Descentralizacion Forestal 2006 PDF

3
Pablo Pacheco
Descentralización
forestal en Bolivia:
Implicaciones en el gobierno de los recursos
forestales y el bienestar de los grupos marginados
2 DESCENTRALIZACIÓN FORESTAL EN BOLIVIA
Centro para la Investigación Forestal Internacional CIFOR

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo CIID/IDRC
Portada: Kristen Evans. Comunidad agroextractivista en el departamento de Pando, Bolivia.
Edición del texto: Martha Cuba-Cronkleton
© Todos los derechos reservados. Este trabajo fue posible gracias al apoyo financiero del Centro Internacional
de Investigaciones para el Desarrollo, Ottawa, Canadá.
Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada en un sistema de recuperación o
transmitida de forma alguna o por medio alguno, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia o de otro modo
sin autorización previa del CIFOR y el CIID . Las opiniones expresadas son las de los autores y no necesariamente
reflejan los puntos de vista de CIFOR , CIID y sus colaboradores.
Primera edición, febrero de 2006.
DL: 4-1-428-06
Producción:
Plural editores
Rosendo Gutiérrez 595 esq. Ecuador
Teléfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz – Bolivia
Email: plural@acelerate.com
Impreso en Bolivia
5
Contenido
Lista de siglas y acrónimos .................................................................................................. 7

Presentación ........................................................................................................................... 9
1. La descentralización y los bosques............................................................................. 11
2. Principales rasgos del sector forestal boliviano ....................................................... 17

1. Bosques y distribución de tierras forestales...................................................... 17
2. Sistemas de tenencia y usuarios forestales........................................................ 19
3. El sector forestal y los encadenamientos sectoriales ....................................... 23
4. Algunos problemas estructurales del sector forestal....................................... 26
5. Cambios recientes relevantes para la gestión forestal ..................................... 28
3. El sistema de gobierno descentralizado .................................................................... 31

1. El lento recorrido de la inclusión social ............................................................. 31
2. La incorporación gradual de la planificación participativa ........................... 34
3. Los pasos hacia la descentralización fiscal........................................................ 35
4. Descentralización y alivio a la pobreza ............................................................. 37
4. Políticas públicas y gobierno de los recursos forestales ......................................... 39

1. Las reglas de juego para el uso de tierras y bosques ....................................... 39
2. La descentralización del sistema forestal público............................................ 41
3. Iniciativas emergentes de la gestión forestal municipal ................................. 42
4. Desafíos para el gobierno de los recursos forestales ....................................... 44
5. Disputas por el poder y pugnas institucionales....................................................... 47

1. Gobierno central versus gobiernos municipales .............................................. 47
2. Elites económicas locales versus liderazgos sociales ...................................... 48
3. Organizaciones tradicionales versus grupos asociativos ............................... 50
4. Políticas agraristas versus políticas forestales .................................................. 51
5. Visiones conservacionistas versus de desarrollo.............................................. 52
6. Descentralización e impactos en el bienestar social ................................................ 55

1. Los ganadores y perdedores con la descentralización .................................... 55
2. Las barreras para mejorar el bienestar de los grupos marginados ............... 57
3. Iniciativas para revertir el círculo de la discriminación.................................. 58
7. Conclusiones .................................................................................................................. 61
8. Temas futuros de investigación y acción ................................................................... 63
Bibliografía ............................................................................................................................. 67
7
Lista de siglas y acrónimos
AECI Agencia Española de Cooperación Internacional

AFIG Asociación Forestal Indígena de Guarayos
AFRM Área Forestal de Reserva Municipal
ANMI Área Natural de Manejo Integrado
ASL Asociación Social del Lugar
CAF Corporación Andina de Fomento
CDF Centro de Desarrollo Forestal
CFO Certificado Forestal de Origen
CFV Concejo de Certificación Forestal Voluntaria
CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
CIPA Centro de Investigación para la Preservación de la Amazonia
CNRA Concejo Nacional de Reforma Agraria
COCGAM Concejo Ciudadano para la Gestión Ambiental Municipal
COPNAG Central de Organizaciones de Pueblos Nativos Guarayos
DED Agencia Alemana de Cooperación para el Desarrollo
DUF Directorio Único de Fondos
EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza
ENDAR Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural
FONABOSQUE Fondo Nacional para el Desarrollo Forestal
FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social
INC Instituto Nacional de Colonización
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
LPP Ley de Participación Popular
MDS Ministerio de Desarrollo Sostenible
MDSMA Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
ONG Organización no Gubernamental
PGMF Plan General de Manejo Forestal
PIB Producto Interno Bruto
PLUS Plan de Uso del Suelo
POP Plan de Ordenamiento Predial
PRODISA Programa de Desarrollo de las Provincias Ichilo y Sara
SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas
SF Superintendencia Forestal
SISPLAN Sistema Nacional de Planificación
TCO Tierra Comunitaria de Origen
UFI Unidad Forestal Indígena
UFM Unidad Forestal Municipal
9
Presentación
Este documento presenta los re- El CIFOR se ha interesado en esta

sultados del estudio “Descentraliza- problemática, principalmente en anali-
ción Forestal en América Latina: Mi- zar los impactos que el proceso general
rando hacia el Futuro”, realizado por de descentralización, y particularmen-
el Centro para la Investigación Fores- te de la gestión forestal, han tenido en
tal Internacional ( CIFOR ) con financia- el manejo de los recursos forestales y en
miento del Centro Nacional de Inves- la distribución de los beneficios econó-
tigaciones para el Desarrollo ( CIID ). micos derivados de ese aprovechamien-
Desde la década de los 1990, varios to para todos los actores que dependen
países de América Latina se han de- de los recursos de los bosques. La reali-
dicado a promover la descentrali- dad de la descentralización forestal ha
zación administrativa, financiera y llevado a resultados bastante diversos.
política de los estados nacionales ha- En ese orden, el CIFOR se ha interesado
cia niveles de gobierno más bajos en por estudiar cuáles son las condiciones
la jerarquía territorial, que en la ma- que explican por qué solo en algunos
yoría de los países corresponde con el casos se llegan a obtener buenos resul-
gobierno municipal. Aunque se han tados, cuáles los factores que limitan la
invertido mayores esfuerzos en la des- gestión forestal local, y que es lo que eso
centralización de los servicios socia- significa para el uso de los bosques y la
les (por ejemplo, educación y salud), equidad en el ámbito local.
gradualmente se ha dirigido mayor
atención a descentralizar la gestión de La investigación que aquí se presen-
recursos naturales, y particularmente ta parte de la premisa de que el objetivo
de los forestales. principal para descentralizar las respon-
sabilidades y la toma de decisiones so- beneficios de la descentralización fores-

bre recursos forestales al nivel de gobier- tal para los grupos sociales ligados a ac-
no municipal debería ser el de mejorar tividades forestales.
las oportunidades para los grupos loca-
les, y particularmente de los grupos so- Esta investigación incluye estudios
ciales marginados, de participación en en Bolivia, la Amazonia Brasilera, Gua-
la toma de decisiones sobre recursos fo- temala, Honduras y Nicaragua, así
restales y ampliar los beneficios que ellos como un documento síntesis, que pre-
obtienen de esos recursos. Este estudio senta una propuesta de agenda regio-
pretende: 1) analizar el estado actual de nal de investigación. Cada uno de es-
la descentralización forestal en la región, tos estudios es publicado por separado
2) identificar sus efectos en los grupos con la finalidad de facilitar su lectura y
sociales que dependen de los recursos distribución, y contribuir tanto al deba-
del bosque, 3) desarrollar un marco con- te nacional sobre estos temas, pero tam-
ceptual para entender las interacciones bién a los foros internacionales de dis-
entre descentralización, gobernabilidad, cusión. El equipo de investigación ha
y medios de vida, y 4) identificar las fu- sido compuesto por Anne Larson, Pa-
turas direcciones para la investigación y blo Pacheco, Mario Vallejo, Fabiano
acción que pueden llevar a mejorar los Toni, José Miguel Barrios e Iván Guillén.
Doris Capistrano
Directora del Programa Bosques y Gobernanza, CIFOR
11
1. La descentralización y los bosques
El presente documento forma parte Las definiciones más convenciona-

de una iniciativa de investigación ma- les de descentralización indican que es
yor orientada a comprender mejor las un acto por el cual el Estado cede pode-
implicaciones de la descentralización res y recursos a actores político-admi-
forestal en América Latina. Este esfuer- nistrativos sub-nacionales y en niveles
zo busca analizar, por un lado, el estado territoriales más bajos (Manor 1999,
de la discusión teórica sobre las implica- Ribot 2002). Existen diversos modelos
ciones del proceso de descentralización de descentralización, desde los más
en la gestión de recursos naturales, en administrativos hasta los más políticos.
particular forestales, y por otro conocer, Dichos modelos se basan en paradig-
desde la perspectiva de los actores so- mas que parten de supuestos diferen-
ciales e institucionales, cuáles han sido tes sobre el rol de los gobiernos, de los
los avances y los problemas que se ha sistemas políticos de representación, de
enfrentado con la implementación de la la acción colectiva y de las autonomías
descentralización de la gestión forestal, sociales. En muchos casos, la descentra-
y cuáles las acciones que podrían ser lización es un proceso de transferencia
puestas en práctica para mejorar ese pro- de responsabilidades que se produce de
ceso. En el marco de esos objetivos, una manera gradual, y con tensiones fre-
preocupación central consiste en hacer cuentes entre los niveles locales y na-
visibles las necesidades de los grupos cionales. En algunos, ella puede llevar
sociales marginados respecto al sector a crear sinergias importantes en el ni-
forestal, y los beneficios que ellos han vel local de las políticas públicas –sean
obtenido en la práctica con la puesta en agrícolas, forestales, ambientales, alivio
marcha de la descentralización. a la pobreza o participación ciudadana–
pero en otros, puede producir tensio- ción, es decir, donde se transfieren los
nes institucionales entre políticas sec- poderes de decisión a órganos elegi-
toriales, o entre las demandas origina- dos democráticamente por la pobla-
das en el nivel local con las prioridades ción –como gobiernos municipales– y
definidas por el gobierno central. donde existen mecanismos de control
social de las autoridades, y además és-
En términos generales, la descentra- tas autoridades responden por sus de-
lización resulta de arreglos institucio- cisiones a las poblaciones que los han
nales emergentes –los que hacen parte elegido. No obstante, esto usualmente
de un proceso más amplio de reformas no se ve en la práctica porque las des-
políticas, administrativas y fiscales–, en centralizaciones que se promueven son
el que el ámbito local de toma de deci- poco democráticas (Larson 2003, Ribot
siones adquiere mayor relevancia en el 2001). Lo que esta corriente no conside-
sistema nacional de gobierno, no sólo ra, sin embargo, es que un mismo mo-
por la sistemática transferencia de fun- delo de descentralización puede produ-
ciones desde arriba hacia abajo –o des- cir resultados variados en la práctica.
de el gobierno central hacia los gobier-
nos municipales–, sino también por la Al respecto, existen diversas visio-
gradual ampliación de espacios de par- nes sobre la forma cómo la descentrali-
ticipación desde abajo que cuestionan zación influye sobre los bosques. Por un
la forma tradicional en la que se toman lado, está aquella que sostiene que la
las decisiones de política pública. Estas descentralización no es buena para los
dos dinámicas mencionadas tienden a bosques porque tiende a fortalecer la
afectar de manera decisiva el contexto posición de las elites locales –sean éstas
en el que interactúan las instituciones, madereros, ganaderos o agricultores
y los actores políticos así como la dis- grandes– los que no tienen interés en la
tribución de poderes entre los diferen- conservación sostenible de los bosques,
tes niveles de gobierno. Es por eso que y además refuerzan las relaciones
la descentralización nunca resulta ser un prebendales establecidas por políticos
proceso acabado, sino más bien un pro- corruptos quienes sólo ven sus intereses
ceso que ocurre como resultado de ten- personales por encima de los de la so-
siones importantes entre instituciones y ciedad. Por otro lado, se considera que
actores, las que pueden llevar a grados ella es buena porque favorece la partici-
distintos de centralismo y/o dispersión pación social, la que en teoría llevaría a
de poderes en niveles más bajos. incluir en las decisiones los intereses de
los grupos marginados quienes tendrían
Algunos estudios sostienen que se mayor interés en conservar los bosques,
obtienen mejores resultados mientras porque ellos tienen una contribución cla-
más democrática es la descentraliza- ve en sus medios de vida (Ferroukhi
LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS BOSQUES 13
2003, Kaimowitz et al. 2000). Pero bien, nes públicos, incluyendo a los bosques.
ambas situaciones tienden a coexistir Entonces, lo que interesa es conocer
dentro de los países debido principal- cuáles son las interacciones entre los
mente a las características de las econo- modelos de descentralización que se
mías políticas y el tipo de instituciones promueven con las condiciones locales
locales existentes, no sólo las formales que van a influir para que se alcancen
sino también informales. buenos resultados para los bosques y
los grupos marginados.
Las dos visiones retratadas arriba
descansan en varios supuestos. El pri- Los impactos de la descentraliza-
mero asume que la corrupción en el ni- ción sobre los bosques y el bienestar de
vel local es mayor que aquella que se las poblaciones que dependen de esos
produce en el nivel central, y que las bosques no son directos, sino que están
elites locales no representan intereses mediados por el desempeño de las ins-
colectivos, y que sus intereses en todos tituciones, políticas y mercados. La des-
los casos los llevan a desarrollar activi- centralización puede influir en el bien-
dades depredadoras del capital natural estar de la gente que depende de los
local. La segunda visión asume que los recursos forestales cuando ayuda a
grupos que ocupan los espacios de par- mejorar los servicios públicos que esas
ticipación generados con la descentra- poblaciones reciben de sus gobiernos
lización son representantes más legíti- municipales, o cuando posibilita que se
mos de la sociedad civil y que en buena abran mayores espacios de participa-
parte de casos es posible conciliar la ción para que esas poblaciones influyan
mejora de vida de los grupos margina- sobre el destino de los ingresos públi-
dos con la conservación de los bosques. cos. Asimismo, puede tener un impac-
Esto no siempre es así, y eso lleva a cier- to sobre otras políticas como las de tie-
ta perplejidad cuando se analizan los rras, haciendo posible que poblaciones
resultados de la descentralización sobre que dependen de los bosques puedan
los bosques y los grupos marginados. garantizar su acceso a los recursos fo-
En la práctica, sin embargo, el sistema restales, y también a capital y tecnolo-
político es más complejo porque las re- gía para aprovechar mejor sus bosques,
laciones de representación, mediadas y participar en condiciones más venta-
por agrupaciones sociales o partidarias, josas en los mercados para productos
son afectadas por la transparencia en la forestales. En algunos casos, ello pue-
toma de decisiones, el ejercicio de los de llevar a aumentar la explotación de
derechos ciudadanos así como la efica- recursos forestales, principalmente ma-
cia del control social sobre las autori- dera, de manera no sostenible pero, en
dades. Mayor transparencia y control otros, ese aprovechamiento se puede
social llevaría a cuidar mejor de los bie- producir de manera sostenible. Aunque
son otros factores (siendo el mercado el procesos de planeamiento participa-

más importante) y no la descentraliza- tivos, de control social del gasto públi-
ción por sí misma los que explican los co, y de intervención de los gobiernos
impactos finales sobre los bosques, los municipales en nuevas tareas, han lle-
cambios institucionales promovidos vado a que se modifiquen las relacio-
por ella pueden ayudar hacia un mejor nes sociales entre actores, y de éstos
gobierno de los recursos forestales. con los gobiernos municipales. A ve-
ces, eso ha tenido efectos positivos so-
Este documento explora los temas bre los bosques y los grupos sociales
mencionados arriba para el caso boli- que antes estaban marginados, pero en
viano. Desde mediados de los noventa otros casos ello ha llevado a reforzar
se inició en Bolivia un proceso de im- redes de clientelismo y de exclusión
portantes reformas institucionales, en- social. Como ya se dijo, las razones
tre ellas la transferencia de mayores res- para que eso suceda no están del todo
ponsabilidades a los gobiernos munici- claras. Este trabajo contribuye a esa re-
pales en la provisión de servicios pú- flexión colocando el análisis de la des-
blicos, las que después incluirían fun- centralización forestal –en el contexto
ciones vinculadas a la gestión de recur- de espacios territoriales con importan-
sos forestales. Diversos han sido los re- tes recursos forestales– dentro de un
sultados de ese proceso, no sólo debido marco más amplio que tiene relación
a la mayor participación de los munici- con la construcción de una goberna-
pios en cuestiones vinculadas al sector bilidad democrática en la que las inter-
forestal, sino también por la emergen- acciones entre las economías y socie-
cia de nuevos arreglos institucionales en dades locales con los bosques tienen un
el nivel local relacionados con el mane- papel decisivo.
jo de los recursos forestales, y el peso
específico que ha adquirido la política Este documento está dividido en
local, junto con los actores locales, en el ocho partes incluyendo esta introduc-
escenario político nacional. No obstan- ción. La segunda parte presenta las
te estos cambios, persisten todavía for- principales características del sector fo-
mas tradicionales de hacer política en restal boliviano, y el perfil de los prin-
tanto que una mayor parte del poder cipales usuarios forestales con énfasis
para decidir sobre cuestiones de gestión en el trópico boliviano. La tercera intro-
de recursos naturales aún se concentra duce el tema central de este trabajo que
en el gobierno central. es la discusión sobre el diseño del siste-
ma de gobierno descentralizado en Bo-
En los municipios, los cambios que livia, para en la siguiente parte anali-
trajo consigo la descentralización, ex- zar cuáles son los arreglos legales, insti-
presados en nuevos liderazgos locales, tucionales e informales de gobierno de
LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS BOSQUES 15
los recursos forestales. La quinta parte tralización sobre los medios de vida de
analiza los juegos de poder y disputas los usuarios forestales locales. La sépti-
institucionales que definen en la prác- ma parte presenta las principales con-
tica la dinámica de descentralización clusiones de este trabajo, y la última al-
mientras que la sexta discute los impac- gunos tópicos que podrían formar par-
tos de las dinámicas políticas e te de una futura agenda de investiga-
institucionales derivadas de la descen- ción y acción.
17
2. Principales rasgos del sector forestal boliviano
1. Bosques y distribución medios de vida de las poblaciones que

de tierras forestales viven dentro o próximas a áreas foresta-
les, sino que también aportan a la gene-
Hasta mediados de los años ochen- ración de divisas y empleo. El hecho de
ta, Bolivia era caracterizada como un que casi la mitad de la superficie del te-
país minero, pero desde entonces ha ten- rritorio nacional esté cubierta por bos-
dido a aumentar la contribución de la ques (47% o 534 mil km2), de un total de
agricultura al comercio exterior, princi- 1,098 mil km2 (MDSMA 1995), ha motiva-
palmente por las exportaciones de soya, do a algunos a sostener que Bolivia se-
y en los años noventa de los hidrocarbu- ría más bien un país forestal. Sin embar-
ros. No obstante, la acelerada expansión go, esa afirmación todavía genera dudas
de la agricultura comercial, vinculada a hasta que no se haga visible toda la con-
la producción de granos, hace menos tribución de los bosques a la subsisten-
visible la contribución que tiene la agri- cia de las poblaciones locales, y el valor
cultura familiar en la generación de em- de los servicios ambientales.
pleo y medios de subsistencia para las
poblaciones rurales, y el papel de los Alrededor del 80% de las tierras
bosques en esas estrategias. Ahora bien, forestales se localizan en las tierras ba-
los bosques no sólo contribuyen a los jas1. En esta región, existe una variedad
1
Referirse a las tierras bajas de Bolivia implica usar un concepto un poco ambiguo, aunque igual de imprecisos
son conceptos como oriente o trópico boliviano. Es por esa razón que aquí se usan esos tres conceptos de manera
equiparable. Al hacerlo, me refiero al extremo oriental del país, donde son dominantes los sistemas ecológicos
tropicales y subtropicales y que se extiende desde las estribaciones andinas en el este (a unos 3,000 msnm), hasta
las tierras bajas tropicales por debajo de los 500 msnm.
de ecosistemas que determinan varia- tituto Nacional de Colonización (INC) y

das coberturas forestales. Los bosques el Consejo Nacional de Reforma Agraria
van de húmedos siempre verdes en el (CNRA ), llegan a 3.8 millones de ha y
norte a deciduos secos en el sur (Mon- aquellas áreas distribuidas a propiedades
tes De Oca 1989), lo que determina su medianas y grandes es de 38.4 millones
diferente composición y potencial para de ha (Balderrama 2002)2. Una parte des-
el aprovechamiento forestal. Alrededor conocida de estas tierras distribuidas por
de 41 millones de ha del total de la su- el Estado no han sido tituladas.
perficie boscosa han sido reconocidas
como tierras de producción forestal per- La superficie que va a ser titulada a
manente, por decreto emitido en el 2001, favor de propiedades comunitarias y te-
de las cuales 26% son de protección y rritorios indígenas va a ser relativamente
unas 30.5 millones de ha estarían desti- importante como resultado de la puesta
nadas para manejo forestal. en marcha de un proceso de saneamien-
to de la propiedad de la tierra iniciada en
Los bosques públicos en las tierras 1996. Hasta el año 2004, se habían titula-
bajas en proceso o concedidos a conce- do cerca de 7 millones de ha adicionales
siones forestales llegan a unas 10.3 millo- a favor de propiedades indígenas y co-
nes de ha considerando aquellos otorga- munitarias y cerca de 20 millones de ha
dos a empresas madereras (5.4 millones adicionales han sido inmovilizadas para
de ha), unas 2.5 millones de ha que po- su titulación a pueblos indígenas después
drían ser otorgadas como concesiones de de concluido el saneamiento de la pro-
no maderables, y las reservas forestales piedad agraria. Entonces, la superficie con
demandadas por los gobiernos munici- algún tipo de derecho propietario, exclu-
pales (2.4 millones ha) que deberían ser yendo las tierras indígenas todavía no ti-
entregadas a grupos asociados de produc- tuladas, sería de 75.9 millones de ha. Es-
tores de madera. Aproximadamente 14.5 tos datos incluyen algunos derechos so-
millones de ha de tierras públicas en esta brepuestos como los de territorios indí-
región han sido declaradas como áreas genas dentro de áreas protegidas, o de
protegidas. Lo anterior indica que las tie- éstos con concesiones forestales. Es bas-
rras públicas en el oriente con algún tipo tante conocido que en Bolivia se han pre-
de derecho suman 24.8 millones de hec- sentado innumerables conflictos de su-
táreas. A su vez, las áreas distribuidas perposición de derechos, aunque éstos
desde 1953 a 2002 en esta misma región a han sido en parte solucionados con la re-
propiedades pequeñas y comunitarias ducción de las áreas bajo control de em-
por las agencias de reforma agraria, el Ins- presas madereras en 19963.
2
Estos datos corresponden a la suma de los departamentos de Beni, Pando y Santa Cruz.
3
Hasta antes de aprobada la nueva Ley Forestal de 1996, las áreas bajo contratos de explotación forestal a
empresas madereras eran de alrededor 20 millones ha, parte en superposición con propiedades privadas.
PRINCIPALES RASGOS DEL SECTOR FORESTAL BOLIVIANO 19
2. Sistemas de tenencia y usuarios áreas de colonización hasta estableci-

forestales mientos agrícolas comerciales intensi-
vos, y haciendas ganaderas semi-inten-
Diversos son los grupos que coexis- sivas y extensivas, así como sistemas
ten en las tierras bajas de Bolivia como comunales indígenas (Muñoz 1996).
resultado de un proceso de ocupación Además, existen concesiones forestales
que se intensifica hacia mediados de los a empresas y a usuarios forestales loca-
años cincuenta. A las poblaciones indí- les. Hasta antes de 1996, las concesio-
genas originarias de las tierras bajas, se nes forestales eran las únicas que tenían
suma un grupo creciente de producto- derecho a hacer aprovechamiento fores-
res agrícolas y ganaderos de mediana y tal, a través de contratos que se exten-
gran escala dedicados a la producción dían incluso sobre propiedades priva-
de cultivos comerciales en Santa Cruz, das, lo que propició bastante informa-
y un numeroso contingente de colonos lidad, conflictos entre concesiones y
que se asentaron en el norte de Santa propietarios privados, e invasiones de
Cruz, el Chapare, y norte de La Paz. concesiones por productores de made-
Desde entonces ha ido creciendo el nú- ra de pequeña escala. No obstante, des-
mero de pequeños agricultores que desde el año mencionado se fusionaron los
de las tierras bajas van a establecerse a derechos sobre la tierra y bosques, y
los bordes de la frontera agrícola en el todos los propietarios privados de la
oriente, y también de productores de tierra –individuales y colectivos– obtu-
granos, y ganaderos interesados en es- vieron la propiedad sobre sus recursos
tablecerse en Santa Cruz, donde se ha forestales, y por consiguiente, de hacer
generado una de las más activas fron- aprovechamiento forestal. El Cuadro 1
teras agrícolas del país. Una buena parte muestra los grupos sociales que depen-
de ellos aprovecha la madera dentro de den en alguna medida de los bosques.
sus propiedades, o lo hicieron alguna
vez para obtener algún capital. A ellos Los pequeños productores colonos
se suma un grupo de madereros, con se han originado en asentamientos de
concesiones de bosques públicos, y un colonización dirigida, y por influencia
número desconocido de contratistas y de la colonización espontánea. Ellos tie-
productores de madera en pequeña es- nen acceso individual a pequeñas par-
cala. Esto ha llevado a que se establez- celas y están distribuidos principalmen-
can diferentes sistemas de tenencia y uso te en el norte cruceño, Chapare y norte
del suelo como se explica a continuación. de La Paz donde el Estado invirtió ma-
yores recursos en el estímulo de asenta-
Los sistemas de tenencia de la tie- mientos humanos en las áreas de fron-
rra en el oriente boliviano van desde tera agrícola. Por lo general, practican
sistemas de pequeña propiedad en sistemas productivos diversificados
complementando agricultura con gana- Ellos han introducido una agricultura

dería en pequeña escala, y la venta oca- mecanizada que poco a poco se ha ido
sional de madera, aunque en la coloni- articulando a mercados externos, en
zación del Chapare el cultivo de coca es especial de granos a través de esquemas
una fuente importante de ingresos. Pese de rotación de cultivos en campañas de
a que algunos de los pequeños produc- verano e invierno, donde la soya cons-
tores que viven en zonas de colonización tituye el principal cultivo de exporta-
son pobres, una buena parte ha tenido ción. Aunque este tipo de agricultura
mejores oportunidades para capitalizar- genera poco empleo, su desarrollo ha
se. En las áreas de colonización son ma- motivado la relativa integración de este
yores los incentivos para la expansión de sector con la provisión de insumos y la
la agricultura y ganadería, y las dificul- agroindustria. Existe también un tipo de
tades para aprovechar la madera de ganadería semi-intensiva y extensiva. A
manera sostenible en el tiempo son evi- pesar de que los productores medios y
dentes, en particular por la reducida es- grandes no tienen como actividad prin-
cala de las operaciones dada por el pe- cipal la venta de madera, en algunos
queño tamaño de las parcelas. casos constituye una fuente secundaria
de ingresos, principalmente como resul-
Los productores agropecuarios tado de la conversión de áreas agríco-
medianos y grandes tienen una orien- las a actividades agrícolas y/o ganade-
tación fundamentalmente comercial. ras mayormente en Santa Cruz.
Cuadro 1
Principales grupos sociales y contribución de los bosques a sus medios de vida
Grupo Social (a) Localización geográfica Población Tierras Tipo de uso de recursos forestales Importancia de los bosques
total (b) ocupadas a los medios de vida
(miles ha)
1) Pueblos indígenas Dispersos a través de 180,000 - 20,000 (c) Agricultura de corte y quema con Economías dependientes de recur-
y agricultores de Beni, Pando, Santa Cruz 220,000 frecuente rotación de barbechos sos forestales para satisfacer nece-
subsistencia y partes de La Paz y permitiendo la regeneración de bos- sidades de subsistencia y ocasional-
Cochabamba ques. Uso extensivo de productos no mente, generar ingresos monetarios
maderables. para financiar necesidades de con-
sumo.
PRINCIPALES RASGOS DEL SECTOR FORESTAL BOLIVIANO
2) Pequeños agricul- Yungas y Alto Beni (La 500,000 - 3,800 (d) Predominantemente agricultura de La agricultura y ganadería consti-
tores colonos Paz), Chapare (Cocha- 600,000 corte y quema para implantar culti- tuyen principales fuentes de ingreso
bamba) y norte de vos comerciales, producción me- familiar, pero los recursos forestales
Santa Cruz canizada, sistemas diversificados y proporcionan bienes complemen-
pastos para ganadería. Extracción tarios como leña y material para
ocasional de madera con pocas construcción.
iniciativas de manejo.
3) Pequeños produc- Principalmente en Pando 25,000 - 2,000 (e) Agricultura de corte y quema en Las actividades forestales consti-
tores y comunida- y provincia Vaca Diez 30,000 combinación con algunas activi- tuyen una fuente principal de ge-
des agro-extracti- en el Beni dades extractivas de temporada neración de ingresos de recursos
vistas (principalmente de recolección de monetarios para satisfacer nece-
castaña). sidades de consumo.
4) Productores de Norte de La Paz y la 1,140 (f) 2,400 (g) Operaciones de madera bajo planes El aprovechamiento forestal es una
madera en peque- Chiquitania en Santa de manejo en reservas forestales de las principales fuentes de ingre-
ña escala Cruz municipales. so, aunque desarrollan otras acti-
vidades complementarias.
Notas: a) Esta tipología está basada en Muñoz (1996) y Pacheco (1998); b) La población está estimada con base en el Censo de Población, INE (2001) y Diez and Riester (1996); c)
áreas reclamadas por grupos indígenas e inmovilizadas para saneamiento; d) con base en Balderrama (2002), e) información citada en Pacheco y Cronkleton (2005); f) corresponde al
número de socios de agrupaciones sociales forestales; g) áreas potenciales a delimitarse.
21
Los grupos indígenas se encuentran cala que han obtenido acceso legal a
localizados en las tierras bajas. La ma- áreas de aprovechamiento forestal den-
yoría de ellos combinan una agricultu- tro de reservas municipales de reciente
ra de subsistencia con actividades de creación. Además, en el norte amazónico
caza, recolección y ganadería de peque- está en proceso la conversión de las an-
ña escala. Además, diversos grupos in- tiguas barracas castañeras hacia una mo-
dígenas, muchas veces motivados por dalidad de concesiones forestales para
la presión de grupos de madereros, han el aprovechamiento de no maderables.
acudido a la práctica común de la ven- Este ha sido un proceso difícil que ha lle-
ta de madera, la que es extraída por lo vado bastante tiempo de negociación, y
general sin permiso, en especial en ha implicado que varias barracas reduz-
aquellas áreas más cercanas a infraes- can sus áreas ocupadas para favorecer
tructura de caminos y mercados. Otros las demandas de las comunidades cam-
grupos han sufrido la presión de agri- pesinas. Es todavía incierto cuál será el
cultores y ganaderos que han invadi- resultado final de ese proceso.
do sus áreas. Las densidades de pobla-
ción son relativamente bajas, y en al- La mayoría de las concesiones fo-
gunos casos las demandas de tierras restales tiene un plan de manejo fores-
formuladas exceden con mucho la ca- tal de sus áreas, aunque no todas ellas
pacidad que esos grupos tienen de rea- están realizando operaciones forestales.
lizar una gestión efectiva de sus terri- Además, pese a que los pueblos indí-
torios. En el último tiempo se están genas, comunidades locales y propieta-
multiplicando las iniciativas indígenas rios privados han ganado derecho a sus
orientadas al manejo forestal, las que recursos forestales, es todavía pequeño
responden a demandas locales para el tamaño de áreas con planes de ma-
mejorar sus ingresos y a la influencia nejo. No obstante, la madera provenien-
de proyectos de desarrollo. te de áreas manejadas en propiedades
privadas ha superado rápidamente
El régimen de concesiones es impor- aquella que se origina en concesiones
tante en Bolivia por la superficie de bos- forestales. En el año 2002, el 38% de la
ques que han sido otorgados bajo esa madera aprovechada se originó en con-
modalidad. Estos bosques han experi- cesiones, el 48% provino de propieda-
mentado algunos cambios en sus prác- des privadas (aunque no se sabe cuan-
ticas de aprovechamiento influenciados to de propiedades individuales y cuán-
por la aplicación de normas forestales to de tierras indígenas y grupos comu-
más estrictas. Otro actor importante en nitarios) , y el resto de operaciones de
la sociedad rural contemporánea son las desmonte (Superintendencia Forestal
Asociaciones Sociales de Lugar (ASLs), 2005). La mayor contribución de extrac-
o grupos de madereros en pequeña es- ción maderera en propiedades priva-
das, incluyendo aquella de grupos co- za el 3% pero sin proporcionar los cál-
munitarios, es una tendencia que va a culos empleados en esa estimación
continuar creciendo a futuro. (Jordan et al. 2002). El sector forestal es
responsable de 90,000 empleos directos
y 150,000 indirectos. Su baja contribu-
3. El sector forestal y ción a la economía nacional se explica
los encadenamientos sectoriales en parte por el pequeño crecimiento de
la extracción maderera vinculada a las
El Cuadro 2 presenta algunas esta- dificultades para aumentar la capacidad
dísticas oficiales sobre el sector forestal de procesamiento, y de incrementar las
boliviano. Cabe destacar que el sector exportaciones de madera. El potencial
de silvicultura, en el cual está incluido de aprovechamiento de madera es de
el sector forestal, contribuye con un 1% 20 millones de m3/año (STCP 2001), pero
al PIB nacional, aunque algunos auto- sólo una pequeña fracción es efectiva-
res estiman que su contribución alcan- mente aprovechada.
Cuadro 2
Resumen de estadísticas: sector forestal boliviano, 1998-2003
1998 1999 2000 2001 2002 2003

PIB silvicultura (millones US$) (a) 77 80 79 78 77 76
PIB silvicultura / PIB total (%) (a) 0.91 0.96 0.94 0.97 0.99 0.94
Exportac. Prod. forestales (millones US$) (a) 120 109 120 86 88 110
Exportaciones no maderables (millones US$) 31 31 34 28 27 37
Patentes forestales (millones US$) (b ) 10.0 7.3 3.9 3.0 3.3 5.2
Patentes a municipios (miles US$) (b ) 2,182 1,241 593 464 536 734
Promedio por municipalidad ( miles US$) 21.0 11.4 5.1 3.7 4.8 6.7
Extracción de madera (miles m3) (b ) 796.8 502.4 495.8 559.2 581.8 599.1
Fuentes: a) Tomado de Matsuzaki et al. (2005) basado en Cámara forestal de Bolivia-Proyecto SIFOR/BOL, b) Basado en Superintendencia
Forestal (2005). Adaptado por el autor.
Aunque la mayor parte de la ma- el volumen total aprovechado fue casi

dera explotada se ha limitado a algu- el doble (Superintendencia Forestal
nas especies valiosas, existe una tenden- 2005). Esto sucede porque es económi-
cia importante a aprovechar algunas camente más eficiente aumentar las ta-
especies secundarias. En 1990, el 70% sas de aprovechamiento, y debido a que
del aprovechamiento total en el país el pago de patente por área tiende a es-
(359 mil m3) estaba concentrado en cin- timular un manejo forestal más integral.
co especies (Pacheco 1998), y esa pro- Sólo un reducido número de productos
porción fue de 38% el 2004, siendo que no maderables –la castaña, el palmito y
algunas plantas medicinales– son rele- para satisfacer el mercado interno y un

vantes a nivel comercial. Asimismo, limitado mercado de exportación
aunque no existen estadísticas, es posi- (Jordan et al. 2002). Los principales pro-
ble asumir que un volumen importan- blemas de la industria de procesamien-
te de productos del bosque es cosecha- to son el uso poco eficiente del mate-
do para satisfacer necesidades de sub- rial, y la baja calidad en el control del
sistencia de las poblaciones locales –en proceso de producción.
especial plantas medicinales, materia-
les de construcción y fibras– que com- Cerca del 40% de la producción fo-
plementan sus necesidades de repro- restal es exportada y el resto consumi-
ducción (Pacheco 2001). da en el mercado interno ( CFV 2002).
Las exportaciones forestales se han
No existe buena información sobre contraído un poco durante los prime-
la capacidad de la industria de trans- ros años del 2000, recuperándose el
formación de madera. Se estima que 2003. La declinación de los mercados
existen cerca de 300 aserraderos disper- de exportación se ha debido a la de-
sos en las mayores áreas forestales presión comercial regional, principal-
(principalmente en Santa Cruz y Cocha- mente de Argentina, y las tendencias a
bamba). Cerca de 70% de esos ase- la reducción de los precios internacio-
rraderos son bastante pequeños (< 1,000 nales de madera. De manera contraria,
m3 por año) o medianos (1,000 – 15,000 las exportaciones de no maderables
m3 por año), y no existe ningún aserra- han seguido un ritmo ascendente, en
dero grande dominando la industria especial de la castaña. Es importante
(Jordan et al. 2002). La mayor parte son mencionar que la composición de las
intensivos en mano de obra, y usan exportaciones forestales está cambian-
maquinaria antigua. Existen alrededor do con el tiempo. En 1991, un 76% de
de 45 hornos de secado con una capaci- esas exportaciones correspondían a
dad de producción de 50,000 m3 de ma- madera aserrada y semi-procesada,
dera aserrada, que no satisface la actual mientras que la proporción de madera
capacidad de aserrío nacional. En los procesada fue de 75% en el 2001
últimos años han existido esfuerzos (Chávez et al. 2003). Pese a ello, el sec-
para aumentar las industrias secunda- tor forestal de exportación enfrenta
rias de procesamiento, en especial para diversos problemas, entre ellos: la fal-
la fabricación de muebles, puertas y pi- ta de financiamiento, una infraestruc-
sos. Aproximadamente la mitad de esa tura deficiente, altos costos de trans-
producción es vendida en el mercado porte –estimados en cerca de 60% de
doméstico. La mayor parte de esa in- los costos de producción–, y pobres
dustria es de propiedad de algunas fa- prácticas empresariales (Chávez et al.
milias que han realizado inversiones 2003, Jordan et al. 2002).
SIGNOS CONVENCIONALES Leyenda

Límite Departamental
Bosque denso Bosque denso o ralo xerofitico de baja altura
Límite Internacional No inundable No inundable
Carreteras importantes Inundable Inundable
Sabana arborea y arbustiva Sabana
Lagos y Lagunas Palmares
Bosque denso mayormente perennifolio
Capital de Departamento Monte bajo Chaco serrano
Montano Bosque denso o ralo submesofítico
Poblaciones Montano
Altimontano
Salares Pajonal húmedo huboso Altimontano
Monte denso o ralo mesofitico Pajonal, matorral
No inundable Relictos boscosos
Inundable Antropofitia
Sabana arbolada Plantaciones forestales
Palmares Agricultura establecida
Bosque denso o ralo mesofitico de altura Colonización, agricultura migratoria
Monte bajo Areas depredadas por mal manejo
Montano Nevados
Altimontano
Pajonal húmedo nuboso
La certificación en Bolivia ha ex- gulaciones forestales, y los instrumen-

perimentado un boom después de la tos de planificación de uso del suelo,
aprobación de las nuevas regulaciones sino también a los incentivos económi-
forestales (Pacheco 2004a, Quevedo cos que llevan a una competencia des-
2004). A la fecha, existen 1.9 millones leal de la expansión agrícola frente a los
de ha certificadas. Las superficies cer- usos forestales del suelo. A lo anterior
tificadas en las concesiones forestales deben sumarse las dificultades para la
van de 60,000 a 180,000 ha, y solo una modernización del sector forestal.
compañía maderera, que tiene tres con-
cesiones, ha certificado un área de El aprovechamiento ilegal y la con-
336,000 ha. Además, existe una comu- versión de bosques sin permisos son ac-
nidad indígena que ha conseguido cer- tividades extendidas en Bolivia. Corde-
tificar sus operaciones de manejo, y ro (2003), basado en estimaciones de la
otra que no ha renovado su contrato CAF para el 2001 indica que 50% del con-
de certificación después de cinco años sumo doméstico de madera se origina
de operación, y sus operaciones fores- en fuentes ilegales. Pacheco (2004b) do-
tales están en proceso de re-evaluación cumenta las diferentes formas de ilega-
(CFV 2004). La certificación de opera- lidad dominantes. Estas van desde la
ciones de pequeña escala no ha resul- ocupación ilegal de tierras forestales, ya
tado una tarea fácil debido a los costos sea de aquellas áreas donde han sido
que conlleva la certificación y a la fal- concedidos derechos –como territorios
ta de incentivos de los pequeños pro- indígenas o concesiones forestales– has-
ductores para certificar sus operacio- ta la invasión de tierras públicas fores-
nes, más aún si es que ellos no tienen tales para la expansión de agricultura o
vínculos desarrollados con mercados. ganadería. Otro grupo de actividades
ilegales tiene que ver con la extracción
de madera, principalmente de aquella
4. Algunos problemas estructu- que se produce dentro de áreas prote-
rales del sector forestal gidas, o por fuera de las áreas autori-
zadas con planes de manejo forestal.
No quedan dudas que los principa- Pero también se produce extracción ile-
les problemas estructurales del sector gal dentro de propiedades privadas sin
forestal, los que han sido heredados ya autorización o dentro de áreas con res-
de hace varias décadas, tienen relación tricciones de uso. Falsificar informa-
con la difundida ilegalidad en el apro- ción en la elaboración de planes de
vechamiento de madera y la conversión manejo, o extraer volúmenes más al-
de bosques a usos no forestales. Lo an- tos de los autorizados y falsificar cer-
terior no sólo se debe a las debilidades tificados de origen (CFO s), son también
institucionales para el control de las re- prácticas frecuentes.
Muchas veces, la extracción ilegal tan de un permiso de desmonte, fue de

de madera se combina también con alrededor de 150,000 ha en ese período.
prácticas de transporte de madera sin Considerando que los desmontes sin
autorización –sea legal o ilegalmente ex- permiso fueron de 20,400 ha en 1998 y
traída–, el uso de CFOs que ya fueron 51,146 ha en 2004 ( SF 2003), el área
usados antes para el transporte de ma- deforestada ilegalmente aumentó de
dera, o el contrabando de madera fue- 66% a 86% durante los años menciona-
ra de las fronteras, que ocurre la mayo- dos. Los anteriores datos muestran los
ría de las veces con los países vecinos serios problemas de desmontes ilegales
del Perú y Brasil. Las actividades ilega- que tienen lugar en las tierras foresta-
les llegan incluso al procesamiento de les. Esto se debe a los incentivos que
madera cuando aserraderos se aprovi- hacen que económicamente sea más
sionan de madera extraída en forma ile- ventajoso convertir áreas boscosas a
gal, o cuando éstos operan sin una li- usos agrícolas y/o ganaderos, además
cencia de funcionamiento. También de las debilidades para una efectiva fis-
existen casos en los que se producen calización.
prácticas fiscales indebidas, principal-
mente cuando se evade el pago de las Existen obstáculos importantes pa-
patentes forestales, o se manipulan los ra la modernización del sector forestal
volúmenes cosechados para evadir el aunque se han realizado inversiones sig-
pago de impuestos. Lamentablemente, nificativas en el último tiempo dirigidas
no es posible cuantificar el volumen de a la instalación de plantas para la fabri-
las operaciones ilegales. cación de productos procesados acom-
pañando las tendencias hacia la diversi-
La conversión de bosques a otros ficación de la oferta exportable de pro-
usos, principalmente agrícolas que se ductos terminados y la introducción al
realiza sin autorizaciones es también mercado de nuevas especies maderables.
una actividad importante. Contreras Las inversiones realizadas para la mejo-
(2001), considerando una deforestación ra de la capacidad productiva están prin-
anual de 250,000 ha entre mediados de cipalmente estimuladas por mercados
los ochenta y noventa (basado en externos. En el mercado interno, las ca-
Steininger et al. 2000), estima que la re- denas de madera y manufacturas se en-
moción ilegal de cobertura boscosa lle- cuentran todavía desarticuladas, existen
ga al 80% del área total deforestada. dificultades para el tratamiento y seca-
Estimaciones recientes de deforestación do de la madera, las condiciones para el
indican que esta alcanzó las 191,000 ha/ acceso a capital son difíciles, y los altos
año entre mediados de 1990 y el 2000, costos de transporte van en contra de la
pero la deforestación fuera de las zonas competitividad de la industria forestal
de pequeña producción, que sí necesi- (Gutierrez et al. 2003).
5. Cambios recientes relevantes largo plazo, y promover un mejor re-

para la gestión forestal parto social de los beneficios de las ac-
tividades de base forestal. La Nueva
En Bolivia se han producido impor- Ley Forestal, como se analiza en deta-
tantes cambios de políticas y reformas lle más abajo, es un poco más agresiva
institucionales que han tenido efectos en proponer un rol más activo para las
relevantes en los procesos de participa- municipalidades las que hasta entonces,
ción social de las poblaciones, de descen- tenían poco que ver con el manejo de
tralización administrativa de la gestión recursos naturales. La aprobación de
pública y de distribución de los recur- estas leyes ha significado cambios dra-
sos forestales, así como de la forma cómo máticos, sobre todo en el sector fores-
esos recursos deberían ser utilizados. Las tal, para el rol de las instituciones fo-
reformas de políticas vinculadas con la restales del sistema público, y para re-
participación social han sido la Ley de gular el acceso de los actores forestales
Participación Popular y la Ley de Des- a los recursos del bosque, así como de
centralización Administrativa, ambas a las reglas de juego para usar esos recur-
inicios de los años noventa. La primera sos. Aunque el proceso para definir esas
de ellas, como se verá más adelante, ha reglas demoró casi una década, e
tenido efectos más decisivos que la se- involucró bastante participación social,
gunda en modificar el sistema de asig- eso no quiere decir que todas ellas ha-
nación del gasto público y la planifica- yan sido consensuadas.
ción de la inversión pública. Estas leyes
han brindado el marco más general a Actualmente, no existe una políti-
partir de las cuales se han aprobado otras ca forestal o de tierras explícita, pero la
leyes más sectoriales como la Ley de nueva legislación de tierras y forestal
Reforma Agraria –conocida como Ley conlleva implícitamente elementos de
INRA– y la Nueva Ley Forestal, a media- política pública. Sin embargo, mientras
dos de los años noventa, ambas acom- la primera estuvo más enfocada a de-
pañadas por un conjunto de regulacio- terminar procedimientos para la regu-
nes específicas. larización de la propiedad de la tierra
–definiendo los mecanismos para la
Las dos últimas leyes mencionadas, implementación del saneamiento y ti-
han sido las que han definido nuevas tulación de la propiedad agraria–, la se-
reglas de juego para el manejo de los gunda está más orientada a regular el
recursos naturales en el país. Ambas tie- manejo forestal, principalmente para el
nen como objetivos promover un acce- aprovechamiento de madera, así como
so más equitativo a los recursos, garan- impuestos, y mecanismos de fiscaliza-
tizar su manejo sostenible evitando la ción y sanciones. La urgencia para re-
degradación de suelos y bosques en el solver esos temas hizo perder de vista
otros quizás igual de importantes que que éstas son agendas que se han de-
deberían también ser parte de una po- sarrollado de forma relativamente in-
lítica pública de tierras y forestal. Entre dependiente a la agenda de conserva-
ellos, temas de restauración de paisa- ción, o de manejo de los recursos fo-
jes, asentamientos humanos, y restales. Es así que los vínculos exis-
financiamiento, entre otros, fueron gra- tentes entre alivio a la pobreza y con-
dualmente relegados. Pese a que han servación, o desarrollo local y manejo
existido algunas iniciativas para discu- de los recursos forestales, todavía no
tir una política de tierras y forestal, es- se han introducido de manera muy
tos son temas tan sensibles que muchos explícita en el diálogo nacional de po-
de los actores prefieren dejar las cosas líticas. Sin embargo, es previsible su-
como están, en tanto existe la percep- poner que no pasará mucho tiempo
ción de que ampliar el debate de políti- hasta que esos temas capturen la aten-
cas hacia nuevos temas, o intentar re- ción de los políticos y otros funciona-
pensar las actuales reglas de juego po- rios clave en los procesos de decisión
dría generar incluso mayores niveles de de política pública, por su importan-
conflicto que serían difíciles de resolver. cia en la agenda internacional y en los
intereses locales y/o municipales que
De manera paralela han ingresado con mayor frecuencia buscan solucio-
en la agenda de políticas otros temas nes más integrales para resolver los
igualmente importantes, como aque- problemas que enfrentan de crecimien-
llos relacionados con el desarrollo eco- to económico y alivio a la pobreza pero
nómico local y alivio a la pobreza, aun- conservando su capital natural.
31
3. El sistema de gobierno descentralizado
1. El lento recorrido A mediados de los años setenta se

de la inclusión social inició en el país un relativo proceso de
desconcentración de algunas funciones
En Bolivia ha sido lento el proceso estatales, principalmente las relaciona-
de inclusión de la población, principal- das con la promoción del desarrollo e
mente rural, en la política local, aun- infraestructura productiva a través de
que ha mejorado desde la ampliación la creación de las corporaciones de de-
de la participación social a través de la sarrollo departamentales, las que cap-
municipalización. Pese a todos los es- taron una porción de las regalías petro-
fuerzos realizados en los últimos años, leras. En el nivel departamental, dichas
en especial por medio de la puesta en corporaciones fueron las agencias esta-
marcha de un proceso de descentrali- tales más importantes, con cierta auto-
zación política, las organizaciones so- nomía de gestión, y tuvieron a su cargo
ciales, sobre todo de los grupos margi- el manejo de recursos de inversión pú-
nados de indígenas, campesinos y po- blicos. No obstante, sus presidentes
bres de las ciudades, todavía enfren- eran elegidos desde el gobierno central,
tan importantes obstáculos que limitan y muchas veces los recursos invertidos
su participación4. obedecieron intereses de fuera de las
4
Pese a esto, existe un importante movimiento indígena que ha ampliado los espacios de participación de estas
poblaciones en espacios de toma de decisiones, aunque la participación en muchos casos ha sido capturada por
elites que no necesariamente expresan las demandas de los grupos locales. Ese es posiblemente también el caso del
movimiento social campesino, el que cada vez con mayor fuerza busca canales partidarios formales para expresar
sus demandas, pero a través de liderazgos burocratizados.
regiones. A principios de los años En 1995 se aprobó una Ley de Des-

ochenta se produjo un paso importante centralización Administrativa que no
en la construcción de la democracia re- tuvo tantas repercusiones como la LPP
presentativa y acompañando a la caída pero extinguió las corporaciones dele-
de los regímenes militares, se empeza- gando sus responsabilidades a las pre-
ron a elegir autoridades municipales fecturas o gobiernos departamentales.
por votación directa, pero las alcaldías Los prefectos eran antes elegidos por el
tenían sus responsabilidades restringi- Presidente de la República y fue sólo
das sólo a los centros urbanos. desde diciembre de 2005 que son elec-
tos democráticamente. Las dos leyes
En 1994 se dio un paso hacia la mu- mencionadas implicaron un importan-
nicipalización del país, a través de la te avance hacia la descentralización ad-
Ley de Participación Popular (LPP). Esta ministrativa y política en el país, aun-
ley básicamente amplió la jurisdicción que todavía con importantes restriccio-
de las municipalidades desde los cen- nes. Ellas estuvieron principalmente re-
tros urbanos hacia toda el área rural de feridas a la escasa autonomía de los go-
la sección de provincia y transfirió nue- biernos departamentales para tomar de-
vas responsabilidades a los gobiernos cisiones por fuera de la línea del gobier-
municipales en las áreas de educación, no central, y al hecho que la política lo-
salud, y caminos vecinales 5. La LPP cal estaba mediada por los partidos po-
transfirió 20% de los ingresos naciona- líticos con pocas posibilidades para la
les a 327 municipios (llamados recursos elección de candidatos locales indepen-
de co-participación), a través de un sis- dientes de corrientes de poder partida-
tema de distribución basado en el tama- rio. No obstante, se han diseñado algu-
ño de la población de esos municipios. nos mecanismos para superar ese tipo
Además, reconoció legalmente a las or- de restricciones.
ganizaciones ciudadanas de base terri-
torial –sean comunidades indígenas, Con la finalidad de facilitar la par-
sindicatos campesinos, o juntas vecina- ticipación se han creado los consejos
les en las ciudades–, abrió canales de provinciales de participación popular,
participación de esas organizaciones en órganos consultivos que acompañan la
la planificación del gasto municipal y implementación de los planes de de-
les dio facultades para fiscalizar a los sarrollo, aunque casi no han funciona-
alcaldes a través de la constitución de do. En cambio, los consejos departa-
comités de vigilancia. mentales son integrados por un repre-
5
Bolivia administrativamente está dividido en departamentos, los que a su vez se dividen en provincias, y éstas
en municipalidades, las que constituyen las unidades administrativas menores. Los departamentos tienen un
Prefecto que es elegido directamente por el presidente, y cada municipalidad tiene un gobierno municipal com-
puesto por el Alcalde y el Concejo Municipal que es el órgano legislativo.
EL SISTEMA DE GOBIERNO DESCENTRALIZADO 33
sentante de cada provincia quienes son dígenas expresaron su intención de

elegidos por los concejales municipales, participar en esas elecciones y algo más
por lo general personas que no ocupan de 400 lo consiguieron. Es decir, lo que
otro cargo público. Dichos consejos son podría representar un paso importan-
órganos de consulta, control y fiscali- te para facilitar la participación ciuda-
zación que han sido instalados en to- dana en las elecciones, todavía no ha
dos los departamentos, y en algunos de tenido los impactos esperados. Esto
ellos tienen un rol bastante activo en principalmente se ha explicado porque
seguir las acciones de los prefectos. En- las agrupaciones no tomaron la inicia-
tre sus principales funciones están las tiva, mostraron una débil capacidad
de aprobar los planes de desarrollo de- para influir en la campaña electoral y
partamental, el presupuesto departa- no lograron encarnar la renovación,
mental, y fiscalizar las acciones de los además de que, en varios casos, los li-
prefectos. Usualmente son susceptibles derazgos partidarios tradicionales han
a manipulaciones políticas de los parti- hecho uso de las organizaciones ciuda-
dos más fuertes. En el nivel municipal danas para perpetuar el control de los
se han constituido los comités de vigi- espacios de gobierno local (Romero
lancia –designados por las organizacio- 2005).
nes sociales territoriales– con las labo-
res de fiscalizar el trabajo de los alcal- Aunque no existen prácticas de par-
des. Es bastante diversa la experiencia ticipación directa de la población a tra-
de esos comités siendo su mayor desa- vés de cabildos y referendos, estos me-
fío el de mantener su independencia y canismos han comenzado a ser utiliza-
neutralidad política. dos en el último tiempo para expresar
demandas de sectores de la sociedad
Para facilitar mejores canales de ante la crisis de representación del sis-
participación de la ciudadanía en la tema político partidario. En enero del
elección de las autoridades municipa- 2005, el comité cívico de Santa Cruz
les, y romper el monopolio de los par- convocó un cabildo para apoyar la de-
tidos políticos, desde el 2004 se ha per- manda de autonomía del departamen-
mitido la participación de organizacio- to de Santa Cruz. El objetivo de este
nes ciudadanas, las que constituyen or- movimiento fue demandar mayores
ganizaciones políticas locales, en las autonomías para la toma de decisiones
elecciones municipales 6. Más de 900 de política pública en el ámbito depar-
agrupaciones ciudadanas y pueblos in- tamental y en el uso de las recaudacio-
6
Con la nueva disposición legal, una agrupación ciudadana puede obtener su personería jurídica presentando
firmas equivalentes al 2% de los votos emitidos en la última elección municipal en la(s) alcaldía(s) donde desea
participar. Los pueblos indígenas pueden postular candidatos en los municipios donde obtuvieron su reconoci-
miento de personalidad jurídica como pueblo indígena.
nes fiscales departamentales, a través de lizar esfuerzos para la elaboración de

la consolidación de las prefecturas planes de desarrollo departamental
como gobiernos departamentales. Los que recojan las perspectivas locales
pasos adoptados como resultado de enunciadas en los planes de desarro-
este proceso han sido, el primero, la llo municipales e incorporen una pla-
elección de prefectos para todos los de- nificación más estratégica. Este último
partamentos por voto directo en di- tipo de planificación continuó realizán-
ciembre del 2005 –los que antes eran dose al nivel del gobierno central7. No
elegidos desde el gobierno central–, y ha sido fácil implementar este proceso
el segundo, será la convocatoria a un de planificación de la inversión públi-
referéndum sobre autonomías. Otro ca desde abajo para recoger de manera
tema saliente en la agenda boliviana es más eficiente la demanda social por ser-
la convocatoria a una Asamblea Cons- vicios e infraestructura, además de ha-
tituyente. Existe una pugna bastante berse cometido varias fallas en el pro-
grande, de diferentes grupos sociales ceso (Galindo 2004). En muchos casos
de presión, en relación a sus posicio- la participación no ha sido genuina y
nes para dicha Asamblea. los gobiernos no siempre han respeta-
do los planes diseñados.
2. La incorporación gradual De manera paralela se ha promo-

de la planificación participativa vido un tipo de planificación territo-
rial, aunque poco articulada con la pla-
El proceso de descentralización ha nificación de la inversión pública, a tra-
sido acompañado por iniciativas para vés de la elaboración de planes de uso
ajustar el sistema de planificación del suelo en el nivel departamental
participativa del desarrollo y de la in- (PLUS ), y la formulación de planes de
versión pública. Desde los municipios ordenamiento territorial a nivel más
se ha alentado la elaboración de pla- detallado en correspondencia con los
nes quinquenales de desarrollo muni- PLUS . Actualmente, la mayoría de los
cipal, con participación de miembros departamentos del país cuentan con un
de las comunidades rurales y juntas de plan de uso del suelo –al menos aque-
vecinos en áreas urbanas, los que cada llos localizados en ecosistemas tropi-
año deberían traducirse en planes cales– pero la elaboración de planes de
operativos de inversión municipal. ordenamiento municipal ha sido un
Asimismo, las prefecturas deben rea- proceso bastante lento. Hoy, el 12% de
7
Este proceso ha quedado formalizado en el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), el que establece que
la planificación estratégica es de nivel nacional y la planificación participativa de nivel municipal, mientras que la
departamental es una mezcla ambos tipos de planificación.
los municipios tienen estudios conclui- 3. Los pasos hacia

dos de ordenamiento territorial y un la descentralización fiscal
10% han recién iniciado esos procesos
(Unidad de Ordenamiento Territorial Un elemento importante de la des-
2004). El lento avance de la planifica- centralización en Bolivia constituye el
ción territorial a nivel municipal se programa de alivio a la deuda, conoci-
debe a sus altos costos y a que ésta tien- do como HIPC 8 I suscrito en 1997, que
de a convertirse en un instrumento dio como resultado la condonación de
burocrático de ordenamiento con po- la deuda del país de US $ 760 millones
cas implicaciones prácticas, lo que lo por acreedores multilaterales y bilate-
hace poco atractivo. rales. En el 2001 se suscribe la condo-
nación de US $ 1,300 millones con el
Hasta ahora no se ha logrado inte- HIPC II , montos a ser distribuidos du-
grar la planificación participativa de rante 15 años a partir de esa fecha
desarrollo con la planificación territo- (Velásquez 2004). Los países acreedo-
rial municipal. Son pocos los munici- res, como parte del acuerdo, exigen al
pios que han logrado construir una vi- país formular una estrategia de reduc-
sión común sobre el tipo de uso que ción de la pobreza participativa con la
quieren hacer de sus recursos natura- sociedad civil para determinar el uso
les, y sobre cuáles serían las estrategias de esos recursos. Este proceso genera-
y los recursos necesarios para alcanzar do en el 2000 se desarrolló a través de
las metas propuestas en sus planes. una dinámica de diálogo formalizada
Pese a todos los esfuerzos invertidos a través de una Ley del Diálogo Na-
en la planificación desde los gobiernos cional (No. 2235), por la cual los mu-
nacionales y departamentales, éstos nicipios constituyen actores clave en la
todavía no son usados como herra- implementación de la estrategia de ali-
mientas para el desarrollo local, la me- vio a la pobreza. La redistribución de
jora del bienestar de la población y la esos recursos se determina por crite-
conservación de los recursos naturales. rios de pobreza basada en el índice de
Además, las instituciones trabajando Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),
con los municipios se interesan poco y son administrados por el Directorio
en esos instrumentos, las poblaciones Único de Fondos ( DUF ) que fusionó
consideran que su elaboración fue otros fondos existentes.
poco participativa y las alcaldías se
guían más por intereses inmediatos Entonces, la Ley del Diálogo Na-
que por los objetivos de largo plazo cional otorga a los municipios fondos
contenidos en dichos planes. adicionales a los de co-participación
8
HIPC por sus siglas en inglés (Highly Indebted Poor Countries), o Países Pobres Altamente Endeudados.
tributaria9. Parte de estos recursos, no vicio forestal. Hoy existe un sistema

obstante, es retenido por el gobierno cen- más transparente de cobro de patentes
tral para ser destinado a cubrir gastos de forestales, aunque ha sido modificado
salud y educación que todavía son finan- para reducir la carga fiscal sobre las con-
ciados a nivel central. Descontando esos cesiones forestales. Esto ha reducido la
recursos, el saldo de recursos disponi- cantidad de recursos financieros apro-
bles se encontraría entre el 56.2% y el piados por el Estado en cerca de la mi-
56.8% del total de recursos asignados tad, de US $ 10 millones en 1997/98 a
anualmente por el HIPC II, quedando cer- US $ 5.2 millones en el 2003 (Cuadro 1).
ca del 43% a ser administrado por el go- Una parte de esos recursos se transfie-
bierno central en inversiones sectoriales. ren a las municipalidades, en una pro-
Los techos de distribución de los recur- porción que decrece a lo largo del tiem-
sos de co-participación tributaria coin- po. La participación de las municipali-
ciden con los niveles de recaudación de dades ha disminuido de US$ 2.1 millo-
impuestos en el nivel nacional por lo que nes a US$ 734 mil durante ese período10.
dependen del nivel de actividad econó-
mica en el país. Estos recursos han va- Adicionalmente, las municipalidades
riado de US$ 62 millones en 1994 a US$ tienen derecho al cobro de impuestos so-
172 millones en el 2004. No obstante, el bre bienes inmuebles urbanos y rurales,
índice per capita de estos recursos, ha además de vehículos. Mientras que gran
evolucionado de US$ 10 en 1994 a US$ 21 parte de las municipalidades obtiene al-
en el 2004, aunque su punto más alto con gunos ingresos por concepto de inmue-
US$ 32 en 1998 (Velásquez 2004). bles urbanos, el cobro de impuestos a la
propiedad rural todavía no es extensivo,
El Estado está capturando mayores debido a la falta de catastros de la mis-
rentas por el uso de los recursos fores- ma, lo que constituye el último paso del
tales en relación al pasado, puesto que proceso de saneamiento de tierras. Las
antes las empresas evadían el pago de municipalidades son autónomas en el uso
impuestos, situación que era facilitada de estos recursos. No obstante, a excep-
por una extendida corrupción en el ser- ción de las ciudades capitales, los recur-
9
De acuerdo a la Ley del Diálogo Nacional, los fondos del HIPC deben ser distribuidos de la siguiente manera:
el 20% se destina a mejorar la calidad de servicios de educación, el 10% a la calidad de los servicios de salud, y el
70% deberían ser asignados a proyectos de infraestructura productiva y social.
10
El sistema de la patente forestal fue modificado por el Decreto Supremo No. 27204 en mayo del 2003. En la
nueva modalidad, los concesionarios y propietarios individuales pagan 1 US$/ha únicamente por el área anual
intervenida más una Tarifa de Regulación Forestal (TRF) a la SF, medida en Unidades de Fomento a la Vivienda
(UFV) de acuerdo a la siguiente escala: concesiones, 35 UFV, ASLs, 20. Los indígenas no pagan nada. Mientras que
la patente por superficie se distribuye entre las prefecturas y municipalidades de acuerdo a las alícuotas
preestablecidas, la TRF se destina íntegramente a la SF. Eso explica la reducción de los ingresos por concepto de la
patente forestal en las prefecturas y municipios.
sos propios que las municipalidades ge- ción de ingreso y empleo a través de la
neran son todavía escasos. promoción del desarrollo rural por me-
dio de infraestructura de irrigación y
micro-irrigación, la promoción de mi-
4. Descentralización y alivio cro-empresas y pequeños negocios ru-
a la pobreza rales, las micro-finanzas, la construc-
ción de caminos y electrificación rural.
La dinámica social iniciada con la Ley Por otro lado, enfatiza el desarrollo de
del Diálogo desembocó en la formulación servicios básicos en educación prima-
de la Estrategia Boliviana de Reducción ria, salud y saneamiento básico. Revi-
de la Pobreza (EBRP). Entonces, el Diálo- sando la ejecución de recursos del HIPC
go Nacional fue instituido como mecanis- II en soporte de la estrategia, entre agos-
mo permanente de participación social en to del 2001 y junio del 2003, los munici-
el diseño, seguimiento y ajuste de las po- pios recibieron US$ 137 millones pero
líticas destinadas a la reducción de la po- ejecutaron sólo US$ 87 millones (equi-
breza. Este proceso estuvo basado en re- valente a 63%) (Velásquez 2004). Esto
uniones municipales organizadas en el ni- se ha explicado, por una parte, por la
vel local y territorial, y en reuniones de- ausencia de contrapartes financieras de
partamentales que fueron organizadas en las municipalidades para el uso de re-
un nivel regional y funcional. La formu- cursos del Fondo Nacional de Inversión
lación de la estrategia incluyó tres agen- Productiva y Social ( FPS). Por otra par-
das (económica, social y política), desti- te, las demoras financieras y adminis-
nadas a la identificación de problemas y trativas internas del sistema de transfe-
soluciones. Para su implementación, la rencias intergubernamentales también
EBRP debía usar los recursos del HIPC II han influido en la baja ejecución.
con el fin de financiar las iniciativas y ac-
ciones desarrolladas a nivel municipal, En el 2002, el gobierno central re-
siendo que las municipalidades cons- cortó parte de los recursos destinados a
tituyen los actores claves en la opera- las municipalidades, particularmente
cionalización de dicha estrategia. La EBRP aquellos recursos denominados “Más
fue formulada el 2001, y debería ser ac- allá del HIPC II”, y los destinó al Tesoro
tualizada periódicamente cada tres años General de la Nación ( DS 26878) 11. Esta
(Gobierno de Bolivia 2001). disposición ha significado un recorte en
los ingresos de las municipalidades en
La estrategia ha privilegiado dos cerca de US$ 33 millones en el 2003, el
pilares básicos. Por un lado, la genera- misma que fue estimado en US$ 35 mi-
11
Inicialmente se tenía estimada una condonación de la deuda externa de Bolivia, en US$ 1,300 millones, pero
después de negociaciones, esta suma se incrementó a US$ 1,560 millones, denominándose a la diferencia Fondos
HIPC II Plus.
llones para los años 2004 y 2005 (Poder tos alternativos de fomento para el de-
Local, abril 2005). sarrollo productivo. Las nuevas priori-
dades giran en torno al desarrollo de la
La EBRP hizo poco énfasis en la di- empresa de pequeña y mediana escala
mensión productiva para el alivio a la a través del desarrollo de infraestruc-
pobreza, la que parcialmente ha sido su- tura productiva, acceso a tierra, agua, y
perada por la “Revisión de la EBRP 2004- recursos naturales, la promoción de ca-
2007”. Esta última concentra su atención denas productivas de exportación y del
en la necesidad de apoyo a la micro, pe- desarrollo económico local. Curiosa-
queña y mediana empresa productiva mente, la revisión de la EBRP no hace
(Gobierno de Bolivia 2003). La revisión mención explícita al papel de los recur-
considera que la EBRP careció de defi- sos forestales en el alivio a la pobreza
nición de prioridades estratégicas, rural. En el 2003 se ha desarrollo un nue-
magnificó la dispersión de la inversión vo proceso de diálogo para levantar una
pública y descuidó el uso de instrumen- vez más la demanda social.
39
4. Políticas públicas y gobierno de los recursos forestales
1. Las reglas de juego para el uso La racionalidad básica de la legis-

de tierras y bosques lación de tierras fue legitimar el dere-
cho de todos los propietarios de tie-
Desde inicios de la década de los no- rra, incluyendo territorios indígenas,
venta se han dado cambios importantes propiedades comunitarias y propieda-
en Bolivia sobre la distribución de la tie- des individuales de cualquier tamaño.
rra y los bosques, y en relación a las regu- Eso a través de un proceso de regula-
laciones para normar su uso. A mediados rización de la propiedad agraria –bau-
de esa década fueron intervenidas las tizado como saneamiento– basado en
agencias de administración de la tierra y su función económico-social. Una vez
fusionadas en el Instituto Nacional de identificadas las propiedades priva-
Reforma Agraria, INRA. Además se disol- das –individuales y colectivas–, por
vió y creó un nuevo servicio forestal de- simple exclusión sería posible saber la
nominado Superintendencia Forestal, SF. superficie de las tierras públicas toda-
Las funciones de estas entidades fueron vía existentes. Estas tareas han sido
modificadas drásticamente, así como las delegadas a empresas privadas. Aun-
reglas del juego que estas instituciones que el saneamiento parece ser un pro-
deberían poner en práctica para promo- ceso simple, en la práctica ha sido bas-
ver un uso más sostenible de la tierra y tante costoso y burocrático y, más bien
los bosques. Las reformas institucionales ha alentado la ocupación de tierras fo-
y las nuevas regulaciones están conteni- restales públicas. Actualmente, des-
das en la Ley del Servicio Nacional de pués de casi diez años de iniciado el
Reforma Agraria y la Ley Forestal, am- saneamiento de la propiedad agraria
bas aprobadas en el año 1996. sólo el 13.5% del total de la superficie
nacional ha sido saneada, el 35.2% está desmonte. Para garantizar que los des-
en proceso, y el resto (51.3%) es todavía montes sólo se produzcan en áreas ap-
superficie por sanear (INRA 2005). Ade- tas para la agricultura, los propietarios
más, todo parece indicar que el área de deben elaborar planes de ordenamien-
tierras forestales sin ningún tipo de de- to predial (POPs)13.
recho es bastante pequeña.
En resumen, la lógica de la legisla-
La normatividad forestal tiende a ción agraria y forestal es devolver los
promover un manejo más integral y derechos propietarios de los bosques a
sostenible de los bosques. Ella recono- los propietarios privados y/o garanti-
ce los derechos de propiedad sobre los zar condiciones seguras y de largo pla-
bosques de los propietarios de la tierra zo para el uso forestal en tierras públi-
–sean individuales o colectivos– y ade- cas, pero todos los actores deben some-
más reconoce el derecho exclusivo de terse a normas específicas de uso de las
las poblaciones indígenas a usar los re- tierras y bosques según una serie de
cursos forestales dentro de sus territo- estándares técnicos. No obstante, la di-
rios. Asimismo, otorga tierras foresta- ficultad para implementar esos estánda-
les públicas tanto a empresas como a res, sobre todo para los productores en
usuarios forestales locales –bautizados pequeña escala, se debe principalmen-
como Asociaciones Sociales del Lugar, te a sus altos costos de transacción, lo que
ASL s– a través de concesiones de largo hace más fácil sacar madera con planes
plazo. Cualquier tipo de aprovecha- de desmonte. Para permitir la aplicación
miento comercial de bosques –sea en de esas regulaciones, la SF ha acudido a
propiedades privadas, territorios indí- una serie de medidas de excepción que
genas o concesiones forestales– precisa han flexibilizado las normas como por
de un plan general de manejo forestal ejemplo: la posibilidad de extraer made-
(PGMF ) para garantizar la aplicación de ra de áreas no mayores a 3 ha con un plan
buenas prácticas de aprovechamiento. simplificado, de realizar varios planes de
Los impuestos por el uso de bosques se 200 ha en una sola propiedad, de apro-
pagan por superficie en lugar de volu- vechar madera sólo con planes anuales
men12. La conversión de bosques a usos en reservas municipales y la rebaja de
agrícolas también requiere de planes de las patentes.
12
La patente forestal aprobada por la Ley Forestal corresponde a US$ 1 por hectárea de la superficie total de
la concesión forestal. Los pueblos indígenas y las ASLs debían pagar sólo por el área aprovechada anualmen-
te. Las patentes de aprovechamiento son distribuidas de la siguiente manera: 35% para las prefecturas, 25%
para las municipalidades, 10% para el FONABOSQUE y 30% para la SF. De las patentes de desmonte, 25% se
destina a las prefecturas, 25% a las municipalidades y 50% al FONABOSQUE. Como se explicó anteriormen-
te, este sistema ha sufrido algunos ajustes, aunque las alícuotas de distribución permanecen las mismas.
Véase nota 9.
13
Estos no son otra cosa que planes de aptitud del suelo detallados a nivel de finca o predio rural.
POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBIERNO DE LOS RECURSOS FORESTALES 41
2. La descentralización gobiernos municipales de sus respecti-

del sistema forestal público14 vos departamentos. Únicamente la Pre-
fectura de Santa Cruz y más reciente-
Las reformas a las normas foresta- mente la de Pando, ha sido la más acti-
les han sido acompañadas por profun- va tratando de implementar, con diver-
das transformaciones institucionales. El sas dificultades, las responsabilidades
antiguo Centro de Desarrollo Forestal que le han sido delegadas. La mayor
(CDF) ha sido sustituido por la SF como parte de los recursos no necesariamen-
la entidad reguladora. El Ministerio de te han ido a financiar actividades en el
Desarrollo Sostenible ( MDS ) cumple sector forestal sino acciones no vincu-
funciones normativas mientras que el ladas con los bosques. Además, el tra-
Fondo para el Desarrollo Forestal bajo de las prefecturas no ha sido pla-
(FONABOSQUE ) debería encargarse de nificado sino que ha respondido a ini-
apoyar financieramente iniciativas de ciativas de corto plazo, y muchas veces
manejo. El MDS está a cargo de formu- ha sido guiado por motivaciones polí-
lar las estrategias, políticas y normas fo- ticas. Es por eso que, por ejemplo, mien-
restales, clasificar las tierras y evaluar tras la prefectura de Santa Cruz ha pri-
su potencial forestal, demarcar las áreas vilegiado el equipamiento de las uni-
de concesión forestal y promover la in- dades forestales municipales (UFM s), la
vestigación, extensión y educación. La de Pando se ha dedicado a elaborar pla-
SF es central en el nuevo sistema por- nes de manejo forestal para comunida-
que está cargo de asignar las concesio- des supliendo las labores de las UFM s.
nes forestales, autorizar permisos fores-
tales, aprobar planes de manejo y de Actualmente una buena parte de las
aprovisionamiento de materia prima, municipalidades cuentan con una UFM,
monitorear el transporte de productos aunque muchas veces ellas sólo tienen
forestales y confiscar madera ilegal, así un técnico agrónomo o forestal pobre-
como supervisar el manejo forestal. Es mente equipado, y en pocos casos ellas
preciso indicar que el FONABOSQUE no tienen poco más de personal y equipa-
ha funcionado nunca. miento. Bajo la nueva Ley Forestal, las
municipalidades pueden solicitar y ad-
Las prefecturas son responsables de ministrar hasta el 20% del total de bos-
formular planes de desarrollo forestal ques públicos dentro de su jurisdicción,
departamental, hacerse cargo de la in- constituyendo las Áreas Forestales de
vestigación y extensión forestal y apo- Reserva Municipal ( AFRM ), las que de-
yar con acciones de fortalecimiento a los ben ser entregadas como concesiones
14
Esta sección está basada en Pacheco (2003), donde se explica en detalle el nuevo marco institucional descentra-
lizado resultante de la aplicación de la nueva Ley Forestal de 1996.
forestales a las ASLs. En la práctica, este des de los gobiernos municipales. Como
es el mecanismo que ha sido planeado se puede percibir, la mayoría de las fun-
para formalizar los derechos de los ciones están más relacionadas con el
extractores de madera en pequeña es- control y la fiscalización y poco con la
cala de manera que puedan realizar promoción del desarrollo forestal local.
el aprovechamiento forestal legalmen-
te –el que antes les estaba negado– con- Un supuesto importante que se ha
templando bajo el denominativo de ASL adoptado para el funcionamiento de este
a un amplio espectro de grupos loca- sistema, es que éste debería financiarse
les15. Estos incluyen a diversos grupos exclusivamente con los recursos prove-
conocidos antes como piratas, moto- nientes de las patentes de aprovecha-
sierristas e informales. miento forestal y de desmontes. Lo que
los diseñadores del sistema no conside-
La Ley Forestal transfiere a las UFMs raron, sin embargo, es que las concesio-
diversas tareas de fiscalización y con- nes se iban a resistir a pagar los montos
trol del uso de recursos forestales, en- de las patentes determinados y que la SF
tre ellas: 1) inspeccionar las actividades no iba a tener las condiciones para ne-
de las concesiones forestales y de los gociar su pago, pese a que el no pago de
aserraderos, 2) inspeccionar el cumpli- patentes es causal de reversión de la con-
miento de los términos y condiciones cesión. La reducción del monto de la
establecidos en las autorizaciones de patente que ahora sólo se paga por su-
aprovechamiento y los permisos de des- perficie anual aprovechada, ha implica-
monte, 3) disponer medidas preventi- do una disminución de recursos para el
vas de inmediato cumplimiento ante ac- conjunto del sistema, pero principalmen-
tividades que vulneren la normatividad te para las prefecturas y los municipios.
forestal, 4) solicitar a la SF el decomiso
preventivo de productos ilegales y me-
dios de perpetración, 5) desarrollar ac- 3. Iniciativas emergentes
tividades de fiscalización y control que de la gestión forestal municipal
le sean delegadas por la SF, y 6) estable-
cer registros de plantaciones forestales Como resultado del nuevo escena-
y agroforestales, bosques nativos y rio de políticas han ido surgiendo ini-
rodales semilleros en propiedades pri- ciativas relacionadas con la gestión fo-
vadas. Pacheco (2003) ofrece una des- restal en el nivel local, las que de una
cripción más detallada de las activida- manera u otra involucran a los gobier-
15
Las ASLs pueden incluir “usuarios tradicionales, comunidades campesinas, pueblos indígenas y otros usua-
rios del lugar que utilizan recursos forestales” (Ley Forestal, Artículo 1.II). Para ser consideradas como tales, las
ASLs deben seguir un proceso de calificación ante el MDS, basado en la propuesta realizada por sus respectivos
gobiernos municipales (Reglamento Ley Forestal, Art. 82.b).
nos municipales. Mientras que algunas posible esperar que estos esfuerzos con-
tienen una orientación más productiva, tribuyan a desarrollar una economía
intentando mejorar las condiciones de forestal local más vigorosa.
comunidades para manejar en condicio-
nes más apropiadas sus recursos fores- El gobierno municipal de Santa Ro-
tales, o aumentar la recaudación de re- sa del Sara, en la provincia Sara del de-
cursos provenientes de actividades fo- partamento de Santa Cruz, con el apo-
restales, otras están más orientadas a yo del Programa de Desarrollo de las
promover acciones de conservación de Provincias Ichilo y Sara (PRODISA ), ha
los bosques. En la mayoría de los casos, elaborado un plan estratégico para el
no obstante, estas iniciativas también desarrollo forestal del municipio en el
involucran la participación de proyectos 2002. Esto refleja el interés del gobier-
forestales o de ONGs interesadas en con- no local en apoyar la economía forestal
tribuir a la gestión forestal municipal. local, en una zona que se ha caracteri-
zado por ser conflictiva ante el avance
Por ejemplo, en la Chiquitanía en de la colonización sobre un área clasifi-
Santa Cruz, los municipios de San Ig- cada como reserva de producción fores-
nacio de Velasco, San Miguel y San Ra- tal permanente, conocida como la Re-
fael se han interesado gradualmente no serva del Choré. No obstante, pese a
sólo en respaldar las iniciativas de ma- esta presión, que indirectamente ha lle-
nejo forestal de los productores de ma- vado a la intensificación de las opera-
dera en pequeña escala con concesiones ciones forestales, esta área todavía es
en las reservas forestales municipales, una reserva forestal significativa en el
sino también las de grupos comunita- departamento. La elaboración del plan
rios con acceso a madera. Diversos es- estratégico constituye un paso impor-
fuerzos se están desarrollando para ha- tante para promover el aprovechamien-
cer esto posible. La cooperación espa- to forestal más ordenado con la intro-
ñola (AECI) está colocando recursos para ducción de prácticas de manejo sosteni-
apoyar a las municipalidades en la con- bles. Nada hace suponer que las accio-
tratación de personal, y a instalar la in- nes planeadas se vayan a poner en prác-
fraestructura básica para el secado de tica, pero ello es una señal del interés
la madera, además de recursos para fi- institucional para lo forestal en la agen-
nanciar las operaciones forestales de da local de prioridades de política.
pequeña escala. Además, la cooperación
alemana ( DED), y el Centro de Investi- En una línea más orientada a la con-
gación Agrícola Tropical (CIAT), tam- servación, los municipios de Bolpebra
bién están desarrollando esfuerzos para y Filadelfia, localizados en el extremo
colaborar en la elaboración de planes de noroeste del departamento de Pando,
manejo en algunas comunidades. Es han creado en el 2004 una mancomuni-
dad municipal con el principal objetivo cursos forestales, y por añadidura su

de promover la constitución de un área conservación en el largo plazo, así como
natural de manejo integrado (ANMI ), la el alivio de la pobreza de los usuarios
que se extenderá por las jurisdicciones forestales. La paradoja es que, pese a
de ambos municipios. Esta iniciativa se que existen esas acciones formales, en-
basa en un trabajo previo de identifica- tran en juego un conjunto de dinámi-
ción de la biodiversidad biológica exis- cas que trabajan hacia el lado opuesto,
tente en la región desarrollado por el es decir, hacia el desgobierno de los re-
Centro de Investigación para la Preser- cursos forestales y, en consecuencia, lle-
vación de la Amazonia ( CIPA), un cen- van hacia la erosión de la base de los
tro de investigación dependiente de la bienes y servicios ambientales del bos-
Universidad de Pando en colaboración que, y promueven la concentración de
con el Field Museum de Chicago. Ade- los beneficios económicos de los recur-
más, ese esfuerzo llevó a la elaboración sos del bosque en pequeños grupos pri-
de planes de manejo participativo de los vilegiados. Cuatro son los principales
recursos de las comunidades. La idea factores que facilitan o obstaculizan el
de crear un ANMI ha sido apoyada en gobierno de los recursos forestales.
un autodiagnóstico realizado con las co-
munidades, y actualmente cuenta con El primero tiene que ver con el he-
el apoyo vigoroso de las administracio- cho que no se reconoce la capacidad de
nes municipales. Además, las autorida- los usuarios forestales para tomar deci-
des municipales de Filadelfia han asu- siones propias sobre sus recursos fores-
mido acciones paralelas para mejorar la tales. Las políticas forestales tienen un
fiscalización sobre la extracción de ma- exagerado peso en medidas de coman-
dera ilegal y para mejorar el control de do y control para asegurar que los bos-
la castaña cosechada en el municipio. ques sean manejados de manera soste-
nible, aún cuando esas políticas, y sus
regulaciones sean poco realistas y difí-
4. Desafíos para el gobierno ciles de implementar en la práctica.
de los recursos forestales Además, muchas de las propuestas para
facilitar el manejo de los bosques que
Como se expuso arriba, varias ac- acompañan a las políticas –impulsadas
ciones han sido puestas en marcha para por proyectos forestales o instituciones
ordenar el uso de la tierra y de los re- de cooperación– más que favorecer la
cursos forestales, desde la reforma del acción colectiva, o proporcionar incen-
sistema público forestal hasta la apro- tivos para el buen manejo de los recur-
bación de nuevas reglas de juego. Estas sos forestales, tienden a producir con-
tienen como objetivos implícitos la bús- flictos innecesarios en las comunidades
queda de un mejor gobierno de los re- y a generar formas de dependencia ex-
terna. Entonces, medidas que podrían para financiar sus operaciones. Ello lle-
mejorar el gobierno de los bosques, tien- va a que se privilegien las acciones de
den a generar los efectos contrarios. control de las operaciones ilegales. Ac-
tualmente, el conjunto del sistema pú-
El segundo factor es que la partici- blico forestal se financia más con recur-
pación social es más bien retórica, al sos provenientes de desmontes, lo que
menos en lo que se refiere a la planifica- puede significar dos cosas. Por un lado,
ción de acciones en el sector forestal. De se reduce la cuantía de desmontes ile-
hecho, los órganos de control social en gales, y por otro lado, cada vez existe
los municipios –léase comités de vigilan- más presión por conversión de la fron-
cia– son de por sí débiles y no necesaria- tera agrícola. Dicho fenómeno ha he-
mente legítimos. No existen experiencias cho perder de vista que para el gobier-
de creación de instancias sociales de con- no de los recursos forestales, las accio-
sulta o control social de las acciones de nes de planificación territorial del uso
las municipalidades en el sector forestal de los recursos naturales, y el desarro-
y/o de recursos naturales, salvo conta- llo de iniciativas para promover el de-
das excepciones. En ese sentido, las prio- sarrollo forestal local tienen igual o
ridades municipales de intervención en mayor importancia. El exagerado peso
el sector forestal, o las actividades para puesto en la fiscalización ha margina-
las cuales se deciden gastar los recursos do estas otras acciones.
de las patentes forestales, responden más
a decisiones aisladas de los técnicos de Finalmente, el último factor es la
las UFMs, o a intereses políticos de los persistencia de la corrupción y cliente-
alcaldes. Estas prioridades raramente se lismo en el nivel local. Al respecto, no
negocian en los procesos de planificación es posible sostener que estos fenóme-
participativa que llevan adelante los al- nos sean peores o más nocivos que la
caldes para elaborar sus planes ope- corrupción y el clientelismo observado
rativos anuales. en el gobierno central. La corrupción
usualmente se alimenta de la ilegalidad
El tercer factor es que se ha puesto que, aunque favorece tanto a los usua-
mucho peso en la fiscalización y el con- rios forestales más pobres como a los
trol, debido a la fuerte influencia de una más adinerados, ella tiende en última
visión recaudadora. Los pocos recursos instancia a beneficiar a aquellos que
de los que dispone el sistema llevan, en pueden pagar los sobornos para co-
consecuencia, a un mayor interés por rromper a los funcionarios públicos y
parte de las instituciones forestales –sean sacar provecho de ello. El clientelismo
la SF y/o las UFMs– en aumentar la re- también se reproduce en el nivel local,
caudación de recursos de patentes fo- cuando se pagan favores a cambio de
restales, principalmente de desmonte, votos con recursos de las municipalida-
des, o se evita la fiscalización a críme- dimensión política vinculada a la nece-

nes forestales evidentes. Esto lleva a sidad de mayor inclusión de los grupos
perpetuar redes informales que sólo marginados para aumentar su influen-
tienden a reforzar el poder político de cia en la toma de decisiones no sólo so-
ciertas elites en el nivel local, y a favo- bre acciones en el nivel local sino sobre
recer sus aspiraciones de enriqueci- políticas de orden nacional, y de mayo-
miento basado en recursos públicos. res controles sociales para favorecer una
mejor rendición de cuentas de las auto-
Los cuatro factores anotados sugie- ridades a las poblaciones. Por otro lado,
ren que las políticas y regulaciones pro- existe una dimensión económica que ha
puestas para mejorar el gobierno de los sido casi olvidada, particularmente en
recursos forestales no son suficientes, ni relación a promover acciones de apoyo
tal vez las más apropiadas para alcan- para productores ocasionales o en pe-
zar los resultados que se esperaban. Los queña escala de madera y de otros re-
temas que todavía permanecen sin resol- cursos no maderables, tanto en las estra-
ver tienen relación, por un lado, con una tegias municipales como nacionales.
47
5. Disputas por el poder y pugnas institucionales
1. Gobierno central versus llar capacidades en el nivel municipal,

gobiernos municipales no sólo de planificación de la inver-
sión, sino también administrativas y de
La descentralización ha introduci- manejo financiero de los recursos en
do un nuevo balance de poderes en la concordancia con los sistemas naciona-
institucionalidad pública y, por consi- les. Además, el hecho de que los mu-
guiente, también en el sistema público nicipios comenzaron a contar con más
forestal. Las prefecturas han gravitado recursos financieros también ha servi-
poco en el nuevo orden de cosas, pero do para atraer personal más calificado
no ha acontecido lo mismo con los go- a trabajar en las unidades técnicas mu-
biernos municipales. Las nuevas funcio- nicipales, aunque ello ha dependido
nes asumidas en diversas áreas han he- del tamaño de los presupuestos muni-
cho de ellos interlocutores importantes cipales. En el sector de recursos natu-
no sólo para el gobierno central sino rales, y forestal, aunque las UFM s han
también para la cooperación y los pro- demandado la contratación de perso-
yectos de desarrollo. A ello también ha nal técnico, no se han destinado recur-
contribuido el supuesto de que los go- sos complementarios desde el gobier-
biernos municipales representarían más no central –a excepción del apoyo
legítimamente las aspiraciones de las eventual de algunas prefecturas y de
poblaciones locales, aunque en la ma- proyectos de cooperación– en el equi-
yoría de los casos, no ha sido así. pamiento de esas unidades, y además
en el entrenamiento en cuestiones que
Muchos esfuerzos se han hecho están por fuera de la parte técnica fo-
desde el gobierno central para desarro- restal, como en manejo de conflictos
que demandan gran parte de la aten- nacio). Estas funciones incluyen: 1) la

ción de esos funcionarios. autorización del aprovechamiento fo-
restal para uso propio hasta un volu-
A poco tiempo de iniciado el pro- men de 2,000 pies tablares de produc-
ceso de descentralización, la SF resistió tos forestales, 2) la autorización de des-
la intervención de los gobiernos muni- montes hasta superficies no mayores a
cipales en cuestiones forestales no co- una hectárea, 3) la autorización de apro-
laborando con ellos, o dándoles poca vechamientos forestales en superficies
información. Esta no fue una política de hasta tres hectáreas, 4) los decomi-
deliberada de la SF pero de algunos téc- sos provisionales de productos foresta-
nicos trabajando en oficinas regionales. les ilegales y su remisión a la SF, y 5) la
El argumento fue, por un lado, que las verificación de centros de procesamien-
UFM s estaban muy politizadas, y por to y transformación de materia prima.
consiguiente, tendían a privilegiar a los La delegación de facultades técnicas y
grupos locales más influyentes –mu- de control a las UFMs no releva a la SF
chas veces madereros locales o motosie- del ejercicio de sus funciones y atribu-
rristas–, y por otro, que ellas simple- ciones. En el departamento de Pando se
mente no tenían la capacidad técnica está produciendo la delegación progre-
para desarrollar sus funciones. La dis- siva de funciones a dos municipalida-
minución de los recursos para financiar des (Porvenir y Filadelfia), siendo una
el conjunto del sistema, y las dificulta- de las principales atribuciones de las
des para cumplir con las funciones de UFM s el control del origen de la castaña
fiscalización, ha llevado a que la SF, en y el cobro de las respectivas patentes.
forma progresiva, busque la colabora- La declaración del origen de la castaña
ción de las UFMs, tanto para legitimar sus tiene importantes implicaciones para la
acciones en el nivel local, como para devolución de las patentes forestales.
ampliar su capacidad operativa de con-
trol. En algunos casos, esta colaboración,
y las demandas de las UFMs para expan- 2. Elites económicas locales versus
dir sus funciones han derivado en la sus- liderazgos sociales
cripción de acuerdos formales de dele-
gación de funciones por parte de la SF. La descentralización ha implicado
cambios en la política local. Desde que
Hasta el año 2005, la SF ha delega- los gobiernos municipales tienen recur-
do funciones relacionadas con la gestión sos para invertir localmente, y los alcal-
de recursos forestales a cinco munici- des constituyen actores más importan-
palidades localizadas en el departamen- tes en el sistema político, los actores lo-
to de Santa Cruz (Vallegrande, San cales tratan de ocupar esos cargos de
Julián, Porongo, San Miguel y San Ig- autoridad con mayor insistencia. En el
DISPUTAS POR EL PODER Y PUGNAS INSTITUCIONALES 49
pasado, las alcaldías fueron el refugio el control político entre elites económi-
de las elites locales, quienes usaron las cas tradicionales y líderes surgidos de
mismas para reforzar su influencia en los movimientos sociales. La definición
la toma de decisiones usualmente para del poder político local influye en la
aumentar sus beneficios grupales, y construcción de la frontera agrícola.
para ganar privilegios que de otra ma-
nera no los tendrían. Pero gradualmente Los municipios donde emergen
los movimientos sociales han irrumpido propuestas políticas desde movimien-
en la política local. En principio su lle- tos sociales tienden usualmente a ser
gada fue a través de liderazgos locales más democráticos por su conexión di-
reconocidos que fueron cooptados por recta con las organizaciones sindicales
los partidos políticos en su búsqueda de agrarias que dan soporte a esos movi-
un mayor caudal electoral, aunque tam- mientos, o con las organizaciones indí-
bién fue una práctica común que líde- genas. En estos casos existe un mayor
res locales se prestaran siglas partida- control social sobre las autoridades
rias para postularse a las elecciones. municipales, y es mayor la probabilidad
de que los recursos municipales se in-
En general, las elites económicas viertan mejor para satisfacer las deman-
tradicionales persisten en aquellas áreas das de esas poblaciones. No obstante,
donde se han desarrollado fronteras las relaciones orgánicas entre alcaldes
empresariales, donde la iniciativa pri- con el movimiento social no garantizan
vada de mediana y grande escala se ha en absoluto una buena gestión de la
impuesto para el desarrollo de las acti- administración municipal. Existen va-
vidades productivas (como en munici- rios casos en los que alcaldes campesi-
pios de la región integrada, la Chiquita- nos o indígenas no han conseguido su
nía cruceña, y los llanos benianos). Por reelección debido a deficientes gestio-
otro lado, los movimientos sociales per- nes municipales, lo que indirectamente
sisten en áreas donde fronteras popu- ha incidido en la pérdida de influencia
listas se han expandido como producto política del movimiento social, habien-
de la colonización con el arribo de pe- do el poder local retornado a las elites
queños productores (casos típicos son políticas tradicionales.
las áreas de colonización del norte cru-
ceño y el Chapare), o en aquellas zonas Existe cierta relación entre el gru-
de asentamientos indígenas tradiciona- po que controla el poder político local
les. Con el avance de las presiones de con el uso de los recursos naturales. Las
ocupación de fronteras existe una ma- perspectivas para alcanzar un uso más
yor presión sobre tierras públicas, ten- ordenado de los recursos naturales, par-
diendo a emerger fronteras híbridas ticularmente de los bosques, será más
cuando existe una disputa abierta por lejana en aquellos municipios donde el
poder es controlado por grupos que no áreas rurales o juntas vecinales en las
hacen un uso sostenible de los bosques ciudades– como Organizaciones Terri-
o promueven su conversión hacia usos toriales de Base (OTBs). Esto ha dado un
agrícolas. Por el contrario, es posible status legal formal que antes no tenían
suponer que será más fácil conseguir un todas esas organizaciones, aunque en
manejo más sostenible de los bosques, algunos casos se ha producido un di-
y con mejor distribución de los benefi- vorcio entre la organización tradicional
cios económicos de las actividades fo- existente con la OTB, produciendo con-
restales, en municipios donde el poder flictos de liderazgo al interior de las or-
político es controlado por grupos que ganizaciones campesinas e indígenas.
basan su reproducción socio-económi-
ca en actividades menos predatorias de Es común que los proyectos foresta-
esos recursos o cuyos objetivos socio- les promuevan la creación de grupos
políticos son más cercanos a los objeti- asociativos 16 con los miembros de las
vos de desarrollo sostenible. comunidades indígenas o grupos de co-
lonos que quieren llevar adelante ope-
raciones de manejo forestal. El interés de
3. Organizaciones tradicionales estos grupos no siempre coincide con los
versus grupos asociativos intereses de las familias que quedan por
fuera de las iniciativas para el manejo
La titulación de tierras como tierras forestal, y en ocasiones se generan ten-
comunitarias de origen (TCO s) a favor siones para el manejo de los recursos fo-
de los pueblos indígenas y la titulación restales, sobre todo cuando no existe una
comunitaria de tierras para grupos buena definición interna de los derechos
agroextractivistas de la Amazonia han de acceso sobre esos recursos. Problemas
reforzado una corriente hacia la devo- de indefinición de derechos también
lución de decisiones sobre el uso de los afectan a comunidades donde se extraen
recursos naturales a las poblaciones lo- recursos no maderables. Por ejemplo, en
cales. Eso en cierto modo ha fortaleci- Pando, donde recientemente han sido
do y legitimado las organizaciones so- otorgados derechos de propiedad comu-
ciales indígenas y comunitarias ante las nitarios, las familias disputan el acceso
otras instituciones de la sociedad y el de los árboles de castaña por falta de una
sistema político. Además, desde el Es- definición clara de derechos de acceso
tado se ha propiciado el reconocimien- y/o definición de linderos. En otros ca-
to jurídico de todos los grupos locales sos, los grupos de liderazgo local no re-
organizados con alguna referencia terri- presentan los intereses de las poblacio-
torial –sean sindicatos agrarios en las nes que agrupan. Al respecto, es bastan-
16
Actualmente son poco más de 60 las unidades forestales indígenas (UFI).
te conocido el caso de la TCO Guarayos indicaba que gran parte de las tierras fo-
donde una fracción de los dirigentes in- restales tenían aptitudes para algún tipo
dígenas inició el comercio de tierras de de actividad agropecuaria. En vista de la
parte del área demandada para todo el señal negativa que eso podía tener para
pueblo indígena. la conservación de los bosques, la SF defi-
nió e hizo aprobar por el MDS la “mancha
verde” ese mismo año. Ella consiste en
4. Políticas agraristas versus 41 millones de hectáreas –del total de la
políticas forestales superficie boscosa boliviana– que han
sido reconocidas como tierras de produc-
En teoría, las municipalidades de- ción forestal permanente, de las cuales
berían intervenir en el ordenamiento 26% serían para protección y alrededor
territorial de sus jurisdicciones y fisca- de 30.5 millones de hectáreas estarían des-
lizar las conversiones de uso y el buen tinadas para manejo forestal. Esa mancha
uso de los recursos forestales. Como se corresponde con todas las áreas verdes
mencionó, son importantes las dificul- definidas como tales por los planes de-
tades para que ellos se involucren acti- partamentales de uso del suelo, sean bos-
vamente en esas acciones, sobre todo en ques para uso forestal o áreas protegidas.
la planificación del uso de recursos en Pero una parte de esas áreas forestales se
el largo plazo. Además, los gobiernos encuentran en los límites de expansión de
municipales tienen poca o ninguna in- la frontera agrícola. En ese sentido, im-
fluencia sobre algunos de los más im- pedir la conversión de bosques a otros
portantes factores que determinan los usos habría sido detener el crecimiento
incentivos de uso del suelo, en particu- de la frontera agrícola.
lar aquellos relacionados con la seguri-
dad de tenencia de la tierra, el desarro- La salida para permitir la expansión
llo de infraestructura de caminos, y la de la frontera agrícola sobre las áreas
clasificación de áreas protegidas o de forestales dentro de la mancha verde
áreas para aprovechamiento forestal. La viene dada por los POPs. En la medida
disputa entre visiones agraristas y fores- en que éstos son instrumentos de uso
tales de desarrollo, en cierta forma se del suelo más detallados que los PLUS –
resumen en las disputas que existen en- aunque con claro sesgo hacia la capaci-
tre la Superintendencia Agraria (SA) con dad de uso del suelo– ellos pueden re-
la SF. Los municipios han sido actores un comendar cuáles son las tierras foresta-
tanto pasivos en la definición de políti- les que pueden ser convertidas para
cas en alguno de los dos sentidos. agricultura. Los POP s son aprobados
por la Superintendencia Agraria pero
En el 2001, la SA elaboró un mapa de pueden ser observados por la Super-
capacidades de uso del suelo donde se intendencia Forestal. Esto ha creado que
una parte de las tierras de producción pales para la elaboración y seguimiento

forestal permanente sean convertidas de los planes de manejo. Las autorida-
poco a poco a usos agrícolas, principal- des municipales están más inclinadas a
mente soya y pastos. Los gobiernos aceptar esas áreas cuando perciben que
municipales sólo pueden intervenir pueden obtener algún beneficio.
para controlar la legalidad del proceso.
Las áreas con mayores probabilidades
a ser deforestadas son aquellas donde 5. Visiones conservacionistas
existen disputas de derecho propieta- versus de desarrollo
rio –en tanto los desmontes ayudan a
establecer esos derechos– y donde exis- Distintas visiones coexisten en los
ten inversiones para el mejoramiento o municipios forestales sobre el uso de los
asfaltado de caminos. Los gobiernos recursos naturales, pese a que la mayor
municipales no intervienen en eso. parte de los alcaldes han adoptado un
discurso verde. No obstante, son pocos
La clasificación de usos del suelo los alcaldes que se comprometen con ini-
corresponde al MDS. Entonces, la crea- ciativas de conservación, por las presio-
ción de áreas protegidas y de bosques nes que reciben de los diferentes grupos
de producción permanente así como el sociales locales, en particular los empre-
otorgamiento de estos últimos como sarios agrícolas. Pese a ello, los grupos de
concesiones forestales a empresas, no es la ciudadanía que adoptan visiones de
algo que compete a los gobiernos mu- desarrollo sostenible de los recursos na-
nicipales, en tanto ellos ni siquiera tie- turales han ido creciendo en forma gra-
nen derecho a ser consultados. Una vez dual, en oposición a visiones de conser-
delimitadas esas áreas y otorgados esos vación más rígidas. Estas últimas surgen
derechos, los gobiernos municipales es- más bien de iniciativas de organizaciones
tán en condiciones de determinar las re- internacionales de conservación, las que
servas forestales municipales –hasta el en alianzas con grupos locales y/o ONGs
20% de bosques públicos– o a crear áreas nacionales, se han involucrado principal-
protegidas municipales si así lo desean. mente en el manejo de áreas protegidas,
Puesto que la posición de las municipa- y en actividades de investigación y/o pro-
lidades es bastante ambigua, siendo en moción social de las poblaciones que re-
algunos casos de activo rechazo, el Ser- siden en esas áreas.
vicio Nacional de Áreas Protegidas
(SERNAP) ha promovido la creación de Los actores locales lentamente se
comités de gestión de las áreas de pro- comprometen más con acciones de
tección. Una buena parte de ellas ya conservación y protección ambiental.
cuenta con esos comités con la activa Por ejemplo, en el municipio de
participación de los gobiernos munici- Guarayos se ha creado un Concejo Ciu-
dadano para la Gestión Ambiental Mu- partir de los cuales han comenzado a
nicipal ( COCGAM ), el cual pretende in- diseñarse los planes de desarrollo de-
troducir una agenda ambiental dentro partamentales y algunos municipales.
del municipio en reacción a la ocupa- Aunque todavía hace falta mucho para
ción para la producción de soya de los hacer explícitas las interacciones entre
márgenes de una laguna declarada crecimiento económico y alivio a la po-
área de protección municipal. En breza, por lo menos ya se ha incorpo-
Pando, el consorcio de municipios de rado la retórica del desarrollo sosteni-
Bolbepra y Filadelfia tiene como obje- ble en las visiones de futuro. Las vi-
tivo central la implementación de una siones conservacionistas no han sido
reserva biológica municipal con fines asimiladas sino en la medida en que
de investigación. En la Chiquitanía los existen recursos para apoyar iniciati-
municipios están interesándose en la vas de conservación de los servicios
creación de áreas protegidas municipa- ambientales de los bosques, los que
les, motivados por la posibilidad de además son todavía bastante puntua-
obtener ingresos a través del desarro- les y dependen fuertemente de las
llo del turismo. Estas todavía son ini- ONG s internacionales de conservación.
ciativas muy puntuales que, en la ma- Estas iniciativas de conservación no
yoría de los casos, requieren de recur- tienen claro el rol que pueden desem-
sos externos para consolidarse. peñar los gobiernos municipales en
conservación y, en muchos casos, no
Las visiones de desarrollo sosteni- ven que ellos puedan convertirse en
ble proveen los marcos conceptuales a aliados en el largo plazo.
55
6. Descentralización e impactos en el bienestar social
1. Los ganadores y perdedores políticos nacionales y cooperación inter-

con la descentralización nacional. Varios de los grupos indígenas
han conseguido incluso áreas mayores
Los pueblos indígenas y los grupos que las que podrían estar en condicio-
forestales locales agrupados en ASLs, han nes de manejar en la práctica. No obs-
sido sin duda alguna, los grandes gana- tante, todavía está en duda cuál es la
dores del proceso de devolución de de- porción de las áreas demandas que va a
rechos propietarios, y de formalización ser efectivamente titulada como TCO.
del acceso a recursos forestales que ha
acompañado a la descentralización fo- Una vez demandadas esas áreas,
restal. Una parte de los pueblos indíge- fue mayor la presión de madereros y la
nas ha conseguido la titulación de sus extracción ilegal de madera del interior
territorios, TCOs –o aquellas áreas que de los territorios indígenas permitida
han ocupado tradicionalmente– y otros por las poblaciones locales. Entonces,
están en proceso de conseguirla. La titu- gran parte del apoyo que los grupos
lación de las tierras ha sido una dura indígenas han recibido para mejorar la
contienda política que ha sido ganada gestión de sus territorios ha estado vin-
por los pueblos indígenas. Ella ha sido culado al manejo forestal. Diversas
facilitada porque los líderes de los dife- ONGs y proyectos forestales han lleva-
rentes grupos –organizados en centrales do al desarrollo de iniciativas de mane-
indígenas– han elaborado claramente jo forestal dentro de las TCOs como una
sus objetivos de corto y mediano plazo, forma de formalizar el acceso a esos re-
y en base a ello desarrollado una visión cursos dentro de las reglas del juego
pragmática de alianzas con operadores propuestas por la nueva normatividad
forestal. En algunos casos son los pro- Pese a que son muchas las ONGs y
pios madereros los que invierten en la los proyectos forestales –entre estos úl-
elaboración de los instrumentos de timos Jatun Sacha y BOLFOR I y II– los
manejo. En pocos casos, los mismos que se han dedicado a apoyar a agrupa-
grupos indígenas, convertidos en uni- ciones indígenas y a ASLs a poner en mar-
dades forestales indígenas, han inver- cha sus operaciones forestales, se cono-
tido sus propios recursos. Las experien- ce poco todavía sobre cuál es la viabili-
cias de manejo forestal son bastante di- dad económica de estas iniciativas en el
versas dependiendo de los grupos, de largo plazo, así como sus impactos en la
su nivel de cohesión interna, de la pre- regeneración de los bosques. En muchos
sión externa y del tipo de acuerdos con casos, los grupos de operadores foresta-
los agentes externos. les están ganando poco con su madera,
pese a que se encuentran aprovechando
Las ASLs también han salido bene- las áreas con mejor infraestructura, y en
ficiadas con la descentralización porque algunos casos, con bosques más valio-
han ganado acceso formal a áreas fores- sos. Debe también tomarse en cuenta,
tales. Sin embargo, no todas han gana- que algunos grupos, principalmente
do derecho a un área forestal porque en ASLs, han recibido bosques que ya fue-
algunos municipios no habían disponi- ron intervenidos en el pasado por lo que
bles suficientes áreas de bosques públi- su valor comercial es bajo, lo que les di-
cos para constituir una reserva forestal ficulta hacer buenos negocios con su ma-
municipal. Los grupos que han tenido dera. De todos modos, la situación de es-
acceso a los bosques municipales han tos grupos es bastante heterogénea, así
logrado acceso a la madera y a merca- como lo es la posible contribución que
dos regionales. Distintos han sido los va a tener la producción de madera en
arreglos acordados por los miembros de mejorar sus condiciones de vida.
las ASLs. En tanto algunas trabajan de
manera más asociativa, otras han orga- Los pequeños agricultores o colonos
nizado la distribución del trabajo de han ganado poco con la descentraliza-
acuerdo a especialidades, y algunas so- ción, aunque algunos de ellos se han
lamente tienen los bosques como una beneficiado con el saneamiento de tie-
posible fuente de capitalización a futu- rras, y ahora están en condiciones de
ro. Este mecanismo, que tenía que ser- negociar mejores precios para su made-
vir sólo para formalizar a pequeños pro- ra porque les pertenece legalmente. No
ductores de madera, en algunos casos, obstante, les resulta más difícil realizar
ha sido distorsionado puesto que se han actividades de manejo forestal por las
entregado concesiones a agrupaciones comparativamente reducidas áreas fo-
de individuos que no tenían ninguna re- restales a las que tienen acceso. Debido
lación previa con actividades forestales. a ello, las perspectivas de mejora de in-
DESCENTRALIZACIÓN E IMPACTOS EN EL BIENESTAR SOCIAL 57
gresos todavía están colocadas en la agri- Los empresarios madereros y pro-

cultura y ganadería. Aunque al princi- pietarios ausentistas han perdido sus
pio existieron prohibiciones para la con- privilegios con la descentralización.
versión de tierras forestales a otros usos Antes, ellos influenciaban fuertemente
del suelo en áreas sin planes aprobados, las decisiones de los políticos locales, o
éstas restricciones fueron levantadas al muchas de sus decisiones sobre el uso
poco tiempo. Debido a la poca disponi- de los recursos forestales locales eran
bilidad de tierras para asentamientos discrecionales, y con frecuencia, no pa-
humanos, los colonos tienden a ocupar gaban las patentes por el uso de esos
de manera ilegal áreas protegidas y re- recursos. Hoy, esos grupos tienen que
servas forestales. Esos productores, en negociar con los grupos sociales que
general, se encuentran en una posición antes estaban marginados, principal-
más vulnerable, más lejos de los merca- mente de campesinos e indígenas, y
dos, y con pobre acceso a insumos. deben someterse a las nuevas reglas del
juego para el uso de sus recursos fores-
Un grupo social olvidado es el de los tales. En general, las autoridades mu-
sin tierra. Si bien representa un grupo nicipales están más interesadas en la fis-
social homogéneo y no necesariamente calización de las concesiones forestales
está constituido por campesinos sin tie- porque ellas son operadas usualmente
rra como se suele creer, se trata más bien por compañías madereras de fuera de
de un grupo heterogéneo de poblacio- los municipios, aunque no todas ellas
nes marginadas de ex-trabajadores asa- son aceptadas en el ámbito local.
lariados rurales, ex-mineros, y desocu-
pados de las ciudades, entre otros, que
buscan una parcela de tierra como una 2. Las barreras para mejorar
opción para sobrevivir debido a su fra- el bienestar de los grupos
caso para insertarse en el mercado de marginados
trabajo formal. Puesto que el saneamien-
to definió como primera prioridad de Aunque los grupos de colonos e
titulación a las poblaciones indígenas, y indígenas han mejorado su acceso a la
después a los poseedores rurales, este tierra y recursos forestales, y algunos de
grupo ha quedado relegado. La única ellos han iniciado experiencias de ma-
opción en el corto plazo para obtener tie- nejo forestal que contribuyen parcial-
rras ha sido la creación de un Movimien- mente con fuentes complementarias de
to sin Tierras (MST) inspirado en el mo- ingresos, no todos ellos están en condi-
delo brasilero, y la ocupación de unas ciones de iniciar operaciones de mane-
pocas grandes propiedades con derecho jo bajo las reglas determinadas en las
propietario incierto. Este es todavía un regulaciones forestales mayormente
grupo social en gestación. debido a los costos de transacción que
implica la elaboración de los planes de Existen también diferencias al inte-

manejo. Es por ello que muchos toda- rior de las comunidades que crean con-
vía prefieren desmontar para sacar ma- diciones de marginalidad de algunas
dera antes que manejar sus bosques. familias respecto a otras. En algunos
Además, ante las dificultades para ha- casos, son ciertos grupos familiares los
cer manejo, un grupo desconocido de que tienen mejor acceso a los recursos
productores colonos e indígenas vende dentro de la comunidad, y gozan de
su madera sin autorizaciones, o esa ma- privilegios en la toma de decisiones in-
dera es legalizada con autorizaciones ternas, y en la política local. En otros,
obtenidas en otras áreas. Lo anterior hace son las personas mejor conectadas con
que los colonos e indígenas vendan su políticos locales, las que se benefician
madera en pie o en puesta en rodeos, lo de inversiones realizadas por las muni-
que impide que se beneficien plenamen- cipalidades. Esto crea diferencias inter-
te de sus recursos forestales. nas entre las familias de las comunida-
des. Además, cuando existen oportuni-
Sin embargo, no todos los pequeños dades de utilizar comercialmente algún
agricultores o indígenas están en condi- recurso –como la madera– pueden sur-
ciones de beneficiarse de los mercados gir peleas internas entre personas y di-
de madera, de productos no maderables rigentes que tratan de adueñarse de la
e incluso de la venta de productos agrí- iniciativa que supuestamente era comu-
colas. Las comunidades principalmente nitaria, y sacar provecho de ella de ma-
localizadas en zonas más alejadas de los nera individual.
caminos tienen dificultades para llegar
a los mercados, o para establecer tran-
sacciones ventajosas con los intermedia- 3. Iniciativas para revertir
rios. Asimismo, esas comunidades se el círculo de la discriminación
encuentran en desventaja en relación a
la inversión municipal en equipamiento En Bolivia se están multiplicando
social e infraestructura. Estos grupos son algunas iniciativas para revertir el círculo
los que se han beneficiado menos de la vicioso de la discriminación a la que han
titulación de tierras, y de la descentrali- estado sometidos los usuarios forestales
zación porque están limitados por otras más pobres, entre ellos campesinos agro-
condiciones estructurales que impiden extractivistas, y las poblaciones indíge-
la mejora de su bienestar. Además del nas, aunque es todavía prematuro decir
pobre acceso a mercados, ellos no tienen si esas iniciativas van a tener éxito a fu-
recursos para hacer inversiones en sus turo. Las más interesantes son aquellas
propiedades, y tienen pocas condiciones que intentan crear organizaciones para
para adoptar el uso de prácticas tecno- la provisión de servicios a grupos de
lógicas mejoradas. productores forestales con la finalidad de
DESCENTRALIZACIÓN E IMPACTOS EN EL BIENESTAR SOCIAL 59
superar las restricciones de información solidarios de Europa. Debido a la im-

de mercados, organización del acopio y/ portante diferencia de precios obtenidos
o venta de la producción. Es todavía sig- por estos productores en comparación
nificativa la ayuda que estas iniciativas con los precios pagados en el mercado
reciben de proyectos forestales para local, el número de asociados de esta
germinar y consolidarse. Lo importan- cooperativa ha crecido rápidamente.
te es que la relación entre las institu-
ciones de apoyo y los grupos de pro- Desde las instituciones públicas es
ductores supere las típicas relaciones todavía poco lo que se está haciendo
asistenciales que lo único que hacen es para apoyar estas iniciativas. Los mu-
generar mayor dependencia, y más bien nicipios no han dado pasos decididos
que soporten la creación de genuinas para apoyar experiencias de desarrollo
capacidades locales. productivo local porque están más pre-
ocupados en temas de fiscalización y
Una iniciativa a destacarse es la control. Las prefecturas tampoco han
Asociación Forestal Indígena de Guara- incorporado activamente en sus planes
yos (AFIG), una organización funcional el apoyo a pequeñas y medianas empre-
de la Central de Organizaciones de Pue- sas de base forestal, y en el nivel del
blos Nativos Guarayos (COPNAG ). Esta gobierno central, particularmente el
es la instancia de articulación de siete MDS, sólo existen algunos planes para
organizaciones forestales comunitarias apoyar el desarrollo de actividades fo-
guarayas –todas ellas con planes de restales locales a través del fomento al
manejo forestal aprobados– con la fina- establecimiento de industrias de trans-
lidad de apoyar a esos grupos en la formación primaria en zonas con recur-
comercialización de la producción de sos forestales. Estos planes deberían in-
madera, y facilitar la disponibilidad de sertarse a futuro con la revisión de la
profesionales para apoyar el manejo EBRP y el impulso que se le quiere dar
forestal. Otra constituye la cooperativa al desarrollo de las cadenas de made-
COINACAPA, un grupo asociado para el ras y castaña impulsadas por el Minis-
beneficiado y comercialización de la terio de Agricultura en el marco de la
castaña producida por pequeños pro- Estrategia Nacional de Desarrollo
ductores agroextractivistas en mercados Agropecuario y Rural ( ENDAR ).
61
7. Conclusiones
La descentralización ha cambiado de Todavía prevalece en el sistema

manera importante el sistema institucional público la visión de que el
institucional para la gestión de los recur- uso de los recursos naturales debe ser
sos naturales. Los gobiernos municipales ordenado y fiscalizado desde arriba, sea
son ahora actores más activos en accio- por el gobierno central o por los gobier-
nes de alivio de la pobreza a través de la nos municipales pero con poca inter-
planificación participativa de la inversión vención de la sociedad. Es decir, el buen
pública. Sin embargo, es poco lo que se gobierno de los recursos forestales de-
ha hecho para incorporar una visión de bería automáticamente venir de la
desarrollo local basada en el potencial de implementación de las normas legales.
uso de los recursos naturales. La descen- No obstante, existen varias tendencias
tralización ha sido acompañada por un emergentes en la sociedad que sugieren
proceso de reconocimiento de derechos que ese gobierno no necesariamente se
propietarios a pequeños agricultores, reproduce en la realidad ya que los
productores agro-extractivistas y pue- usuarios forestales toman decisiones
blos indígenas, el mismo que no ha sido sobre sus recursos que no siempre co-
correspondido por la devolución a esos inciden con las normas. Además, la par-
grupos sociales de capacidades de deci- ticipación social es más bien retórica y
sión para la definición del uso de esos todavía persisten instituciones informa-
recursos. Las normas tendientes a pro- les de corrupción y clientelismo que tie-
mover un manejo más sostenible de los nen implicaciones contrarias sobre una
recursos naturales, particularmente re- visión de desarrollo sostenible con equi-
cursos forestales, aún privilegian meca- dad. Estas dinámicas que suceden en la
nismos de comando y control. práctica entran en contradicción con las
visiones formales de buen gobierno de privilegiado a indígenas y campesinos

los recursos forestales. y no necesariamente a este grupo social.
Pese a lo anterior, se han producido La contribución de las municipali-

reacomodos importantes en la sociedad dades es clave en la fiscalización del
en términos de ganadores y perdedores. buen uso de los recursos forestales, y
Los pueblos indígenas y los usuarios lo- en la promoción de algunas iniciativas
cales de los recursos forestales bautiza- de manejo de bosques por usuarios lo-
dos como ASLs se han beneficiado del cales, además de vincular esas dinámi-
acceso formal a sus recursos forestales. cas con la planificación territorial del
Los primeros han iniciado operaciones uso de los recursos naturales. Algunas
forestales que, aunque no completamen- municipalidades han promovido acti-
te ventajosas, les permiten obtener ingre- vamente ese papel promoviendo alian-
sos adicionales y constituyen a futuro zas locales e invirtiendo de sus recur-
una opción importante para la mejora de sos para que eso se haga realidad. Pero,
su bienestar. Los segundos se han bene- en el sentido opuesto, algunas munici-
ficiado de áreas forestales y de progra- palidades han ayudado a multiplicar las
mas de apoyo para el desarrollo de un redes de corrupción y clientelismo a
manejo de bosques comercial. Los per- nivel local, contribuyendo al desgobier-
dedores han sido los colonos y peque- no de los recursos forestales. Todavía es
ños agricultores porque sus oportunida- preciso dar más pasos hacia delante
des para hacer manejo de bosques son para lograr una inclusión social efecti-
más limitadas y los costos de transacción va, superar las tensiones institucionales
altos, lo que a su vez desincentiva el existentes, y construir una visión de ali-
manejo de bosques. Un grupo olvidado vio a la pobreza con desarrollo local que
es el de los sin tierra en la medida en que incorpore más explícitamente la contri-
las dotaciones de tierras públicas han bución de los recursos forestales.
63
8. Temas futuros de investigación y acción
Uno de los propósitos motivadores y paisajes en los medios de vida de las

de este documento orientado al análi- poblaciones rurales.
sis de las interacciones entre gobierno
de los recursos forestales y medios de Las economías forestales y el desarrollo
vida de las poblaciones locales es el de territorial rural sostenible. Es preciso co-
contar con un esbozo de agenda sobre nocer mejor cuáles son los resortes que
temas de investigación futura que pue- podrían dinamizar las economías fores-
dan aportar de manera mas sólida con tales locales con efectos multiplicadores
elementos para mejorar la goberna- en la generación de empleo y demanda
bilidad, la conservación de los recursos dentro del sector forestal, cuáles las
forestales y la mejora de vida de los interacciones con otros sectores de la eco-
usuarios forestales. En el caso bolivia- nomía, y cuáles las escalas en las que
no hacen falta todavía bastante esfuer- podría ser discernible el desarrollo de las
zos para comprender mejor las dinámi- economías forestales. Este ejercicio de-
cas que podrían impulsar el desarrollo bería contribuir a la formulación de po-
de las economías forestales locales, la líticas forestales locales que promuevan
influencia que tienen instituciones in- círculos virtuosos de desarrollo local
formales en dirigir el rumbo de esas para superar las visiones extractivas mi-
dinámicas, y el efecto de los arreglos neras que han dominado el desarrollo fo-
institucionales en dinámicas asociadas restal en el país en el que los territorios
de cambios en los paisajes, y el uso de productores tienden a descapitalizarse
los recursos forestales. Además, se pre- en el largo plazo, y las poblaciones loca-
cisa conocer mejor los impactos de los les únicamente obtienen reducidos lu-
cambios en las instituciones, mercados cros que no son duraderos en el tiempo.
El papel de las instituciones informa- esfuerzos, sólo algunas de estas accio-

les en el gobierno de los recursos forestales. nes resultan ser duraderas y alcanzar
Poco se conoce acerca del papel que las los objetivos esperados a través de so-
instituciones informales tienen en la luciones innovadoras. Es preciso cono-
forma como se toman decisiones sobre cer cuáles son los factores que explican
el uso de los recursos forestales, y cuá- el éxito de esas iniciativas según la es-
les los resultados de esas decisiones en cala en que se aplican para aprender de
la conservación de esos recursos, y la ellas, y alimentar el debate de políticas
distribución de los beneficios económi- y acciones a futuro.
cos. Ello resulta aún más difícil según
que es lo que se considere como insti- Los cambios de mercados y paisajes, y
tuciones informales, ya sean sólo las el bienestar de las poblaciones. Este es qui-
reglas y prácticas de grupos sociales no zás uno de los temas más complejos que
formalizadas, o todas aquellas otras for- demanda mayores esfuerzos de inves-
mas de corrupción o clientelismo que tigación. Básicamente se refiere al aná-
hacen también parte del mundo de lo lisis de la influencia que los cambios en
informal. La descentralización ha mo- los incentivos de mercado tienen sobre
dificado la forma como operan todas las decisiones de uso de los agentes, y
estas instituciones informales pero se el impacto de esas decisiones en los usos
conoce poco acerca de los efectos que del suelo, y por lo tanto, en la dinámica
esto ha tenido en la toma de decisión de los paisajes. Una parte central de ese
sobre aquellos aspectos económicos y análisis consiste en determinar las
políticos que afectan el uso de la tierra interacciones o trade-offs entre mejora
y recursos forestales, y el reparto social del bienestar de los agentes rurales, y
de los beneficios. conservación de los bienes y servicios
ambientales de los bosques (conserva-
La búsqueda de arreglos institucionales ción de provisión y calidad de agua,
innovadores para el manejo forestal. Exis- captura de carbono, y biodiversidad),
ten en la práctica diversas iniciativas y consecuentemente, en definir cuáles
que envuelven a distintas instituciones son las dinámicas de paisaje que po-
y usuarios forestales. Estos pueden ir drían reflejar la obtención de las inter-
desde acciones de conservación de acciones optimas.
micro-cuencas, apoyo para la ordena-
ción de los recursos forestales comuna- Entre las acciones que parecen ser
les, elaboración de normas de uso prioritarias a futuro para mejorar la ges-
consensuadas, planificación territorial tión de los recursos forestales en el nivel
a nivel comunal y municipal, provisión municipal destacan la necesidad de inser-
de recursos para la producción y tar el tema forestal en las propuestas de
comercialización, entre otras. Pese a los desarrollo en los niveles local y regional,
TEMAS FUTUROS DE INVESTIGACIÓN Y ACCIÓN 65
la de rediscutir las funciones de los dife- tos forestales u organizaciones de desa-

rentes niveles en el sistema público fores- rrollo trabajando en el sector forestal
tal, incluir la planificación participativa pero de todas aquellas iniciativas que de-
dentro de la planificación de la inversión sarrollan sus acciones en temas de desa-
municipal y trabajar en la implemen- rrollo rural o urbano. Únicamente a tra-
tación de sistemas locales de análisis, vés de acciones integradoras y que com-
planificación y monitoreo. Todas estas partan visiones comunes de futuro pue-
son áreas que demandan la colaboración de ser alcanzado un tipo de desarrollo
no sólo de municipalidades con proyec- territorial sostenible.
67
Bibliografía
BALDERRAMA , C.
2002 Estadisticas agrarias: tenencia de la tierra en Bolivia (1953-2002). Instituto Nacio-
nal de Reforma Agraria, Embajada Real de Dinamarca-Programa Sectorial de
Apoyo a los Pueblos Indígenas, La Paz.
CFV
2002 Case Study No. 1. Bolivia´s National Forest. Certificación Forestal Voluntaria,
Certification Working Group, WWF, Santa Cruz, Bolivia.
2004 Bolivia líder mundial en bosque tropical certificado, Boletín electrónico. San-
ta Cruz, Bolivia.
CHÁVEZ , J. C., M. C. Delgadillo, D. L. Aliaga, and T. M. Rodríguez

2003 Caso Bolivia. El manejo forestal: plataforma de un sector productivo sosteni-
ble. Consultores en Desarrollo Global, Centro Boliviano de Estudios
Multidisciplinarios, La Paz.
CONTRERAS -HERMOSILLA , A.
2001 Forest Law Compliance: An Overview. The World Bank, Washington, DC.
CORDERO, W.
2003 Control de operaciones forestales con énfasis en la actividad ilegal. Documento
técnico 120-2003. Proyecto de Manejo Forestal BOLFOR , Santa Cruz, Bolivia.
DIEZ, A. y J. Riester
1996 Etnia y territorio indígena. En: K. Mihotek (ed.). Comunidades, territorio in-
dígena y biodiversidad en Bolivia. CIMAR Santa Cruz, Bolivia.
FERROUKHI , L.
2003 La gestión forestal municipal en América Latina. Center for International Forestry
Research, International Development Research Center., Bogor, Indonesia.
GALINDO , M.
2004 Diez años de planificación participativa en el proceso de la participación po-
pular, pp. 85-144 en D. Ayo, ed. Municipalización: diagnóstico de una década,
Tomo II. Plural, USAID . ILDIS, La Paz, Bolivia.
GOBIERNO de Bolivia
2001 Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza. La Paz.
2003 Revisión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza 2004-2007:
Oferta Estratégica para el Diálogo Nacional 2003, La Paz, Bolivia.
GUTIERREZ , V. H., J. Silva, J. Arias, and G. Pinaya

2003 Estudio de identificación, mapeo y análisis competitivo de la cadena de ma-
deras y manufacturas en Bolivia. CAF, La Paz, Bolivia.
INE
2001 Censo Nacional de Población y Vivienda. La Paz.
INRA
2005 Resultados Gestión 2004-2005. Instituto Nacional de Reforma Agraria, La Paz,
Bolivia.
JORDAN , C. B., B. S. Kernan, Y. M. Bihun, M. Dockry, R. Hilbruner, D. Hughell, D. Rumiz,

and E. Salinas
2002 Bolivia Country Analysis of Tropical Forests and Biological Diversity. ARD
Inc., La Paz.
KAIMOWITZ , D., G . Flores, J. Johnson, P. Pacheco, I. Pavez, J. Roper, C. Vallejos, y R. Velez

2000 Local government and biodiversity conservation: A case from the Bolivian
Lowlands. A case study for Shifting the Power: Decentralization and
Biodiversity. Conservation. Biodiversity Support Program, Washington, D.C.
LARSON , A.
2003 Decentralization and Forest Management in Latin America: Toward a Working
Model. Public Administration and Development 23: 211-226.
MANOR, J.
1999 The political economy of democratic decentralization. World Bank, Washing-
ton, D.C.
MATSUZAKI, S., W. Cabrera, T. Killeen, T. A. Cochrane, E. HInojosa, L. C. d. Silva, D. Rojas,

O. Elias, S. Patricia, J. Herrera, E. Titze, y A. Aguilera
2005 Evaluación estratégica ambiental de la agricultura, ganadería, forestal y cuencas del Oriente
boliviano. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, Santa Cruz, Bolivia.
MDSMA
1995 Memoria explicativa: Mapa forestal. Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Medio Ambiente, Secretaría Nacional de Recursos Naturales, La Paz.
MONTES DE OCA, I.
1989 Geografía y recursos naturales de Bolivia. Ministerio de Educación y Cultura, La Paz.
MUÑOZ, J.
1996 Access to Land and Rural Poverty in Bolivia. Bolivia: Poverty, Equity and Incomes.
The World Bank, Washington DC.
BIBLIOGRAFÍA 69
PACHECO, P.
1998 Estilos de desarrollo, deforestación y degradación de los bosques en las tierras bajas de
Bolivia. Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario, Fundación
Tierra, Centro de Investigación Forestal Internacional., La Paz.
2001 Bolivia: Country Profile for the Forum The Role of Forest in Poverty Alleviation.
Forestry Department, FAO, Rome, Italy.
2003 Municipalidades y participación local en la gestión forestal en Bolivia en L.
Ferroukhi, ed. La gestión forestal municipal en América Latina. Center for International
Forestry Research, International Development Research Center, Bogor, Indonesia.
2004a. Forest regulations and certification in Bolivia: Is there more scope for synergies?
in G. Segura, ed. Forest certification and its real and potential Influence on regulatory
frameworks and forest policies. Forest Trends, Washington, DC.
2004b. Law Compliance: Bolivia Case Study. Forestry Department, FAO, Rome, Italy
(documento inédito). forthcoming. Agricultural expansion and deforestation
in Lowlands Bolivia: the import substitution versus the structural adjustment
model. Land Use Policy.
PACHECO, P. y P. Conkleton
2005 El futuro del manejo forestal comunitario en el norte Amazónico. CIFOR. San-
ta Cruz, Bolivia.
QUEVEDO , L.
2004 Forest certification in Bolivia. Certification symposium . Yale School of Forestry
and Environmental Studies, New Haven, Connecticut, USA .
RIBOT, J. C.
2001 Decentralized Natural Resources Management Nature and Democratic
Decentralization in Sub-Saharan Africa: A Summary Report Prepared for the
UNCDF Symposium on Decentralization Local Governance in Africa. World
Resources Institute, Washington, D.C.
2002 Democratic Decentralization of Natural Resources: Institutionalizing Popu-
lar Participation. World Resources Institute, Washington, D.C.
ROMERO , S.
2005 En la bifurcación del camino: análisis de resultados de las elecciones municipales
2004. Corte Nacional Electoral, La Paz, Bolivia.
STCP
2001 Estrategia para el sector forestal Boliviano. STCP Engenharia de Projetos Ltda,
CFB / CAF, Santa Cruz, Bolivia.
STEININGER , M. K., C. J. Tucker, J. Townshend, T. R. Killeen, A. Desch, V. Bell, and P. Ersts.

2000 Tropical Deforestation in the Bolivian Amazon. Environmental Conservation 28:
127-134.
SUPERINTENDENCIA Forestal
2003 Informe Anual 2002. Superintendencia de Regulación de Recursos Naturales
Renovables, Santa Cruz, Bolivia.
2005 Informe Anual 2004. Superintendencia de Regulación de Recursos Naturales
Renovables, Santa Cruz, Bolivia.
UNIDAD de Ordenamiento Territorial

2004 El ordenamiento territorial en Bolivia. Dirección General de Planificación, MDS,
La Paz, Bolivia.
VELÁSQUEZ , R.
2004 La coparticipación tributaria y el HIPC II en el proceso de descentralización
municipal en Bolivia. En D. Ayo, ed. Municipalización: diagnóstico de una déca-
da, Tomo I. Plural, USAID , ILDIS, La Paz, Bolivia, pp. 205-246.
ANEXO 71
Lista de personas entrevistadas
Marco Abasto Responsable Superintendencia Forestal, Pando

Marcelo Antelo Responsable Superintendencia Forestal, San Ignacio
Tito Arana Técnico de apoyo AECI al municipio San Ignacio
Gustavo Ayala Responsable Técnico Forestal Guapomó
Albert Bokkestijn Responsable SNV, Cobija
Ronald Calderón Director Fundación Pando
Carol Carlo Gerente Mancomunidad Bolpebra-Filadelfia
Marianela Curi Directora del Proyecto BOLFOR II
Rudy Guzmán Responsable Forestería Comunitaria, BOLFOR II
Rolando Haches Centro de Investigación Forestal Internacional, Pando
Gregorio Lozada Responsable CIAT, San Ignacio de Velasco
Adivaldo Moura Director de Recursos Naturales, Prefectura de Pando
Telmo Muñoz Intendente Institucional, Superintendencia Forestal
Gero W. Pawlowski Asesor Forestal DED, CIAT-Sociedad Guapomó
Marcelino Poima Técnico del Proyecto DDPC3
Eduardo Polo Presidente ASPROGOALPA
Neder Puerta Responsable UFM, Municipio Filadefia
Rodrigo Puerta Gerente de AMDEPANDO
Juan Fernando Reyes Director Herencia
Guillermo Rioja Director de Investigación, Universidad de Pando
Limbert Rosell Director de la Oficina del INRA en Pando
Fredy Sandoval Gerente, Asociación Forestal Indígena de Guarayos
Pedro Sarmiento Fundación Yangareko
Jorge Téllez Director Proyecto Forestal en la Chiquitania AECI
Jose Luis Urioste Intendencia Institucional, Superintendencia Forestal
Maria Teresa Vargas Directora, Fundación Natura

Descentralizacion Forestal 2006 PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Descentralizacion Forestal 2006 PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

3

Centro para la Investigación Forestal Internacional CIFOR

Portada: Kristen Evans. Comunidad agroextractivista en el departamento de Pando, Bolivia.

Edición del texto: Martha Cuba-Cronkleton

Primera edición, febrero de 2006.

Lista de siglas y acrónimos .................................................................................................. 7

1. La descentralización y los bosques............................................................................. 11

2. Principales rasgos del sector forestal boliviano ....................................................... 17

3. El sistema de gobierno descentralizado .................................................................... 31

4. Políticas públicas y gobierno de los recursos forestales ......................................... 39

5. Disputas por el poder y pugnas institucionales....................................................... 47

6. Descentralización e impactos en el bienestar social ................................................ 55

8. Temas futuros de investigación y acción ................................................................... 63

Lista de siglas y acrónimos

AECI Agencia Española de Cooperación Internacional

Este documento presenta los re- El CIFOR se ha interesado en esta

sabilidades y la toma de decisiones so- beneficios de la descentralización fores-

1. La descentralización y los bosques

El presente documento forma parte Las definiciones más convenciona-

son otros factores (siendo el mercado el procesos de planeamiento participa-

2. Principales rasgos del sector forestal boliviano

1. Bosques y distribución medios de vida de las poblaciones que

de ecosistemas que determinan varia- tituto Nacional de Colonización (INC) y

2. Sistemas de tenencia y usuarios áreas de colonización hasta estableci-

complementando agricultura con gana- Ellos han introducido una agricultura

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Aunque la mayor parte de la ma- el volumen total aprovechado fue casi

algunas plantas medicinales– son rele- para satisfacer el mercado interno y un

SIGNOS CONVENCIONALES Leyenda

La certificación en Bolivia ha ex- gulaciones forestales, y los instrumen-

Muchas veces, la extracción ilegal tan de un permiso de desmonte, fue de

5. Cambios recientes relevantes largo plazo, y promover un mejor re-

3. El sistema de gobierno descentralizado

1. El lento recorrido A mediados de los años setenta se

regiones. A principios de los años En 1995 se aprobó una Ley de Des-

sentante de cada provincia quienes son dígenas expresaron su intención de

nes fiscales departamentales, a través de lizar esfuerzos para la elaboración de

2. La incorporación gradual De manera paralela se ha promo-

los municipios tienen estudios conclui- 3. Los pasos hacia

tributaria9. Parte de estos recursos, no vicio forestal. Hoy existe un sistema

4. Políticas públicas y gobierno de los recursos forestales

1. Las reglas de juego para el uso La racionalidad básica de la legis-

2. La descentralización gobiernos municipales de sus respecti-

dad municipal con el principal objetivo cursos forestales, y por añadidura su

des, o se evita la fiscalización a críme- dimensión política vinculada a la nece-

5. Disputas por el poder y pugnas institucionales

1. Gobierno central versus llar capacidades en el nivel municipal,

que demandan gran parte de la aten- nacio). Estas funciones incluyen: 1) la

una parte de las tierras de producción pales para la elaboración y seguimiento

6. Descentralización e impactos en el bienestar social

1. Los ganadores y perdedores políticos nacionales y cooperación inter-

gresos todavía están colocadas en la agri- Los empresarios madereros y pro-

implica la elaboración de los planes de Existen también diferencias al inte-

superar las restricciones de información solidarios de Europa. Debido a la im-

La descentralización ha cambiado de Todavía prevalece en el sistema

visiones formales de buen gobierno de privilegiado a indígenas y campesinos

Pese a lo anterior, se han producido La contribución de las municipali-

8. Temas futuros de investigación y acción

Uno de los propósitos motivadores y paisajes en los medios de vida de las

El papel de las instituciones informa- esfuerzos, sólo algunas de estas accio-

la de rediscutir las funciones de los dife- tos forestales u organizaciones de desa-

CHÁVEZ , J. C., M. C. Delgadillo, D. L. Aliaga, and T. M. Rodríguez

GUTIERREZ , V. H., J. Silva, J. Arias, and G. Pinaya