancados, donde la dispersión
del poder hace imposible todo progreso.
b) El Poder Individualizado
El Poder Individualizado
“El poder se encarna en un hombre concentrado en su persona, no

solamente todos los instrumentos del poder, sino también toda la justificación de la
autoridad” (BORDEAU George, “Traité‚ de Science Politique")
El poder individualizado se entiende mejor o se ejemplifica como “este jefe

manda en razón de su coraje, de su habilidad, su genio, su suerte o su riqueza, los
cuales constituyen el fundamento de su poder. Es decir, todo el poder se encarna en él,
se afirma en sus decisiones y desaparece son él, por ello no existe continuidad del
poder político, hay inestabilidad y arbitrariedad. Estos factores hacen evolucionar la
sociedad hacia una nueva forma de poder.
2. PODER INSTITUCIONALIZADO O ESTATAL
La institucionalización surge con el objeto de superar los aspectos negativos del

poder individualizado, y esto es posible por:
o La unificación y centralización del poder en el monarca, pasando éste a estar

dotado de un poder supremo o soberano.

o La secularización del poder2, estableciéndose una clara distinción entre el fin
temporal y el religioso.
o Se comienza a objetivizar el poder a través de normas de cumplimiento

obligatorio y se institucionaliza la función pública. Lo primero, a través de las
leyes dictadas por el monarca, lo segundo, a través del cuerpo de funcionarios
encargados de la administración financiera y jurisdiccional, y más tarde, por la
diplomacia y el ejercicio.
El paso definitivo que permite decir con precisión que el Estado existe, es la
despersonalización del poder y su institucionalización. Ello otorga estabilidad al poder
político en la medida que su titular es el Estado en cuanto institución y los gobernantes
son sólo sus agentes de ejercicio, los cuales deben subordinarse a ciertas reglas
destinadas a salvaguardar la conformidad entre las decisiones del poder y las
exigencias de la idea de derecho válida en la sociedad.
La idea de derecho que mencionamos antes, está constituida por la

representación del orden deseable que, en una sociedad dada, constituye una línea de
fuerza de la mentalidad colectiva donde se cristaliza el consenso dominante.
2.1. Elementos o Condiciones de Existencia del Estado Moderno
El Estado es la personificación jurídica de una agrupación humana que habita

dentro de un territorio que es común a individuos asociados con una misma autoridad y
un fin que los vincula a todos.
Dada la definición, es posible extraer algunos elementos constitutivos del Estado

que se deben destacar la población, el territorio, y el poder o fin.
La población – Grupos de Individuos o Agrupación Humano (Elemento Humano)
El Estado se basa en un grupo humano más o menos numeroso, el cual reúne

seres humanos en las diversas etapas de su vida. No hay Estado sin seres humanos,
las personas se agrupan al interior del Estado en un sinnúmero de otras comunidades o
sociedades, que conforman una red de tejido social entre el hombre y el Estado.
Éstas van desde la familia que constituye el núcleo fundamental de la sociedad,

pasando por las agrupaciones humanas constituidas en torno a sus actividades
económicas (sindicatos, asociaciones de profesionales y empresariales), sus
actividades sociales (juntas de vecinos, centros juveniles), sus actividades culturales o
educacionales (centros de alumnos, federaciones de estudiantes, centros de padres y
2
Secularización proviene del latín “sæculum”, que significa “siglo”, pero también “mundo”. De ahí que
secular se refiera a todo aquello que es mundano, por oposición a lo espiritual y divino.
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apoderados), en torno a sus actividades religiosas (comunidades parroquiales), en
torno a sus actividades políticas (movimientos y partidos políticos).
Definición de Población
La expresión “población” en su acepción más amplia, se define como la

totalidad de seres humanos que conviven dentro de un territorio determinado con
total independencia de sus diferencias sociales o jurídicas.
En otras palabras, para que exista el Estado se debe contar con un grupo
humano que conformen una colectividad con la entidad y coerción interna, es decir, un
grupo de hombres o pueblos que hacen historias que luchan por sobrevivir, por mejorar
sus condiciones de existencia, que cooperan en la realización de valores humanos con
identidad propia y con una cultura en común.
El Territorio (Elemento Espacial)
Cuando se habla de territorio, nos referimos a la base física, al espacio que se

considera indispensable para el Estado, sin el cual el Estado no puede ser concebido.
El territorio es el elemento que permite la base para el asiento de la población,
proporcionando habitación y alimentación, es el área en que impera por regla general la
autoridad del país sobre nacionales y extranjeros, como asimismo, permite de defensa
del país contra los ataques o agresiones exteriores.
El territorio comprende el espacio terrestre, el espacio marítimo y el espacio

aéreo dentro de ciertos límites o fronteras.
Cuadro Nº 1: Componentes del Territorio
Este espacio comprende el suelo, el subsuelo, el lecho del mar y el subsuelo

del mar territorial. El suelo constituye el territorio del Estado encerrado dentro
de sus límites o fronteras. El subsuelo es el espacio que abarca desde el suelo
hacia el centro de la tierra, adoptando así el carácter de una figura cónica. El
El espacio espacio terrestre comprende también las islas y aguas nacionales o internas.
terrestre Las aguas internas se encuentran bajo la soberanía del Estado costanero,
incluyendo puertos, fondeaderos, radas, mares internos, mares separados por
islas y desembocaduras de ríos. Los mares internos son aquellas partes de las
aguas internas conectadas al mar abierto por estrechos cuyas entradas y
costas están gobernadas por un Estado.
Este espacio puede conceptualizarse como la prolongación del espacio
El espacio terrestre del Estado hacia el mar. Comprende el mar territorial y el mar
marítimo patrimonial.
Es la zona comprendida entre las costas y las aguas internas del Estado
costanero, por una parte, y la alta mar, por otra. El mar territorial es una zona
marítima donde el Estado ribereño tiene jurisdicción plena. El mar territorial se
encuentra reconocido por el derecho internacional en la adopción de diversas
Convenciones, nuestro código Civil establece que “el mar adyacente hasta la
distancia de doce millas marinas, medidas desde las respectivas líneas de
base, es mar territorial y de dominio nacional.” Pero para objetos
concernientes a la prevención y sanción de las infracciones de sus leyes y
El mar territorial reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios, el Estado ejerce
jurisdicción sobre un espacio marítimo denominado zona contigua, que se
extiende hasta la distancia de veinticuatro millas marinas, medidas desde las
líneas de base. También se reconoce la existencia de un mar territorial
alrededor de cada isla que se haya formado naturalmente y que quede sobre
el nivel del mar durante la marea alta. La jurisdicción sobre el mar territorial es
limitada ya que en ella existe el derecho de libre navegación y todas las demás
libertades de la alta mar, con excepción de la libertad de pesca.
Es la zona marítima en que se reconoce a los Estados ribereños o costaneros
la facultad de explotar sus riquezas. Este mar constituye una zona intermedia
entre el mar territorial y la alta mar. El límite es fijado por el Estado ribereño,
llegando a un máximo de doscientas millas marinas, caso de Chile, y que
El mar recibe la denominación de zona económica exclusiva. Sobre el mar
patrimonial patrimonial, los Estados ribereños tienen jurisdicción sobre los recursos
naturales renovables y no renovables que se encuentren en las aguas, suelo y
subsuelo respectivo. El Estado tiene en ésta área el derecho exclusivo de
explorar, explotar y conservar los recursos naturales.
Es aquel que se encuentra sobre el espacio terrestre y el mar territorial
El espacio aéreo formando parte integrante del territorio del Estado, quedando bajo la
jurisdicción exclusiva de éste.
En el cuadro Nº 1 se presenta una forma de componerse el territorio, pero

existen otras como que el territorio comprende tanto el espacio físico habitado por un
grupo humano, como aquel donde la población ejerce soberanía.
Por lo tanto, se debe distinguir al territorio geográfico, constituido por el espacio

terrestre y marítimo enmarcado por sus fronteras o límites más el espacio aéreo
correspondiente. También, se encuentra el territorio legal, que es aquel que reconoce el
derecho internacional, constituido por el espacio ubicado fuera de las fronteras del país
y corresponden a las embajadas, consulados y barcos de guerra de un país, ubicados
en cualquier país del mundo.
Cuadro Nº 2: El Territorio como medio de acción del Estado
En relación a las personas, la posesión de un territorio por el Estado justifica a

las autoridades para promulgar leyes aplicables, sea a la totalidad o a una parte
de las personas que se encuentran en dicho territorio, sean ellas nacionales o
En relación a las extranjeras. Esto permite apreciar que el poder que el Estado tiene sobre su
personas territorio contribuye a dar un carácter efectivo al poder del Estado sobre la
población establecida sobre el territorio. La figura Nº2, muestra como un estado

A tiene jurisdicción, influencia (+), sobre los habitantes de su territorio y que
pertenecen a la sociedad A, pero no tiene jurisdicción, influencia, sobre las
personas pertenecientes a una sociedad X y que además se encuentran fuera
del territorio perteneciente al estado A.
En relación al suelo, para cumplir su misión el Estado dispone de diversos
En relación al poderes que conciernen directamente al suelo. Entre ellos el poder de
suelo nacionalizar, de expropiar, de organizar por medio; de normas legislativas, de
decisiones jurídicas individuales (concesiones), o actos materiales en materia de
urbanismo y acomodo del territorio, etc.
Figura Nº 2: Territorio como medio de acción del estado sobre las personas
ESTADO (A)
Tiene
JURISDICCIÓN
En(Influencia
relación al+)suelo
TERRITORIO TERRITORIO
Sobre
SOCIEDAD X SOCIEDAD A
Que habitan Que habitan
POBLACIÓN
Cuadro Nº 3: Características del Territorio
Características Descripción
La unidad Es una característica de éste, ya que cada Estado tiene

un solo territorio. Puede haber separación material
(Chile, Isla de Pascua), incluso regímenes
administrativos distintos (Estado federal,
administraciones regionales), pero el territorio forma
jurídicamente una unidad.
La indivisibilidad Impide el desmembramiento del territorio del Estado, y
del territorio es consecuencia de la unidad.
La exclusividad del Implica la eliminación de cualquier otro poder político
territorio sobre el territorio, aunque se presentan excepciones
como si se produce una ocupación bélica.
La inviolabilidad Impide la cesión patrimonial de él y con ello su
del territorio destrucción.

2.2. El Fin del Estado
Existen teorías que asignan al Estado, un fin único que es el del bien común.
Otras teorías le asignan un fin distinto del bien común, como también otras, le otorgan
un fin múltiple y algunas que simplemente no le asignan ninguno fin en particular.
A continuación, se analiza algunos ejemplos de estas teorías:
a) Fin múltiple del Estado (Teoría de Adam Smith)
Para este autor, el Estado tiene por misión defender la sociedad contra los actos
de violencia o invasión por parte de otras sociedades, proteger a los individuos en la
sociedad contra las injusticias de los demás, crear y sostener ciertas obras públicas e
instituciones que el interés privado no podría establecer porque su rendimiento no
compensaría el sacrificio exigido a los particulares.
La Teoría de John Locke comparte este pensamiento de “fin múltiple del estado,
el cual nace para proteger fundamentalmente las libertades y el derecho de propiedad
privada.
b) Fin distinto del bien común
Es posible encontrar distintas teorías de acuerdo al movimiento político, en

donde se pueden distinguir un fin distinto que el bien común para el Estado.
La teoría que proviene del movimiento político que surge en Italia (1922)
denominado fascismo, el cual dictamina que el Estado es lo absoluto ante el cual los
individuos y los grupos no son más que relativos. Individuos y grupos no son
concebibles más que en el Estado. En otras palabras esta teoría propone que el Estado
pasa a ser un fin en si mismo.
El fascismo es una ideología autoritaria que exalta la idea de nación y raza por
encima del individuo, y que se asocia con una política de ultra derecha.
El nacional- socialismo o nazismo movimiento político que proviene de la palabra

alemana Nationalsozialismu, que es una rama del fascismo que se desarrollo y tomo el
poder político después de la primera guerra mundial
Para este movimiento la comunidad ocupa el lugar central y el individuo está

subordinado a ella, los individuos no tienen derechos por y para ellos mismos, poseen
derechos sólo en calidad de miembros de la comunidad.
Teoría de la inexistencia de finalidad del Estado de Hans Kelsen, esta teoria nos
dice que el Estado no es más que un orden coactivo eficaz, pudiendo ser considerado
tal, sin atender a su contenido. El Estado es un sistema de reglas jurídicas aplicables a
un grupo humano determinado sobre un territorio dado.
c) Teoría del bien común como fin del Estado3
Esta teoría se encuentra explícitamente contenida en la Constitución Política de

la República (CPR) de 1980, en su artículo 1, inciso 4 “El Estado está al servicio de la
persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir
a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes
de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno
resto a los derechos y garantías que esta Constitución establece.”
“El bien común sólo puede desarrollarse y realizarse sobre la base del cumplimiento
de los fines y de su ordenación a la persona humana, en el reconocimiento de su
dignidad como tal y el reconocimiento, garantización y promoción de sus derechos
fundamentales”
El fin de la sociedad política es impulsar la cooperación social para que los

hombres puedan desarrollar sus tareas existenciales. El Estado en cuanto instrumento
de realización del bien común de la sociedad política, debe considerar otros bienes
comunes inferiores, la familia, cuerpos intermedios, los cuales disponen de autonomía
en sus campos respectivos.
El Estado debe ejercer el derecho y asumir la obligación de actuar e intervenir,

en caso de insuficiencia o incapacidad de las sociedades intermedias, desarrollando
una acción de complemento y ayuda, una función supletoria y perfectiva de ellas., lo
que se conoce como el principio de subsidariedad del Estado.
d) El fin de poder
La necesidad de una autoridad, de un poder a nivel de cualquier sociedad, se

hace imperiosa a nivel de la sociedad política más compleja y perfecta, es decir, a nivel
de Estado.
Se trata de establecer un fin común que concierne a la totalidad de los miembros

de la sociedad política y que se extiende a todos los dominios de la existencia humana.
3
Este tema será tratado más adelante con mayor detalle, ahora veremos una pequeña aproximación.

Este fin no puede ser definido a priori más que de una manera muy general, y, siendo al
mismo tiempo muy complejo. Además por su propia naturaleza, la realización de este
fin requiere de unidad de perspectiva, la cual sólo puede obtenerse por la coordinación
e integración de intereses y fines particulares de distintos sectores que componen la
sociedad política. La autoridad cumple así un rol unificador del poder.
El Estado no forma parte de una sociedad voluntaria, sino de una sociedad

necesaria, ya que no se escoge libre y voluntariamente, se forma parte de él desde que
se nace. Lo cual genera un elemento adicional, que puede haber miembros de la
sociedad que olviden o rechacen obedecer a las prescripciones de los gobernantes. A
ello se debe que la autoridad estatal, el gobierno deba disponer del poder de recurrir a
las sanciones y a usar, como último medio, del poder de coerción o coacción.
Sin un poder o una autoridad se viviría en la anarquía, los hombres no sabrían

como actuar para lograr un orden y una convivencia justa que les permitiera realizar los
fines comunes en provecho de todos. Sólo una autoridad, un poder, situado por sobre
todos los miembros de la sociedad, y siendo obedecida por todos, puede establecer
una concreción de los objetivos sociales, indicando lo que debe hacer cada cual para
que impere el orden indispensable para la consecución del bien general.
A continuación, en la figura Nº 3, se presentan las cualidades del poder del

estado que sobresalen
Figura Nº 3: Cualidades del poder del Estado
1. Es un poder originario, su realidad y cualidades son inherentes e inseparables de

su existencia, y su existencia es producto de la realidad misma de la sociedad.
2. Es un poder público, el Estado desarrolla un fin público y común a toda la sociedad.
3. Es un poder autónomo, no existe otro poder de mayor jerarquía que pueda

determinarlo, siendo el máximo poder al interior de cada sociedad política.
4. Es un poder independiente, ya que sus decisiones no están determinadas o

impuestas por decisiones que provengan de fuera del Estado.
5. Es un poder supremo en la sociedad política que rige, ya que no hay otro igual o
superior.
6. Es incontrastable, sus decisiones no enfrentan resistencia u obstáculos que puedan

perturbarlas en su cumplimiento.
7. Es coactivo, posee el monopolio de la fuerza organizada al interior de la sociedad.
8. Es centralizado, emana de un centro de decisión política claramente definido.
9. Es temporal, rige la conducta humana en sociedad, dejando libre y protegiendo la

expresión religiosa que puedan tener los miemInbsrotistudto
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10. Es un poder civil, emana del conjunto del cuerpo político de la sociedad, estando
las Fuerzas Armadas subordinadas al poder civil y cumpliendo sus funciones
específicas de defensa nacional.
2.3. El concepto pedagógico de Estado
Para fines de nuestro estudio, a continuación se presenta la siguiente

definición de Estado, cuyo concepto y aplicaciones de analiza y estudia más
adelante.
El Estado4
“El Estado es una agrupación humana, fijada en un territorio determinado y en la que

existe un orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y
mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción”
De esta definición se extrae el concepto fundamental del Estado que hace

referencia “al poder o asociación bajo un gobierno común”. El pueblo que vive
permanentemente en un territorio requiere de una cierta organización para actuar en
conjunto, es decir para que la nación pueda existir como tal y pueda constituirse
como Estado es necesario que los habitantes reconozcan un poder que regule las
relaciones entre ella, el “gobierno” se constituye así en el poder político que legisla,
administra y resuelve los conflictos jurídicos al interior de la sociedad.
Cabe señalar además que, la definición entregada, es de carácter descriptivo,

y comprende todos los elementos que usualmente se le atribuyen al Estado
Moderno, ya abordados anteriormente y que son el grupo humano, el territorio y el
poder.
2.3.1. El Estado de Derecho
El concepto de Estado de Derecho, nace de la expresión alemana de

Rechtsstaat, es decir, proviene de la dóctrina alemana. El primero que lo utilizó
como tal fue Robert von Mohl en su libro Die deutsche
Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates. En la tradición
anglosajona el término más equivalente en términos conceptuales es el Rule of law.
El Estado de Derecho es un tipo de Estado, es un concepto de teoría política,

jurídica y moral. No cualquier Estado ni cualquier Derecho conforman un Estado de
Derecho; únicamente, aquel Estado controlado por el Derecho y aquel Derecho
legitimo (democrático), conforman un Estado de Derecho.
Históricamente tiene un alcance específico que comprende el núcleo de las

ideas individualistas y democráticas del siglo XIX y XX que se realizaron en el Estado
liberal, como una fórmula de reacción contra el despotismo de los monarcas
absolutos y contra la innumerable legislación heredada de la Edad Media.
Cuando un Estado configura jurídicamente una organización y ejercicio del

poder político, de manera que los individuos y sus grupos están protegidos por la
existencia previa de normas e instituciones jurídicas, garantizadores de sus derechos
y libertades; cuando la actividad estatal se somete a normas e instituciones jurídicas,
sin más excepciones que las exigidas por el interés general, entonces nos
encontramos ante un Estado de derecho.
Entonces se concluye que el Estado de derecho implica la adopción de una

serie de técnicas que vinculan el poder público al derecho y la libertad, al orden
jurídico que la define y ampara. En donde la actividad gubernamental se ajusta a las
leyes.
El principal rasgo del Estado de Derecho es el principio de legalidad también

conocido como Imperio de la ley. El Estado de Derecho, además, es un Estado cuyo
Derecho protege y garantiza determinados derechos y libertades que históricamente
se consideran fundamentales. Otro rasgo característico es que dentro de sí, el
Estado de Derecho mantiene una separación de las funciones legislativa, ejecutiva y
judicial.
A continuación se analizan en forma separada las características generales
del Estado de Derecho
El imperio de la ley
El imperio de la ley se opone al principio absolutista que establecía que los actos del
Rey no estaban limitados por las leyes.
Para estos efectos se entenderá por ley la formalmente creada por un órgano
que sea expresión del cuerpo electoral (congreso, parlamento).
De lo anterior se infiere que no todo imperio de la ley es Estado de Derecho. La ley

generada por un gobierno autocrático (autoritario o totalitario) al no ser una expresión
de la voluntad general, nunca podrá generar los pre-supuestos de un Estado de
Derecho.
El principio de imperio de la ley lleva implícito el reconocimiento de la jerarquía

normativa, el cual asigna a la Constitución el grado de más alto rango.
En efecto, el derecho no es sólo un conjunto de normas, sino un sistema. Dentro de él

la norma inferior no puede contradecir a la de jerarquía superior. Con esto se
consigue la armonía esencial a todo derecho.
El Estado de derecho implica, que todas las actuaciones públicas están tomadas de
un orden de normas preestablecidas. Las normas obligan a todos, incluso al Estado y
a los órganos que lo integran. Esto se recoge en la Constitución en su artículo 6 “Los
órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas
dictadas conforme a ella. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los
titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La
infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine
la ley.”
División de poderes (separación o distribución de

funciones)
El principio de separación de poderes no debe entenderse en forma absoluta y rígida

como si las diferentes funciones y poderes de un mismo Estado constituyen
comportamientos aislados totalmente incomunicados entre sí. Al contrario, no se trata
propiamente de una rígida separación, sino, más bien, de una distribución o división
de funciones, existiendo una serie de relaciones, controles e intervenciones mutuas y
recíprocas. (control preventivo del Tribunal Constitucional, artículo 82 de la
Constitución, control represivo de la Corte Suprema, artículo 80 de la misma Carta
Fundamental)
Legalidad de la administración
El principio de legalidad y el sometimiento de la administración es otro de los pilares

básicos del Estado de derecho, y para su adecuado respeto se establecen recursos
que pueden impetrar (invocar) los afectados. Se manifiesta a través de un sistema
que asegure el comportamiento de la administración conforme a derecho y que sirva
de garantía para la seguridad jurídica de los particulares. Se establece un
control
jurisdiccional contra posibles infracciones legales llevadas a cabo por los órganos de la
administración.
Se recoge en nuestra Constitución en el artículo 6, antes mencionado, y en el artículo 7

“Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus
integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna
magistratura, ninguna persona ni grupo de personas puede atribuirse, ni aun a pretexto
de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente
se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en
contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que
la ley señale.”
Derechos y libertades fundamentales
Los derechos fundamentales, concebidos como límites al Estado y, por tanto como
protección del individuo frente a las intervenciones arbitrarias de aquel, el catálogo de
los derechos fundamentales de la libertad, la propiedad y la seguridad del individuo, se
complementó a lo largo del tiempo, con la incorporación de los derechos de contendido
económico—social, estos se recogen en el artículo 19 de la Constitución Política.
3. ORGANIZACIÓN JURIDICA DEL ESTADO CHILENO
Los Estados pueden clasificarse según distintos puntos de vista. Desde un

ángulo jurídico se atiende a la forma como se organiza o estructura el poder dentro del
Estado. En efecto, si el poder estatal tiene un titular único o varios titulares estaremos
en presencia de un estado unitario y de un estado federal, respectivamente; lo que no
significa que frente a la complejidad de la vida contemporánea, el estado para proveer
mejor a la eficiente satisfacción de las necesidades sociales, no tienda a distribuir las
necesidades mediante la descentralización funcional de sus servicios públicos.
a) El Estado Unitario
En el estado unitario se da una triple unidad: un solo territorio, un solo grupo

humano y un solo poder público (Ejecutivo, Legislativo, Judicial). Lo que quiere decir que
hay las mismas autoridades públicas para todo el territorio y para todos los individuos que
habitan en él.
Para fines de nuestro estudio se analiza la siguiente definición de Estado Unitario;
Definición de Estado Unitario
Según derecho comparado (derecho internacional) se define como “aquel

que no posee más que un solo centro de impulsión política y gubernamentales.,
servido por un titular único que es el Estado”.
Además el Estado unitario se caracteriza porque la organización política abarca

todo el territorio estatal y rige para todo su ámbito sin entrar a considerar las diferencias
locales o regionales que puedan existir.
Por tanto, se puede determinar que el estado unitario es aquel que conserva una
unidad en cuanto a su estructura, al elemento humano y al territorio sobre el cual recae.
Cabe destacar que, el estado unitario es compatible con un régimen político de

división de poderes o distribución de funciones. Así por ejemplo a pesar de que en Chile
existe una división de poderes; Poder Ejecutivo (presidente de la republica), Poder
Legislativo (cámara de diputados y senadores) y Poder Judicial (tribunales de justicia);
los individuos obedecen a una sola y misma autoridad, viven bajo un solo régimen
constitucional y son regidos por una legislación común.
b) El Estado Federal
A modo de comparación analizaremos algunos aspectos de otro tipo de forma de estado,

que es el Estado Federal primero lo definiremos como:

Definición de Estado Federal
El Estado Federal esta compuesto por varios estados particulares, cada uno
de los cuales conserva en principio su soberanía interior, sus propias leyes y su
gobierno. La nación entera, que comprende la población unidad de los estados
particulares, haciendo abstracción de estos, forma un Estado de Conjunto o Estado
Federal, que posee un gobierno completo y es siempre el fundamento mismo del
Estado”5.
El Estado Federal reconoce varias fuentes originarias de poder político, uno que
corresponde al gobierno central, y otras que son propias de los gobiernos regionales.
El estado federal tiene el merito de conciliar la pluralidad con la unidad, de lograr la
integración de unidades autónomas en una unidad superior. Dentro de los países que
tienen esta organización podemos nombrar Estados Unidos, Argentina, México.
3.1. Estado Unitario y Centralización Administrativa
El concepto de Estado unitario se ve asociado, normalmente, a la idea de Estado

simple o centralizado. Ello obedece a que el surgimiento del modelo de Estado unitario
tuvo- una fuerte vinculación histórica con la consolidación de los Estados nacionales y
el Estado constitucional de derecho, lo que se tradujo, en lo administrativo, en la
centralización de las estructuras burocráticas dentro del poder estatal.
En efecto, el proceso antes descrito requería, para su realización, de

instrumentos eficaces de cohesión social y de identidad colectiva, que hicieran realidad
la unidad política y la uniformidad legal postulada 6. Uno de esos instrumentos fue
precisamente -quizás el más efectivo- la centralización administrativa, concepto que
supone "una forma de organización pública en la que una sola Administración, la del
Estado obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de
interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones
necesarias para ello"7.
Ello no impide, evidentemente, la existencia de agentes públicos territoriales en

todo el Estado, pero estos se encontrarán sujetos a la autoridad central por vínculos de
jerarquía, pasando a tener el carácter de simples circunscripciones de una misma
Administración estatal.
El modelo de Estado unitario nace y se desarrolla en conjunto con la

centralización administrativa, siendo esta última una técnica destinada a afianzar el
primero y hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley y unidad política propugnada
por los ideales revolucionarios franceses de fines del siglo XVIII.
5
Diccionario de Administración Pública Chilena. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y
Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas, Universidad Central de Chile, Santiago, 1997, p. 113.
6
ARIÑO ORTIZ, Gaspar. "Principios de descentralización y desconcentración", en Documentación
Administrativa N° 214, abril-junio 1988, p. 15.
7
PARADA VÁSQUEZ, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo II, Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 39.

3.2. El Estado Unitario como Presupuesto Básico de la Estructura del Poder del Estado
Chileno
Art. 3. Estipula que “El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en

regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o
desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”.
De esta disposición fundamental se pueden extraer tres ideas principales:
1° El Estado de Chile tiene la forma jurídica de un Estado Unitario.
2° La división territorial fundamental, en su estructura general, es la región.
3° La Administración Estatal será descentralizada o desconcentrada, ya sea territorial

como funcionalmente.
De este modo, el constituyente chileno ha querido combinar la unidad del Estado,

como principio básico articulador del poder político, con la descentralización o
desconcentración administrativa como instrumento de gestión administrativa; así, el
impulso de la regionalización y reparto del poder administrativo se hace en el marco del
Estado - Nación existente, descartándose, al menos por ahora, la posibilidad de seguir
modelos de Estado compuesto de tipo federal o con regiones o comunidades
autónomas.
Actividad Nº 1
¿Qué implica realmente la existencia de un Estado de Chile unitario y cómo se

articula esto con la existencia de una Administración Pública descentralizada o
desconcentrada?

Se entiende por Estado unitario -de acuerdo al Diccionario de Administración
Pública chilena8- al "Estado cuya soberanía, tanto interna como externa, es ejercida por
un solo gobierno", lo que "significa reconocer que el Estado chileno tiene un solo centro
de decisiones políticas, el que está dado por los órganos del Gobierno central"9.
En este sentido, en el Estado unitario la soberanía se ejerce por la comunidad

nacional en su conjunto, siendo aquel, por intermedio de las autoridades y órganos que
la Constitución establece, quien asume la totalidad de los atributos y funciones del
poder político.
El constituyente chileno rechaza la idea de construir un modelo federal en Chile,

optando por una descentralización progresiva de la Administración estatal -
principalmente con base regional-, la que sin afectar la unidad soberana del Estado -en
lo político-, lleve -en lo administrativo- a una Administración Pública más eficiente y
eficaz en beneficio de los ciudadanos.
Definiciones
Eficacia: Se refiere al logro oportuno de los objetivos, que se concreta en las

metas propuestas de manera coherente con el medio administrativo.
Eficiencia: Se refiere al uso de los recursos disponibles, con mayor rendimiento y

al menor costo
3.3. Los Instrumentos Jurídicos de Transferencias de Funciones en el Caso Chileno
8
Diccionario de Administración Pública Chilena. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y
Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas, Universidad Central de Chile, Santiago, 1997, p. 113.
9
VERDUGO MARINKOVIC, Mario, PFEFFER URQUIAGA, Emilio y NOGUEIRA ALCALA, Humberto.
Derecho Constitucional, Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1994, p. 115.

Como se puede deducir de lo ya señalado, en una comunidad existen distintas
formas de organización y distribución del poder público, las que estarán determinadas
en el ordenamiento jurídico estatal, estos son las Constituciones Políticas.
Es en el marco de ese ordenamiento general que nacen otros ordenamientos

inferiores, de base territorial, los cuales tienen por objeto -como ya sabemos- satisfacer
concretamente los intereses sociales relevantes en una comunidad territorial
determinada.
Estos ordenamientos de base territorial estarán construidos sobre las reglas

dispuestas en el propio ordenamiento jurídico general, las cuales se ven
complementadas por las reglas específicas generadas por los propios órganos
administrativos que actúan al interior de estos sub-ordenamientos. Estos órganos
administrativos, habilitados normativamente para actuar en pro del interés específico
que protegen, constituyen la unidad básica de actuación encargada de satisfacer en
forma continua y permanente la necesidad pública concreta que se le encomienda, para
lo cual se le asigna un conjunto de poderes jurídicos de mayor o menor alcance que
delimita su ámbito competencial.
Actividad Nº 2
Ahora bien, ¿cómo se relacionan estos sujetos administrativos de base

territorial con los sujetos administrativos más amplios dispuestos en el
ordenamiento jurídico general? Es decir, ¿cuáles son las reglas jurídicas a que
se sujetan los distintos órganos administrativos centrales y territoriales en el
ejercicio de las potestades (que le ha conferido la Constitución)? que no sean
las simples relaciones de centralismo y jerarquía que operan entre los distintos
órganos administrativos verticalmente unidos.
En primer lugar hay que señalar que estas relaciones son diversas y complejas,
llegando la doctrina administrativa a conceptualizar las más típicas, como la
personalidad jurídica con la que actúa y la técnica de control que ostenta el órgano
administrativo central respecto del territorial.
En concreto, las principales "técnicas o instrumentos de reparto de potestades" o

"mecanismos de atenuación de la centralización administrativa" estudiadas por la
doctrina son: la delegación, la desconcentración o descentralización burocrática, la
descentralización territorial y funcional y, por último, la autonomía.

De las técnicas antes mencionadas, la desconcentración y la descentralización
administrativa son las que se van a utilizar en forma más frecuente para transferir
potestades del órgano administrativo central a los órganos administrativos territoriales.
Por tal razón, a continuación se hace un breve estudio de cada una de ellas.
3.3.1. La Desconcentración Administrativa
La doctrina chilena, concibe en términos más o menos similares la

desconcentración administrativa. Al respecto, el autor Soto Kloss señala que "se da el
nombre de desconcentración a la radicación de una o más potestades administrativas
que hace la ley en un órgano inferior dentro de la línea jerárquica de un ente de la
Administración del Estado"10 o, como señala Aylwin Azocar, "Fenómeno en virtud del
cual se transfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores y se
disminuye la subordinación de estos a aquellos"11.
Como se puede apreciar de las definiciones dadas, la desconcentración supone

la transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro
inferior, pero manteniéndola dentro de la misma persona jurídica.
De este modo, se pretende mejorar la gestión de los asuntos administrativos, sin

alterar la línea jerárquica de dependencia entre el órgano central y el desconcentrado.
Como señala Soto Kloss12, se trata de "aligerar la carga burocrática del jerarca máximo
y, además, satisfacer más eficientemente las necesidades públicas", lo cual implica una
mayor confianza hacia los órganos inmediatamente inferiores en la línea de mando.
La desconcentración, puede ser funcional o territorial:
o Desconcentración funcional: cuando se radican determinadas potestades en

órganos administrativos del mismo servicio (centralizado o descentralizado) y
que operan en el mismo ámbito territorial de éste.
o Desconcentración territorial: se produce cuando se atribuyen potestades a un

órgano administrativo periférico dependiente del servicio central, pero con
competencia en un espacio territorial determinado.
10
SOTO KLOSS, E. "La desconcentración en el Derecho Administrativo chileno", ob. cit., p. 102.
11
AYLWIN AZOCAR, Patricio y AZOCAR BRUNNER, Eduardo. Derecho Administrativo, Universidad
Nacional Andrés Bello, Santiago, 1996, p. 154.
12
SOTO KLOSS, E. "La desconcentración en el Derecho Administrativo chileno", ob. cit., p. 111.

En el ordenamiento jurídico chileno, la desconcentración administrativa territorial
y funcional tiene su fundamento jurídico constitucional en el art. 3° de la Constitución
Política de la República (CPR), al señalar que: “El Estado de Chile es unitario, su
territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente
descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley".
La disposición constitucional citada contiene el mandato imperativo al legislador

para desconcentrar funcional o territorialmente la Administración del Estado, existiendo
al mismo tiempo, una reserva legal para que pueda operar esta técnica de reparto de
potestades.
Esto último es consecuencia lógica del principio de juridicidad que opera en

nuestro sistema jurídico administrativo, donde la atribución de potestades a los órganos
estatales administrativos corresponde única y exclusivamente a la ley (art. 62 inciso 4°
n°2 CPR). Lo anterior se entiende, sin perjuicio de que la desconcentración la realice
directamente la Constitución Política como Ley suprema del Estado, como es el caso de
la gobernación provincial respecto del intendente regional (art. 105 del CPR).
Características principales:
1° Se requiere de un fundamento constitucional o legal para que pueda operar.
2° La desconcentración puede operar tanto en órganos centralizados como

descentralizados, ya que lo importante es solo que opere dentro de la misma persona
jurídica.
3° Debe existir previamente o crearse en el mismo acto de la desconcentración, un

órgano administrativo al cual traspasar estas potestades.
4° La responsabilidad final por los actos ejecutados por el órgano desconcentrado recae
sobre el mismo, en la medida que los poderes jurídicos ejercidos son de su titularidad.
3.3.2. La Descentralización Administrativa
La descentralización administrativa es otra de las técnicas más usuales de

reparto de las potestades administrativas. Esta es definida por la doctrina administrativa
más autorizada por todos, -Ariño Ortiz13- como "el modo de organizarse la acción
administrativa del Estado, entendido este como complejo organizativo, integrado por
una diversidad de centros de poder".
13
ARIÑO ORTIZ, G. "Principios de descentralización y desconcentración", ob. cit., p. 19.

En términos más descriptivos y referidos al Estado Administrador en su conjunto,
Martínez Marín14 señala que "una organización estatal es descentralizada cuando su
actividad es realizada por órganos no centrales y consiguientemente todos sus agentes
tienen un carácter no central" (descentralización pura o perfecta) o "coexisten tanto
órganos centrales como no centrales, pero la supremacía o predominio la tienen estos
últimos" (descentralización imperfecta).
La descentralización, al igual que la desconcentración, es una técnica de reparto

de potestades que se utiliza para mejorar la gestión de los asuntos públicos, pero a
diferencia de esta última, la transferencia de los poderes jurídicos se realiza a órganos
administrativos personificados distintos del ente central. De este modo no sólo se afecta
la titularidad de la potestad y la responsabilidad consiguiente por su ejercicio, sino
además la imputación misma de las consecuencias jurídicas de aquella.
La descentralización también puede ser de dos tipos:
o Funcional: cuando se transfieren potestades desde un órgano administrativo

central a otro especializado dentro de la organización, reconociéndole a este
último personalidad jurídica propia distinta del órgano central;
o Territorial: cuando se transfieren potestades desde un órgano central a otro

periférico de base territorial, reconociéndole a esta última personalidad jurídica y
cierta autonomía para actuar en el ámbito espacial que le es propio.
En nuestro ordenamiento jurídico, la descentralización tiene su fundamento

jurídico máximo -al igual que la desconcentración- en el art. 3° CPR que dispone -como
se ha señalado anteriormente-, “que la descentralización podrá ser territorial o
funcional, correspondiendo a la ley definir los casos concretos en que opera esta
técnica de reparto de potestades”.
Sin perjuicio de ello, la propia Constitución se encarga de crear algunos órganos

descentralizados de carácter funcional y territorial, atribuyéndole, asimismo, las
funciones constitucionales básicas. Entre los primeros está el Banco Central de Chile
(art. 97 CPR) y, en los segundos, los gobiernos regionales y las municipalidades (art.
100 y 107 CPR, respectivamente).
En nuestro país existen, actualmente, un gran número de órganos

administrativos descentralizados y, por tanto, con personalidad jurídica propia, todos los
cuales -citando a Soto Kloss15- pueden corresponder a cinco categorías básicas:
gobiernos regionales; municipalidades; instituciones fiscales y semifiscales; empresas
14
MARTÍNEZ MARÍN, A. Una teoría sobre nuestra organización pública y sus principios, ob.
cit., p. 56.
15
SOTO KLOSS, Eduardo. "La organización de la administración del Estado: un complejo de personas
jurídicas", Gaceta Jurídica N° 73, 1986, pp. 16 y ss.

estatales y fondos o patrimonios de afectación. Junto a estas se encuentran todos los
demás órganos de la Administración estatal sin personificación que se engloban
jurídicamente bajo la personalidad del Estado Fisco.
Cuadro Nº 4: Cuadro Comparativo entre órganos centralizados y descentralizados
DESCENTRALIZADOS CENTRALIZADOS
Los órganos descentralizados del Los órganos centralizados del estado
estado tienen personalidad jurídica carecen de personalidad jurídica.
propia.
Este tipo de órganos poseen un Como también carecen de patrimonio
patrimonio propio, no dependen de los propio, es decir, actúan con lo asignado
aportes estatales. por el presupuesto.
Relación con el presidente de la Entre los órganos centralizados y el
Republica, como parte del estado, es estado, existe un vinculo con el
un rol de supervigilancia a los órganos presidente de la república, el cual se
descentralizados. define como de dependencia.

UNIDAD
ADMINISTRACION PUBLICA
HERRAMIENTAS DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA.
1.3.2. Conceptos Básicos del Cargo Público
A continuación se abordarán algunos conceptos básicos relacionados con la función

administrativa y que deben ser de dominio general para quién desea desempeñarse en
alguna función o servicio público, o que simplemente estudia la administración del Estado.
 CARGO PÚBLICO: es aquél que está contemplado para la realización de la función

pública administrativa, este puede ser de planta o a contrata. Definida por el artículo 3, letra
a, de la ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo. El cargo de planta está constituido por el
conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución u órgano estatal. El
cargo a contrata es aquel que aparece con el carácter de transitorio dentro de la respectiva
institución para la cual presta servicio. El cargo de planta puede desempeñarse en tres
distintas calidades:
i) Titular de un cargo, que son aquellos funcionarios que se nombran en propiedad a un

cargo vacante, es decir, en calidad de titular del cargo.
ii) Suplente, que son aquellos funcionarios designados en esta calidad en los cargos que se
encuentran vacantes o bien en aquellos casos que, no obstante existir un titular, este se
encuentra impedido de desempeñar el cargo por un lapso de tiempo superior a un mes
(según lo establecido en el artículo 4, ley 18.834). El suplente tendrá derecho a percibir la
remuneración asignada al cargo que sirve en tal calidad, sólo en el caso de encontrarse este
vacante, o bien cuando el titular del mismo por cualquier motivo no goce de dicha
remuneración. En el caso que la suplencia corresponda a un cargo vacante, ésta no podrá
extenderse a más de seis meses, al término de los cuales deberá necesariamente proveerse
con un titular.
iii) Subrogante, es aquel funcionario que entra a desempeñar el cargo del titular o el
suplente por el sólo ministerio de la ley, cuando éstos se encuentren impedidos de
desempeñarlo por cualquier causa. Este tipo de funcionario opera generalmente en las
jefaturas.

 SUELDO: se entiende como la retribución pecuniaria, de carácter fijo y por períodos
iguales, asignada a un empleo público de acuerdo con el nivel o grado en que se encuentra
clasificado. Definida por el artículo 3, letra d, de la ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo.
 REMUNERACIÓN: término que hace referencia a cualquier estipendio en dinero que

el funcionario tenga derecho a percibir en razón de su empleo o función, como, por ejemplo,
asignación de zona, asignación profesional y otras. Definida por el artículo 3, letra e, de la
ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo.
 CARRERA FUNCIONARIA: que se encuentra definida en el artículo 3, letra f, del

Estatuto Administrativo como “un sistema integral de regulación del empleo público,
aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y
técnicos, que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la
función pública, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en
las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad”.
Cada entidad pública u órgano del Estado se encuentra organizado “por plantas”,
cuyo fin es agrupar a los funcionarios según jerarquía, las que se denotan como:
Figura Nº5: Organización por Planta de las Entidades Públicas
Planta 1: Directivos
Planta 2: Profesionales
Planta 3: Técnicos
Planta 4: Administrativos
Planta 5: Auxiliares
Normalmente, la carrera funcionaria se inicia con el ingreso de un funcionario a la

planta correspondiente, el ingreso se hace normalmente por la vía del concurso o por la vía
de la designación. Salvo que se realice designación directa como es el caso de los
funcionarios de exclusiva confianza del Presidente de la República.
La calidad esencial del funcionario a contrata es la transitoriedad, el plazo tope de un

funcionario a contrata es hasta el 31 de diciembre de cada año. Dentro de una institución
estatal el personal a contrata no debe exceder del 20% del total de cargos de planta.
 HONORARIOS: son aquellos a quienes se destina la realización de labores
accidentales y no habituales de la institución. El contratado tiene una vinculación con el
servicio que lo contrata -relación funcionaria- en el caso de los contratados a honorarios esta
relación no se da, el monto de la remuneración se pacta a suma alzada, se le asigna un
honorario y no están sometidos a horario ni feriado.
 REQUISITOS PARA INGRESAR A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO: son las

exigencias que impone el Estado para nombrar a un postulante como funcionario público. En
otras palabras, para ingresar a la administración del Estado será necesario cumplir con los
siguientes requisitos, los que se encuentran establecidos en el artículo 11 del Estatuto
Administrativo, a saber:
a. Ser ciudadano8,
b. Haber cumplido con la ley de reclutamiento y movilización, cuando fuere
procedente,
c. Tener salud compatible con el desempeño del cargo,
d. Haber aprobado la educación básica y poseer el nivel educacional o título
profesional o técnico que por la naturaleza del empleo exija la ley,
e. No haber cesado en un cargo público como consecuencia de haber obtenido
una calificación deficiente, o por medida disciplinaria, salvo que hayan
transcurrido más de cinco años desde la fecha de expiración de funciones, o
de haber un decreto supremo de rehabilitación previa para los efectos de
postular nuevamente a la administración pública (ley nº 10.336). y
f. No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos públicos, ni
hallarse condenado o procesado por crimen o simple delito.
Estos requisitos son sin perjuicio de otros requisitos adicionales en consideración a la

naturaleza del cargo, como por ejemplo:
a. Chileno mayor de 18 años y estar inscrito en registro electoral

b. Servicio militar
c. Salud (idoneidad física y mental)
d. Idoneidad intelectual, mínimo se requiere educación básica
e. No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos públicos
Los requisitos deben ser acreditados de acuerdo a lo señalado en el artículo 12, ley
18.834 sobre Estatuto administrativo. Cumplidas estas exigencias y seleccionada la persona
correspondiente, se procede al nombramiento o promoción de ésta en el cargo, lo que se
encuentra formalmente establecido en el artículo 13 del estatuto administrativo.
La designación puede operar desde la fecha indicada en el respectivo decreto o

resolución de nombramiento o desde que quede totalmente tramitado en la contraloría
general de la república. Nada impide que el decreto señale una fecha de asunción inmediata
frente a esto. Es posible que el decreto con la fecha inmediata sea tomado en razón, pero
8
En casos de excepción, los que son determinados por la autoridad llamada a ser los nombramientos, se
podrá designar empleos a contrata a extranjeros.
también puede ocurrir que este decreto sea devuelto, en ese caso, el funcionario debe cesar
de inmediato en la función, lo que se conoce como la “teoría del funcionario de hecho”.
La forma normal de ingresar a la administración pública como titular, a contrata o a

honorarios -normalmente al último grado-, es por concurso público, éste es un procedimiento
técnico y objetivo para elegir a la persona idónea. Es público porque la convocatoria debe
hacerse por el diario oficial y es un concurso, porque es preparado y realizado por una
comisión especial para tal efecto, “comité de selección”. Este procedimiento podrá ser de
oposición -por medio de pruebas, etc.- o por antecedentes; en caso de que no se presentará
nadie al concurso o el resultado es muy malo, el concurso es declara desierto.
Seleccionada la persona, el jefe del servicio expedirá el decreto de nombramiento

correspondiente. Lo que se produce después de de seleccionado el sujeto específico, en
donde se le notifica de que ha sido seleccionado, esta notificación puede ser por carta
certificada o personalmente. El seleccionado debe manifestar su aceptación al cargo y
acompañar todos los antecedentes que sean necesarios para el ingreso a la administración
pública. Una vez aceptado, se le nombra por medio de una resolución o decreto, este acto
de designación viene a constituir la investidura legal. Este decreto o resolución debe ser
tramitado legalmente, este tipo de decreto o resolución está afecto al trámite de control
previo de legalidad.
La Asunción de Funciones:
Se entiende como asunción de funciones al momento cuando, el funcionario o

agente público, comienza a cumplir la función para la cual ha sido designado.
Puede darse la situación que en el mismo documento se señale la asunción

inmediata o también podrá indicarse una fecha que será a partir de la total tramitación o
desde la fecha de notificación. Una vez notificada la persona, debe asumir de inmediato por
que de lo contrario queda sin efecto su nombramiento, lo que se conoce como la
improrrogabilidad de las funciones. Como se ha mencionado, cuando se encuentra
investido del cargo el funcionario adquiere una serie de derechos y obligaciones que debe
observar durante su desempeño.
 DE LA CESACIÓN DE FUNCIONES: lo que hace referencia al paro de la funciones

de un cargo, lo que se encuentra establecido en el Título VI: De la Cesación de Funciones,
ley 18.834 del Estatuto Administrativo (artículos 140 al 150). La cesación se produce cuando
el funcionario deja de cumplir el cometido por el cual fue designado. Las causales que
habilitan la cesación en el cargo son:
a) Aceptación de renuncia: la renuncia es el acto en virtud del cual el funcionario manifiesta a

la autoridad que lo nombró la voluntad de hacer dejación de su cargo. La renuncia deberá
presentarse por escrito y no producirá efecto sino desde la fecha que quede totalmente
tramitado el decreto o resolución que la acepte, a menos que la renuncia se indicare una
fecha determinada y así lo disponga la autoridad. La renuncia solo podrá ser retenida por la
autoridad cuando el funcionario se encontrare sometido a sumario administrativo del cual
emanen antecedentes serios de que pueda ser alejado de la institución por aplicación de la
medida disciplinaria de destitución. En este caso la aceptación de la renuncia no podrá

retenerse por un lapso superior a 30 días contados desde su presentación, aún cuando no
se hubiere resuelto sobre la aplicación de la medida disciplinaria. La excepción a la petición
de renuncia la constituyen los funcionarios de exclusiva confianza, en donde se les remueve
del cargo por petición de renuncia (según el artículo 142, ley 18.834).
b) Obtención de jubilación: en el artículo 143, del estatuto Administrativo, se establece que

“el funcionario que jubile, se pensione u obtenga una renta vitalicia en un régimen
previsional, en relación al respectivo cargo público cesará en el desempeño de sus
funciones a contar del día en que, según las normas pertinentes, deba empezar a recibir la
pensión respectiva”.
c) Declaración de vacancia: en el artículo 144, del estatuto Administrativo, se establece que

la declaración de vacancia procederá por las siguientes causales:
 Salud irrecuperable o incompatible con el desempeño del cargo;
 Pérdida sobreviniente de algunos de los requisitos de ingreso a la administración del

Estado;
 Calificación del funcionario en lista deficiente o condicional, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 45, ley 18.834, y
 Por no presentación de la renuncia, según lo señalado en el artículo 142, inciso final.
d) La destitución: el artículo 119, del estatuto Administrativo, se establece que “la destitución
es la decisión de la autoridad facultada para hacer el nombramiento de poner término a los
servicios de un funcionario”. La medida disciplinaria de destitución procederá siempre en los
siguientes casos:
 Ausentarse de la institución por más de tres días consecutivos, sin causa justificada;
 Infringir las disposiciones de las letras i), j) y k) del artículo 78 del Estatuto
Administrativo;
 Condena por crimen o simple delito, y
 En los demás casos contemplados en el estatuto o leyes especiales.
e) La supresión del empleo: el artículo 148, del estatuto Administrativo, se establece que “en
los casos de supresión del empleo por procesos de reestructuración o fusión, los
funcionarios de planta que cesaren en sus cargos a consecuencia de no ser encasillados en
las nuevas plantas y que no cumplieren con los requisitos para acogerse a jubilación,
tendrán derecho a gozar de una indemnización equivalente al total de las remuneraciones
devengadas en el último mes, por cada año de servicio en la institución, con un máximo de
seis. Dicha indemnización no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal”.
f) Término del período legal: el artículo 147, del estatuto Administrativo, se establece que “el
término del período legal por el cual es nombrado el funcionario, o el cumplimiento del plazo
por el cual es contratado produce la inmediata cesación de sus funciones. Con todo, el
empleado continuará ejerciéndolas, con los mismos derechos y prerrogativas que los funcionarios en
servicio activo, si fuere notificado, previamente por escrito, de encontrarse en tramitación el derecho o
resolución que renueva su nombramiento o contrato”.
g) Fallecimiento del funcionario.

UNIDAD
TRANSPARENCIA Y PROBIDAD EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
ETICA PUBLICA
1.2. Ética pública y servicio público.
Hay que tener presente que la ética se encuentra tanto en el sector privado o íntimo
de la persona, como en sus actos desarrollados al ser un servidor de la administración
pública del Estado, cuyo fin último debe ser “el bien común” y el resguardo de los intereses
de la comunidad. Así las cosas, las directrices morales del servidor público van más allá de
su propia persona y se insertan, necesariamente, en sus objetivos al momento de realizar su
trabajo, obligaciones que nacen de su cargo, el cual está orientado a conseguir el objetivo
para el cual fue creado y que es un peldaño dentro de toda la esfera política de
administración. La consecución del bien común debe ser una de las premisas fundamentales
al momento de ingresar al servicio público, ya que los fines con este carácter deben ser
asimilados por la persona que lleva adelante la función.
1.2.1. La ética pública.
Afín con lo señalado anteriormente, la ética debe ser buscada y encontrada en la

persona, ya sea que lleve a cabo sus funciones en el espectro público o privado, donde se
distinguirá solo en lo relacionado a sus forma de actuar frente al prójimo, como miembro de
una comunidad o como un funcionario público encargado de la administración de intereses
de otros, sea que estos últimos constituyan una colectividad o sean vistos de manera
particular.
Así, la ética pública tiene una mayor relevancia en cuanto a la idea de probidad
administrativa, porque en este escenario se está hablando del cúmulo de organismos que
conforman la estructura administrativa estatal, o sea, el Poder Ejecutivo. Es esta manera,
que la ética pública está provista de sus propias características y particularidades, ya que
esta tiene que ver con la manera de actuar de los funcionarios de los poderes del Estado.
La ética pública es la ética que está presente en las personas a cargo de la

administración del poder en un país, el cual es una delegación hecha por la ciudadanía. Es el
marco regulador al cual deben adecuarse las conductas de los sujetos que llevan a cabo la
función estatal en todo tipo de organismos públicos. Se trata de la garantía que poseen los
integrantes de una comunidad, en relación a sus administradores, los cuales deben actuar
teniendo siempre presente el interés general.

La ética en la administración pública actual.
Para hablar de la ética pública se hace imperioso aclarar el concepto, para luego
vislumbrar su objetivo y finalmente desarrollar la importancia de esta temática en relación a
los actos de la clase política y funcionaria; todo lo dicho se estudiará en los párrafos
posteriores.
Concepto de ética pública.
Al referirse a la ética pública no es que se haya creado

una ética diferente para esta actividad, sino que quiere decir
simplemente que es la ética puesta en práctica y aplicada en
el servicio público. La ética en el ámbito estatal, o pública,
implica pleno conocimiento en los actos de cada uno de los
funcionarios públicos, que resultará en prestaciones avocadas
al interés general de la comunidad. Es decir, se busca
conseguir una ética de la responsabilidad.
La ética pública brinda valores y principios esperables,

para que ser puestos en práctica en los servicios de la persona que está a cargo de la
función administrativa. Se avizora como una disciplina de carácter universal que une valores
que se encaminan a obtener una vocación de servicio público. A ética pública se orienta pues
a las conductas humanas, ya que estas deben realizarse por los funcionarios del Estado y
por los gobernantes en el desempeño de sus funciones obligatorias.
El objetivo que busca la ética pública a través de la aplicación de las virtudes, lejos de
ser una utopía, se materializa en todas las acciones que se llevan a cabo en todos los
escalones del servicio público. Es el conjunto de muchísimos actos realizados por cada
servidor estatal todos los días. Todos los funcionarios están constantemente tomando
decisiones que significan encrucijadas éticas que en algunas oportunidades se resuelven de
forma cotidiana y otras a consecuencia de una reflexión profunda. A pesar que la naturaleza
humana contiene valores fundamentales que dan la posibilidad de discernir entre lo bueno y
lo malo, lo correcto y lo incorrecto, la vida lleva a situaciones en las que no siempre está muy
claro lo beneficioso. La solución a un problema, en ocasiones, puede ser herrada si el sujeto
no posee una escala de valores que le brinde la facultad para discernir entre lo que es bueno
de lo que no. En el instante que la persona decide y lleva adelante su acto, la respuesta
puede ser buena o nociva, por este motivo es vital que los funcionarios públicos tengan un
conjunto de principio y valores que los guíe en la toma de decisiones. La ética pública
entrega al individuo un marco de acción que le faculta para realizar sus funciones de manera
correcta en cualquier dilema ética, por complicado que parezca, al brindar directrices para
descubrir soluciones convenientes.
Pues bien, el estudio de esta disciplina es fundamental para el momento de determinar

lo que es beneficioso para el interés general de la comunidad. Está referida a los principios
que deben ser ponderados por el funcionario público para llevar a cabo sus actos con la
convicción que querer entregar buenas prestaciones.
La ética pública puede ser entendida como una labor colectiva, un proceso en que la
comunidad y las personas que la componen van determinando las normas de acción y
aquella forma de ser que brinda un desarrollo óptimo de la convivencia y una mayor
liberación autónoma de todos los sujetos.
La mayoría de los servidores públicos deben hacerse cargo de dilemas en que no se

puede discernir de manera simple entre lo bueno y lo malo, y las labores de gestión
administrativa están abarrotadas con este tipo de dilemas que comprometen a la ética para
su solución.
La ética como característica fundamental del funcionario público.
La ética pública analiza y determina la forma de actuar comprometida y responsable

de las personas a cargo de las esferas públicas. Más allá de la formación académica
profesional, es fundamental que se trate de sujetos que estén cubiertos de principios morales
públicos, por lo que es imperioso que todos aquellos que integren la administración pública
sean evaluados en base a un filtro ético, con el objetivo de ser alcanzados por los valores
que guiarán sus acciones.
En los Estados contemporáneos, el perfil de los individuos que ocupan alguna función
administrativa pública está en un plano heterogéneo, es decir, existe una diversidad
abundante de profesionales de las más variadas áreas del conocimiento, tales como
abogados, contadores, calculistas, profesores, ingenieros, arquitectos, entre muchos; es
más, se puede encontrar un alto número de personas sin educación profesional pero que han
cumplido una función destacada dentro de su comunidad, tales como sindicalistas,
empresarios, cantantes, actores, dirigentes vecinales, etcétera. Ante el legislador, todas las
personas tienen la posibilidad de ser titular de un puesto de elección siempre que posea la
capacidad y el perfil para el cargo, sin embargo, a esas características habrá que agregar
determinados valores éticos.
En el mundo actual, existe un gran fervor entre los ciudadanos por alcanzar un cargo
en la administración del Estado a pesar que el postulante no posea una formación política y
no conozca la responsabilidad y la importancia que aquello conlleva.
La ética pública aplicada a los funcionarios con este carácter significa un radical
cambio en los actos de cada persona, lo que traerá como consecuencia conductas que
tienen como objetivo el interés general. En otros términos, significa la aplicación de las
virtudes por parte de los funcionarios estatales.
A través de la ética y la moral, los encargados de la administración del país pueden

delinear los principios justos o injustos en los cuales las personas basan sus actos, con lo
que se aumenta la cultura política de una nación, y por ese motivo las personas podrán estar
en paz individualmente y, si ello es así, lo van a estar con sus semejantes. Gracias a este
tipo de ética, los funcionarios públicos pueden realizar actos benéficos en cualquier
circunstancia, aunque esta parezca sumamente difícil.

Objetivo de la ética pública.
La ética pública tiene como objetivo conseguir que los individuos que estén a cargo de
algún puesto público realicen su función de manera honesta y diligente a consecuencia de
una deliberación individual.
La incorporación del sentido del deber, la responsabilidad, la madurez en la toma de

decisiones y los principios del fuero interno, deben ser las guías de cualquier servidor
público. La asimilación profunda de la ética, por un extremo, entrega motivación a las
personas que se encuentran en un estado pasivo y por otro, permite un cambio de actitud
sicológica cuando se está frente a sentimientos o acciones que pueden parecer corruptos.
La ética pública tiene como fin conseguir el aumento de la cultura valórica y el buen
juicio moderado de los funcionarios y gobernantes, a pesar que es fundamental en cualquier
área del conocimiento, lo es más en el desarrollo de la administración y en la política, ya que
ambas ramas son las encargadas de dirigir el futuro de un país.
Es importante repetir miles de veces la imperiosa necesidad de la incorporación de la

ética por parte de los funcionarios públicos ya que es, justamente, su ausencia la que
conlleva que una gran cantidad de estos trabajadores en organismos estatales caigan, y
recaigan, en actuaciones corruptas. En la actualidad hay un sin fin de sujetos inescrupulosos
que están a cargo de puestos importantísimos del Estado, donde se protegen bajo la careta
de ser personas honorables o respetables.
La ética pública no busca más que salvar la dignidad del ser humano. Las personas
siempre deben intentar ser más de lo que actualmente son; es conveniente para cada sujeto
aquello que realiza, fomenta y preserva su humanidad. El hombre debe aumentar
exponencialmente su poder, con miras a conseguir una comunidad y un entorno intacto, en
donde debe cambiar fuertemente su rumbo, encaminándolo bajo parámetros éticos.
El conocimiento de la ética permite al funcionario de la administración estatal

dominarse y contener, siendo el justo medio el orientador de sus actuaciones. El entregar las
herramientas para ver ese justo equilibrio ante todo tipo de hechos es el objetivo de la ética.
En los primeros tiempo a esto se le denominaba “templanza”.
El rol de la ética es encauzar a las personas que están ante encrucijadas valóricas
para que encuentren las soluciones que les permitan sentirse libres. En pocas palabras, la
ética pública contribuye a que los funcionarios estatales no traicionen ni abandonen a los
ciudadanos, sino que por el contrario, que ayuden a través del desarrollo de sus funciones a
brindarles una mejor vida.
El reto fundamental que debe enfrentar la ética pública no es solamente el determinar

los principios y valores si no que su asimilación por el hombre. Es decir, se debe esclarecer
cuáles son las normas morales esperables, pero lo complicado es poner en práctica en el día
a día. El objetivo consiste en buscar la manera de que el funcionario público haga conciencia

de la gran relevancia que tiene el mejorar su actitud por la salud del servicio al cual
pertenece.
Beneficios de establecer y promocionar la ética pública.
Toda persona que forma parte de la labor estatal debe ser consciente de que el
servicio público es el conjunto de actos de la administración pública para dar respuestas a los
requerimientos de los individuos que forman parte de la comunidad o país. Cualquier
funcionario público debe orientar todos sus actos en aras de obtener el bien común, por lo
que tiene una misión que cumplir en beneficio de la sociedad a la cual pertenece. Lo que se
busca al promocionar la ética es dar una motivación a los funcionarios públicos, conseguir la
consecución de las metas de mejor manera y alejarlos de prácticas reñidas con la moral;
todo lo anterior a un mayor grado de compromiso y confianza por parte de la ciudadanía. Una
confianza de estas características no se consigue sólo con aumentar las herramientas de
control, sino que fortaleciendo las convicciones y los hábitos. Esta labor es de la cual debe
hacerse cargo la ética pública, es decir, debe crear hábitos, forjar convicciones, en base a los
principios que fundamentan su existencia.
La ética que se pone en práctica en las entidades públicas ayuda a conseguir un

pensamiento colectivo que aumentará la eficiencia y la responsabilidad en el desempeño de
la función.
Un Estado potente, económicamente hablando, puede alcanzar bienestar y desarrollo

material, pero si esto se une a una evolución positiva en cuanto a lo ético-político podrá
conseguir no sólo satisfacer las necesidades básicas para una nación, como por ejemplo la
vivienda, la seguridad social, la justicia, el trabajo; sino que también las obligaciones más
elevadas, como por ejemplo, la felicidad, la satisfacción personal y la libertad individual.
La lógica de promocionar la ética en el sector público es básica, enfocar las acciones

en el hombre, entendiendo la dignidad de sus ciudadanos, con el fin de satisfacer sus
necesidades.
Junto con el desarrollo de la economía debe buscarse la asimilación de la equidad. La

sola búsqueda no puede ser instrumento sin que se tome en cuenta la forma de ser de los
individuos en cuanto a sus libertades concretas. En otros términos, la idea de desarrollo no
se puede ajustar solamente a buscar el crecimiento en la obtención de cosas inanimadas,
como aumento en el producto nacional bruto, la cantidad de ingresos individuales, solamente
la automatización en las empresas, el aumento del producto interno bruto o la modernización
de las redes industriales, etcétera. A pesar que estos fines son plenamente válidos por su
importancia estratégica, deben relacionarse con el impacto que tienen en las realidades de
los sujetos que forman parte de la sociedad.
Otro motivo que devela lo fundamental de la ética pública en una comunidad es su fin
de conseguir líderes políticos más humanizados, sensibles, que puedan tener la capacidad
de oír y entender, pero sobre todo, que tengan la virtud de resolver las dificultades de

manera eficaz y eficientemente. La ética en estas personas fomenta la equidad sin llegar a
un punto irracional, con el objetivo de socorrer a los más débiles, a los más necesitados o a
las víctimas de injusticias.
Cuando las conductas morales y los principios son puestas en práctica en el sector
público, esto permite tener Estados justos y viceversa. Cuando no hay conductas éticas esto
redunda en administraciones estatales viciadas. Por estos motivos, muchos países
incorporan propuestas en sus programas de administración relativas a la ética, ya sea porque
hay una conciencia de los beneficios que esta brinda o por la gran presión ciudadana que
quiere gobiernos acordes con los tiempos modernos.
Si el Poder Ejecutivo es la institución que usa la

soberanía popular para conseguir el respeto de todas las
ideologías a través del otorgamiento de servicios y bienes de
calidad, los funcionarios estatales deben motivarse o tomar
conciencia de la importancia de su función en el desarrollo del
país. Una disminución en los índices de moralidad y motivación
apoyarán actitudes irresponsables, lo que resultará a su vez en
una deficiente gestión de los organismos. Por este motivo, se
debe tener presente que la mala o buena imagen que la
comunidad tenga de los servicios públicos depende
directamente de la actitud y de la forma en que las prestaciones
son entregadas por los servidores estatales. Un buen concepto
colectivo respecto del aparato público fomenta la confianza y credibilidad de este tipo de
instituciones y, al contrario, una imagen mala provoca rechazo y falta de confianza por parte
de la sociedad.
Un servicio es el resultado de un procedimiento, y nunca será una cosa consumible.

Para que se consiga el sentimiento de satisfacción al llevar a cabo una función es de la
mayor relevancia la relación interpersonal. La conducta cordial, el respeto mutuo y la
comunicación fluida son fases indispensables para generar un lazo que relacione a la
entrega del servicio con la satisfacción del ciudadano. Sin embargo, a esta situación se
enfrenta el cambio de actitud de muchos servidores públicos modernos en los cuales está
muy arraigado el concepto de la intelectualidad en el trabajo, transformándose en sujetos
muy especializados, empoderados de su función pero que distan de la sensibilidad que se
requiere para ocupar un cargo en la administración del Estado. Algunos ni siquiera se dan la
molestia de establecer una relación inmediata con las personas a las cuales se les deben
entregar las prestaciones.
Resumiendo, es dable señalar que el rol de la ética es doble, por una parte, sirve de
límite a los actos que atentan contra principios morales, y por otra, hace posible asimilar las
actitudes virtuosas a través de la promoción de principios valóricos.

La ética como un mecanismo de control para los funcionarios de la administración pública.
El conjunto de decisiones en lo relativo a la forma de detener las distintas maneras de

actuar antiéticamente en el sector público lleva a la noción que, sumado a los controles
extrínsecos, como por ejemplo, las auditorías, los decretos, las leyes o los reglamentos, entre
otros, se debe establecer la norma consensual que cada persona debe ampliar su conciencia
en la entrega del servicio y cultivar su vocación pública, que se debe sustentar sobre
principios éticos.
Pretender que los seres humanos sean intimidados por medio de elementos
coercitivos, tales como el cumplimiento de la ley o las sanciones de distinta intensidad, no es
la vía para combatir los actos corruptos y las conductas anti valóricas. La causa que dirige un
acto antiético es la acción deshonesta del servidor estatal, o sea, la función que está viciada
se presenta porque un sujeto toma la decisión de llevarlo a cabo y usa en ella todos los
medios intelectuales que posee, con el ánimo de defraudar al sistema, lo que lleva a un mal
servicio para el ciudadano, el cual resultaría una víctima de un servicio mal entregado. La
implementación de normas jurídicas, programas de información, tecnologías de control,
informes de gestión, etcétera, se consideran herramientas externas a la persona y, a lo
mejor, logren disminuir pero nunca podrán evitar actuaciones antiéticas por naturaleza en el
desempeño de la función. En suma, el cúmulo de controles y normas para asegurar su buen
resultado, no dan garantías concretas que el servidor público vaya a realizar siempre
conductas éticas; sólo los principios arraigados en estas personas pueden hacer frente a las
encrucijadas con las que se encontrará a lo largo del camino.
El cambio de mentalidad de empleados públicos y, en general, de las altas cúpulas de

poder estatal con el objetivo de aumentar los estándares de calidad en la entrega de las
prestaciones no puede ser impuesto a las personas desde afuera, ya que se debe conseguir
a través de un proceso individual, ya que, usando las palabras de Aristóteles, estas personas
deben “despertar” o “salir de su caverna” según lo expuesto por Platón, para lograr que el
sujeto consiga una madurez en la toma de decisiones y se distinga, en este sentido, de un
niño sin responsabilidades y travieso.
El fundamento por el cual se eleva la ética a una disciplina trascendental dentro de la

administración del Estado y, en general, dentro de la política es que esta encauza los actos
de los seres humanos. Cada actitud tomada por las personas debe tener su fundamentación
en normas éticas que, a pesar de muchas veces no estar escritas, son esperables por el
conjunto de la sociedad. Cuando los servidores públicos realizan su labor de la mano a una
ideología acorde con estos pensamientos se desarrollan bajo parámetros de autocontrol, ya
que son conscientes de sus acciones. De esta forma, la ética es el mejor medio ya que está
unida al autocontrol a través de un uso correcto y racional de la posición en la que se
encuentran. Por este motivo, los fines estatales no pueden ser dependientes de las pasiones
de sus funcionarios, ni siquiera de la ideología de obtener el bien común o la nocividad
general, sino que se necesita un autocontrol profundo.

Todos los gobiernos, para sustentar una administración eficaz así como un perfil probo
necesitan rodearse de personas con formación moral íntegra. Es en este escalón donde la
ética pasa a jugar una importancia fundamental, al elegir perfiles e inculcar a los funcionarios
públicos la imperiosa labor de conseguir las metas de manera responsable y siguiendo
ciertos principios de honestidad. Por el solo hecho de desempeñar el cargo de esta manera
ya se están respetando normas éticas. Sin embargo, este mandato moral, por fácil que se
vislumbre, es difícil de lograr y no todos los que formen parte del sector público realizan de
manera óptima sus labores. La ética es el fundamento básico que se debe exigir para
garantizar, de alguna manera, un desempeño responsable y honesto de la función
administradora del Estado.
1.2.2. El Servicio Público.
La definición de servicio público señala que este es el conjunto de actividades

entregadas por los organismos que forman parte de la administración del Estado, cuyo
objetivo es conseguir la satisfacción, de manera eficaz, eficiente y sin fines de lucro, de las
necesidades de una nación.
El servicio público también puede verse como la labor establecida legalmente que se
lleva a cabo de acuerdo a la legislación vigente en un país con el objeto de hacer frente a
una carencia general que debe ser resuelta. Este servicio se puede entregar a las personas
de dos maneras, las cuales se señalan a continuación:
a) Directamente.
Esto se logra cuando la administración estatal toma sobre sus hombros, a través de
sus organismos especializados, la labor de organizar el desarrollo de las funciones de ciertos
servicios públicos, o sea, lleva adelante la función de gestión de los mismos.
b) Indirectamente.
Tendrá esta característica cuando la administración pública central entrega a los

privados la función de prestar ciertos servicios públicos, en base a normas determinadas por
aquel. Ante cualquier evento, el Estado siempre será responsable en el caso que los
servicios prestados no cumplan con los fines requeridos por las personas a quienes buscan
beneficiar.
La responsabilidad estatal en el desempeño de la entrega de beneficios hacia sus

ciudadanos implica que los organismos públicos deben respetar ciertos principios, con el
objetivo de brindar un mejor servicio, los cuales son los siguientes:

 Incorporación de nuevas tecnologías.
Este principio se refiere a que la administración pública debe usar los mecanismos más
avanzados, ya sea en cuanto a la administración, gestión o entrega real del servicio por
parte de los funcionarios, donde no serán tomados en cuenta las tecnologías pasadas de
moda y que hacen más lento el trabajo del organismo.
Eficacia y eficiencia.
Está relacionado con que se logren las metas de la manera más sencilla y usando el
esfuerzo mínimo, ya sea desde el punto de vista humano como de los medios que se
usan para ello. Siempre los servicios públicos están escasos de recursos de cualquier
naturaleza, por eso, lo integrantes que lo componen deben ser conscientes de esta
situación y deben propender a obtener lo máximo con lo mínimo, para lo cual se requerirá
de un grado de especialización en el cargo desempeñado.
Brindar un servicio de calidad.
En el desempeño de sus funciones, el servidor público debe ser preocupado, amable,

preciso y exacto, con el fin de dar la prestación que el interesado necesita, para que este
pueda quedar satisfecho, lo que llevara a que este tenga una buena imagen del sector
público.
 Procurar la economía del servicio.
Los organismos del Estado no se crearon con fines de lucro, pero siempre se hace vital
recuperar alguna parte de lo gastado, con el objetivo de lograr la continuidad en la
entrega de los beneficios.
Entregar seguridad a la comunidad.
Se refiere a entregar credibilidad y generar un vínculo de confianza entre el servicio

público y el usuario, lo que se logra al entregar una función impecable, realizada a
conciencia por el funcionario.
Rapidez.
Es la manera ágil con que se debe brindar el servicio, con el fin de evitar
entorpecimientos inútiles y que desgastan la función pública.
Suficiencia.
Las maneras de brindar solución a lo requerido por el usuario deben estar conforme a lo
que se solicita en cuanto a calidad y cantidad.

Continuidad.
Los organismos que componen la administración del Estado trascienden a las personas
que los administran, es decir, permanecen, por regla general, inmutables en el tiempo.
Todos estos parámetros de acción, permiten llevar a cabo la función pública, la que
será la manera en que la sociedad satisfaga sus necesidades, desde las más básicas a las
más elaboradas.
En la prestación entregada por el Estado es fundamental la concordancia entre lo

político y lo administrativo, ya que ambas son ramas que deben co-existir para poder
diligenciar la soberanía del pueblo que les ha sido entregada, por ende, ambas instituciones
deben tener como horizonte la satisfacción del bien común.

UNIDAD
TRANSPARENCIA Y PROBIDAD EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
ADMINISTRACION PUBLICA CHILENA: PROBIDAD Y

TRANSPARENCIA.
2. INTERPRETANDO LA LEGISLACIÓN CHILENA SOBRE PROBIDAD Y
TRANSPARENCIA.
Esta parte de la unidad tiene como finalidad dar a conocer al alumno la realidad local
en cuento a los temas de probidad y transparencia, tanto desde el punto de vista
constitucional hasta llegar a un análisis particular de las leyes referentes a estos principios,
especialmente dictadas para tal efecto, así como la evolución, desarrollo y madurez que
estos principios regidores de la función pública han adoptado en Chile, todo lo cual se pasa a
estudiar a continuación.
2.1. Constitución: probidad, derechos básicos y transparencia.
En el año 2005 se llevó a cabo en Chile una reforma a la Constitución Política de la

República, la cual no contaba con casi ninguna modificación de importancia desde esa
época, y fue la incorporación del principio de probidad lo que llamó poderosamente la
atención, todo ello se realizó por medio de la entrada en vigencia de la Ley número 20.050.
La Carta Fundamental, en este sentido, señala lo siguiente:
“El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento
al principio de probidad en todas sus actuaciones”.
La definición de probidad nace en Chile a consecuencia del tratamiento de la función

pública, lo que es obvio en este sentido porque la legislación del trabajo ordinaria determina
la ausencia de probidad como uno de los motivos para hacer cesar el contrato que une a un
trabajador con su empleador, todo lo cual se estableció ya desde el año 1931.
En el año 1939 se evacuó una moción legislativa titulada “Proyecto de Ley sobre
Probidad Administrativa”, la que nunca pudo entrar en vigencia como ley de República; sin
embargo, desde ese año los autores en derecho comenzaron a presionar para que este
principio tuviese acogida en la legislación nacional. La Contraloría General de la República,
en una de sus interpretaciones más significativas, señaló que la probidad administrativa era
un principio general del Derecho Administrativo, además de erigirse como un bien jurídico de
significancia constitucional al interior del país.
Conjuntamente con este principio, también se incorporó dentro de Constitución Política

a la Transparencia, la cual debía aplicarse en las actuaciones de la administración pública, lo

que se llevó adelante por intermedio de una proposición de la Comisión de Ética Pública que
se desarrolló a partir del mandato presidencial de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Esa iniciativa se
intentó establecer como Ley de la República, sin embargo tampoco prosperó.
La incorporación de estos principios a la Constitución Política es una reforma que se

introdujo en el Primer Capítulo de esa Carta Fundamental, el cual se titula “Bases de la
Institucionalidad”, lo que significa que su importancia debe trascender a cualquier orientación
o interpretación de cualquier sector legal del ordenamiento jurídico interno, es decir, la
probidad y la transparencia deben ser aplicadas de manera transversal en todo el derecho.
Los funcionarios de la administración estatal son la barrera inicial y la más efectiva en

el combate contra la corrupción, sin embargo, se necesita que estos individuos sean
acreedores de determinados derechos; en este sentido, el artículo número 38 de la Carta
Fundamental de Chile señala que las personas que desempeñan regularmente funciones
administrativas dentro de los servicios públicos están en posesión de lo que se conoce con el
nombre de “carrera funcionaria”. La Constitución Política de Chile obliga a que esta carrera
debe desarrollarse sobre la base de parámetros profesionales y técnicos, además, debe
haber un tratamiento de igualdad en la posibilidad de entrar a un cargo del Estado, debiendo
cada funcionario perfeccionarse al interior del mismo a través de cursos y capacitaciones
entregadas por la propia administración.
A parte de las reformas en probidad y transparencia señaladas, la Constitución, en su

articulado 19 número 17, asegura a todos los sujetos la admisión en todos los empleos y
funciones estatales, sin otros requerimientos que los señalados por el ordenamiento jurídico
aplicable para cada caso. Estas normas ayudan a que los servidores públicos desarrollen sus
actos en beneficio del bien común, el cual debe ser el fin de todo servicio público, alejándose
de cualquier interés de corte personal o partidista, con lo que se reduce ostensiblemente el
índice de corruptibilidad existente.
Se puede señalar que la presencia de una persona al interior de un servicio público

constituye una cierta garantía a nivel institucional desde el punto de vista orgánico y funcional
tomando en consideración los conceptos estatales básicos, ya que ninguna ley puede
atribuirse el valor de no respetar la forma en que éstas deben dictarse de acuerdo a lo
estipulado en la Constitución Política.
La probidad y la transparencia también pueden equipararse con una luz que encamina
el tránsito a través de la barrera que divide al Poder Ejecutivo con la administración que este
lleva a cabo dentro del país, la que se determina de acuerdo al poder político que prima, de
acuerdo a la democracia existente en el Estado. Estas dos funciones del Estado no pueden
confundirse, ya que esto implicaría imponerle un fin patrimonial al Gobierno, unido a la
singularidad funcional de su ejercicio. Y es que un tema es “el Gobierno”, el cual puede
definirse someramente como el impulsor de las políticas públicas, por ende del poder político
de un país; y “la administración” es el órgano que lleva adelante esas políticas. Estos ámbitos
pueden prestarse para confusión, ya que a la cabeza de ambos se encuentra una misma
figura, como lo es el Presidente de la República.

A la administración pública se le deben incorporar garantías que permitan
promocionar su eficacia y así se evite el manejo de las funciones estatales por parte de las
altas cúpulas de los partidos políticos.
Por esos motivos, la legislación interna debe formar una relación sana entre los
mencionados actores, sin estimar como innecesario el hecho que dicho acto debiese
realizarse por intermedio de la propia Constitución Política, es así como es dable señalar que
en los ordenamientos jurídicos internacionales ocurre, precisamente, este hecho. Con lo
señalado precedentemente no se quiere decir que no se han llevado a cabo grandes pasos
atingentes en este sentido, ejemplos de esto lo constituyen los aportes realizados por la
Comisión de Ética Pública y la Agenda de Transparencia y Probidad, la cual fue un acuerdo
alcanzado por la clase política en el año 2003. Entre sus avances más significativos puede
señalarse la dictación de la Ley de Probidad Administrativa número 19.653, la Ley número
19.886 sobre contratos administrativos o la Ley sobre nuevo trato y alta dirección número
19.882; además, cabe señalar que se a avanzado en el proceso de ratificar un cúmulo de
Tratados Internacionales para combatir la corrupción o alinear a los funcionarios públicos
para que desarrollen su labor bajo principios éticos y morales.
Debido a todas estas reformas, que incorporan a la probidad y a la transparencia

dentro de la Carta Fundamental chilena, es que se han generado instancias públicas, como
el portal Web nacional de Chilecompra o la creación de la Dirección Nacional del Servicio
Civil, que es el órgano encargado especializado y encargado de abastecer a los servicios
públicos de los funcionarios indispensables que estos necesitan para el óptimo desarrollo de
sus funciones. Sin embargo, estas medidas no son suficientes en cuanto a la promoción de
la probidad y transparencia, ya que quedan muchos sectores en los cuales se pueden
perfeccionar las normas jurídicas atingentes a estos temas. Por ejemplo, las reformas
constitucionales del año 2005, también, han cambiado la manera en que se determina a la
persona que será la encargada de la Contraloría General de la República.
La probidad administrativa es un principio recogido por la legislación chilena, el cual

tiene por finalidad ser una inspiración en la realización de los actos administrativos, y que se
contiene en las más variadas normas legales, entre las que se cuentan las siguientes:
 La Constitución Política de la República de Chile en su artículo número ocho se refiere

a que los funcionarios públicos deben respetar estrictamente el principio de probidad
administrativa en el desarrollo de sus funciones.
De esta forma, la Carta Fundamental de Chile brinda una idea de lo que es la

probidad, determina de manera imperativa el deber de llevar a cabo el servicio público con
fiel apego a la probidad administrativa.
 Este principio está tratado de manera íntegra en la Ley Orgánica Constitucional

número 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado, a partir de su
Título Tercero.

De acuerdo a la definición y los fines de la probidad, así como de la transparencia, se
puede señalar que la idea de elevar estos principios a rango constitucional tiene que ver con
que aquellos deben alcanzar a los servidores públicos en atención a sujetar sus acciones
dentro de su esfera de atribuciones y respetando los límites legales que establece el
ordenamiento jurídico vigente. Además, los funcionarios estatales tienen como obligación el
llevar adelante su trabajo de manera recta para satisfacer las exigencias queridas por el
usuario y, de la misma manera, los principios en cuestión buscan que todos los actos deben
realizarse en aras del bien general de la comunidad, es decir, buscando el interés general y
nunca el personal; todo de acuerdo a consideraciones de servicio público, en virtud de las
cuales la administración central debe ser el principal servidor público de las personas y no
viceversa, es decir, nunca estas últimas deben estar al servicio del primero.
Deberes establecidos por la probidad administrativa desde el punto de vista constitucional o

legal.
Tomando solamente en consideración la probidad administrativa, este principio es una

regla de conducta que es impuesta a todos los funcionarios de la administración pública del
Estado, por ende, se deben cumplir ciertas obligaciones con el objetivo de actuar de acuerdo
a lo que la probidad mandata, las cuales son las siguientes:
 Respeto recíproco de los funcionarios estatales.

Mantener conductas que respeten las leyes atingentes al acoso sexual.
 Respetar el puesto público que se está desempeñando, lo que implica mantener una
forma de actuar proba y correcta, tanto dentro como fuera del servicio.
 Ser muy cuidadoso en la manera en que se utiliza la indumentaria fiscal, sean bienes
muebles o inmuebles, así como los insumos respectivos y, obviamente, los dineros
públicos, ya que todos estos son encomendados al servidor público en el desarrollo de
sus funciones.
 Poner en conocimiento de las autoridades respectivas las actuaciones que, de
acuerdo a la legislación vigente o desde perspectiva, atenten contra las leyes internas
de la República.
 Obligación de desempeñar la función administrativa de manera personal, ya que cada
cargo tiene esta característica, es decir, las funciones encomendadas al sujeto son
intransferibles.
Respetar y cumplir los mandatos que son impartidos por las autoridades del respectivo
servicio al cual se pertenece.
 Obligación de entregar las prestaciones públicas de manera igualitaria, sin entrar a
hacer distinciones que arbitrarias que pudiesen acarrear cualquier tipo de
discriminación.
 Obligación de mantener la idea que es la administración pública la que se encuentra al
servicio de la Nación y no de manera inversa.

 Se deben administrar todos los bienes públicos de la mejor manera posible, con el
claro objetivo de prestar el servicio eficaz y eficientemente, es decir, entregando la
prestación pública con calidad.
 Las prestaciones que se le entregan a los integrantes de la comunidad deben tener
como características el mantener la continuidad, es decir, no se debe caer en
dilaciones o inconvenientes que acarreen el mal uso de los recursos públicos.
 Mantener el respeto por la legalidad de las actuaciones públicas, o sea, estos deben
sujetarse a la legislación nacional vigente al momento en el cual se realizan.
La Constitución Política de la República de Chile de 1980 y la transparencia en la

administración pública.
Tomando nuevamente como base la reforma constitucional del año 2005, introducida
a este cuerpo normativo por el Gobierno de turno, se incorporó un acápite legal que señala
que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen”, lo cual se establece en el inciso segundo del
artículo 8 de la Constitución Política de Chile, y en ese misma norma se establecen los
únicos casos en que es posible guardar reserva o secreto de la información de los actos
administrativos públicos, lo que se aplicará tomando en consideración determinados
parámetros, los cuales son los siguientes:
 Cuando la publicidad pudiese afectar el debido cumplimiento de las funciones de los

organismos públicos.
Cuando se pueda incurrir en violaciones a los derechos de las personas a causa de la
transparencia administrativa de los actos.
 Si la publicidad afectara la seguridad de la Nación.
 Cuando la transparencia lesione el interés nacional.
Todas esas consideraciones de por qué se puede negar el acceso libre a la

información contenida en los actos del Estado se establecen en la parte final del inciso
segundo del artículo número 8 de la Constitución Política de la República de Chile. En
cualquiera de estos casos es necesario que una norma jurídica establezca para el caso en
particular el secreto de la información, ley que debe ser de quórum calificado, es decir, que
necesita de un mayor porcentaje de parlamentarios que la aprueben que una ley normal, así
como para que quede sin vigor una vez que ha sido promulgada; el porcentaje en cuestión es
la mayoría absoluta de los legisladores en ejercicio y no como las leyes comunes, que estás
sólo necesitan la aprobación por parte de los parlamentarios que se encuentren presentes en
la respectiva sesión de votación.
De acuerdo a lo expresado en los párrafos anteriores, es dable señalar que en el

ordenamiento jurídico nacional la publicidad de las actuaciones estatales, los procesos para
llevarlos a cabo y sus fundamentos es la regla general.

Este principio de transparencia ha originado la dictación de la Ley de Transparencia de
la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado (Ley número
20.285, publicada en el Diario Oficial el 20 de Agosto de 2008), la que reunión un solo cuerpo
normativo las leyes que regulan la transparencia activa, el derecho de acceder libremente a
la información, como así mismo dio paso a la formación de un estamento que goza de
autonomía, como lo es el Consejo para la transparencia, ente encargado de la fiscalización
para que se respete la transparencia.
A pesar de lo dicho respecto a estos temas, se debe señalar que aquellos serán
analizados con mayor profundidad durante el desarrollo de esta unidad, así que para evitar
repeticiones que pudiesen acarrear confusión es que el estudio acabado de la Ley de
Probidad y la Ley de Transparencia se verán a continuación.
Análisis constitucional de la probidad y la transparencia.
En lo relacionado con este tema se puede señalar que existe un gran apego del
derecho administrativo con el derecho encargado de estudiar las normas constitucionales, ya
que son, justamente, las normas de este carácter las que, en una realidad de estado de
derecho, deben velar con que se respete el ordenamiento jurídico en cada una de las
actuaciones del Estado, de sus estamentos y de los funcionarios que trabajan en ellos. Es
por cierto que en la parte normativa de la Constitución Política, esta se encuentra destinada a
ser una guía de todos los actos estatales en aras de obtener el bien común de la sociedad,
para que esta pueda alcanzar su máximo desarrollo, tanto colectiva como de manera
individual por parte de cada uno de sus individuos.
En esta perspectiva, claramente resulta que el estudio interpretativo y normativo de los

principios de probidad y transparencia no sea un tema que se está discutiendo hace poco
tiempo, ni desde su intromisión en la legislación chilena, ni en la manera en que se han ido
forjando ambos conceptos y su estudio se ha ido encuadrando dentro de las ciencias
sociales aplicadas, principalmente en el derecho.
Los principios en estudio, generalmente, se han vinculado con el tratamiento de la

ética que estudia a los servicios públicos como dos herramientas que buscan combatir la
corrupción, pretendiendo ser orientadores de las personas, con el claro fin de que estas
desarrollen sus funciones con lealtad y honestidad.
A pesar de lo señalado anteriormente, son precarios los análisis profundos del tema
en cuestión desde una óptica avocada ciento por ciento desde el derecho, a pesar de lo
determinante que es esta disciplina para la organización de la sociedad y que se debe tomar
como base para la apertura de otros dogmas en materia de administración pública, como lo
sería la faculta de sancionar por parte del derecho administrativo o la responsabilidad de los
funcionarios que conforman los estamentos del Estado.

En concordancia con lo señalado antes, se han generado grandes malos entendidos
en cuanto a las modificaciones o faltas a la probidad y a la transparencia desde un punto de
vista del derecho constitucional, por lo que resulta necesario vislumbra de forma aclaratoria,
de manera que se pueda entender formativamente lo que se pretende con la aplicación de
dichos principios, los cuales trascienden al Estado en cuanto a la prestaciones que este debe
entregar a sus nacionales. Con esto se pueden determinar cuáles serían los elementos que
conforman el derecho administrativo funcional, los deberes que se les impone a los
funcionarios públicos, pero también los derechos básicos y las garantías que tienen esos
mismos sujetos, así como la ciudadanía frente al órgano estatal, los que se han recogido por
la Constitución Política de la República de Chile en los distintos artículos que la conforman;
algunos ejemplos de estos son los siguientes:
 El derecho a la vida y a la integridad física y síquica.

 La igualdad ante la ley. En este sentido, ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer
diferencias arbitrarias.
 La igual protección de la ley a todas las personas en el ejercicio de sus derechos.
 El respeto y la protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia.
La libertad de conciencia.
La estabilidad en el cargo.
La carrera funcionaria.
 El derecho a ascenso. (Estas tres últimas son derechos exclusivos de los funcionarios
públicos).
Estas garantías y derechos establecidos por la legislación chilena, sumado a la

dictación de leyes especializadas en materia de probidad y transparencia, las cuales son una
respuesta a preocupaciones que se vociferaban desde antaño en atención a la lucha que se
debe generar en contra de la corrupción o en oposición de las malas prácticas funcionarias,
han sido una de las directrices fundamentales que sustentan la relevancia sustantiva de el
estudio que se realiza en esta parte de la unidad.
La transparencia y la probidad desde un punto de vista constitucional, intentan

determinar de manera explayada los alcances de dichos principios, para así establecer las
obligaciones que de ellos derivan en concordancia con aspectos fundamentales de eficacia y
eficiencia, transparencia y publicidad en los actos llevados adelante por los estamentos
estatales y sus funcionarios.
Todo este análisis es importantísimo, ya que la menor o mayor relativización de los

principios en estudio condicionarán el acatamiento de las obligaciones y derechos
constitucionales que se relacionan con los derechos básico de los ciudadanos, pero también
de los servidores estatales, así como la actuación óptima por parte de estos último, en
especial a lo que a función pública se refiere.

Además de lo expuesto, la elevación de la probidad y la transparencia o publicidad a
rango constitucional ayuda a que se lleve a cabo una mejor resolución de los conflictos de
intereses que se suscitan dentro de los servicios públicos, lo que será fundamental para
determinar en la especie los eventos que pudiesen acarrear algún tipo de responsabilidad,
especialmente administrativa; conjuntamente con aquello, se debe esclarecer la manera en
que se hacen efectivas dichas responsabilidades y cómo se aplicarán las respectivas
sanciones, siempre dentro de las reglas que se establecen desde el punto de vista
constitucional.
Relación entre la Constitución Política de la República con la administración del Estado.
El Estado derecho y el sistema democrático que se encuentra dentro de él,

condicionan la manera en que la administración central debe llevar adelante sus actuaciones,
todo lo que tiene como esquema central a la Constitución Política del respectivo país. Es esta
Carta Fundamental la que en los más variados países, en especial en los que han elegido
una forma de gobernar clásica, determina las obligaciones y el ámbito de acción de los
organismos estatales y, por lo tanto, de sus funcionarios.
La Constituciones Políticas de las Repúblicas modernas han recogido una gran

cantidad de normas jurídicas que están estrechamente vinculadas con el derecho
administrativo, dentro de las que se pueden encontrar verdaderas directrices orientadoras de
dicha rama del derecho, las que dan la posibilidad de construir programas de acción pública
sobre principios constitucionales.
De la forma antes dicha se ha ido generando una evolución que tiende a elevar a
rango constitucional las normas que rigen los actos de la administración pública, lo que
vislumbra la gran importancia al estudiar esta materia, ya que se aplica de manera
transversal a todos lo estamentos del Estado. Por este motivo es que la normativa
administrativa que se ha incorporado a la Carta Fundamental de Chile se ha empapado,
como resultado de dicho nivel jerárquico, de un valor estable más elevado a la que hubiese
obtenido a consecuencia de una dictación de una ley común.
La probidad, derechos básicos y la transparencia, al estar en esta categoría superior a

la realidad legislativa volátil, han conseguido un respeto e invariabilidad mayor. Este hecho,
sumado a la relevancia de la jerarquía normativa imperante, devela el proceso a través del
cual el derecho administrativo va adquiriendo un carácter constitucional, lo que se ha
diseminado rápidamente por los Estado modernos desde inicios del siglo XX a lo largo de
todo el mundo. Es así como se puede señalar que las Cartas Fundamentales vigentes
durante el siglo XIX, escasamente estaban dotadas de normas que se refirieran a los
funcionarios del Estado, salvando la debida excepción que señalaba que cualquier persona
puede ingresar libremente a los estamentos estatales siempre y cuando contara con los
requisitos establecidos por las leyes, sin que hubiese ninguna discriminación de por medio,
donde sólo debía tenerse en cuenta las aptitudes y la formación individual del sujeto.

Desde la época de la posguerra que se generó como consecuencia de la primera
Guerra Mundial se comenzaron a configurar algunas normas relativas al ámbito público sobre
la base de consideraciones personales de los funcionarios, los que, posteriormente, se
transformarían en capítulos completos avocados especialmente al tema, a pesar que en el
cono sudamericano este fenómeno aún es nuevo.
El derecho constitucional, a pesar que establece ciertas normas de conducta en lo

relativo al recurso humano de los servicios públicos en atención a su categoría de considerar
a sus miembros como verdaderos servidores públicos que deben avocar sus actos a la
consecución del bien común de la Nación, siempre cuidando que se respeten aspectos
legales y constitucionales. El empleado fiscal, por ser considerado como tal, nunca perderá el
estatus de ciudadano o trabajador, de tal manera que los derechos y garantías que la Carta
Fundamental establece para la ciudadanía no pueden excluirse a este tipo de personas.
En este escenario, la evolución de proceso que tiende a constitucionalizar los

principios de probidad y transparencia ha ido forjando una carga de valores que redunda en
la revisión del funcionamiento estatal desde la óptica orgánica y procedimental, en especial si
se tiene en cuenta la estrecha relación de la labor administrativa con los objetivos que debe
buscar el Gobierno de turno, que la Constitución Política de Chile establece al señalar las
bases de la institucionalidad.
De esa forma, las maneras de comportarse por parte de los funcionarios públicos de
acuerdo a las normas constitucionales deben tener como horizonte ciertos principios
orientadores, tales como la ética pública, la probidad administrativa o la transparencia, los
que estarán determinados por el sistema democrático que rige para un determinado país.
Pero los referentes inmediatos de dichos actos siempre deben ser los que provengan desde
el ordenamiento jurídico, en especial a las normas contenidas en la Carta Fundamental de
cada Estado, es decir, aquella legislación a través de la cual se explicitan los valores de la
comunidad.
Por estos motivos, es que se han constitucionalizado los principios de probidad y

transparencia, lo que se erige como un gran avance para asentar una política local
sustentada en la ética pública, reconociéndose que este tema es demasiado complejo e
importante para el cúmulo de principios que determinen la manera de actuar de los
funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones.
2.2. Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y el

Estatuto Administrativo: Perfil del Servidor Público.
Como se ha visto a lo largo del proceso que ha significado el estudio de las unidades
pasadas y de lo dicho anteriormente en ésta, se hace indispensable conocer la realidad
chilena en cuanto a la aplicación de las dos normas más importantes de la administración
pública nacional, como lo son la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado (Ley de Bases para lo referente a ésta parte de la unidad) y el
Estatuto Administrativo, los cuales se pasan a estudiar a continuación.
Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, N° 18.575.
El fin principal del Estado es la entrega de respuestas a las necesidades que solicita la
nación. De ésta forma, el poder ejecutivo está conformado de entidades encargados de llevar
a cabo la labor antes descrita.
Las necesidades, en un comienzo, fueron distantes a las que se presentan en la

actualidad, ya que, a medida que pasa el tiempo nacen nuevos requerimientos y por dicho
motivo se han fundado un sin fin de nuevos organismos avocados a ésta materia. Suele
suceder que a más de un servicio público se le introduce las mismas competencias, con lo
que, a menudo, se genera un entorpecimiento en la entrega de las prestaciones por parte del
Estado. Por otra parte, a medida que estas entidades iban surgiendo se observaba la
carencia de funcionarios, por lo que hubo que aumentar la dotación de manera drástica, lo
que sigue ocurriendo hasta estos días; a estos sujetos se les une a la administración estatal
por contratos de trabajo que les brindan un sistema de seguridad social y de previsión
asistencial.
Como es de esperarse, la función del Estado se veía acrecentada sistemáticamente,

lo que se acentuaba en las diferencias entre los funcionarios que lo integraban. Con esto en
mira, en el año 1969 se vislumbran por vez primera, plasmados en un papel, los problemas
que acarreaban los hechos antes señalados. De esta forma, se dicta la Ley 10.336 que
establece la norma en torno a que la Contraloría debe confeccionar un informe cada año de
la administración del Estado, sus avances y retrocesos. En este informe se detalla toda la
labor de los organismos públicos. Fue justamente en uno de estos documentos que la
Contraloría señala que estaba desarrollándose al interior del aparato público y la necesidad
de legislar al respecto.
En el año 1974 estalla la preocupación de llevar a cabo una memoria en la que se

detallará la realidad de la administración pública chilena, con el objetivo de puntualizar los
problemas y plantear posibles soluciones al respecto. El grupo de profesionales encargados
de esta labor fue llamado la Comisión Nacional de Reforma Administrativa (CONARA). Se
discutieron muchas maneras de atacar los desajustes que se encontraron, donde se llegó a
pensar en la opción de redactar un Código de Procedimiento Administrativo. Hasta el
momento en el cual entró en vigencia la Constitución Política de la República de Chile del
año 1980 todavía no se llegaba a consenso en cuanto a la manera de solucionar las
dificultades que estaba pasando la administración estatal. Sin embargo, es la Carta
Fundamental de ese año que señala, en su artículo 38 que una Ley Orgánica Constitucional
determinará la organización básica de la administración pública, garantizará la carrera
funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y
asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el
perfeccionamiento de sus integrantes.

Con la norma citada se establece el concepto que hay una ley suprema que es la
encargada de dictar las reglas y principios por los cuales se encauzará la administración
pública. Lo que se busca con esta Ley Orgánica Constitucional es erigir la carrera funcionaria
estatal como un camino sustentado en ideologías que busquen entregar un enfoque
profesional a las labores que hay que realizar por los empleados fiscales.
Como consecuencia del mandato planteado por la Constitución Política de 1980 se

dicta la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en
donde un Decreto con Fuerza de Ley del año 2000 fija de manera refundida su contenido.
Estructura de la Ley de Bases.
Esta ley se conforma de cuatro partes:
El Título I, denominado “Normas Generales”.
Esta parte está conformada por los veinte primeros artículos de la ley y sus normas
son aplicadas a la totalidad de las entidades públicas. Además, señala una idea, tanto
orgánica como extendida, de lo que es la administración estatal. Lo anterior quiere decir que
el ámbito público esta conformado por un conjunto de organismos que le dan forma, los que
se incluyen en esta parte de la Ley de Bases.
El Título II, sobre “Normas Especiales”.
Este título debe aplicarse a la administración fiscal, en donde ésta debe ser vista
desde un prisma orgánico, pero de forma restringida, es decir, se excluyen a determinados
organismos en cuanto a su aplicación.
El Título III, denominado “De la Probidad Administrativa”.
Como se vio en la unidad número uno, la probidad administrativa es un principio que

trasciende de cualquier sistema político imperante, por lo que debe ser aplicado a todo tipo
de funcionarios y a cualquier autoridad estatal.
El Título Final, sobre “Vigencia y Normas Delegatorias”.
La labor fundamental de la administración pública es entregar las soluciones a las

necesidades que la nación requiere. Con el fin antes dicho se busca promocionar el bien
general estando al servicio de ésta manera permanente y continua. Para lograr estos
objetivos el ordenamiento jurídico establece ciertos actos que se deben realizar de manera
obligatoria. Al menos, se debe establecer por la administración central cierta cantidad de
políticas públicas que satisfagan las necesidades de la población, las cuales deben ser
coherentes con la realidad nacional en el momento en que se pongan en práctica. Además

de esto, la ley impone la obligación de controlar las funciones llevadas adelante por cada uno
de los servicios públicos que componen el Estado.
El artículo segundo de la Ley de Bases acuña el principio de legalidad consagrado por

la Constitución Política de la República, el cual señala que los actos de la administración
pública deben realizarse con estricta sujeción a la Constitución y a las leyes.
Finalidad de la administración estatal.
La finalidad de la administración pública debe

ser la consecución del bien común, es decir, satisfacer
las necesidades de la nación. Esto se logra a través del
establecimiento de organismos dependientes del
Estado, los que deben ser creados y adecuar su
funcionamiento según el ordenamiento jurídico vigente.
Para lograr ese fin, la ley ha determinado un conjunto de principios, los cuales se
traducen en reglas que deben ser respetadas por cada entidad y funcionario de la
administración estatal, los cuales son los siguientes:
Principio de subsidiariedad.
Se refiere a que la administración pública debe asegurar la necesaria independencia

de los grupos intermedios de la nación con el objetivo de que estos puedan llevar a cabo sus
metas trazadas, siempre respetando las garantías aseguradas a las personas en cuanto a la
posibilidad que tienen estas de realizar todo tipo de actividad económica de acuerdo al
ordenamiento jurídico vigente. Lo anterior quiere decir que se debe promocionar la
participación de los particulares en cualquier labor que realizada o que pueda ser realizada
por la administración estatal, de modo que los privados sean partícipes en el desarrollo del
país.
Principio de transparencia y publicidad administrativa.
Los empleados públicos deben ejercer su función con transparencia, de forma que se
promueva y se logre el conocimiento de los procesos y de cada acto administrativo, así como
de los fundamentos de las decisiones adoptadas por estas personas.
Las actuaciones administrativas de los organismos del Estado son públicas, pero
también lo son los documentos en los cuales se basan, ya sea de manera directa o
subsidiaria.
Sin embargo, existen ciertos casos en que la entrega de la información solicitada

puede ser denegada, las causas son las siguientes:

- En caso que la divulgación de la información pueda afectar los intereses y derechos
de un tercero, de acuerdo a una fundamentación realizada por la autoridad a cargo del
servicio o en el evento que se atente contra el interés de la nación o de la seguridad
del Estado.
- En el evento que se oponga una oposición a la entrega de la información por parte de
las personas que intervienen o que se expresan en los documentos correspondientes.
- Cuando la publicidad dificulte o impida el normal funcionamiento de la entidad estatal
en cuestión.
- Cuando se establezca de acuerdo a una ley o reglamento que cierto tipo de
información es reservada.
Principio de probidad.
La probidad es una manera de actuar respetando las normas éticas y legales en la

entrega de los servicios que brinda la administración, la cual debe ser respetada por
cualquier persona que forme parte de todo tipo de servicio público.
Este principio es un imperativo que se establece a cada uno de los organismos del
Estado, desde el funcionario más básico hasta las altas cúpulas de poder. Quien vaya en
contra de la probidad administrativa será responsable y por ende se le deberá sancionar de
acuerdo a la legislación.
Principio de control.
Las autoridades, dentro de las funciones que les han sido asignadas por la ley, deben
realizar un control continuo de los órganos y de los actos de sus funcionarios,
individualmente considerados.
Los departamentos a cargo de los controles internos deben elaborar los

procedimientos para conseguir este objetivo y supervisar que estos se lleven a cabo. El
principio de control está destinado a estudiar de qué manera se han realizado y cómo se
llevan adelante las funciones de los empleados públicos.
Este control se divide en dos categorías, las cuales son las siguientes:
- Control interno.
Es el que se realiza al interior de cada uno de los servicios públicos.
- Control externo.
Es el que se lleva a cabo por organismos especializados externos, como lo son los
Tribunales de Justicia, el Congreso Nacional y la Contraloría General de la República.

Principio de impugnabilidad de los actos administrativos.
Las actuaciones de la administración son impugnables a través de las acciones

legales que se establecen por el ordenamiento jurídico. Siempre se podrán interponer este
tipo de reclamos, por medio del “recurso de reposición” ante el mismo organismo del que
nace la actuación correspondiente. Además se encuentra el “recurso jerárquico”, que se
conoce por parte del superior a cargo del servicio en cuestión. A pesar de estas dos
acciones, siempre quedan a salvo las acciones que se pueden interponer ante los Juzgados
correspondientes.
 Principio de actuación de oficio en el desarrollo de los procedimientos administrativos.
Las entidades públicas deben llevar a cabo sus actuaciones por iniciativa propia en el
desarrollo de sus labores, o a petición de un interesado cuando las normas así lo prescriban.
Además, los procesos administrativos deben ser expeditos y ágiles, sin incurrir en
formalismos innecesarios que demoren la entrega de las prestaciones a los usuarios.
En resumen, la actuación de oficio se plasma en el hecho que los servicios públicos

deben seguir adelante con un procedimiento administrativo por iniciativa propia desde el
momento que un sujeto realiza la petición correspondiente, es decir, una persona activa el
funcionamiento del organismo y una vez que esto ocurre es él quien terminará la labor.
Ejemplo: una persona concurre a una Municipalidad y solicita un permiso para abrir un local
comercial, realiza la postulación, entregando los documentos al departamento
correspondiente, desde este momento la Municipalidad debe seguir adelante con el
procedimiento hasta la entrega del permiso a la persona interesada.
 Principio de coordinación.
Este principio se refiere a que la administración pública debe realizar sus actos de
manera coordinada entre los distintos estamentos que la conforman, con lo que se busca
evitar la multiplicidad o distorsión en la entrega del servicio.
Principio de eficacia.
El Estado tiene que cumplir sus metas, es decir, satisfacer las necesidades de la gente
sin ninguna excusa que lo aleje de este fin, o sea, los organismos estatales deben cumplir
sus objetivos a cualquier costo.
Principio de eficiencia.
La labor se debe desarrollar con el empleo de la menor cantidad de medios posibles,

es decir, los recursos deben utilizarse de manera racional.

Principio de responsabilidad.
Se refiere a que todas las actuaciones de los funcionarios públicos son susceptibles
de ser perseguidas en el caso que vulneren la legislación administrativa actual, es decir, en
el caso que el funcionario vaya en contra del ordenamiento jurídico se puede investigar y
hacer valer su responsabilidad, ya sea, civil, penal o administrativa, de acuerdo a los distintos
procedimientos establecidos para cada tipo.
Los contratos administrativos.
Son aquellos celebrados por algún organismo

perteneciente a la administración del Estado con
alguna entidad homónima o con algún particular para
lograr el desarrollo de sus metas.
Este tipo de contratos, para que sean válidos,

deben ser suscritos posteriormente a la realización de
una “propuesta pública”. Luego de dicha proposición,
se llevará adelante el “concurso”, en el cual pueden
participar todas las personas o entidades que cumplan con los requisitos establecidos por el
organismo oferente administrativo y que hayan sido seleccionados por este. Ahora bien, el
órgano que requiere la prestación puede obviar el concurso para realizar un “trato directo”,
cuando así lo requiera el interés de la comunidad. Un ejemplo de trato directo sería el acto
jurídico celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas con una empresa constructora para
que repare urgentemente un puente que se ha caído y ha dejado aislados a una comunidad
debido a una fuerte crecida del río que arrasó con él, sin realizar una propuesta pública
llamando a cualquier empresa que quiera llevar a cabo dicha construcción. Este trato directo,
en este ejemplo, se ha realizado por la premura de la situación en atención a levantar
nuevamente la conectividad de la comunidad afectada con el desplome del puente.
Una vez que la persona natural o jurídica contrata con el servicio público
correspondiente, la primera debe respetar las bases establecidas por el segundo de manera
estricta, sin tomar decisiones individuales que pudiesen poner en riesgo el objetivo en vista al
momento de ofrecer el contrato administrativo.
No tienen ésta característica los contratos celebrados por el organismo estatal con una
persona natural para que esta última preste sus servicios al interior del organismo público, es
decir, los funcionarios contratados a honorarios o a contrata. Los demás tipos de actos
jurídicos sí se pueden considerar como contratos administrativos.
El Estatuto Administrativo dentro de la Ley de Bases.
El estatuto administrativo es otro cuerpo legal que regula el vínculo de los funcionarios
públicos con la administración del Estado.

La Ley de Bases dispone que existirá una vinculación estatutaria entre la
administración pública y el personal que trabaja en su interior, lo que fundirá en un conjunto
de normas recopiladas en una ley especialmente dictada para tal efecto, la cual se denomina
“Estatuto Administrativo”. En este cuerpo normativo se contiene un cúmulo de derechos y
obligaciones que tiene como finalidad dar una efectiva regulación de las entidades estatales,
desde la manera en la cual se ingresa a ellas, pasando por las prohibiciones de los
funcionarios, deberes, derechos laborales, responsabilidad en el desarrollo de las funciones
hasta llegar a los procedimientos para determinar la responsabilidad funcionaria y la
desvinculación del servicio público como consecuencia de una sanción, que es la más grave
entre otras que existen.
Todos los ciudadanos que cumpliesen con los requisitos que se establezcan por el
organismo público en conformidad a la ley, pueden postular e ingresar en caso que se
aprueben los distintos exámenes elaborados para medir la idoneidad del postulante para
ocupar el cargo que se pretende.
Una vez que se entre a la administración del Estado, la reglamentación estatutaria

debe proteger a todos los funcionarios que componen los servicios públicos, ya sea
procurando resguardar la dignidad en la función, así como el respeto por la titularidad en el
dominio del puesto que se ocupa. Pero también, los servidores públicos son susceptible de
que se les persiga su responsabilidad administrativa, conjuntamente con la penal o civil de la
cual se puedan ver afectados. En el cumplimiento de la labor encomendada y acorde con la
potestad disciplinaria de la cual son titulares las autoridad de cada estamento estatal, se
debe asegurar la entrega de la prestación a los usuarios de acuerdo a un procedimiento
racional y justo, es decir, respetando los derechos de las personas así como el ordenamiento
jurídico.
Además de dichas reglas, la Ley de Bases establece que todos los funcionarios
públicos están imposibilitados de llevar a cabo cualquier acto de connotación política dentro
del ejercicio de sus funciones. Como se puede apreciar, la limitante es al interior de la
administración estatal, pudiendo realizarse de manera libre fuera de las horas de trabajo
dentro de la vida privada del funcionario administrativo.
Conjuntamente, se señala una serie de derechos funcionarios, dentro de los cuales es

sumamente importante “la capacitación”, ya que ésta permite a los integrantes de la
administración pública perfeccionarse, para conseguir la excelencia en la entrega de los
servicios a la comunidad. La capacitación es un deber que pesa sobre el Estado, porque con
ella se consigue que la persona obtenga una formación óptima, con lo que se logrará realizar
el trabajo de manera más eficaz y eficiente. Este deber se disemina a través de cada uno de
los estamentos estatales, a los cuales se les debe dotar de recursos especialmente
destinados para tal cometido, de esta forma se logrará una mejor organización y la puesta en
marcha de cursos avocados a sus funcionarios, los que estarán obligados a asistir y a
aprobarlos. En caso que esto no se logre, se podría solicitar que el funcionario que no asistió
o no aprobó la capacitación devuelva los dineros que el servicio gastó en su realización.

El “servicio público” como medio de satisfacción de las necesidades de la comunidad.
Los servicios públicos son organismos administrativos que tienen como misión dar
satisfacción a las necesidades de la comunidad, de forma continua o regular. Estos se
encuentran bajo la dependencia y/o supervigilancia del Presidente de la República por medio
de los Ministerios respectivos, cuyas políticas, programas y planes deben llevar a cabo.
Los servicio públicos son creados como direcciones nacionales o como servicio
públicos propiamente tal. La máxima autoridad la constituye el Jefe Superior del Servicio, el
que también se conoce con el nombre de Director Nacional. Su composición se divide de la
siguiente forma:
- Oficinas.
- Secciones.
- Sub-departamentos.
- Departamentos.
Los servicios públicos se organizan, territorialmente hablando, de dos formas a saber:
- Sistema descentralizado.
- Sistema centralizado.
Para no caer en reiteraciones innecesarias, se debe señalar que la descripción de

estos sistemas se ha analizado anteriormente en el desarrollo de esta unidad, a lo cual se
debe remitir.
La carrera funcionaria.
Las normas contenidas en la Ley de Bases respecto a la carrera que los empleados
públicos hacen dentro de cada servicio público es de naturaleza estatutaria, ya que es en el
Estatuto Administrativo donde está establecida. Es en este donde se regula el ingreso y la
permanencia en la administración estatal, hasta llegar a la separación de ésta. Se dejan
aparte los puestos de confianza exclusiva del Presidente de la República. Se debe
puntualizar que en el instante en que el sujeto entra en cualquier órgano administrativo
quedará bajo la carrera funcionaria, la que se fundamenta sobre principios de tipo
jerarquizados y técnicos. Es por este motivo que dentro del esquema público se puede
encontrar una planta de servidores del Estado que está dividido entre cargos de servicios,
administrativos, técnicos especializados, profesionales hasta llegar a los puestos directivos.
Dentro de cada uno están el número de trabajos a desempeñar y los grados; esto es de la
mayor relevancia, ya que a partir de esta forma es que los empleados estatales gozarán de
estabilidad en el desempeño de su labor, los que son evaluados de manera periódicamente
para determinar si existe la posibilidad de conseguir un ascenso en los respectivos grados
dentro de los escalafones.

La carrera funcionaria pretende que el empleo que se realiza al interior de la
administración pública esté dotado de una estabilidad, una trayectoria que se plasmará a
través del trabajo administrativo prestado de manera continua, por tanto, la legislación
nacional busca conseguir un desarrollo sustentable y duradero del desarrollo de la función
encomendada, con el fin de satisfacer de mejor manera las necesidades de la gente, pero
siempre dando un trato digno a las personas que permiten este fin, esto es lo que se conoce
con el nombre de estabilidad en el empleo.
La carrera funcionaria empieza una vez que se nombra en el cargo al postulante, el

cual pasa a formar parte de “la planta” del organismo del Estado y se disemina hasta los
puestos de confianza exclusiva; esta idea de carrera está, incluso, protegida por la
Constitución Política de la República de Chile en su artículo 38 inciso primero.
La “estabilidad en el empleo” se refiere al hecho que un funcionario público es titular,

es dueño de su puesto de trabajo, lo que resulta en que a este no se le puede separar de su
trabajo, a menos que exista un motivo plausible legalmente determinado que precise de esta
medida. Además, el empleado estatal puede ser cesado en sus funciones en el caso que
reciba su jubilación o que renuncie. La forma de alejar a un trabajador por haber existido
justo motivo se determina a través de un sumario administrativo, el que puede resultar en la
separación de una persona de un puesto determinado. La modificación de la planta
funcionaria también es una forma de alejamiento, y esto ocurre cuando un cargo se suprime,
por motivos de reestructuración en el servicio público al cual se pertenece. En este último
evento, por regla general, hay compensaciones asociadas.
Las fuentes que sustentan el sistema funcionario en Chile son las siguientes:
- El Estatuto Administrativo, consagrado en la Ley número 18.834.

- Jurisprudencia de la Contraloría General de la República.
Esta se compone por las resoluciones administrativas dictadas por este organismo y
que van creando verdaderas normas consensuales relativas a la vinculación de una persona
con cualquier servicio público.
- El Código del Trabajo.

- La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado.
- La Constitución Política de la República de Chile de 1980.
Todos estos cuerpos normativos son el sustento que regula, de distinta manera, la
labor de los servicios públicos, su formación interna y los servicios prestados a la comunidad.

El Estatuto Administrativo (Ley 18.834).
Es necesario señalar que hay todo un abanico de leyes y cuerpos normativos que
regulan las funciones de los organismos públicos y a las personas que los componen y,
como se señaló, abarca tanto desde la Constitución Política de la República hasta, incluso,
llegar a la legislación específica que trata, por ejemplo, la labor que debe desempeñar el
Poder Judicial, el Poder Legislativo, las FF.AA., los docentes, las Municipalidades, etcétera.
Con esto se quiere decir que no existe una sola ley aplicable para todos los funcionarios
públicos existentes en Chile. Sin embargo, hay un Estatuto que establece la regulación
básica y general en esta materia, que se aplica supletoriamente cuando cada ley específica
no abarca todos los ámbitos necesarios atingentes a la vinculación de una persona con un
organismo estatal, lo que se conoce con el nombre de Estatuto Administrativo general, que
se contiene en la Ley número 18.834.
El Estatuto Administrativo se aplica, por regla general, a las siguientes reparticiones

públicas:
- Servicios públicos descentralizados y centralizados fundados para cumplir la

labor administrativa que les fue encomendada por ley.
- Gobernaciones.
- Intendencias.
- Ministerios.
Sin embargo, existen ciertos órganos públicos a los cuales no les es aplicable la Ley
18.834, y estos son los que a continuación se señalan:
- Empresas públicas creadas por una ley especialmente destinada al efecto.

- El Consejo Nacional de Televisión.
- Las Municipalidades.
- Los Gobiernos Regionales.
- Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.
- El Banco Central.
- La Contraloría General de la República.
Estos estamentos se regularán por normas de carácter constitucional dictadas para

tales fines y por las leyes específicas que les son aplicables.
Ingreso a la administración pública.
Para ser parte de la administración del Estado se debe tener ciertas particularidades,
que son tomadas como requisitos al momento de postular, las cuales son las siguientes:

- Ser ciudadano de la República.
Esta es la regla general, sin embargo, en determinados casos, que serán evaluados
por la autoridad competente, se puede permitir el ingreso a los servicios públicos a personas
extranjeras. Estos funcionarios no podrán ser parte de la planta estable, sólo pueden ser
contratados a contrata, es decir, su vínculo contractual termina cada 31 de Diciembre, con la
posibilidad de que pueda renovarse de manera indefinida y siempre que posean
conocimientos especiales de carácter profesional y específicos en una determinada área del
saber. A pesar de ello, si compiten chilenos con foráneos por un puesto, siempre se les debe
dar la preferencia a los nacionales.
- Cuando fuera procedente, que se haya cumplido con la Ley de Reclutamiento y

Movilización (servicio militar).
- Poseer compatibilidad en cuanto a la salud según el puesto que se desempeñará.
- No encontrarse inhabilitado para desarrollar algún puesto dentro de la administración
estatal, ni haber sido condenado o estar siendo actualmente procesado por algún
simple delito o crimen.
- No haber sido separado de alguna función pública por la aplicación de alguna sanción
disciplinaria o por haber obtenido calificación deficiente, salvo que la desvinculación se
haya hecho efectiva hace más de cinco año. Además del paso del tiempo, debe
mediar un Decreto Supremo (es decir, dictado por el Presidente de la República) que
rehabilite al postulante a ocupar un cargo dentro de la administración pública.
- Haber aprobado octavo básico y contar con la educación técnica o profesional según
lo requiera la naturaleza del cargo a ocupar.
Inhabilidades para ingresar a la administración pública en relación con la probidad

administrativa.
En la legislación chilena, hay cierto tipo de inhabilidades que impiden formar parte de
los servicios públicos, las cuales son las siguientes:
a) Personas que han sido condenado por simple delito o por crimen.
b) Ser cónyuge, hijo (a), o familiar hasta el tercer grado consanguíneo y segundo de
afinidad inclusive de algún miembro de la administración estatal y que ocupe un cargo
de autoridad o de un funcionario que sea directivo de la entidad pública civil del que se
pretende ser parte, hasta el cargo de jefe de departamento o su homólogo.
c) No pueden ingresar a un servicio público las personas que tengan juicios vigentes con
el organismo al cual se quiere ingresar, a menos que el litigio se refiera al
reconocimiento de derechos ciudadanos propios o de sus parientes cercanos
(cónyuge, hijo(a), familiares hasta el tercer grado consanguíneo o segundo de afinidad
inclusive).
d) Tampoco lo podrán hacer los representantes, administradores, directores o socios que
sean dueños del 10% o más de acciones de cualquier tipo en alguna sociedad que
tenga negocios, cauciones o contratos vigentes con la institución pública a la cual se

postula, siempre y cuando estos negocios sean iguales o mayores a 200 Unidades
Tributarias Mensuales.
e) Ser dueño o suscribir, de manera personal o a nombre de terceros, garantías o
contratos con el organismo estatal al cual se quiere ingresar, siempre que los
negocios mencionados sean por un monto igual o mayor a 200 Unidades Tributarias
Mensuales.
La forma de probar que un postulante a la administración del Estado no está afecto a

alguna de las inhabilidades ya mencionadas, es a través de una “declaración jurada”, en la
cual se señale tal hecho.
Ahora bien, puede suceder que la inhabilidad quede de manifiesto una vez que se ha
ingresado al organismo público, en ese caso, dicha circunstancia deberá declararse por el
servidor público al que le afecta y se lo comunicará a su superior según la escala jerárquica.
Para ello cuenta con un plazo de 10 días, los cuales se cuentan desde que se configure la
inhabilidad y al mismo tiempo se deberá presentar la renuncia al servicio, salvo que dicha
prohibición sea a consecuencia del nombramiento posterior de una autoridad superior, ya
que en dicha circunstancia el funcionario deberá destinarse a un servicio en que no haya
ningún tipo de relación o contacto jerárquico entre ellos.
En el evento que la medida señalada en el párrafo anterior no se cumpla, el

funcionario que carga con la infracción deberá ser destituido.
En el evento que un sujeto ingrese a la administración pública sin cumplir los

requisitos necesarios para ello, la resolución o el acto a través del cual se llevó a cabo tal
nombramiento debe quedar sin efecto. Ahora bien, si es que el empleado a cargo participó
en tal nombramiento con conocimiento que se trataba de un postulante inhábil, aquel deberá
hacerse acreedor, además, de la sanción que lo inhabilitará de manera temporal de sus
funciones, de una multa de acuerdo a las normas establecidas en el Código Penal.
Formas de proveer los cargos dentro de los órganos del Estado.
Al momento en el cual se generan las vacantes en los puestos públicos existen dos
formas de proveer dichos cargos, las cuales son:
- El ascenso.
Se define como el derecho que asiste a todo empleado público a ascender a un

puesto de grado superior dentro de la planta funcionaria y que se encuentre vacante.
El ascenso es la manera normal de proveer o “llenar” los cargos que quedan sin un
titular dentro de un servicio público. El funcionario que pretende ser ascendido debe cumplir
todos los requisitos que establece el cargo respectivo, además no debe estar inhabilitado de

acuerdo a las reglas generales. Por otra parte, se aplica sólo a los funcionarios que cumplen
funciones auxiliares, administrativas, técnicas, profesionales o directivas.
- El nombramiento.
Se define como el acto administrativo y de carácter formal, a través del cual un sujeto
comienza a formar parte de algún organismo estatal.
Este método se utiliza desde el instante en que no se puede proveer los cargos de
acuerdo a la reglas del ascenso. Se lleva a cabo por las autoridades del servicio respectivo
regido por el Estatuto Administrativo, por los Gobernadores, Intendentes o Ministros de
Estado, salvo los nombramientos hechos por el Presidente de la República respecto a
funcionarios de su exclusiva confianza.
La forma en la que se plasma un nombramiento es a través de las “resoluciones” y

“decretos”, que constituyen la manera por la cual se materializan los actos administrativos,
los que tienen que cumplir siempre con trámites legales para que sean válidos, lo cual se
erige como el fiel reflejo de una aplicación correcta de las normas que constituyen la
administración del Estado.
El nombramiento entra en vigencia desde el día señalado en la resolución o decreto

respectivo o desde el instante en que este se tramita completamente en la Contraloría
General de la República. La persona designada para el puesto a través del nombramiento,
deberá asumir su cargo dentro de los tres días siguientes a la fecha indicada en dicho acto
administrativo so pena de que este quede sin efecto.
Perfil del servidor público.
Gran porcentaje de los estudios relativos a los cambios radican su atención en la

creciente globalización de carácter económico y en los grandes avances tecnológicos y
científicos del mundo, donde se puede vislumbrar una fuerte transformación en la manera
que los Estados afrontan las necesidades de sus nacionales, ya que toda esta evolución se
asocia, también, al ámbito político, el cual ha sido la estructura fundamental a lo largo de los
siglos. Conjuntamente, la idea de principios “no económicos” ha ido tomando una fuerza
inusitada en las últimas décadas, ya que se ha entendido que a los procesos políticos se les
debe agregar esa necesaria cuota de “humanidad”, de principios, lo que necesariamente se
tiene que materializar en los programas del Estado destinados a la satisfacción de las metas
y así lograr el máximo desarrollo, tanto material como espiritual, de la comunidad.
Por estos motivos, es que se hace indispensable masificar la idea de la “globalización

de los valores”, la que trae aparejada una serie de paradigmas éticos, tales como el la
tolerancia, la diversidad, la homogeneidad en los comportamientos y la solidaridad, entre
muchos otros. Estas dicotomías traen como consecuencia el nacimiento de actuales desafíos
para cada país.

Cuando se quiere buscar la evolución sustentable de Chile, debe estar presente
las ideologías referentes a la importancia indispensable del ámbito público y su
interrelación con la comunidad, de manera específica sobre la idea de complejidades en
que cualquier determinación tiene que ser puesta en duda para que se consigan los
fines, pero de una manera ética.
El pueblo chileno, de manera creciente, no sólo está solicitando soluciones a

ciertas dificultades que les puedan aquejar, sino que además pide participación,
transparencia, probidad y eficiencia en la administración de los recursos que pertenecen
a todos, así como del poder que fue delegado por los ciudadanos a las autoridades. Esto
se refiere al hecho que se deben acrecentar las reflexiones relativas a la gestión estatal
y a la institucionalidad sobre la base de los desafíos impuestos por los tiempos actuales;
un porcentaje significativo de esos pensamientos deben enfocarse en las estructuras de
los sistemas públicos que están en funcionamiento y la manera de perfeccionarlos a
partir de principios de racionalidad en el gasto de medios, pero también en la
incorporación de principios éticos al momento de entregar las prestaciones públicas por
parte de los funcionarios que componen la administración del Estado.
Apuntando a los objetivos señalados es que se debe erigir un conjunto de políticas

que entreguen beneficios a los usuarios del sistema público, siempre desde un punto de
vista moral, lo que proveerá de proyecciones a largo plazo y permitirá que las personas
confíen en el ejecutivo como órgano administrador del Estado. Con el pasar de los años
se ha comprobado que el capital más preciado es el de las personas, es decir, el capital
humano, lo que impone el apoyo en la entrega de prestaciones públicas de manera
excelente, que se perfeccionará con la capacitación de los servidores públicos con la
incorporación de principios éticos a la función del estatal.
El empleado público está llamado a realizar una reflexión continua de cómo realiza
sus labores, de manera tal que sus actos sean lo que se espera de acuerdo a las metas
trazadas en los planes de Gobierno. Es cada uno de los servicios públicos, a través de
los sujetos que los componen, los encargados de proyectar el futuro, a analizar los
problemas que se les presentan a diario, ponerlos en el contexto adecuado y darles una
solución eficaz y eficiente, innovando en la toma de decisiones, con el objetivo de hallar
las fortalezas y las debilidades del organismo en el cual se desenvuelven. El perfil ético
de los funcionarios públicos permite avanzar a pasos agigantados en materias cruciales,
tales como la regionalización o la descentralización de las funciones, ya que con menos
burocratización son más ágiles los procesos destinados a satisfacer las necesidades de
la comunidad.

UNIDAD
GESTION Y DESARROLLO REGIONAL
MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN
Y GOBIERNO REGIONAL
1. NORMATIVA LEGAL.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán el
ordenamiento jurídico que rige a las administraciones regionales en Chile, de su
consignación constitucional, así como de la ley específica que le regula. Además,
se introducirá en las formulaciones y perspectivas teórico-políticas de la
descentralización, en cuanto proceso primordial de la administración del Estado.
1.1Constitución Política de la República de Chile.
Preliminarmente es preciso indicar, que de acuerdo al Art. 3º de la

Constitución Política del Estado:
“El Estado de Chile es unitario. La administración

del Estado será funcional y territorialmente
descentralizada, o desconcentrada en su caso, de
conformidad a la ley. Los órganos del Estado
promoverán el fortalecimiento de la regionalización
del país y el desarrollo equitativo y solidario entre
las regiones, provincias y comunas del territorio
nacional”.
Lo anterior implica que la unidad territorial del país comprende la existencia

de una única y exclusiva estructura política gubernamental (lo que se reconoce
como Gobierno Central), en donde el Poder Ejecutivo concentra orientaciones y
decisiones a nivel nacional, que en conjunto con el Poder Legislativo co-legislan
las diferentes iniciativas y acciones que implican una reflexión y debate que
convergen en una ley.
Aquella estructura política gubernamental, que como ya se indicara, es

única y exclusiva, cumple todas las funciones estatales requeridas (se excluyen
competencias de carácter judicial que recaen en otro poder), bajo un manto
constitucional común, el cual deriva en un régimen jurídico que tiene jurisdicción
en todo el territorio nacional.
Instituto Profesional Iplacex 2 31

Así también, al indicar los términos de “desconcentración y
descentralización”, la alusión es meramente administrativa, pues la consideración
unitaria del Estado en Chile no implica, en ningún caso, la descentralización
política, bajo designio y supervisión de la estructura política gubernamental
aludida. En tanto, ambos conceptos revierten las siguientes características, las
cuales dan forma a las administraciones regionales:
 La “Desconcentración Administrativa”, consiste principalmente en

delegación de funciones, la cual es prevista por la ley, entendiendo que la
autoridad jerárquica de mayor relevancia la ejerce para con otras de menor
rango, sin perder en sus actuaciones institucionales el que se hagan con la
personalidad del Estado, con competencias y patrimonio. De todas formas,
aún cuando delegación, las actuaciones del mandatado quedan sujetas
frente a quien las delega.
 Para el caso de la “Descentralización Administrativa”, nos encontramos con

el principio de autonomía administrativa, el cual comprende la cualidad
jurídica de una institución administrativa a la cual se le ha revestido de
atribuciones y competencias, que le son observadas por la administración
central, bajo un funcionamiento acorde y determinado por la Constitución
Política del Estado y las leyes que de ella se deriven.
Tanto desconcentración como descentralización implican una naturaleza,

personalidad jurídica, competencias, dependencia jerárquica y patrimonio
distintos, lo que en paralelo se explica de la siguiente forma:
Desconcentración Descentralización
Administrativa Administrativa
Naturaleza Delegación de funciones Autonomía administrativa
Personalidad Jurídica Personalidad del Estado Propia
Competencias Sólo las delegadas Según marco respectivo
Dependencia Jerárquica De quien delega Independiente
Patrimonio Del Estado Propio

En relación a los contenidos revisados, es conveniente puntualizar en
aquellos aspectos de relevancia, recogiendo el aporte teórico de Humberto
Nogueira1, quien nos indica:
“El Estado unitario se caracteriza por tener un solo

centro de impulsión político que, a su vez, concentra
las funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial en
Órganos del Gobierno Central, como, así mismo, de
cierta desconcentración o cierta descentralización
administrativa”.
Siguiendo lo postulado por Nogueira, la “Descentralización Administrativa”

puede revestir dos modalidades, sean Territorial y Funcional:
 La “Descentralización Territorial” implica “siempre aspectos administrativos

y aspectos en cierto grado políticos, por cuanto ella genera un cierto tipo de
contrapeso al poder estatal, permitiendo el desarrollo de entes con cierto
grado de autarquía”.
Ej. Intendencias Regionales.
 La “Descentralización Administrativa Funcional” corresponde a la

propensión del Estado para “configurar sectores estatales con personalidad
jurídica o moral gestora independiente. Ella puede abarcar una función en
abstracto o un servicio determinado”.
Ej. Servicio Nacional de Menores.
Lo anterior no significa que el Estado chileno haya tenido el mismo patrón

para conducir la administración pública. En su evolución, respecto a la
“Descentralización” ha sufrido importantes modificaciones, inclusive de carácter
estructural.
Desde 1990 a la fecha, se han encauzado reformas sustantivas en el

ámbito regional, modificándose de manera sustancial la normativa legal vigente
que rige a los Gobiernos Regionales, así como también a las administraciones
municipales.
1
Nogueira, H. (1985). El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado
Federal (versión electrónica). Eure, 12 (34-35), 135-143.

Es importante destacar que en Chile el modelo de Estado unitario es de una
descentralización moderada, lo que es equivalente a que el Estado chileno sea
efectivamente unitario con un regionalismo administrativo, transformando a la
región en una circunscripción administrativa, dentro de la división político-
administrativa del territorio nacional.
La modificación de la Constitución Política del Estado que permite la

promulgación de la Ley Orgánica Constitucional sobre “Gobierno y Administración
Regional”, que crea a su vez los Gobiernos Regionales como instituciones de
administración superior en cada una de las regiones del país, conformado por el/la
Intendente/a, en calidad de ejecutores, y los Consejos Regionales, como ente
colegiado de participación, con miembros electos por los Concejales de las
respectivas municipalidades, constituidos en un colegio provincial electoral, es la
primera arremetida de reformas.
Particularmente, a los Gobiernos Regionales se les entregan funciones y

competencias en las áreas de desarrollo social y cultural, fomento productivo y
ordenamiento territorial. Por otra parte, el estatus de la Ley Nº19.175, en cuanto
Orgánica Constitucional, le consagra nuevos mecanismos de financiamiento,
además del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, las Inversiones Sectoriales de
Asignación Regional, y los Convenios de Programación.
Es preciso indicar que los Gobiernos Regionales pueden impulsar tareas de

interés colectivo, las cuales deben ir con arreglo al marco normativo e institucional,
cumpliendo así con las atribuciones y competencias que les designa.
Las diferentes perspectivas teóricas al respecto indican que para el caso de

Estados unitarios (caso chileno), el poseer un sistema jurídico único, propio e
independiente de cualquier otro, le permite desarrollar entidades territoriales, no
autónomas por cierto, pero sí con un grado de independencia administrativa, no
siendo más que sujetos auxiliares del propio Estado en las zonas geográficas
asignadas, que justifican su existencia para una correcta y adecuada
administración, siendo su normativa derivada del ordenamiento estatal y
dependiente del mismo.
Los Gobiernos Regionales actúan dentro de la unidad política del Estado en

cuestión, no disponiendo de una voluntad propia, incondicional, puesto que sus
autoridades son designadas por el/la Presidente/a de la República (Intendentes/as
y Gobernadores/as), por lo que le son delegados ciertos poderes y atribuciones
con arreglo al derecho vigente del Estado.

Para graficar lo anterior, tomaremos un extracto del cuadro comparativo de
Iván Insunza2, denominado “Chile: Síntesis del Rol del Estado”, en donde se
identifican las principales transformaciones sufridas durante el siglo XX, y que
forman la actual configuración de los Gobiernos Regionales.
Sin lugar a dudas las mayores transformaciones se han dado desde

mediados del siglo XX a la fecha, puntualmente en la década de 1970 en adelante.
Si bien existe un fuerte componente descentralizador, se potencia la
desconcentración de funciones y servicios, primando criterios que no han
demostrado la debida eficacia y eficiencia. De todas formas, se han hecho los
esfuerzos de perfeccionar y mejorar la institucionalidad de Gestión y Desarrollo
Regional mediante la democratización y descentralización.
Gráfica Nº1
Evolución del Sistema de Administración Regional en Chile
Ahora bien, es necesario puntualizar que la administración pública chilena

se apega a ciertos principios que indican la separación de los poderes al interior
del Estado, así como también de separación de funciones al interior de los mismos
poderes, según niveles jerárquicos en lo principal.
2
Insunza, I. (1995). Descentralización de recursos hacia los Gobiernos Regionales en Chile
(versión electrónica). Serie Política Fiscal CEPAL, 100, 1-60.

Como ya sabemos, para el caso del Poder Ejecutivo, donde se concentra la estructura
política gubernamental, encontramos en su posición jerárquica más relevante al/a la
Presidente/a de la República, quién oficia de Jefe de Gobierno y Jefe de Estado, asesorado
directamente por los/las Ministros/as de Estado en las diferentes carteras y sectores.
En el caso de las regiones, el sistema de gobierno y administración implica

una estructura en donde el/la Intendente/a es el representante del/de la
Presidente/a de la República en la región respectiva, correspondiéndole la
administración interior mediante un Gobierno Regional, donde es él/la
(Intendente/a) el órgano ejecutivo, acompañado de un Consejo Regional, en
calidad de órgano resolutivo y fiscalizador.
En tanto, los diferentes ministerios tendrán una desconcentración territorial,

bajo subordinación del/de la Intendente/a en las regiones, mediante las
Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI), quienes actúan como
representantes de su ministerio.
En los apartados siguientes nos detendremos con más detalle en los roles y
funciones de cada uno de estos, así como de otras autoridades del Gobierno
Regional.
Es importante destacar que en Chile el modelo de Estado unitario es de una

descentralización moderada, lo que es equivalente a que el Estado chileno sea
efectivamente unitario con un regionalismo administrativo, transformando a la
región en una circunscripción administrativa, dentro de la división político-
administrativa del territorio nacional.
1.2.1 Capítulo XIV Gobierno y Administración Regional del Estado.
Teniendo claro lo anterior, retomamos los aspectos centrales de la

normativa legal puntualizada, la cual, por medio de la propia Constitución Política
del Estado, en su Capítulo XIV, desde el Art. 110º al 126º, se denomina “Gobierno
y Administración Interior del Estado”, consagra todas aquellas disposiciones
relativas a la forma de organización político-administrativa del país, aludiendo a la
regionalización como el mecanismo de descentralización administrativa de
carácter territorial, dividiéndole en 15 regiones y 54 provincias, las cuales se
indican y detallan a continuación, considerando también las comunas respectivas3:
3
Según información registrada en sitio web de la Biblioteca del Congreso Nacional,
http://www.bcn.cl

7
Región Provincias Comunas
Iº Región de Tarapacá 1. Provincia de Iquique 1. Alto Hospicio e Iquique.
2. Provincia del Tamarugal 2. Huara, Camiña, Colchane,
Pica y Pozo Almonte.
IIº Región de Antofagasta 1. Provincia de Tocopilla 1. Tocopilla y María Elena.
2. Provincia de El Loa 2. Calama, Ollagüe y San Pedro
3. Provincia de Antofagasta de Atacama.
3. Antofagasta, Mejillones,
Sierra Gorda y Taltal.
IIIº Región de Atacama 1. Provincia de Chañaral 1. Chañaral y Diego de Almagro.
2. Provincia de Copiapó 2. Copiapó, Caldera y Tierra
3. Provincia de Huasco Amarilla.
3. Vallenar, Freirina, Huasco y
Alto del Carmen.
IVº Región de Coquimbo 1. Provincia de Elqui 1. La Serena, La Higuera,
2. Provincia de Limarí Coquimbo, Andacollo, Vicuña
3. Provincia de Choapa y Paihuano.
2. Ovalle, Río Hurtado, Monte
Patria, Combarbalá y
Punitaqui.
3. Illapel, Salamanca, Los Vilos
y Canela.
Vº Región de Valparaíso 1. Provincia de Petorca 1. La Ligua, Petorca, Cabildo,
2. Provincia de Los Andes Zapallar y Papudo.
3. Provincia de San Felipe de 2. Los Andes, San Esteban,
Aconcagua Calle Larga y Rinconada.
4. Provincia de Quillota 3. San Felipe, Putaendo, Santa
5. Provincia de Marga Marga María, Panquehue, Llaillay y
6. Provincia de Valparaíso Catemu.
7. Provincia de San Antonio 4. Quillota, La Cruz, Calera,

8. Provincia de Isla de Pascua (*) Nogales e Hijuelas.
5. Quilpué, Villa Alemana,
Limache y Olmué.
6. Valparaíso, Viña del Mar,
Quintero, Puchuncaví, Casa
Blanca, Concón y Juan
Fernández (*).
7. San Antonio, Cartagena, El
Tabo, El Quisco, Algarrobo y
Santo Domingo.
8. Isla de Pascua (*).
VIº Región del Libertador General 1. Provincia de Cachapoal 1. Rancagua, Graneros,
Bernardo O’Higgins 2. Provincia de Colchagua Mostazal, Codegua, Machalí,
3. Provincia Cardenal Caro Olivar, Requínoa, Rengo,
Malloa, Quinta de Tilcoco,
San Vicente de Tagua Tagua,
Pichidegua, Peumo,
Coltauco, Coinco, Doñihue y
Las Cabras.
2. San Fernando, Chimbarongo,
Placilla, Nancagua, Sata
Cruz, Chépica, Lolol,
Pumanque, Palmilla y
Peralillo.
3. Pichilemu, Navidad, Litueche,
La Estrella, Marchigüe y
Paredones.
VIIº Región del Maule 1. Provincia de Curicó 1. Curicó, Teno, Romeral,
2. Provincia de Talca Molina, Sagrada Familia,
3. Provincia de Linares Hualañé, Licantén, Vichuquén

4. Provincia de Cauquenes y Rauco.
2. Talca, Pelarco, Río Claro,
San Clemente, Maule, San
Rafael, Empedrado,
Pencahue, Constitución y
Curepto.
3. Linares, Yerbas Buenas,
Colbún, Longaví, Parral,
Retiro, Villa Alegre y San
Javier de Loncomilla.
4. Cauquenes, Pelluhue y
Chanco.
VIIIº Región del Bío Bío 1. Provincia de Núble 1. Chillán, San Carlos, Niquén,
2. Provincia de Bío Bío San Fabián, Coihueco, Pinto,
3. Provincia de Concepción San Ignacio, El Carmen,
4. Provincia de Arauco Yungay, Pemuco, Bulnes,
Quillón, Ránquil, Portezuelo,
Coelemu, Trehuaco,
Cobquecura, Quirihue,
Ninhue, San Nicolás y Chillán
Viejo.
2. Alto Bío Bío, Los Ángeles,
Cabrero, Tucapel, Antuco,
Quilleco, Santa Bárbara,
Quilaco, Mulchén, Negrete,
Nacimiento, Laja, San
Rosendo y Yumbel.
3. Concepción, Talcahuano,
Penco, Tomé, Florida,
Hualpén, Hualqui, Santa

Juana, Lota, Coronel, San
Pedro de la Paz y
Chiguayante.
4. Lebu, Arauco, Curanilahue,
Los Alamos, Cañete,
Contulmo y Tirúa.
IXº Región de la Araucanía 1. Provincia de Malleco 1. Angol, Renaico, Collipulli,
2. Provincia de Cautín Lonquimay, Curacautín,
Ercilla, Victoria, Traiguén,
Lumaco, Purén y Los Sauces.
2. Temuco, Lautaro, Perquenco,
Vilcún, Cholchol, Cunco,
Melipeuco, Curarrehue,
Pucón, Villarrica, Freire,
Pitrufquén, Gorbea,
Loncoche, Toltén, Teodoro
Schmidht, Saavedra,
Carahue, Nueva Imperial,
Galvarino y Padre Las Casas.
Xº Región de los Lagos 1. Provincia de Osorno 1. Osorno, San Pablo, Puyehue,
2. Provincia de Llanquihue Puerto Octay, Purranque, Río
3. Provincia de Chiloé Negro y San Juan de la
4. Provincia de Palena Costa.
2. Puerto Montt, Puerto Varas,
Cochamó, Calbuco, Maullín,
Los Muermos, Fresia,
Llanquihue y Frutillar.
3. Castro, Ancud, Quemchi,
Dalcahue, Curaco de Vélez,
Quinchao, Puqueldón,

Chonchi, Queilén y Quellón.
4. Chaitén, Hualaihué, Futaleufú
y Palena.
XIº Región de Aysén del General 1. Provincia de Coihaique 1. Coihaique y Lago Verde.
Carlos Ibáñez del Campo 2. Provincia de Aysén 2. Aysén, Cisnes y Guaitecas.
3. Provincia de General Carrera 3. Chile Chico y Río Ibáñez.
4. Provincia de Capitán Prat 4. Cochrane, O’Higgins y Tortel.
XIIº Región de Magallanes y 1. Provincia de Última Esperanza 1. Natales y Torres del Paine.
Antártica Chilena 2. Provincia de Magallanes 2. Punta Arenas, Río Verde,
3. Provincia de Tierra del Fuego Laguna Blanca y San
4. Provincia de Antártica Chilena Gregorio.
3. Porvenir, Primavera y
Timaukel.
4. Cabo de Hornos y Antártica.
XIIIº Región Metropolitana de 1. Provincia de Santiago 1. Santiago, Independencia,
Santiago 2. Provincia de Chacabuco Conchalí, Huechuraba,
3. Provincia de Cordillera Recoleta, Providencia,
4. Provincia de Maipo Vitacura, Lo Barnechea, Las
5. Provincia de Melipilla Condes, Ñuñoa, La Reina,
6. Provincia de Talagante Macul, Peñalolén, La Florida,
San Joaquín, La Granja, La
Pintana, San Ramón, San
Miguel, La Cisterna, El
Bosque, Pedro Aguirre Cerda,
Lo Espejo, Estación Central,
Cerrillos, Maipú, Quinta
Normal, Lo Prado, Pudahuel,
Cerro Navia, Renca y
Quilicura.
2. Colina, Lampa y Tiltil.

3. Puente Alto, San José de
Maipo y Pirque.
4. San Bernardo, Buin, Paine y
Calera de Tango.
5. Melipilla, María Pinto,
Curacaví, Alhué y San Pedro.
6. Talagante, Peñaflor, Isla de
Maipo, El Monte y Padre
Hurtado.
XIVº Región de los Ríos 1. Provincia de Valdivia 1. Valdivia, Mariquina, Lanco,
2. Provincia de Rauco Máfil, Corral, Los Lagos,
Panguipulli y Paillaco.
2. La Unión, Futrono, Río Bueno
y Lago Ranco.
XVº Región de Arica y Parinacota 1. Provincia de Arica 1. Arica y Camarones.
2. Provincia de Parinacota 2. Putre y General Lagos.
(*) Para el caso de estas provincias y comunas, existe un Estatuto Especial, de acuerdo al Art. 126º de la
Constitución Política del Estado, el cual señala; “Son territorios especiales los correspondientes a Isla de Pascua y
al Archipiélago Juan Fernández. El Gobierno y Administración de estos territorios se regirá por los estatutos
especiales que establezcan las leyes orgánicas constitucionales respectivas”.

De acuerdo a lo indicando anteriormente, la Ley Nº20.193 implica una
reforma constitucional a la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175, a razón de
incluir un nuevo articulado para posibilitar el establecimiento de estatutos jurídicos
especiales de los territorios insulares de Isla de Pascua y del archipiélago Juan
Fernández.
Según lo anterior, es conveniente considerar la estructuración político-

administrativa con la que cuenta el país, la cual se configura en una organización
jerárquica que considera desde el Gobierno Central hasta los niveles de menor
relevancia:
Gráfica Nº2
Autoridades de Gobierno y Administración del Estado en Chile

14
A continuación, revisaremos en detalle, según el siguiente cuadro indicativo
de contenidos, los puntos tratados por el Capítulo XIV “Gobierno y Administración
Interior del Estado” de la Constitución Política del Estado:
Artículo 110º. Indicativo del contenido general del

capítulo en cuestión, señalándola
división político-administrativa del
país, según regiones, provincias y
comunas.
Artículos 111º al 115º. Hace referencia al "Gobierno y
Administración Regional", indicando
autoridades (Intendente y Consejo
Regional) y sus principales funciones.
Artículos 116º al 117º. Implica el tratamiento relativo al
“Gobierno y Administración Provincial”,
indicando sus autoridades (Gobernador
y Delegados) y sus principales
funciones.
Artículos 118º al 122º. Trata acerca de la “Administración
Municipal”, lo que no es parte de los
contenidos de esta unidad y asignatura.
Artículos 123º al 125º. Alusivo a “Disposiciones Generales”
para designación de autoridades,
incompatibilidades de ejercicio e
inhabilidades.
Artículo 126º. Aborda “Disposiciones Especiales”, en
cuanto a la existencia de Estatutos
Especiales para determinados
territorios del país (Isla de Pascua y
Archipiélago Juan Fernández).
Cabe indicar que el ejercicio del Gobierno Regional debe ceñirse a una
gestión “que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la
región” (Art. 111º), lo que se traduce en que las políticas a ejecutar, independiente
si son formuladas desde el Gobierno Central, deben tener una adecuada
orientación hacia los temas, intereses, necesidades, problemáticas e inquietudes
del territorio que le corresponde. Por otra parte, consecuente con lo anterior, el Art.
115º indica que; “… se observará como principio básico la búsqueda de un
desarrollo territorial armónico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto
deberán velar por el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporando
asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo
referente a la distribución de los recursos públicos”, lo que es equivalente a que la

15
forma y modalidad de asignación de presupuesto se ajusta a factores de
necesidades y problemáticas de la región, independiente de la contribución
tributaria que se haga al Estado.
Respecto a los Art. 123º al 125º se hará énfasis y detalle en los apartados
correspondientes de la presente unidad.
Como observaremos más adelante, la Constitución Política del Estado no

es el único instrumento jurídico bajo el cual se rige la Gestión y Desarrollo
Regional, pues de ella se deriva la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 de
Gobierno y Administración Regional.
1.2Ley Orgánica Constitucional de gobierno y Administración Regional Nº

19.175.
Cabe tener presente que en Chile se han realizado modificaciones

sustanciales a la institucionalidad de los Gobiernos Regionales, principalmente
desde 1990 a la fecha, teniendo como foco principal la descentralización en la
toma de decisiones gubernamentales, desde el Gobierno Central al Gobierno
Regional.
La actual Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 sobre “Gobierno y

Administración Regional”, que data de 1993, implica una institucionalidad
intermedia entre el Gobierno Central y las Municipalidades, configurando los
Gobiernos Regionales, traspasándoseles importantes funciones y competencias.
La Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 sobre Gobierno y Administración

Regional comprende los siguientes capítulos:
Título Primero Capítulo I Art. 1º a 2º.

Del Gobierno de la Región Del Intendente
Capítulo II Art. 3º a 5º.
Del Gobernador
Capítulo III Art. 6º a 12º.
Disposiciones Comunes a
Intendentes y Gobernadores
Título Segundo Capítulo I Art. 13º a 15º.
De la Administración de Naturaleza y Objetivos del
la Región Gobierno Regional
Capítulo II Art. 16º a 21º.

16
Funciones y Atribuciones del
Gobierno Regional
Capítulo III Art. 22º a 60º.
Órganos del Gobierno Regional
- Párrafo 1º Art. 23º a 27º
Del Intendente
- Párrafo 2º Art. 28º a 43º
Del Consejo Regional
- Párrafo 3º Art. 44º a 47º.
Del Gobernador
Del Consejo Económico y
Social Provincial
Capítulo IV Art. 61º a 68º.
De la Estructura Administrativa
del Gobierno Regional y de Otros
Órganos de la Administración
Pública en las Regiones
Capítulo V Art. 69º a 81º.
Del Patrimonio y del Sistema
Presupuestario Regionales
Capítulo VI Art. 82º a 99º.
De la Elección del Consejo
Regional
De los Colegios
Electorales Provinciales y
de la Votación
- Párrafo 2º Art. 92º a 99.
De las Reclamaciones del
Acto Electoral
Capítulo VII Art. 100º a
Del Asociativismo Regional 104º.
Título Final Art. 105º a
111º.
Disposición Transitoria Única.
Artículos Transitorios de la Art. 1º a 5º.
Ley Nº20.035

17
De cada uno de los capítulos indicados se desprenden cuestiones alusivas
a los apartados siguientes, no obstante, a objeto del presente, nos interesa
considerar particularmente aquellos relativos a; “Naturaleza y Objetivos del
Gobierno Regional”, “Funciones y Atribuciones del Gobierno Regional”, y “De la
Estructura Administrativa del Gobierno Regional y de Otros Órganos de la
Administración Pública en las Regiones”.
Al hablar de “Naturaleza y Objetivos del Gobierno Regional” se indican

cuestiones ya consagradas en la Constitución Política del Estado, las cuales
hacen presente que se trata de una “administración superior” presente en cada
región del país, donde su gestión se orientará al desarrollo social, cultural y
económico de la misma. Por otra parte, se hace hincapié en su condición de
poseer personalidad jurídica propia, bajo el derecho público, patrimonio propio, y
con competencias ajustadas a la ley.
De este modo, los Gobiernos Regionales, de acuerdo al Art. 14º; “…los

Gobiernos Regionales deberán observar como principio básico, el desarrollo
armónico y equitativo de sus territorios, tanto en aspectos de desarrollo
económico, como social y cultural”, para lo cual sus funciones se inspiran en los
siguientes principios:
Gráfica Nº3
Principios Orientadores de la Gestión y Desarrollo Regional

18
Cada uno de los principios mencionados se relaciona con el adecuado uso
de los recursos públicos, así como también en la relación inclusiva de la
ciudadanía en la Gestión y Desarrollo Regional. No obstante adquieren objetividad
mediante:
- Equidad; cuando en la gestión de los recursos fiscales primen criterios

objetivos según las necesidades y problemáticas más apremiantes de la
ciudadanía.
- Eficiencia; cuando en la gestión de los recursos fiscales primen criterios de

utilización correcta, en probidad y uso limitado de los mismos.
- Eficacia; cuando en la gestión de los recursos fiscales primen criterios

orientados a la solución objetiva para el asunto al cual han sido destinados.
- Participación; cuando en la gestión de los recursos, bienes y acciones

primen criterios de integración de la ciudadanía, sea en la ejecución de
políticas y/o programas, como también en la rendición de cuentas y
transparencia.
Respecto a la Ley Nº20.035, la cual se promulga el 23 de junio del año

2005, introduce modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 sobre
“Gobierno y Administración Regional”, puntualmente acerca de la estructura y
funciones de los Gobiernos Regionales. A continuación revisamos las principales:
- Transparencia y Rendición de Cuentas;
 Art. 1º, Nº4. Agrégase, en el artículo 26, la siguiente oración final: "La
cuenta pública, el balance de ejecución presupuestaria y el estado de
situación financiera deberán ser publicados en la página web del
correspondiente Gobierno Regional o de la Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo.".
- Requisitos para ser Elegido/a Consejero/a Regional;
 Art. 1º, Nº5. Reemplázase, en el artículo 31, la frase "saber leer y escribir"
por "haber cursado la enseñanza media o su equivalente".
- Sobre el Rol de los/as Secretarios/as Regionales Ministeriales;
 Art. 1º, Nº13. Agrégase, en el artículo 62, el siguiente inciso segundo,

nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser inciso tercero: "Un Secretario

19
Regional Ministerial podrá estar a cargo de más de una Secretaría Regional
Ministerial en una misma Región, teniendo para todos los efectos legales y
reglamentarios la calidad de funcionario del Ministerio en que primeramente
fue designado. No obstante, si la designación en dichos cargos fuese
simultánea, la dependencia del funcionario deberá ser establecida en el
instrumento que disponga su nombramiento. No serán aplicables en estos
casos las normas de incompatibilidad a que se refiere el artículo 80 de la
ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo, y, para los efectos de los
beneficios que exijan el desempeño de 44 horas semanales, se considerará
la suma de las horas semanales trabajadas en todas las Secretarías
Regionales Ministeriales a su cargo.".
 Art. 1º, Nº15, letra b. Incorpóranse los siguientes incisos finales, nuevos:
"Los ministerios, a través de los secretarios regionales ministeriales, y
dentro de los sesenta días siguientes a la publicación de la Ley de
Presupuestos, deberán informar a los Gobiernos Regionales y a los
Senadores y Diputados de la respectiva Región, la inversión y programas
de gastos que realizarán en la Región, desglosada por iniciativa, unidad
territorial donde se desarrollará, monto de recursos comprometidos,
beneficiarios y resultados esperados.
- Sobre Proyectos de Inversión y Sistema Presupuestario Regional;
 Art. 1º, Nº17. Modifícase el artículo 75 de la siguiente forma: a) Sustitúyese,

en el inciso primero, la frase "las condiciones socioeconómicas y
territoriales de cada región" por "la población en condiciones de
vulnerabilidad social y las características territoriales de cada Región", y
suprímese la oración "en relación con el contexto nacional.".
- Sobre Asociativismo Regional;
 El Capítulo VII “Del Asociativismo Regional”, contenido en la Ley Orgánica

Constitucional Nº19.175, se agrega mediante estas modificaciones.
Bajo las disposiciones de la Ley Nº20.035, se considera este nuevo capítulo

en la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175, siendo pertinente revisar y analizar su
contenido:
Art. 100º, Los gobiernos regionales podrán asociarse con otras personas
jurídicas, para constituir con ellas corporaciones o fundaciones de derecho privado
destinadas a propiciar actividades o iniciativas sin fines de lucro, que contribuyan
al desarrollo regional en los ámbitos social, económico y cultural de la región.

20
Asimismo, los gobiernos regionales estarán facultados para participar en la
disolución y liquidación de las entidades sin fines de lucro de las que formen parte,
con arreglo a los estatutos de las mismas.
Las corporaciones o fundaciones así formadas podrán realizar, entre otras

acciones, estudios orientados a identificar áreas o sectores con potencial de
crecimiento, estimular la ejecución de proyectos de inversión, fortalecer la
capacidad asociativa de pequeños y medianos productores, promover la
innovación tecnológica, incentivar las actividades artísticas y deportivas, estimular
el turismo intraregional, mejorar la eficiencia de la gestión empresarial y efectuar
actividades de capacitación. En ningún caso estas entidades podrán desarrollar
actividades empresariales o participar en ellas.
Las corporaciones o fundaciones de que trata el presente capítulo se

regirán por las normas del Título XXXIII del Libro Primero del Código Civil, por esta
Ley y por sus propios estatutos. No les serán aplicables las disposiciones que se
refieren al sector público, como tampoco las relativas a las demás entidades en
que el Estado, sus servicios, instituciones o empresas tengan aportes de capital o
representación mayoritaria o en igual proporción.
Art. 101º, La formación de estas corporaciones o fundaciones, o su

incorporación a ellas, previa proposición del intendente, requerirá el acuerdo de
los dos tercios del consejo regional.
El aporte anual del gobierno regional por este concepto no podrá superar,
en su conjunto, el 5% de su presupuesto de inversión. Sin perjuicio de lo anterior,
la Ley de Presupuestos de cada año podrá aumentar dicho porcentaje límite. En
ningún caso el aporte correspondiente a los gobiernos regionales podrá
financiarse mediante la contratación de empréstitos.
Los fondos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones, en la

parte que corresponda al aporte regional, se consignarán en los presupuestos
regionales respectivos. Sin perjuicio de lo anterior, los programas y/o proyectos
que ejecuten estas entidades sólo podrán ser financiados hasta en un 50% con
recursos de los gobiernos regionales.
Los gobiernos regionales no podrán afianzar ni garantizar los compromisos

financieros que tales corporaciones o fundaciones contraigan; como asimismo,
dichos compromisos no darán lugar a ninguna acción de cobro en contra de
aquellos.
El personal que labore en las corporaciones y fundaciones de participación

regional se regirá exclusivamente por las normas laborales y previsionales del
sector privado.

21
Art. 102º, La representación del gobierno regional en las corporaciones o
fundaciones a que se refiere este capítulo recaerá en el o los directores que
establezcan los respectivos estatutos. A lo menos un tercio de dichos directores
serán designados por el consejo regional a proposición del intendente, no podrán
ser consejeros regionales y no percibirán remuneración o retribución económica
de ninguna naturaleza por sus servicios.
Tampoco podrán ser nombrados directores de tales entidades el cónyuge

del intendente o de alguno de los consejeros regionales, ni sus parientes
consanguíneos hasta el tercer grado inclusive, y por afinidad hasta el segundo
grado, ni las personas ligadas a ellos por adopción.
Art. 103º, Las corporaciones y fundaciones deberán rendir anualmente

cuenta documentada al gobierno regional respectivo acerca de sus actividades y
del uso de sus recursos. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la fiscalización
que deberá ejercer el consejo directamente o a través de las unidades que
determine, respecto del uso de los aportes efectuados por éste.
Art. 104º, Sin perjuicio de lo previsto en el artículo anterior, la Contraloría

General de la República fiscalizará las corporaciones y fundaciones constituidas
por los gobiernos regionales o en que éstos participen, de acuerdo a lo previsto en
este Título, respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda
la información que requiera para este efecto.
Considerando la consideración de este nuevo capítulo en la ley que regula

a los Gobiernos Regionales en Chile, podemos desprender que se trata de
dotarles de nuevas herramientas de Gestión y Desarrollo Regional, las cuales se
orientan en directa relación con sus objetivos primordiales.
Desconociendo la existencia de este tipo de fundaciones y/o corporaciones

en la actualidad, las principales áreas susceptibles de participación de los
Gobiernos Regionales implican:
- Materias relativas al Desarrollo Económico, Productivo y Turístico.
- Materias relativas a Educación y Desarrollo Social.
- Materias relativas a la existencia de Problemáticas Regionales puntuales,

sea en conectividad vial, aislamiento geográfico, etc.

22
2. INSTITUCIONALIDAD POLÍTICA.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán los

mecanismos de designación y elección de las autoridades políticas, técnicas y
administrativas de la estructura regional en Chile, en torno a la naturaleza de la
representación que poseen. Además, bajo la perspectiva señalada, se dará
revisión al rol jugado por las autoridades del Gobierno Central, en especifico
del/de la Presidente/a de la República, en la designación de cargos, así como de
los partidos políticos con representación comunal en las respectivas regiones del
país.
La Constitución Política del Estado no indica particularmente las funciones y

competencias de los Gobiernos Regionales, tan solo en el Art. 102º (tras la
reforma de 1991), regula algunas atribuciones del Consejo Regional, precisando
que le corresponde “aprobar los planes de desarrollo de la región y el proyecto de
presupuesto del Gobierno regional ajustados a la política nacional de desarrollo y
al presupuesto de la Nación. Asimismo, resolverá la inversión de los recursos
consultados para la región en el fondo nacional de desarrollo regional, sobre la
base de la propuesta que formule el intendente”.
Considerando la Ley Orgánica Constitucional Nº18.575 de “Bases

Generales de la Administración del Estado”, también se consideran cuestiones
relativas a la Institucionalidad Política de los Gobiernos Regionales, al indicar:
Art. 42º,… Los Intendentes y Gobernadores tendrán, igualmente, la calidad

de funcionarios de exclusiva confianza del Presidente de la República, y
requerirán para su designación ser ciudadanos con derecho a sufragio y tener los
demás requisitos de idoneidad que establezca la ley.
2.1 Naturaleza de la representación.
Preliminarmente cabe tener presente que en un Estado como el chileno, las

regiones son una “colectividad territorial en la cual existen un conjunto de
indicadores unificantes como son el espacio físico intermedio entre el nivel
nacional y local y la consideración de elementos geopolíticos, una estructura
económica relativamente homogénea, con elementos culturales comunes, los
cuales producen una unidad regional que se diferencia de otras existentes en el
Estado, que asume su desarrollo económico, social cultural y político, con
autoridades representativas de la ciudadanía de la región”1.
1
Nogueira, H. (2009). Consideraciones sobre descentralización regional en Chile. Diagnostico y
prospectiva de los Gobiernos Regionales en Chile (versión electrónica). KAS-UMC, 49-92.

2
No obstante lo anterior, la institucionalidad política y sus respectivas
autoridades no siempre cuentan con la venía eleccionaria de la ciudadanía de la
región donde ejercen sus cargos. Tal es el caso chileno, donde éstos tienen
modalidades de elección dadas por la designación del/de la Presidente/a de la
República, o bien por los Concejales de las respectivas Municipalidades.
Los Gobiernos Regionales (conocidos también por su sigla GORE)

comprenden la existencia de un/una Intendente/a, además del Consejo Regional.
El/la Intendente/a es designado por el/la Presidente/a de la República, ejerciendo
sus funciones de gobierno interior, como órgano desconcentrado del Presidente, y
también funciones administrativas, como presidente y ejecutivo del Consejo
Regional (conocido también por su sigla CORE).
El CORE se encuentra integrado por consejeros regionales, electos por los

Concejales de las respectivas municipalidades de la región, cuya creación es con
el fin de hacer efectiva la participación de la comunidad regional. Son materias de
su competencia las decisiones sobre inversión, planes de desarrollo y programas
regionales, el presupuesto regional, y la inversión de los recursos asignados a las
regiones desde el Gobierno Central, con arreglo a la Ley Orgánica Constitucional
Nº19.175.
Cabe destacar que los Gobiernos Regionales son entidades que aun están
en proceso de constante reforma, por lo cual la consideración de “gobierno”
propiamente tal no se adecua en integridad a la realidad. La principal reforma
sufrida es de 1991, pero en cuanto instalación de los Gobiernos Regionales esta
se produce recién en 1993, pues se efectúa la primera elección (indirecta) de los
CORE. Elección indirecta de las autoridades regionales, sea Intendente/a y
Consejeros/as Regionales, que ha producido una cierta distancia con la
ciudadanía, puesto que el/la Presidente/a de la República, así como los partidos
políticos y las autoridades comunales, son los encargados de definir y/o designar a
las autoridades regionales.
En tanto, a nivel provincial, la importancia relativa es menor respecto de los

niveles regional y municipal. La realidad indica que es una forma de delegación de
las funciones de gobierno interior que posee el/la Intendente/a Regional, puesto
que el Estado desconcentra la función de gobierno en la Gobernación Provincial, a
cargo de un/una Gobernador/a que es nombrado y removido libremente por el/la
Presidente/a de la República. De todas formas se trata de un órgano
desconcentrado del/de la Intendente/a, estando sujeto a sus instrucciones para
ejercer la supervigilancia de los servicios públicos radicados en la provincia
respectiva. Otra función es la de presidir el Consejo Económico y Social Provincial,
que no es más que una instancia de carácter consultivo en la cual participa la
sociedad civil mediante las diferentes organizaciones comunitarias.

3
2.1.1 Designación Presidencial.
 Intendente Regional.
Como ya se indicara, en la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175, en su

Capítulo III “Órganos del Gobierno Regional”, Art. 23º al 27º, se contienen las
principales funciones y características que posee el/la Intendente/a en una región.
Para Nogueira, quien ocupe el cargo de más elevada jerarquía a nivel

regional tiene una doble función, al señalar; “El Intendente es un órgano bicéfalo
ya que tiene a su cargo el gobierno interior de la región en cuanto autoridad de la
exclusiva confianza del Presidente de la República y, por otra parte es el órgano
ejecutivo del Gobierno Regional, además de presidir el Consejo Regional, como lo
determina el artículo 112 de la Constitución”2, lo cual es equivalente a que dentro
de sus funciones y competencias, la labor a desarrollar implicará impulsar la
Gestión y Desarrollo Regional y a su vez dirigir y coordinar la labor de discusión y
reflexión acerca de los temas regionales (esto será revisado en detalle en la
sección siguiente).
En tanto, el Art. 101º de la Constitución Política del Estado otorga al/a la

Intendente/a un carácter de Presidente del Consejo Regional, además de
funciones propias de “coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios
públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que
operan en la región”. Es así como se se desglosa que el/la Intendente/a tiene
siempre la facultad de coordinar los servicios públicos y, adicionalmente,
dispondrá de la facultad de supervigilancia o de fiscalización de ellos.
Se excluyen aquí cuestiones relativas a los servicios públicos de carácter

constitucional, refiriéndonos a las municipalidades, pues no son creadas por la ley,
sino por la propia Constitución Política del Estado, careciendo entonces, el/la
Intendente/a, de atribuciones y competencias para coordinar y fiscalizar a las
municipales, las cuales son definidas en el Art. 107º como corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Para el caso de servicios públicos creados por ley, el/la Intendente/a

ejercerá sus potestades en la forma que determina la ley, la que instituirá las
demás atribuciones que le correspondan y las entidades que colaboraran en el
cumplimiento de sus tareas, tal como establece el inciso 2º del Art. 101º de la
Constitución Política del Estado.
2
Ídem.

4
 Atribuciones y Competencias.
El Art. 1º de la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 indica que; “El

gobierno interior de cada región reside en el intendente, quien será el
representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de
su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus funciones mientras
cuente con su confianza”, por lo que se cuentan dentro de sus atribuciones y
competencias (según el Art. 2º):
a) Dirigir las tareas de gobierno interior en la región, de conformidad con las

orientaciones, órdenes e instrucciones que le imparta el Presidente de la
República directamente o a través del Ministerio del Interior;
b) Velar porque en el territorio de su jurisdicción se respete la tranquilidad,

orden público y resguardo de las personas y bienes;
c) Requerir el auxilio de la fuerza pública en el territorio de su jurisdicción, en

conformidad a la ley;
d) Mantener permanentemente informado al Presidente de la República sobre

el cumplimiento de las funciones del gobierno interior en la región, como
asimismo sobre el desempeño de los gobernadores y demás jefes
regionales de los organismos públicos que funcionen en ella;
e) Dar cuenta, en forma reservada, al Presidente de la República, para efectos

de lo dispuesto en el N° 15 del artículo 32 de la Constitución Política de la
República, de las faltas que notare en la conducta ministerial de los jueces
y demás empleados del Poder Judicial;
f) Conocer y resolver los recursos administrativos que se entablen en contra

de las resoluciones adoptadas por los gobernadores en materias de su
competencia;
g) Aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjería,

pudiendo disponer la expulsión de los extranjeros del territorio nacional, en
los casos y con arreglo a las formas previstas en ella;
h) Efectuar denuncias o presentar requerimientos a los tribunales de justicia,

conforme a las disposiciones legales pertinentes;
i) Representar extrajudicialmente al Estado en la región para la realización de

los actos y la celebración de los contratos que queden comprendidos en la
esfera de su competencia;

5
j) Ejercer la coordinación, fiscalización o supervigilancia de los servicios
públicos creados por ley para el cumplimiento de la función administrativa,
que operen en la región;
k) Proponer al Presidente de la República una terna para la designación de los

secretarios regionales ministeriales;
l) Proponer al Presidente de la República, en forma reservada, con

información al ministro del ramo, la remoción de los secretarios regionales
ministeriales. En la misma forma, podrá proponer al ministro respectivo o
jefe superior del servicio, en su caso, la remoción de los jefes regionales de
los organismos públicos que funcionen en la región.
Asimismo, el ministro del ramo o el jefe superior del servicio

correspondiente informará al intendente antes de proponer al Presidente de
la República la remoción de dichos funcionarios;
m) Hacer presente a la autoridad administrativa competente del nivel central,

con la debida oportunidad, las necesidades de la región;
n) Adoptar las medidas necesarias para la adecuada administración de los

complejos fronterizos establecidos o que se establezcan en la región, en
coordinación con los servicios nacionales respectivos;
ñ) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones

de emergencia o catástrofe;
o) Dictar las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el

ejercicio de sus atribuciones, y
p) Cumplir las demás funciones que le asignen las leyes y las atribuciones que
el Presidente de la República le delegue, incluida la de otorgar personalidad
jurídica a las corporaciones y fundaciones que se propongan desarrollar
actividades en el ámbito de la región , ejerciendo al efecto las facultades
que señalan los artículos 546, 548, 561 y 562 del Código Civil.
El intendente podrá delegar en los gobernadores determinadas

atribuciones, no pudiendo ejercer la competencia delegada sin revocar
previamente la delegación.

6
Aun cuando sea parte de la próxima sección, la Ley Orgánica Constitucional
Nº19.175, también considera, en su Capítulo III, “Disposiciones Comunes para
Intendentes y Gobernadores”, las cuales pasamos a revisar a continuación:
Art. 6º, Para ser designado intendente o gobernador, se requerirá:
a) Ser ciudadano con derecho a sufragio;
b) Tener cumplidos 21 años de edad y reunir los requisitos generales para el

ingreso a la Administración Pública;
c) No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos públicos;
d) No hallarse declarado en quiebra calificada como culpable o fraudulenta por

sentencia ejecutoriada, y
e) Residir en la región respectiva, a lo menos, en los últimos dos años

anteriores a su designación.
No podrá ser intendente o gobernador el que tuviere dependencia de

sustancias o drogas estupefacientes o sicotrópicas ilegales, a menos que
justifique su consumo por un tratamiento médico. Para asumir alguno de
esos cargos, el interesado deberá prestar una declaración jurada que
acredite que no se encuentra afecto a esta causal de inhabilidad.
Art. 7º, Los cargos de intendente, gobernador, alcalde, concejal y consejero

municipal, miembro del consejo económico y social provincial y consejero regional,
serán incompatibles entre sí.
Art. 8º, Los intendentes y gobernadores cesarán en sus cargos por las
siguientes causales:
a) Pérdida de cualquiera de los requisitos habilitantes establecidos para su

desempeño;
b) Aceptación de un cargo incompatible;
c) Inscripción como candidato a un cargo de elección popular;
d) Aceptación de renuncia;
e) Remoción dispuesta por el Presidente de la República, y

7
f) Destitución por acuerdo del Senado, conforme a lo dispuesto en el artículo
49, N° 1), de la Constitución Política de la República.
Art. 9º, Los intendentes y gobernadores ejercerán sus funciones en la

capital regional o provincial, según corresponda, sin perjuicio de que puedan
ejercerlas, transitoriamente, en otras localidades de sus territorios jurisdiccionales.
Art. 10º, Los intendentes y gobernadores podrán solicitar de los jefes de los
organismos de la Administración del Estado sujetos a su fiscalización o
supervigilancia, los informes, antecedentes o datos que requieran para dichos
fines, debiendo éstos proporcionarlos oportunamente.
Art. 11º, Los intendentes y gobernadores deberán poner en conocimiento

de la Contraloría General de la República y del tribunal competente, aquellos
hechos que, con fundamento plausible, puedan originar responsabilidad
administrativa, civil o penal en contra de algún funcionario de las instituciones
sujetas a su fiscalización o supervigilancia.
Art. 12º, El Servicio de Gobierno Interior apoyará el ejercicio de las

funciones y atribuciones que el presente Título confiere a intendentes y
gobernadores.
 Gobernador Provincial.
“El intendente será subrogado por el gobernador de

la provincia asiento de la capital regional y, a falta
de éste, por el funcionario de más alto grado del
respectivo escalafón. Lo anterior se entenderá sin
perjuicio de la facultad del Presidente de la
República para designar un suplente, sin sujeción al
requisito de tiempo establecido por el inciso tercero
del artículo 4° de la Ley N° 18.834”.
Art. 1º Ley Nº19.175.
En el nivel provincial nos encontramos con el rol del/de la Gobernador/a, el

cual se subordina al/a la Intendente/a. la gobernación, en cuanto a su
administración también cuenta con competencias propias de un órgano
desconcentrado, en este caso del/de la Intendente/a.

8
En el Art. 3º de la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175 se indica que; “En
cada provincia existirá una Gobernación, que será un órgano territorialmente
desconcentrado del intendente. Estará a cargo de un gobernador, quien será
nombrado y removido libremente por el Presidente de la República.
Corresponderá al gobernador ejercer, de acuerdo con las instrucciones del
intendente, la supervigilancia de los servicios públicos creados por ley para el
cumplimiento de la función administrativa, existentes en la provincia”.
 Atribuciones y Competencias.
De acuerdo al Art. 4º de la Ley Orgánica Constitucional Nº19.175, son

atribuciones y competencias del/de la Gobernador/a las siguientes:
a) Ejercer las tareas de gobierno interior, especialmente las destinadas a

mantener en la provincia el orden público y la seguridad de sus habitantes y
bienes;
b) Aplicar en la provincia las disposiciones legales sobre extranjería;
c) Autorizar reuniones en plazas, calles y demás lugares de uso público, en

conformidad con las normas vigentes. Estas autorizaciones deberán ser
comunicadas a Carabineros de Chile;
d) Requerir el auxilio de la fuerza pública en el territorio de su jurisdicción, en

conformidad a la ley;
e) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones

de emergencia o catástrofe;
f) Disponer o autorizar el izamiento del pabellón patrio en el territorio de su

jurisdicción y permitir el uso de pabellones extranjeros, en los casos que
autorice la ley;
g) Autorizar la circulación de los vehículos de los servicios públicos creados

por ley fuera de los días y horas de trabajo, para el cumplimiento de la
función administrativa, así como la excepción de uso de disco fiscal, en
conformidad con las normas vigentes;
h) Ejercer la vigilancia de los bienes del Estado, especialmente de los

nacionales de uso público. En uso de esta facultad, el gobernador velará
por el respeto al uso a que están destinados, impedirá su ocupación ilegal o
todo empleo ilegítimo que entrabe su uso común y exigirá
administrativamente su restitución cuando proceda;

9
i) Dictar las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el
ejercicio de sus atribuciones propias o delegadas, y
j) Cumplir las demás funciones y ejercer las atribuciones que las leyes y
reglamentos le asignen.
“Con autorización del intendente, el gobernador

podrá designar delegados con atribuciones
específicas para una o más localidades, cuando
presenten condiciones de aislamiento o cuando
circunstancias calificadas lo hagan necesario,
pudiendo poner término a la delegación en cualquier
momento.”.
Art. 5º Ley Nº19.175.
Cabe hacer hincapié en que el Estado desconcentra las funciones y

tareas de gobierno en la Gobernación Provincial, a cargo de un/una
Gobernador/a que es nombrado y removido libremente por criterio del/de la
Presidente/a de la República.
En tanto, se trata de un órgano desconcentrado del/de la Intendente/a,

quedando sujeto a orientaciones e instrucciones para ejercer la supervigilancia
de los servicios públicos radicados en la provincia respectiva.
2.2.2 Elección restringida.
 Consejo Regional.
El Consejo Regional (CORE) corresponde a un órgano de carácter

normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de las
competencias del Gobierno Regional respectivo. Posee también la tarea de
hacer efectiva la participación de la ciudadanía, además de ejercer las
atribuciones que la Ley Orgánica Constitucional respectiva le encargue, la que
regulará además su integración y organización, como determina el Art. 113º de
la Constitución Política del Estado en su inciso 1º.
3
101
UNIDAD
GESTION Y DESARROLLO REGIONAL
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO A NIVEL REGIONAL.
1. ESTADO UNITARIO, REGIONALIZACIÓN Y COMPLEMENTARIEDADES.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán los

principales conceptos asociados, bajo la perspectiva de su desconstrucción
individual, para así proceder a darles un sentido unívoco, según la importancia que
le cabe al Estado en la Gestión y Desarrollo Regional en Chile.
1.1 Desconstrucción y Construcción Teórica.
1.1.1 Estado.
Es el Estado la forma organizativa más compleja que el hombre haya
podido constituir y consolidar en sociedad. Se trata de una estructura social,
comprendiendo en ella una serie de elementos que le son propios, pero que de
manera autónoma desarrollan un sentido unívoco, funcional y de perspectiva para
cada uno de los miembros de la comunidad estadual.
Aún cuando su concepción como tal (Estado) se remonta a la época

renacentista (Siglo XVI), es recién en el Siglo XVIII cuando adquiere una
determinación de vital importancia para la generación de una administración
pública, sea relativa a lo político principalmente, pero con un profundo cariz
organizativo y funcional a sus propósitos más elementales. Nos referimos al
Estado Moderno, que como indica Alejandro Silva Bascuñán1 se trata de:
“… un fenómeno colectivo que se expresa en la

existencia de un grupo de hombres que,
residiendo en un territorio determinado, vive
sometido a un poder que provee al bienestar de
los asociados, ajustándose estos y la autoridad
a reglas de derecho”
No obstante lo anterior, el Estado comprende una significación más

compleja, la cual contiene una serie de elementos que le dan forma y sentido
orgánico, pero un valor trascendental para la consecución de objetivos superiores.
1
Silva B., A. (1997). Tratado de derecho constitucional. Santiago: Editorial Jurídica.
3
2
A continuación se presenta un cuadro esquemático (CUADRO Nº1), a
objeto de detallar la uniformidad de elementos que involucran al Estado en un solo
conjunto. A posterior, se indicará de manera individual la significación de cada uno
de ellos.
CUADRO Nº1
Composición y funcionalidad básica del estado chileno
 Población.
He aquí el conjunto de personas, sean mujeres y hombres, que habitan el

territorio del Estado, sin distinción de género, edad, religión, pertenencia étnica,
política, religiosa y condición socioeconómica, así como su nacionalidad (ver
distinciones más adelante), sean personas nacionales o extranjeras.
Respecto a la condición de ciudadanía, el ordenamiento constitucional

chileno lo distingue con claridad al indicar que la Nacionalidad es el vínculo
3
3
jurídico que une a la persona con el Estado, que de acuerdo al Art. 10º de la
Constitución Política del Estado (en adelante CPR), son chilenos:
Nacidos en territorio chileno.

Hijos de padre o madre chilenos, nacidos
en territorio extranjero.
Aquellos extranjeros a los cuales se les
concede la nacionalidad mediante una
ley.
Para el caso de los puntos a) y b), se distingue la categorización jurídica de

Ius Solis y Ius Sanguinis. Para el primero, será la condición territorial la que
determine la nacionalidad, mientras que para el segundo, la nacionalidad será
determinada por la consanguineidad de los progenitores y/o padres.
En tanto, la Ciudadanía, a razón de la misma CPR en su Art. 13º, indica que

aquella se constituirá de acuerdo a la Nacionalidad chilena, los 18 años de edad
como cumplimiento, y el no haber sido condenado a pena aflictiva. Lo anterior va
aparejado a la adquisición de derechos políticos, implicando el derecho a sufragio
y derecho a optar a cargos de elección popular, entre otros.
En tanto, es preciso indicar que la Ciudadanía puede perderse como

condición, a razón de la antecedente pérdida de Nacionalidad, o bien por condena
de pena aflictiva.
 Territorio.
Cabe hacer presente aquí los diferentes distingos que le caben al Territorio
del Estado, puesto que no es sólo el espacio geográfico del mismo, sino que
también el espacio jurídico de su ejercicio, comprendiendo:
Espacio Terrestre.
Espacio Marítimo.
Espacio Aéreo.
Espacio Jurídico.
Al referirnos a Espacio Terrestre (o físico), se indica el suelo y el subsuelo

del casco del planeta delimitado por los límites jurídicos del país, y que se
3
4
extiende bajo las aguas nacionales como subsuelo marino y de las aguas internas
de lagos, fiordos e islas.
En tanto, el Espacio Marítimo es la prolongación del Espacio Terrestre

hacia el mar, comprendiendo el mar territorial, o zona de extensión de la soberanía
del Estado a una franja llamada de mar adyacente, entendida entre la costa y las
12 millas marítimas, la zona contigua, o del mar jurisdiccional o contiguo, zona
donde el Estado ejerce su jurisdicción hasta las 24 millas, y el mar patrimonial, o
zona económica exclusiva, que se extiende hasta las 200 millas e incluye las
aguas, el suelo y el subsuelo respectivo.
Para el caso del Espacio Aéreo, se trata de la columna de atmósfera que se

proyecta hacia el espacio exterior de la Tierra contenida dentro de los límites
políticos del territorio y del mar territorial del Estado.
Finalmente, el Espacio Jurídico comprende los lugares que los tratados y

las costumbres internacionales reconocen como parte de la jurisdicción del Estado
(naves y aeronaves de guerra y comerciales en alta mar, embajadas y legaciones
acreditadas).
 Poder.
Existe una relación entre Poder y Bien Común, de tal manera que el Estado
no podrá cumplir la consecución del segundo sin contar con el primero, lo que se
explica en la forma de concebir el Poder como “una fuerza de la voluntad social
destinado a conducir al grupo en la búsqueda del bien común y capaz de imponer
a los miembros la actitud que ella ordena”2.
Ahora bien, es el Poder el que permite al Estado:
- Dictar leyes y normas.

- Por medio de leyes y normas, resolver conflictos y controversias.
- Y así, finalmente, aplicar leyes y normas.
Las leyes y normas deben poseer una característica central, la cual es la de

ser plenamente vinculantes, es decir, obligatorias, las cuales, al momento de
abordar la resolución de conflictos y controversias, deben poseer la fuerza
necesaria, mediante los tribunales respectivos, para su cumplimiento.
2
Nogueira A., H. Cumplido, F. (1993). Derecho político: Introducción a la política y la teoría del
Estado. Santiago: Editorial Universidad Andrés Bello.
3
5
 Valores y Principios Jurídicos.
El Estado comprende una organización como forma de establecer un

conjunto armónico de leyes y normas, cuya solidez se expresa en Valores y
Principios Jurídicos, todos de carácter fundamental. Se dice que es armónico pues
se enmarcan dentro de la siguiente jerarquía:
Constitución Política de la República.

Leyes.
Decretos con Fuerza de Ley.
Decretos Supremos.
Reglamentos.
Las normas indicadas deben respetar todas aquellas que surjan por parte
del derecho internacional, en donde el Estado haya tenido participación,
suscripción y ratificación.
 Bien Común.
Es la finalidad superior del Estado, para lo cual es indispensable la

existencia del Poder suficiente para hacerlo efectivo. La CPR, en su Art. 1º indica
con claridad que; “el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad
es promover el bien común”, definiendo al Bien Común como; “La creación de las
condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno
respeto a los derechos y garantías que la Constitución establece”. Por lo anterior,
todas las acciones del Estado van encausadas hacia ese fin.
La complementariedad de los elementos descritos, junto a cada uno de sus

significantes, converge en la concepción de Chile como un Estado Unitario, lo cual
se consolida en la CPR al indicar:
El Estado chileno es unitario, en cuanto existe

un solo centro político y jurídico, lo que se
traduce en la existencia de un Poder Ejecutivo,
un Poder Legislativo y un Poder Judicial con
competencia jurisdiccional en todo el territorio
nacional.
3
6
1.1.2 Región.
Aún cuando Chile ostenta la característica de poseer un Estado de

carácter unitario, la CPR, en su Art. 3º, consolida que para el ejercicio de
sus acciones y tareas, la administración pública comprenderá diversos
órganos, de gestión gubernamental como meramente administrativa, a
objeto de promover un desarrollo territorial equitativo. Les cabe aquí un
papel fundamental a la Región, tanto en una acepción conceptual como
práctica. Además, el artículo citado indica:
“Los órganos del Estado promoverán el

fortalecimiento de la regionalización del país y el
desarrollo equitativo y solidario entre las
regiones, provincias y comunas del territorio
nacional”
Cabe destacar el hecho de que Chile fue formando su Estado bajo una
lógica unitaria, sin mayores contrapesos y desavenencias, bajo un ambiente de
excepcional estabilidad institucional desde sus inicios como república. Tras la
época de la colonia, el país posee “un territorio compacto, sin población indígena
al norte del Bío-Bío, con la mayor parte de la población en la zona central. La
estructura social simple”3, lo que se suma a que la omnipresencia de Santiago,
desde donde siempre ha radicado el centro de decisiones y acciones políticas del
país, jamás pudo verse amenazado ante una diversidad regional evidente. Ante
esto, Pinto Rodríguez indica4:
“... se impuso con relativa facilidad la idea de

unidad en torno a un Gobierno Central, con
poderes y facultades para decidir el futuro de
Chile desde la capital... El sistema unitario se
impuso así sin mayor dificultad”
3
Cerutti, Á. González, C. (2005). Notas sobre formación del Estado nacional en Chile. Buenos
Aires: Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.
4
Pinto R., J. (2003). La formación del Estado y la nación, el pueblo mapuche. De la inclusión a la
exclusión. Santiago: Centro de Investigaciones Diego Barros Arana.
3
7
En tanto, una concepción del término, más apropiada para comprender su
relación y complementariedad con el Estado, sería la de dimensión media, según
determinación geográfica, con una identidad, valores, naturaleza, cultura y
patrimonio homogéneos.
Las características comunes que posee una región pueden ser físicas,
económicas, sociales, históricas, etc., pudiendo existir, según la división político-
administrativa del Estado en cuestión, más de una en su extensión geográfica.
La situación chilena, así como el patrón latinoamericano, considera una

serie de variables vinculantes entre sí para la composición de la región (o
regiones) como colectividad territorial. En ellas encontramos:
Elementos Geopolíticos.
Elementos Históricos.
Elementos Culturales.
Elementos Económicos.
Elementos Sociales.
Ahora bien, en la región encontraremos presentes éstas variables

vinculantes, las cuales se darán una sincronía mediante la combinación de
cuestiones relacionadas con la geomorfología, el clima, la población, las razas, el
folklore típico, fiestas típicas, escritores, pintores, escultores, la minería, la
agricultura, nivel de industria, y las autoridades locales.
El espacio geográfico de una región en un país como Chile, somete la

existencia de los diferentes servicios públicos al Gobierno Central, recayendo en
las autoridades políticas y administrativas de la zona, armonizar los intereses
locales con las políticas, programas y/o acciones gubernamentales de directriz
nacional.
1.1.3 Descentralización.
La reconfiguración del Estado ha tendido de manera certera a

descentralizarse, posibilitando que la toma de decisiones y la ejecución de sus
diferentes políticas, programas y acciones tengan un sub-centro distinto,
depositando responsabilidades en instancias relativamente más directas con el
asunto y/o problema a abordar.
Lo anterior tiene un carácter político-administrativo, en donde los espacios

de decisión comprenden más actores, sea desde el Gobierno Central, gobiernos
regionales y las administraciones municipales. Esto equivale también al
3
8
surgimiento de nuevas problemáticas, en donde se suma la ciudadanía y su
participación en las decisiones.
Para el caso chileno, no significa que el centro (de decisiones) pierda

preponderancia por sobre las decisiones que los gobiernos regionales puedan
adoptar. Cabe reconocer su enorme influencia en la actualidad. Se trata de la
aplicación lenta y gradual de una tendencia administrativa, con bemoles y críticas
de por medio, que acogen un llamado a que sus políticas tengan una coherencia
mayor y efectividad concreta en los asuntos a tratar, pero que sigue teniendo en el
Gobierno Central al principal impulsor.
Al señalar a la descentralización como una tendencia, se hace referencia

directa a que se trata de un proceso incompleto, inacabado, por lo demás reciente,
el cual ha tenido principal apoyo en la visión tecnocrática que apela a una
reducción del tamaño del Estado, pero también desde la visión democrática del
Estado, en cuanto a profundizar en la democratización de las estructuras del
mismo, en donde la sociedad civil juegue un rol de mayor preponderancia.
Para el caso de la Descentralización Fiscal, se trata de una cuestión

esencialmente técnica la cual involucra aspectos tributarios y financieros respecto
al Estado. Aún cuando sobresalen fuertes presiones para que se produzca una
reforma orientada en tal sentido, a razón del desequilibrio detectado, pues la
producción regional, medida en PIB (producto interno bruto), siempre es mayor, en
tributación, a lo finalmente recepcionado desde el Gobierno Central, Chile ha sido
un país reacio a darle una autonomía fiscal a las regiones.
La composición de la descentralización es compleja según las áreas que

comprenda, teniendo como misión cumplir con la reforma del Estado en curso (ver
CUADRO Nº2). En los apartados siguientes veremos con detalle los aspectos de
la Descentralización Administrativa y Descentralización Política, ahondando ahora
acerca de la Descentralización Fiscal.
3
9
CUADRO Nº2
Centro decisional del estado y composición de proceso de descentralización como
parte de la reforma del estado
No obstante subyacen claras diferencias entre descentralización y

autonomía, la transferencia de recursos debería ser de mayor proporción hacia las
regiones, junto con un mayor poder de decisión sobre la inversión, más allá de los
instrumentos existentes y su lógica de procedimiento (cabe mencionar acá el
10
FNDR, visto en la unidad anterior). La clave es una estabilización del marco de
ingresos de las regiones, cuestión de que puedan planificar sus finanzas en un
horizonte de largo plazo, sin una dependencia férrea a fluctuaciones financieras
que afecten a la nación en su conjunto.
La Descentralización, como un proceso dado al interior de la Reforma del

Estado, desarrollado en circunstancias de cambios políticos, sociales y
económicos, comprende que los recursos y funciones, dados desde el Gobierno
Central, consoliden de cierta forma los procesos de democratización y
modernización de la administración pública.
En Chile, el desarrollo del proceso de Descentralización ha tenido su

énfasis en los últimos cuarenta años aproximadamente. Si bien su inicio está
marcado por la aplicación de cambios estructurales en un contexto de dictadura,
tras la reinstauración de la democracia, las aristas de impulso responden a
cuestiones de democratización y representación política al interior de la estructura
del Estado, permitiendo ejecuta políticas sociales de mayor cobertura y calidad,
entre otros.
1.1.4 Regionalización.
Cabe señalar a priori que la Regionalización comprende un proceso

mediante el cual el Estado, a objeto de desarrollar de manera más eficiente, eficaz
y correspondiente a su extensión territorial, las diferentes tareas y acciones de su
gestión. Por lo anterior, la Regionalización, en su composición elemental,
comprenderá:
Reordenamiento y/o Redistribución del Espacio

Territorial, según las características geopolíticas,
naturaleza, económicas, sociales y políticas, del
total de su extensión territorial.
Ahora bien, la Regionalización implica una rigurosidad que posibilite el

desarrollo armónico, sistemático y constante de la población en donde se aplicará
el reordenamiento al cual se hace referencia. Para ello toda norma, procedimiento
e institucionalidad creada con esos propósitos, debe ajustarse a las características
del espacio físico que se pretenda adscribir al proceso.
Todo proceso de Regionalización implica etapas de realización (ver

CUADRO Nº3), las cuales comprenden el desarrollo de capacidades, y
potenciación de las existentes, más allá de la administración pública, circunscritas
11
a consideraciones de carácter político-institucional, las cuales podemos consignar
de la siguiente manera:
CUADRO Nº3
Etapas del proceso de regionalización
Cuando se indica acerca de Medidas e Instrumentos de Descentralización y

Desconcentración del Estado, se hace referencia al espacio territorial en donde el
proceso tiene ejecución y/o aplicación, a objeto de no obviar el impulso al
desarrollo económico de las zonas geográficas en cuestión, junto con una
estructura administrativa más cercana y cotidiana al conjunto social.
El Estado, como estructura exclusiva de alcance nacional, ya no es el único

actor a cargo de distribuir los beneficios del desarrollo. Hoy, esta es una tarea
compartida entre una diversidad de actores nacionales, regionales, provinciales y
locales, públicos o privados, que necesariamente deben coordinarse para llevar a
cabo las funciones que la ciudadanía les demanda.
Cuando hablamos de Regionalización lo hacemos también de

descentralización en un nivel político-territorial, pues la orientación que adquiere
12
es mayormente compleja que la misma descentralización administrativa.
Regionalizar es crear una institucionalidad, con autoridades dotadas de poder de
decisión, sea en lo administrativo, político, económico, cultural y social, según el
territorio correspondiente.
La regionalización es en la práctica una descentralización territorial con

ribetes políticos en su esencia, pues se realiza de modo pleno y en forma
constante, en espacios institucionales uniformes y compuestos por elementos
culturales, sociales, económicos, y por ciertos políticos. Es así como se asignan
responsabilidades, competencias y funciones a los Gobiernos Regionales, a los
diferentes servicios públicos del Gobierno Central con presencia y participación
regional, cuestión de que la gestión y normativa sea eficiente y efectiva.
2. HISTORIA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE LA GESTIÓN Y

DESARROLLO REGIONAL EN CHILE.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán las

diferentes etapas que la administración pública chilena ha experimentado en su
transcurso histórico, en relación a las formas de organización político-
administrativa que ha tenido en cuanto a la tensión entre centralización,
concentración y regionalización.
Chile ha llevado a cabo, con énfasis en los últimos veinte años, una
compleja serie de reformas político-administrativas tendientes a regionalización,
desconcentración y/o descentralización de su administración pública,
respondiendo así a una tendencia de política pública, no sólo latinoamericana,
sino que global. De esta forma, y a objeto de los contenidos a abordar, el tránsito
histórico de este proceso se clasifica de la siguiente forma:
Es importante destacar que la organización del Estado chileno actual tiene

una constante característica, desde sus orígenes, de alta concentración y
centralización del poder político, así como también en el aspecto económico. A
mediados del siglo XX, con el robustecimiento del aparato público, donde se
asumen tareas y desafíos en diversos sectores, sea en materia de salud, vivienda
y educación principalmente, se hacen evidentes el crecimiento inorgánico del
Estado.
13
2.1 Centralización.
Para Sergio Boisier5 Chile posee cinco elementos que moldean y/o
configuran su centralismo. Nos indica que; “i) el modelo borbónico de concepción
de la soberanía y en consecuencia, de la organización del Estado y de la
administración pública; ii) la situación de guerra que casi en forma permanente
afectó a Chile desde la Conquista hasta fines del siglo XIX; iii) la influencia del
Ministro Diego Portales a partir de los años treinta del siglo XIX, con justicia
considerado el "forjador del Estado-Nación"; iv) la modernización decimonónica a
partir de la década de los sesenta, y v) el proceso de migración rural/urbana en los
treinta, cuarenta y cincuenta de este siglo”, son los principales hechos históricos
detrás de una evidente y preocupante realidad.
Cabe destacar que Chile tiene una configuración político-administrativa

actual que no se condice con su origen, puesto que la centralización excesiva de
su Estado no fue tal desde sus inicios como colonia de la corona española, ni
como república independiente a posterior. Chile nace desde lo local, a razón de
los pueblos originarios existentes, particularmente del pueblo mapuche, y la
estructura política del cabildo colonial, los cuales tendieron a una distribución de
funciones descentralizada, con canales comunicantes horizontales entre los
miembros de la comunidad, en donde la identidad y el sentido de pertenencia
emergían desde lo local.
De acuerdo a lo anterior, la conformación socio-política del país poco a

poco se va moldeando de manera centralizada, sin resolución efectiva, por
muchos años, de las cuestiones sociales, sean la pobreza, marginalidad y
subdesarrollo de determinadas zonas y localidades. Hoy en día persisten, en
menor grado, aquellas problemáticas descritas, a pesar de que el país posee la
economía más abierta y globalizada del continente, con un alarmante y
preocupante grado de centralismo político-administrativo. Esto último tiene ribetes
de atención cuando la inserción del país depende del fortalecimiento de las
capacidades sociales, humanas, económico-productivas e institucionales.
Para el Consejo Nacional para la Regionalización y la Descentralización de

Chile (CONAREDE) la problemática de la centralización del país la situación es
crítica, señalando; “Durante diversos períodos de su historia, Chile ha
experimentado una creciente centralización en diferentes dimensiones relevantes
de su proceso de desarrollo, transformándose en el país más centralizado de
América Latina en relación al tamaño de su economía, su población y su territorio.
El estilo de desarrollo adoptado por el país se caracteriza por su éxito en el nivel
macro-nacional, en contraste con severas carencias en los niveles micro-local y
5
Boisier, S. (2000). Chile: la vocación regionalista del régimen militar. Santiago: Revista de
Estudios Urbanos y Territoriales (EURE).
14
meso-regional, resultando en pronunciadas desigualdades territoriales y
sociales”6.
Respecto al punto en cuestión, para Boisier (2000); “Se ha señalado en

muchas oportunidades que Chile constituye una suerte de epifenómeno del
centralismo latinoamericano. Las causales apuntan a cuestiones de diverso orden,
desde la configuración geomorfológica del territorio nacional, pasando por la
dificultad de españoles primero y de chilenos después para establecer la
soberanía del Estado sobre la totalidad del territorio, a causa de la tenaz
resistencia araucana.
Por cierto, se mencionan con frecuencia, además, las guerras externas que
provocaron la anexión de importantes territorios, de manera tal que sólo a partir de
la tercera década de este siglo queda configurado el territorio nacional tal como
hoy se le conoce, después de resuelto el plebiscito sobre Tacna y Arica e iniciada
la real colonización de Aysén. Se agrega todavía un asunto por demás importante:
la herencia jurídica y administrativa española, heredera, a su turno, del centralismo
borbónico francés”7.
Todo proceso de descentralización se encuentra firmemente dependiente

de un factor jurídico-legal, el cual, por medio de la Constitución Política de la
República, y las diferentes leyes que le definen (a la descentralización como
proceso), hacen una distinción conceptual entre los términos de gobierno y
administración del Estado, condicionando el proceso de descentralización, a que
la facultad de gobernar sólo puede desconcentrase y únicamente la facultad de
administrar puede descentralizarse.
No obstante lo anterior, subyace una percepción general respecto a los

avances en esta materia, dando cuenta de un proceso paulatino, selectivo y
gradual, donde las iniciativas impulsadas no han configurado un modelo en
particular, así como tampoco han dado para crear uno, careciendo de una
conducción y liderazgo del proceso global que comprende.
6
CONAREDE (2009). Chile será descentralizado o no será desarrollado. Temuco: Universidad de
la Frontera, Instituto de Desarrollo Local y Regional (IDER).
7
Boisier, S. (2000). Chile: la vocación regionalista del gobierno militar. Santiago: Revista EURE.
15
2.2 Concentración.
De acuerdo a lo señalado anteriormente, las características del Estado

chileno están marcadas por un fuerte rasgo de concentración administrativa,
social, económica y, por cierto, política, haciendo parecer perpetuo un modelo de
carácter centralizador, el cual ha sufrido modificaciones que han tendido a
perfeccionar una forma de organización que tiene su origen en la adopción de un
modelo “napoleónico” del Estado-Nación, cuyo principal exponente es Diego
Portales, dando lugar a una institucionalidad de marcado rasgo autoritario y, por
consiguiente, de concentración del poder político.
A razón de lo anterior, la Concentración, como concepto ligado a la

administración pública, nos indica la aglutinación de funciones y competencias en
un órgano o conjunto de éstos, pertenecientes todos a un mismo centro decisional.
Ejemplo: En materia de obras públicas, no sólo actúa concentradamente el

ministerio del ramo, sino que también las carteras de bienes nacionales y vivienda
y urbanismo para el caso de la construcción de una carretera.
El marcado acento centralizador del Estado chileno indica que se trata de

una institución demasiado grande, pero que a su vez es demasiado pequeña:
 Esa grandeza la manifiesta con torpeza e ineficiencia, donde la distancia

entre autoridad y ciudadanía no comprende espacios reales de
participación y de control social.
 La pequeñez, por su parte, implica ineficacia, pues no apunta a la

resolución de las demandas de bienes y servicios por parte de la
ciudadanía.
Se debe abordar con seriedad el marcado acento uniforme de la

institucionalidad del Estado, pues en la actualidad redunda en un desconocimiento
y subutilización de las riquezas y bondades del país, sin transformarle en parte del
potencial base para un desarrollo humano y productivo futuro.
El país debe ser capaz de insertarse en el concierto internacional, en el

aprovechamiento de las oportunidades que brinda la globalización, previniendo
sus amenazas, fortaleciendo las capacidades regionales, en toda la amplitud del
territorio nacional.
16
Desde una perspectiva analítica, la Concentración nos ofrece dos
distinciones principales (ver Cuadro Nº4):
CUADRO Nº4
TIPOS DE CONCENTRACIÓN
- Concentración Estática; referida a las funciones y competencias exclusivas

de las diferentes entidades públicas.
- Concentración Dinámica; referida a las funciones y competencias

trasladadas entre las diferentes entidades públicas, según condicionantes
de mando y jerarquía presentes entre ellas.
No obstante lo anterior, la Concentración Dinámica es la que colabora de

mejor forma en el tránsito a la Desconcentración del aparato administrativo, por
medio de la transferencia en el ejercicio de las respectivas funciones y
competencias entre las diferentes entidades públicas, desde el Gobierno Central al
Gobierno Regional, aún cuando la titularidad de los actos administrativos
permanezca en el órgano primario, puesto que se actúa dentro de un mismo
ámbito.
Ejemplo: El Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN), órgano

central, actúa por medio de su Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) en las
diferentes regiones del país, para la asignación de transferencias financieras a las
familias en situación de vulnerabilidad social, estratificadas mediante la Ficha de
Protección Social (FPS).
17
Es importante señalar que la Desconcentración permite racionalizar el
aparato administrativo del Estado, en cuanto prevalecer enfoques regionalistas y/o
locales frente al tratamiento y resolución de determinados asuntos y
problemáticas. De esta manera, tanto directivos como funcionarios del Gobierno
Regional podrán hacer primar factores propios del territorio, aún cuando no
modificar los parámetros de directriz nacional bajo los cuales se construye la
política pública en cuestión. Esto último pone de manifiesto que la
Desconcentración (bajo una significación dinámica), es una arista de la
Centralización, pues depende, en la estructura regional, de la jefatura superior
central.
La Desconcentración entonces tiene una equivalencia simple a la

transferencia en el ejercicio de funciones, tratándose de un procedimiento
meramente técnico, con efectos circunscritos a ciertas tareas, limitado a
cuestiones administrativas y jurídicas. A modo de adelanto, será la
Descentralización, en conjunto con un proceso efectivo de Regionalización, la que
posea mayores alcances al interior de la estructura administrativa.
La Desconcentración es una medida adoptada mediante resolución de la

institucionalidad que requiera una funcionalidad más operativa que la existente,
cuestión de dar cumplimiento efectivo a su misión organizacional. Bajo ese
propósito, la responsabilidad última sigue siendo, como ya decíamos, del superior
jerárquico, de quien ha transferido las atribuciones, manteniendo un rol de control
y fiscalización de las mismas.
Ahora bien, la Desconcentración posee dos distinciones principales, pues

esta puede ser de carácter Funcional o Territorial.
- Desconcentración Funcional; referida a la especialización de las

atribuciones y de la gestión pública de determinada entidad pública sobre
las actividades o materias de tipo ejecutivo o resolutivo que se transfieren
de una instancia jerárquica superior a una de menor rango.
Ej. Ministro de Economía a Director Servicio Nacional del

Consumidor (SERNAC).
- Desconcentración Territorial; referida a la transferencia de funciones y/o

atribuciones, entre una autoridad jerárquica superior a otra inferior,
considerando la territorialidad del ejercicio efectivo de esta autoridad de
menor rango.
Ej. Ministros a Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI).
18
Para finalizar este punto, rescataremos las palabras de Joan Prats, quien
nos indica que; “El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale
estructuralmente entre los países avanzados del mundo, se encuentra bloqueado
por un haz de desigualdades anudadas por la concentración económica, política y
territorial del poder”8.
2.3 Regionalización.
En la actualidad, la normativa legal alusiva a la gestión regional indica, por

medio de la Constitución Política de la República en su Capítulo XIV (Art. 110º al
126º), que la forma de organización político-administrativa del país tiene una
significación mediante el proceso de Regionalización, entendido este como un
mecanismo de Descentralización Territorial. Ejemplo de esto es la actual división
político-administrativa del país, comprendiendo 15 regiones y 54 provincias.
No obstante lo anterior, situación actual de la regionalización del país, es

conveniente revisar en detalle el tránsito histórico de la forma de organización del
espacio territorial del país, el cual, desde su origen republicano hasta el año 1974,
se organizó, política y administrativamente, en provincias, siendo las regiones un
concepto relativamente nuevo.
Es importante destacar que Chile no es un país dable a una administración

de su territorio, puesto que representa, en términos geográficos y caracterización,
una complejidad de la suma alta, sea en cuestiones de conectividad,
comunicaciones, factores climáticos y 4.000 km. de longitud.
No obstante aquello, Chile ha sido capaz d darse una organización político-

administrativa desde el siglo XIV, pasando de territorios fraccionados de gran
extensión, a territorios de menor longitud, siendo más armónicos en los tipos de
atributos que se dotan a cada región para conformarse como tal.
Tras la Primera Junta Nacional de Gobierno (1810), la división político-

administrativa del país se inicia con la existencia de sólo tres provincias, siendo
ellas las de Coquimbo, Santiago y Concepción (determinadas en 1811, bajo la
conducción de gobierno de José Miguel Carrera). Al pasar los años, el crecimiento
demográfico, así como a una comprensión mayor de las particularidades
territoriales del país, las provincias aumentaron a 25.
Sería recién, a mediados del siglo XX (1950), el que las provincias se

fueran robusteciendo en zonas geográficas de mayor amplitud. Sobre la base de
8
Prats, J. (2008). Política de Estado y agenda compartida: Dimensiones claves, experiencias
internacionales. Temuco: VI Encuentro Nacional de Estudios Regionales.
19
criterios esencialmente económicos, la Corporación de Fomento de la Producción
(CORFO) propone una división más amplia, la cual comprendía la existencia de
una división basada en Norte Grande, Norte Chico, Núcleo Central, Concepción y
La Frontera, Región de Los Lagos, y Región de Los Canales.
La descentralización ha sido un tema de inquietud en Chile desde la década

de 1960, experimentando diversos perfeccionamientos formulados en
modificaciones a la legislación pertinente o en la instauración administrativa de
nuevos instrumentos descentralizados de inversión. Podemos identificar un marco
general en el cual se inserta este proceso, que se compone de aspectos internos,
como también de factores externos al país que afectan y condicionan la
descentralización, ligándole a cuestiones de desarrollo económico y productivo
puntualmente.
Boisier (2000) destaca; “El Gobierno de Frei crea la Oficina de Planificación

Nacional (ODEPLAN) y traspasa a su novísima Subdirección de Planificación
Regional las tareas respectivas en manos de la CORFO, iniciándose así un
período de notable creatividad en la formulación de políticas públicas de desarrollo
regional. La descentralización, si bien balbuceante y ni siquiera bien
conceptualizada se instala en el centro mismo de la cuestión regional. Un cuarto
de siglo después, el documento principal producido en esa época (Política de
Desarrollo Nacional. Directivas Nacionales y Regionales) mantiene buena parte de
su validez metodológica”9.
En dicha década, sobresalen aristas donde predominan aspectos políticos y

culturales. Determinantes políticas se plantean en relación a la existencia de un
Estado unitario, como estructura inamovible del proceso descentralizador, lo que
podría ser una contradicción en sí mismo, pero que tiene validez según la
estabilidad institucional que caracterizaba al país hasta ese entonces. Se
pretendía la compatibilidad de una estructura de ese tipo, vislumbrando un Estado
descentralizado, en la medida que los organismos de menor jerarquía, presentes
en las regiones, se concibieran como un nivel adicional para el ejercicio del poder,
y no como un servicio público más adicionado.
En 1967, la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN, actual Ministerio

de Planificación y Cooperación -MIDEPLAN) estableciendo nuevas regiones,
asimilando ya un número mayor, y también bajo un prisma económico-productivo.
Es así como el territorio nacional quedó dividido en 11 regiones y una zona
metropolitana.
Este sistema se caracterizó por ser determinado según polos de desarrollo

productivo, en donde cada una de las regiones tuviera un centro (ciudad) que
9
Boisier, S. (2000). Chile: la vocación regionalista del gobierno militar. Santiago: Revista EURE.
20
concentrará las principales actividades económicas de la región. Esta modificación
estableció que Santiago fuera el centro de desarrollo nacional, y que las ciudades
de Antofagasta, Valparaíso y Concepción fueran los polos de desarrollo multi-
regional.
En tanto, el proceso de regionalización que configura con mayor propiedad

a la actual división político-administrativa del país es el aplicado desde el año
1974. Bajo el régimen burocrático autoritario (1973-1990) se crea la Comisión
Nacional para la Reforma Administrativa (CONARA), la cual tiene como principal
lograr una efectiva integración del territorio nacional, considerando aspectos
económicos, sociales, políticos y administrativos. Bajo esa lógica, las regiones
quedaron de la siguiente forma:
 I Región de Tarapacá.
 II Región de Antofagasta.
 III Región de Atacama.
 IV Región de Coquimbo.
 V Región de Valparaíso.
 VI Región del Libertador Bernardo O'Higgins.
 VI Región del Maule.
 VIII Región del Bío-Bío.
 IX Región de la Araucanía.
 X Región de Los Lagos.
 XI Región de Aisén del General Carlos Ibáñez del Campo.
 XII Región de Magallanes y de la Antártica Chilena.
 XIII Región Metropolitana de Santiago.
Cabe tener presente que esta división político-administrativa enumera las

diferentes regiones, asignándole una identificación con nombre en 1978.
21
Ahora bien, la regionalización impulsada en el período dictatorial no
respondió, bajo ninguna circunstancia, a una demanda social, ni menos a un
proceso histórico en desarrollo, a diferencia de la creación de nuevas regiones en
el año 2005. Se trata entonces, de una racionalidad de carácter burocrático, que
nace desde el propio Estado, siendo impuesta por las autoridades
gubernamentales de ese momento, mediante las características propias de ese
tipo de régimen, es decir según decreto presidencial y posteriormente con un
decreto con fuerza de ley.
Lo anteriormente señalado, para Boisier representa; “En primer término, tal

cultura no puede ser impuesta, sino que debe ser construida a partir de las
microculturas preexistentes. En segundo lugar, la cultura regional debe
representar una mezcla virtuosa del rescate, preservación y socialización de las
culturas locales con la asimilación de la cultura "universal" (si este concepto existe
como tal). Lo claro, en cualquier caso, es que se requieren varias culturas: una
cultura entendida en su acepción más tradicional, como cosmogonía y como ética,
que muestran particularidades ligadas al territorio, y también una cultura en una
acepción desarrollista si se quiere, como una mezcla igualmente virtuosa entre la
cultura competitiva/individualista y la cultura cooperativa/solidaria en relación al
desarrollo económico”10.
Entre los años 2004 y 2005, por medio de una modificación al artículo de la
Constitución Política de la República que indica el número de regiones con las
cuales cuenta el país, se crean las regiones XIVº Región de los Ríos y XVº Región
de Arica y Parinacota, cuya comprensión territorial nace de las regiones I Región
de Tarapacá y X Región de Los Lagos respectivamente.
Cabe destacar que la regionalización del país ha permitido alcanzar

objetivos primordiales para el desarrollo y crecimiento del país:
 Disminución de los niveles de concentración de la población, por medio de

la promoción del desarrollo socio-económico de las regiones que poseen
actividades productivas de interés nacional (minería y agricultura en lo
principal), además de la instalación de institucionalidad pública (servicios
públicos) en zonas extremas y/o prioritarias del Estado.
 Disminución del Producto Geográfico Bruto (PGB) en Santiago. Esto se ha

logrado, dando una mayor transferencia de atribuciones y competencias,
desde el nivel central a organismos regionales.
10
Boisier, S. (2000). Chile: la vocación regionalista del régimen militar. Santiago: Revista de
Estudios Urbanos y Territoriales (EURE).
22
No obstante lo anterior, subyacen desafíos prioritarios respecto a la
profundización de la regionalización, entendida bajo la perspectiva de un proceso
continuo, flexible y perfectible en el tiempo:
 Complementariedad de características regionales referidas a elementos

sociales, histórico−culturales, jurídicos, administrativos, ecológicos y
ambientales, entre otros.
 Descentralizar, transfiriendo responsabilidad a la ciudadanía, la decisión

política de elección de las autoridades regionales, sean el/la Intendente/a y
el Consejo Regional11.
Es importante tener en cuenta que cada una de las unidades territoriales

estructuradas como una región, deben poseer los siguientes elementos, vitales
para su desarrollo y prosperidad:
 Cada unidad territorial debe contar con una dotación de recursos propios,
que avalen una perspectiva de desarrollo económico de amplia base.
 Debe poseer una estructura urbano−rural que garantice un nivel de servicio

básico a la población.
 Debe contar con un lugar central que actúe como centro o núcleo de las
actividades económicas y sirva de orientador de la dinámica de crecimiento.
 La base poblacional debe ser lo suficientemente grande para impulsar el

desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo.
 El tamaño de las regiones debe ser tal, que facilite una administración
territorial adecuada y un buen manejo de los recursos naturales existentes.
Cabe tener presente que la descentralización en Chile, en cuanto proceso,

se ha desarrollado principalmente durante las últimas tres décadas. En este
período, se han concretado reformas en la estructura institucional, administrativa y
financiera del Estado, que han afectado ámbitos como la democratización y
representación política, la aplicación de la política social, y la participación de las
comunidades y autoridades locales en la definición del desarrollo económico y
11
Recientemente, el gobierno del Presidente Sebastián Piñera despachó al Poder Legislativo una
iniciativa legal que democratiza la estructura decisional de los gobiernos regionales en Chile.
23
social de sus territorios, distinguiéndose, de tal forma, las funciones de gobierno
interior y de administración del Estado.
La función de gobierno interior está referida a la autoridad superior, el Presidente

de la República. Su objetivo principal es conservar el orden público y la seguridad
exterior. La función de administración se refiere a las actividades desempeñadas por los
órganos competentes, para cumplir con las disposiciones de la autoridad política y
atender las necesidades nacionales, regionales, provinciales y comunales de manera
continua y permanente. Esta función también puede ser considerada como el conjunto
de servicios encargados de satisfacer las necesidades públicas.
2.4 Complementariedad y Funcionalidad.
Cabe tener presente que la descentralización se identifica como un fenómeno, el

cual comprende el desarrollo de un proceso continuo por un lado, o bien, como una
situación óptima alcanzada o desarrollada a través del tiempo. Como ya se dijera, la
descentralización posee una multidimensionalidad, por cuanto es posible aplicarla o
detectarla en asuntos meramente administrativos, fiscales, y políticos. No obstante
aquello, requiere siempre de un compromiso social responsable, puesto que establece
relaciones y jerarquías de poder público entre el Estado, su administración y la
ciudadanía.
A lo largo del apartado se ha revitalizado el sentido de la descentralización (aún

cuando lo será más en el siguiente), subyaciendo una conceptualización acerca de la
territorialidad que asume la descentralización, involucrando connotaciones alusivas al
tipo de actividades administrativas, según la regionalidad y/o forma en la cual se va a
aplicar, del desenvolvimiento adecuado de las actividades en cuestión, del espacio
vinculante con otros territorios, junto con el espacio donde se aplicaran las políticas
públicas, de donde se produce la inversión pública a favor de los sectores vulnerables
de la población. Pues bien, la descentralización tiene un componente social de fuerte
arraigo, en hacer efectivo el rol que le cabe al Estado en los territorios prioritarios.
Sin embargo, la percepción general respecto a las complejidades de la

concentración del país en el centro político que significa la Región Metropolitana de
Santiago, inclusive más allá de ese ámbito, se ha visto relativamente alterada por
propuestas e iniciativas que involucren un desarrollo más equitativo entre todas las
regiones del país, lo cual es avalado por datos y cifras que muestran una tendencia
hacia una convergencia entre las regiones en materia de desarrollo, aún cuando no es
suficiente.
24
UNIDAD
GESTION Y DESARROLLO LOCAL.
MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LA

ADMINISTRACION LOCAL.
1. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán los mecanismos de

participación ciudadana dados por la práctica municipal, en especial por la
innovación y puesta en marcha de herramientas de mayor alcance e inclusión,
haciendo una evaluación de los mismos.
- Ley N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones

Comunitarias.
Es necesario remitirnos a la Ley N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y

demás Organizaciones Comunitarias, la cual comprende las instancias formales
de participación ciudadana a nivel local, bajo el distingo de las organizaciones del
tipo territorial y las del tipo funcional:
- Organizaciones Comunitarias Territoriales; son aquellas que conocemos

como Juntas de Vecinos, las cuales desarrollan su ámbito de acción en
el límite de una unidad vecinal al interior de una comuna. En cambio,
las…
- Organizaciones Comunitarias Funcionales; son todas aquellas que

desarrollan bajo los límites de la comuna respectiva, independiente de la
unidad vecinal donde tienen origen, siendo ejemplos de este tipo los
Clubes de Adulto Mayor, Clubes Deportivos, Centros de Madres,
Centros Juveniles, Comités de Seguridad Ciudadana, etc.
25
Ahora bien, para una definición más precisa de algunos conceptos aludidos,
el artículo Nº2 de la citada ley nos indica;
“Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
a. Unidad vecinal: El territorio, determinado en conformidad con esta

ley, en que se subdividen las comunas, para efectos de descentralizar
asuntos comunales y promover la participación ciudadana y la gestión
comunitaria, y en el cual se constituyen y desarrollan sus funciones las
juntas de vecinos.
b. Juntas de vecinos: Las organizaciones comunitarias de carácter

territorial representativas de las personas que residen en una misma
unidad vecinal y cuyo objeto es promover el desarrollo de la
comunidad, defender los intereses y velar por los derechos de los
vecinos y colaborar con las autoridades del Estado y de las
municipalidades.
c. Vecinos: Las personas naturales, que tengan su residencia habitual en

la unidad vecinal. Los vecinos que deseen incorporarse a una junta de
vecinos deberán ser mayores de 14 años de edad e inscribirse en los
registros de la misma.
d. Organización comunitaria funcional: Aquella con personalidad jurídica

y sin fines de lucro, que tenga por objeto representar y promover
valores e intereses específicos de la comunidad dentro del territorio de
la comuna o agrupación de comunas respectiva”.
Cabe destacar que las juntas de vecinos nacen mediante el impulso dado
por el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1973), quien le da a la
organización de la sociedad civil una relevancia tal por medio de la Ley de
26
3
Promoción Popular. Al respecto, Vicente Espinoza (1998)1 indica; “La promoción
popular multiplicó las organizaciones comunitarias por las que se extendieron las
redes clientelistas hasta las poblaciones. Entre 1964 y 1970 se crearon 3.487
juntas de vecinos y se encontraban en funciones 9.000 centros de madres, con
450 mil socias (Duque y Pastrana, 1972). Estas organizaciones fueron el vínculo
entre la vida asociativa comunitaria y la vida política, al canalizar las
reivindicaciones. Estas organizaciones se desarrollan sobre todo entre los que
habían tenido acceso a vivienda en las nuevas poblaciones. Ellos recibían y
distribuían la asistencia del Estado, al mismo tiempo que eran medios eficaces de
participación política”.
La “promoción popular” de Frei Montalva se plasmó en la Ley Nº16.880 del

año 1968, la cual propició, en un inicio, la creación de cerca de 4.000 juntas de
vecinos, constituyendo un hito de la institucionalidad democrática del país, puesto
que incorpora a sectores sociales vulnerables, dotándoles de herramientas
concretas, en la vinculación con el Estado para la resolución de sus problemas
más apremiantes.
Retomando la revisión de los principales contenidos de la Ley N°19.418,

sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, graficaremos sus
principales componentes;
CUADRO Nº7
Principales Contenidos
Ley n°19.418
Artículo Materia/s Aspecto/s

3º “Las juntas de vecinos y las demás Lucro; proselitismo;
organizaciones comunitarias no instrumentalización política.
podrán perseguir fines de lucro y
deberán respetar la libertad religiosa y
política de sus integrantes, quedando
prohibida toda acción proselitista por
parte de dichas organizaciones en
tales materias.
Los funcionarios públicos y

municipales que, usando de su
autoridad o representación, infringieren
lo dispuesto en el inciso anterior o
cooperaren, a sabiendas, a que otra
1
Historia Social de la Acción Colectiva Urbana: Los Pobladores de Santiago. Santiago: Revista
EURE.
4
4
persona lo infrinja, sufrirán las
sanciones previstas en el Estatuto
Administrativo o Municipal”
5º “El ingreso a cada junta de vecinos y a Incorporación.
cada una de las demás organizaciones
comunitarias es un acto voluntario,
personal e indelegable y, en
consecuencia, nadie podrá ser
obligado a pertenecer a ella ni
impedido de retirarse de la misma”
6º “Para los efectos de esta ley, las Rol de municipalidades.
municipalidades llevarán un registro
público, en el que se inscribirán las
juntas de vecinos y demás
organizaciones comunitarias que se
constituyeren en su territorio, así como
las uniones comunales que ellas
acordaren. En este registro deberán
constar la constitución, las
modificaciones estatutarias y la
disolución de las mismas”
7º “La constitución de cada junta de Constitución; requisitos;
vecinos y de cada una de las demás asociados.
organizaciones comunitarias será
acordada por los interesados que
cumplan con los requisitos que
establece esta ley, en asamblea que
se celebrará ante un funcionario
municipal designado para tal efecto
por el alcalde, ante un oficial del
Registro Civil o un Notario, todo ello a
elección de la organización
comunitaria en formación.
La voluntad de incorporarse a una

junta de vecinos se expresará
formalmente mediante la inscripción en
un registro de asociados. En todo
caso, para que las juntas de vecinos
sesionen válidamente y tomen
acuerdos se requerirá que estén
presentes a lo menos una cuarta parte
del mínimo de constituyentes
establecido en el artículo 40. No
5
5
obstante los quórum especiales
exigidos por la ley, los acuerdos
propios de la asamblea se adoptarán
por la mayoría de los socios presentes
en una sesión válida”
12º “Los miembros de las juntas de Derechos de los asociados.
vecinos y de las demás organizaciones
comunitarias tendrán los siguientes
derechos:
a. Participar en las asambleas que

se lleven a efecto, con derecho
a voz y voto. El voto será
unipersonal e indelegable;
b. Elegir y poder ser elegido en los
cargos representativos de la
organización;
c. Presentar cualquier iniciativa,
proyecto o proposición de
estudio al directorio. Si esta
iniciativa es patrocinada por el
diez por ciento de los afiliados,
a lo menos, el directorio deberá
someterla a la consideración de
la asamblea para su aprobación
o rechazo;
d. Tener acceso a los libros de
actas, de contabilidad de la
organización y de registro de
afiliados, y
e. Proponer censura a cualquiera
de los miembros del directorio,
en conformidad con lo dispuesto
en la letra d) del artículo 24”
15º “Cada junta de vecinos y demás Registro de los asociados;
organizaciones comunitarias deberá publicidad del registro de
llevar un registro público de todos sus los asociados.
afiliados, en la forma y condiciones
que determinen sus estatutos. Este
registro se mantendrá en la sede
comunitaria a disposición de cualquier
vecino que desee consultarlo y estará
a cargo del secretario de la
organización. A falta de sede, esta
6
6
obligación deberá cumplirla el
secretario en su domicilio”
16º “La asamblea será el órgano resolutivo Orgánica interna;
superior de las organizaciones asambleas de la
comunitarias y estará constituida por la organización.
reunión del conjunto de sus afiliados.
Existirán asambleas generales
ordinarias y extraordinarias, las que
deberán celebrarse con el quórum que
sus estatutos establezcan, el que en
todo caso no podrá ser inferior a la
proporción mínima establecida en el
inciso segundo del artículo 7º”
19º “Las organizaciones comunitarias Orgánica interna; directorio
serán dirigidas y administradas por un de la organización.
directorio compuesto, a lo menos, por
tres miembros titulares, elegidos en
votación directa, secreta e informada,
por un período de tres años, en una
asamblea general ordinaria, pudiendo
ser reelegidos”
22º “Los bienes que conformen el Bienes y patrimonio;
patrimonio de cada junta de vecinos y administración de bienes.
de cada una de las demás
organizaciones comunitarias, serán
administrados por el presidente de los
respectivos directorios, siendo éste
civilmente responsable hasta de la
culpa leve en el desempeño de la
mencionada administración, sin
perjuicio de la responsabilidad penal
que pudiere corresponderle”
23º “Los miembros del directorio serán Responsabilidad civil de
asimismo civilmente responsables directores de las
hasta de la culpa leve en el ejercicio organizaciones.
de las competencias que sobre
administración les correspondan, no
obstante la responsabilidad penal que
pudiere afectarles”
26º “El patrimonio de cada junta de Bienes y patrimonio.
vecinos y de cada una de las demás
organizaciones comunitarias estará
integrado por:
7
7
a. Las cuotas o aportes ordinarios
y extraordinarios que acuerde la
asamblea, conforme con los
estatutos;
b. Las donaciones o asignaciones
por causa de muerte que se le
hicieren;
c. Los bienes muebles o
inmuebles que adquiriere a
cualquier título;
d. La renta obtenida por la gestión
de centros comunitarios, talleres
artesanales y cualesquiera otros
bienes de uso de la comunidad,
que posea;
e. Los ingresos provenientes de
beneficios, rifas, fiestas sociales
y otros de naturaleza similar;
f. Las subvenciones, aportes o
fondos fiscales o municipales
que se le otorguen;
g. Las multas cobradas a sus
miembros en conformidad con
los estatutos, y
h. Los demás ingresos que
perciba a cualquier título”
27º “Para postular al otorgamiento de Recepción de aportes y/o
subvenciones y otros aportes fiscales subvenciones fiscales.
o municipales, las juntas de vecinos y
demás organizaciones comunitarias
deberán presentar un proyecto
conteniendo los objetivos, justificación
y costos de las actividades.
Para la formalización del otorgamiento

de la subvención o aporte, el municipio
y la organización beneficiaria deberán
suscribir un convenio en donde se
establezca la modalidad y monto a
asignar, el tiempo de ejecución, el
detalle de los gastos y la forma en que
se rendirá cuenta de los mismos. En el
caso de que el financiamiento del
proyecto involucre aportes de la
8
8
comunidad, éstos deberán
documentarse con anterioridad a la
celebración del convenio.
Toda acción de autoridad que

signifique una discriminación arbitraria
respecto de las asignaciones a que se
refiere la letra f) del artículo 26 será
susceptible de la acción de
reclamación consignada en el artículo
136 de la Ley Nº 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades”
29º “Las juntas de vecinos y las demás Excepción tributaria de las
organizaciones comunitarias estarán organizaciones constituidas
exentas de todas las contribuciones, mediante ésta ley;
impuestos y derechos fiscales y donaciones.
municipales, con excepción de los
establecidos en el decreto ley Nº 825,
de 1974.
Asimismo, estas organizaciones

gozarán, por el solo ministerio de la
ley, de privilegio de pobreza. Pagarán
rebajados, en el 50%, los derechos
arancelarios que correspondan a
notarios, conservadores y archiveros
por actuaciones no incluidas en el
privilegio anteriormente citado.
Las donaciones y asignaciones

testamentarias que se hagan a favor
de las juntas de vecinos y de las
demás organizaciones comunitarias
estarán exentas de todo impuesto y
del trámite de insinuación”
32º “Las organizaciones comunitarias Balance de resultados,
deberán confeccionar anualmente un finanzas, bienes y
balance o una cuenta de resultados, patrimonio.
según el sistema contable con que
operen, y someterlos a la aprobación
de la asamblea. El incumplimiento de
esta obligación será causal de censura
para todo el directorio de la
organización.
9
9
La asamblea general elegirá
anualmente la comisión fiscalizadora
de finanzas, que estará compuesta por
tres miembros, a la cual corresponderá
revisar las cuentas e informar a la
asamblea general sobre el balance o
cuenta de resultados, inventario y
contabilidad de la organización
comunitaria”
35º “Las juntas de vecinos y las demás Disolución de las
organizaciones comunitarias se organizaciones constituidas
disolverán: mediante ésta ley.
a. Por incurrir en alguna de las

causales de disolución previstas
en los estatutos;
b. Por haber disminuido sus
integrantes a un porcentaje o
número, en su caso, inferior al
requerido para su constitución,
durante un lapso de seis meses,
hecho éste que podrá ser
comunicado al secretario
municipal respectivo por
cualquier afiliado a la
organización, o
c. Por caducidad de la
personalidad jurídica, de
acuerdo con lo establecido en el
inciso quinto del artículo 8º”
En tanto, la misma Ley N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás

Organizaciones Comunitarias, expresa disposiciones especiales relativas a las
juntas de vecinos, dedicándole el Título V, denominado “Normas Especiales Sobre
las Juntas de Vecinos”, el cual reproducimos en integro;
10
10
CUADRO Nº8
Normas especiales sobre las juntas de vecinos
Ley N°19.418

37º En cada unidad vecinal podrá existir Párrafo 1º “De la
una o más juntas de vecinos. Organización y
Funcionamiento”; de
acuerdo al cumplimiento de
requisitos para su
constitución (mínimos de
integrantes), la existencia
de juntas de vecinos no se
limita en la unidad vecinal
respectiva.
38º Las unidades vecinales respectivas Párrafo 1º “De la
serán determinadas por el alcalde, de Organización y
propia iniciativa o a petición de las Funcionamiento”;
juntas de vecinos o de los vecinos determinación de las
interesados, con el acuerdo del unidades vecinales en
concejo y oyendo al consejo comuna respectiva, como
económico y social comunal, efecto materia de decisión
para el cual tendrá en cuenta la municipal, con arreglo a
continuidad física, la similitud de ciertos mecanismos de
intereses y otros factores que participación por parte del
constituyan el fundamento natural de concejo municipal y la
agrupación de los vecinos. En todo comunidad.
caso, y sin perjuicio de lo que
establece el inciso cuarto, al
determinar las unidades vecinales, el
alcalde procurará que el número de
ellas permita la más amplia
participación de los vecinos, con el fin
de facilitar una fluida relación entre las
organizaciones comunitarias y el
municipio.
Las modificaciones de los límites de

las unidades vecinales se podrán
realizar una vez al año, cuando se
sancione el plan anual de desarrollo
comunal, y requerirán del acuerdo de
la mayoría absoluta de los miembros
del concejo.
11
11
Los decretos alcaldicios a que se
refieren los incisos precedentes
deberán publicarse dentro de quinto
día, contado desde su dictación, en
algún diario de los de mayor
circulación en la región y por avisos
que se fijarán en cada sede comunal,
según corresponda, y en otros lugares
públicos.
Sin perjuicio de lo señalado en los

incisos anteriores, la municipalidad
deberá procurar que en el sector rural
se definan los límites de cada unidad
vecinal en función de cada comunidad.
39º Para ser miembro de una junta de Párrafo 1º “De la
vecinos se requerirá tener, a lo menos, Organización y
catorce años de edad y residencia en Funcionamiento”; edad
la unidad vecinal respectiva. mínima de incorporación a
una junta de vecinos, la
cual no dice relación con la
posibilidad de ocupar
cargos de representación
dirigencial en la misma.
40º Para constituir una junta de vecinos se Párrafo 1º “De la
requerirá en cada unidad vecinal la Organización y
voluntad conforme del siguiente Funcionamiento”; mínimo
número de vecinos residentes en ella: de integrantes para la
conformación de una junta
a. Cincuenta vecinos en las de vecinos, según la
comunas o agrupaciones de cantidad de habitantes que
comunas de hasta diez mil tenga la comuna
habitantes; respectiva.
b. Cien vecinos en las comunas o
agrupaciones de comunas de
más de diez mil y hasta treinta
mil habitantes;
c. Ciento cincuenta vecinos en las
comunas o agrupaciones de
comunas de más de treinta mil y
hasta cien mil habitantes, y
d. Doscientos vecinos en las
comunas o agrupaciones de
12
12
comunas de más de cien mil
habitantes.
El cumplimiento del requisito

establecido en el inciso precedente no
será exigible para constituir una junta
de vecinos en localidades alejadas de
la sede comunal respectiva, si ellas
tuvieren un número de habitantes
inferior al mínimo exigido para
constituir una junta de vecinos. Por
medio de resolución alcaldicia será
establecida la procedencia de la
exención de dicho requisito y sin
perjuicio de lo contemplado en el
artículo 7º. En esas localidades sólo
podrá autorizarse la existencia de una
junta de vecinos.
Para los efectos de este artículo, cada

municipio solicitará al Instituto
Nacional de Estadísticas, los
antecedentes censales necesarios.
41º Para su mejor funcionamiento, las Párrafo 1º “De la
juntas de vecinos podrán delegar el Organización y
ejercicio de algunas de sus Funcionamiento”;
atribuciones en comités de vecinos y posibilidad de formar
encomendar el estudio o la atención comisiones especiales al
de asuntos específicos a comisiones interior de la junta de
formadas de su propio seno. vecinos, sin limitar
responsabilidades de la
Los comités de vecinos y las directiva de la misma, de
comisiones a que se refiere el inciso acuerdo a la forma de
anterior no podrán obtener organización que se
personalidad jurídica y, en todo caso, requiera.
su acción quedará sometida y limitada
a la junta de vecinos respectiva.
42º Las juntas de vecinos tienen por Párrafo 2º “De las
objetivo promover la integración, la Funciones y Atribuciones”;
participación y el desarrollo de los objetivos de las juntas de
habitantes de la unidad vecinal. En vecinos.
particular, les corresponderá:
1. Representar a los vecinos ante
13
13
cualesquiera autoridades,
instituciones o personas para
celebrar o realizar actos,
contratos, convenios o
gestiones conducentes al
desarrollo integral de la unidad
vecinal.
2. Aportar elementos de juicio y
proposiciones que sirvan de
base a las decisiones
municipales.
3. Gestionar la solución de los
asuntos o problemas que
afecten a la unidad vecinal,
representando las inquietudes e
intereses de sus miembros en
estas materias, a través de los
mecanismos que la ley
establezca.
4. Colaborar con las autoridades
comunales, y en particular con
las jefaturas de los servicios
públicos, en la satisfacción y
cautela de los intereses y
necesidades básicas de la
comunidad vecinal.
5. Ejecutar, en el ámbito de la
unidad vecinal, las iniciativas y
obras que crean convenientes,
previa información oportuna de
la autoridad, de acuerdo con las
leyes, reglamentos y
ordenanzas correspondientes.
6. Ejercer el derecho a una plena
información sobre los
programas y actividades
municipales y de servicios
públicos que afecten a su
comunidad vecinal.
7. Proponer programas y colaborar
con las autoridades en las
iniciativas tendientes a la
protección del medio ambiente
de la comuna y, en especial, de
14
14
la unidad vecinal.
43º Para el logro de los objetivos a que se Párrafo 2º “De las
refiere el artículo anterior, las juntas de Funciones y Atribuciones”;
vecinos cumplirán las siguientes funciones de las juntas de
funciones: vecinos.
1. Promover la defensa de los

derechos constitucionales de
las personas, especialmente los
derechos humanos, y el
desarrollo del espíritu de
comunidad, cooperación y
respeto a la diversidad y el
pluralismo entre los habitantes
de la unidad vecinal y, en
especial:
a. Promover la creación y el
desarrollo de las organizaciones
comunitarias funcionales y de
las demás instancias
contempladas en esta ley, para
una amplia participación de los
vecinos en el ejercicio de los
derechos ciudadanos y el
desarrollo de la respectiva
unidad vecinal.
b. Impulsar la integración a la vida
comunitaria de todos los
habitantes de la unidad vecinal
y, en especial, de los jóvenes.
c. Estimular la capacitación de los
vecinos en general y de los
dirigentes en particular, en
materias de organización y
procedimientos para acceder a
los diferentes programas
sociales que los beneficien, y
otros aspectos necesarios para
el cumplimiento de sus fines.
d. Impulsar la creación y la
expresión artística, cultural y
deportiva, y de los espacios de
recreación y encuentro de la
15
15
comunidad vecinal.
e. Propender a la obtención de los
servicios, asesorías,
equipamiento y demás medios
que las organizaciones
necesiten para el mejor
desarrollo de sus actividades y
la solución de los problemas
comunes.
f. Emitir su opinión en el proceso
de otorgamiento y caducidad de
patentes de bebidas alcohólicas
y colaborar en la fiscalización
del adecuado funcionamiento
de los establecimientos en que
se expendan.
g. Colaborar con la municipalidad
y organismos públicos
competentes en la proposición,
coordinación, información,
difusión y ejecución de medidas
tendientes al resguardo de la
seguridad ciudadana.
2. Velar por la integración al

desarrollo y el mejoramiento de
las condiciones de vida de los
sectores más necesitados de la
unidad vecinal y, al efecto:
a. Colaborar con la respectiva

municipalidad, de acuerdo con
las normas de ésta, en la
identificación de las personas y
grupos familiares que vivan en
condiciones de pobreza o se
encuentren desempleados en el
territorio de la unidad vecinal.
b. En colaboración con el
Departamento Municipal
pertinente, propender a una
efectiva focalización de las
políticas sociales hacia las
personas y los grupos familiares
16
16
más afectados.
c. Impulsar planes y proyectos
orientados a resolver los
problemas sociales más agudos
de cada unidad vecinal.
d. Proponer y desarrollar
iniciativas que movilicen
solidariamente recursos y
capacidades locales, y busquen
el apoyo de organismos
gubernamentales y privados
para la consecución de dichos
fines.
e. Servir de nexo con las oficinas
de colocación existentes en la
comuna, en relación con los
requerimientos de los sectores
cesantes de la población.
3. Promover el progreso
urbanístico y el acceso a un
hábitat satisfactorio de los
habitantes de la unidad vecinal.
Para ello, podrán:
a. Determinar las principales

carencias en: vivienda,
pavimentación, alcantarillado,
aceras, iluminación, áreas
verdes, espacios deportivos y
de recreación, entre otras.
b. Preparar y proponer al
municipio y a los servicios
públicos que correspondan,
proyectos de mejoramiento del
hábitat, en los que podrá
contemplarse la contribución
que los vecinos comprometan
para su ejecución en recursos
financieros y materiales, trabajo
y otros, así como los apoyos
que se requieran de los
organismos públicos. Estos se
presentarán una vez al año.
17
17
c. Ser oídas por la autoridad
municipal en la elaboración del
plan anual de obras comunales.
d. Conocer los proyectos
municipales o de los servicios
públicos correspondientes que
se ejecutarán en la unidad
vecinal.
e. Colaborar con la municipalidad
en la ejecución y coordinación
de las acciones inmediatas que
se requieran ante situaciones
de catástrofe o de emergencia.
4. Procurar la buena calidad de los

servicios a la comunidad, tanto
públicos como privados. Para
ello, entre otras, podrán:
a. Conocer anualmente los

diagnósticos y los programas de
los servicios públicos que se
presten a los habitantes de su
territorio.
b. Conocer anualmente los
programas, cobertura y
problemas de los servicios
privados que reciban aportes
públicos y de los servicios de
transporte y
telecomunicaciones.
c. Ser oídas por la autoridad
municipal en la definición de los
días, características y lugares
en que se establecerán las
ferias libres y otros comercios
callejeros.
d. Promover y colaborar con las
autoridades correspondientes
en la observancia de las normas
sanitarias y en la ejecución de
programas de higiene
ambiental, especialmente a
través de campañas de
18
18
educación para la defensa del
medio ambiente, entre las que
se comprenderán aquellas
destinadas al tratamiento de
residuos domiciliarios.
e. Velar por la protección del
medio ambiente y de los
equilibrios ecológicos.
f. Ser autorizadas para emitir
certificados de residencia, de
acuerdo con las normas
establecidas por los organismos
que correspondan, para los
efectos de esta ley.
g. Servir como órganos
informativos a la comunidad
vecinal sobre materias de
utilidad pública.
44º Para el ejercicio de las funciones Párrafo 2º “De las
contempladas en el artículo anterior y Funciones y Atribuciones”;
las demás que señalen los estatutos u elaboración de programa
otras normas legales, las juntas de de actividades anual, con el
vecinos elaborarán los correspondiente plan
correspondientes programas de presupuestario.
actividades y proyectos específicos de
ejecución, así como el respectivo
presupuesto de ingresos y gastos,
para cada período anual. Tales
documentos deberán ser aprobados
en asamblea extraordinaria, por la
mayoría absoluta de los socios
presentes en la sesión, conforme lo
disponen la letra i) del artículo 18 y la
letra d) del artículo 22.
45º Créase, en cada municipalidad, un Párrafo 3º “Del Fondo de
Fondo de Desarrollo Vecinal, que Desarrollo Vecinal”; opción
tendrá por objeto apoyar proyectos de financiamiento público,
específicos de desarrollo comunitario otorgado por la
presentados por las juntas de vecinos. municipalidad respectiva,
para el desarrollo de las
Este Fondo será administrado por la actividades de las juntas de
respectiva municipalidad y estará vecinos.
compuesto por aportes municipales,
de los propios vecinos o beneficiarios y
19
19
por los contemplados anualmente con
cargo al Presupuesto General de
Entradas y Gastos de la Nación. Estos
últimos se distribuirán entre las
municipalidades en la misma
proporción en que ellas participan en
el Fondo Común Municipal.
El concejo comunal establecerá, por la

vía reglamentaria, las modalidades de
postulación y operación de este Fondo
de Desarrollo Vecinal.
El concejo deberá cuidar que dicho

reglamento establezca condiciones
uniformes, no discriminatorias y
transparentes en el procedimiento de
asignación, así como reglas de
inhabilidad que eviten los conflictos de
intereses y aseguren condiciones
objetivas de imparcialidad.
En la misma línea, la Ley N°19.418 indica normas especiales sobre

organizaciones comunitarias funcionales, las cuales revisamos a continuación:
CUADRO Nº9
Normas especiales sobre organizaciones funcionales
Ley N°19.418

46º El número mínimo de personas Constitución de
necesario para constituir una organizaciones funcionales;
organización comunitaria funcional Nº de integrantes mínimo.
será de quince en las zonas urbanas y
de diez en las zonas rurales.
47º Para pertenecer a una organización Constitución de
comunitaria funcional se requerirá organizaciones funcionales;
tener, a lo menos, quince años de Edad mínima de ingreso.
edad y domicilio en la comuna o
agrupación de comunas respectiva.
20
20
- Fondo de Desarrollo Vecinal.
Como bien lo indica el artículo Nº45 de la Ley N°19.418, el Fondo de

Desarrollo Vecinal tiene como principal objetivo el objetivo incentivar la
participación y la integración de la comunidad organizada, generando ideas y
proyectos que lleven a solucionar los problemas específicos que afecten a las
organizaciones comunitarias de carácter territorial (juntas de vecinos) de una
comuna.
Los objetivos específicos de este tipo de financiamiento son:
- Promover la participación de las organizaciones sociales, con la finalidad

de que estas se organicen, prioricen sus necesidades y formulen
proyectos en base a sus intereses.
- Desarrollar proyectos que tengan impacto local y logren satisfacer

necesidades sentidas de la comunidad, que mejoren la calidad de vida
de los vecinos y constituyan un aporte al desarrollo y fortalecimiento de
la vida comunitaria de las distintas localidades.
- Contribuir e incentivar el desarrollo cultural, deportivo, social y educativo

a nivel territorial.
- Ley Nº20.500, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión

Pública.
Esta ley es reciente, siendo promulgada con fecha 04.02.2011 y publicada

en el Diario Oficial doce días a posterior. El fin y destino de dictar una norma de
este tipo es fomentar la participación ciudadana mediante la asociatividad, en
tanto posibilitada mediante el financiamiento público de sus iniciativas, a razón del
espíritu sin fines de lucro que persiguen las organizaciones, así como de una
mayor incidencia en las decisiones de la administración pública.
Revisemos a continuación los principales aspectos de la normativa:
21
21
CUADRO Nº10
Principales tópicos
Ley Nº20.500
Artículo Contenido/s Aspecto/s

1º Todas las personas tienen derecho a Derecho a asociación.
asociarse libremente para la
consecución de fines lícitos. Este
derecho comprende la facultad de
crear asociaciones que expresen la
diversidad de intereses sociales e
identidades culturales.
Prohíbense las asociaciones contrarias

a la moral, al orden público y a la
seguridad del Estado.
Las asociaciones no podrán realizar

actos contrarios a la dignidad y valor
de la persona, al régimen de Derecho
y al bienestar general de la sociedad
democrática.
2º Es deber del Estado promover y Relación y rol del Estado
apoyar las iniciativas asociativas de la con la participación
sociedad civil. ciudadana.
Los órganos de la Administración del

Estado garantizarán la plena
autonomía de las asociaciones y no
podrán adoptar medidas que
interfieran en su vida interna.
El Estado, en sus programas, planes y

acciones, deberá contemplar el
fomento de las asociaciones,
garantizando criterios técnicos
objetivos y de plena transparencia en
los procedimientos de asignación de
recursos.
8º Existirá un Registro Nacional de Registro nacional de
Personas Jurídicas sin Fines de Lucro, personas jurídicas sin fines
a cargo del Servicio del Registro Civil e de lucro.
Identificación.
22
22
La información contenida en el
Registro se actualizará sobre la base
de documentos autorizados por las
municipalidades y demás órganos
públicos que indique el reglamento.
Será obligación de tales organismos
remitir esos documentos al Registro, a
menos que el interesado solicitare
formalmente hacer la inscripción de
manera directa.
15º Son organizaciones de interés público, Las organizaciones de
para efectos de la presente ley y los interés público.
demás que establezcan leyes
especiales, aquellas personas jurídicas
sin fines de lucro cuya finalidad es la
promoción del interés general, en
materia de derechos ciudadanos,
asistencia social, educación, salud,
medio ambiente, o cualquiera otra de
bien común, en especial las que
recurran al voluntariado, y que estén
inscritas en el Catastro que establece
el artículo siguiente.
Por el solo ministerio de la ley tienen

carácter de interés público las
organizaciones comunitarias
funcionales, juntas de vecinos y
uniones comunales constituidas
conforme a la ley Nº 19.418 y las
comunidades y asociaciones indígenas
reguladas en la ley Nº 19.253. Su
inscripción en el Catastro se practicará
de oficio por el Consejo Nacional que
se establece en el Título III.
El Consejo Nacional podrá inscribir en

el Catastro a toda otra persona jurídica
sin fines de lucro que lo solicite, y que
declare cumplir los fines indicados en
el inciso primero.
17º Las personas jurídicas a que se refiere Sobre financiamiento
este título que reciban fondos públicos, público.
en calidad de asignaciones para la
23
23
ejecución de proyectos, subvenciones
o subsidios, o a cualquier otro título,
deberán informar acerca del uso de
estos recursos, ya sea publicándolo en
su sitio electrónico o, en su defecto, en
otro medio.
Anualmente, las organizaciones de

interés público deberán dar a conocer
su balance contable en la forma
señalada en el inciso anterior.
19º Son organizaciones de voluntariado Organizaciones de
las organizaciones de interés público voluntariado.
cuya actividad principal se realiza con
un propósito solidario, a favor de
terceros, y se lleva a cabo en forma
libre, sistemática y regular, sin pagar
remuneración a sus participantes.
El reglamento determinará las

condiciones conforme a las cuales el
Consejo Nacional reconocerá la
calidad de organizaciones de
voluntariado a quienes así lo soliciten.
La calidad de organizaciones de
voluntariado se hará constar en el
Catastro.
20º Las personas interesadas en realizar Organizaciones de
voluntariado en las organizaciones de voluntariado.
interés público, sean o no asociadas,
tendrán derecho a que se deje
constancia por escrito del compromiso
que asumen con dichas
organizaciones, en el que se señalará
la descripción de las actividades que el
voluntario se compromete a realizar,
incluyendo la duración y horario de
éstas, el carácter gratuito de esos
servicios, y la capacitación o formación
que el voluntario posee o requiere para
su cumplimiento.
En el ejercicio de las actividades a que
24
24
se obligue, el voluntario deberá
respetar los fines de la organización y
rechazar cualquier retribución a
cambio.
A petición del interesado, la

organización deberá certificar su
condición de voluntario, la actividad
realizada y la capacitación recibida.
El compromiso a que se refiere este

artículo en ningún caso podrá
contravenir lo establecido en el artículo
3º de la presente ley.
21º Establécese el Fondo de Fondo de fortalecimiento de
Fortalecimiento de las Organizaciones las organizaciones de
de Interés Público, en adelante "el interés público.
Fondo".
El Fondo se constituirá con los

aportes, ordinarios o extraordinarios,
que la ley de presupuestos contemple
anualmente para tales efectos y con
los aportes de la cooperación
internacional que reciba a cualquier
título. No obstante, también podrá
recibir y transferir recursos
provenientes de otros organismos del
Estado, así como de donaciones y
otros aportes que se hagan a título
gratuito.
Los recursos del Fondo deberán ser

destinados al financiamiento de
proyectos o programas nacionales y
regionales que se ajusten a los fines
específicos a que hace referencia el
inciso primero del artículo 15.
Anualmente, el Consejo Nacional del
Fondo fijará una cuota nacional y
cuotas para cada una de las regiones,
sobre la base de los criterios objetivos
de distribución que determine
mediante resolución fundada.
25
25
Con todo, la asignación a la Región
Metropolitana no podrá exceder del
50% del total de los recursos
transferidos.
Las donaciones y otros aportes que se

hagan a título gratuito no se
considerarán en el límite señalado en
el inciso anterior.
En tanto, esta ley modifica en gran medida algunas disposiciones de la Ley

N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, en
cuanto comprender en su párrafo 3º los siguientes aspectos:
Artículo 34º Incorpóranse las siguientes modificaciones en la ley Nº 19.418, sobre

Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, cuyo texto
refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto
supremo Nº 58, de 1997, del Ministerio del Interior:
2 Agrégase un nuevo inciso tercero al artículo 6º, pasando el actual inciso

tercero a ser cuarto y el inciso cuarto a ser quinto, cuyo texto es el
siguiente:
“Será obligación de las municipalidades enviar al Servicio de Registro Civil

e Identificación, semestralmente, y para efectos de mantener actualizado el
Registro Nacional de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro, una copia con
respaldo digital de los registros públicos señalados en los incisos primero y
segundo de este artículo".
3 Sustitúyese en el inciso tercero, que pasa a ser cuarto, la forma verbal

"Será", por las expresiones "Asimismo, será".
4 Intercálase el siguiente artículo 6º bis:
"Artículo 6º bis.- Las uniones comunales de juntas de vecinos y las uniones

comunales de organizaciones comunitarias funcionales podrán agruparse
en federaciones y confederaciones de carácter provincial, regional o
nacional. Un reglamento establecerá el funcionamiento de este tipo de
asociaciones, garantizando la debida autonomía en sus distintos niveles de
funcionamiento".
5 Introdúcense las siguientes modificaciones en su artículo 19:
26
26
b. Sustitúyese en su inciso primero las expresiones "cinco" por "tres" y "dos"
por "tres", respectivamente.
c. Agrégase el siguiente inciso cuarto: "No podrán ser parte del directorio de
las organizaciones comunitarias territoriales y funcionales los alcaldes, los
concejales y los funcionarios municipales que ejerzan cargos de jefatura
administrativa en la respectiva municipalidad, mientras dure su mandato".
6 Agrégase a continuación del punto aparte (.) del inciso final del artículo 45
la siguiente oración:
"El concejo deberá cuidar que dicho reglamento establezca condiciones

uniformes, no discriminatorias y transparentes en el procedimiento de
asignación, así como reglas de inhabilidad que eviten los conflictos de
intereses y aseguren condiciones objetivas de imparcialidad".
7 Agrégase un nuevo artículo 54 bis:
"Artículo 54 bis.- Las uniones comunales podrán constituir federaciones que

las agrupen a nivel provincial o regional. Será necesario a lo menos un
tercio de uniones comunales de juntas de vecinos o de organizaciones
comunitarias funcionales de la provincia o de la región, para formar una
federación. Un tercio de federaciones regionales de un mismo tipo podrán
constituir una confederación nacional.
Cada unión comunal que concurra a la constitución de una federación, o

que resuelva su retiro de ella, requerirá de la voluntad conforme de la
mayoría de los integrantes del directorio de dicha unión comunal, dejando
constancia de ello en el acta de la sesión especialmente convocada para tal
efecto. El mismo procedimiento será aplicable para las federaciones que
constituyan una confederación.
La federación o confederación gozará de personalidad jurídica por el solo

hecho de realizar el depósito de su acta constitutiva y estatutos en la
secretaría municipal de la comuna donde reconozca su domicilio, de
acuerdo al reglamento, el que establecerá, además, los procedimientos
para su constitución, regulación y funcionamiento, de conformidad con esta
ley".
2
27
UNIDAD
GESTION Y DESARROLLO LOCAL
PARTICIPACION CIUDADANA Y
DEMOCRACIA LOCAL.
1. FUNCIONALIDAD Y ORGÁNICA MUNICIPAL.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán la forma de

organización, tareas y principales responsabilidades de las administraciones
municipales chilenas, según los preceptos legales vigentes, así como de la
literatura especializada.
Cabe señalar que una Municipalidad es el organismo que administra una

comuna, encabezado por un Alcalde y un Concejo, todos elegidos por votación
popular, que tiene por misión satisfacer las necesidades de la comunidad local y
asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural.
En tanto, las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho

público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Al tener la condición jurídica
de corporaciones significa que están constituidas por más de un órgano, que para
estos efectos corresponde al Alcalde y el Concejo Municipal.
Será la Constitución Política de la República, así como la derivada Ley

Orgánica Constitucional, las que le otorgan la categoría de derecho público, pues
su creación, funciones, y organización tienen origen en la ley suprema, estando
reguladas en ella y en la específica ley sobre la materia.
Al indicar que poseen patrimonio propio, las municipalidades pueden

adquirir y enajenar toda clase de bienes y derechos con las limitaciones que
establece la ley. Tal es el caso de la hipoteca sobre bienes raíces, aun cuando
propietarios de ellos.
En tanto, su naturaleza, las municipalidades constituyen entidades muy

especiales ya que por una parte revisten la calidad de servicios públicos que
integran la administración del Estado. Y, por otra parte, son instancias políticas de
participación de la comunidad local.
Para todo lo indicado, las Municipalidades cuentan con funciones que le
permiten elaborar y ejecutar un plan comunal de desarrollo, como instrumento que
contempla las acciones para satisfacer las necesidades de la comunidad y
promover su desarrollo.Ahora bien, cada una de las funciones de una
municipalidad, así como el establecimiento básico de su organización están dados
por la Constitución Política de la República, así como la Ley Orgánica
3
Constitucional Nº18.695 de Municipalidades.
4
La Constitución Política de la República indica
que; “La administración local de cada comuna o
agrupación de comunas que determine la ley
reside en una municipalidad, la que estará
constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el concejo”, y que la “ley
orgánica constitucional respectiva establecerá
las modalidades y formas que deberá asumir la
participación de la comunidad local en las
actividades municipales” (Art. 118°).
Todas las funciones indicadas, que ahondaremos en el resto de los

contenidos de la presente unidad, se grafican de la siguiente manera:
CUADRO Nº1
Principales funciones de una Municipalidad
En tanto, la Ley Orgánica de Municipalidades

señala que; “Las municipalidades son
corporaciones autónomas de derecho público,
con personalidad jurídica y patrimonio propio,
cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el
progreso económico, social y cultural de las
respectivas comunas” (Art. 1º).
5
PLAN REGULADOR
COORDINACIÓN INTER-
INSTITUCIONAL POR DESARROLLO
TEMAS DE EDUCACIÓN, COMUNITARIO
SALUD Y OTROS.
TRANSPORTE Y TRÁNSITO
ASEO Y ORNATO
PÚBLICO
CONSTRUCCIÓN Y
URBANIZACIÓN
1.1. Gestión Política.
Indica las principales autoridades de la administración municipal, puntualizando en

aquellas de elección por sufragio universal.
De acuerdo a las consideraciones de la Constitución Política de la República, así como

por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº18.695, las principales autoridades
políticas de la administración municipal son el Alcalde y los Concejales, ambas figuras
reunidas en el Concejo Municipal. Recordar que esta instancia es presidida por el Alcalde.
Tanto Alcalde como Concejales obedecen su elección de manera democrática, en tanto
sufragio universal, de manera periódica cada cuatro años.
Pasemos a revisar ahora a cada una de estas figuras (Alcalde y Concejo Municipal),
para luego ahondar en la mecánica del Proceso de Toma de Decisiones entre estas
autoridades y al interior de este órgano de la administración municipal.

UNIDAD
FORMULACION Y EVALUACION DE PROYECTOS.
EVALUACION Y ANALISIS PÁRA LA TOMA DE DECISIONES.
2. EL CICLO DE LOS PROYECTOS
Los proyectos de inversión deben pasar por distintas etapas para llegar a ejecutarse y
poder operar, ellas son: la idea, pre inversión, inversión y evaluación ex-post. Es importante
destacar que la etapa de pre inversión se destaca por poseer diferentes niveles de
profundidad, tales como: la etapa de perfil, prefactibilidad y factibilidad.
A continuación, se explicará detalladamente cada una de dichas etapas.
La Idea del Proyecto
Esta etapa corresponde a la identificación, generación y análisis de la IDEA de

proyecto de inversión. La empresa puede estar organizada operacionalmente, a fin de
encontrar constantemente nuevas ideas de proyecto; por ejemplo, se pueden establecer
reuniones mensuales entre personas de diferentes áreas, a fin de aplicar técnicas para
descubrir nuevas ideas, como la lluvia de ideas.
La identificación de ideas consiste en: identificar alternativas básicas de solución a un

problema, aprovechar oportunidades de negocio, complementar proyectos en estudio o
ejecución, o satisfacer necesidades insatisfechas. De esta forma, las diferentes alternativas
que surjan constituirán la idea de proyectos.
Por Ejemplo
Si se detecta una insuficiencia en la producción, lo cual no permite satisfacer la
demanda del producto, surgirán proyectos como: ampliación de la planta de producción,
reemplazo de equipos para aumentar la productividad de las máquinas; subcontratación de los
servicios a otras empresas, etc.

Por lo tanto, se puede establecer que la idea de un proyecto nace como consecuencia
de un diagnóstico de la situación, en donde se identifican diversas vías de solución a una
problemática, oportunidad o necesidad. Así, cada una de las alternativas que se originen,
constituirán proyectos de inversión, los cuales deberán ser analizados, a fin de determinar su
viabilidad.
 La Pre inversión
En esta etapa se deberán realizar los estudios de viabilidad necesarios para evaluar la
conveniencia del proyecto; de esta forma, se deberán llevar a cabo aquellos estudios que
sean pertinentes para el proyecto en cuestión, ellos pueden ser: estudios
técnicos,financieros, económicos, comerciales, administrativos, legales o ambientales. Cabe
destacar que a medida que se avanza a la etapa siguiente (de perfil a prefactibilidad y de
ésta a factibilidad), estos estudios van ganando en profundidad.
Como se dijo anteriormente, la etapa de preinversión presenta diversas fases, las

cuales difieren en términos de profundidad y calidad de la información. En el cuadro que se
muestra a continuación, se visualiza cada una de ellas.

Figura Nº 6: Etapa de Preinversión
Generación de
Ideas
Estudio de
Perfil
Continuar Rechazar
Evaluación
Estudio de
Preinversión
Prefactibilidad
Continuar Rechazar
Evaluación
Estudio de
Factibilidad
Continuar Rechazar
Evaluación
Aceptación
Definitiva
A continuación, se explicarán cada uno de los pasos involucrados en la etapa de

preinversión.
b) Perfil. Corresponde al primer estudio que se realiza sobre la idea de proyecto; por lo
tanto, dicho análisis es a nivel preliminar, el cual se elabora de acuerdo al juicio común,
información existente y opiniones personales de personas expertas.

Por esta razón, este estudio no requerirá de mucho tiempo y dinero, sino mas bien,
necesitará de conocimientos técnicos de personas preparadas y expertas en el tema que
se analiza, lo que permitirá a grandes rasgos, identificar la conveniencia y factibilidad
técnica-económica de llevar a cabo la idea de proyecto; asimismo, se realizarán
estimaciones gruesas sobre los costos y beneficios que reportaría la ejecución del
proyecto.
Lo más relevante que se lleva a cabo en esta etapa corresponde a la definición del
problema e identificación de posibles alternativas de solución; esto permite dar origen a
subproyectos, dentro de lo que se pensaba era uno sólo.
De acuerdo a los resultados que arroje esta etapa (perfil), se deberá decidir si el
proyecto se deberá postergar (caso en el que se archivan los antecedentes); si el
proyecto se desecha, debido a la poca viabilidad; o bien, seguir adelante con el proyecto,
lo que conduciría al estudio de prefactibilidad.
c) Prefactibilidad. El principal objetivo de este estudio es disminuir los riesgos de la

decisión, mejorando la calidad de la información en las estimaciones (costos y
beneficios), requiriéndose el trabajo en terreno de distintos profesionales. A nivel de
prefactibilidad, generalmente las fuentes de información utilizadas son las secundarias, a
fin de determinar, con cierta aproximación, las principales variables del proyecto, ya sea
del mercado, alternativas técnicas y capacidad financiera de los inversores.
Por lo tanto, el estudio de prefactibilidad corresponde a un examen más detallado

sobre las alternativas de mayor conveniencia (planteamiento técnico y económico) y de
los aspectos cruciales de viabilidad y rentabilidad de las alternativas, caracterizándose
por descartar soluciones que se fundamenten en elementos de juicio. Para ello se deben
profundizar ciertos aspectos, tales como: el mercado, tecnología disponible, aspectos
legales, organizacionales, etc.
Asimismo, en este nivel de estudio se deben establecer cuáles proyectos merecen un

trabajo más profundo y cuáles se descartan.
También es conviene sensibilizar los resultados de la evaluación, especialmente

respecto de las variables más incidentes en la rentabilidad de las alternativas; por
ejemplo, si el proyecto se encuentra en un mercado económicamente inestable, será
bueno realizar análisis con distintos niveles de precios (lo que influye en los ingresos), ya
que hay que tener en cuenta que los flujos de dinero se calculan para un período de
tiempo dado, en donde se debe trabajar con variables estimadas.
El estudio de prefactibilidad termina con un informe, en el cual se detalla el resultado

de la evaluación y la decisión adoptada respecto del proyecto. Entre las recomendaciones
estarán las relacionadas con la alternativa de proyecto más conveniente, y las de

postergar, abandonar o continuar el estudio. En este último caso, se deben hacer
explícitos todos los aspectos que se estime conveniente abordar en la etapa de
factibilidad.
d) Factibilidad. En este estudio se profundizan los mismos puntos analizados en la

prefactibilidad; por lo que se observará un menor grado de variación entre los costos y
beneficios esperados. Por lo tanto, en esta etapa se deben incluir cotizaciones sobre
maquinarias, financiamiento, construcción, etc. Para ello es primordial la participación de
especialistas, además de disponer de información confiable.
La factibilidad es el paso final de la etapa de preinversión, por lo que el evaluador,

además de realizar los estudios de viabilidad, deberá optimizar todos aquellos aspectos
técnicos. Por lo tanto, sobre la base de las recomendaciones hechas en la etapa de
prefactibilidad, y que han sido incluidas en los términos de referencia para el estudio de
factibilidad, se deben definir claramente los aspectos técnicos del proyecto, tales como:
localización de la planta, tamaño, tecnología, calendario de ejecución, fecha de puesta
en marcha, etc.
En conclusión, el estudio de factibilidad deberá enfocarse hacia el examen detallado y

preciso de la alternativa que se ha considerado viable en la etapa anterior; así como
también tendrá que afinar todos aquellos aspectos y variables que puedan mejorar el
proyecto, de acuerdo con sus objetivos (sociales o de rentabilidad). De esta forma, el
informe de factibilidad corresponde a la culminación de la formulación de un proyecto, y
constituye la base de la decisión respecto de su ejecución.
Una vez finalizado el estudio de factibilidad, última fase de la etapa preinversional, se

deberá decidir sobre: el abandono del proyecto, en caso de no ser viable; su
postergación, o bien, su aprobación, esto último llevará a la ingeniería de detalle.
Como norma general, el estudio de factibilidad lleva a la aprobación final del proyecto,
ya que a este nivel, se han creado muchos intereses y expectativas; esto se da sobre
todo a nivel estatal, ya que generalmente las autoridades desean mostrar “cosas” a la
comunidad.
La ingeniería de detalle tiene por función describir y desarrollar las tareas y

obligaciones de los contratistas del proyecto; especificar el diseño de las estructuras y
equipos, estableciendo la planificación definitiva de la ejecución de la obra; elaboración
de planos productivos, arquitectónicos, de servicios básicos, etc.
Concluida la ingeniería de detalle, se proseguirá con la etapa de ejecución del

proyecto.
En el cuadro que se muestra a continuación, se pueden visualizar las principales
características de las etapas involucradas en la preinversión.

Cuadro Nº 1: Resumen de las Principales Características de la Etapa de Preinversión
PERFIL
Es un estudio preliminar caracterizado por:
- Requerir poco tiempo y dinero.
- Realizar estimaciones burdas de costos y beneficios.
- El grado de factibilidad se basa en el criterio de expertos.
Los resultados que arroja este nivel de estudio son:
- Definición precisa de los objetivos
- Identificación de alternativas y posibles sub-proyectos.
PREFACTIBILIDAD
Es un estudio orientado a disminuir los riesgos de la decisión de ejecución. Sus
principales características son:
- Permite mejorar la calidad de la información.
- El análisis que se efectúa es multidisciplinario.
- El costo y tiempo implicado presenta una cierta magnitud (es mayor que el
requerido en la etapa anterior).
Los resultados esperados en esta etapa son:
- Definición del proyecto y subproyectos.
- Selección de tecnologías
- Localización y tamaño del proyecto
- Determinación de financiamiento
- Oportunidad óptima de ejecución
FACTIBILIDAD
Estudio orientado a tomar la decisión definitiva de emprender o rechazar el proyecto;
este tipo de estudio disminuye el riesgo de un evento que no se tiene claro (menor
incertidumbre). Sus principales características son:
- Alto costo por realización de estudios específicos y participación de expertos.
- Existencia de un menor rango de variación de costos y beneficios esperados.
- Se utiliza información primaria.
- Se identifican los aspectos técnicos definitivos: localización, tamaño, tecnología,
financiamiento, calendario de ejecución y puesta en marcha, etc.
Los resultados que arroja esta etapa son:
- Mejora la aproximación de los beneficios y costos esperados, a fin de
determinar la conveniencia de ejecutar ahora el proyecto o postergarlo.

 La Inversión del Proyecto
Esta etapa, también denominada ejecución, corresponde al proceso de

implementación del proyecto, donde se concretan todas las inversiones previas a su puesta
en marcha. Por lo tanto, comprende la realización de todas las actividades necesarias para
materializar el proyecto de acuerdo a una planificación, control y dirección que permita
satisfacer las especificaciones, maximizando el beneficio neto del proyecto.
La ejecución del proyecto puede ser llevada a cabo por los inversionistas, en parte o
íntegramente, o mediante licitación a terceros. Cualquiera de éstas alternativas (ejecución
propia o por terceros) deberá basarse en criterios técnicos-económicos, los que deben
conducir a la maximización del valor de los beneficios netos de la iniciativa de inversión.
Cabe destacar que, en esta etapa, el inversionista deberá preguntarse continuamente

si las actividades que se están realizando en la ejecución necesitan de otras o si deben ser
alteradas en su concepción, por ejemplo, se amplía o disminuye el tamaño de la planta, es
conveniente paralizar la obra durante un tiempo, verificar si la tecnología seleccionada es la
más óptima, etc.
Esto se debe a que las condiciones del entorno pueden cambiar, lo que influirá en la
rentabilidad del proyecto; por ejemplo, si un empresario desea invertir en el sector transporte
y desea comprar buses; probablemente, desistirá de realizar la compra si un huracán afecta
las plantas productoras de petróleo, provocando un alza en los precios de éste. Por lo tanto,
un alza excesiva de los costos previstos puede provocar el abandono del proyecto, sobretodo
si éstos son mayores que los beneficios esperados.
 Evaluación Ex – Post
En esta etapa la inversión ya se ha concretado y la ejecución del proyecto ya se ha

hecho efectiva; por lo tanto, corresponde al período en donde efectivamente se producen los
costos y beneficios asociados a la operación del proyecto. Por lo tanto, como su nombre lo
indica, esta evaluación se realiza una vez que el proyecto se ha ejecutado y se encuentra en
operación.
Normalmente, esta evaluación no se efectúa cuando los proyectos resultan buenos o

muy malos en la empresa privada, salvo para delimitar responsabilidades.
La evaluación ex – post, se centrará fundamentalmente en la actividad de control; de

esta forma, por medio de dicho control se podrá identificar la calidad de las proyecciones
realizadas en la etapa de preinversión; asimismo, se podrán vigilar que dichas proyecciones
se cumplan, de modo tal que las desviaciones que se produzcan sean mínimas.

Por lo tanto, los propósitos fundamentales perseguidos por este tipo de evaluación son
6
dos : aprender de los errores que se pudiesen cometer en la estimación de costos y
beneficios, a fin de adquirir experiencia y mejorar los futuros estudios de formulación y
evaluación de proyectos, y otorgar premios y castigos, con el objeto de fomentar la buena
calidad en las decisiones y en los futuros estudios de proyectos. Esto se debe a que los
proyectistas, se preocuparán de realizar evaluaciones más acabadas, a las cuales les
otorgarán mayor dedicación, ya que sabrán que serán expuestos a una evaluación ex – post.
En la figura que se muestra a continuación, se pueden observar las distintas etapas

por las que atraviesa un proyecto.
6
Adaptado de Fontaine, Ernesto; “Evaluación Social de Proyectos”, Ediciones Universidad Católica de Chile, Chile, 1993.

Figura Nº 7: El Ciclo de los Proyectos
La Idea
NO NO
Desechar Evaluación
SI
Perfil
NO NO
Desechar Evaluación Archivar
SI
Pre-factibilidad
Etapa de
NO NO Preinversión
Desechar Evaluación
Archivar
SI
Factibilidad
NO NO
Abandonar
Evaluación Archivar
SI
Proyecto Definitivo Etapa de
Inversión
Evaluación
Evaluación Ex - Post

UNIDAD
FORMULACION Y EVALUACION DE PROYECTOS.

EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS
La evaluación de proyectos sociales busca medir la verdadera contribución del

proyecto al crecimiento económico del país1. De acuerdo a ello, la información generada por
el proyecto deberá facilitar la toma de decisiones de los encargados de dicha función,
permitiendo que las inversiones se planifiquen de modo que logren un mayor impacto en el
producto nacional.
Pese a lo anterior, se deberá considerar que la evaluación social de proyectos no

podrá medir todos los costos o beneficios que genere el proyecto en la sociedad, por lo que
los encargados de tomar decisiones de inversión, deberán atender aspectos adicionales para
adoptar una alternativa de decisión determinada, entre los que se encuentran los factores
económicos, políticos, sociales, etc. Así, como se puede observar, las decisiones de
inversión a nivel de país no sólo involucran aspectos propios del proyecto (beneficios o
costos que genere en la sociedad), sino que también dependerá de las políticas que busque
implementar el Gobierno para fomentar el crecimiento y estabilidad económica y social del
país.
Muchos proyectos sociales obtendrán rentabilidades positivas, los cuales generarán

en forma adicional otros beneficios a la comunidad que no son posibles de cuantificar, los
que indudablemente deberán implementarse; como por ejemplo, los proyectos realizados
para renovar la infraestructura de los colegios públicos, aparte de brindar mejores
condiciones para los alumnos, permiten mejorar la calidad de enseñanza y brindar una mayor
belleza a los espacios públicos. Dado lo anterior, muchos proyectos sociales que se
implementan generan otros beneficios que no son posibles de medir, como mejorar la
defensa, entregar mayor belleza, distribuir el ingreso en forma más equitativa, etc.
Sin embargo, así como habrán proyectos que generen rentabilidades positivas y
produzcan otros beneficios adicionales, también existirán aquellos que obtengan
rentabilidades negativas y generen costos intangibles en la comunidad; los cuales
indudablemente no deberán llevarse a cabo.
Pese a lo anterior, se deberá tener presente que también pueden existir proyectos que
pese a tener rentabilidades positivas produzcan costos intangibles en la sociedad; o bien,
proyectos que tengan rentabilidades negativas, pero que provoquen un beneficio indirecto
sobre la sociedad. Es en estos casos, cuando la evaluación social de proyectos toma mayor
relevancia, puesto que existirá un proceso de elección en donde habrá que comparar los
beneficios o costos sociales reales del proyecto (rentabilidad de la inversión) con los
beneficios o costos indirectos que ha provocado en la zona donde se pretende insertar el
proyecto.
1
Fontaine, Ernesto; “Evaluación Social de Proyectos”, Ediciones Universidad Católica de Chile, Chile, 1993, onceava
edición, p.282.

Por Ejemplo
Suponga que se evalúa la implementación de un proyecto turístico en una zona rural
pobre, la cual arroja una rentabilidad negativa; es decir, los costos superan a los beneficios
generados por el proyecto. Sin embargo, al implementarse el proyecto, la zona en la cual se
establecería obtendría mayores niveles de ingreso, debido al aumento en el empleo.
En este caso, quien tome la decisión de su implementación, deberá comparar la
contribución que hace el proyecto al producto del país (rentabilidad), versus los mayores
beneficios indirectos que genera el proyecto en la comunidad (redistribución del ingreso).
Es importante destacar que la evaluación de proyectos social también permite tomar

decisiones con respecto a aquellos proyectos que significan un desembolso adicional para el
país; es así como muchos proyectos que tienen una rentabilidad negativa y que son
implementados, deberán subsidiarse a fin de que puedan operar. Por ejemplo, muchas veces
se deberá tomar la decisión de seguir operando con un proyecto subsidiado, o bien, terminar
con el subsidio y dejar que éste salga del mercado, con los consiguientes costos indirectos
sociales que provoca su cierre.
A continuación, se analizará la evaluación social en diversas situaciones de mercado,

a fin de identificar el impacto y los efectos que provocan en la sociedad los proyectos.
2.2 La Evaluación Social de Proyectos en Ausencia de Distorsiones
Cuando la economía de mercado es perfecta, no tiene distorsiones y existe pleno

empleo, los precios sociales serán similares a los precios privados. Sin embargo, en algunos
casos, será necesario realizar un pequeño ajuste, a fin de considerar las variaciones que se
producen en los excedentes, tanto del consumidor como del productor, provocado por la
implementación del proyecto.
Como se puede recordar, cuando existe competencia perfecta, la demanda de

mercado podrá tener diversas elasticidades, lo que dependerá de qué tan sensible es el
consumidor ante cambios en los precios de los bienes; de acuerdo a ello, a continuación, se
estudiará la forma en que se determina el precio social de la producción y de los insumos.

¿Las políticas públicas son el resultado de
decisiones del Gobierno que pueden estar orientadas a
mantener o alterar el equilibrio en el país? Argumente su
respuesta
UNIDAD
POLÍTICAS PUBLICAS
POLÍTICAS PÚBLICAS, ASPECTOS

TEÓRICOS Y CONTEXTO GLOBAL
1. FUNDAMENTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Para insertarse en el contexto en el cual se desarrollan las Políticas

Públicas, es necesario clarificar ciertos conceptos con la finalidad de comprender
los procesos de toma de decisiones que los gobiernos deben enfrentar. Los temas
que se abordarán en la siguiente unidad serán las distintas definiciones de
Políticas Públicas, los aspectos teóricos que influyen en el diseño de éstas y un
breve recuento del contexto global en el cual se deben desarrollar.
Existen distintas definiciones de Políticas Públicas. El concepto, en general,

hace referencia a un conjunto de decisiones públicas cuyo objetivo principal se
centra en la distribución o asignación de determinados bienes o recursos públicos
o privados. Es importante recalcar que en estas decisiones, generalmente se
encuentran en juego bienes o recursos que pueden beneficiar o afectar a
determinados grupos de personas.
De acuerdo a esta definición se pone en relieve que una política pública no

es una acción aislada, una medida apartada de alguna autoridad, sino que se trata
de una secuencia de decisiones cuyo objeto es la distribución de recursos, cuya
modalidad de asignación pueden afectar o privilegiar a determinados grupos.
Lahera1 sostiene que tradicionalmente se ha considerado a las políticas

públicas como “un programa de acción de una autoridad pública o el resultado de
la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad
gubernamental”; el mismo autor señala que se debe entender por políticas
públicas como los: “cursos de acción y flujos de información relacionados con un
objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el
sector público y frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector
privado.”
Otra definición generalmente aceptada de Políticas Públicas es la que

utiliza Larrue2, quien las señala como “Una concatenación de actividades,
decisiones o de medidas coherentes (por lo menos en su intención) y tomadas
principalmente por los actores del sistema político-administrativo de un país con la
finalidad de resolver un problema colectivo. Estas decisiones dan lugar a actos
formalizados, de naturaleza más o menos coercitiva, con el propósito de modificar
el comportamiento de “grupos que conforman blancos”3, los cuales se encuentran
supuestamente en el origen del problema por resolver”. 2
Esta definición además de insistir en el carácter articulado o de secuencias

en la formulación de políticas, plantea una exigencia de coherencia en la toma de
1
Lahera, Eugenio.”Introducción a las Políticas Públicas”, Editorial Fondo de Cultura Económica. Chile - 2002.
2
Larrue Corinne.
3
Target, público objetivo, grupo objetivo, o mercado objetivo al cual se orientan las políticas públicas.
decisiones y supone una racionalidad de los actores del sistema político-
administrativo. Señala además, que para que una política pueda ser considerada
como pública tiene que haber sido generada, o al menos procesada, en el marco
de los procedimientos, instituciones y organizaciones del sistema político-
administrativo.
Finalmente, las políticas públicas buscan modificar el comportamiento, la

situación o condición, de ciertos grupos o categorías sociales que son el “blanco” de
la política, y cuya finalidad es la resolución de una cierta problemática colectiva.
Por Ejemplo
En Chile, las políticas públicas de protección social consideran las formuladas en
salud, previsión social y pobreza.
Por otra parte, C. Thoenig insiste en que “el análisis de políticas públicas se
fundó como una ciencia de la acción”, en sus inicios la preocupación central de los
“policy experts” fue la de “orientar la investigación de manera que fuese relevante,
es decir, útil para la acción”. Su objeto principal sería la de contribuir a la mejora
de las decisiones públicas a corto y largo plazo, admitiendo que una alternativa de
decisión es no hacer nada.
El no actuar frente a un determinado problema podría constituir una política

pública, siempre que sea producto de una decisión racionalmente evaluada y no el
simple resultado de la improvisación. En este sentido, las políticas públicas se
refieren a actividades materiales o simbólicas que gestionan las autoridades
públicas.
Como políticas públicas, se debe tomar en consideración tanto aquellos

actos concretos de una administración (tales como leyes, normas, reglamentos o
asignación de recursos a proyectos o programas) como también actos de carácter
comunicacional o simbólico que llevan a cabo las autoridades públicas en el
ejercicio de sus funciones.
El análisis de las políticas públicas es una disciplina relativamente reciente,

que tiene como objetivo la elaboración de conocimiento útil para el proceso de
toma de decisiones públicas en la resolución de problemas en circunstancias
políticas concretas. El enfoque de las políticas públicas es un conjunto de
categorías conceptuales y metodológicas que contribuyen a descomponer
analíticamente la esfera de la acción pública en actividades o procesos distintos,
con el objeto de someterlos a un análisis crítico de acuerdo a distintos criterios de
análisis.
Esta disciplina recurre a diversos paradigmas presentes en las ciencias

sociales y políticas, y exige la comprensión en sus rasgos generales de elementos
culturales, sociológicos, e institucionales que caracterizan el sistema político e
institucional de una determinada sociedad, el carácter del Estado y su relación con
las distintas clases o grupos sociales, las características del sistema institucional y
de partidos, los elementos de gobernabilidad, las características y condicionantes
del proceso de desarrollo, etc.
1.1 Instrumentos del Sistema Político para Elaborar Políticas Públicas
A continuación, se examinarán los principales instrumentos a que recurre el

sistema político-institucional en la elaboración de las Políticas Públicas. Se puede
establecer que los principales son: las normas jurídicas, los servicios
administrativos, los recursos financieros y la concertación de actores o la
participación.
En primer lugar, se puede señalar que las normas jurídicas constituyen el

principal instrumento, que son además el único recurso propio y exclusivo del
Estado. Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos sancionan e
instauran las decisiones y actividades que conforman las políticas, al mismo
tiempo que establecen límites a la discrecionalidad en el actuar de los que las
formulan, instauran o ejecutan. Estos límites son esenciales pues como se ha
señalado, en general una política pública afecta a intereses de determinados
grupos, sectores, categorías socio-profesionales u otros, y en un régimen
democrático las decisiones públicas al adoptarse por mecanismos de mayoría,
deben velar también por los intereses de las minorías.
En segundo lugar, los servicios administrativos que, para elaborar y poner

en práctica las políticas requieren de servicios de personal, infraestructura
organizativa, equipamiento y material de funcionamiento. Son las distintas
organizaciones, sus recursos materiales y equipos humanos con diversos grados
de especialización que forman parte de la Administración Pública, siendo los
encargados de elaborar las políticas y su implementación concreta en la
práctica.
Un tercer instrumento lo constituyen los recursos financieros. Para poder

implementar en la práctica las acciones, programas o proyectos que materializan
una política pública es necesario que la Administración disponga de recursos de
diverso tipo, pero particularmente financieros. Estos los obtiene en su mayoría a
través de las arcas fiscales, es decir, del pago de impuestos que los ciudadanos
contribuyentes realizan. Por lo tanto, sin los recursos financieros necesarios, la
Administración no podría llevar a cabo la mayoría de las políticas que realiza.
Se considera como cuarto instrumento, la concertación o participación de

actores. Los mecanismos y procesos de participación de actores del sistema
político-institucional, constituyen en una sociedad democrática un instrumento de
alta efectividad. En una democracia representativa los ciudadanos consideran al
gobierno como la expresión legítima de la interpretación mayoritaria de los
intereses generales de la sociedad y por lo tanto, el elemento de “coacción”
inevitable hacia la minoría que una decisión de mayoría implica, tiende a ser
mesurado en procesos de construcción de consensos amplios en la formulación e
implementación de una política pública.
1.2 El Sistema Político y las Políticas Públicas
La definición clásica de Política, se hace a partir de la utilización del término

“Arts Regia”- el arte Real de Aristóteles o el arte de gobernar- en sociedades
antiguas el arte de hacerse del poder y de cómo mantenerlo. El arte de
comprender los mecanismos del poder, de establecer alianzas y de los diversos
modos de legitimación de la dominación política. 4
Siguiendo a los clásicos (Marx, Weber), reconocen que todo poder político
se basa en la aplicación de la fuerza. Las diversas instituciones del pasado,
empezando por la familia, consideraban la violencia como un medio
absolutamente normal.
De acuerdo a M. Weber, “el Estado es aquella comunidad humana que

ejerce (con éxito) el monopolio de la violencia física legítima dentro de un territorio
determinado”5. Sin embargo, la aplicación de la fuerza no es el único medio del
Estado ni su único recurso.
El mismo Weber señalaba que la autoridad política recurre a diversos

mecanismos o recursos para el ejercicio del poder, mecanismos que se sitúan en
el ámbito de la “dominación”, la “obediencia” y la “legitimidad”. Lo que Weber y el
pensamiento sociológico buscaba explicar es por qué el acatamiento de leyes,
reglas y normas impuestas por una autoridad se consigue en condiciones
“normales” sin recurrir directa y explícitamente a la violencia física, sino por
“adhesión” de los individuos. Las explicaciones se sitúan en distintos planos, tanto
sociológicos culturales, como psicosociales.
La ritualización y sacralización del poder, la aceptación de su legitimidad

indiscutida, la internalización en los actos de la vida cotidiana y en el “sentido
común” de los mecanismos de premio y castigo, la persuasión, etc.; son
elementos simbólicos sin las cuales ningún Estado puede subsistir y que necesita
difundir en la sociedad.
4
Maquiavelo N.”El Príncipe”, Ed. Losada, 2004.
5
.Smelser, N.; y Warner, S.,”Teoría sociológica: análisis histórico y formal. Madrid: Espasa – Calpe.1982
Las relaciones de dominación son social y culturalmente construidas, de allí
que, el estudio de los mecanismos de creación de la sumisión y la obediencia
“aceptada”, es decir, la simple amenaza de la fuerza física y el control social
resulta imprescindible en cualquier teoría sobre el poder. Foucault insistía sobre la
importancia de los mecanismos de “micropoder”, de relaciones de jerarquía y
autoridad a todos los niveles sin los cuales el “macropoder” del Estado se hace
difícil de ejercer sin un estado de violencia permanente.6
Para Weber existen tres “tipos ideales” de legitimidad y dominación. La

primera de ellas es la denominada Dominación Tradicional, la cual se basa en el
carácter sagrado de las tradiciones y de quienes dominan en su nombre. El orden
es sagrado porque la tradición así lo ha estatuido desde el “principio” o porque
“siempre” se ha visto y se ha hecho igual. Este tipo de dominación recurre
fuertemente a la narración fundacional, al mito fundador y legitimador del poder.
La técnica de gobierno consiste en hacer opaco el hecho de que la tradición es
una construcción social, ”ideológica” según la vertiente marxista, y que el
patrimonio base del poder patriarcal se basa en la explotación de los otros
miembros de la familia -en el caso de las familias extensas- y en no diferenciar
entre patrimonio personal y patrimonio del Estado (las monarquías). Bajo la
autoridad patriarcal, hacienda pública y privada tienden a confundirse, así como lo
público y lo privado en general.
Se puede señalar también la Dominación Carismática, apela a la creencia

según la cual un individuo posee alguna característica o aptitud que le convierte
en un ser extraordinario; se fundamenta en líderes que se oponen a la tradición y
crean un orden nuevo. Es el tipo de los profetas. Las técnicas mediante las cuales
se puede fabricar el carisma dependen de circunstancias históricas, sin embargo,
es obvio que se trata de una construcción social, y que existe una correlación
entre carisma y debilidad de las estructuras sociales.
Foucault en sus trabajos sobre la genealogía del poder, al definir la tipología

del “poder pastoral” y su modo de funcionamiento que considera como una de las
fuentes fundadoras de las formas modernas del poder se acerca a esta
concepción. Los regímenes populistas que marcaron la fase de transición a la
modernidad en la década de los cincuenta y sesenta en América Latina, contienen
elementos de liderazgos carismáticos asociados a un discurso popular y
desarrollista.
Por Ejemplo
Un claro ejemplo de lo expuesto en el párrafo anterior son los gobiernos de Juan
Domingo Perón en Argentina (1946-1976) y Getulio Vargas en Brasil (1930-1945).
6
.Surveiller et Punir. Focault Michel Gallimard.1975
Por último, la Dominación Racional (“legal-racional”), es el tipo de
dominación que tiende a prevalecer en los estados modernos, en los cuales la
legitimidad y legalidad tienden a confundirse, pues de hecho, el orden procede de
una ley, entendida como regla universal-impersonal y abstracta. Es la expresión
de la racionalización formal, basada en procedimientos; previsibles, calculables,
burocráticos y en este sentido, caben aquí no sólo regímenes democráticos, sino
las distintas variantes de regímenes del socialismo burocrático.
La burocracia es para Weber el pilar fundamental del moderno Estado de
Derecho7, en la medida que permite diferenciar la esfera político-administrativa de
otras esferas o niveles de la sociedad, tales como la religión, la economía etc. En
este sentido, cumple un papel racionalizador. Incluso si se sostiene que la
violencia del Estado es “legítima”, porque se diferencia claramente de la violencia
indiscriminada de las sociedades no modernas. La existencia de un estado de
derecho supone la existencia de una burocracia que dé sentido y estructura
organizativa a la ley.
Más aún, Weber sostiene que todos los sistemas organizativos eficaces se
basan en la burocracia; el Estado, la empresa e incluso las Iglesias, en la cual el
sacerdote no deja de ser el burócrata de la fe.
Sin burocracia no hay racionalización, ni sociedad basada en la ley. De ahí
que el “ethos” burocrático -racionalidad e impersonalidad- impregne las
sociedades modernas. La burocratización es la nueva “servidumbre”, porque es la
servidumbre de la ley.
1.2.1 Acerca del Estado
En la sociedad moderna se consolida el Estado como organización y se

hace creciente el predominio de las formas de “dominación legal-racional” en
contraposición a las formas tradicionales o carismáticas, tanto en el ámbito político
como económico de la sociedad.
Siguiendo la tradición neo-marxista, O’Donnell8 señala que el Estado es el

componente específicamente político de la dominación en una sociedad
territorialmente delimitada; y esta dominación está definida como la capacidad de
imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente por
7
El Estado de Derecho se entiende como aquel estado en cuyo ordenamiento jurídico existe una división y
separación de los poderes del Estado; en donde cada órgano del poder del Estado goza de autonomía para
llevar a cabo una función determinada (ejecutivo, judicial y legislativo). Asimismo, en un Estado de Derecho, el
individuo goza del pleno ejercicio de las libertades fundamentales y los derechos cívicos, y existen las
garantías necesarias para que sean respetados.
8
O’Donell, “Apuntes para una teoría del Estado”, UNAM, México, 1978.
la fuerza.9 El Estado en tanto mantiene la supremacía en el control de los medios
de coerción física10 -fuerzas armadas y de orden- caracteriza el aspecto más
específicamente político de la dominación social.
Por Ejemplo
Durante el siglo XIX las amenazas al capital han hecho reaccionar a la Fuerzas
Armadas - institución del Estado- con la excusa del enemigo externo, sin embargo, las
reales motivaciones de la Guerra del Pacífico tienen un carácter eminentemente
económico, que afectaba a los capitales nacionales.
Para O’Donnell también la dominación es un hecho social, una relación

social de carácter asimétrico, de desigualdad. Desigualdad engendrada por el
acceso desigual al control de recursos sociales, económicos y culturales que
inducen comportamientos de sumisión y de subordinación de los dominados a la
voluntad del o los dominantes.
Algunos de los recursos importantes para la dominación son: el control de

los medios de coerción física; el control de recursos económicos; el control de los
recursos de información en sentido amplio y el control ideológico.
Para el mismo autor el control de los recursos constituye la base de toda

dominación, no solo política, pero ésta tiene como componente específico la
supremacía de los medios de coerción física. Por otra parte, siguiendo la tradición
marxista, O´Donnell considera el Estado Moderno, como un aspecto de las
relaciones sociales de dominación capitalista.
Sin embargo, el Estado es concebido como el garante que da sustento

coactivo a la vigencia de las relaciones de dominación, pero al mismo tiempo
también es articulador y organizador de la sociedad y en ese sentido, debe
encarnar un cierto interés general.
En esa función de interés general el Estado debe velar por mantener las
condiciones generales de reproducción del sistema: orden público, ordenamiento
9
Puede darse el caso de que a través de sanciones económicas en forma de multa.
10
El termino coerción física y coacción los usa indistintamente el autor. La violencia que se ejerce a través del
uso de la fuerza en este caso ejercida por el Estado.
jurídico, igualdad ante la ley, garantías ciudadanas, infraestructura, inversión
social, intervención económica del estado, etc. Y en ese sentido, las instituciones
estatales aparecen como encarnación de una racionalidad más general y no
simplemente capitalista.
Por todo lo anterior, el estado capitalista es el garante de la relación social

de producción capitalista, pero no es directamente el estado de los capitalistas, ni
suele ser visto así por ellos, ni por los ciudadanos en general.
De acuerdo a O’Donnell existen mediaciones que velan este “rol de clase”

del Estado y que permiten sus funciones de interés general. Mediaciones tanto de
orden cultural e ideológico, como de carácter institucional. El concepto
gramsciano11 de “hegemonía” permite dar cuenta en cierta forma de estas
mediaciones.
La ciudadanía constituye a nivel jurídico-institucional, una importante

mediación y sustento del Estado como representante del interés general. El
reconocimiento de la igualdad jurídica de todos los ciudadanos y la legitimación de
las autoridades, a partir de su generación desde esta igualdad formal y jurídica,
mediante el sufragio universal; la institucionalización de los mecanismos de
autoridad; el resguardo jurídico de los derechos ciudadanos, la imparcialidad de la
justicia; el pacto constitucional que pone límite al ejercicio de la autoridad etc.;
entregan el contexto cultural e ideológico que permite percibir y aceptar las
funciones de interés general del Estado en una sociedad moderna.
La referencia a una “comunidad de iguales” que se presenta como instancia

colectiva superior a los intereses particulares, y se encarna en una identidad
histórica y cultural común, la nación, y en nombre de la cual se justifica imponer
decisiones contra la voluntad de los individuos (incluso de las clases dominantes)
constituye otra mediación que tiende a velar el carácter de clase del estado,
permitiendo invocar el interés general.
Esta concepción teórica respecto a la génesis y características del Estado
moderno, a la vez garante de la dominación de clase y representante del interés
general, constituye una de las vertientes de análisis en ciencia política y es
relevante para el análisis de las políticas públicas en tanto reconoce que éstas
tienen un sustrato social que no puede ser ignorado. Además, pone en relieve que
en cada sociedad el Estado y el sistema político asumen características
específicas que tienen que ver con la forma en que se han resuelto históricamente
los conflictos de clase y en cómo las clases dominantes estructuran su hegemonía
e institucionalizan el interés general de la sociedad.
Otra vertiente teórica en la concepción del Estado, es aquella que tiene su

origen en Locke, Hobbes y Rousseau entre otros. La cual parte de asumir que en
los albores de la civilización, el hombre vive en un estado natural o estado
11
Gramsci Antonio, intelectual y dirigente político en las primeras décadas del siglo XX, una de las grandes
voces del Marxismo, fundador del Partido Comunista Italiano, en el gobierno de Benito Mussolini.
primitivo, en el cual reina la ley de la selva y un estado de “guerra permanente” sin
ningún tipo de seguridad. Para dar seguridad, los hombres intentan sustituir este
status natural por un “status civiles”, es decir, un estado civilizado, en el cual se
aseguren garantías mínimas a los miembros de la comunidad. El instrumento para
instaurar este “status civiles” será el Contrato Social que se establece entre los
miembros de una comunidad, mediante el cual la voluntad particular se somete a
través de un pacto, a la voluntad general.
La naturaleza del pacto quedaría establecida según Rousseau de la

siguiente manera: “Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con
toda la fuerza común a la persona y los bienes de cada asociado, y por la cual,
uniéndose cada uno a todos, no obedezca más que a sí mismo y permanezca tan
libre como anteriormente. Tal es el problema fundamental al cual da solución el
Contrato Social…“ 12 .
“Este acto de asociación produce un cuerpo moral y colectivo, compuesto

de tantos miembros como votos tiene la asamblea, la cual por este mismo acto,
recibe su unidad, su yo común, su vida y su voluntad. Esta persona pública,
formada así por la unión de los demás, tomaba antiguamente el nombre de
Ciudad, y ahora el de República o cuerpo político, denominado por sus miembros
Estado cuando es pasivo, Soberano cuando es activo”. El Estado, y el
ordenamiento jurídico y legal que lo sustenta, constituyen un cuerpo “moral y
colectivo” que es la expresión de la voluntad general.
Luego señala Rousseau que “para que dicho pacto no sea una fórmula
vana, contiene tácitamente este compromiso, único que puede dar fuerza a los
demás: que quien se niegue a acatar la voluntad general será obligado por todo el
cuerpo”.
Finalmente, en su obra concluye que “la primera y más importante

consecuencia de los principios formulados anteriormente es que sólo la voluntad
general puede dirigir las fuerzas del Estado con arreglo a la finalidad de su
institución, que es el bien común, pues si la oposición de intereses particulares
hizo necesario el establecimiento de las sociedades, es también la coincidencia de
estos intereses la que lo hizo posible”…”Es únicamente sobre la base de este
interés común como debe gobernarse la sociedad “13
Así, más allá del debate en torno al carácter de clase del Estado y del grado
de autonomía que éste pueda tener respecto a las clases sociales, es posible
encontrar ciertos elementos comunes en ambas corrientes. El Estado como
expresión de la voluntad general de la sociedad y cuya finalidad es una cierta
noción de “bien común” que permite mantener las condiciones de reproducción de
la sociedad. También existe concordancia respecto a las capacidades de coerción
por parte del Estado y su capacidad de imponer el “interés general” a los distintos
12
Rousseau.J.J. “El Contrato Social” .Ed.Alba 1998.Madrid
13
Rousseau. J.J.El Contrato Social. Libro Segundo
sectores de la sociedad. Otras definiciones más recientes ponen énfasis en los
siguientes elementos:
- El estado es la expresión de la organización política de una sociedad.

- Es una organización política que detenta poder.
- Está sujeta a un orden jurídico que regula esas relaciones de poder.
Este orden jurídico se aplica a una sociedad que habita un determinado

territorio y esta organización política tiene por objeto la realización de los fines que
la sociedad se impone para su reproducción.
Una definición reciente que recoge este conjunto de elementos es la de E.

Uriarte “El estado es la organización política de un pueblo en el interior de un
territorio limitado por fronteras, que se caracteriza frente a otras instituciones por
poseer el monopolio de la violencia física legítima, por dirigir y organizar el
funcionamiento de la sociedad en todas sus esferas, y por asumir el papel de
regulador de las relaciones y encausador de los conflictos de la sociedad” 14
Otra definición es la de D. D. Ráphel, el cual al examinar los rasgos

distintivos del Estado distingue los siguientes: jurisdicción universal dentro de
límites territoriales, jurisdicción obligatoria, funciones, métodos y soberanía; y tras
analizarlos, llega a las siguientes conclusiones:
1) El estado se diferencia de otras asociaciones por su jurisdicción universal y

por su función negativa. Lo que significa que todas las personas que se
encuentran en el territorio del estado quedan sujetas a las normas que dicte,
y que su función primaria es la mantención del orden y de la seguridad, y no
el incremento del bienestar, que es una función positiva que comparte con
otras asociaciones.
2) “El carácter específico del derecho le viene dado al estado por el hecho de
estar respaldado por la fuerza y de poseer autoridad soberana.”
3) “La naturaleza obligatoria de la jurisdicción del estado, así como su función

positiva, difieren en grado pero no cualitativamente de los rasgos similares
que presentan otras asociaciones”.
En este enfoque, se postula como función propia del Estado, mantener el

orden y la seguridad, junto a otras que puede compartir, y asimismo la existencia
de un derecho que le es peculiar. 15
14
E. Uriarte. Introducción a la Ciencia política. La política en las sociedades democráticas. Tecnos
Madrid.2002
15
D Ráphael. “Problemas de Filosofía Política”. Madrid
1.3 Políticas, Gobierno y Gestión Pública
D. Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por

medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. Lo cual
se refiere en este caso a que dichos valores provienen de una autoridad, es decir,
que hay inmerso en el concepto la idea de legitimidad de la autoridad.16
“La vida política, sostiene Easton, está constituida por una serie compleja
de procesos en cuyas influencias está incorporado el Sistema Político, que a su
turno reacciona frente a ellas”.
El sistema político puede entenderse entonces como un conjunto

conformado por los siguientes elementos:
a) Los elementos institucionales, a las cuales denomina régimen político,

representando estos los poderes políticos y sus reglas de interacción, tanto
internas como con el conjunto de la sociedad; también las normas, escritas o
consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la
propiedad, a su transmisión, enajenación y a sus constricciones.
b) Los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza, ya sea de

manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en
mayor o menor medida en las decisiones del gobierno.
Por Ejemplo
Dentro de este tipo de actores institucionalizados se encuentran: partidos
políticos, grupos de presión, categorías socioprofesionales, etc.
c) En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que
componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se
refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de
experiencias históricas.
d) Finalmente no debe olvidarse que la existencia de un sistema político de

carácter nacional se encuentra inmerso en el contexto internacional, del cual
puede recibir influencias, ya sea como consecuencia de la actuación de otros
sistemas políticos de carácter nacional, o bien, como resultado de acciones del
propio sistema internacional.
16
Easton A “System Analysis of Political Life “.NY 1965
Se trata de una definición bastante completa y compleja, que abarca una
serie de ideas y elementos. Elementos tales como: El régimen político, integrado
por el estado, los poderes y su entramado institucional; la Constitución Política y
las leyes fundamentales reguladoras de la política; la sociedad y la economía; los
actores sociales, en los que se da cabida a los partidos políticos, los grupos de
presión, y los movimientos sociales; la cultura política, y el escenario internacional.
Lo importante en la identificación de un sistema político es que en él, los

elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están a priori
relacionados de forma jerárquica, no existe ningún elemento que sobresalga o
esté por sobre el resto. En este interactuar, una variación en una de sus partes
puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. 17.
En este sistema, pueden presentarse diferentes tipos de relaciones de las

cuales se pueden mencionar: las de poder, de mando, de obediencia, de
satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y
eficacia. Lo interesante de la visión sistémica es que ésta permite estudiar las
interacciones e incorpora un análisis dinámico, un continuo movimiento, que
genera cambios y transformaciones, en algunos aspectos más que en otros. Tratar
de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una
de las tareas fundamentales de la sociología y la ciencia política.
En consecuencia, el concepto de Sistema Político se presenta como algo

integral, como un todo, cuyo análisis exige considerar sus distintos factores,
componentes y las interrelaciones entre éstos. El análisis del Sistema debe
considerar tanto la caracterización de sus distintos componentes, como sus modos
de articulación, y las lógicas explicativas de su dinámica, tanto en su
funcionamiento (análisis sincrónico) como en su evolución y cambio (análisis
diacrónico).
Es en ese contexto en que, el análisis y el estudio de las políticas públicas

como producto del sistema político cobra importancia, por su influencia en el
sistema político, ya que su calidad, oportunidad y pertinencia pueden contribuir a
generar un clima de “gobernabilidad” o de “ingobernabilidad”. En esa perspectiva
las políticas públicas y sus atributos pueden contribuir como un posible
mecanismo de evaluación del sistema político.
De acuerdo a esta aproximación conceptual, las llamadas políticas públicas

se pueden encontrar en uno de los elementos constitutivos de la noción de
sistema político. Esto es en el elemento institucional, en lo que se considera como
régimen político.
Desde esta perspectiva, las políticas públicas son consideradas como

determinados flujos del régimen político hacia la sociedad. Son concebidas como
“productos del sistema político”. Sin embargo, no deben entenderse como
17
Bertallanffy.von A. “Teoría General de los Sistemas”, ICE. México,1976
elementos exógenos del mismo, sino como partes constitutivas de las acciones o
de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente
institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado.
Aron18 define cinco variables que caracterizan cualquier sistema político y

que lo configuran de acuerdo a su interrelación, su jerarquía, y las funciones
específicas que ejercen. Siendo éstos:
- La Constitución y el ordenamiento institucional que ella rige.
- El sistema de partidos políticos y sus características.
- El modo de funcionamiento del régimen político propiamente tal que

considera, la ley electoral y las elecciones, las relaciones legislativo y
ejecutivo.
- Los grupos de presión.
- El personal político o la clase política.
En este contexto se puede afirmar que las políticas públicas son las
acciones de gobierno, es el gobierno en acción, (Gobierno, conjunto de personas y
órganos revestidos de poder para expresar la voluntad del estado y hacer que ésta
se cumpla…) que busca cómo dar respuestas a las diversas demandas de la
sociedad. Dependerá de las características del Sistema Político, más o menos
democrático; más o menos participativo; más o menos inclusivo; el grado de
consenso que dichas acciones puedan generar y el grado de legitimidad de dichas
políticas (pudiendo distinguir así políticas de gobierno y políticas de estado).
Al sistema político le corresponde interpretar y procesar las demandas

ciudadanas, para luego integrarlas en los procesos de toma de decisiones
gubernamentales y entregar respuestas que se traducen en normativas, leyes,
programas o proyectos que constituyen las políticas públicas que caracterizan la
acción de un determinado gobierno.
Precisamente, el estudio de las políticas públicas lo que busca es abordar

este tipo de cuestiones. ¿Cómo procesa el sistema político las demandas
ciudadanas?; ¿Cuáles de estas demandas, y por qué, se transforman en objetos
de políticas públicas?; ¿Cómo y quién determina las respuestas a esas
demandas?; ¿Qué políticas desarrolla el estado en los diferentes campos de su
actividad?; ¿Cómo se elaboran y desarrollan dichas políticas; cómo se evalúan;
cuál es el grado de eficiencia y eficacia de las políticas?, etc.
18
Raymon. Aron”Estudes politiques”, Gallimard. Paris,1972
UNIDAD
POLÍTICAS PUBLICAS
Desde el diagnostico a la implementación de las políticas públicas.
3.2 La Crisis del Estado de Bienestar y las Políticas Públicas
La definición del Estado de Bienestar, requiere necesariamente ser contextualizada en

un marco histórico, ya que de esta manera se pueden comprender las causas que provocan
su crisis.
Amartya Sen, en El futuro del Estado de Bienestar, define la naturaleza de este tipo de
Estado, el cual es el ofrecer protección a las personas, que sin el apoyo de esta Institución
político-administrativa, no serían capaces de lograr una vida con cánones mínimos de
subsistencia; detrás de este concepto se encuentran dos ideas principales, a saber:
- La necesaria interdependencia entre los seres humanos para subsistir, esto es tan simple
como que el individuo depende de los demás para vivir, y con esto Sen lo está
comparando con la economía de mercado, ya que la base de esta última está definida por
el hecho que los individuos solos, obligatoriamente deben interactuar, so riesgo vital.
- La segunda se refiere a la responsabilidad social de la institución estatal, es decir, el

estado es necesario que exista, entre otras cosas, por su responsabilidad social hacia los
pobres y los enfermos.26
Si se pone un marco histórico, se puede decir que a partir de 1945, nace en Europa el
Wellfare State (o estado de bienestar) cuya filosofía económica y política aparece plasmada
en el “informe Beveridge”, en donde se plantea que es necesario: (a) disminuir las
desigualdades sociales, (b) redistribuir la renta, (c) instalar un buen sistema de seguridad
social, y (d) subvencionar áreas y actividades económicas y sociales que a los sectores
empresariales no le interesan por no ser rentables.
26
Amartya Sen. El futuro del estado de bienestar. Revista La factoría # 8. febrero 1999. Catalunya España. El plantea que,
conjuntamente con esta responsabilidad social estatal, esta institución debería incentivar una cultura de la autoayuda, es
decir, que existan condiciones y motivaciones para que las personas se interesen en buscar empleo, y en este sentido, los
seguros de desempleo existentes en Europa, desincentivan el que la gente busque trabajo; amen que el desempleo significa
péerdida de habilidades, desgaste psicológico y la sociedad pierde el aporte de estas personas.

La preocupación por disminuir las desigualdades sociales, por distribuir la renta, e
instalar un sistema de seguridad social al igual que la subvención de actividades, son todas
preocupaciones que obedecen a la responsabilidad social de este estado ligado a la
economía social de mercado; pero se debe agregar que, detrás de lo anterior, no hay sólo
esta preocupación de justicia social, sino también hay un interés por asegurar un alto nivel de
consumo, y con ello un crecimiento del mercado interno (es decir, se diagnostica que hay
masas importantes de población que por ser pobres, no tienen capacidad de consumo, y por
ende, están fuera del sistema, dando como resultado mercados internos muy pequeños).
Por Ejemplo
Este tipo de diagnóstico, fue el que inspiró la política de cambios instaurada
por la Alianza para el Progreso, entre otras, en Chile; la política de Reforma Agraria
en los años sesenta, en el Gobierno de Eduardo Frei Montalvo, la cual surgió por la
necesidad de crecimiento del mercado interno y la necesidad urgente de mejoras en
el nivel de vida del campesinado.
Al mismo tiempo, los valores de filosofía política que inspiraron a este estado serían:
El valor de la libertad; la necesidad de igualdad de oportunidades y la existencia de igualdad
de derechos (democratización), al tiempo que se considera necesario también, la
disminución de las desigualdades sociales como ya se ha planteado (esto último a través de
la seguridad social y redistribución de la renta). Es por esto que se indica al estado como
benefactor, en el sentido que se considera que el estado debe asegurar el igualitario acceso
de sus ciudadanos a la educación, salud, el trabajo, la vivienda, subsidiando estas
actividades de ser necesario; amen de asegurar el libre acceso de los ciudadanos a la
participación social y política.
En el plano más económico-social, se puede ver a este estado como protector-

regulador, en el sentido que se considera que este último debe regular y proteger a la
industria y economía nacional (en términos de asegurar la productividad), y debe regular y
proteger las condiciones laborales de los trabajadores (salario mínimo y condiciones
laborales en general, como condiciones de horario e higiene), situación bajo la cual se
incentiva además, la existencia de organizaciones gremiales y sindicales; como una forma
de no dejar en la indefensión a los trabajadores ante la parte empresarial.27
Cabe aclarar que, el marco histórico, económico y social de análisis de esta
institución político-administrativa es el marco de la economía social de mercado capitalista,
donde está inserta; la base de la comprensión del modelo entonces, está dado por la
interacción público/privado, y más específicamente público/ economía de mercado.
27
La visión clásica del modelo keynesiano sería el inspirador de este modelo de Estado de bienestar que se implementa a
partir de la II guerra mundial; la cual le otorga a la entidad estatal una función interventora tanto en el ámbito de polític a
social como económica, en lo económico como dinamizador del sistema, al corregir las fluctuaciones, que se producen por
los desajustes resultado del funcionamiento del mercado; y en lo social, por medio de lo que ya hemos nombrado: a)
distribución de la renta, b) promoción pleno empleo y c) posibilitación de recursos para el consumo i nterno.

Gómez Bahillo, en Globalización y Crisis del Estado de Bienestar28, plantea que la
intervención del Estado como regulador de la vida económica, se justifica en primer lugar,
porque es la forma de hacer compatible el modo de producción capitalista, que funciona con
la lógica del beneficio, y el sistema democrático que marcha con la lógica de la participación
y redistribución. En segundo lugar, por la necesidad de fomento de la actividad económica y
tercero (y muy importante), por la necesidad de evitar el conflicto social.
El logro de mejores salarios y horarios de trabajo son un ejemplo de intento de evitar

el conflicto social. Pero la presión del sistema, actualmente, por la competitividad, actúa en
sentido contrario.
 La Crisis del Estado y las Políticas Públicas
Como primera tarea se definirá el concepto de Globalización. Este proceso según

Moncada29, entre otras cosas supone “La ampliación, la profundización y la aceleración de la
interconexión mundial existente en todas las facetas de la vida social, de la económica a la
cultural, de la política a la criminal“. Es decir, la globalización, no puede ser entendida si sólo
es analizada por sus efectos económicos, ya que se trata antes que todo, de un proceso
multifacético que afecta todas las áreas, incluso implica la transformación de la vida
personal30 y familiar; es decir, como plantea Giddens, la globalización es un fenómeno
político, económico, tecnológico y cultural dentro del cual se manifiesta claramente la
revolución de las comunicaciones que se inicia hacia finales de los años 60. Esto ha
significado que hoy en día se conviva en una aldea global.
Para profundizar en la idea del efecto multifacético del proceso, Moncada31 plantea
que la globalización se diferencia de la continuidad de la internacionalización, ni tampoco es
otra fase del ciclo de cierres y aperturas de la economía mundial, entre la política de libre
mercado y el proteccionismo. ”La diferencia consiste en el efecto combinado del crecimiento
rápido de las comunicaciones e informática y el creciente poder de los actores
transnacionales en las transacciones económicas y financieras. Se organizan cada vez más
actividades a escala mundial, no sólo para la producción y distribución de mercancías y
servicios, sino también para la difusión de publicidad material y simbólica. La vida de las
personas y el destino de las comunidades dependen cada vez más de lo que ocurre en
lugares remotos”.
28
Gómez Bahillo, C. Sociedad, Individuo y Organización. Editorial Egido. Zaragoza. España.
29
Moncada Alberto. Para entender la Globalización. Libros UNESCO. Centro UNESCO Valencia, España, 2006.
30
Giddens nos plantea “Es un error pensar que la globalización sólo concierne a los grandes sistemas, como el orden
financiero mundial. La globalización no tiene que ver sólo con lo que hay “ahí fuera” remoto y alejado del individuo. Es
también un fenómeno de aquí dentro” que influye en los aspectos íntimos y personales de nuestras vidas. El debate sobre
valores familiares que se desarrolla en muchos países puede parecer muy apartado de las influencias globalizadoras, No lo
está. Los sistemas familiares tradicionales están transformándose, o en tensión, en muchas zonas del mundo, sobre todo,
sobre todo al exigir las mujeres una mayor igualdad” Anthony Giddens: Un mundo desbocado. los efectos de la globalización
en nuestras vidas. Taurus.. México 2000.
31
Moncada Alberto. Op cit.

Por Ejemplo
Lo que le interesa al capital no es que un individuo forme parte de una remota
tribu en África, lo importante es que se consuma Coca cola y que además, en lo
posible, a esa aldea pueda llegar un local más de McDonald`s, y no debería
extrañarnos que el jefe de esta aldea cuente con conexión a Internet y tenga un
teléfono celular.
Es decir, la globalización, además de ser el resultado de la revolución de las

comunicaciones, como se ha planteado, está marcada por un sello muy importante en lo
económico, el cual significa la transnacionalización del capital financiero y especulativo. Se
puede decir entonces que, las principales consecuencias se darían en el plano de lo
económico, y sus efectos se extenderían a la totalidad de la vida social, política y al ámbito
de la cultura.
Los efectos a la institución político-administrativa, llamada estado de bienestar, han

sido analizado por diversos autores, como Gómez Bahillo32 que manifiesta que “La
globalización de la economía, ha supuesto en primer lugar, el agotamiento del modelo
Keynesiano ante los profundos cambios producidos en el mercado mundial, y la aparición de
movimientos especulativos y políticas competitivas a gran escala, que impiden el crecimiento
económico constante, que había posibilitado el desarrollo y funcionamiento del estado de
bienestar; en segundo lugar, la expansión de la nuevas tecnologías, que ha acelerado la
crisis del modelo que han transformado los procesos productivos y sistemas distributivos,
afectando el mundo del trabajo y su organización“. Es decir, el modelo de estado benefactor
sufre una profunda crisis como resultado de la transnacionalización de los mercados y la
imposición global del capital especulativo, a lo cual se agrega que esta nueva fase significa
que el crecimiento de las economía “nacional” pasa a depender y es afectada por las crisis
del sistema a nivel global. Por otro lado, los cambios tecnológicos que conllevan son
ahorradores de mano de obra, afectando la cantidad de puestos de trabajo, amén de que las
empresas han trasladado sus filiales al mundo en desarrollo, ya que les significa un
importante ahorro de costo en el rubro salarios.
Al observar con más detalle los efectos de la crisis, al respecto los autores destacan
fuertemente, una pérdida de autonomía y soberanía por parte de los estados nacionales.
Esto porque ahora esta institución político-administrativa debe pasar a someter sus políticas
económicas, monetarias, laborales y sociales “nacionales” a las exigencias de los grandes
bloques políticos-económicos, a las exigencias de los organismos económicos
internacionales y a las presiones de las empresas transnacionales.
De acuerdo a lo establecido anteriormente, se puede señalar que dentro de los

requisitos necesarios que debía cumplir nuestro país para establecer convenios de libre
mercado con Europa y Estados Unidos, era la transparentación del gasto público. Para ello
se hace necesario crear una institucionalidad que los desarrollara, y así nace “chilecompra”.
32
Gómez Bahillo, C.

A través de ella se canalizan las compras públicas de manera tal que a todas las
necesidades que requieren los servicios públicos y que implique compras, tengan acceso
todos los potenciales abastecedores de ello.
Según Gómez Bahillo “El estado–nación ha ido perdiendo paulatinamente el control

sobre su propia política económica, que está condicionada por las exigencias de
convergencia y competitividad que se van imponiendo entre los países de las áreas más
desarrolladas. Un nuevo control supranacional sobre las políticas económicas nacionales se
está produciendo por parte del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.” En
otros términos, tanto el mercado global, como los organismos económicos internacionales,
van condicionando y determinando las políticas económicas locales; con el consiguiente
perjuicio a la autonomía y soberanía de los estados nacionales.
¿De qué forma afectaría este proceso al funcionamiento los mercados

internacionales? El funcionamiento de estos mercados implica en la práctica “nuevos
patrones de jerarquía y desigualdad, nuevas formas de inclusión y exclusión, que traspasan
fronteras nacionales y penetran en todas las sociedades y regiones del mundo. Amenazan
las existentes formas de cohesión social. La tradicional jerarquía geográfica de la periferia
principal cada vez más coincide con las desigualdades étnico sociales en las mayores
ciudades del mundo”33.
Todos los diagnósticos indican que el funcionamiento de este mercado, agudiza y

acentúa la brecha de desigualdad entre los países ricos y pobres, y crea nuevas formas de
exclusión, como se plantea, como es la pobreza de los emigrantes que van de un país a otro
buscando mejoras laborales.
Cuando se ha planteado que la globalización implica una pérdida de soberanía, es

por efecto de la aparición de nuevos entes reguladores como el funcionamiento de: (1) la red
de capital financiero internacional, (2) la existencia de grandes conglomerados
multinacionales, y (3) la injerencia de Banco Mundial y FMI. Pero la otra razón detrás de lo
anterior, sería resultado de que tanto el capital financiero, los conglomerados multinacionales
y organismos financieros no responden a los intereses de los estados nacionales34.
Lo anterior ¿significa que el Estado-nación no tiene un rol relevante en el impulso y

crecimiento de la globalización? No obstante la pérdida de soberanía, el estado ha tenido un
papel relevante en el desarrollo de este proceso, al firmar convenios internacionales y al
establecer coaliciones políticas con las transnacionales. Es decir, hay en el plano económico,
un aumento de la acción intensiva y extensiva de capital, y en el plano político un cambio en
el tipo de soberanía a nivel mundial (restringida en el caso de los países periféricos), pero
esto no resta importancia al rol fundamental de este actor en el proceso que se ha analizado.
33
Moncada Alberto. Ib.bid Pág 30
34
Osorio Jaime El Estado en el Centro de la Mundialización. Fondo de Cultura Económica. México 2oo4. “El estado se nos
presenta en este cuadro como una entidad frágil y débil ante procesos y nuevos actores que lo rebasan y que –como una
novedad de la globalización– limitan su soberanía. Más a fondo, el supuesto implícito es que el capital financiero
internacional, los conglomerados multinacionales y organismos financieros internacionales no responden a intereses
estatales”.

“La expansión económica del capital, que busca borrar fronteras, se ve limitada en el
terreno político por la presencia del Estado-nación que fija fronteras. Pero este es un aspecto
de la contradicción. Al mismo tiempo, la mundialización capitalista sólo ha podido alcanzar
los niveles actuales, y podrá seguir avanzando apoyada en el Estado-nación, el cual podrá
redefinirse, ampliando, por ejemplo, los espacios “nacionales” que controle, pero que
mantendrá los rasgos esenciales que lo definen como tal y con ello las disputas entre
Estados capitalistas”35. En otras palabras, un proceso de cambios en la soberanía, no debe
ser confundido con el hecho de llegar a plantear que el rol del estado pasa a ser
insignificante como efecto de la globalización, fenómeno que no debe extrañarnos, por lo
demás, ya que el estado de bienestar siempre se planteó como parte del proceso de
surgimiento del sistema capitalista.
3.3. El Desarrollo y las Políticas Públicas
El desarrollo debe ser concebido como un proceso que se presenta en determinado

contexto sociocultural y político–económico; y además, en determinado marco de tiempo y
espacio, como toda actividad y proceso humano, y por ende, es dinámico. En otros términos,
el desarrollo es un proceso dialéctico, es decir, no es irreversible en el sentido que puede
haber retrocesos y avances, y además puede presentar diversos grados, es decir, en una
misma realidad sociohistórico, al interior de un país pueden haber zonas más desarrolladas
que otras. Al mismo tiempo, es un proceso que puede ser por etapas, las que pueden
complementarse y contraponerse, y en donde pueden haber cambios y saltos cualitativos.
Todo lo cual tampoco quiere decir, necesariamente, que se trate de un proceso
unidireccional, como plantea la teoría de la modernización, en donde se manifiesta que los
países “en desarrollo” deben seguir el modelo americano; ya que (al contrario de lo que
plantea esta teoría) lo que es racional, dentro de determinado contexto socioeconómico, es
relativo a ese contexto donde está inserto.
Por Ejemplo
La lógica económica de un campesino de la India es funcional a su realidad;
por lo tanto, no se trata que sus decisiones económicas sean irracionales, sino que
éstas responden y están adaptadas a una lógica diferente a la lógica occidental,
siendo, entonces racionales respecto de esa realidad.
El desarrollo es un fenómeno donde las diversas áreas de la realidad, necesariamente

siempre dependen unas de otras para poder subsistir (es decir, son interdependientes). En
otros términos, lo que sucede en un estado-nación, en el área de lo económico y de
desarrollo productivo-tecnológico, produce y determina cambios en el área de la
organización social y la cultura. Ahora bien, si esto lo trasladamos a la realidad de los
35
Osorio Jaime. Op cit. Pág.157.

estados-nación se debe decir que la historia ha demostrado que el desarrollo de los diversos
países ha dependido y ha sido afectado por lo que sucede en las otras realidades socio
históricas, es así como se puede explicar gran parte del desarrollo de los países del centro
gracias a la expoliación que han realizado de los países periféricos; entonces, la
dependencia no sería sólo unidireccional, es por esto que se plantea el proceso de desarrollo
como algo dialéctico y dinámico.
3.3.1 Teorías Explicativas del Desarrollo
Una de las definiciones bastamente aceptadas entre los estudiosos, es que el concepto
de desarrollo es: una condición social y política dentro de un país, que se caracterizaría
porque:
2. Las necesidades de la población son satisfechas con un uso racional y sostenible de los
recursos naturales, es decir, con un respeto al medioambiente.
3. Las poblaciones tendrían acceso a satisfacer sus necesidades básicas de vivienda, salud,
educación y alimentación.
4. En lo económico, se le garantiza a las personas y grupos sociales oportunidades de

empleo y oportunidades de satisfacción de sus necesidades básicas, y en donde se
procura una redistribución positiva de la renta y riqueza nacional.
5. En lo político, los ciudadanos tendrían garantizado el poder participar y organizarse (para

poder elegir y ser elegidos, y poder defender sus condiciones laborales, entre otras
cosas), y por la existencia de gobiernos democráticos que proporcionan beneficios
sociales a sus ciudadanos.
Como se observa entonces, esta definición corresponde exactamente, con la que se

ha descrito con anterioridad como características del estado de bienestar.
Dentro de las teorías que explican el desarrollo económico y social; se encuentran las
siguientes: (1) teoría de la modernización, (2) teoría de la dependencia, (3) teoría de los
sistemas mundiales, y (4) teoría de la globalización (esta última ya fue expuesta).
 Teoría de la Modernización.36
36
En su libro Modernidad, Razón e Identidad en América Latina. Jorge Larraín, (Editorial Andres Bello.1996) nos plantea la
visión de Giddens, respecto de cuales serían las tres fuentes importantes de dinamismo de la modernidad: la primera sería
la separación tiempo/espacio. Las sociedades premodernas se caracterizarían por no tener desligados estos dos conceptos.
Ahora, la separación de estas dos dimensiones sería muy importante porque así se produciría una separación de las
actividades sociales del contexto que las rodea, además de permitir la creación de organizaciones racionalizadas como el
estado moderno que conectan lo local y lo global.

La teoría de la modernización surge en el contexto posterior a la segunda guerra
mundial, donde se da un cuadro compuesto por tres procesos paralelos; por un lado EE.UU
pasa a ser la primera potencia mundial, ante una Europa debastada, luego del conflicto, y
que es apoyada por este país al implementarse el Plan Marshall; por otro, nace el bloque
soviético–comunista, el que se extiende tanto en Europa oriental, como a China y Corea; y
por último, se da una desintegración del imperialismo colonial Europeo en Asia, África y
América Latina, donde se da nacimiento a nuevos estados nacionales.
El eje central de comparación de esta teoría, lógicamente, como su nombre lo dice

sería Moderno/tradicional, donde lo tradicional está reflejado necesariamente por la situación
de los países del tercer mundo; y lo moderno por la situación y modelo existente en el mundo
capitalista occidental, a saber EE.UU. y Europa. El diagnóstico es que los países “atrasados”,
para lograr su despegue, deben abandonar sus estructuras arcaicas en lo político (pasando
a tener en su estructura sociopolítica división de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial,
entre otras cosas), en lo económico y en lo ideológico (Redfiel habla de las estructuras
mentales arcaicas del campesinado, las cuales les impedirían salir de la pobreza) y que
además, para lograr este proceso de ser modernos deben tener como norte, la imitación del
modelo americano o europeo.
Por otra parte, el proceso modernizador, al mismo tiempo se plantea como un proceso
homogenizador, un proceso sistemático y progresivo, irreversible y de largo plazo. Lo cual
quiere decir, que lo moderno no hará a todos iguales (tanto a países ricos como pobres) bajo
el modelo sociocultural y valores americanos.
Asimismo, el llegar a ser modernos sería un camino por etapas, las cuales deben ser
constantes en el tiempo además de progresivas. Se considera que cada etapa es un escalón
superior en el camino al progreso, superior, porque cada una se plantea, además, como
irreversible, es decir, que luego de logrados determinados cambios, éstos no desaparecen o
se vuelven a transformar. Por último, el alcanzar la modernidad sería un proceso largo en el
tiempo (por evolución a lo largo de esta dimensión) y aquí, entonces se da una influencia de
las concepciones evolucionistas sobre esta teoría.
 Teoría de la Dependencia
Esta teoría surge en los años 50, fundamentalmente producto de las investigaciones
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), donde uno de su autor
más destacado es Raúl Prebish.
La segunda, es el desarrollo de mecanismos de desarticulación, es decir, mecanismos de separación de las relaciones

sociales de los contextos locales de interacción y su reformulación o reestructuración en tiempos/espacios indefinidos. La
creación de un medio simbólico como el dinero sería un ejemplo de ese fenómeno. La tercera, sería la apropiación reflexiva
del conocimiento en las sociedades premodernas, la reflexividad se aplicaría, según el autor, con respecto a la tradición, ya
que toda acción situaría su valor social con respecto a una continuidad con el pasado; en cambio, en la sociedad moderna,
pensamiento y acción serían constantemente transformados de acuerdo a la nueva información que entregaría la misma
práctica.

Este autor propone un modelo hacia el desarrollo que se asemeja al modelo de estado
de bienestar, y en el cual plantea entre otras cosas:
- Un papel gubernamental más eficiente en el desarrollo nacional.
- La promoción de un mercado y demanda interna que sea la base para la promoción de

una industria nacional en Latinoamérica en particular, y en los países en desarrollo en
general.
- En la misma línea de lo anterior, se propone una mejora salarial de los

trabajadores.
- Un sistema de seguro social más eficiente por parte de los gobiernos, de manera de
hacer más competitivos a los sectores pobres.
- Se propone una política de protección a la producción nacional, bajo la fórmula de

imponer determinadas tarifas y cuotas a los mercados externos (modelo de sustitución de
importaciones).
- La creación de una plataforma de inversiones donde se permita la entrada de capitales

extranjeros, pero donde se de prioridad al capital nacional.
Estas propuestas, que fueron la base de la teoría de la dependencia y de la visión de

la CEPAL , se consideran fracasadas hacia fines de la década del 50 por parte de autores
como Theotonio dos Santos o Enzo Faletto, los cuales profundizan esta teoría, la que se
caracterizaría por incluir en ella elementos teóricos propios de la visión económica
Keynesiana (visión liberal ya revisada) y elemento de la visión neomarxista, los cuales en
definitiva, ya se encuentran en las propuestas de Prebisch; (a) La necesidad de activar y
promover la demanda interna para lograr, a su vez un crecimiento del mercado; (b)
reconocimiento de la importancia de la industria en el desarrollo nacional, en términos de la
generación de valor agregado a los productos; (c) incremento de los ingresos de los
trabajadores como manera de mejorar la condiciones del mercado nacional; y (d) se enfatiza
en la necesidad de un rol gubernamental más activo y efectivo del estado, en las mejoras de
las condiciones de desarrollo y de vida en los países.
El eje del análisis, en el caso de esta teoría, sería la contraposición centro/periferia,

donde la periferia son los países del tercer y cuarto mundo, y donde el planteamiento
principal, lógicamente, es que el desarrollo de los países periféricos depende, está afectado,
por la relación que tienen con los países del centro (es decir, estos países necesitarían para
su desarrollo de una relación con el centro, lo cual no sería el caso de estos últimos países,
con desarrollo independiente).
La relación centro/periferia sería, entonces, de dependencia y subordinación, entre
otras cosas, por el hecho que el desarrollo de los países periféricos, depende de los avances
científico-tecnológicos del centro. A su vez, también sería de dependencia y subordinación
por el hecho que se trataría de un intercambio desigual, porque estos países aportarían
materias primas (con un pago de muy bajo costo por parte de los países centrales) y por
parte del centro, se daría una fuerte intervención en la realidad histórica, político-económica y

social de la periferia, lo anterior gracias a la convivencia de las élites locales de los países
periféricos.
Por otra parte, la visión dependentista plantea también, que los países periféricos
logran mejores niveles de desarrollo cuando, por motivos históricos o de otro tipo, los lazos
con el centro se han hecho más débiles.
Como proceso histórico, se plantea que cuando los países centrales se recuperan de
la guerra y otras crisis integran al nuevo sistema a los países periféricos, con lo cual el
crecimiento e industrialización de estos países se tiende a ver subordinado.
Un último punto se refiere a que se habría dado una relación de mayor dependencia y
subordinación con respecto al centro, en el caso de los países más subdesarrollados y con
estructuras tradicionales feudales, lo cual es una verdad. Según la visión de Dos Santos, la
dependencia sería el resultado de la producción industrial tecnológica, y en menor medida
por efecto de los vínculos financieros a monopolios centrales. Hoy en día, el peso de los
grandes monopolios internacionales y del capital financiero es tan poderoso que puede ser
visto como tan o más importante que la dependencia tecnológico-industrial.
Se hace necesario señalar que el concepto de dependencia debe ser relativizado, en

el sentido que no debe ser analizado como un fenómeno unidireccional, ya que la realidad
histórica indica que el desarrollo del centro se pudo realizar gracias al “generoso” aporte de
capital humano y riquezas materiales de los países periféricos. Por lo tanto, el desarrollo
central también se sustentó en los países de la periferia.
 Teoría de los Sistemas Mundiales
Esta teoría surge en los años 60, influida por la nueva forma que fue tomando el
desarrollo del sistema capitalista a nivel mundial; el que se caracterizó por un cuadro de
mejores condiciones para que los países del tercer mundo pudieran mejorar sus condiciones
de vida; lo anterior derivado de una determinada circunstancia económica: “una menor
influencia de los sistemas financieros y sistemas de intercambio a nivel internacional”. Lo
anterior, producto de que el capitalismo entra en crisis en EE.UU. por la guerra de la guerra
de Vietnam, el abandono del patrón oro por dólar, alza del precio del petróleo (1973 y 79),
fenómeno de estanflación37, déficit fiscal, etc. Todo lo cual constituían signos de
debilitamiento de la influencia económica norteamericana a nivel mundial.
También entra en crisis el mundo socialista, marcada por la división chino-soviética, el

estancamiento económico de los estados socialistas que los lleva a tener una gradual
apertura hacia las inversiones capitalistas; el fracaso de la revolución cultural en China; todo
lo cual fuerza a estos países a la necesidad de hacer cambios en su agenda de desarrollo.
El crecimiento económico de países del Asia oriental, como Taiwán, Corea del Sur,
Hong Kong, Singapur y Japón que lleva a pensar que su milagro económico ya no es un
imperialismo manufacturero.
37
Se denomina el fenómeno que se dio en los años 70 que se caracterizó por estancamiento económico e inflación.

Esta escuela de pensamiento, del ámbito de la sociología, nace en el Centro de
Estudios de Economía, Sistemas Históricos y Civilización de la Universidad Estatal de Nueva
Cork, bajo el liderazgo de Immanuel Wallerstein.
La unidad de análisis que aplica esta teoría al comportamiento de la sociedad, es el

sistema-mundo, donde se compara lo macro con lo micro. Wallerstein plantea que “la
perspectiva de los sistemas mundo niega que la “nación-estado” represente de alguna forma
a una “sociedad “relativamente autónoma que se “desarrolla” con el tiempo”. Es decir, los
límites del estado-nación no necesariamente coinciden con las diversas sociedades que
están en su interior y no necesariamente, tampoco, estas sociedades se “desarrollan” en el
sentido que plantean, quienes se adscriben a la teoría de la modernización.
La segunda premisa de esta perspectiva es la larga duración en el tiempo; esto quiere

decir que los sistemas-mundo son sistemas históricos, es decir, que tienen comienzo y final
en el tiempo, y están insertos en un sistema mundial, sistema que sus estructuras no son
inamovibles en el tiempo.
El tercer elemento es que el sistema mundo se sitúa desde la perspectiva del sistema
de la economía mundo capitalista en particular, la cual se caracterizaría entre otras cosas
por: (1) tener a la acumulación de capital como fuerza impulsora; (2) tener una división del
trabajo desigual entre centro y periferia; (3) tener una estructura donde se da una zona
periférica; (4) la importancia de la mano de obra asalariada y no asalariada; (5) la existencia
de una correspondencia entre los límites de la economía mundo y los de los estados
soberanos que componen el sistema; estados cuya hegemonía, además tiene la
característica de ser fluctuantes y cortas en el tiempo; (6) la no relevancia de los estados,
grupos étnicos y familias, los cuales se crean y recrean constantemente; y (7) el sistema se
caracterizaría por “un patrón, tanto de ritmos cíclicos como de tendencias seculares que
encarna las contradicciones inherentes al sistema y que explica la crisis sistémica que
supuestamente vivimos en la actualidad”38. Es decir, sería inherente al sistema este patrón
de crisis cíclicas producto de sus propias contradicciones.
Desde esta perspectiva, el sistema mundo sería un sistema dialéctico, inserto en un

movimiento histórico, y por ende, inserto en un sistema económico mundial capitalista que
tiene un centro y una periferia.
Realice ejercicios nº 28 y 29
3.3.2 Políticas Públicas para el Desarrollo
Antes de abordar el tema de las políticas públicas y/o de cual serían las políticas aptas
para el desarrollo, se definirá con Kliksberg el cuadro histórico-económico en el cual se
desarrollan.
38
Wallerstein, Emmanuel,” Impensar las ciencias sociales”. Editorial Siglo XXI. México. 2004

“La caída de la teoría del derrame, la revalorización del capital humano y del capital
social, y el replanteo de las relaciones entre inequidad y crecimiento, son dimensiones
centrales de un debate más amplio que está alcanzando a la orientación global de los
modelos de desarrollo”39.
El modelo se fundamenta en el supuesto que el crecimiento económico “chorrearía”

hacia los sectores más desposeídos de la sociedad; en otros términos, se daría una relación
proporcional entre crecimiento económico y disminución de desigualdades. Pero la realidad
demostró ser más compleja que eso. Conjuntamente con esto se comienza a vislumbrar que
parte de las soluciones hacia el desarrollo pasaba porque las políticas públicas comenzaran
por revalorizar y tomar en consideración, el gran rol del capital humano (y de su capital
social), en el desarrollo de su propia realidad. Lo anterior, lleva al autor a plantear que es
necesario repensar el rol del Estado, para que éste asuma un rol de un motor activo de
desarrollo social, “un abordaje usual del tema de cómo rediseñar el Estado para facilitar y
promover el desarrollo social pasa por trabajar directamente sobre sus estructuras
organizacionales, hacer eficiente su gestión, incorporar técnicas modernizantes. Se trata de
aspectos de imprescindible tratamiento, pero hay una necesidad previa. Es necesario discutir
ante todo qué rol se desea que cumpla el Estado.”40
Es decir, antes de discutir cómo hacer más eficiente la gestión estatal, se debe
despejar cuál es el rol que debe cumplir el estado. El modelo del derrame (el solo crecimiento
llevaría a solucionar la pobreza) llevaría a una concepción minimalista y asistencialista del
papel del estado en lo social. El fracaso de estas visiones minimalistas lleva a Kliksberg a
plantear la necesidad de que exista un Estado inteligente en lo social, es decir, un Estado
que asuma como propio el desarrollo del capital humano (y social), y que al mismo tiempo
promueva un trabajo eficiente de mejora de la equidad.
Para este autor lo importante es la interrelación articulada tanto de lo económico y

social en un modelo de desarrollo en el que se complementen a través del papel que debe
jugar el Estado como elemento concertador y sinergizante. “La creación de empleos y
políticas de ingresos adecuadas han de hallarse en el centro de esta interrelación. Por otra
parte, parte fundamental del nuevo rol, es sumar aliados al esfuerzo por enfrentar los
problemas sociales. El Estado debe generar iniciativas que promuevan la participación activa
en este esfuerzo de los actores sociales básicos, empresa privada, sindicatos, universidades,
la sociedad civil en todas sus expresiones”41.
En resumen, entonces, un rol central del estado en la articulación de lo económico y lo
social, a través de una preocupación por el desarrollo del capital humano, el incentivo en la
creación de empleos y políticas de ingresos adecuadas, la suma de voluntades
público/privadas y por intermedio de la implementación de políticas públicas que incluyan la
participación activa de la población y sus organizaciones e instituciones (sindicatos,
universidades, organizaciones vecinales) en el desarrollo de su propia realidad. Es decir, se
trata, de sumar, y de plantearse en un escenario donde no hay antinomia Estado/mercado.
39
Kliksberg, Bernardo. Repensando el Estado para el Desarrollo Social: Más allá de los dogmas y convencionalismos.
Reforma y democracia # 8 .1997. Centro latinoamericano de administración para el desarrollo. CLAD. Venezuela.
40
Kliksberg. Op cit. Pág.10.
41
Kliksberg Ibid. Pág.14.

3.4 La Modernización del Estado y la Gestión Pública
Diversos estudios, a través de sus diagnósticos, han planteado el fracaso de los

estados latinoamericanos en las denominadas “reformas administrativas”. “Una historia de
fracasos donde los ajustes periféricos en el papel no han generado cambios sustantivos en el
funcionamiento de los servicios públicos”42. Es decir, se trataría de un proceso en donde los
“cambios” se caracterizarían por:
- Ser inducidos artificialmente (y por ende, son resistidos).

- Ser sólo “cambios de fachada” del aparato público.
- Ser “cambios” que incluyen una simbiosis no muy benéfica de lo nuevo (moderno) con lo
viejo (lo tradicional).
Frente a lo anterior, Kliksberg43 propone un perfil de un nuevo Estado, el cual

denomina “el estado necesario”.
El primer rasgo que plantea para este estado, es su gobernabilidad, esto es un estado
que sea efectivamente capaz de gobernar, ya que para hacerlo no basta con tener el poder
político, sino tener una soberanía efectiva.44
El segundo rasgo, es la democratización de la sociedad, esta fase requiere de un

estado que ayude efectivamente a la rearticulación de la sociedad civil, fomentando la
rearticulación de las organizaciones sociales básicas y la creación de nuevas formas de
organización (importancia del aporte del capital social, se agrega que sólo el sistema
democrático puede llevar adelante este proceso).
El tercer rasgo, debe ser un estado que sea capaz de actuar en el marco siempre
presente de las crisis económicas endémicas en la región. Lo que se traduce en que, en
términos de políticas sociales debe aplicar discriminación positiva, o sea, debe aplicar una
redistribución del gasto público (proviene de diversos sectores de la economía) hacia los
sectores sociales básicos. En términos organizacionales, se plantea que se debe terminar
con la vieja práctica de sectorializar el trabajo de distintas áreas e instituciones de la
administración estatal, en pos de una gestión interinstitucional. Ya que esto permitiría “lograr
metas más significativas, la movilización de recursos ociosos importantes y la posibilidad de
obtener niveles de optimización y de productividad mayores”45.
42
Ramírez Alujas, Álvaro Vicente. Reformas del estado y modernización de la gestión pública. Lecciones y aprendizajes de
la experiencia chilena. Instituciones y desarrollo. Instituto Internacional de Gobernabilidad. Barcelona. España. 2002.
Pág.149.
43
Kliksberg, Bernardo. Gerencia Pública en Tiempos de Incertidumbre. Instituto Nacional de Administración Pública.
España, 1989.
44
Es así que nos plantea “Se requiere un estado que sea efectivamente soberano, lo que significa que decida en forma
autónoma, por lo pronto frente a los factores de influencia externa”.
Kliksberg, Bernardo. Gerencia Pública en Tiempos de Incertidumbre. Instituto Nacional de Administración Pública. España.
1989.
45
Kliksberg, Bernardo. Op cit .Pág103.

El cuarto rasgo de este perfil organizacional renovado del Estado sería la
descentralización, es decir, la necesidad de traspaso efectivo de poder económico y político
a las regiones, lo cual debe ser acompañado de un incremento de la capacidad real de
gestión, ya que sin lo anterior, no puede haber un traslado efectivo de este poder político-
económico.
El quinto rasgo, se refiere a la política de personal, debe ser orientada al trabajo de

temas importantes como el de las remuneraciones que se desarrollen áreas que sean
comparables con el mercado de trabajo privado, y la redistribución del personal público con
el fin de optimizar sus funciones.
El sexto rasgo se refiere a la relación con la ciudadanía, el perfil organizacional debe

apuntar a la necesidad de hacer transparente la gestión pública a los ojos de la ciudadanía.
Es decir, la participación ciudadana debe integrarse al control de la gestión estatal, esto
también como una manera de hacer más democrática la gestión.
En séptimo rasgo propone que el estado debe poner en práctica un modelo

organizacional que sea el contrario del antiguo esquema Weberiano. La nueva organización
debe tener como característica básica, la flexibilidad y capacidad de adaptación rápida al
contexto, además de tener como rasgo la eficiencia. Debe ser una organización que estimule
la generación de soluciones y respuestas creativas a los problemas. Soluciones que,
planteen un uso eficiente de recursos escasos y propios. Por último, este nuevo esquema se
complementa con el interés, por parte de la organización, por la participación e integración a
nivel internacional, participación que puede ser bajo diversas fórmulas; cogestión o
integración a círculos de calidad, entre otros.
Como se observa entonces, los desafíos que demanda la necesidad de una nueva
gestión no son pocos: demanda un estado que tenga gobernabilidad y al tiempo democratice
a su sociedad, un estado que redistribuya el gasto público, que gestione
interinstitucionalmente, que descentralice al pasar poder a regiones, que modernice su
política de personal, que transparente y haga participativa la gestión (control ciudadano).
Ramírez Alujas plantea que se requieren esfuerzos sistematizados para actualizar y

dinamizar el funcionamiento de los servicios públicos, para cambiar el “modo de hacer las
cosas”. Lo primordial es incorporar procesos de aprendizaje constantes que les permitan
“hacerse concientes de sí mismos”, adecuarse a los nuevos escenarios desde una
perspectiva más “biológica” y no tan “mecanicista”, que privilegie la apertura e incorporación
de la ciudadanía en un estrecho esfuerzo por fortalecer confianzas y hacer que ”la gestión
pública sea un preocupación social permanente, y que comprometa recíprocamente a todos
los actores”46.
En resumen, plantea: lo importante sería, lograr cambios en las prácticas (lo cual
incluye un trabajo de rompimiento de resistencias basadas en costumbres arraigadas
culturalmente), la incorporación de procesos de aprendizaje continuos; y por último, también
lo importante sería la incorporación de la ciudadanía al proceso. Lo anterior no difiere de lo
46
Ramírez, Alujas. Op cit. Pág.103.

que plantea Kliksberg que propone que la organización debe estar abierta a la innovación,
ser flexible, tener capacidad de adaptación, integrarse al contexto internacional, e integrar la
participación y trabajo conjunto con la ciudadanía.
Finalmente, Ramírez Alujas47 señala que los contenidos de la nueva gestión pública
serían los siguientes:
- Fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión transversal,

control y evaluación de resultados).
- Descentralizar y orientar resultados, flexibilizando las estructuras y los procedimientos.
- Crear competencia y capacidad de elección (mercados internos, contratación de

servicios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios).
- Proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer

estándares de servicio e indicadores de desempeño).
- Mejorar la gestión de recursos humanos.
- Optimizar el uso de las tecnologías de la información (comunicación electrónica interna y

externa, gestión de procedimientos y automatización de oficinas, información de gestión).
Como se señala al inicio de esta unidad, se puede establecer que acerca de las
políticas públicas, aún hay mucho que desarrollar y analizar, es decir, continuar con un
esfuerzo metodológico por parte de los teóricos. Por parte de las autoridades, la tarea es que
los productos suministrados, produzcan los efectos deseados.
47
Ramírez, Alujas. Ibid. Pág.151

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Cuadro Nº 1: Componentes del Territorio

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En el cuadro Nº 1 se presenta una forma de componerse el territorio, pero

Por lo tanto, se debe distinguir al territorio geográfico, constituido por el espacio

Cuadro Nº 2: El Territorio como medio de acción del Estado

En relación a las personas, la posesión de un territorio por el Estado justifica a

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Cuadro Nº 3: Características del Territorio

La unidad Es una característica de éste, ya que cada Estado tiene

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A continuación, se analiza algunos ejemplos de estas teorías:

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b) Fin distinto del bien común

Es posible encontrar distintas teorías de acuerdo al movimiento político, en