Estudios Jurídicos #6

República Bolivariana de Venezuela
Tribunal Supremo de Justicia
ENSAYOS
DE DERECHO
CONSTITUCIONAL

Colección Estudios Jurídicos No6
Caracas / Venezuela / 2002
PRESENTACIÓN I
República Bolivariana de Venezuela

ENSAYOS
DE DERECHO 1
CONSTITUCIONAL
Colección Estudios Jurídicos

Caracas/Venezuela/2002
II PEDRO LUIS BRACHO GRAND
El Tribunal Supremo de Justicia no se hace responsable de las

ideas expresadas por el autor
© República Bolivariana de Venezuela

Colección Estudios Jurídicos Nº 6
Fernando Parra Aranguren, Director
Depósito Legal lf:
ISBN:
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IV PEDRO LUIS BRACHO GRAND
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONSTITUCIONAL SALA POLÍTICOADMINISTRATIVA
Dr. Iván Rincón Urdaneta Dr. Levis Ignacio Zerpa

Presidente del Tribunal y de la Sala Presidente de la Sala
Dr. Jesús Eduardo Cabrera Romero Dr. Hadel Mostafá Paolini
Vicepresidente de la Sala Vicepresidente de la Sala
Dr. José M. Delgado Ocando Dra. Yolanda Jaimes Guerrero
Dr. Antonio García García
Dr. Pedro Rondón Haaz
SALA ELECTORAL SALA DE CASACIÓN CIVIL
Dr. Alberto Martini Urdaneta Dr. Franklin Arrieche Gutiérrez

Presidente de la Sala Primer Vicepresidente del Tribunal
Dr. Luis Martínez Hernández y Presidente de la Sala
Vicepresidente de la Sala Dr. Carlos Oberto Vélez
Dr. Rafael Hernández Uzcátegui Vicepresidente de la Sala
Dr. Antonio Ramírez Jiménez
SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE CASACIÓN SOCIAL
Dr. Alejandro Angulo Fontiveros Dr. Omar Alfredo Mora Díaz

Presidente de la Sala Segundo Vicepresidente del Tribunal
Dr. Rafael Pérez Perdomo y Presidente de la Sala
Vicepresidente de la Sala Dr. Juan Rafael Perdomo
Dra. Blanca Rosa Mármol de León Vicepresidente de la Sala
Dr. Alfonso Valbuena Cordero
PRESENTACIÓN V
CONTENIDO
Palabras Preliminares, Iván Rincón Urdaneta ................ VII

Presentación, Pedro Luis Bracho Grand ........................... IX
I
EL UNIVERSITARIO
La Autonomía Universitaria en Venezuela .......................... 1
II
EL JURISTA
Interpretación y Aplicación de la Constitución ................... 43

Las Habilitaciones Legislativas en Venezuela .................. 65
La Justicia Constitucional y los Conflictos Limítrofes
en el Interior de un Estado (el caso venezolano) ................ 111
III
EL MAGISTRADO
Constitucionalidad del Referéndum sobre la Convocatoria

de una Asamblea Constituyente (Ponencia) ........................ 197
Inconstitucionalidad de la Ley de Vagos y Maleantes
(Ponencia) .............................................................................. 223
Proyecto de Ponencia sobre Inconstitucionalidad del
Código de Justicia Militar ..................................................... 263
PRESENTACIÓN VII
Palabras Preliminares
El Tribunal Supremo de Justicia, con ocasión del segundo aniversario del

fallecimiento de quien fuera Magistrado de la Corte Suprema de Justicia
en Sala Político-Administrativa, el doctor Humberto J. La Roche, ha or-
denado la publicación de una compilación de artículos de su autoría, pre-
cedidos de una presentación elaborada por el Profesor Doctor Pedro Luis
Bracho Grand, Magistrado Suplente de la Sala Constitucional.
El libro Estudios de Derecho Constitucional presenta tres de las

múltiples facetas de quien fuera autor de los ensayos divulgados, pues
nos muestra a: “El Universitario, el Científico del Derecho y el Magis-
trado comprometido con la justicia y con una visión progresiva del De-
recho”, como apunta su presentador.
La primera difunde su trabajo La Autonomía Universitaria (México

1979). La segunda incluye tres estudios que desarrollan temas de Dere-
cho Constitucional: Interpretación y aplicación de la Constitución,
Las habilitaciones legislativas en Venezuela y La Justicia Cons-
titucional y los conflictos limítrofes en el interior de un Estado.
La última divulga, además de dos sentencias de las cuales fue ponente
VIII PEDRO LUIS BRACHO GRAND
(Constitucionalidad del Referéndum sobre la convocatoria de una

Asamblea Constituyente e Inconstitucionalidad de la Ley de Va-
gos y Maleantes), un proyecto de ponencia inédito sobre Inconstitu-
cionalidad del Código de Justicia Militar, por cuanto, a juicio de La
Roche, según indica el presentador de la obra, tal “instrumento violenta-
ba el principio de legalidad, el derecho del debido proceso, el principio
‘non bis in idem’ y la no discriminación, entre otros derechos”.
Esperamos que la comunidad jurídica del país reciba –con el mismo

beneplácito con que ha acogido nuestras otras publicaciones–, este libro
rememorativo del Profesor y Magistrado, doctor Humberto La Roche,
pues el mismo constituye –creemos– una importante contribución para
el enriquecimiento del Derecho Público nacional.
Caracas, 21 de abril de 2002
Iván Rincón Urdaneta

2
PRESENTACIÓN IX
Presentación
La lengua francesa posee una bella expresión devoir de memoire, deba

de memoria, que refiere a la obligación no en el sentido de pesada carga
sino en el de profundo compromiso humano al que los pueblos y los
hombres se encuentran sometidos para consolidar el devenir republica-
no. Guardar memoria de los hechos y acontecimientos que jalonan y de
las personas que con su hacer dan carne y vida a las instituciones y a
las sociedades.
Rememorar a Humberto J. La Roche es para quienes laboramos en el

Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público de La Universidad del
Zulia al mismo tiempo un deber ineludible con quien nos honra con su
nombre, y una necesidad casi filial por parte de quienes de una u otra
manera nos consideramos siempre sus alumnos, y particularmente fui-
mos también sus amigos. Nuestro Instituto fue sin duda para él un sue-
ño preciado que logró ver nacer y crecer, cuando ya la vida lo había
puesto frente a otros retos y destinos, pero su presencia y colaboración
activa lo siguieron vinculando estrechamente con nuestro proyecto, así,
como miembro fundador de nuestra revista Cuestiones Políticas, en el
Encuentro Nacional de Profesores de Derecho Público y en la Funda-
ción Venezolana de Derecho Constitucional de la cual fue su primer
Presidente. En todas esas actividades, hoy definitivamente consolida-
das, con tesón de pionero estuvo al lado de nuestro instituto.
X PEDRO LUIS BRACHO GRAND
Al cumplirse el segundo aniversario de su fallecimiento hemos creído

que no hay mejor manera de rendir homenaje a su memoria que poner al
alcance de estudiosos e interesados, una parte de su obra a través de la
cual permanece entre nosotros, dándonos cada día palabras y concep-
tos con los cuales entender los problemas siempre presentes del Dere-
cho Político, en la vida constitucional de nuestro país. Estos estudios de
Derecho Constitucional fueron publicados en su gran mayoría por la
Editorial Universitaria de La Universidad del Zulia, como pequeños li-
bros o artículos en la Revista de la Facultad de Derecho y se encuen-
tran agotados y son de difícil acceso a pesar de su pertinencia y calidad
científica; a ellos hemos unido una selección de ponencias que por su
trascendencia social y su valor jurisprudencial nos permiten apreciar su
calidad como Magistrado del más alto tribunal.
Hemos querido estructurar este libro en tres partes que nos permiten
ver tres facetas que ilustran no sólo su producción intelectual sino la
vida de Humberto J. La Roche, el Universitario, el Científico del Dere-
cho, y el Magistrado comprometido con la justicia y con una visión pro-
gresiva del Derecho.
En la primera parte, El Universitario, el Doctor La Roche nos legó un

importante análisis publicado en México en 1979, sobre la Autonomía
Universitaria en Venezuela, allí no esconde su profundo compromiso
con este principio cuando postula con Foción Febres Cordero, la insepa-
rabilidad de estos conceptos.
En este trabajo se presenta un análisis acerca de la naturaleza jurídica

de la autonomía universitaria, su contenido, su alcance, así como sus
límites; nos hace un recorrido histórico del régimen autonómico en Ve-
nezuela desde la Colonia, combinando el análisis dogmático-formal con
el histórico-político, hasta la reforma universitaria de 1970, a la cual
considera como intervencionista y reductora del ámbito autonómico, sobre
todo por los poderes que se otorgan en ella al Consejo Nacional de
Universidades que lo convierten en un supragobierno universitario al
PRESENTACIÓN XI
cual “se le ha impreso un predominio en la toma de decisiones sobre la

marcha de las universidades del país, principalmente de las universida-
des autónomas”.
Este trabajo, sin duda, une la serenidad del jurista que examina el estatuto
jurídico (legal como en aquel entonces o constitucional, desiderátum rea-
lizado por el artículo 109 de la Constitución de 1999), con la pasión de un
universitario integral cuando analiza los contratiempos a los cuales la uni-
versidad y su autonomía han sido sometidos a lo largo de la vida republi-
cana, y a ese compromiso universitario rendimos homenaje.
Humberto J. La Roche fue catedrático toda su vida, sus colegas lo dis-

tinguieron llevándolo a cargos de Decano, Secretario y Rector de La
Universidad del Zulia, quienes lo conocimos como estudiantes y como
profesores, podemos dar fe de su sabiduría, de su prudencia y de su
compromiso universitario, el cual todos los testimonios ratifican, nunca
dejó de acompañarlo.
II
En esta segunda parte se incluyen tres trabajos científicos donde el teó-

rico del Derecho Constitucional desarrolla tópicos de importancia para
nuestra disciplina y para la comprensión de la vida político institucional
de nuestro país. El primero se refiere a la interpretación y aplicación de
la Constitución, como lo dice su título, pero con más propiedad nos plan-
tea el problema de la interpretación constitucional, tema recurrente en
todas las democracias modernas y muy particularmente en nuestro país,
a raíz de la instauración de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia en la nueva Constitución Nacional.
El tema se introduce precisamente a partir de esa distinción, no se trata

de interpretar la Constitución, “texto normativo, abstracto y general”,
sino al Derecho Constitucional, “integrado por una normativa más am-
plia que la propia Constitución”, si percibimos la enorme influencia de
otros elementos extrajurídicos, sociales, políticos, económicos, podemos
percatarnos de la labor compleja de ese intérprete. Algunos elementos
XII PEDRO LUIS BRACHO GRAND
se destacan en su labor hermenéutica, el carácter impretermitible de la

interpretación constitucional, la supremacía de la norma constitucional,
el carácter restrictivo de la interpretación en materia de privilegios y de
competencias, los factores extrajurídicos; dado que como lo plantea
Carpizo: “la realidad, la vida social, las necesidades y aspiraciones de
los hombres, se introducen al Derecho Constitucional que tiene por su
propia naturaleza un fuerte contenido político, histórico y económico”;
sin embargo, a decir de La Roche, estos elementos no pueden subsumir
al elemento jurídico.
Debate el artículo la conveniencia o no para el intérprete constitucional

de trabajar con el razonamiento de caso, la doctrina del stare decisis o
razonar sobre la base de la interpretación directa de la Constitución,
debate siempre abierto, nunca agotado, enriquecedor y que debe ser
reflexionado a la luz del artículo 335 de la Constitución de 1999. Otros
aspectos, tales como la aplicación y aplicabilidad de la norma constitu-
cional, permanentemente presente en las decisiones de nuestra Sala
Constitucional, así como los problemas de la vigencia de la Constitu-
ción, principalmente en el caso de especie de la vacatio constitutionis,
son abordadas en el mismo trabajo.
El tema de las habilitaciones legislativas en Venezuela se estudia, como

se manifiesta expresamente, en conexión con el fenómeno sociológico
del populismo, esto revela que el tratamiento se hará tanto desde el
punto de vista histórico-político, estableciendo los contextos específicos
de su utilización, como desde el punto de vista de la dogmática jurídica y
del Derecho Comparado. Partiendo del aforismo “Delegata potesta
non potest delegari”, nos traza el camino desde el dogma liberal de la
separación de los poderes hasta lo que en alguna ocasión Burdeau lla-
mó el moderno Estado Funcional. Se pasa revista a las variadas ocasio-
nes en que el Poder Ejecutivo asume funciones legislativas en forma
normal (potestad reglamentaria) o excepcional (Decretos-leyes, gobierno
por decreto). Examina así mismo otros casos, tales como las leyes cua-
dro, leyes de plenos poderes, la legislación contingente y otras como las
que surgen en los llamados estados de excepción donde se amplían las
facultades del Poder Ejecutivo.
PRESENTACIÓN XIII
Aborda el trabajo, la justificación que la doctrina hace de la figura de

la habilitación legislativa, encontrándose ésta principalmente en la con-
vergencia de dos razones de práctica política, la inflación legislativa y
paralelamente la intervención del Estado en cada vez mayor número
de materias, y la urgencia para este “Estado Motor” de responder a
las expectativas de los ciudadanos. La naturaleza jurídica de las habi-
litaciones se examina a partir de dos ejes fundamentales: la transfe-
rencia de su competencia que hace el Parlamento por la delegación,
transferencia no del poder sino de su ejercicio, y se examina a su vez
desde el ángulo del principio de la jerarquía de los actos jurídicos, el
posible contrasentido de un decreto (presumido de menor jerarquía)
modificando una ley; sin embargo, se establece claramente que el de-
creto dictado en una habilitación legislativa tiene carácter de ley, por
lo tanto no contradice el principio general según el cual la ley sólo
puede ser derogada por otra ley.
Contiene el trabajo una importante búsqueda en el Derecho Compara-

do, analizándose el sistema norteamericano, francés, alemán, italiano,
brasileño y colombiano. Hay que advertir a los lectores a cuyas ma-
nos llega este trabajo por primera vez, que las Constituciones de Bra-
sil y Colombia, objeto de comparación, han sido modificadas y que la
práctica político constitucional de la V República francesa ha desa-
rrollado el Gobierno por “ordenances” previsto en el artículo 38 de su
Constitución.
En cuanto al tratamiento constitucional dado en Venezuela a las habili-

taciones legislativas, se hace una exploración desde la figura de las fa-
cultades extraordinarias establecidas en la Reforma Constitucional
de 1945 hasta su consagración en la Constitución de 1961, en la cual se
examinan las hipótesis que la justifican, las formalidades a las cuales se
le somete, su recurribilidad por inconstitucionalidad, su alcance y sus
limitaciones.
El tercer trabajo que compone esta sección se refiere a la Justicia Cons-

titucional respecto a los conflictos limítrofes al interior de un Estado
fundamentalmente enfocado en el caso venezolano, parte el tratamiento
XIV PEDRO LUIS BRACHO GRAND
del tema recordándonos los tres mecanismos fundamentales para abor-

dar constitucionalmente esos conflictos, el Recurso de Inconstituciona-
lidad, el Litigio Constitucional y el Amparo. Se hace a continuación un
recorrido por el Derecho Comparado para determinar a qué órgano se
atribuye la solución de estos diferendos, en los Estados Unidos, México,
Alemania, Italia, Francia, España, las antiguas Yugoslavia y Unión So-
viética, la India, Nigeria, encontrándose en lo fundamental una inter-
vención de los órganos de tutela constitucional (Corte Suprema, Consejo
Constitucional, Tribunal Constitucional) y del Poder Legislativo (Sena-
do). De este análisis se pasa a la consideración de factores que juegan
un rol en la conformación territorial al interior de un Estado, como son
los físicos, ideológicos, instrumentales e institucionales.
Los conflictos limítrofes entre los estados venezolanos se analizan a

partir de la organización del territorio heredado de la Colonia, de la for-
ma como se establece la Unión en 1811, así como los desajustes ocasio-
nados por la conformación y separación de la Gran Colombia, y la Ley
de División Político Territorial de 1856. El trabajo hace un recorrido por
los diferentes litigios limítrofes que han opuesto y oponen Estados miem-
bros de la República, se examinan en profundidad los alcances de los
mecanismos arriba citados para la solución litigiosa de esos conflictos,
así como de otros medios, tales como el arbitraje, las comisiones de
avenimiento, la intervención del Congreso, el sistema mixto con inter-
vención judicial, y se prevén mecanismos de compensación interterrito-
rial entre los Estados.
Parece importante en un tema como éste que suscita debates y levanta

pasiones la reflexión del autor: “Estado soberano significa autode-
terminación plena, ajena a imperativos jurídicos extrínsecos a su
propia voluntad, la autonomía supone cierta zona de acción inde-
pendiente, que es lo propiamente autónomo, pero un conjunto de
limitaciones y determinantes jurídicas, que dibujan lo heteróno-
mo”. Es con ese telón de fondo que han de abordarse los conflictos
limítrofes al interior de un Estado.
PRESENTACIÓN XV
III
En la tercera parte del libro queremos dar testimonio de su labor de

Magistrado, como Miembro de la Sala Político-Administrativa de nues-
tro más alto tribunal. Allí pudo con sentido práctico, prudencia y sabidu-
ría, dejar la huella de su altísimo nivel científico, su sentido de justicia y
de sus virtudes ciudadanas. Hemos, entre las numerosas decisiones en
las cuales fue ponente, seleccionado dos ponencias aprobadas y de gran
impacto en la sociedad venezolana, aquella que declaró conforme a la
Constitución la Convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente y
la que pronuncia la Inconstitucionalidad de la Ley de Vagos y Malean-
tes. Para terminar publicamos un proyecto de sentencia en torno a la
declaratoria de inconstitucionalidad del Código de Justicia Militar.
La primera sentencia de una gran trascendencia institucional abre las puer-

tas a la vía constituyente para la transformación constitucional en Venezue-
la. Parte de una interpretación filosófico-política e integradora del orden
constitucional así: “El Estado Constitucional venezolano cimienta su
estructura y razón de ser en dos principios fundamentales:
a) Por un lado, en la tesis de la democracia o “Gobierno del pueblo, por

el pueblo y para el pueblo”.
b) Por el otro, por el principio de Supremacía de la Constitución, que

coloca a ésta en la cúspide del ordenamiento jurídico del Estado, lo cual
obliga tanto a los gobernantes como a gobernados a someterse a ella”.
Partiendo de esa constatación, el método de interpretación debe estar

conforme con esas orientaciones y es perfectamente coherente con la
concepción sostenida desde la cátedra y desde la palabra escrita (ver
artículo mencionado supra), por eso sostiene la ponencia:
“En el seno de nuestro Estado Constitucional de Derecho, fundado

en la supremacía del estatuto constitucional, la concepción herme-
néutica del Derecho no puede ya referirse a interpretaciones de la
ley, de la Constitución de manera substantiva y aislada, pues el
XVI PEDRO LUIS BRACHO GRAND
análisis interpretativo de la Constitución y el ordenamiento jurídi-

co conducen a una interpretación constitucional –que no interpre-
tación de la Constitución– en virtud de la cual se determina el
alcance de la norma jurídica a partir de los principios y valores
constitucionales, incluso más allá del texto positivo de ésta”.
A partir de esas premisas y del enfoque metodológico explícito, se abren

las puertas a la Convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente,
mediante un Referéndum, puesto “que el titular del poder (sobera-
nía) tiene implícitamente la facultad de hacerla valer sobre aspec-
tos para los cuales no haya efectuado su delegación”.
La segunda ponencia se refiere a la Ley de Vagos y Maleantes, instru-

mento repudiado durante décadas por la conciencia jurídica nacional y
mantenido vigente por la presión de una opinión pública manipulada por
la crónica roja de la prensa y por el facilismo de las autoridades encar-
gadas de la seguridad pública. Dicho instrumento violentaba el principio
de legalidad, el derecho del debido proceso, el principio non bis in idem,
la no discriminación, entre otros derechos, colocándonos al margen de
nuestra Constitución y de todo el sistema internacional de protección de
los Derechos Humanos. A partir de un estudio histórico, doctrinal y de
Derecho Comparado, la ponencia va estableciendo la argumentación
que concluye, ya no en la nulidad de las normas inconstitucionales, sino
de la totalidad del instrumento:
“Tal y como lo ha sostenido la doctrina (Hauriou, Santi Romano, Vie-

hweg), el ordenamiento jurídico tiende a organizarse en torno a los en-
granajes que mueven las instituciones, existiendo un “conjunto de
normas que regulan cada institución. Si, la “Institución” o el “Sis-
tema” son en sí inconstitucionales, tal inconstitucionalidad revier-
te sobre todas las normas que lo componen, aun cuando cada
dispositivo considerado en sí mismo, individualmente, fuera de su
contexto no sea contrario al texto fundamental”.
Para finalizar, presentamos un proyecto de ponencia inédito sobre el

Código de Justicia Militar, donde se concluye por el contrario en la in-
PRESENTACIÓN XVII
constitucionalidad de algunas de sus normas y de la conformidad de

otras con relación a la Constitución, sin afectar la totalidad de dicho
instrumento la presencia de algunas normas inconstitucionales. La con-
fusa frontera entre funcionarios ejecutivos y de justicia, el peso del or-
den jerárquico, la tipificación paralela de delitos contemplados en nuestro
sistema penal; son muchas de las interrogantes que se extraen de la
lectura de nuestro vetusto Código de Justicia Militar que requiere, se-
gún el consenso de los estudiosos, una pronta modificación que lo ponga
a tono con los nuevos desarrollos constitucionales y con el Derecho
Procesal de nuestros tiempos.
Este es pues el contenido de esta antología de escritos de Derecho Cons-

titucional del Doctor Humberto J. La Roche, a través de sus palabras
permanece entre nosotros cuestionándonos, invitándonos permanente-
mente a la reflexión y al debate.
Dr. Pedro Luis Bracho Grand

ENSAYOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL 1
I
EL UNIVERSITARIO
2 HUMBERTO J. LA ROCHE.
I
EL UNIVERSITARIO
La Autonomía Universitaria en Venezuela
SUMARIO:
1. Concepto de autonomía universitaria.

2. Antecedentes de la autonomía universitaria.
3. La Ley de Universidades de 1953.
4. Restitución de la autonomía.
5. El Decreto-Ley de 1958.
6. La renovación académica.
7. El futuro de la autonomía en Venezuela.
En Venezuela ha existido cierta tendencia a identificar los términos “Au-

tonomía” y “Universidad”, de manera que ambos serían inseparables. “Al
privar a la Universidad de su autonomía, dice el Doctor Febres Cordero,1
–cualquiera que sea el sector que se le arrebate– la Universidad deja de
cumplir, necesariamente, con lo esencial y trascendente de su cometido”.
Y agrega: “Sin autonomía, la Universidad podrá ser una ilustre casa de
estudios, un magnífico centro de formación científica, profesional y técni-
ca, pero no puede ser considerada como una Universidad”.
1
FEBRES CORDERO: Autonomía Universitaria, Caracas, 1959, p. 18
Sin desdeñar la importancia que la autonomía reviste, ella no puede consi-

derarse como un fin en sí mismo, sino como un medio para lograr objeti-
vos muy importantes, tales como la libertad del pensamiento crítico y la
difusión de la cultura, de suerte que la incorporación del ciudadano a esa
cultura debe encerrar absoluta libertad para comprenderla y propagarla.
En otras palabras, la autonomía no puede entenderse en un sentido

absoluto, sino sometida a las contingencias del medio y del tiempo. El
hecho de que la Universidad sea universal es un punto de apoyo para
la autonomía, pero tiene también una vertiente nacional, al ocuparse y
preocuparse para resolver los problemas sobre los cuales se asienta.
Así mismo, no debe hacer de la Universidad un ente superior al Estado
ni un Estado dentro del Estado. Tampoco debe privar a la colectividad
de los medios para hacer compatibles sus objetivos con los de la pro-
pia Universidad.
1. CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
En sus lineamientos generales, la Universidad es autónoma cuando dicta

su propio estatuto, designa sus profesores, fija sus planes y programas
de estudio, elige sus autoridades y existe la libertad del pensamiento
crítico, tanto en la docencia como en la investigación. En otras palabras,
cuando la Universidad es independiente de toda injerencia política y sólo
aspira a defender los superiores intereses del país.
Con respecto a las relaciones entre Universidad y Estado, la doctrina

conoce tres sistemas: a) Injerencia del Estado, que comprende la inter-
vención; b) Autonomía relativa o controlada; y c) Autonomía total.
En Venezuela existen las Universidades Autónomas o No Experimenta-

les, las no Autónomas o Experimentales y las Privadas. En el primer
caso, es la propia Universidad la llamada a designar sus autoridades
superiores, decanos y representantes en el cogobierno; en el segundo
caso, el Estado interviene en el nombramiento de los designados ejecu-
tivos. Pero en uno y otro caso, el aspecto económico está controlado por
el Estado, de manera que su funcionamiento y desarrollo de programas
queda condicionado a las prescripciones contenidas en el presupuesto.

Ello significa que los factores de poder político influyen muchas veces
decisivamente en el régimen a causa del cordón umbilical que las vincu-
lan con el erario nacional, lo cual en algunas oportunidades es dañino
para la marcha normal de la institución universitaria.
De lo dicho se colige que dentro de la autonomía hay que considerar lo

siguiente: 1) El derecho que se le reconoce a la institución universitaria
para dictar su propio complejo normativo; y 2) El régimen de competen-
cias para elegir sus autoridades. Al primer aspecto lo denominan los
autores argentinos “Autonomía Institucional”,2 mientras que el segundo
se le llama “Autonomía Política o Autocefalía”. Cuando uno de estos
dos rasgos esenciales es vulnerado, estamos en presencia de la inter-
vención. Pero también se distingue la intervención mayor y la menor,
según la injerencia del Estado se extienda total o parcialmente a uno de
los puntos contemplados, o a ambos, en su total extensión.
Dentro del concepto general de autonomía existe una pluralidad de for-

mulaciones conceptuales que van, en determinada escala, desde lo más
amplio hasta lo más limitado, conforme a los modelos de descentraliza-
ción funcional que se adopten. “Desde la máxima descentralización hasta
la mayor centralización o concentración, dice Vanossi,3 podemos hallar
un vasto espectro de posibilidades institucionales, que en cada caso la
ley respectiva se encargará de perfilar y caracterizar en forma orgánica
y concreta”.
Rudolph Atcom define a la autonomía como “la no intervención del Es-

tado en la administración financiera, académica y científica de la Uni-
2
Ver SÁNCHEZ VIAMONTE, Carlos: Autonomía Universitaria, en la obra Universidad,
educación y laicismo, Buenos Aires, 1968, pp. 183a 189. Este autor distingue los conceptos
de soberanía, lo cual no admite ningún otro poder que le sea superior, igual o concurrente,
autonomía institucional, como derecho similar al de un municipio, pero aplicado al terreno
universitario, autonomía política, para prohibir la intervención del Estado, y autarquía, apli-
cada a lo económico y financiero.
3
VANOSSI, Jorge Reinaldo: La Universidad y sus Problemas, Buenos Aires, 1976, p. 30.
versidad, la libertad de seleccionar, contratar o remover personal, es-

tructurar la administración y organización de la institución, crear y elimi-
nar cursos, enseñar e investigar sin indebidas interferencias, pagar sueldos
que la Universidad y no el funcionalismo público determinan”. Y termi-
na así: “Significa todo lo que se considera útil dentro de sus objetivos y
de las limitaciones que imponen sus recursos financieros”.
No obstante, el mencionado autor conceptúa que “prácticamente ningu-

na de las universidades del continente es en verdad autónoma, porque
no existe una real independencia espiritual, académica o administrativa,
por más que la ley diga lo contrario.4
Dejando a un lado esta observación, que el experto norteamericano for-

mula desde un ángulo estrictamente pragmático, no es posible descono-
cer el impacto favorable y que la autonomía ha ejercido para el correcto
desarrollo de la Universidad en la América Latina.
Conforme a un análisis superficial del concepto de autonomía anotado,

podemos extraer los siguientes elementos:
a) Elemento ideológico: Consiste en la libertad de cátedra, académica

o del pensamiento crítico, lo cual permite que tanto el docente como el
discente conserven el derecho a opinar y a sustentar criterios científicos
y doctrinarios, sin trabas ni cortapisas que entorpezcan el libre juego de
las creencias dentro del aula universitaria.
La libertad de cátedra debe considerarse en esa línea de pensamiento,

como un derecho ínsito a la misma naturaleza del personal docente y de
investigación de la Universidad. Se reconoce así mismo a las órdenes
universitarias, y personalmente a cada uno de sus integrantes, el dere-
cho a la más amplia libertad de opinión crítica en todos los temas, inclu-
sive en aquellos que hayan sido objeto de pronunciamientos expresos
por las autoridades universitarias.
4
ATCON, Rudolph P.: La Universidad en Latinoamérica, Publicación de la Revista Eco
mayo-julio, Nos. 37-39, Tomo VII 1-3, Bogotá, 1963, pp. 66 y 67.
Dentro de una concepción de la Universidad Autónoma, la libertad del

pensamiento crítico se fundamenta en el derecho que la humanidad tie-
ne a proseguir la búsqueda de la verdad, sin coacciones o presiones de
ninguna naturaleza. Ella no es, por consiguiente, un privilegio de casta ni
de la institución en cuanto tal, ni de los docentes como corporación, ni de
los estudiantes considerados como organización sindical, corporativa,
política o ideológica. Ella procede del derecho de la Universidad a se-
guir en la búsqueda de la verdad, como uno de sus imperativos más
acuciantes.
Pero conviene observar que la libertad académica no garantiza ni inmu-

nidad ni impunidad con relación a los textos legales. No podría reducirse
a cierta extraterritorialidad, como reducto de enseñantes y enseñados
para sustraerse al derecho común. Tampoco podría ser la prerrogativa
que permitiría a toda una oligarquía perpetuarse sin control en el ejerci-
cio de funciones que cambian constantemente. La interpretación corpo-
rativista de la libertad académica es una traición tan abominable como
su reducción al derecho de asilo para contestatarios (Contestateurs).
La libertad académica es el respeto al saber. El derecho a discrepar,
tanto de los estudiantes como de los profesores en el ejercicio de su
enseñanza. La autonomía pedagógica, administrativa y financiera de la
Universidad, no son sino expresiones y órganos de esta responsabilidad
que corresponde a los unos y a los otros con referencia al saber.
La Ley de Universidades vigente en Venezuela estatuye en su artículo 4º

lo siguiente: “La enseñanza universitaria se inspirará en un definido espí-
ritu de democracia, de justicia social y de solidaridad humana, y estará
abierta a todas las corrientes del pensamiento universal, las cuales se
expondrán y analizarán de manera rigurosamente científica”. Del estudio
que se haga sobre esta disposición se desprende que nuestra Ley de Uni-
versidades está consagrando la libertad del pensamiento crítico.
La misma Ley establece como potestad de la Universidad en el numeral

2 del artículo 9º: “la autonomía académica para planificar, organizar y
realizar los programas de investigación, docentes y de extensión que
fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines”.
b) Elemento Jurídico: La autonomía universitaria es relativa en Vene-

zuela, por cuanto si bien es cierto que desde el punto de vista jurídico
puede dictarse su propio régimen estatuario, ello no significa que la au-
tonomía jurídica conlleve, como se ha dicho, la erección de una Univer-
sidad que se considere como “un Estado dentro del Estado”. Al contrario,
el Estado es el ente que establece la autonomía, bien en la Constitución,
como sucede en Costa Rica, o en la Ley como ocurre en Venezuela. En
esa línea de pensamiento podemos afirmar que la Universidad venezola-
na se rige y organiza conforme a un complejo normativo que se eslabo-
na así: a) La Constitución Nacional del 23 de enero de 1961, en cuyo
texto se establece el derecho a la educación y la libertad de enseñanza
en todos sus ciclos (Art. 78); b) La Ley de Universidades (Decreto-
ley) del 5 de diciembre de 1958, reformada el 2 de septiembre de 1970;
c) El Reglamento parcial de la Ley de Universidades, del 14 de febre-
ro de 1967: d) El Reglamento de la Ley de Universidades del 25 de
agosto de 1971; e) El Reglamento de Reválidas de Títulos y Equiva-
lencias de Estudio, del 14 de enero de 1969; y f) Reglamentos Internos
dictados por el Consejo Nacional de Universidades y los respectivos
Consejos Universitarios.
Aparte de dichos textos, cada Universidad autónoma cuenta con un re-

pertorio muy variado de instrumentos normativos: Reglamentos, Estatu-
tos, Acuerdos, Decretos, Resoluciones, que semejan un caleidoscopio
pletórico de supuestos y soluciones conforme a Derecho.
c) Elemento Administrativo: En Venezuela, las universidades autóno-

mas eligen y nombran sus autoridades, así como también hacen la desig-
nación de su personal docente, de investigación y administrativo. En
cambio, las universidades nacionales no autónomas y las privadas tienen
otro procedimiento para nombrar a sus superiores autoridades, aun cuando
el personal docente y de investigación, al igual que el personal adminis-
trativo y subalterno es designado por las mismas autoridades.
La autonomía administrativa comporta la necesidad por la cual sea la

propia Universidad la encargada de gestionar sus servicios administrati-
vos, con todas las características de un Instituto Autónomo desde el

punto de vista del Derecho Administrativo, adscrito al Ministerio de
Educación, aun cuando particularmente creemos que las universidades
deben considerarse como establecimientos públicos de carácter des-
centralizado, con objetivos culturales, sociales y científicos.
d) Elemento Económico y Financiero: En este orden de ideas, la Uni-

versidad Autónoma es aquella que puede financiarse a sí misma y cuen-
ta con suficientes recursos para enfrentar las contingencias que su propia
vida y desarrollo exigen.
La Ley de Universidades define a la autonomía económica y financiera

como el derecho que la Universidad tiene para organizar y administrar
su patrimonio. Si una Universidad carece de autodeterminación econó-
mica y exhibe cierto sentido de pertenencia al Estado al cual está obli-
gado a servir como agente de cambio social, podrá gozar de autonomía
relativa. Es lo que Bielsa llama autarquía.
Conforme al artículo 12 de la Ley de Universidades, las Universidades

Nacionales tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e
independiente del Fisco Nacional. Este patrimonio estará integrado por
los bienes que les pertenezcan o que puedan adquirir por cualquier
título legal.
En un interesante diferéndum de carácter jurídico entre la Contraloría

General de la República y la Universidad Experimental Simón Bolívar, el
organismo contralor sustentó el criterio con arreglo al cual “Las Univer-
sidades Nacionales –sean de la categoría experimental o no– a las cua-
les se refiere la reforma de la Ley de Universidades sancionada en fecha
8 de septiembre de 1970, se definen por su personalidad jurídica y su
patrimonio propio y distinto del fisco, motivo por el cual constituyen ins-
titutos autónomos y no pueden ser creados sino por ley, conforme a lo
dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Nacional”. Tal opinión
era rebatida por el Departamento Legal de la nombrada Universidad, el
cual consideraba que “la autonomía de una Universidad es absoluta-
mente irrelevante para su personalidad jurídica”.5 Posteriormente, la

situación fue superada y la Contraloría General de la República ha colo-
cado a las universidades (Autónomas y Experimentales) bajo el rubro
de la administración descentralizada.6
En la Exposición de Motivos al proyecto de Decreto-Ley de Universida-

des de 1958, la Comisión designada al efecto decía lo siguiente: “Me-
diante la capacitación de los equipos profesionales y técnicos, del
desarrollo de la ciencia y la investigación, de la extensión cultural que
propician las universidades, el país se beneficia directamente. Es por
ello que la Comisión Universitaria considera desde todo punto indispen-
sable que se asigne a las universidades nacionales un determinado por-
centaje del presupuesto nacional, el cual sea suficiente para cubrir los
gastos de su progresivo desarrollo y crecientes necesidades técnicas,
tanto en materia de equipos como de personal especializado. Si se con-
sidera la cifra del 3% que ha quedado establecida en el presente estatu-
to, como cuota anual del presupuesto nacional destinado a las
universidades, y en cuenta se toman los extraordinarios gastos que im-
plican la fundación de nuevas universidades, la dotación de los equipos
que se necesitan tanto para éstas como para las que actualmente fun-
cionan de manera imperfecta, y el creciente número de alumnos que
cursan estudios superiores, es fácil llegar al convencimiento de la impe-
riosa necesidad en que están las universidades nacionales de que les sea
garantizada aquella cifra de ingresos”. Y agrega la misma Exposición
de Motivos: “La elevada función que cumplen las universidades en el
desarrollo y progreso de los pueblos, y especialmente la urgente función
que están llamadas a jugar en el nuestro, donde la escasez de científi-
cos, profesionales y técnicos es un problema de primera magnitud, ha
convencido a la Comisión Universitaria de la absoluta necesidad de in-
cluir esta norma en el presente estatuto, puesto que ella considera que el
destino de las universidades nacionales debe garantizarse plenamente
5
Ver Dictamen CJ. 286 del 11 de noviembre de 1970 en la colección Dictámenes de la
Consultoría Jurídica de la Contraloría General de la República, 1969-1976. Tomo IV, p. 61.
6
Ver, por ejemplo, el Informe de 1977 consignado por la Contraloría General de la República
ante el Congreso Nacional, el 15 de mayo de 1978, p. 612 y ss.
mediante una disposición que asegure sus recursos y permita establecer

planes de largo alcance con miras al porvenir”.
El artículo 11 del Proyecto dispuso lo siguiente: “En la Ley del Presu-

puesto General de Rentas y Gastos Públicos de la Nación se incluirá
anualmente con destino a las Universidades Nacionales una partida cuyo
monto global no será menor del 3% del total de gastos que se presupon-
gan en dicha Ley”.
Dicho porcentaje fue disminuido a un mínimo del 1 1/2% en el texto del

Decreto-Ley de fecha 5 de diciembre de 1959 y en la Reforma del 2 de
septiembre de 1970 se ratificó la disposición anotada.
Conforme al Artículo 1º de la Ley de Universidades “los bienes y rentas

de las Universidades Nacionales no estarán sometidas al régimen de los
bienes nacionales que establece la Ley Orgánica de la Hacienda Públi-
ca Nacional. Sus ingresos y egresos no se considerarán como rentas o
gastos públicos, ni estarán sometidos al régimen del presupuesto nacio-
nal, y su fiscalización se hará por los funcionarios que designe el Conse-
jo Nacional de Universidades, en acatamiento de lo dispuesto en el
numeral 90, artículo 20 de dicha Ley, y por la Contraloría General de la
República conforme a lo establecido en la Constitución y las Leyes”. El
ordinal 9º del artículo 20 atribuye al Consejo Nacional de Universidades
la potestad de nombrar Contralores Internos, quienes deben informar
periódicamente al Consejo Nacional de Universidades sobre el movi-
miento presupuestario de las Universidades Nacionales.
En puridad de verdad, las Universidades Nacionales carecen de recur-

sos propios que les permitan sufragar sus crecientes necesidades. Des-
de la época en que el Presidente Antonio Guzmán Blanco obligó a las
universidades existentes para 1883 a vender su patrimonio, ellas queda-
ron en absoluta penuria, sometidas en lo sucesivo a funcionar con recur-
sos provenientes del erario nacional. Hoy, la mayor parte de los gastos
que las superiores casas de estudios cubren, están calculadas global-
mente en el presupuesto nacional.
En ese orden de ideas, las distintas leyes universitarias han establecido

un porcentaje determinado del total de rentas fijadas en la Ley de Pre-
supuesto, el cual ha variado, de un monto no menor del 2% en el Estatu-
to Orgánico de las Universidades Nacionales de 1946 al 1 1/2% en la
Ley vigente. Ello ha permitido a las Universidades Oficiales que existen
en el país, trabajar con ciertas dificultades originadas de la exigüidad
presupuestaria y del incremento de la matrícula estudiantil. Para el pre-
sente año de 1979 la asignación presupuestaria, 10 Universidades Ofi-
ciales alcanzan a la suma de Bs. 2.405.801.100.
2. ANTECEDENTES DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
La primera Universidad fundada en Venezuela fue la Universidad Cen-

tral de Venezuela, el 22 de diciembre de 1721, por Real Cédula de
Felipe V, que elevó a la categoría universitaria el Colegio Seminario
Tridentino de Santa Rosa de Lima. La autonomía se confirió a dicha
Universidad el 4 de octubre de 1784, en virtud de Real Cédula de Car-
los III, que la autorizó para dictar su propia Constitución y elegir al
Rector por el Claustro pleno de los doctores que la integraban, la Uni-
versidad Central fue durante el siglo XVIII el Centro Superior de Cul-
tura por excelencia en el país. Sus clases eran concurridas por alumnos
procedentes de todas partes. Ella recibía a todo individuo capacitado
que quisiera aprender en sus aulas. Clérigos, seglares, militares, reli-
giosos de las distintas órdenes. Lo difícil era graduarse, ya que se
requerían condiciones cómo demostrar que los abuelos y padres del
graduado eran notoriamente blancos, de conocida estimación y que no
habían sido condenados por el Santo Tribunal de la Inquisición; ade-
más el propio graduado debía ser hijo legítimo, educado cristianamente
con intachable conducta.
Las cátedras fueron regentadas generalmente por sacerdotes, quienes

hicieron de la Universidad una especie de ariete para defender su fe.
Paradójicamente, de allí egresaron los próceres que defendieron la li-
bertad de conciencia en Venezuela.
Había cátedras en propiedad y cátedras temporales. Las cátedras eran

provistas por riguroso sistema de concursos.
Existió la censura
El gobierno universitario estaba formado así: el Rector, a la cabeza, el

Vicerrector, el Cancelario, los conciliarios, catedráticos, doctores, maes-
tros, administrador, secretario, estudiantes, maestro de ceremonia y be-
deles. Al principio el Rector era nombrado por los Obispos, pero el 4 de
octubre de 1787 lo eligió el Claustro.
El claustro era el encargado de vigilar y controlar los aspectos económi-

cos y administrativos, cuidando sobre todo que la docencia se impartiera
en una forma eficaz. El claustro hacía sentir su peso vigilando la autono-
mía, entendida como libre decisión de sus miembros, y no la voluntad de
determinada auto.7
El 21 de septiembre de 1810, el Instituto de San Buenaventura, el cual

funcionaba desde 25 años atrás con perfiles de Universidad, pasa a con-
vertirse de derecho en Universidad. El célebre Decreto de creación habla
de “Real Universidad de San Buenaventura de Mérida de los Ca-
balleros”, con todos los privilegios de la de Caracas y con la facultad
de conferir todos los grados menores y mayores en Filosofía, Medicina,
Derecho Civil y Canónico y en Teología, y el Prelado Diocesano será
Rector nato de la referida Universidad como lo es su Colegio”.8
El 15 de julio de 1827, a instancias del doctor José María Vargas, quien

quiso hacer un centro de formación cultural y científico, el Libertador
Simón Bolívar aprobó un proyecto de Estatuto elaborado por la Univer-
sidad Central, en cuyo texto permanecen vigentes los principios autonó-
micos de la institución.9
7
ILEAL, Ildefonso: Historia de la Universidad de Caracas, 1721-1827. Caracas 1963, p. 71 y ss.
8
SPINETTI DINI, Luis: Documentos para la Historia de la Universidad de los Andes, 1950,
p. 44 y ALBORNOZ BERTI, Roberto: La Historia de los Andes en la Cultura Nacional,
Mérida, 1958, p. 51.
9
Ver ÚSLAR PIETRI, Arturo: La Universidad y el País, Caracas 1962, p. 22.
En 1843 se dictó un Código de Instrucción Pública, el cual encomenda-

ba a las Asambleas de Facultad la elección cada tres años de un Cuerpo
Electoral constituido por los catedráticos, más tres representantes que
no tuviesen la categoría de profesores. El Claustro así formado procedía
a la elección por un período igual al de las autoridades universitarias, las
cuales estaban representadas por el Rector, el Vicerrector, la Junta de
Gobierno y el Tribunal Académico.
La autonomía reconocida a la Universidad por el Código de Instrucción

mencionado, experimenta su primera sacudida por la agresión que el Presi-
dente José Tadeo Monagas le propina al dictar una ley en el mes de mayo
de 1849, orientada a establecer nuevas disposiciones para lograr la destitu-
ción ejecutiva de los catedráticos “por falta de clases, por ocultación, emi-
gración, o bajo cualesquiera otros pretextos en odio al Gobierno”. Además
se prohibía la provisión de cátedras por concurso o en interinaria, con perso-
nas desafectadas al Gobierno o al espíritu democrático.
Esta norma contraria a la autonomía se revoca durante el régimen de

Julián Castro, en Decreto de 30 de junio de 1858, suprimiendo los con-
cursos de oposición y encomendando el nombramiento de los catedráti-
cos a una Comisión de la Facultad respectiva, que unido a la Junta de
Gobierno de la Universidad, hará la elección por mayoría absoluta de
votos. Posteriormente, el 4 de agosto de 1863, el Presidente Juan Cri-
sóstomo Falcón dicta un Decreto por el cual se restablecen y se ponen
en vigor las leyes dictadas por el Congreso y Decretos Ejecutivos que
regían para el 14 de marzo de 1858, entre ellas la modificación ordenada
por José Tadeo Monagas.
Pero el golpe de gracia a la autonomía fue asestado por el Presidente

Antonio Guzmán Blanco, quien en su Decreto del 24 de septiembre de
1883, deroga el Código de Instrucción Pública, ordenando que, tanto las
autoridades como los catedráticos sean de la libre elección y remoción
del Gobierno. Así mismo, como se ha dicho, se obligó a las universida-
des a vender todas sus propiedades, obligándoselas a cubrir sus gastos
con el erario nacional. Ello arrebató a las universidades la autarquía
absoluta de que gozaban.
La estructura colonial permanece sin modificaciones en Latinoamérica

hasta 1918, año cuando se proclama la Reforma de Córdoba, la cual,
como una remembranza de la “Universitas Scholarium” de Polonia en
el siglo XII, restablece la injerencia estudiantil o cogobierno y se redes-
cubre la autonomía económica.
La Reforma de Córdoba condujo a inusitada violencia contra la institu-

ción universitaria de la contrarreforma, importada de España y caracte-
rizada por su inercia, su falta de creatividad y su fosilizada condición
cultural. Ello produjo, como inevitable consecuencia, la inmediata politi-
zación de la Universidad, erigiéndose en un pivote en cuyo derredor gira
la actividad política por falta de autenticidad de su carácter corporativo.
“En algunos países la Universidad politizada predicó la revolución social

sin ningún resultado. En otros fue centro reaccionario en el cual se abro-
queló el producto generacional de la sociedad propietaria de los bienes,
del poder político y del prestigio social”.
El manifiesto de los estudiantes de Córdoba debe considerarse como un

gesto de condena contra “las viejas formas de dominio monárquico y
monacal”, “donde los profesores gozaban de una especie de derecho
divino, permaneciendo siempre a una distancia olímpica de los alumnos,
enquistados en sus feudos oligárquicos”. Es a partir de ese movimiento
cuando los estudiantes adquieren conciencia de sus derechos y respon-
sabilidades, convirtiéndose en el ser de la Universidad”.10
La Reforma de Córdoba no repercute en Venezuela sino 10 años des-

pués, cuando en 1928 la Universidad venezolana rompe su pasividad
enclavada en una estructura social de carácter semifeudal y se yergue
ante el despotismo de Juan Vicente Gómez. El grito de protesta frente a
la injusticia y a la opresión surge de la Universidad como el gesto estu-
diantil, que luego se transforma en antorcha y vanguardia hacia una
10
CIRIA, Alberto y SANGUINETTI, Horacio: Universidad y Estudiantes, Buenos Aires,
Ed. Depalma, 1962, pp. 96 y 97.
transformación en todos los órdenes. No obstante, persistió la situación

política y social del país hasta 1936, cuando fallece el déspota después
de 35 años de desgobierno. Dentro de una paz octaviana, huérfana de
progreso, no se logró realizar la superación de la Universidad por mo-
dernos conceptos a la luz del novedoso sistema ideológico y del avance
científico y tecnológico de aquella época. Por ello, la influencia de la
Reforma cordobesa en la Universidad venezolana quedó como una sin-
fonía inconclusa hasta 1936. En esa fecha importantes acontecimientos
se producen.
En efecto, se reorganiza la Asociación de Estudiantes que había prota-

gonizado los sucesos de 1928, la cual toma el nombre de Federación de
Estudiantes de Venezuela (FEV), dirigida por Jóvito Villalba y Rómulo
Betancourt. La FEV planteó ante el Gobierno del General Eleazar Ló-
pez Contreras, sucesor de Gómez, un programa de reforma universitaria
que comprendía fundamentalmente los siguientes aspectos: a) autono-
mía absoluta, libre de toda intervención ejecutiva; b) elección de las
máximas autoridades universitarias por el Consejo Universitario; c) co-
gobierno de profesores y alumnos; d) elección paritaria de los Decanos;
e) creación de nuevas Escuelas; f) reforma general de los planes de
enseñanza; y g) reconocimiento de la FEV como único órgano local
representativo. Este último punto provocó en ese año la escisión de la
nombrada Federación de Estudiantes de Venezuela de otra organización
estudiantil que se denominó Unión Nacional Estudiantil. Este grupo, li-
derado por Rafael Caldera se transformó posteriormente en la agrupa-
ción política Acción Nacional, que sirvió de cuna al partido Social
Cristiano COPEI, actualmente en el ejercicio del poder.
Durante el gobierno de López Contreras se exacerba la pugna entre un

alumnado de izquierda (comunistas, socialistas y social demócratas) y
grupos estudiantiles social cristianos. Como dice Humberto Cuenca,11
“esta controversia es el signo encrespado de la lucha de clases y la
11
CUENCA, Humberto: La Universidad Revolucionaria, Caracas, 1964, p. 65.
contienda política” y agrega: “A veces la falta de tolerancia y de ponde-

ración hace de la huelga un ejercicio abusivo, sin fines específicos, y el
cuartelazo estudiantil, por medio de la violenta ocupación de la casa
universitaria, excede los propósitos de la autonomía”.
El 24 de julio de 1940 es promulgada por el Congreso Nacional una

nueva Ley de Educación propiciada por el doctor Arturo Uslar Prieti,
quien era Ministro de Educación Nacional durante el Gobierno del Ge-
neral Eleazar López Contreras. Dicho texto fue reformado en 1941 y se
advierte en el mismo cierto reconocimiento a la autonomía universitaria,
especialmente en lo que se refiere a elección de autoridades y nombra-
miento de personal universitario. En efecto, conforme al artículo 223.
“Los Consejos de las Escuelas Universitarias se reunirán en la primera
quincena de enero de 1941, para el nombramiento de las quinarias de
Rector, Vicerrector y Secretario en el período de 1941-1944”. De ellas
el Gobierno debería elegir los designados ejecutivos para esos cargos.
Igualmente, “los Consejos de las Escuelas Universitarias se reunirán

con el fin de elegir los respectivos Decanos y Secretarios en un período
que duraría hasta la segunda quincena de octubre del año de 1942”. No
obstante, el Régimen Docente Equivalencias y Reválidas, Disciplina, etc.,
continuaron dependiendo del Ejecutivo Nacional.
Las disposiciones tendentes a establecer ese modelo de autonomía fue-

ron mantenidas hasta 1943, cuando, entre las reformas a la Ley de Edu-
cación presentadas por el Ministro de Educación Nacional, Rafael Vegas,
durante el gobierno del General Isaías Medina Angarita, se establece
para el Ejecutivo Federal la facultad de elegir y remover libremente a
las autoridades universitarias. También se decide la provisión, como in-
terinos de los cargos docentes que no se proveyeron mediante el siste-
ma de concursos. Así mismo, se estatuye que las cátedras obtenidas por
concursos durarán cinco años, a cuyo término se efectuarán nuevos
concursos.
Como se desprende de lo anterior, no fue sino a partir de 1940, y como

consecuencia de los movimientos políticos de 1936, cuando comenzó en
Venezuela el proceso de la Reforma Universitaria, el cual llegó a su

culminación el 28 de septiembre de 1946 con la promulgación del De-
creto-Ley conocido con el nombre de Estatuto Orgánico de las Uni-
versidades Nacionales. Las diferencias principales entre la reforma
de 1940 y la de 1946, son las siguientes: a) En 1940, todo lo referente
a las Universidades Nacionales se encuentra contenido en la Ley de
Educación, mientras que en la reforma de 1946 se dicta un régimen
especial y separado para esas casas de estudios; b) Si bien es cierto
que en 1940, tanto el Rector, como el Vicerrector y el Secretario eran
designados por el Ejecutivo Nacional, de la nómina de candidatos pro-
puesta por las diferentes Escuelas Universitarias, también es verdad
que el Presidente de la República, por órgano del Ministro de Educa-
ción puede removerlos, de motu proprio, siempre y cuando las susti-
tuciones se hagan con candidatos de esa nómina. En cambio, en el
Estatuto Orgánico de las Universidades Nacionales mencionado, el
Rector, el Vicerrrector y el Secretario son designados ejecutivos, de la
libre elección y remoción del Presidente de la República, sin obliga-
ción de escogencia de nómina alguna; c) El Estatuto Orgánico de 1946
consagró en su articulado los principios fundamentales de la autono-
mía. Se estableció la libertad de cátedra, la gratuidad de la enseñanza
y la representación estudiantil en el gobierno universitario. Además se
confirió a las universidades el conjunto de funciones esenciales de in-
formar, difundir y formar la cultura y la ciencia; se propició la unidad
pedagógica, cultural y científica de la enseñanza como un todo orgáni-
co, desde la educación preescolar hasta la Universidad. Tales princi-
pios estaban ausentes en la Ley de Educación de 1940; y d) el más
importante y revolucionario principio en materia de autonomía y de-
mocracia dentro de la Universidad radicó en considerarla como insti-
tución gratuita al servicio del pueblo, con criterio de democracia y de
justicia social, pues tenía el propósito de hacer menos libresca y más
humana la enseñanza y atenuar un poco el tinte de vetusta humanismo
que impregnaba las aulas. Ese contenido tampoco correspondía a la
Ley de 1940.
En la carta enviada por la Comisión designada para elaborar el proyecto

de Estatuto Orgánico de las Universidades Nacionales,12 al Rector Juan
Oropeza, el 26 de mayo de 1946, se lee lo siguiente:
“No concebimos la reforma universitaria como una meta,

sino como un proceso. Un proceso de permanente adecua-
ción eficaz de los fines universitarios a las necesidades
nacionales; de constante superación y depuración de nues-
tra realidad nacional, que no se logrará sino a cambio de
muchos sacrificios, de perseverante dedicación útil, de
seriedad y de pulcro sentido de responsabilidad en los tres
elementos fundamentales de la Universidad: autoridades,
profesores y estudiantes”.
Durante la vigencia del Estatuto Orgánico de las Universidades Nacio-

nales reabre sus puertas La Universidad del Zulia, el lº de octubre de
1946, poniendo fin a un largo período de tinieblas. Dicha Universidad
había sido fundada el 29 de mayo de 1891, pero mandada a clausurar
por el dictador Cipriano Castro, en el año de 1904.13
El Estatuto Orgánico de 1946 se mantuvo en vigor a raíz de la subleva-

ción militar del 24 de noviembre de 1948, que derrocó el gobierno demo-
crático del Presidente Rómulo Gallegos, al dejar vigente la Junta Militar
de Gobierno y el ordenamiento jurídico del país, según consta en el Acta
Constitutiva del Gobierno Provisional que se enseñoreó en el poder en
esa fecha.
El 7 de octubre de 1951, la Junta de Gobierno de Pacto, presidida por

e1 profesor universitario Germán Suárez Flamerich, dictó el decreto
321 –tristemente célebre en los años de la Universidad venezolana–,
por el cual se intervino a la Universidad Central de Venezuela. La
12
La Comisión estuvo integrada por los siguientes universitarios: Doctores Rafael Pizani,
Eugenio Medina, Francisco Montbrum, García Arocha, Eduardo Calcaño y el bachiller Ale-
jandro Osorio.
13
Ver todo lo referente a la reapertura de esta Universidad en la Revista Universidad del
Zulia, 1947, pp. 3 a 65.
Intervención estuvo precedida por un conflicto universitario, principal-

mente en la más importante casa de estudios de Venezuela, el cual puso
en peligro la tranquilidad de la institución y sirvió de pretexto a los sica-
rios de la dictadura para dictar el tenebroso instrumento que cercenó la
autonomía y cubrió de sangre las aulas universitarias. Lamentablemen-
te, como sostiene el doctor Foción Febres Cordero:14 “La intervención
no sólo fue responsabilidad de la dictadura, sino también de circunstan-
cias internas que la favorecieron o provocaron, fundamentalmente de
desórdenes y conflictos con profunda repercusión en la vida del instituto
y de la colectividad”.
Debe advertirse que el Decreto 321 fue precedido, además de lo dicho,

por la publicación en un diario de Caracas de un malintencionado infor-
me presentado por el doctor José Izquierdo, profesor de la Facultad de
Medicina de la Universidad Central de Venezuela, dirigido al Ministro de
Educación Nacional, doctor Simón Becerra,15 en cuyo texto se confor-
ma un cuadro aparentemente desolador de lo que estaba ocurriendo en
dicho Instituto de Estudios Superiores.
Entre otras cosas se expresa lo siguiente: “La autónoma universitaria es

una incongruencia”;
“El principio de autoridad está completamente relajado”.
“Muchos profesores no dictan clases y la inmensa mayoría de los alum-

nos no asiste a ellas”.
“La representación estudiantil es absolutamente superflua, perjudicial e

incongruente”.
“Muchas cátedras son inútiles; su finalidad ha sido simplemente la de

obsequio personal, subordinado a veces a interés político”.
14
FEBRES CORDERO, Foción: Ob cit. p. 42.
15
Este informe fue publicado en un diario de la ciudad de Caracas con carácter anónimo, pero
posteriormente el doctor José Izquierdo se atribuyó la responsabilidad de su autoría.
“Presuntuosas prácticas deportivas y teatrales ocasionan serio desper-

dicio de tiempo para quienes a ellas se dedican como actores y para
quienes a ellas concurren como espectadores”.
“La sanción examinadora es prácticamente nula: gracias a exóticos y

estrambóticos métodos de calificación, casi no puede haber reprobados,
y consiguientemente son promovidos de un año a otro estudiantes osten-
siblemente pésimos”.
En su infeliz Informe el doctor José Izquierdo propone algunas medidas:
1. Suprimir la representación estudiantil.
2. Eliminar el Consejo Universitario y los Consejos de Facultades.
3. Investir al Rector con autoridad absoluta, dentro de las leyes y regla-

mentos pertinentes, y apelable solamente ante el Ministerio de Educa-
ción Nacional.
4. Supervisar la asistencia de profesores y estudiantes, mediante tarje-

tas depositadas en presencia de un funcionario debidamente calificado,
para ser luego computadas por la Secretaría.
5. Imponer el respeto y la estricta disciplina mediante severas sanciones.
6. Imponer a la Universidad la obligación de consultar previamente al

Ministerio de Educación Nacional toda innovación docente o adminis-
trativa.
7. Establecer la censura previa para las conferencias extraordinarias en

la Universidad.
8. Restaurar la antigua severidad de los exámenes mediante la simple

calificación de 0 a 20, mediante el carácter eliminatorio de las pruebas
y mediante la independiente valorización de los trabajos prácticos y de
los teóricos.
9. Suprimir las categorías de “arrastrante” y de “repitiente”.
10. Suprimir los deportes y el teatro estudiantiles.
El escrito del doctor José Izquierdo fue repudiado par el Consejo Uni-
versitario de la Universidad Central de Venezuela el 30 de marzo de
1951, ordenándose una refutación pormenorizada a los conceptos emiti-
dos por el nombrado profesor de la Cátedra de Anatomía.
En esa refutación, el Consejo Universitario “ratifica solemnemente su

identificación con los principios doctrinarios contenidos en el Estatuto
Orgánico de las Universidades Nacionales. Juzga que de existir imper-
fecciones en su aplicación, ello no se debe al sistema mismo, sino que
son consecuencias naturales del complejo funcionamiento universitario,
corregibles cuando la experiencia, la comprensión y el sincero deseo de
colaborar, permitan ir mejorando los métodos de su aplicación.
El comunicado agrega: “El Consejo Universitario considera que el doc-

tor José Izquierdo tiene el derecho a expresar, aún en la forma que las
inspira, su formación mental y pedagógica, las opiniones que le merezca
la Universidad, por más equivocadas o absurdas que ellas pueden ser.
Pero lo que no es admisible para el Instituto es que uno de sus miem-
bros, antes que dirigirse a cualquiera de sus órganos competentes para
exponer y discutir sus observaciones, dirige a organismos extraños y en
forma impropia, una cuestión que compromete no sólo la concepción
filosófica de la Universidad, sino que amenaza su propia existencia al
señalarla ante la opinión pública, y en especial a la del Gobierno, como
centro de una especial pretendida prevaricadora demagogia”.
La refutación del Consejo Universitario concluye reprobando pública-

mente la actitud del profesor José Izquierdo, impropia de un miembro
del personal docente y lesiva a la dignidad de la Institución. Así mismo,
se consideran los conceptos injuriosos emitidos por otras personas con
motivo del escrito mencionado.
El comunicado del Consejo Universitario consta de una segunda parte

en la cual se va respondiendo a todos y a cada uno de los puntos conte-
nidos en el Informe del doctor Izquierdo.
Así mismo la Federación de Centros Universitarios, supremo organismo

de la dirigencia estudiantil en dicha Universidad, rechazó abiertamente
el escrito del doctor José Izquierdo con un extenso comunicado, en don-
de, entre otras cosas, se dice lo siguiente: “La exposición de Izquierdo
envuelve una peligrosa invitación a intervenir nuestra Universidad des-
de el punto de vista gubernamental, con miras a liquidar el régimen de
semiautonomía existente en ella, a implantar como sistema de relación
interna el terror y la arbitrariedad, a ahogar las manifestaciones de ge-
nerosa inquietud juvenil, a extender hasta sus aulas el régimen policíaco
al cual es tan aficionado el doctor Izquierdo, que nosotros no podemos
tolerar ni por un momento”.
Añade lo siguiente: “Frente a esta pretensión de desconocer y aun de

atropellar el Estatuto Orgánico que nos rige, a cuyo amparo se realiza el
desenvolvimiento institucional universitario, queremos expresar pública
y categóricamente nuestro más decidido rechazo ante esta artera ma-
niobra, ligada con propósitos políticos, para liquidar las libertades uni-
versitarias e imponer un régimen policial que convierta las universidades
en campos de concentración, con profesores en funciones de guardia-
nes y censores de nuestras ideas y movimientos, estamos resueltos a
luchar sin vacilaciones”.
Lo escrito en el comunicado de los estudiantes resultó profético. El día

10 de septiembre de 1951 fueron nombradas las nuevas autoridades de
la Universidad Central mediante Resolución del Ministro de Educación
Nacional.16
16
Las nuevas autoridades universitarias, doctor Eloy Dávila Celis, Rector; Dr. Luis Eduardo
Arocha, Vicerrector, y doctor Emilio Spósito Jiménez, Secretario, desempeñaban iguales
cargos en la Universidad de los Andes, con excepción del Secretario.
Este hecho produjo consternación en toda la comunidad universitaria.

No sólo por lo sorpresivo de la medida sino también por cuanto envolvía
menosprecio hacia el profesorado de esa Casa de Estudios, aparte de
que ello podía provocar inconfesables motivaciones políticas.
La reacción estudiantil no se hizo esperar. Primero fueron protestas,

luego afiches y letreros en las paredes pidiendo la renuncia de las auto-
ridades designadas, y por último un intento de agresión física contra el
Rector, por parte de una estudiante, acción que fue condenada por todos
los sectores de la Universidad, incluyendo a los propios alumnos.
La Federación de Centros trató de impedir la ocupación policial de la

Universidad, pero muchos estudiantes fueron vejados, detenidos, expul-
sados del territorio nacional, o internados en sórdidos penales. El régi-
men de facto imperante calificó la protesta de los alumnos como
“movimiento subversivo, encaminado a fomentar el desorden”, y con
fecha 17 de octubre de 1951 se dictó el tenebroso Decreto 321 que
despojó a la Universidad de su autonomía, suspendió la aplicación del
Estatuto Orgánico e instauró el Consejo de Reforma.
Como consecuencia del acto mencionado se operó en la Universidad

Central un amplio movimiento de opinión dentro del personal docente y
de investigación, que decidió suscribir una carta, llamada posteriormen-
te “Carta Magna”, redactada por el doctor Rafael Pizani, en cuyo texto,
en tono de altura y “limpiamente universitario” se alerta al doctor Ger-
mán Suárez Flamerich, Presidente de la Junta de Gobierno y ex Decano
de la Facultad de Derecho, sobre la decisión de separarse de los cargos
que han venido desempeñando, en el caso de que no se llegue a una
solución satisfactoria que deje incólume la autonomía universitaria”.
“Venimos a solicitar del Gobierno Nacional, dice la “Carta Magna”, por
intermedio de usted, la reconsideración del Decreto en referencia, a fin
de que se restituya a la Universidad el ejercicio de su autonomía”... y
concluye en la siguiente forma: “Es nuestro convencimiento profundo
que mientras la Universidad Nacional carezca de plena autonomía, fuente
inequívoca de su elevada responsabilidad, no podrá evitarse que los pro-
blemas universitarios se agraven o adulteren por la intervención de pro-

pósitos extraños a su histórica y esencial misión”.
El 27 de octubre de ese mismo año se publica en los diarios de Caracas

la respuesta del doctor Suárez Flamerich, en cuyo texto pone especial
énfasis en “la incapacidad de las autoridades universitarias para resol-
ver los graves desórdenes estudiantiles”, lo cual, según dice, obligó a la
Junta de Gobierno a dictar dicho Decreto.
La extensa carta del doctor Suárez Flamerich no pudo obtener contra-

rréplica publicada en la prensa, a causa de la censura oficial. No obs-
tante, circuló profusamente un memorándum, en cuyo texto se incluye
una pormenorizada refutación a los puntos contenidos en el documento
suscrito por el Presidente de la Junta de Gobierno. En dicha refutación
se esgrimen importantes argumentos de tipo jurídico y universitario para
rebatir la presunta tesis acerca del matiz político que estaba impregnada
de la “Carta Magna”.
Paralelamente al memorándum mencionado se propagó un comunicado

de la Federación de Centros Universitarios, en cuyo texto se rechaza la
intervención decretada por el Ejecutivo y se declaran como traidores e
intervencionistas a los profesores universitarios que suscribieron el De-
creto Nº 321.17
Como consecuencia de la “Carta Magna” y de la violación a la autono-

mía se fundó la Organización de Docentes Universitarios (ODU) el 30
de octubre de 1951. Estuvo presidida por el ilustre profesor Francisco
De Venanzi, y uno de sus objetivos inmediatos consistió en “contribuir al
mejoramiento de las Universidades Nacionales, para lo cual considera
de importancia fundamental el mantenimiento del sistema autonómico
que rige en la actualidad en las mismas... ”.
17
Como es lógico suponer, este documento no se reprodujo en la prensa por circunstancias
derivadas del régimen de censura imperante, pero tuvo intensa divulgación clandestina. Todos
los documentos referentes a esta interesante etapa en la lucha por la autonomía universitaria
están incluidos como Apéndice Informativo en el valioso libro Autonomía Universitaria,
citado.
En ese orden de motivos, la ODU se dirigió al Consejo de Reforma desig-

nado el 29 de octubre de 1951,18 proponiendo nueve puntos tendentes a
definir un sistema mínimo de autonomía universitaria, necesarios para la
conformación de una verdadera Universidad democrática y científica.
Después de constituido el Consejo de Reforma procedió a conceder una

serie de entrevistas concertadas con los representantes de los profeso-
res (ODU). No fue posible llegar a acuerdo alguno. Según el criterio
sustentado por el Consejo de Reforma “la reorganización universitaria
era materia de su exclusiva competencia y ni los profesores ni los estu-
diantes tenían otro cometido que el de acatar la organización impuesta
por dichas autoridades”.19
Mediante Acuerdo Nº 2, el cuerpo interventor de la UCV designó a los

Decanos y Directores Delegados, que sustituían a los legítimos, y nom-
bró una comisión encargada de estructurar un proyecto de Estatuto para
la Universidad Central, la cual había sido la única institución universita-
ria del país afectada por el Decreto 321.20
Muchos de los profesores que suscribieron la Carta Magna fueron per-

seguidos policialmente. Se los condujo a las oficinas de la Seguridad
Nacional (Policía Secreta), en donde fueron interrogados, vejados de
palabras y detenidos durante largas horas. Los hogares de muchos fue-
ron allanados y varios fueron conminados a abandonar el país. El único
delito cometido consistió en defender con las armas de la razón los prin-
cipios de autonomía universitaria.
18
El Consejo de Reforma estaba integrado por los doctores Julio García Álvarez, Héctor
Parra Márquez, Emilio Spósito Jiménez, Pedro Arismendi Lainet y Horacio Soriano Rutman.
19
Ver FEBRES CORDERO, Dr. Foción: Ob. cit. p. 95.
20
Debe observarse que conforme al Art. 2º del Decreto 321, el Consejo de Reforma sustituyó
al Consejo Universitario, a los Designados Ejecutivos, a las Asambleas y Consejos de las
Facultades, a los Decanos y Directores de Escuela y asumió las funciones señaladas en el
Estatuto Orgánico de las Universidades Nacionales, a los organismos y funcionarios enume-
rados en el texto de dichos Estatutos.
El Consejo de Reforma llamó a actividades para el mes de febrero de

1952. No obstante, las aulas estaban desiertas. Ni los profesores dicta-
ban clases ni los alumnos asistían a ellas. La Universidad del silencio
dejaba oír su voz de protesta ante el atropello, la injusticia y la violación
de la autonomía. Fallidos los intentos para la reanudación de las activi-
dades y convencidos sus integrantes de que no era posible modificar la
determinación de salvar la dignidad y el decoro del Alma Mater, el Con-
sejo de Reforma clausuró temporalmente la más importante casa de la
Cultura y la Ciencia en Venezuela.
No fue, a duras penas, sino hasta julio de 1952 como pudo reabrirse la
Universidad. 146 profesores firmantes de la Carta Magna fueron desti-
tuidos y 137 alumnos expulsados de las aulas. La suerte estaba echada.
Se cerraba así un ciclo triste, pero al mismo tiempo enaltecedor en los
anales de la Universidad venezolana.
El execrable Decreto de intervención de la UCV produjo nefastas con-

secuencias en el ámbito universitario que pueden resumirse así:
a) Se suprimió el cogobierno.
b) Se dividió a la Universidad en seguidores y adversarios del

régimen dictatorial, con deterioro del espíritu universitario y el
sentido institucional de la autonomía.
c) Se erigió al Consejo de Reforma en una especie de guardia

pretoriana de los mandones de turno, simples ejecutores de las
órdenes provenientes del gobierno.
d) Se abandonó el sentido ejemplar de servicio, en científicos e

investigadores quienes conjuntamente con millares de estudian-
tes abandonaron el país debido al clima de inseguridad y zozo-
bra que imperaba en las aulas y laboratorios de la Universidad.
e) Se liquidó la libertad de cátedra y se destruyó la carrera

docente, que había sido una de las conquistas más sentidas del
gremio profesoral.
f) Las labores docentes se interrumpían frecuentemente debi-

do a la repulsa estudiantil y las manifestaciones de protesta
ante la intromisión del Ejecutivo, que humillaba la doliente es-
tructura moral de esa Casa de Estudios.
g) Desde el punto de vista internacional, la Universidad se des-

vinculó de Asociaciones de Universidades como la UDUAL y
la Asociación Internacional de Universidades, lo cual restó pres-
tigio a la institución y la colocó en un plano de segundo orden
del concierto continental y universal.21
h) Finalmente, el éxodo de millares de estudiantes, quienes, al

no encontrar en el país ni el ambiente propicio ni la oportunidad
requerida para el estudio, se vieron obligados a viajar a otros
lares, alejándose de la tierra que los vio nacer y contrayendo el
trauma de la separación que el trágico destino les estaba depa-
rando.
3. LA LEY DE UNIVERSIDADES DE 1953
El 23 de julio de 1953, el Congreso de la República dictó una nueva Ley

Universitaria, quedando eliminado el Consejo de Reforma, el cual había
actuado hasta la fecha en la UCV. Se designaron nuevas autoridades
para las tres universidades que funcionaban en el país: Universidad Cen-
tral de Venezuela, Universidad de Los Andes y La Universidad del Zulia.
La nueva Ley, de tinte fuertemente ejecutivista, hereda de la normativa

establecida por el Consejo de Reforma numerosos aspectos que media-
tizan la autonomía: huérfana de todo autogobierno para los Centros de
Estudios Superiores, atribuye al Ejecutivo la designación de Autoridades
Superiores, Decanos, Directores, miembros del Personal Docente y de
Investigación y Personal Administrativo, elimina el cogobierno, estable-
ce la matrícula para el estudio y afinca sus raíces en el régimen dictato-
21
Por expresas instrucciones del Poder Ejecutivo, las Universidades venezolanas se separa-
ron de dichas Asociaciones, que criticaban la violación de la autonomía.
rial imperante. Las universidades de carácter privado quedan reconoci-

das en esta Ley.
Se pretendió erigir, mediante el pago de matrícula y el cupo establecido

en esa ley, y desarrollado por los reglamentos internos, la Universidad
elitesca a que se aspiraba. Ello no se logró. Los principios de democra-
cia universitaria autónoma permanecían latentes en la muchachada uni-
versitaria y en parte del profesorado, el cual, a pesar de su reincorporación
continuaba aferrado a los principios que habían inspirado su decorosa
actitud de 1951.
4. RESTITUCIÓN DE LA AUTONOMÍA
En 1952 había sido electo Presidente de la República el General Marcos

Pérez Jiménez por una Asamblea Constituyente espurea, producto de
elecciones fraudulentas y por el lapso de cinco años, que transcurrieron
signados por el terror. Cuando se acercaba la fecha de expiración del
período constitucional, se dictó una Reforma a la Ley de Elecciones, la
cual establecía en su articulado la elección del Presidente de la Repúbli-
ca mediante un Plebiscito. Tal situación fue considerada inconstitucio-
nal, por cuanto la Constitución de 1953 establecía la elección por sufragio
universal y el plebiscito niega la esencia del sufragio universal al limitar
la consulta a la aceptación o rechazo de un solo candidato y soslaya
otras postulaciones en la justa electoral. Lógicamente, el único aspiran-
te era el General Marcos Pérez Jiménez.
La huelga del 21 de noviembre de 1957, preparada en la UCV, es la

clarinada para grandes acontecimientos en la historia nacional. La vís-
pera, el comité dirigente del paro solicitó de un grupo de profesores
universitarios, que en la cátedra se repudiara el plebiscito y se excitara
a los alumnos a la condena del régimen tiránico instalado en el poder.
De allí en adelante, tanto el estudiantado como el profesorado, sectores
profesionales y militares progresistas, al igual que el pueblo en general,
hacen saltar en añicos el gobierno que había instaurado el estado de sitio
desde 1948. Y el amanecer del 23 de enero de 1958 cambia el rumbo de
la historia venezolana.
Después de instalada la Junta de Gobierno, uno de sus primeros actos

consistió en designar la Comisión Universitaria que reemplazaría a las
autoridades de la Universidad Central. Se le encargó a esta Comisión la
redacción de un proyecto de Estatuto para las Universidades Naciona-
les “que contemple y asegure la autonomía universitaria”.22
La Comisión Universitaria incorporó a representantes de La Universi-

dad de Zulia23 y de la Universidad de Los Andes, con el propósito de
encontrar fórmulas viables y conjuntas, a los fines de superar la convul-
sionada situación que la institución universitaria atravesaba, después de
haber salido de una época de injusticia y dolor para encontrar un cielo
resplandeciente en un país nuevo. Sin cárceles, sin destierros, un país
cargado de esperanzas.
Un somero análisis de la labor cumplida por la Comisión Universitaria

conduce a la necesaria conclusión, con arreglo a la cual sus servicios
fueron de incalculable valor para la Universidad y el país. El balance de
lo hecho por ese ilustre cuerpo puede esquematizarse así:
a) Equilibrio de las fuerzas antagónicamente politizadas que

habían surgido, principalmente en la UCV.
b) Sustentación de principios doctrinarios en favor de las ga-

rantías ciudadanas y de solidaridad con los pueblos oprimidos.
c) Criterio favorable al progreso científico y tecnológico de

Venezuela.
22
La Comisi6n Universitaria estuvo integrada por los siguientes miembros: Doctor Francisco
De Venanzi, Presidente; doctor Rafael Pizani, Vicepresidente; doctor Ismael Puerta Flores,
Secretario. Los vocales fueron: Doctor Rubén Coronil, doctor Raúl García Arocha, doctor
Armando Vega, doctor J.L. Salcedo, doctor Jesús M. Blanco, doctor Marcelo González
Molina, doctor Héctor Hernández Carabaño, doctor Francisco Urbina, doctor Ernesto Mayz
Vallenilla y bachiller Edmundo Chirinos.
23
El autor de este trabajo actuó como Representante de La Universidad del Zulia en delibe-
raciones de la Comisión Universitaria sobre materias de interés y extrema delicadeza para la
marcha de las Universidades.
d) Garantías para la independencia y el bienestar económico

del país con una definida conciencia de justicia social.
e) Apertura sin limitación para el acceso a las aulas universita-

rias de todas las clases sociales y eliminación de los pagos por
concepto de matrícula.
f) Libertad de cátedra.
g) Consideración del régimen autonómico como necesario para

el normal desarrollo de la institución. Su fortalecimiento debe
representar preocupación constante para el profesorado y el
estudiantado.
h) La carrera docente, elevada a la categoría de precepto irre-

versible, no sólo para la enseñanza sino también para la inves-
tigación.
El primer Acuerdo que dictó la Comisión Universitaria, el 11 de febrero

de 1958, consistió en ordenar la reincorporación en acto público y so-
lemne, de los profesores que el Consejo de Reforma había destituido por
defender la autonomía. En dicho acto, el doctor Francisco De Venanzi,
presidente del cuerpo expresó, entre otras cosas, lo siguiente: “Sé que
vendrán respetuosos (se refería a los profesores reincorporados) de los
principios, el corazón incapaz de albergar odios, la mente clara, justos,
dispuestos a cooperar en el esfuerzo de reorganización que exige el
momento presente”.
5. EL DECRETO-LEY DE 1958
La Comisión Universitaria se dedicó con esmero y vocación de servicio

a la estructuración del nuevo ordenamiento universitario, cuya articula-
ción respondiera a los lineamientos generales de la doctrina que dicho
cuerpo sustentó y a la cual se hizo referencia anteriormente.
Los postulados de la autonomía quedaban restituidos en todo su esplen-

dor en este documento. También la gratuidad de la enseñanza y el cogo-
bierno. Se define a la Universidad como “una comunidad de intereses

espirituales que reúne a profesores y estudiantes”. Otros aspectos de
ese texto inciden sobre la elección de autoridades por el claustro; selec-
ción del profesorado por medios exclusivamente académicos; gratuidad
de la enseñanza; mejoramiento del acervo cultural del personal docente
y de investigación; íntima vinculación de la institución universitaria con
los problemas nacionales y extensión universitaria orientada a poner en
contacto a la Universidad con el pueblo.
Pero la estructura universitaria que en dicho texto se establece, adolece

de fallas muy notorias. Se considera como unidad a la cátedra para luego
integrar a éstas en Departamentos y a los Departamentos en Escuelas y
Facultades. Se trata de dispositivos de corte napoleónico. Como dice Pé-
rez Guevara:24 “El trasplante de la cátedra francesa a la Universidad La-
tinoamericana en el siglo XIX se realiza por lo general a nombre del Rey,
del Papa y del Concilio de Trento”. Y añade: “El crecimiento de la Uni-
versidad en Facultades, Escuelas e Institutos, no puede realizarse sino en
términos de cátedra. Como consecuencia, para ingresar a la docencia
universitaria el camino trazado es el de esa estructura o el de los Institutos
de Investigación que no son sino cátedras hipertrofiadas que gozan de
mayor autonomía y padecen de una particular feudalidad”.
El modelo napoleónico en el cual se fundamenta la Universidad de 1958

es una estructura superada, con fallas evidentes, incompatibles con el
proceso de departamentalización y de modernización que comienza a
asomar en el mundo universitario de la época.
El 21 de marzo de 1958 se efectuó la reapertura de la Universidad de

Carabobo, con sede en Valencia.25 La Universidad de Oriente se instaló
el 21 de noviembre de 1958, con diversos núcleos y una organización
24
PÉREZ GUEVARA J.: La Creación de Nuevas Cátedras en Documentos sobre la Refor-
ma Universitaria, Caracas, 1970, pp. 226 a 228.
25
Esta Universidad había sido fundada el 15 de noviembre de 1892, pero luego fue clausurada
por el régimen de Cipriano Castro.
experimental que se fundamentaba en la Ley de Educación. El Decreto

Ley de Universidades de 1958 no proveía dichas estructuras. Posterior-
mente se instituyeron otros Centros de Estudios Superiores, los cuales
se detallan en el cuadro que se reproduce marcado con el Nº 2.
Es importante destacar que a partir de 1959, durante el gobierno del

Presidente Rómulo Betancourt, se desató en el país una etapa de insur-
gencia, expresada a través de las llamadas guerrillas urbanas y rurales.
En las filas de esos grupos se enrolaron muchos estudiantes y algunos
profesores de las universidades, quienes, fascinados con el fenómeno
de la Revolución cubana, en calles y montañas lucharon abiertamente
para establecer un régimen filo-comunista en Venezuela. Al efecto se
inspiraron en la exportación de dicha Revolución y en la lectura de los
textos del Che Guevara y de R. Debray. A ello se agregan durante este
período las sublevaciones militares de Carúpano y Puerto Cabello, la
suspensión parcial de las garantías constitucionales y la ocupación de la
UCV en algunas ocasiones. Algo similar ocurrió durante el período cons-
titucional del Presidente Leoni (1964-69) cuando fue allanada la UCV
en 1966 y eliminadas las residencias estudiantiles, consideradas como
enclave de insurrección en el país. Durante el régimen socialcristiano
del Presidente Caldera en 1969, se propició una política de pacificación
legalizando el Partido Comunista y el Movimiento de Izquierda Revolu-
cionaria, que habían sido condenados a la ilegalidad anteriormente por
su carácter marcadamente insurreccional. Paradójicamente, fue duran-
te el gobierno del Presidente Caldera cuando se manifestaron los suce-
sos conocidos con el nombre de “Renovación Académica”.
6. LA RENOVACIÓN ACADÉMICA
En 1968 se sucedieron en París graves acontecimientos conocidos con

el nombre de “Revolución de Mayo”.26 El estudiantado universitario
26
La llamada Revolución de Mayo tuvo como antecedente histórico la Revolución Cultural
China y como base doctrinaria los escritos de Jean Paul Sartre, Marcuse y otros, quienes
sembraron la simiente para el despertar de esas ideas.
primero, y luego, al lado de la clase obrera en general, preconizaron serios

enfrentamientos con el régimen imperante para la época, que hicieron
tambalear la estabilidad del mismo y transmitieron una onda de inconfor-
midad estudiantil a muchos países. En Venezuela alcanzó su punto culmi-
nante en 1969 y se conoce con el nombre de Renovación Académica.
Tal movimiento fue preparado doctrinariamente en el país, no sólo me-

diante la lectura de abundante literatura extranjera y los testimonios
exportados desde París, sino también en virtud de la publicación de fo-
lletos y artículos de prensa, cuya autoría pertenece a profesores vene-
zolanos o residentes en el país. En ese orden de ideas habría que citar
un breve estudio calzado con las firmas de los profesores de la Univer-
sidad Central de Venezuela, Héctor Silva Michelena y Hein Rudolf Sonn-
tag, el primero, economista de nacionalidad venezolana; y el otro, profesor
alemán contratado por dicha Casa de Estudios.
Uno de sus capítulos comienza en la siguiente forma: “Actualmente una

conmoción recorre los pasillos y jardines de la Universidad Central de
Venezuela.27 En el texto del mismo se hacen planteamientos y se aso-
man soluciones que sirvieron de soporte doctrinario a los movimientos
de opinión, que tanto en el orden estudiantil como en ciertos sectores
profesorales se diseñaron para una transformación radical de la Univer-
sidad venezolana, fundamentalmente de la Universidad Central de Ve-
nezuela, epicentro de todos los movimientos de ese tipo que en el país se
han puesto de manifiesto.
Las ideas expuestas en este documento que aspira a echar las bases de
la renovación académica, pueden resumirse así:
a) La Universidad es un esquema que funciona fuera del

sistema nacional, de manera que la renovación no puede
ser negociada sino conquistada.
27
Ver ALBORNOZ, Orlando: Acerca de la Universidad y otros Asuntos, Los Ideólogos de
la Renovación Universitaria, artículo publicado en la Revista Semana el 17 de Abril de 1969,
Caracas, 1970, p. 15.
b) Supresión de cátedras, de Escuelas y eliminación de la

clase magistral, todo lo cual encontrará sucedáneos en
“equipos de trabajo”, organizados por los estudiantes.
Cada equipo tendrá “un coordinador estudiante”, de suerte
que la función del profesor será simplemente de carácter
orientador.
c) Las calificaciones de los exámenes serán o de aprobado o

aplazado sin escala alguna que permita una evaluación del
educando.
d) “La nueva organización estudiantil propuesta debe

aliarse con el sector definidamente progresista del profe-
sorado y luchar en contra de un poderoso núcleo de pro-
fesores bien identificados, que en alianza con grupos de
interés ajenos a la Universidad se enfrentará al proceso
revolucionario que propiciamos.28
Otro aspecto que merece señalarse como consecuencia de la renova-

ción académica, es el referente a la modificación del cogobierno, de
manera que el gobierno universitario debe estar representado, no sólo
por profesores, estudiantes y egresados, sino que también debe existir
participación de los miembros del personal administrativo y del personal
subalterno, en forma paritaria, es decir, en igual proporción.
La primera Escuela de la UCV afectada por la onda revolucionaria del

Mayo Francés, fue la de Sociología y Antropología, que paralizó su nor-
mal funcionamiento y se dedicó al análisis de sus estructuras conforme
a los puntos de vista sustentados por los equipos de trabajo que al efecto
28
SILVA MICHELENA y SONNIAG: Proposición para una Revolución Universitaria,
Caracas, 1969, Cit., por ALBORNOZ, Orlando.
29
Conviene observar que desde el mes de agosto de 1968, la Facultad de Ciencias Económicas
y Sociales de la Universidad Central de Venezuela propició una serie de cambios sustanciales
tendentes a vertebrar la estructura “Nueva” instituyendo un ciclo básico y modificaciones
medulares en los pensa de estudios de las diferentes Escuelas. Dichas bases fueron publicadas
en el diario de Caracas El Nacional, con fecha 11 de julio de 1968, p. D-12.
se establecieron.29 El Consejo Universitario de la UCV, sometido a ince-

sante y violenta presión, decidió declarar la nombrada Escuela en pro-
ceso de transformación como “Escuela Experimental”.
Paralelamente, se producen en las universidades del país, principalmen-

te en Zulia, Carabobo y los Andes las tomas y asaltos de instalaciones
universitarias que paralizan su funcionamiento y conducen a cuestiona-
miento de autoridades, profesores, y sobre todo el sistema imperante, o
como decía alguien, a la creación de mecanismos de discusión democrá-
tica para un enfrentamiento con la derecha cultural y académica”.30
La crisis universitaria se desató a partir del mes de mayo de 1969 y se

extendió no sólo a las universidades autónomas sino también a las uni-
versidades experimentales. El conflicto catalogado como “académico”
contaba también con ingredientes políticos de tinte indiscutible. Eviden-
temente, concurrieron factores estrictamente universitarios, tales como
la presión matricular en instituciones de constante crecimiento demo-
gráfico; críticas a los métodos arcaicos de enseñanza, burocracia admi-
nistrativa numerosa e ineficacia en la administración universitaria,
ausencia de planeamiento, profesorado sin mística ni vocación de servi-
cio, etc., pero sería insensato discutir la influencia del factor político,
muchas veces decisivo en las lides de Renovación.
El estudio sistemático del movimiento de renovación académica en las

universidades venezolanas podría intentarse desde un punto de vista
objetivo, poniendo especial énfasis en los siguientes rasgos esenciales:
30
El Consejo Universitario de la Universidad de los Andes publicó (Ver el diario de Caracas,
El Universal, del 29 de abril de 1969) un extenso comunicado en cuyo texto se expresan
algunas consideraciones sobre la renovación académica en ese Centro de Cultura. Se sostiene
en dicho Comunicado que las universidades venezolanas son instituciones anacrónicas, como
aquellas existentes en todos los países en los cuales la ciencia y tecnología han impuesto otros
deberes a los institutos de educación superior. Se considera que las ideas directrices en
materia de renovación académica competen en primer término a los Consejos de Facultades
y en última instancia a ese Consejo Universitario. Se rechazan las “tomas”, pero se expresa
que es necesario establecer una Universidad cuestionadora de la sociedad que la sufraga”.
1. La crisis universitaria planteada en todos los centros de Estudios Supe-

riores del país, a partir de mayo de 1969, muy especialmente en la UCV.
2. La carta pública dirigida por el profesor de la Facultad de Ingeniería,

doctor Marcelo González Molina, al Rector de la UCV, doctor Jesús
María Bianco, en la cual le solicita la renuncia y textualmente le expresa
lo siguiente: “Su renuncia debe ser el primer acto de la Renovación
Académica que tanto necesita la Universidad Central de Venezuela, y
espero que usted entienda el porqué de estos planteamientos, ya que lo
que está en juego es nada menos que el destino de nuestra más impor-
tante Universidad y por consiguiente gran parte del destino de la nación
venezolana.
3. El recrudecimiento de la violencia en la UCV con la paralización total

de sus estructuras docentes y parcialmente de su organización adminis-
trativa. (Ello condujo al allanamiento por tropas militares de todas las ins-
talaciones de dicho Centro de Estudios Superiores, en noviembre de 1969).
4. El conflicto entre la mayoría del profesorado de la Facultad de Inge-

niería de la UCV, acaudillada por el Decano Pedro Ayala Arismendi y la
“intervención menor” de dicha Facultad, ordenada por el Consejo Uni-
versitario, sustituyendo al nombrado Decano, lo cual lo llevó a solicitar
el recurso de “amparo” contemplado en la Constitución Nacional. El
amparo le fue otorgado por el juez competente y la decisión se confirmó
por la Corte Superior en lo Penal de Caracas. Posteriormente la Corte
Suprema de Justicia decidió que ningún juicio o recurso de amparo podía
tramitarse sin que previamente se declara la ley que lo reglamentará.
5. Designación de la Cámara de Diputados de una Comisión Especial

encargada de estructurar un proyecto de Ley de Reforma Parcial al
Decreto-Ley de 5 de Diciembre de 1958. Dicha Comisión se instaló el
25 de noviembre de 1969, presidida por el diputado Pedro Amaré del
Castillo y trabajó en forma intensa y febril para presentar ante la Cáma-
ra el proyecto que le fue encomendado.
6. Con fecha 30 de noviembre de 1969 el Presidente de la República,

doctor Rafael Caldera ordenó a las tropas que habían ocupado a la Uni-
versidad Central el desalojo de la misma. Y así se hizo.
7. Promulgación de la Ley de Reforma Parcial al Decreto-Ley de 1958,

el 2 de septiembre de 1970. Como se expresó en la Exposición de Moti-
vos que la Comisión Especial estructuró, dicha Reforma aspiró a afin-
carse en los siguientes principios:
a) Disolver la artificial oposición entre el Estado y las uni-

versidades nacionales;
b) Disipar toda confusión entre los conceptos de Autono-

mía y de Inviolabilidad del Recinto Universitario, y la in-
aceptable pretensión de oponer la soberanía de la
Universidad frente a la soberanía del Estado;
c) Modificar los mecanismos electorales, de manera de

evitar la lucha partidista dentro de la Universidad, lo cual
había deteriorado visiblemente su eficiencia y su clima de
amplitud ideológica, y procedimientos de control por parte
del Estado para evitar que los mecanismos de grupos de
intereses hegemónicos pudiesen distorsionar la imagen de
las universidades y de la juventud frente al país.
8. Por disposición transitoria de la nueva ley se estableció un Consejo

Nacional de Universidades Provisorio.
9. La nueva Ley de Universidades dio lugar a un proceso interesante

desde el punto de vista socio-político y jurídico, que puede condensarse
en el siguiente esquema: a) Disturbios y diatribas en contra de la refor-
ma, que desembocaron en desfiles universitarios; b) Ultrajes en el Alma
Máter contra los profesores que apoyaron dicho proyecto; c) Renuncia
de las Autoridades de la Universidad Central de Venezuela el 22 de
Octubre de 1970; d) Nuevo allanamiento de la UCV y reorganización de
la misma, por Resolución Nº 7, del 9 de enero de 1971 del CNUP, me-
diante la designación de un Consejo Rectoral presidido por el doctor

Rafael Clemente Arraiz, quien el 19 de marzo de ese año renunció al
cargo en virtud de las intensas presiones a que fue sometido, y reempla-
zado por el doctor Oswaldo De Sola. Éste asumió sus funciones hasta el
momento de nuevas elecciones; e) Instalación del Consejo Nacional de
Universidades Permanente, prevista en la Reforma de la Ley, con fun-
ciones más amplias que las otorgadas en el Decreto-Ley de 1958.31
Está presidido por el Ministro de Educación e integrado así: todos los
Rectores de las Universidades Nacionales y Privadas; tres represen-
tantes de los Profesores (uno por las Universidades Nacionales Autó-
nomas, uno por las Universidades Nacionales Experimentales y uno por
las Universidades Privadas); tres representantes estudiantiles, escogi-
dos igualmente a razón de uno por cada grupo de universidades; dos
profesores universitarios de alto rango académico elegidos fuera de su
seno, por el Congreso de República o por la Comisión Delegada, y un
representante del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Tecnológicas (CONICIT). Así mismo forma parte del Consejo Nacional
de Universidades, con derecho a voz, pero no con voto; el Secretario del
Consejo, el Director de la Oficina de Planificación del Sector Universi-
tario, un Representante del Ministerio de Hacienda y un Decano por
cada Universidad Nacional o Privada. Actualmente el Consejo Nacio-
nal de Universidades cuenta con 23 miembros con derecho a voz y voto.
Del discurso de instalación del Consejo Nacional de Universidades Per-
manente, pronunciado por el Ministro-Presidente, doctor Héctor Her-
nández Carabaño, recogemos la siguiente parte: “Planificar el desarrollo
de la Universidad sin que se entienda que con ello se menoscaba su
autonomía y hacer que la gestión de la Universidad se enmarque dentro
de las exigencias del desarrollo sin que ella pasase a ser concebida úni-
camente como centro de investigación y propagación de la verdad, o
sólo como instituto formador de profesionales y técnicos con detrimento
de lo que también tiene que ser la Universidad, es decir, instrumento
para acelerar el cambio social. La Universidad no se concibe divorciada
31
Ver el trabajo presentado por el autor en el Coloquio de la ciudad de México sobre Legisla-
ción Universitaria Estructura de la Universidad y publicado por la UNAM, en 1978.
del Plan de la Nación, pero bien entendemos cuán difícil es planificar la

vida universitaria.
10. Al quedar roto el hilo de continuidad jurídica de la Universidad Cen-

tral de Venezuela con la destitución del Rector y demás autoridades
universitarias por el Consejo Nacional de Universidades Provisorio, gra-
ves acontecimientos sacudieron la estructura de la Universidad. Se ins-
tituyeron grupos que adversaban y la presencia de autoridades
“impuestas”, con menoscabo de los fueros autonómicos con que la Uni-
versidad Central había sido investida desde 1958. Así se estructura una
oposición muy politizada y debidamente organizada que utilizó la violen-
cia, tal cual como aconteció en mayo de 1971 al ser vejadas y humilla-
das las autoridades interinas.
11. Sanción de un nuevo Reglamento Electoral para adoptarlo a los re-

querimientos y convocatoria a elecciones, a fin de elegir, mediante los
procedimientos establecidos en la nueva Ley, a las autoridades definiti-
vas de la UCV. Dichas autoridades fueron electas en el año de 1972.
A la reforma de 1970 se le formularon diversos reparos, fundamental-

mente en lo que respecta al cercenamiento de la autonomía universita-
ria. Se dijo que se le han arrebatado importantes atribuciones a los
Consejos Universitarios y se le han otorgado al Consejo Nacional de
Universidades, y al aumentar la integración de este cuerpo con repre-
sentación de otros sectores, se le ha impreso un predominio en la toma
de decisiones sobre la marcha de las universidades del país, principal-
mente de las universidades autónomas.
La autonomía no reside ya en el Consejo Universitario de cada Univer-

sidad, suprema autoridad de la Institución en todo régimen autonómico,
sino en el Consejo Nacional de Universidades.32 Al efecto se le otorgan
32
Ver las intervenciones de los doctores J.J. Bianco y Raúl García Arocha ante la Comisión
especial para la redacción del Proyecto de Ley de Reforma Parcial a la Ley de Universidades
en Documentos sobre la Reforma Universitaria. Caracas. 1970. pp. 143 y ss.
atribuciones para disponer de “modelos de organización universitaria en

cuanto a ciclos y estructuras”, lo cual mutila la autonomía docente y
administrativa.
Así mismo se ha criticado la actividad jurisdiccional del Consejo Nacio-

nal de Universidades cuando se le atribuye la función de “Conocer y
resolver sobre las acusaciones que por violación o desacato de la pre-
sente Ley y sus reglamentos, sean introducidas contra un Consejo Uni-
versitario y contra alguno o algunas de sus integrantes. Se ha sostenido
que las violaciones de la Ley y las peticiones de nulidad de los actos
administrativos por inconstitucionalidad o ilegalidad, en el ordenamien-
to venezolano, corresponde conocerlas a los órganos jurisdiccionales,
fundamentalmente a la Corte Suprema de Justicia y a lo contencioso
administrativo, no obstante, se atribuye al Consejo Nacional de Uni-
versidades la función de calificar la ilegalidad y sentenciar sobre la
misma, dándole una potestad jurisdiccional que no se compadece con
su verdadera naturaleza.
Desde otro punto de vista, la reducción del concepto de inviolabilidad

del recinto universitario a las aulas y pasillos de la Universidad, dismi-
nuye la posibilidad de todo régimen autonómico y atenta contra los
principios que el derecho Universitario venezolano ha recogido sobre
esta materia.
7. EL FUTURO DE LA AUTONOMÍA EN VENEZUELA
Preguntarnos si el régimen autonómico de las universidades ha sido be-

neficioso al país, nos llevaría a una inevitable conclusión afirmativa. No
obstante, ello no significa la parálisis de los principios que la informan.
Al contrario, en la medida en que el régimen autonómico sea más diná-
mico y se compadezca con la modernización de la Universidad, será
más útil y conveniente.
De otra parte, la autonomía universitaria no puede aislarse del contexto

general en donde se manifiesta. Para considerarla es preciso enfocarla
como un todo, fundamentalmente en relación con las transformaciones
que en el mundo contemporáneo se operan y el proceso de portentoso

avance tecnológico y científico.
La tendencia más visible en la materia de autonomía es la de lograr la

autarquía absoluta. El crecimiento explosivo de la población ha plantea-
do la necesidad de establecer instituciones que permitan rentas propias
para las universidades. En ese sentido se está dirigiendo la vida de las
universidades y ello está en armonía con las transformaciones actuales
que en el mundo se experimentan.
Es evidente que la autonomía universitaria en Venezuela –como lo indi-

ca su historia– continuará experimentando vicisitudes en el futuro. Es
difícil prever la creación de nuevas Universidades Autónomas, y las
existentes funcionarán con un concepto diferente, con una población
cada día mayor y tendrán que sufrir nuevos zarpazos, no sólo del exte-
rior, sino también dentro de su propia estructura interna. Pero la autono-
mía no perecerá. Ella continuará vigente dándole vida a la institución
universitaria y llegará a consustanciarse más y más con la aspiración de
los pueblos para conquistar la libertad.
II
EL JURISTA
44 HUMBERTO J. LA ROCHE
II
EL JURISTA
Interpretación y Aplicación
de la Constitución
SUMARIO:
1. La interpretación constitucional.
2. Hermenéutica constitucional.
3. Razonamiento e interpretación constitucional: 3.1 Esquema
comparativo entre el sistema del caso y el razonamiento directo
sobre la Constitución.3.2 Aplicabilidad, aplicación e
interpretación de la norma constitucional. 3.3 Vigencia de la
constitución.3.4 Vacatio Constitutionis. 3.5 Interpretación,
integración y construcción constitucional.
1. LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
El Derecho como tal se estructura para regir la convivencia social. De
ello se deriva que muchas situaciones planteadas en la realidad, en la
concreta vivencia humana, tengan que ser consideradas en el ámbito
jurídico.
En lo que concierne al Derecho Constitucional, la persona que aplica el
Derecho, o el Juez que dicta el fallo, lo hace con base a la Constitución,
que es un texto normativo de carácter fundamental, abstracto y general.
El juez que la trae a un caso concreto dicta para ello una norma indivi-
dualizada: la sentencia. En la sentencia plasma el resultado de esa labor
y constituye la nota definitoria de lo que se conoce con el nombre de
Jurisprudencia.
En general, se habla de la interpretación de la Constitución. Este con-
cepto, que algunos consideran equivocado, es supervivencia de un ra-
cionalismo, aferrado a la idea de considerar al derecho como incrustado
en la ley, como hispotasiado al texto legal, de suerte que lo único a inter-
pretar sería la Constitución. En realidad, lo que se debe interpretar es el
Derecho Constitucional, integrado por una normativa mucho más amplia
que la propia Constitución. Por ejemplo, cuando se trata de los Regla-
mentos Internos de las Cámaras y se quiere descubrir el sentido y signi-
ficado de sus preceptos, no se interpreta a la Constitución sino al Derecho
Constitucional.1
2. LA HERMENÉUTICA CONSTITUCIONAL
Es la disciplina científica cuyo objeto consiste en estudiar y sistematizar los
principios y métodos interpretativos en materia constitucional. No es lo mis-
mo hermenéutica constitucional que interpretación constitucional. La inter-
pretación consiste en aplicar la hermenéutica. Ésta descubre y fija los
principios que rigen a aquélla. La hermenéutica es la teoría científica del
arte de interpretar. La interpretación es una técnica, un arte, la hermenéuti-
ca es una ciencia. Para interpretar se requiere habilidad. La hermenéutica
es un conocimiento más o menos profundo de la materia a considerar.2
1
Según dice Couture “interpretar la Constitución no es interpretar el Derecho constitucional.
El Derecho Constitucional es el todo del objeto interpretado. La Constitución es sólo una
parte. La Constitución se interpreta extrayendo su sentido, porque interpretar no es sino
desentrañar un significado más o menos oculto. Pero ello supone la consideración de todo el
Derecho Constitucional: la norma constitucional, los procesos históricos formativos del
Derecho Constitucional en su plenitud, la costumbre, la autoridad de los fallos judiciales,
etc”. (Ver Rev. De la Esc. Nac. De Jur., México, julio-sept. 1949, p. 95 y ss.).
2
Es conveniente destacar que la serie de problemas que plantea la interpretación, han origina-
do la necesidad de elaborar la llamada Teoría General de la Interpretación, que excede los
límites de este estudio. Tales problemas pueden compendiarse así, estudio de la actividad del
intérprete en cuanto tal, métodos de interpretación, doctrinas que se discuten, la supremacía
para dilucidar las lagunas de la ley, etc.
Vista la distinción entre los dos conceptos anteriores, conviene ahondar
un poco en la llamada interpretación constitucional.3
a) En primer término, interpretar consiste en dotar de cierto significado, a
través del lenguaje, a las cosas, signos, fórmulas o acontecimientos. Es
decir, determinar o asignar el sentido a ciertos hechos, símbolos o pala-
bras. Como dice Tamayo y Salmoran: “el intérprete es una especie de
mediador que comunica a los demás (generalmente en lenguaje común),
el significado que se atribuye a ciertas cosas, signos o acontecimientos”.
Y agrega: “el intérprete pone en conocimiento de los demás (aunque no
necesariamente) el sentido que corresponde a determinados objetos”.4
b) Cuando se interpreta una norma en general, se busca el sentido y al-
cance de la misma. Buscar su sentido significa indagar la finalidad que se
persigue. Por ejemplo, la institución de “Amparo” en Argentina fue pro-
3
En Venezuela, el problema de la interpretación constitucional no ha alcanzado la difusión
obtenida en otros países. En ese orden de ideas, existe una bibliografía muy abundante sobre
el tema, referido fundamentalmente a otros pueblos. Dentro de la misma pueden mencionarse
lo siguientes libros y estudios: LINARES, Juan Francisco: Control de Constitucionalidad
mediante interpretación, en Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, 18 de abril de 1961, pp
1-3; ROMERO, CÉSAR Enrique: La Corte Suprema y la interpretación constitucional, en La
Ley, Buenos Aires, 22 de junio de 1963, pp. 1-5; GONZÁLEZ FLORES, Enrique: La
Interpretación de la Constitución, en Lecturas Jurídicas, Número 2, Chihuahua, julio-sep-
tiembre de 1962, pp 35-42; FIX ZAMUDIO, Héctor: Algunos aspectos de la interpretación
constitucional en el ordenamiento mexicano, en el volumen colectivo Comunicaciones
Mexicanas al VIII Congreso Internacional de Derecho Comparado, México, 1971 pp. 271-
309; CARPIZO, Jorge: La interpretación en México, en Boletín Mexicano de Derecho Com-
parado, Nº. 12, Sept.-Dic. de 1971, pp. 381-420; OLIVEIRA BRACHO, José Alfredo de:
Hermenéutica Constitucional en Revista de Información Legislativa, Senado Federal, Brasi-
lia, enero-marzo de 1977; CARBONE, Carmelo: La Consuetudine en el Diritto Costituzionale,
Cedam, Casa Editrici, Padua, 1948; BATAGLIANI, Ernesto: L’Art. 27 della Costituzione e
l’Art. 57, Nº 1 del Codice Penale; FLAMINIO Francchini: Effficacia delle Norme Costituzionale,
en Archivo Penale, maio-junho de 1950; DA SILVA, José Alfonso: Aplicabilidade ddas
Normas Constitucionais, 2ª. Edicao, Revista e atualizada; CARPIZO Jorge, FIX ZAMUDIO,
Héctor: Algunas Reflexiones sobre la interpretación constitucional en el ordenamiento mexi-
cano, en La Interpretación constitucional, México, 1975; LEVI, Edward h.: An introduction
to legal rasoning, Chicago, 1970; QUIROGA LAVIÉ, Humberto, Sobre la interpretación
constitucional, en la interpretación constitucional, UNAM, México, 1975.
4
TAMAYO y SALMORÁN, Rolando: Algunas consideraciones sobre la interpretación
jurídica en La interpretación constitucional , p. 125.
ducto de la jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia de
ese país, en el célebre caso Ángel S. Siri, el 27 de diciembre de 1957.5
c) Establecer su alcance quiere decir precisar la extensión de esa fina-
lidad o sentido, ya que en el texto o proyecto de que se trate puede
perseguirse una misma o análoga finalidad, aunque con distinto alcance.
d) La interpretación constitucional es impretermitible. Para comprobar
este aserto bastaría con reflexionar si las expresiones de una ley pueden
llegar a ser equívocas o confusas; o bien, puede haber una contradicción
entre el espíritu de la ley y el texto escrito. Ello exige la interpretación
apropiada, a los efectos de medir su extensión exacta y precisar su efi-
ciencia en cuanto a las relaciones jurídicas. En una palabra, la necesi-
dad de interpretar se refiere, no sólo a la norma constitucional que se
presenta clara y prístina, sino también, y con mayor razón a la que ado-
lece de oscuridad y ambigüedad en su texto, es decir, la que no es sufi-
cientemente expedita.
e) La norma constitucional está en el vértice de la pirámide jurídi-

ca. Como dice Carpizo es la norma suprema, la base y la unidad de todo
el orden jurídico, en donde se encuentran los derechos humanos, indivi-
duales y sociales.6 En otros términos, la Constitución contiene la verte-
bración jurídico-política del Estado. Por ejemplo, en Venezuela, el Art.
250 de la Carta Fundamental establece el derecho de resistencia a la
opresión cuando dice: “Esta Constitución no perderá su vigencia si deja-
re de observarse por acto de fuerza o fuere derogada por cualquier otro
medio distinto”. En la misma línea, de pensamiento, los Arts. 245 y si-
guientes estatuyen el procedimiento para la enmienda y la reforma del
texto constitucional, de suerte que dichos procesos no son iguales a los
utilizados para modificar la Ley. Todo ello demuestra que la Constitu-
5
Ver LAZZARINI, José Luis: El Juicio de Amparo, Buenos Aires, 1967, p. 25 y ss.,
ESCOVAR SALOM, Ramón: El Amparo en Venezuela, p. 38 y ss.
6
CARPIZO, Jorge: La Interpretación Constitucional en México, en La interpretación
Constitucion, p. 67.
ción es de mayor jerarquía y priva sobre la legislación. Es evidente que
de las citadas disposiciones surge una clara distinción entre la regla cons-
titucional y la norma que no lo es. De allí el carácter supremo del pre-
cepto inscrito en la Constitución rígida.
f) Sostienen algunos comentaristas la existencia de ciertos aspectos,
que en materia de interpretación constitucional revisten singular
importancia. Entre ellos cabe destacar los factores políticos, históricos,
sociales y económicos,7 así como también la “particular sensibilidad”8
que se requiere para lograr una interpretación correcta de la Constitu-
ción. La vida social, las angustias del hombre, sus necesidades, se intro-
ducen en el texto constitucional para imprimirle un contenido diferente
al instrumento legal ordinario.
Esta tesis, sustentada por innumerables autores ha sido combatida en el
plano doctrinario, de suerte que conforme a sus adversarios, si bien es
cierto que la Constitución es estructurada por el constituyente y la ley es
hecha por el legislador, lo cual no se discute, también es verdad que el
proceso interpretativo, tanto en uno como en otro caso, es el mismo.
Se trata de materiales jurídicos diferentes (la Constitución y la Ley),
pero la función es una: el proceso interpretativo. Dice Tamayo Salmo-
rán, refiriéndose a la tesis de la divergente interpretación constitucional,
en comparación con la interpretación legal, muy especialmente a Car-
melo Carbone y Linares Quintana, que tales significaciones no son jurí-
dico-operantes (es decir, no son derecho positivo, por cuanto no se ciñen
a las que el órgano respectivo da a la constitución que aplica. Las reglas
de interpretación constitucional que enumera Linares Quintana en su
7
CARBONE, Carmelo: L’Interpretazione Delle Norme Cosfituzionali, Padova, 1951, p. 80.
8
FIX ZAMUDIO, Héctor: Algunos aspectos de la interpretación constitucional en el orde-
namiento mexicano. Revista Jurídica Veracruzana, Xalapa, Nº. 4, Oct.-Dic. de 1970 , p. 9.
obra Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional9 no constitu-

yen derecho, sino simplemente un intento para influir en la función crea-
dora del órgano que aplica la Constitución. Estas reglas, reitera Tamayo
y Salmorán10 no representan sino una prédica social humanitaria (com-
puesta por lo general de fórmulas vacías y contenidos emocionales de la
conciencia, tales como procurar la libertad y la dignidad humana o utili-
zar criterio amplio, liberal y práctico): un sermón, un deseo más o menos
racional y posible, pero situados todos, al margen del derecho, fuera de
la historia o experiencia institucional”.
A pesar de las críticas formuladas por Tamayo y Salmorán, quien sigue
en gran parte la Escuela Kelseniana de la ortodoxia metodológica11 no
compartimos la tesis orientada a aplicar a la Hermenéutica Constitucio-
9 Los autores que analizan la problemática referente a esta materia, citan las llamadas reglas
de interpretación constitucional que el jurista argentino estampa en su obra arriba menciona-
da. Dichas reglas serían las siguientes: 1) Debe privar en la interpretación el carácter finalista
en su texto, el cual consiste en garantizar la libertad y dignidad humanas; 2) Tiene que ser
interpretada con criterio amplio, liberal y práctico; 3) Las palabras del texto constitucional
deben ser interpretadas en su sentido general y común, a menos que sea claro que el creador
de la norma se refirió a un significado técnico-legal; 4) Debe ser interpretada como un conjun-
to armónico y sistematizado; 5) Debe considerarse dentro del contexto interpretativo el
conjunto de situaciones sociales, económicas y políticas que existen en el momento de reali-
zarse la interpretación; 6) Todo lo que se refiere a excepciones y privilegios debe ser interpre-
tado con criterio restrictivo, y 7) Los actos públicos deben presumirse constitucionales, en el
caso de que mediante la interpretación puedan ser armonizados con la ley fundamental. (Ver
LINARES QUINTANA. Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, p. 469, Tomo II,
Buenos Aires, 1953).
10
TAMAYO Y SALMORÁN, ibídem, p. 153.
11
Conforme a la doctrina tradicional y racionalista, se afirma que de la interpretación surge
una única solución legal, producida por acto racional de entendimiento. Kelsen considera que
son varias las posibilidades que se dan dentro del marco de la norma a aplicar. Al efecto dice
ese autor: “En todos estos casos, la norma a ejecutarse constituye, sólo un marco dentro del cual
se dan varias posibilidades de ejecución por lo que regularmente todo acto jurídico se mantiene
dentro de ese marco, llenándole en algún sentido posible. Por interpretación se entiende la
verificación del marco que representa la norma a interpretarse y, por tanto, el conocimiento de
las posibilidades varias que están dadas dentro del mismo. En consecuencia, agrega Kelsen, la
interpretación de una ley no tiene que conducir necesariamente a una decisión única como la sola
correcta, sino posiblemente a varias decisiones que son toda –en cuanto sólo esto se ajusta a la
norma a aplicarse– del mismo valor, lucen que sólo una de ellas llega a ser derecho positivo en el
acto de la sentencia judicial . Todos los métodos interpretativos hasta ahora desenvueltos sólo
conducen a un resultado posible, pero nunca al único resultado justo” (Citado por VANOSSI,
Reinaldo: Teoría Constitucional, Tomo lI, Buenos Aires, 1977, p. 478).
nal esos viejos esquemas. Coincidimos en parte con Carpizo, quien si-
guiendo los cánones de las modernas corrientes en materia de ciencia
constitucional, sostiene lo siguiente: “La realidad, la vida social, las ne-
cesidades y las aspiraciones de los hombres, se introducen al derecho
constitucional que tiene, por su propia naturaleza, un fuerte contenido
político, histórico y económico”.12 En ese orden de motivos, no negamos
la importancia de esos factores, pero creemos que ellos no pueden sub-
sumir el elemento jurídico.
g) La Corte Suprema de Justicia de Venezuela ha reiterado en diversas
ocasiones, y en forma inequívoca, el valor de los Trabajos Preparato-
rios, la Exposición de Motivos que debe anteceder la discusión de todo
texto legal, las disposiciones parlamentarias, las discusiones parlamen-
tarias, etc. En fallo reciente de fecha 19 de febrero de 1981, inserto en
el Nº 1 del Boletín de Jurisprudencia que se edita bajo la responsabilidad
del Alto Tribunal de la República,13 dicha Corte asentó lo siguiente: “La
hermenéutica jurídica ha señalado siempre la importancia de dos reglas
fundamentales para el logro de una interpretación racional de los textos
legales: la primera, tener en consideración la naturaleza de la materia
legislada y el propósito deseado por el legislador; y la segunda, no inter-
pretar aisladamente una norma, sino en concatenación con todo el siste-
ma jurídico de que forma parte”.
Estas dos reglas en materia interpretativa que el Supremo Sentenciador
del país ha señalado desde un punto de vista general, tienen también
importancia capital en lo que atañe a la labor de interpretación que se
cumple en materia constitucional.
h) Es muy importante destacar el carácter restrictivo que la norma

constitucional asume en materia de interpretación sobre ciertos as-
pectos, lo cual contrasta con la norma de Derecho Civil.
12
CARPIZO, Ibídem, p. 68.
13
Corte Suprema de Justicia, 1981, Nº 1, p. 96.
Por ejemplo, “es principio de derecho común que el mandatario sólo
puede hacer aquello que se halla expresa o implícitamente autorizado
por su mandato. Este principio es el mismo que sirve de base a la inter-
pretación de los poderes en el orden constitucional. Sólo a las personas
en derecho privado es aplicable el principio de que nadie puede ser obli-
gado a hacer lo que la ley no mande, ni privado de hacer lo que la ley no
prohíbe; pero a los poderes públicos no se les puede reconocer la facul-
tad de hacer lo que la Constitución no les prohíba expresamente, sin
invertir los papeles respectivos de mandante y mandatario, atribuirles
poderes ilimitados. Es de la esencia del sistema constitucional que
nos rige, la limitación de los poderes públicos a sus atribuciones y
facultades, deslindadas como consecuencia de la soberanía del
pueblo, pos su expreso consentimiento.
3. RAZONAMIENTO E INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
Uno de los detalles más interesantes en materia de interpretación es el
que concierne al razonamiento, o sea, al conjunto de premisas y la con-
clusión que procede desde el punto de vista jurídico-constitucional para
determinar la correcta aplicación de la norma al caso contemplado.
Razonar es la clave de muchas cosas. De una parte, ello indica cómo se
debe mantener un proceso dentro del marco que la norma constitucional
deslinda entre los litigantes, y de la otra, nos muestra el papel decisivo
que le ha tocado jugar a las ideas comunes de la sociedad y las distincio-
nes hechas por los expertos en la modelación de la normativa que se
interpreta.
Doctrinariamente, se enfoca al razonamiento constitucional, como un
proceso en donde se contienen dos vertientes: a) la que concierne al
campo del caso (case law); y b) la interpretación directa de la Constitu-
ción. Es muy importante que los mecanismos orientados a conformar el
razonamiento jurídico-constitucional no queden ocultos o disimulados por
presunciones. La presunción consistiría en considerar todo el conjunto
normativo como un sistema de reglas ya conocidas y aplicadas por el
juez, lo cual, dentro de ciertas teorías ha sido considerado como funesto
y objeto de virulentos ataques.14
A lo anterior se agrega que las normas estampadas en la ley no son a
menudo suficientemente claras. Al efecto, existe un antiguo aforismo
romano que dice in claris non interpretatio, del cual tanto se ha llega-
do a abusar por los escritores y tratadistas de épocas anteriores. Dicho
adagio no tuvo en su origen ni puede revestir hoy otra significación que
la siguiente: cuando de las palabras del precepto que se examina, se
deduce de un modo evidente la voluntad del legislador, no debe admitir-
se, so pretexto de interpretar la norma, la indagación de un pensamiento
y de una voluntad diferentes. Si una regla no es clara antes de que ella
sea interpretada y aplicada, la sociedad tropezaría con innumerables
obstáculos. Cuando se habla de claridad se tiene un concepto relativo de
la misma: una ley que por sí es clara en su texto, puede ser ambigua y
oscura en cuanto al fin que se propone, y una ley que no origina en un
principio duda alguna, puede cuestionarse más tarde, por efecto del in-
cesante surgir de nuevas relaciones. Esas relaciones pueden provocar
incertidumbre para determinar si son o no regulables por la norma, hasta
entonces aplicada invariablemente. El razonamiento es un mecanismo
que acepta las diferencias de punto de vista y las ambigüedades de las
palabras. Él provee en favor de la comunidad, resolviendo tales ambi-
güedades y aportando lo elemental para la discusión de diversas políti-
cas en la brecha que la ambigüedad crea. Frente a serias controversias
se hace posible seguir la primera escala en la dirección tendente a pre-
cisar lo que estaría prohibido para determinados fines. En la segun-
da corriente se consideraría lo permitido para admitirlo como tal,
descartando lo que la ley prohíbe e interpretando restrictivamente el
precepto constitucional. Ese mecanismo es indispensable para bañar de
luz el proceso interpretativo.
14
Ver Law and the Moderm Mind, (1963), citado por Edward H. Levi, An Introduction to
legal reasoning, Chicago, 1948, p. 1.
Conviene advertir entonces, que dicho proceso no se desenvuelve en
forma arbitraria. Es decir, según el capricho o el sentimiento particular
de quien sea llamado a interpretar la ley. Se desarrolla en forma discipli-
nada, razonada, de manera que el uso de los varios medios a que el
intérprete puede recurrir se encuentran regidos por una serie de princi-
pios cuya armónica coordinación corresponde a la teoría del razona-
miento constitucional.
3.1 ESQUEMA COMPARATIVO SOBRE EL SISTEMA DEL CASO Y

EL RAZONAMIENTO DIRECTO SOBRE LA CONSTITUCIÓN
Si se trata de establecer un esquema comparativo entre el sistema del caso

y el razonamiento directo sobre la Constitución, encontramos lo siguiente:
1) El modelo básico cuando se trata de razonamiento sobre casos consiste
en considerar uno por uno. El proceso queda conformado por la doctrina del
precedente (Stare dicisis), en la cual una proposición descriptiva del caso
es hecha dentro de una regla de derecho y luego aplicada a una situación
similar. Las etapas son éstas: a) La similaridad es vista entre casos; b)
luego, la regla de Derecho inherente al primer caso se anuncia; e) en fin, la
regla de derecho se hace aplicable al segundo caso.
Este sistema rige en los Estados Unidos y se define en la siguiente for-
ma: “Una decisión deliberada y solemne de un tribunal o juez, dictada
luego de discusión, sobre un punto de Derecho planteado correctamente
en un caso, y necesario para su decisión, es una autoridad (is an autho-
rity) o precedente obligatorio en el mismo tribunal, o en otros tribunales
de igual o inferior rango, en casos subsiguientes, cuando el mismo punto
se vuelve a litigar; pero el grado de autoridad que corresponda a tal
precedente, depende necesariamente de su acuerdo con el espíritu de
los tiempos y del juicio de tribunales subsiguientes, respecto de su co-
rrección como una manifestación del derecho real o vigente y la com-
pulsión o exigencia de la doctrina, es en último análisis de orden moral o
intelectual, más que arbitraria e inflexible”.15
15
CUETO RUA, Julio. El Common Law, Buenos Aires, 157, p. 123
No obstante, el principio del precedente judicial o stare decisis, no debe

considerarse en forma absoluta, ya que como dice Sánchez Agesta16
“ese camino trillado de la jurisprudencia que se reitera no es tan simple
como puede parecer a primera vista y deja abierta la puerta para la
creación judicial”.17
2) Pudiera decirse que el sistema de razonamiento del caso (case law)
es inductivo y la interpretación directa de la Constitución es deductiva.18
En el primer caso, se va de lo particular a lo general; en el otro, se va de
lo general a lo particular”. No obstante con el sistema del caso, los con-
ceptos pueden ser creados al margen de instancias particulares. No es
verdaderamente inductivo, pero su dirección se delinca en esa forma.
3) La interpretación directa de la ley aparece como un gran contraste al
sistema del caso. Las palabras están estampadas en la Constitución y
expresan la voluntad del constituyente. El constituyente es la Constitu-
ción hecha cuerpo. Se trabaja por deducción para aplicar la palabra (lo
que está inscrito en los cánones constitucionales) al caso específico que
se trata de dilucidar. La diferencia surge claramente cuando nos per-
suadimos de que el lenguaje utilizado en un texto constitucional no cons-
tituye caso concreto. En otros términos, el constituyente, al estructurar
la norma puede tener en mente un caso concreto, pero lo estatuye en
forma general. De suerte que la aplicación de la ley es originada por
palabras que el legislador emplea.
16
SÁNCHEZ ACOSTA, Luis: La función constitucional del Juez, discurso leído el día 3 de
abril de 1967, en su recepción pública como Académico de número, Madrid, 1967, p. 31. De
acuerdo con lo dicho por este autor, el precedente no constituye siempre una norma válida y
jurídica que obligue al juez. Se trata, más bien, de un principio moral y de un hábito intelectual
que se manifiesta en el ejercicio profesional de la judicatura.
17
En los Estados Unidos, existen varios casos que ilustran lo que llama Archibald Cox, Una
Corte reformista destruyendo precedentes establecidos. Refiriéndose al caso de desagregación
racial que hecha por tierra decisión Plessy vs Ferguson (163 U.S., 537 (1968) y que se conoce
como el caso Brown vs. Board of Education (347), U.S. 483 (1954). dice dicho autor que “la
regla de la desagregación no es Derecho sino el dictado de nueve hombres”. (Archibald Cox
The Rolo of the Supreme Court in American Government, Cambridge, 197, p. 109.
18
Ver Capítulo I.
Como acertadamente ha sentenciado el Juez Reed en el caso United
States vs American Trucking Ass’n.19 “No existe evidencia más per-
suasiva del propósito de una ley que las palabras mediante las cuales el
legislador se orienta a expresar sus deseos. A menudo estas palabras
son suficientes para percibir el propósito del legislador”. Y agrega: “la
interpretación del significado de los textos jurídicos, como aplicado a las
controversias de Derecho es una función judicial. Tales deberes requie-
ren un cuerpo de jueces que construyan la significación contenida en el
texto legislado”. Las apreciaciones del Juez Reed son correctas, enten-
didas dentro del contexto del razonamiento judicial, pero tal como él lo
entiende, el proceso tiene sus riesgos, por cuanto los criterios sustenta-
dos por la judicatura pueden apartarse de los propósitos del legislador,
sin traducir lo que el constituyente quiso decir e influenciados quizás por
los propios puntos de vista de los jueces o por factores que no han sido
considerados por dicho cuerpo.
De allí que existan garantías constitucionales, como el derecho de ape-
lar, el cual se da, tanto en favor de la justicia como de la libertad indivi-
dual. Consiste en el recurso interpuesto ante el juez de la causa, por la
persona no conforme con la decisión judicial, para que el tribunal de la
segunda instancia (el superior) modifique o revoque la resolución contra
la cual el recurso se hace valer. Al respecto se dice que la apelación
debe resolverse tomando en cuenta los criterios de interpretación que
hemos considerado anteriormente, pero sobre todo, si hubiere duda en la
interpretación del texto constitucional, la duda debe resolverse por la
apelación de la libertad, pero nunca en contra del texto expreso. Inter-
pretación favorable a la libertad quiere decir que siendo en ese sentido,
la materia relativa a la libertad individual, no deben interpretarse restric-
tivamente los medios de que pueda hacerse uso para recobrarla, negan-
do al detenido la protección de los jueces del lugar en donde la detención
se ha ordenado. Ejemplo de esto es el caso del Hábeas Corpus, que es
una garantía de la libertad personal preceptuada en la Disposición Tran-
19
310 U.S. 534, 542 (1940).
sitoria Quinta de la Constitución venezolana, y cuya interpretación favo-
rable, al decir de Ambrosio Oropeza deriva del mismo texto de la Cons-
titución, “el cual al completar y formar con las puramente adjetivas un
solo cuerpo jurisprudencial, una totalidad inseparable destinada a garan-
tizar que no serán desconocidos arbitrariamente la libertad y la seguri-
dad de la persona humana.20 Esta es la doctrina de “la posición
preferida”, que la Corte Suprema de Justicia de Venezuela ha aplicado
en innumerables ocasiones.21
3.2 APLICABILIDAD, APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LA

NORMA CONSTITUCIONAL
Las normas constitucionales son todas las reglas de Derecho que inte-
gran la Constitución rígida. Cuando se habla de “todas las reglas de
Derecho”, no queda excluido, corno se ha dicho, el reconocimiento de las
disposiciones de contenido constitucional, independientemente de que se
trate de costumbres, u otra prescripción de orden público constitucional.
Conocida la doctrina con arreglo a la cual la totalidad de las disposicio-
nes de una Constitución rígida tienen estructura y naturaleza jurídica,
conviene ahora precisar las condiciones de aplicabilidad. De allí que las
normas jurídicas, inclusive las constitucionales, sean sancionadas para
regir las relaciones sociales, las conductas humanas, en fin, para ser
aplicadas.
Aplicabilidad significa que existe una posibilidad de aplicación. La apli-
cación consiste en la actuación con respecto a la norma, para que en-
cuadre el caso concreto en la regla jurídica adecuada. Se somete, como
dice Da Silva, a las prescripciones de la ley una relación de vida real, y
se procura e indica el dispositivo adaptable a un hecho determinado.22
20
OROPEZA, Ambrosio: Derecho de Hábeas Corpus, en el Boletín de la Academia de
Ciencias Políticas y Sociales, Nov.-Dic. de 1963. Feb. 1964, Nº. 27, Caracas, p. 21
21
Ver, por ejemplo, Gaceta Forense, Nº 14, 2ª Etapa, p. 78.
22
Da SILVA, José Alfonso: Aplicabllid de das Normas Constitucionais, 2a. Edición, Sao
Paulo, 1982, p. 41.
“En otras palabras, tiene por objeto descubrir los recursos destinados a
amparar jurídicamente un interés humano”.
3.3 APLICAR LA CONSTITUCIÓN NO ES LO MISMO QUE

INTERPRETARLA
La interpretación es una etapa anterior a la aplicación, para determinar,
como se ha dicho, el sentido y el alcance de la norma. “La norma jurídi-
ca abstracta, como dice Rotondi, debe ser aplicada al caso concreto, y
para ello, debe ser interpretada.23 La interpretación, consiguientemente,
se considerará como un momento esencial y un presupuesto indispensa-
ble en la aplicación de la normativa jurídica, porque lógicamente, no se
puede concebir aplicación de norma jurídica que no sea previamente
interpretada, si por interpretación se entiende el proceso lógico, median-
te el cual se señala y se pone en evidencia el sentido y alcance de la
disposición que se examina.
Desde el punto de vista sociológico, se puede decir que las normas cons-
titucionales son aplicables y eficaces, en la medida en que son efecti-
vamente observadas y cumplidas. En cambio desde el ángulo jurídico, la
aplicabilidad de las normas constitucionales (al igual que otras) requieren
precisar si están vigentes, si son legítimas, si tienen eficacia. Tales condi-
ciones revisten carácter sine qua non para determinar su aplicabilidad.
3.4 VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN
La regla inscrita en la Constitución está vigente desde el momento en
que adquiere su existencia jurídica con carácter obligatorio, o sea, que
es exigible a la luz del Derecho. La vigencia se puede considerar como
una forma específica de existencia de la norma jurídica. No puede iden-
tificarse la vigencia con la eficacia, ya que para que exista la ciencia es
necesario que la norma comience a regir. La vigencia es condición de
efectividad, de eficacia.
23
ROTONDI, Mario: Legge: Interpretación della, en Nuevo Digesto Italiano, Torino, 1938,
Tomo VII, p. 737.
3.5 VACATIO CONSTITUTIONIS
En la Teoría General del Derecho Constitucional se entiende por Vaca-
tio Constitutionis, el período que transcurre desde el momento de la
publicación de la Constitución sancionada por el órgano constituyente e
inserta en la Gaceta o publicación oficial, a su entrada en vigor. En otras
palabras, la Vacatio Constitutionis no es otra cosa que la vacatio legis
aplicada al orden constitucional de un Estado. Por ejemplo, la Constitu-
ción del Brasil de 1961 fue promulgada y publicada en Río de Janeiro, el
24 de enero de 1967, pero en el artículo 180 se determinó que entraría
en vigor el día 15 de marzo del mismo año. En el mismo sentido, la
vigente Constitución de dicho país se promulgó el día 17 de octubre de
1969 y entró en vigor el 30 de ese mes”.24
En el mismo sentido de Vacatio Constitutionis podrían citarse las cons-

tituciones de Italia y de Mónaco. El inciso XVIII de las disposiciones
finales y provisionales de la Constitución de Italia estatuye: “La presen-
te Constitución será promulgada por el Jefe Provisional del Estado en
los cinco (5) días siguientes a su aprobación por la Asamblea Constitu-
yente, para entrar en vigor el día 1º de enero de 1948”. Pero el 27 de
diciembre de 1947, el Jefe del Estado, Enrico De Nicola, la promulgó, de
manera que hubo una Vacatio Constitutionis de cuatro días, dada la
circunstancia por la cual se había determinado que entraría a regir el día
1º de enero de 1948”.25
Otra modalidad muy especial de Vacatio Constitutionis, es la de la

Carta de Mónaco, que supedita o subordina la vigencia de la Constitu-
ción después de las decisiones del Consejo Nacional y del Consejo
Comunal.26
24
Como dice Da Silva, ambas constituciones rompen con una tradición centenaria dentro del
constitucionalismo brasilero, con arreglo a la cual la Constitución no entra en vigor sino en el
momento de su publicación. Ver DA SILVA, José Alfonso, Ob. cit. p. 43.
25
Ver el texto de la Disposición Transitoria XV en la Constitución Italiana, Les Constitutions
Européennes, París, 1951, p. 529.
26
Ver la Disposición Transitoria única en la Constitución de Mónaco, Les Constitutionss
Européennes, París 1951, p. 563.
Como consecuencia de la Vacatio Constitutionis, toda ley que haya
sido estructurada en el período de Vacatio Constitutionis no tendrá
validez alguna, aun cuando haya sido promulgada, si no hay compatibili-
dad con la vigente Constitución, es decir, la anterior. En este caso, y
teóricamente hablando, lo correcto debe ser suspender la ejecutoriedad
de la misma, hasta tanto la nueva Constitución entre a regir. En otras
palabras, la vacatio legis queda tácita, aun cuando no se declare expre-
samente, cuando la promulgación de la ley ordinaria se ha hecho en una
Vacatio Constitutionis, y su efectividad será simultánea con la vigencia
de la constitución.
En Venezuela, y en esta materia, se conocen tres sistemas histórica-
mente realizados:
a) El sistema vigente en la actualidad, según el cual la Constitución en-
tra en vigencia a partir de la promulgación. Este sistema se estableció
en la Constitución de 1811 y de 1819, y se hizo aún más patente en la
Constitución de 1830, cuyo artículo 165 expresa: “La presente Constitu-
ción de 1830 será promulgada con su solemnidad y formalidades que
establece el decreto de 24 de septiembre de 1830, y se pondrá inmedia-
tamente en ejecución, quedando vigentes todas las leyes y decretos en
cuanto no se opongan a ella...”.27
b) El sistema de la Vacatio Constitutionis” existe a partir de la Consti-

tución Federal de 1964, en cuyo texto se concede un plazo de cuatro
meses para que las nuevas legislaturas de los estados pongan en armo-
nía sus leyes y disposiciones de sus gobiernos con la normativa de la
Constitución promulgada el 22 de abril de 1864 (Art. 121). De manera
que si bien se promulgó en la fecha iniciada, no tuvo vigencia efectiva,
sino a partir del 22 de agosto del mencionado año de 1864. También hay
una especie de condición suspensiva de vigencia en el mismo texto. Se
trata del Art. 123, el cual expresa lo siguiente: “La presente Constitu-
ción empezará a regir desde el día de su publicación oficial en cada
27
Todas las citas de las diferentes constituciones que han regido en el país se originan en el
libro del profesor Luis Mariñas Otero Las Constituciones de Venezuela, Madrid, 1965.
Estado...”. Este mismo sistema se reiteró en las constituciones poste-
riores. Por ejemplo, los textos de 1874 (Arts. 121 y 123), de 1881 (Arts.
119 y 120). La Constitución de 1891 eliminó el término de cuatro meses
de Vacatio Constitutionis, pero mantuvo la condición suspensiva de la
cual se ha hablado. En la Constitución de 1909 hay una disposición im-
portante de Vacatio Constitutionis, por la cual se abre un período pro-
visional desde la fecha de promulgación de la Constitución (5 de agosto
de 1909) hasta el 19 de abril de 1910, con el objeto de preparar “la
definitiva organización de la República, de manera que se comisiona
constitucionalmente al Presidente Provisional de Venezuela para dictar
todas las medidas, disposiciones, decretos y reglamentos que sean ne-
cesarios en la organización política y administrativa del país durante el
período provisional”, (Arts. 152 y 156).
c) Finalmente, a partir del Estatuto Provisional de 1914 se volvió al régi-
men de la promulgación y vigencia simultáneas (Art. 81). Así se ratificó
en los posteriores textos constitucionales.
Como se ha dicho, la Constitución que hoy rige en Venezuela consagra
el sistema de la vigencia inmediata del texto a partir de: su promulga-
ción.28 No obstante, es digna de mencionar una disposición que se con-
tiene en su articulado, consistente en establecer la Vacatio Legis con
carácter obligatorio para toda ley que establezca o modifique un
impuesto u otra contribución. Al efecto, el Art. 226 dice: “La ley que
establezca o modifique un impuesto u otra contribución, deberá fijar un
término previo a su aplicación.
Si no lo hiciera, no podrá aplicarse sino sesenta días después de haber
quedado promulgada”. Esta norma introducida por primera vez en la
Constitución de 1947, pudiera calificarse como de prudencia financiera,
28
Esta misma disposición fue ratificada en las posteriores constituciones de junio de 1922,
junio de 1925, mayo de 1928, mayo de 1929; julio de 1931. La redacción del Art. 131 de esa
Constitución es mucho más clara, al establecer que las enmiendas o reformas de la Constitu-
ción deben ser ratificadas por las Asambleas Legislativas de los Estados y la Constitución así
enmendada o reformada entrará en vigencia “el mismo día de su publicación en la Gaceta
Oficial de los Estados Unidos de Venezuela”. Así se ratificó en la Constitución de 1945 y en
el texto fundamental de 1953.
con el objeto de evitar eventuales lesiones a derechos patrimoniales y
económicos, producto de una legislación fiscal precipitada.
Del análisis referente a dicha norma se desprende lo siguiente:
a) Se trata de un dispositivo constitucional, cuya jerarquía es evidente,
sobre cualesquiera otras reglas que pretendieren enervar el contenido
de este término.
b) El artículo tiene existencia jurídica, pero conlleva efectividad prorro-
gada ipso jure, es decir, al menos sesenta días después de la promulga-
ción de dicho tipo de leyes.
c) Transcurrida la vacatio legis, que se produce opis constitutionis la

normativa sujeta a la misma adquiere su plena eficacia jurídica.
Finalmente, el texto constitucional, en el único aparte del Art. 226 esta-
blece que “la nombrada disposición no limita las facultades extraordina-
rias que se acuerden al Ejecutivo Nacional en los casos previstos por
esta Constitución”.
Es decir, que las excepciones obedecen a las llamadas leyes habilitantes
(Art. 190, ordinal 8º y suspensión de garantías constitucionales. Arts.
240, 241, 242 y 243).
Interpretación, integración y construcción. La integración difiere

de la interpretación en que mientras ésta, como se ha dicho, consiste
en desentrañar el sentido del texto, la integración es algo más: es de-
terminar su extensión y su significación dentro del ámbito plenario del
derecho. Como dice Abelardo Torré ...“para que haya interpretación,
es necesaria la existencia de una norma que contemple especialmente
el caso; en cambio, cuando no existe tal norma, debe recurrirse a la
integración.29
29
TORRE, Abelardo: Introducción al Derecho. Buenos Aires, Quinta Edición, p. 371.
En el Derecho angloamericano se distingue la interpretación de la cons-
trucción. La interpretación es el arte o procedimiento consistente en
descubrir y aplicar el significado atribuido al lenguaje usado; esto es, el
sentido que los autores quisieran que tuviera para los demás. La cons-
trucción es el arte o procedimiento de descubrir y explicar el sentido y la
intención de los autores de la norma, con respecto a su aplicación a un
caso dado, cuando dicha intención resulta dudosa, sea por razón de dis-
posiciones o criterios aparentemente contradictorios, o por razón de que
el caso no está explícitamente previsto en la norma.30
Modernamente se ha dispuesto la tesis según la cual, y como regla in-
conclusa, la administración requiere la existencia de la norma, aun
cuando excepcionalmente pudiera plantearse la necesidad de ejercer la
función jurisdiccional en ausencia de norma aplicable, pero siempre en
presencia del Derecho, conforme a lo que se ha llamado “la plenitud del
ordenamiento jurídico”.31
El decano Roscoe Pound, estudia la materia a la luz de lo que él denomi-
na “the legal and the non legal element in judicial administration” (el
elemento legal y el elemento no legal en la administración de justicia).
Al respecto dice que la administración de justicia, de acuerdo con la ley
tiene seis ventajas:
1) El Derecho hace posible predecir el curso que la administración debe
tomar; 2) El Derecho establece garantías contra errores o juicios indivi-
duales; 3) El Derecho es garantía contra criterios falsos o corruptos de
quienes quieren administrar justicia; 4) El Derecho provee al magistrado
de normas dentro de las cuales las ideas éticas de la comunidad están
formuladas; 5) El Derecho le da al magistrado el beneficio de toda la
experiencia de sus predecesores; 6) El Derecho previene todo sacrificio
de los intereses sociales e individuales.32
30
COSSIO, Carlos: La Plenitud del Ordenamiento Jurídico Buenos Aires, 1947, p. 218.
31
COSSIO, Carlos: Ob. cit., p. 218.
32
POUND, Rosco: Juytice According to Law, en Essays on Jurisprudence, New York, 1963, p. 230.
Como se ve, los principios universales de certeza, igualdad y seguri-
dad jurídica quedan garantizados dentro de los beneficios anteriormente
citados.
En la misma línea de pensamiento, pero con un enfoque diferente, Hart
examina la estructura del Derecho y lo distingue históricamente desde
un doble punto de vista: a) Como un conjunto de reglas primarias (pri-
mary rules) que se imponen en la conducta de las sociedades origina-
rias, y que él llama reglas de obligación (rules of obligation). Asimismo,
señala las reglas secundarias (secondary rules), que especifican con-
cretamente las maneras dentro de las cuales las reglas primarias pue-
den ser descubiertas, introducidas, eliminadas, cambiadas, y el hecho de
violación conclusivamente determinado. Las denomina reglas de reco-
nocimiento (rules of recognition).33

33
HART, H.L.A: The Concept of Low, Oxford, 1972, p. 89 y ss.
Las Habilitaciones Legislativas en Venezuela
SUMARIO:
1. Concepto: 1.1 La inflación legislativa. 1.2 Intervención del Estado

en asuntos que anteriormente escapaban a su competencia.
2. Justificación de las habilitaciones legislativas: 2.1 Potestad
Reglamentaria y funciones ejercidas por la administración. 2.2 Los
Decretos-Leyes. 2.3 Legislación de Cuadros y ley que otorga Plenos
Poderes. 2.4 La Legislación-contingente. 2.5 Otras medidas diversas.
3. Naturaleza jurídica de la habilitación legislativa: 3.1 La
Transferencia de Competencias mediante la Delegación. 3.2 El
principio de la Jerarquía de los actos Jurídicos.
4. Derecho Comparado: 4.1 El Régimen Norteamericano. 4.2 El
Funcionamiento del Sistema en Francia. 4.3 Alemania y la Teoría
de los Límites Inmanentes. 4.4 La Influencia de la Doctrina Italiana
en la América Latina. 4.5 La Constitución Brasilera de 1967 y el
Proceso Legislativo. 4.6 La Interpretación Judicial sobre la Materia
en Colombia.
5. Antecedentes en Venezuela: 5.1 La Reforma Constitucional de
1945. 5.2 El Texto de 1947 y la Regulación de las Habilitaciones
Legislativas. 5.3 Su Omisión en la Constitución de 1953.
6. De las condiciones previstas en la Constitución: 6.1 Atribución
del Presidente de la República en Consejo de Ministros. 6.2 Motivos
del Poder Legislativo para autorizar las Medidas Extraordinarias.
6.3 Inconstitucionalidad de la Ley Autorizante.
INTRODUCCIÓN
“Lorsque dans la rnême personne ou dans le meme corps

de magistrature, la puissance législative est réunie a la
puissance exécutrice, il n’ y a point de liberté”.
(MONTESQUIEU, “De l’esprit des Lois” Liv. XI, Chap. VI).
Este trabajo se orienta a expresar algunas ideas en relación a la institu-
ción jurídica conocida con el nombre de “Habilitaciones Legislativas”.
Se tratará de enfatizar su aplicación en Venezuela, particularmente en
conexión con el fenómeno sociológico del populismo.
Aun cuando, prima facies tal combinación pudiera parecer cierto híbri-
do injertado en un análisis crítico de Derecho Constitucional, el examen
más a fondo debe llevar a desmentir esa idea. En efecto, la misma diná-
mica política y constitucional de Venezuela sugiere la conveniencia de
insertar ciertos elementos de esa categoría en enfoques jurídicos a los
efectos de que éstos no se pierdan en el llamado “nominalismo estéril”,
o especie de rémora dentro de la serie de transformaciones operadas de
nuestro régimen jurídico institucional.
De allí que la teoría del Derecho Público busque formulaciones que no
constituyan como “camisa de fuerza” para resolver las nuevas situa-
ciones que se plantean, sino más bien como conjunto de normas, las
cuales, sin quebrantar las exigencias del Estado de Derecho, posean la
capacidad de adaptación indispensable a la problemática social y captu-
rar para su articulado los mensajes que fluyen del proceso político y
social de cada país.
En esta línea de pensamiento es suficientemente conocida, al lado de las
ideologías, de los grupos de presión visibles invisibles, la influencia de
los factores sociales políticos. Como atinadamente sostuvo el profesor
belga W. J. Ganshof van Der Meerchs, con motivo del VII Congreso
Internacional de Derecho Comparado, celebrado en Uppsala en agosto
de 1966,1 refiriéndose a esta materia de la Preeminencia del Ejecutivo,
“no se trata de un Derecho independiente de la realidad sociológica o
política que favorece el predominio del Ejecutivo; es la realidad socioló-
gica que, irresistiblemente, lleva al Derecho Público cada vez más aso-
ciado a la Ciencia Política en la vía de una preeminencia del Poder
Ejecutivo.
II
Uno de los principios fundamentales del Derecho Constitucional surgi-
dos a raíz de los movimientos que fundan el Estado de Derecho Liberal-
Burgués, es aquel por el cual el poder para gobernar debe encontrarse
dividido en tres ramas iguales: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Y
aun cuando Montesquieu no utilizó jamás dicha terminología, debemos
reconocer su paternidad sobre tal axioma en el Derecho Público de la
época. En efecto, dentro del movimiento social y jurídico que hace añi-
cos al régimen despótico imperante en Francia durante la Revolución de
1789 y diseña el régimen constitucional liberal-burgués, la función legis-
lativa se atribuye en forma única y exclusiva al Poder Legislativo, y el
Poder Ejecutivo sólo puede ejecutar lo dispuesto por las leyes. Como
dice el tratadista uruguayo Alberto R. Real “tal recelo frente a la acción
legislativa del ejecutivo se explica históricamente, pues la limitación del
despotismo de las monarquías absolutas y su transformación en consti-
tucionales y limitadas se realizó fundamentalmente a través de la crea-
ción, junto a las monarquías tradicionales, de parlamentos representativos
del pueblo, a los que se quiso atribuir exclusivamente la regulación ge-
neral de los derechos individuales y en particular lo relativo a la priva-
ción de la libertad y de la propiedad.2
1
GANSHOF Van der Meeersch, W.J: La Primauté de l’ Executif, Rapport General au VII
Congrés International de Droit Comparé, Uppsala, Août 1966, p. 35.
2
REAL, Alberto R.: Los Decretos-Leyes, Montevideo, 1946, pp. 7 y 8.
No obstante, dichos poderes no pueden considerarse como aislados en
compartimientos estancos, sino que es indispensable cierta relación en-
tre ellos. James Madison, “el padre de la Constitución Americana”,
consideró esto como algo de primordial importancia para preservar la
libertad.
Hay un aforismo latino, el cual es a menudo citado para reforzar el
criterio según el cual la separación de poderes debe entenderse en for-
ma absoluta. Dice así: “delegata potesta non potest delegari” (“el
poder delegado no puede ser redelegado”). Algunos han reconocido esta
prohibición, pero otros consideran que tal adagio es la corrupción de una
frase pronunciada por el autor inglés Bracton, y por consiguiente le nie-
gan su importancia y valor.3
En consecuencia, la delegación del Poder Legislativo es una necesidad
absoluta. La misma Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de
América la ha reconocido. El presidente de dicho Tribunal, Taft, expre-
só que el alcance y carácter de la delegación permisible “debe estar
fijada conforme al sentido común y las necesidades inherentes a la co-
ordinación del gobierno”. En tal sentido, la interpretación global de la
Constitución Americana, y en especial, la referente a la aplicación de
los principios generales del Derecho adquiere su vigencia, aun en el
caso de que no exista cláusula que autorice la habilitación legislativa.4
En lo que concierne concretamente a Venezuela, es bien sabido que
este país se estructura constitucionalmente bajo una forma predomi-
nantemente presidencialista. Como funcionario de elección popular
directa,5 el Presidente de la República sobre todo últimamente, ha sabi-
3
Ver JAFFE, Louis L.: Delegation of Legislative power, Columbia Law Review, april, 1947,
vol. XLCII, Nº. 3, p. and May 1947, vol. XLVII, núm. 4, p. 561.
4
CROSSKEY, W.W.: Politics and the Constitution in the History of the United Sates, Chicago,
1953, pp. 391-393. Como afirma dicho autor, la Corte de ese país se ha visto ante un dilema,
el cual ha tratado de resolver mediante tortuosas explicaciones y ficciones legales sentando el
principio de “aquello que es delegación de hecho no es delegación de Derecho”.
5
El artículo 183 de la Constitución vigente expresa: “Se proclamará electo al candidato que
obtenga mayoría relativa de votos”.
do conjugar en su persona, junto con la elección popular, los mecanis-
mos jurídico-institucionales orientados, a asegurarle el más franco y
amplio ejercicio del poder.
En tal sentido, las habilitaciones legislativas6 envuelven un acto de con-
fianza del Congreso hacia el Ejecutivo. Es cierto que la llamada “Ley de
Medidas Económicas de Urgencia” dictada por el Presidente Betan-
court, el 29 de junio de 1961, produjo malestar, pasiones y diatribas en-
contradas por un odioso contenido, pero también es verdad que en el
caso de las “Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Finan-
ciera, de 31 de mayo de 1974, la popularidad de las mismas fue indubita-
ble,7 por su sentido y alcance aparentemente beneficioso (aumento de
salarios y sueldos, desgravámenes, exenciones en la tributación para las
personas con escasa capacidad contributiva, etc.).
Tal proposición, a nuestro juicio, fue el señuelo utilizado en aquel mo-
mento para fortalecer la posición del Gobierno y la imagen del Presiden-
te, aun cuando parece que, en definitiva, la serie de medidas objeto de
habilitaciones legislativas no han logrado la exitosa proyección que se
esperaba.8
6
En los años que tiene en vigor la disposición que consagra el Instituto de las Habilitaciones
Legislativas en nuestro ordenamiento constitucional, solamente se ha aplicado en dos opor-
tunidades: el 29 de junio de 1961, al dictarse la Ley de Medidas Económicas de Urgencia, y
el 31 de mayo de 1974, con la Ley Orgánica de Medidas Extraordinarias en Materia Econó-
mica y Financiera.
7
Prueba de ello es, que tanto en los medios de comunicación, como en el Congreso Nacional,
la proposición de las Medidas Extraordinarias fue apoyada, inclusive por agrupaciones
políticas de Izquierda Marxista, como el MAS; o de Derecha, como Cruzada Cívica Naciona-
lista, llegándose a afirmar por un Diputado (Int. BRITO, Pedro, D. de Deb. Cam. de Dip.
Tomo IV. Vol. 1. 1974, que “en Venezuela está planteada la revolución iniciada por Carlos
Andrés Pérez”, p. 428.
8
En discurso que el Presidente de la República, Señor Carlos Andrés Pérez pronunció ante el
Congreso de Venezuela, con el objeto de rendir cuenta de los resultados de las Medidas
Extraordinarias en Materia Económica y Financiera, señaló: “Puede decirse sí, como verdad
indiscutible, que no se han resuelto aún las graves dificultades que padece la economía
nacional”. (Ver la Revista Resumen Nº 84 de 15 de junio de 1975, p. 51.
Finalmente, todo análisis que se haga de las Medidas Extraordina-
rias en Materia Económica y Financiera de 31 de mayo 1974, reve-
la en las mismas cierto reformismo conforme a una propia teoría del
desarrollo, divorciada de todo alcance revolucionario y con sus raíces
alineadas en el populismo que ha sido característico de ciertos parti-
dos latinoamericanos.9
1. CONCEPTO
El instituto conocido con el nombre de “Habilitaciones Legislativas” o
“Legislación Delegada”, consiste en el otorgamiento de facultades al
Poder Ejecutivo, por ministerio de la Constitución, para dictar medidas
extraordinarias con fuerza de ley, dentro de los límites que se fijen y
sobre las materias contempladas por la ley de delegación.10
El Derecho Público venezolano, de estirpe romanística, establece una
distinción entre el Poder Legislativo que el Congreso detenta y el Poder
Reglamentario considerado como propio del Poder Ejecutivo.
La capacidad que la Administración tiene para dictar normas jurídicas
adopta dos modalidades diferentes:
1.1 POTESTAD REGLAMENTARIA Y FUNCIONES LEGISLATIVAS

DE LA ADMINISTRACIÓN
a) La Potestad Reglamentaria, se ha definido como el Poder que tiene

la Administración para dictar medidas unilaterales de carácter gene-
ral.11 Es verdad que desde un punto de vista constitucional, y sobre todo,
9
Entre dichos partidos pueden mencionarse: APRA en el Perú; PRI en México; MNR en
Bolivia; AD en Venezuela. Los principios filosóficos del populismo latinoamericano han sido
expuestos principalmente por Haya de la Torre, Rómulo Betancourt, Venustiano Carranza y
otros. Como dice Víctor Alba (Nationalism Without Nations, New York, 1968, p, 64). “Los
populistas no han querido preservar las viejas estructuras sino una nueva que represente la
agregación de la clase media, el proletariado y el campesinado, más bien que la burguesía sola”.
10
LIDERDALE, D.W.S.: Le Paarlement Francais. Traducción del inglés del libro The
Parliament of France, París, 1954, p. 56.
11
de LAUBADERE, André: Traité Elementaire de Droit Administratif, París, 1953, p. 188.
tomando en cuenta la posición de la democracia en la escala de valores,
tal privilegio debería corresponder al Poder Legislativo, pero éste no
puede monopolizar la potestad de estatuir reglas generales, por las si-
guientes razones: Primero, porque la obra que se va cumplir es de una
extensión extraordinaria, y el Poder Legislativo no puede intervenir en
todas las materias. Segundo, porque aun en aquellos aspectos en los
cuales el órgano legislativo ha formulado la regla general, ésta es dema-
siado general para que pueda obtener su aplicación a vida práctica sin la
intervención de otras reglas generales que se orienten a precisarla.12
Como se sabe, entre la formación de la norma general y su aplicación a
casos individuales hay toda una gama de situaciones que vienen a cons-
tituir los llamados grados de la generalidad.
b) Funciones Legislativas ejercidas por la Administración. Aquí se

trata de normas jurídicas que provienen también de la Administración,
pero cuya naturaleza jurídica permite equipararlas a las leyes formales,
puesto que tienen el mismo alcance y eficacia de éstas13 y difieren de la
Administración no sólo en lo que respecta al órgano que las dicta sino
también por cuanto pueden, como dice Gómez Acebo contener disposi-
ciones contra-legem, llamadas a derogar las propias leyes. Puntualiza
el mismo Gómez Acebo, que en este tipo de normativa “la administra-
ción sustituye efectivamente al Poder Legislativo en su misión caracte-
rística: elaborar y aprobar leyes”.14
12
DEBBASCH, Charles: Droit Administratif, París, 1969, p. 299.
13
La distinción entre ley material y ley formal ha sido vivamente controvertida, aun cuando
no deja de revestir significación conceptual. Por ley material se entiende cualquier disposición
jurídica de carácter general, independientemente de que provenga de los órganos legislativos
o administrativos. La ley formal apunta hacia toda disposición general o especial que dicten
los órganos a los que constitucionalmente corresponda el Poder Legislativo. Conforme a este
criterio, los actos reglamentarios son leyes en sentido material, pero no formal. Ver J. GASCÓN
y MARÍN: Jerarquía de las Fuentes del Derecho Administrativo, en Estudios Jurídicos Nº 2
de octubre de 1941, pp. 111 a 131. ENTRENA CUESTA, Rafael: Curso de Derecho Admi-
nistrativo, 3ª. Edición, Madrid, p. 75.
14
GÓMEZ ACEBO, Ricardo: El ejercicio de la Función Legislativa por el Gobierno. Revis-
ta de Estudios Políticos, Año XI, Nº 60, Madrid, 1951. p. 70.
2.2 DECRETOS-LEYES
El ejercicio de la función legislativa por el Poder Ejecutivo es un fenó-
meno que, a pesar de todas las resistencias opuestas ha penetrado en la
“tradición constitucional republicana”.
También ha desempeñado un papel relevante en la modernización de la
legislación.15 Lamentablemente, cuando se aspira a lograr una identifi-
cación de los actos integrantes del “pachage” procedente de dicha acti-
vidad, se plantea lo que un constitucionalista panameño ha llamado
anarquía terminológica:16 En efecto, en ese piélago de términos diferen-
tes dentro de la presente catalogación, los Decretos-Leyes, Decretos
con fuerza de ley, Legislación de Cuatros y Legislación Contingente.17
a) “Aquellos actos del Poder Ejecutivo sobre materias reservadas al
Poder Legislativo por el ordenamiento constitucional, y a los que se ha
recurrido como consecuencia de la instalación de regímenes de hecho.18
Como se ve constituyen una herramienta que puede ser perfectamente
utilizada por los gobiernos de facto, justificados por la necesidad de tutelar
la seguridad jurídica y conservar el régimen de los derechos fundamenta-
les de la vida civil. Según Bielsa, los Decretos-Leyes difieren de los sim-
ples Decretos en que “los primeros se someten expresamente a la
aprobación del Congreso, y los segundos se dictan como si fuesen válidos
por sí, incurriéndose en este caso en una violación constitucional”.19
15
DONNEDIEU DE VABRES, Jacques: L’article 13 et les decrets lois en Chronique Dalloz,
XXV, Recueil Dalloz, 1953, p. 40.
16
QUINTERO, César: Derecho Constitucional, Tomo I, Panamá, 1967, p. 589.
17
En Chile, Argentina y otros países sudamericanos se da el nombre de Decretos-Leyes a los
actos con valor de Ley que emite el Ejecutivo sin la autorización del Congreso. Y los que dicta
con tal autorización se conocen con el nombre de Decretos con fuerza de Ley. En otros países
se utiliza la expresión Legislación Delegada para denominar lo que en aquéllos se conoce con
el nombre de Decretos-Leyes.
18
BACIGALUPE, Enrique: Validez de las Normas del Gobierno de Facto después de la
Elección de las Autoridades Constitucionales, en El Derecho,Tomo 48, Nº 3.221, p. 1.
19
BIELSA, Rafael: Derecho Constitucional, Buenos Aires, 1954, p. 537.
b) Decretos-Leyes producidos por un gobierno constitucional. Podrían
dictarse por un error de interpretación cuando el Ejecutivo estima que
una materia dada no es de las que requiere ley para ser reglada. En la
historia se han dado casos famosos de esta categoría. El más notable y
conocido de todos es el que dictó Disraeli, quien adquirió todas las ac-
ciones del Canal de Suez para Inglaterra, y después concurrió ante el
Parlamento de ese país para pedir el clásico “Bill of indemnity” que
lógicamente le fue concedido.20
c) También se dan algunas constituciones para casos determinados como
catástrofes, epidemias, quebrantos económicos, en que el Ejecutivo pueda
acudir al expediente de la Emergencia (que no es propiamente el Estado
de Sitio), para dictar Decretos-Leyes, siempre y cuando sea expresa-
mente autorizado por el Poder Legislativo dentro de los límites que al
efecto se establezcan.21
Estos son los actos que los brasileros llaman “decretos-leyes conforca
de lei”, por cuanto la facultad legislativa del Ejecutivo arranca de dele-
gación contenida en una ley fundamental y superior que es la misma
constitución.
2.3 LEGISLACIÓN DE CUADROS Y LEY QUE OTORGA PLENOS

PODERES
La “ley cuadro” al igual que la “ley de plenos poderes” es una delega-
ción mediante la cual el Parlamento autoriza al gobierno para modificar
por simples decretos las leyes en vigor. Sin embargo, desde el punto de
20
ANDRADE GEYWTZ, Carlos: Derecho Constitucional Chileno, Santiago, 1963, p. 63.
21
El concepto de “Emergencia” se encuentra íntimamente ligado al de “Estado de sitio” o
como también se le llama “Suspensión de Garantías Constitucionales”, pero no puede con-
fundirse con éstos. En efecto, la emergencia es más amplia que “Estado de sitio” o “suspen-
sión de garantías constitucionales”. Como dice la Exposición de Motivos al Proyecto de
Constitución Nacional de 1961 de Venezuela, “el estado de emergencia no presupone necesa-
riamente restricciones o suspensión de garantías constitucionales, pero es una de las razones
suficientes para justificar esa extraordinaria medida”. “Exposición de Motivos al Proyecto de
Constitución”. Imprenta Nacional 1961, p. 19.
vista teórico, la delegación del Poder Legislativo consentida por la lei
cuadro sería menos amplia que la ley de plenos poderes.22 En efecto, la
delegación del Poder Legislativo en la legislación de cuadros no incide
sino sobre materias que tradicionalmente caben en la llamada potestad
reglamentaria, que el Congreso ha regulado equivocadamente. Al con-
trario, las delegaciones del Poder Legislativo cumplidas por las leyes de
plenos poderes intervienen en materias abiertamente legislativas y en
las cuales el Congreso legisla correctamente. En una palabra, la ley
cuadro va más allá de la ley de plenos poderes y consiente para el go-
bierno una delegación más importante que en el otro caso. Esto obedece
a la circunstancia con arreglo a la cual la ley de plenos poderes subordi-
na la delegación de legislar a una condición de tiempo. Al contrario, en
la ley-cuadro, esta condición desaparece y queda reemplazada por una
condición de materia: el gobierno queda habilitado para legislar a título
permanente, pero únicamente sobre determinados, asuntos.
La legislación de cuadros se aplicó en Francia durante la III República.
La primera Ley-cuadro que se dictó en ese país, con fecha 17 de agosto
de 1948 se orientó al mejoramiento económico y financiero.23 En cuanto
a las leyes que otorgan plenos poderes podemos citar el caso de Fran-
cia, en donde la primera ley sobre materia se dictó el 22 de marzo de
1924 y fue incorporada esta técnica a la legislación orgánica por toda la
duración de la guerra y en virtud de la ley de 8 de diciembre de 1939.24
22
FABRE, Michel-Henry, Princípes Republicains de Droit Constitutionnel, París, 1970,
p. 167.
23
Esta ley fue propuesta por el Ministro de Finanzas y de Asuntos Económicos durante esa
época, M. Paul Raynaud, Ministro de Asuntos Económicos en el Gobierno de M. Andrée
Marie. Contra este método, que apelaba a la técnica de los Decretos-Leyes, muchos parla-
mentarios protestaron invocando el art. 13 de la Constitución de 27 de octubre de 1946,
conforme al cual “l’Assemblée Nationale vote seule la loi. Elle ne peut dé leguer ce droit”. Ver
BURDEAUD Georges, Droit Consitutionnel et Institutions politiques, Les Cours de Drit,
1956, 57, París, p. 550.
24
FABRE, Ibídem, p. 166.
2.4 LEGISLACIÓN CONTINGENTE
Consiste en un tipo especial de delegación, para no hacer reglas o llenar
detalles (potestad reglamentaria), sino que se trata de una delegación de
autoridad para determinar hechos, los cuales tienen el efecto de suspen-
der la legislación, o alternativamente, ponerla en ejecución. Este tipo de
normatividad jurídica se ha utilizado sobre todo en los Estados Unidos.
Así, por ejemplo, el Congreso de ese país aprobó un acto que prohibía la
importación de artículos de ciertos estados vecinos, pero autorizó al Pre-
sidente para investigar y declarar que aquellos países no estaban interfi-
riendo el ejercicio del comercio marítimo dentro de los límites del mar
territorial de los Estados Unidos.
De otra parte, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha sostenido en
una serie de fallos, que esta fórmula para delegación del Poder Legisla-
tivo, como la delegación del Poder para llenar detalles (to fill in the
details) no viola criterios constitucionales (“constitutional Stan-
dards”). 25
La llamada Tarifa Mc. Kinley ilustra en forma clara este tipo de le-

gislación llamada contingente. Conforme a la misma se puede autori-
zar la admisión de determinados artículos libres de derechos o aforos
de aduanas, pero si el país extranjero impone derechos aduaneros so-
bre los mismos artículos, los cuales, a juicio del Presidente, son des-
iguales y no razonables, dicho funcionario tiene el derecho de suspender
la exoneración de los procedentes del extranjero y establecer dere-
chos en el mismo nivel en que los productos americanos son gravados
en el exterior.26
25
Ver J. W. Hampton, Jr. & Co. V. United States, 276 U.S. 392; 48 S. Ct. 348; 72 L. Ed. 624
(1928).
26
PRITCHETT, C. Herman, The American Constitution, New York, 1959, p. 176. La llama-
da tarifa Mc. Kinley de 1890, es una clara ilustración de los tipos alternativos de legislación
contingente.
3.5 OTRAS MEDIDAS DIVERSAS
Como dice Martins27 el poder jurídico, previsto en la Constitución puede
comportar, sin necesidad de suspender las garantías constitucionales, la
adopción de ciertas medidas extraordinarias de índole policial y, en algu-
nos casos, también militar financiera o legislativa.
Como ejemplo de las primeras podemos citar las llamadas medidas de
alta policía, inscritas en el artículo 244 de la Constitución venezolana,
las cuales no conllevan la suspensión de garantías constitucionales, pero
las dicta el Presidente de la República en Consejo de Ministros como
“medidas indispensables” para evitar inminentes trastornos al orden
público. Dichas medidas se limitarán a la detención o confinamiento de
los indiciados y deberán ser sometidas a la consideración del Congre-
so o de la Comisión Delegada dentro de los 10 días siguientes a su
adopción. Si dicho cuerpo las declarare no justificadas, cesarán de
inmediato; en caso contrario, se las podrá mantener hasta por un límite
no mayor de noventa días. Se agrega que “la Ley reglamentará el
ejercicio de esta facultad”.28
Las medidas militares consisten, por ejemplo en el aumento de número
de tropas, el llamado bajo bandera, la ley marcial en tiempo de guerra, la
extensión de la jurisdicción de los tribunales militares, así como la ejecu-
ción de acciones bélicas. Estas medidas se dictan generalmente bajo el
estado de sitio o previo decreto del estado de emergencia. Debe obser-
varse, por ejemplo, que en algunos países la ley marcial se considera al
margen de la Constitución, aun cuando en determinadas oportunidades
haya podido decretarse.29
27
MARTINS, Daniel Hugo, La Protección de los Derechos Humanos frente a la Suspensión
de Garantías o Estado de Sitio. Informe preparado para la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, de la Unión Panamericana, Washington, D.F. 1964, p. 11.
28
Esta disposición sólo se aplicó en Venezuela en el año de 1962 por el Presidente Betancourt.
29
El llamado bando del 5 de febrero de 1931 en Argentina que impuso la Ley Marcial fue
considerado inconstitucional. Ver SÁNCHEZ VIAMONTE, Ley Marcial y Estado de Sitio,
Buenos Aires, 1957, p. 91
Las medidas financieras extraordinarias consisten en Decretos que ade-
lantan, por ejemplo el pago de impuestos y contribuciones; conciertan
empréstitos extraordinarios, etc.30
2. JUSTIFICACIÓN DE LAS HABILITACIONES LEGISLATIVAS
2.1 LA INFLACIÓN LEGISLATIVA
Es evidente que dentro de la actual coyuntura, ningún régimen puede
sustraerse a tomar ciertas medidas, quizás impopulares, como ocurrió
con la “Ley de Medidas Económicas de Urgencia” de 29 de junio de
1961 en Venezuela, pero indispensables al considerar los daños irrepa-
rables que se causarían al resto de la nación si las mismas no se toma-
ran. Este fenómeno se presenta con ciertas modificaciones en la época
presente, aun cuando, como sostiene Biscaretti di Ruffia31 “sus causas
son variadas y múltiples. No obstante, la principal consiste en la genéri-
ca insuficiencia demostrada por los órganos legislativos contemporá-
neos para resolver completamente las innumerables exigencias
normativas del Estado, por su procedimiento demasiado lento, por la
frecuente ausencia entre sus miembros de personas competentes en
cuestiones técnicas y, en particular, por la atención dirigida preferente-
mente a la socorrida función del control político al Gobierno”.
De otra parte, si bien es cierto que los congresistas pueden alcanzar
éxito en la tarea de formular programas generales, carecen del tiempo
suficiente para obtener la información necesaria y la colaboración de
expertos, con miras a prescribir la metodología conveniente. Más aún,
toda pieza de legislación, una vez que se ha dictado, es muy difícil de
enmendar, mientras el problema o asunto para el cual la misma se pro-
pone, puede estar cambiando constantemente. Estas limitaciones de tipo
legislativo han aumentado en forma obvia con la expansión de la inter-
30
Por ejemplo, el ordinal 2º del artículo 1º de la Ley Orgánica que autoriza al Presidente de la
República para dictar las Medidas Extraordinarias en materia económica y financiera introdu-
ce la posibilidad de modificar el principio de la unidad del tesoro.
31
BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo, Diritto Costituzionale, Napoli, 1969, p. 479.
vención gubernamental en la dirección de la economía y con la situación
de emergencia32 que deriva de los períodos de guerra, epidemia, terre-
motos, etc., es decir, que la presión sobre el Congreso para autorizar
amplias delegaciones de sus poderes al Ejecutivo es especialmente ex-
tensa. Finalmente, el Congreso puede utilizar la llamada delegación téc-
nica cuando el problema existe, pero es difícil la forma de manejarlo. En
ese caso, por delegación “the hot potato can be passed on to other,
hands” (la papa caliente puede pasar a otras manos).
Como consecuencia de las habilitaciones legislativas, una gran cantidad
de reglas administrativas y regulaciones llenan muchos volúmenes en la
legislación de cada país.
Concretamente, en Venezuela, la autorización acordada por el Congreso
al Poder Ejecutivo, mediante Ley Orgánica de 30 de mayo de 1974,
produjo en el lapso de un año, que fue el límite de tiempo acordado, la
dictación de cuarenta Decretos con fuerza de ley sobre diferentes as-
pectos de la economía y finanzas de la nación.
La experiencia demuestra que las delegaciones de poderes por el Con-
greso son necesarias. En diferentes países33 se han esgrimido infinidad
de razones que impelen al Parlamento a delegar parte de su tarea legis-
lativa. Dentro de las mismas habría que citar el progreso técnico de la
32
Conforme a lo dispuesto en el artículo 240 de la Constitución venezolana, “en caso de
emergencia (conflicto interior o exterior) o cuando existan fundados motivos de que uno u
otro ocurran, de conmoción que pueda perturbar la paz de la República o de graves circuns-
tancias sociales del país, el Presidente de la República (en Consejo de Ministros) podrá
restringir o suspender las garantías constitucionales, o algunas de ellas, con excepción de las
consagradas en el artículo 58 y en los ordinales 3º y 7º del artículo 60 de la misma Constitu-
ción: inviolabilidad de la vida, prohibición de incomunicación, de torturas, penas perpetuas o
infamantes, penas superiores a 30 años.
33
La Exposición de Motivos a la Ley Orgánica que autoriza al Presidente de la República para
dictar medidas extraordinarias en Materia Económica y Financiera dice que tal institución de
Derecho Público tiene antecedentes en muchos países. Al efecto cita el artículo 76 de la
Constitución italiana y el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Colombiana. V. Exp.
de Motivos, D. de Debates de la Cámara de Diputados, Tomo IV, Vol. I, p. 348.
sociedad industrial, el aumento constante de la población y los cambios
en las estructuras económicas y sociales. Como decía un parlamentario
en el debate de 20 de mayo de 1974, al discutirse la delegación de pode-
res al Ejecutivo en Venezuela, “entre los entendidos es cosa que no se
discute hoy, porque, por una parte, constituye denominador común de
las constituciones del siglo XX (aunque desde luego no en todas con
igual medida) y porque las exigencias de la vida moderna, con sus com-
plicaciones de carácter económico y financiero, envolventes de varia-
ciones y adaptaciones de un orden mucho más extenso, han venido
imponiendo a la organización estatal la adopción de fórmulas conciliato-
rias de respeto a la incolumidad jurídica tradicional, con la salvaguarda
de los altos intereses generales, siempre en juego cuando se trata de
salvar el derecho que se tiene a supervivir en medio de un mundo con-
vulsionado por las más inesperadas implicaciones de la electrónica y de
todos los otros recursos tecnológicos al servicio del ser humano para
ganarle en velocidad al tiempo”.34
2.1 LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN ASUNTOS QUE ANTES

ESCAPABAN A SU COMPETENCIA
Es evidente que todos estos factores determinan la obligación por el
Estado de intervenir en sectores que hasta el presente fueron exclusiva-
mente, o por lo menos, en su mayor parte, de orden privado. La acumu-
lación de las tareas que el Parlamento ha tenido, notablemente en las
dos últimas décadas, adquirió tal carácter que el Poder Legislativo fue
incapaz de regular por la vía ordinaria todo el conjunto de problemas que
se encontraban en suspenso. Se trata, en consecuencia, de un fenómeno
universal que se manifiesta en casi todos los estados contemporáneos.
En una palabra, las materias a regular por el Poder Legislativo son com-
plicadas y superan a menudo sus capacidades, al menos en lo que con-
cierne a asuntos especializados y técnicos.
34
Int. Dip. David MORALES BELLO, D. de Deb. Cam. de Dip. Tomo IV, Vol. l., p. 419.
De allí que el constituyente venezolano en los últimos años haya tratado
de legalizar este fenómeno, estableciendo la habilitación como atribu-
ción del Poder Ejecutivo, “el cual debe lograr, mediante un procedimien-
to rápido y expedito, la actuación conformadora del orden económico y
financiero con los preceptos que al efecto se dicten”.35
Según Mortati,36 “la delegación de la potestad legislativa comporta, de
una parte, la existencia de la ley de delegación que emana del Congreso
o Parlamento, como si se atribuyese al gobierno el poder de emitir nor-
mas jurídicas; de la otra, la ley delegada que deriva del Poder Ejecutivo
y que puede asumir el nombre de decreto legislativo, decreto con fuerza
de ley, autorización legislativa, ordenanza o en fin, ley habilitante”.37
Es evidente que dentro de un sistema constitucional de tipo rígido como
el venezolano, el legislador no puede considerarse habilitado a conferir
delegación de su poder, que le pertenece por ministerio de la misma
Constitución, a otro órgano, si el texto fundamental no lo consiente ex-
presamente, en razón del orden de la competencia constitucional del
órgano especializado. De allí la afirmación de Bidart Campos orientada
a sostener que “la administración tiene carácter sublegal”.38
3. NATURALEZA JURÍDICA DE LA HABILITACIÓN

LEGISLATIVA
Si bien es cierto que la Constitución de Venezuela prevé la institución de
la delegación legislativa, ello no elimina el problema de su naturaleza
35
BZRBE-PÉREZ, Héctor, Adecuación de la Administración conformadora del orden eco-
nómico y social a las exigencias del Estado de Derecho, en Perspectivas del Derecho Público
en la Segunda Mitad del Siglo XX, Tomo V, Madrid, 1969, p. 23.
36
MORTATI, Constantino, Istituzioni hi Diritto Pubblico, Padua 1969, Tomo II, p. 718.
37
En Venezuela no existe una definida terminología en cuanto a la denominación de este
Instituto, aun cuando parece que la más utilizada es la que se refiere a “autorización de
medidas”. Ver voto salvado de la Fracción Parlamentaria del Partido Social Cristiano Copei,
en relación a la Ley Orgánica de Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financie-
ra, Revista Nueva Política, enero-marzo 74, p. 192.
38
BIDART CAMPOS, Germán J., El Derecho Constitucional del Poder, Buenos Aires,
1967, p. 355.
jurídica, el cual está considerado por la doctrina como típico de transfe-
rencia potestativa; o, en otras palabras, como delegación, no de la titula-
ridad del poder, el cual, institucionalmente hablando, permanece
consubstancial al Congreso, sino de su ejercicio. Debe observarse, sin
embargo, que este deslinde entre titularidad y ejercicio, es admisible en
el ámbito del Derecho Privado, pero es forzoso conciliarlo con los prin-
cipios doctrinarios que inspiran al Derecho Público, y en particular, al
Derecho Constitucional, dentro del cual el poder se atribuye siempre en
función de su concreta posibilidad de ejercicio, de suerte que es difícil e
ilógico atisbar entre ambos aspectos (abstracta titularidad y concreta
actuación) alguna posibilidad de distinción. En otros términos, en el ám-
bito de competencia del Derecho Público, no es posible deslindar entre
un poder público integral y un mero poder de ejercicio, así como no se
puede establecer diferencia alguna entre capacidad jurídica y capacidad
de actuar, por cuanto se trata de preconcepciones institucionales, de
manera que donde se encuentra una está también la otra.
3.1 LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS MEDIANTE LA

DELEGACIÓN
¿Puede hablarse de delegación o transferencia de competencias en el
actual ordenamiento constitucional venezolano? Por el contrario, se tra-
ta de disposiciones legislativas que pierden su naturaleza de tal para
ingresar en el ámbito de la competencia administrativa, o como lo plan-
tea Chapus: “¿La ley de habilitación es una ley descalificada, resultado
de una simple delegación de competencia”. Más claro aún: “en virtud de
tal ley, ¿el Poder Ejecutivo sigue actuando en su calidad de autoridad
administrativa o actúa como autoridad legislativa?”.39 Es decir, que en el
planteamiento anterior hay dos opciones dignas de anotar. La Primera
no resiste al escalpelo del análisis. Como dice el mismo autor40 “es una
39
CHAPUS, René, La loi ‘habilitation du Juillet 1953 en Revue du Droit Public et de la
Science politique en France et a l’Letranger, octobre-december, 1953, N° 4, p. 987.
40
CHAPUS, René, Ibídem, 989.
tesis inaceptable por cuanto no se compadece con la idea misma de
delegatisation (delegación de delegación)”. Y Lavagna afirma que “ni
siquiera podría invocarse, a propósito de la delegación legislativa, el prin-
cipio de delegatus delegares non potest, tratándose de una sustitución
que nace del concepto de delegación como transferencia de poder o de
ejercicio del poder”.41
Más lógica para otros es la segunda opción de la alternativa, con arreglo
a la cual “desde el momento en que el gobierno puede modificar o abro-
gar leyes, queda habilitado para dictar reglas que tienen la misma fuerza
jurídica que la ley”. Es decir, que ejerce una especie de poder legislati-
vo. “Es el mismo Parlamento el que decide la delegación sobre el Poder
Ejecutivo, o para expresarlo en términos más precisos, el Parlamento
delega una parte de su poder legislativo en el gobierno, a fin de que éste
haga un ejercicio temporal”.42 A pesar de la fortuna que esta tesis al-
canzó en Francia, hay una jurisprudencia del Consejo de Estado en vir-
tud de la cual “jusqu’a leur ratificaction par le parlament, on
considére les décrets-lois comme des actes administratifs”.43
Dicha jurisprudencia conduce a una especie de dilema planteado así: o
bien el decreto abroga o modifica la ley porque ésta ha perdido su valor
de acto legislativo; o bien el decreto abroga o modifica la ley porque
tiene el valor de ley. “En la primera parte del dilema la explicación repo-
sa sobre una operación, la cual con todos los recursos de la técnica
jurídica no puede disimular su carácter irreal, en la segunda parte se
trata de una solución antagónica a la jurisprudencia, la cual tampoco
responde a la situación del derecho positivo”.
41
LAVAGNA, Carlo, Istituzione di Diritto Publico, Roma, 1966, p. 616.
42
DICKSCHAT, Siegfried, L’Article 38 de la Constitution et la Loi d’ habilitation du 22 Juin
1967, Revue du Droit Publique et de la Sicence Politique en France et a l’Etranger, 1968, p.
848.
43
Ver la decisión del Conseli dÉtat de 7 de marzo de 1947 en el caso Societé d’entreprises
Jaulard et Ci, Rec. p. 103.
3.2 EL PRINCIPIO DE LA JERARQUÍA DE LOS ACTOS JURÍDICOS
De allí que ensayando posiciones eminentemente de Derecho Positivo se
haya ideado la doctrina de la jerarquía de los actos jurídicos, conforme a
la explicación de la habilitación legislativa viene del Derecho Positivo. Es
decir, la abrogación o modificación de una ley mediante decreto, y la ma-
nera más simple de explicar jurídicamente este hecho debe considerarse
como un fracaso de la tesis de jerarquía de los actos jurídicos.44
Por ello se debe sostener que la ley de habilitación suspende en forma
objetiva, en beneficio del gobierno, el principio de la jerarquía de los
actos jurídicos en las relaciones entre decreto y ley; ello en las mate-
rias que se definen y por una duración que generalmente se precisa. No
se trata de determinar si la calidad jurídica del decreto o de la ley ante
los cuales estamos en presencia, cambia: la ley queda ley y el decreto
queda decreto; es el principio de la sumisión del decreto a la ley que
experimenta alteraciones.
No debe sorprendernos que la aplicación del principio de la jerarquía de
los actos jurídicos llegue a ser, en condiciones precisas, suspendida por
el Parlamento. Ello sería olvidar que la jurisprudencia administrativa
consideró tal posibilidad como hipótesis y la acción gubernamental no
fue autorizada por la misma ley. Si el Derecho Positivo admite que los
decretos pueden derogar con toda regularidad a las leyes en vigor sin
intervención especial del Congreso, debe admitirse tal posibilidad cuan-
do la acción del gobierno ha sido objeto de una previa autorización legis-
lativa. De todas estas teorías llamadas a legitimar la calidad jurídica de
la habilitación, consideramos que la más conforme al sistema venezola-
no es la de la autorización expedida mediante ley habilitante, por el con-
greso al Poder Ejecutivo. Es verdad que nuestro ordenamiento
constitucional consagra el principio de separación de funciones, pero tal
principio se encuentra mitigado por otras disposiciones que deben consi-
derarse al lado de la separación de funciones dentro de un esquema
44
BERTHELEMY H. y RIVERO J., Cinq ans de reformes administratives, París 1938, p. 810.
interpretativo orientado a vencer toda rigurosidad. En efecto, con la mutua
penetración en los diferentes dominios, la separación es tal cual como
ella se presenta en toda su historicidad y tal cual como se ha desarrolla-
do en el transcurso del tiempo. De otra parte, la misma Constitución
atribuye al Presidente de la República, en Consejo de Ministros, la fa-
cultad de “dictar medidas extraordinarias”, con lo cual se subsana la
objeción expresada por Lavagna, al sostener este autor que “conforme
al artículo 70 de la Constitución italiana la facultad de legislar pertenece
al Parlamento, sin que otro órgano pueda arrogarse ese derecho”.45 De
allí que a nuestro juicio, la autorización, como se dijo anteriormente, es
la terminología más correcta aplicada a nuestro Derecho Positivo y una
esencial condición de validez que le imprime consistencia jurídica a di-
cha institución en el Derecho Público venezolano.
4. DERECHO COMPARADO
4.1 EL RÉGIMEN NORTEAMERICANO
El primero que en los Estados Unidos racionalizó las delegaciones fue
Marshall. En “Waymany Southar” (1825) se llegó a una distinción de
importantes asuntos y materias de menor interés. Las primeras debían
ser enteramente reguladas por la legislatura, y las otras, podían ser ob-
jeto de una disposición general, de suerte que el poder conferido en este
sentido era para actuar dentro de una amplia y general armazón para
llenar los detalles. Esta idea por la cual la delegación puede ser emplea-
da solamente en los más inferiores sujetos importantes se ha considera-
do como absolutamente insostenible. De otra parte, la ficción legal, en la
cual la delegación es meramente algo para llenar los detalles de una ley
ha sido perennemente utilizada.
La concepción de filling up the details (llenar los detalles) exige que

sea anunciado un plan legislativo dentro del cual los pormenores enca-
jen. En consecuencia, la Corte ha exigido en forma constante que el
45
LAVAGNA, Ibídem, p. 616
Congreso supla las normas para guiar y controlar los actos de los dele-
gados. Pero dicho Tribunal normalmente ha aceptado en forma volunta-
ria normas amplias conforme a los requerimientos constitucionales, tal
cual como ocurrió en la Intestate Commerce Commission, autorizada
para fijar contribuciones “justas y razonables” conforme a la norma por
la cual la Comisión Federal de Comunicaciones otorgará las licencias
indispensables para las estaciones de radio cuando se trata de conve-
niencia pública, interés o necesidad para hacerlo.46
Durante la época conocida con el nombre de New Deal, se presentaron
varios casos en los cuales se llegó a impugnar la delegación legislativa.
Los más importantes fueron Panamá Refining Co. versus Ryam47 y
Schechter Corp. versus United States.48 En el primer caso, la Corte
Suprema de Justicia de los Estados Unidos sostuvo que al darle al Pre-
sidente autoridad para excluir del comercio interestatal el petróleo pro-
ducido como excesivo en las delegaciones estatales, el Congreso no había
hecho las suficientes pruebas constitucionales para guiar o controlar al
Presidente en el uso de dicho poder. El voto salvado del Magistrado
Cardozo se orientó a sostener que “la Constitución de los Estados Uni-
dos no es un código de práctica civil”. Pero cuatro meses más tarde, en
el caso citado de Schechter Corp. versus United States, el mismo
Cardozo se convenció de que la National Industrial Recovery Act,
había ido demasiado lejos dando al Presidente autoridad para promulgar
códigos en forma amplia y demasiado seria.49
En realidad el asunto no es tan fácil como a primera vista pudiera pare-
cer. Al respecto se han propuesto en la doctrina de ese país infinidad de
planteamientos que pueden resumirse así: ¿Qué es el Poder Legislativo
y en qué difiere del Poder Ejecutivo? ¿Cuál es la línea divisoria entre
uno y otro? Estas cuestiones no parecen difíciles si se trata de escribir
46
Ver Federal Radio Commission versus Nelson Bros, 289 U.S. 266 (1933), 175-231.
47
293 U.S. 388 (1935), 176-77.
48
295 U.S. 495 (1935), 177, 242-243.
49
IRISH, Marian D. and PROTHRO, James W. The Politics of American Democracy, New
Jersy, 1959, p. 436.
reglas básicas de gobierno, pero cuando se ejerce en forma activa el
gobierno, la vaguedad de muchas palabras, tales como “legislativa” o
“ejecutiva” parecen aparentes. Además, las condiciones sociales y eco-
nómicas dentro de las cuales el gobierno opera, han cambiado desde
1787, año en que se sancionó la Constitución americana, y con estos
cambios, los términos de la separación de poderes ya confusos, han lle-
gado a ser cada día más oscuros.
En los años recientes, la tendencia del Congreso ha consistido en dele-
gar en el Presidente o Poder Ejecutivo la autoridad de to fill in the details
(llenar los detalles), o más bien, ampliar y barrer declaraciones de progra-
mas legislativos. Esta tendencia ha sido considerada por algunos como
una adaptación de los conceptos que imperaban en el siglo XVIII sobre la
materia a las necesidades experimentales durante este siglo XX. Otros,
sin embargo, han visto la delegación de poder al Ejecutivo como una ver-
dadera amenaza a la libertad, amenaza que los Padres Fundadores te-
mían. En rededor de este debate, acerca de los principios han merodeado
variedades de intereses, los cuales han sido afectados en una forma u otra
por diferentes cambios en la escala de autoridad que cada rama posee, y
la extensión o alcance por el cual el Congreso puede autorizar al Presi-
dente para hacer esencialmente decisiones legislativas.
En ese sentido la literatura jurídica americana es particularmente rica, y
los análisis se han empecinado en diseñar esquemas interpretativos que
trascienden los límites de lo meramente jurídico y caen en lo político y
social. El Senador Clem Miller decía en una de sus cartas a un amigo:
“En vista de las amplias y diferentes condiciones que confronta la ope-
ración del gobierno actualmente, comparada con lo acontecido en el si-
glo XVIII ¿cómo podría evaluarse la importancia actual de la separación
de poderes para salvaguardar la libertad?50
50
Ver ELIOT, Thomas H., y otros American Goverment, New York, 1965, Letter of
Congressman, p. 92.
En fin como dice el tratadista García Pelayo,51 hay en la judicatura
americana “cierta imprecisión de criterio que hace posible tanto la ad-
misión como la no admisión de cualquier legislación delegada”.
4.2 EL FUNCIONAMIENTO DE SISTEMA EN FRANCIA
En Francia, durante los últimos años de la III República, la práctica se
estableció de dar al gobierno, mediante una ley de habilitación, el dere-
cho de reglamentar materias todavía no legisladas o de modificar dispo-
siciones legislativas. Las medidas así tomadas llevaron el nombre de
“decretos-leyes”.
La doctrina francesa no ha aceptado sino a regañadientes el procedi-
miento del “decreto-ley”. Fabre dice que “la promulgación de decretos-
leyes comporta un acto anormal” y agrega: “En efecto, si el decreto
está subordinado a la ley, como acto de soberanía, de respetarla. Así,
para que un decreto pueda modificar a la ley, el gobierno debe haber
recibido una habilitación particular. En Francia la Constitución tiene po-
testad para autorizarlo”.52
El procedimiento del decreto ley aparece bajo la III República, pero
tiende a declinar. Es utilizado para remediar la impotencia de un Parla-
mento soberano.
Francia, entre el 1º de marzo de 1934 y el 1º de julio de 1940, es decir,
durante 76 meses, vivió 31 meses y medio bajo el régimen del “decreto
ley”, y entre el 1º de julio de 1937 y el 1º de julio de 1940, es decir,
durante 36 meses, el imperio del “decreto ley” duró 22 meses.
Durante la IV República, la Constitución de 1946 establece expresas
disposiciones enunciando ciertas materias que se reservan o se reen-
vían a la competencia del legislador. Existe en el texto de dicha Consti-
51
GARCÍA PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional Comparado. Madrid 1959, p. 392.
52
Ob. Cit. p. 165.
tución un dispositivo por el cual “l’Assemblée Nationale vote seule la

loi” (Art. 13). Conforme al criterio doctrinario que al efecto privó, la
noción de ley es independiente de toda condición que incida sobre el
contenido del acto legislativo. Es decir, el criterio de ley formal, por
cuanto como dice Prélot, no está condicionada sino por el origen del
acto, por la cualidad de su autor y la forma de su adopción”.53
Del análisis superficial de esta disposición se desprende que no sólo se
atribuye a la Asamblea Nacional la competencia legislativa, sino que se
hace de ella una obligación de ejercerla en forma exclusiva y se prohíbe
toda posibilidad de liberarse a toda delegación legislativa. Según Prélot,
esta prohibición traduce la reacción de la Asamblea Constituyente con-
tra el uso hecho del “decreto-ley” durante los últimos años de la Tercera
República.54 No obstante, parece que la constitucionalización de dicho
principio acogido por la Carta Francesa de 1946, no pudo resistir a los
embates posteriores, según lo demuestra Morange.55
Como dice Burdeau, citando a Pinto,56 “se trató de una actitud senti-
mental que no sanciona ninguna toma de posición jurídica de carácter
neto y definido”. De allí que cuando el Ministro Paul Reynaud se dirigió al
Parlamento para pedir el voto de la ley de 17 de agosto de 1948 de plenos
poderes, se acudió a pesar de una fuerte oposición fundamentada en el
artículo 13 de la Constitución, al procedimiento del “decreto-ley”.
A partir de la V República, con la promulgación del Texto Fundamental
de 1958, sostiene Hauriou que las prácticas inconstitucionales de la IV
República producen una lección derivada de ciertas comprobaciones “que
los hombres políticos y los especialistas de Derecho Constitucional ha-
bían hecho desde 1918: imposibilidad por el Parlamento de conducir bien
el conjunto de su obra legislativa, a partir del momento donde la ley,
53
PRELOT, Marcel, Précis de Droit Constitucionnel, París, 1950, p. 447.
54
Ob. Cit. p. Cit.
55
MORANGE, Georges, la loi du 8 février 1946 et la procedure, des décrets lois, Revue du
Droit Public et de la Scienci Politique, N° I, 1946, p. 145.
56
BURDEAU, Georges, Ob.Cit. p. 551.
penetrando en el dominio económico, llega a ser a la vez más técnica y
más compleja. Además, el deseo del Parlamento de eludir la responsa-
bilidad de medidas económicas y financieras que son necesarias, pero
impopulares”.57
4.3 ALEMANIA Y LA TEORÍA DE LOS LÍMITES INMANENTES
En el Derecho alemán el Parlamento se encuentra también en libertad
de regular todo aquello que proviene de su propia competencia o, al
contrario, de autorizar al gobierno a tomar medidas sobre esa materia.
Sin embargo, si bien es cierto que el Budestag posee sobre este sujeto
un poder de apreciación, este poder discrecional no es ilimitado, ya que de
esa forma la Asamblea podría rehuir su responsabilidad, lo cual debe evi-
tarse a todo precio. Los límites inmanentes en el dominio del poder de
delegación están determinados por las ideas fundamentales que se en-
cuentran en la base de una Constitución parlamentaria y democrática.
Esta opinión ha sido sostenida por la Corte Constitucional alemana. Al
subrayar que ninguna disposición puede ser comprendida aisladamente,
por cuanto ella representa una parte de un conjunto del cual no puede
disociarse, la Corte ha declarado que para interpretar una norma consti-
tucional, los principios fundamentales que la apuntalan deben ser tomadas
en consideración. En ese orden de motivos las disposiciones constitucio-
nales deben interpretarse de tal manera que sean compatibles con los
principios de base de la Constitución. O para decirlo como lo hacen los
juristas franceses: los principios generales deben ser respetados.
La separación de poderes y la prioridad de la ley son principios funda-
mentales de la Constitución. De allí se deduce que ellos deben ser toma-
dos en consideración, al hacer la interpretación del artículo 80 de la
Constitución, artículo que regula las condiciones dentro de las cuales la
delegación del poder legislativo es admisible. De este principio, caracte-
rizando el Estado de Derecho, resulta que toda ley de habilitación debe
tomarlo en cuenta.
57
HAURIOU, André: Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, París, 1970, p. 892.
Dicho esto, queda prohibido al legislador delegar su poder por una mate-
ria en su totalidad. Pues, para otorgar tal autorización el Parlamento
violaría el principio de separación de poderes. La delegación no se ad-
mite sino para un objetivo especial y parcial. Es cierto que la delegación
facilita y acelera la reglamentación de una materia, pero es necesario
tener en cuenta lo que se arriesga, por el empleo frecuente del procedi-
miento de habilitación, y que el principio de separación de poderes sea
una simple fórmula, ya que de hecho tal procedimiento no sería sola-
mente una delegación del ejercicio del Poder Legislativo, sino que equi-
valdría a una transferencia del poder Legislativo al Ejecutivo.
De allí resulta que el Parlamento, cuando delega el ejercicio del Poder
Legislativo, está obligado a observar las restricciones que le imponen la
estructura de la Constitución y los principios fundamentales, así se con-
forma un Estado de Derecho, tal cual como se presenta hoy dentro de la
llamada democracia parlamentaria. La doctrina alemana llama a estas
restricciones “los límites inmanentes”; ellos no pueden ser franqueados
por el legislador. Los límites inmanentes no deben ser confundidos con
las restricciones que están expresamente prescritas por la Constitución;
en Derecho francés, por el artículo 38 y en Derecho alemán, por el
artículo 80 de la Ley Fundamental.
El análisis hecho en particular por la Constitución alemana no está des-
provisto de valor cuando se aplica a la interpretación de otras constitu-
ciones, Triepel58 subraya que “las restricciones relativas al derecho de
delegación (los límites inmanentes) se imponen a todos los estados de-
mocráticos. Solamente los monárquicos no están obligados a respetar la
separación de poderes”. En efecto, las conclusiones que derivan del
derecho alemán son, en la medida en la cual se relacionan con el domi-
nio reservado a la ley, igualmente válidas para el Derecho venezolano,
58
TRIEPEL, Delegation und Mandatim offentlichen, 1942; p. 121, Cit. por DICKSCHAT,
L’article 38 de la Constitución et la Loi d’habilitation du 22 Juin 1967, en Revue du Droit
Public et de la Science Politique, 1968, p. 841.
visto que ellas provienen de un principio que domina tanto el Derecho
Constitucional venezolano como el alemán: la separación de poderes.
Pero no debe olvidarse que el alcance de este principio de separación de
poderes fue considerablemente reducido en derecho francés y, el Parla-
mento no es únicamente el órgano que produce poderes normativos.
Pero hablar del principio de separación de poderes no quiere decir de
ninguna manera que haya separación en todo sentido, tal cual como la
concibió Montesquieu.59
La delegación por una duración ilimitada conduce a desviar al Parla-
mento de su función esencial, lo cual lleva a desnaturalizar el principio
de separación de poderes. Dicho mecanismo puede ser violado de dos
maneras diferentes: bien por la delegación de una materia en su totali-
dad al gobierno, bien mediante delegación por una duración ilimitada.
Para Dicschat:60 “Se puede concluir que a pesar de los cambios que han
experimentado las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Eje-
cutivo, la separación de poderes permanece válida e impone al Parla-
mento, deseoso de delegar sus funciones, los llamados “límites
inmanentes”. El Poder Legislativo no tiene, en consecuencia, el derecho
de delegar una materia en su totalidad al gobierno; ella no sabría habili-
tar al órgano ejecutivo sino para un dominio bien preciso”.
4.4 LA INFLUENCIA DE LA DOCTRINA ITALIANA EN LA AMÉRICA

LATINA
El artículo 76 de la Constitución italiana en vigor se encuentra concebi-
do en los siguientes términos:
“El ejercicio de la función legislativa no puede ser dele-

gado al gobierno sino con determinación de principios y
criterios de dirección, solamente por un tiempo determina-
do y para objetos determinados”.
59
Como se sabe, el principio de separación de poderes, no puede entenderse en forma
absoluta en la actualidad.
60
Art. Cit. p. 842.
Podemos afirmar, siguiendo a Barile, que “el Instituto de la Legislación
delegada queda racionalizado por la Constitución, ya que si existe una
ley de delegación del Parlamento, dicha ley no emanó bajo la forma de
decreto legislativo”.61
El artículo 76 pone límites claros y precisos62 al ejercicio de la potestad
delegada, que son los siguientes:
a) Un límite de competencia: La legislación delegada (salvo

lo referente al indulto y a la amnistía) sólo puede ser ejercida
por el gobierno.
b) Un límite de contenido: “gli oggetti definiti” (el objeto

que se define), lo cual significa que se debe indicar mediante
una determinación bien clara e inequívoca, el ámbito de mate-
ria comprendido en la delegación.
c) Límite de tiempo: Es decir, que la delegación debe hacer-
se “per tempo limitato”, conforme al citado artículo 76, lo
cual impone que el gobierno pueda proveer mediante actos
sucesivos.
d) Límite a la discrecionalidad: El gobierno no puede actuar
sino respetando el principio y criterio directivo del Parlamento.
e) Límite de forma: En el sentido de que todas las leyes dele-
gadas deben revestir la forma de decreto emanado del Presi-
dente de la República.
Digamos en fin, que dentro del Derecho italiano subsiste la posibilidad
de revocar la delegación. El mismo órgano que la confiere, la revoca.
61
BARILE, Paolo: Corso di Diritto Costituzionale, Padua, 1962, p. 180 y ss.
62
BARILE , Paolo: Istituzioni di Diritto Pubblico, Padua, 1972, p. 274 y ss.
Así mismo, el Parlamento italiano quiere conservar cierto control sobre
el órgano objeto de la delegación, a fin de garantizar o asegurarse el
respeto de los principios fundamentales que dictó en el caso concreto de
la delegación. Aquí, la ley de delegación prevé la existencia de una co-
misión parlamentaria, la cual se afinca en la necesidad de vigilar al go-
bierno e informar al Poder Legislativo sobre las actividades del Gobierno
en el ejercicio de la legislación delegada. Como expresa Mortati, por el
hecho de ejercer una competencia extra ordinem condicionando tal ex-
cepción al juicio del Parlamento”.63
4.5 LA CONSTITUCIÓN BRASILERA DE 1967 Y EL PROCESO

LEGISLATIVO
La Constitución brasilera de 1967, actualmente en vigor, inscribe en sus
cánones (Art. 49, Nº IV), la legislación delegada dentro del proceso
formativo de la ley. Este aspecto no se puede asimilar a los decretos-
leyes consagrados en las anteriores constituciones.64
De manera que conforme al texto de 1967, el Presidente de la Repúbli-
ca puede promulgar decretos-leyes cuando el Parlamento está en pleno
proceso de funcionamiento. No se requiere el receso de las Cámaras
Legislativas. Al contrario, se supone que el Congreso debe encontrarse
en actividad, a los efectos de que pueda rechazar o aprobar un decreto-
ley del Ejecutivo dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la
promulgación. La aprobación será tácita si el Congreso, dentro de ese
plazo, no emite opinión negativa al respecto.
No obstante, el Presidente de la República sólo podrá expedir decretos
leyes com forca de lei, conforme a estas dos únicas condiciones:
a) Urgencia en el decreto de la norma de Derecho Positivo.
63
MORTATI: Istituzione di Diritto Pubblico, Ob. Cit. p. 633.
64
Todas las Constituciones de los Estados Unidos del Brasil fueron publicadas por el Insti-
tuto de Estudios Políticos, en un tomo bajo la dirección del profesor T.B. CAVALCANTI,
Madrid, 1958.
b) Interés Público relevante.
Este punto ha sido interpretado por el Supremo Tribunal Federal de los
Estados Unidos del Brasil cuando se planteó la cuestión de inconstitu-
cionalidad del Decreto-Ley 322, de 7 de abril de 1967, como una condi-
ción que asume carácter político y que queda librada a la discrecionalidad
de los jueces en cuanto a la oportunidad o conveniencia, a juicio del
Presidente de la República, quien pide las medidas y el Congreso, que
las concede.65
¿Puede en el Brasil un decreto con fuerza de ley procedente del Presi-
dente de la República revocar una ley elaborada por el Congreso Nacio-
nal? Para la doctrina brasilera, si la facultad de legislar se otorga al
Poder Ejecutivo, tal facultad envuelve no sólo la de modificar sino tam-
bién la de revocar en su totalidad un texto sancionado por las Cámaras
como texto legal.
En caso de que el Congreso apruebe un decreto-ley, cuyo texto no en-
cuadre en la delegación constitucional o texto de la ley autorizante, se
pregunta si ello convalidaría el vicio intrínseco de nulidad que apareja.
Para el autor brasilero Andrade: “la situación depende de la materia de
que trate. Si se trata de aspectos referentes a seguridad nacional o fi-
nanzas públicas, dicha nulidad no quedaría convalidada”.66
De igual manera, en el Derecho Constitucional brasilero expresa la Cons-
titución que el Presidente de la República sólo podrá expedir decretos-
leyes, com forca de lei atendiendo a dos presupuestos únicos:
a) Urgencia en el decreto de la norma de Derecho Positivo.
b) Interés público relevante.
65
Supremo Tribunal Federal de los Estados Unidos del Brasil, sesión de 23 de agosto de
1967, Rec. Extraordinario Nº 62.731 del Estado de Guanabara.
66
ANDRADE GIL, Otto: Os Decretos-Leis na Contituicao de 1967.
En lo que respecta a las materias que deben constituir objeto de los
decretos-leyes, la Constitución limita dichas materias a dos grandes ca-
tegorías:
1. Seguridad Nacional; o
2. Finanzas Públicas
En cuanto a la seguridad nacional, el texto fundamental de ese país no
define el concepto de seguridad nacional,67 y en lo que concierne a las
finanzas públicas, el concepto amplio comprende, no sólo las normas de
Derecho Financiero del Texto Fundamental, sino también todos los insti-
tutos que tanto la ley como la doctrina consideran como integrando la
actividad financiera del Estado.
En el primer año de vigencia de la Constitución de 1967 fueron dictados,
conforme al Art. 58 de dicho texto, treinta y dos decretos leyes, los
cuales, conjugados con la facultad que tiene el Presidente de la Repúbli-
ca para enviar proyectos de ley en virtud de la iniciativa legislativa, con-
forman una aceleración de la tarea legislativa que se inició con las Actas
Institucionales I y II y prosigue con nuevos institutos aceptados por la
Constitución vigente, como la legislación delegada (Art. 49, Nº IV).
Digamos, por último, que tanto durante la llamada República de Transi-
ción como durante la República Militar, las Cámaras Legislativas han
permanecido cerradas a la satisfacción de las necesidades del Estado.
Como dice Roett, “su actividad posterior ha estado llena de interrupcio-
nes cumpliendo un papel marginal”.68
67
El concepto de seguridad nacional aparece un poco vago e indefinido, ya que puede envol-
ver todo aquello que concierne a la defensa e integridad del territorio, independencia, supervi-
vencia y paz del país, así como también sus instituciones y valores materiales o morales
contra amenazas externas o internas.
68
ROETT, Riordan: Brasil: Politics in a Patrimonial Society, Boston, 1972, p. 62.
4.6 LA INTERPRETACIÓN JUDICIAL SOBRE LA MATERIA EN

COLOMBIA
En Colombia existen, siguiendo a Vidal Perdomo, varios tipos de decre-
tos: a) decretos legislativos; b) decretos extraordinarios; c) decretos
especiales; d) decretos ejecutivos, cubiertos estos últimos por la suges-
tiva terminología de reglamentos constitucionales que le dio el Consejo
de Estado.69 Los primeros tienen vigencia durante el “estado de sitio”.70
Los decretos extraordinarios resultan de las facultades del mismo orden
que puede otorgar el Congreso al Gobierno, conforme a lo previsto en el
artículo 76, ordinal 12 de la Constitución y deben ser dictados sobre
materias precisas de la autorización y por un tiempo (“pro tempore”)
señalado de antemano. En realidad, se trata aquí de la verdadera dele-
gación legislativa del Congreso hacia el gobierno. En ese sentido el ordi-
nal 12 del Art. 76 autoriza al Congreso para “revestir pro tempore al
Presidente de la República, de precisas facultades extraordinarias, cuando
la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
De la disposición constitucional transcrita se infieren tres característi-
cas fundamentales:
69
VIDAL PERDOMO, Jaime: Actos Normativos del Gobierno, en Perspectivas del Derecho
Público en la Segunda Mitad del siglo XX, Tomo IV, Madrid, 1969, p. 569.
70
Al referirse a este tipo de decretos, la Corte Suprema de Justicia colombiana, en sentencia
de 10 de agosto de 1948, entre otras cosas: “la Constitución sigue rigiendo, claro está, durante
la alteración del orden, pero su vigencia ordinaria se suspende, como la de todas la leyes,
mientras dura la perturbación, para dar entrada a su vigencia extraordinaria, de legalidad
marcial, en cuanto sea ello necesario para que se cumpla por el Jefe del Estado una misión tan
grave y alta que lo coloca, por previsión del constituyente, por encima, transitoriamente, del
cuerpo soberano legislativo del país, pues es notorio que en las emergencias de alteración del
orden interno, la acción del gobierno para restablecerlo debe cumplirse, sin la asistencia,
colaboración o control del congreso, ante el cual tendrá sí, que comparecer a explicar su
conducta y sus actuaciones, una vez que la normalidad se haya restablecido”. Cit. por
CONSTAIN, Alfredo: Elementos de Derecho Constitucional, Bogotá, 1959, p. 342.
1. Las facultades deben ser limitadas en el tiempo. Es decir, la tem-

poralidad, en el sentido de que las facultades deben darse al Presidente
“por el tiempo que se creyera necesario”.
2. Deben ser precisas. Precisas equivale a necesarias. Este aspecto ha

dado lugar a múltiples interpretaciones en el vecino país. Inclusive, la
Corte Suprema de Colombia interpretó un acto del Congreso que inves-
tía al Presidente en 1931 de facultades para tomar las medidas financie-
ras y económicas “precisamente indispensables para conjurar la crisis”
en una forma amplia y vaga, lo cual produjo varios votos salvados y una
interesante controversia de tipo doctrinario. Decía el tratadista colom-
biano Copete Lizarralde comentando tal sentencia: “Una ley que inves-
tiera de facultades extraordinarias al Presidente para dictar las medidas
económicas conducentes a sortear la crisis económica, no sería precisa;
pero si la ley investiera al Presidente para variar las tarifas de aduana y
elevar el impuesto de timbre, tendría a nuestro entender la precisión
exigida por la Constitución.71
3. Cuando las necesidades lo exijan o la conveniencia lo aconseje.
Esta es una materia que corresponde a la libre apreciación del Con-
greso. La delegación legislativa puede ejercerse no sólo en receso de
las Cámaras sino también durante el funcionamiento de las mismas.
No existen razones jurídicas ni semánticas para pensar que la conce-
sión de facultades extraordinarias se debe limitar a la época de receso
de la Cámaras Legislativas.
Los decretos especiales son aquellos que dicta el Presidente de la Re-
pública autorizado por la ley para celebrar contratos, negociar emprésti-
tos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la
órbita constitucional.
71
COPETE LIZARRALDE, Álvaro: Lecciones de Derecho Constitucional, Bogotá, 1960, p.
180.
En cuanto a los Decretos Reglamentarios, ellos suponen la potestad re-
glamentaria.
En fin, los reglamentos constitucionales se dictan en virtud de expresas
disposiciones constitucionales, sin mediación de leyes especiales.
5. ANTECEDENTES EN VENEZUELA
5.1 LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1945
Las normas jurídicas en materia de habilitaciones legislativas aparecieron
en Venezuela en la areforma constitucional de 1945, al siguiente tenor:
a) Entre las atribuciones del Congreso se expresó lo siguiente.:
“Autorizar temporalmente al Presidente de la República,

para ejercer determinadas y precisas facultades extraor-
dinarias destinadas a proteger la vida económica y finan-
ciera de la Nación cuando la necesidad o la conveniencia
pública lo requieran (Art. 78, Ord. 23º)”.
b) En concordancia consta disposición, se agregó otra novedad, entre
las atribuciones del Presidente de la República en Consejo de Ministros:
“Ejercer en los términos que fije el Congreso la facultad

de dictar medidas extraordinarias destinadas a proteger
la vida económica y financiera de la Nación, cuando la
necesidad o la conveniencia Pública lo requieran”. (Art.
104, Ord. 29).
La Exposición de Motivos a dicha Reforma Constitucional,72 propuesta
por el Presidente Medina Angarita al Partido Democrático Venezolano
en 1943 y acogida por dicha organización política, la cual se encargó de
propiciarla en el Congreso y asambleas legislativas de los estados, sos-
72
D. de Deb. Carn. del Sen. Nº 13, 27 de mayo de 1944, mes lI, p. 7.
tiene que hasta ese momento, las medidas extraordinarias eran acorda-
das por el Presidente de la República en Consejo de Ministros (Consti-
tución de 1936).
“En ese proceso no ha tenido intervención alguna el Po-

der Legislativo sino para juzgarlo como acto ejecutivo. La
acción del Congreso Nacional ha estado en cierto modo al
margen de su formación y desarrollo. Es evidente que las
características de apremio e imprevisibilidad propias de
las situaciones confrontadas por las medidas extraordina-
rias y la frecuencia y rapidez con que se modifican y trans-
forman, no admiten la posibilidad práctica de que el Poder
Legislativo sea el que directamente asuma la función de
resolverlos; pero sí acepta que este Poder, en forma habi-
litante, tenga una oportuna y necesaria intervención”.
Las características de las facultades extraordinarias que se conceden
en la reforma de 1945 al Poder Ejecutivo están previstas en el Art. 78,
ordinal 23 y Art. 104, ordinal 29 de dicha reforma, pero las condiciones
de ejercicio que comportan limitaciones son las siguientes:
1. La autorización debe ser de carácter temporal.
2. Las facultades que se conceden serán determinadas y precisas
3. Solamente se otorgarán para Proteger la vida económica y financiera
de la Nación.
4. El Congreso Nacional sólo podrá otorgarlas cuando la necesidad o la
conveniencia política lo requieran.
En los debates que precedieron la sanción a esta enmienda constitucio-
nal fueron muy contadas las intervenciones sobre el tema concreto de la
autorización legislativa para facultades extraordinarias al Presidente de
la República. En su contra se dijo que con la reforma eran “abrumado-
ras las facultades del Presidente de la República”.73 En favor se sostu-
vo que “el artículo que se refiere al Poder Legislativo permite que éste
conceda al Ejecutivo determinadas facultades extraordinarias para que
pueda acudir en salvaguardia de la vida económica y financiera de la
Nación”, agregándose que el otro artículo, el que se refiere a las atribu-
ciones del Presidente de la República, “le faculta para ejercer esas fa-
cultades extraordinarias, pero en los términos contenidos en la Ley
sancionada por el Poder Legislativo”.74
También se justificó en el Congreso la institución que se estudia afir-
mando que “estas atribuciones, lejos de fortalecer al Poder Ejecutivo,
más bien están destinadas a crear un medio mucho más moderado que
la presente Constitución pone en manos del Gobierno con la supresión
de las garantías constitucionales en casos de emergencias”.75
5.2 EL TEXTO DE 1947 Y LA REGULACIÓN DE LAS

HABILITACIONES LEGISLATIVAS
La Constitución de 1947, producto del constituyente que siguió al llama-
do movimiento revolucionario del 18 de Octubre de 1945, estampó en su
articulado el mismo texto contenido en la reforma de 1945. Y aun cuan-
do el tratadista venezolano Ambrosio Oropeza considera que “nada se
decía en ésta (se refiere a la Constitución de 1947) acerca de una facul-
tad que se consideraba desde 1945, por virtud de la cual el Presidente
podría dictar medidas extraordinarias destinadas a proteger la vida eco-
nómica y financiera de la nación en los términos que fijare el Congreso
Nacional”,76 es bien cierto que en 1947 se repiten casi textualmente,
como se verá a continuación los términos de la Constitución del 45.
73
Ver Int. Dip. BLANCO, Andrés Eloy, D. De Deb. De la Cam. De Dip. Nº 30, Mes III,
Caracas: 6 de julio de 1944, p. 10
74
Int. Dip. GUTIÉRREZ ALFARO, Tito, D. De Deb. de la Cam. Nº 30, mes III, Caracas, 6
de julio de 1944, p. 14.
75
Int. Sen. VILLALBA, Jóvito, Diario de Deb. del Congreso Nac. Nº 3, sesión del 23 de abril
de 1945, p. 20.
76
OROPEZA, Ambrosio: La Nueva Constitución Venezolana, Caracas, 1969, p. 453. 77
Artículo 162. Las Cámaras Legislativas, como Cuerpos co-legislado-
res, tienen las siguientes atribuciones: 9ª. Autorizar temporalmente, al
Presidente de la República para ejercer determinadas y precisas facul-
tades extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y finan-
ciera de la Nación cuando la necesidad o la conveniencia pública lo
requieran.
Artículo 198. Son atribuciones y deberes del Presidente de la Repúbli-
ca; ordinal 30. Ejercer en los términos que fije el Congreso, las faculta-
des extraordinarias a que se refiere el ordinal 9º del artículo 162 de esta
Constitución.
En realidad estas disposiciones no tuvieron mayor repercusión en la
Constituyente de 1947,77 y por la efímera vida de dicha Carta, no existió
tampoco ningún caso concreto en que fuera aplicada.
Dentro de un esquema comparativo entre las constituciones de 1945 y
de 1947, no existen diferencias de fondo, en lo que concierne a las limi-
taciones establecidas por el ordenamiento constitucional, aun cuando sí
es conveniente señalar los siguientes rasgos distintivos:
1) Mientras en la Constitución de 1945, las medidas extraordinarias,
las confiere el Congreso (es decir, el órgano legislativo), en la de 1947
se trata de las atribuciones comunes a ambas cámaras como cuerpos
colegiados.
2) En lo concerniente a las atribuciones del Presidente de la República,
la Constitución de 1945 las confiere a éste en Consejo de Ministros; en
cambio, la de 1947, se las da por sí; es decir, sin la colaboración del
Consejo de Ministros o de un Ministro cualquiera.
77
Debe observarse, sin embargo, que el proyecto tal cual como fue redactado, experimentó
beneficiosas modificaciones que le imprimieron nuevas contexturas, tal cual como se ha
señalado, en los artículos 162 y 168. Ver Int. Dip. SUÁREZ ROMERO y Caldera D. de Deb.
As. Nac. Const. Nº 49, Caracas, 31 de mayo de 1947, pp. 15 y 16.
5.3 SU OMISIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1953
La Constitución de 1953 no incluye en su texto lo referente a habilitacio-
nes legislativas. El proyecto de esa Constitución establecía dentro del
título referente a los deberes y atribuciones del Presidente de la Repú-
blica un numeral redactado al siguiente tenor:
“Ejercer la facultad de dictar medidas extraordinarias

destinadas a proteger la vida social, económica y finan-
ciera de la Nación cuando la necesidad o la conveniencia
lo requiera, conforme a lo previsto en esta Constitución”.
Al someterse a discusión esta disposición del Proyecto, se aprobó su
modificación en esta forma:78
“Dictar las medidas que juzgue convenientes para preser-

var en toda forma la seguridad de la Nación para la con-
servación de la paz social y el mantenimiento del orden
público”.
Pero en la tercera discusión fue aprobada una moción del representante
Montes Santander, pidiendo la eliminación de esa norma. Al efecto, sos-
tuvo dicho representante que dejar tal atribución en la forma definitiva
de la Carta Fundamental, tan amplia y precisa, está en contradicción
con el espíritu de la Constitución, que se ha caracterizado, precisamen-
te, por su precisión y su claridad taxativa”. Además agrega, se prestaría
a que la suspicacia de los que siempre andan a la caza de los aspectos
negativos que estamos elaborando con espíritu democrático nos la en-
rostraran como una iri constitución”. Alegó dicho diputado que esa
materia debe ser objeto de una ley especial que la reglamente, y mien-
tras se elabore dicha ley se incluya la materia en una disposición transi-
toria que podría estar inserta en la parte final de la Constitución.79
78
Prop. Dic. VALECILLO ÁÑEZ, D. De Deb. As. Nac. Const. De los EE.UU. de Venezue-
la, Mes III, Nº 44, Caracas, 17 de marzo de 1953, p. 801.
79
Ver D. de Deb. Cit. p. 973.
No obstante que esta proposición fue aprobada, no se incluyó la disposi-
ción transitoria a que se refería el orador.
6. DE LAS CONDICIONES PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN
El artículo 190 del Texto Fundamental venezolano expresa que son atri-
buciones del Presidente de la República, en Consejo de Ministros:
8º. “Dictar medidas extraordinarias en materia económica

o financiera cuando así lo requiera el interés público y
haya sido autorizado para ello la ley especial”.
Es conveniente determinar el alcance de esa disposición. Para ello ana-
lizaremos las diferentes acepciones contenidas en los términos de la
norma. No obstante, debe advertirse que la omisión de uno cualquiera
de los presupuestos indicado, puede llegar a infectar de nulidad el acto
de que se trate, independientemente de las otras consecuencias que di-
cha nulidad extraña.
6.1 ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN

CONSEJO DE MINISTROS
Cuando la norma constitucional se refiere a una atribución del Presiden-
te de la República en Consejo de Ministros, se está concediendo al Jefe
del Estado una potestad, un poder. No se le reconoce un derecho, por
cuanto el ejercicio de dicha potestad es posterior a la Constitución. Di-
cho poder deriva de la misma disposición que se contempla.
Debe observarse, sin embargo, que el órgano llamado a decidir si los
poderes extraordinarios se solicitan, es el Consejo de Ministros. Si dicho
cuerpo, por mayoría absoluta, negare la proposición del Presidente de la
República en el sentido indicado, la petición no procedería, aun cuando
debe advertirse que queda en manos del Presidente remover a aquellos
Ministros que no votaron a favor de su proposición y designar otros.
No obstante, la Procuraduría General de la República ha opinado que
“en Consejo de Ministros es el Presidente quien decide, sin que los mi-
nistros puedan imponerle su opinión, aunque sea mayoritaria”.80
A nuestro juicio, no existen las suficientes razones constitucionales para
que dicho criterio de la Procuraduría General pueda ser admitido sin
reservas. Pensamos que una interpretación sistemática de la Constitu-
ción entraña la necesaria fuerza del voto ministerial dentro del Consejo
de Ministros.
6.2 MOTIVOS DEL PODER LEGISLATIVO PARA AUTORIZAR LAS

MEDIDAS EXTRAORDINARIAS
En ese sentido el Congreso está dotado de cierta discrecionalidad, aun
cuando ello no significa que el cuerpo autorizante pueda otorgar habili-
taciones legislativas al margen de lo dispuesto en la misma Constitución.
Existe una diferencia fundamental entre la reforma constitucional de
1945, ratificada en 1947 y la Constitución vigente, sancionada el 23 de
enero de 1961. Dicha diferencia consiste en que la nombrada en último
lugar exige una ley especial para que se concedan al Presidente de la
República las medidas extraordinarias pautadas en el contexto de dicha
norma. Cuando se debatió la materia en el seno de la Comisión de Re-
forma Constitucional, la tesis que prevaleció estaba orientada a consi-
derar que, dada la gravedad de la materia, se imponía la necesidad de
prever que la misma fuese considerada mediante dictación de una ley
especial.81
Este aspecto limita en el fondo la previsión anotada. Si no existiera la
obligación de dictar ley especial, el Poder Ejecutivo habría podido recu-
80
Doctrina General de la Procuraduría, dictamen de 15 de noviembre de 1968, Consejo de
Ministros, Naturaleza, Caracas. 1968, p. 39.
81
Debe observarse que la Comisión de Reforma Constitucional también discutió una dispo-
sición del Proyecto de Constitución, en la cual se consideraba esta materia como atribución
del Poder Legislativo. Ver Actas de la Com. de Ref. Constitucional. Tomo 1, Vol. 1, p. 190.
rrir válidamente a otro expediente (emergencia, suspensión de garan-
tías) sin necesidad de las facultades extraordinarias autorizadas por el
Congreso. Como se expuso en la Cámara de Diputados,82 éste sería un
camino mucho más peligroso porque, ello escaparía totalmente al con-
trol del Congreso.
A la luz del análisis del ordinal 8º , artículo 190 de la Constituci6n, se
requiere lo siguiente: 1º Que las medidas extraordinarias versen sobre
materia económica o financiera. 2º Que el interés público lo requiera. 3º
Que la autorización conste en ley especial. Desde el punto de vista de la
teoría del Derecho Constitucional se ha prescrito también: a) Que la
autorización se otorgue por tiempo determinado;83 b) Que sólo se con-
ceda para ejercer determinadas y precisas facultades.
La apreciación de la procedencia de estas condiciones queda en manos
del órgano soberano. En esa línea de pensamiento algunos autores se-
ñalan que en razón de la urgencia de las medidas a tomar, o en razón de
la impopularidad de las mismas, o en fin, de la situación extraordinaria
que desde el punto de vista económico y financiero exista, se exige la
intervención del gobierno dotado de un aparato dinámico y eficaz para
resolver dicha situación. La normativa constitucional, afirma el doctor
José Muci-Abraham, parte de la idea de que en un momento dado la
situación económica y financiera de la Nación puede presentar ciertas
características que se apartan de lo común y que la hacen mutable, cam-
biante o variable en alto grado, al punto de que no es posible hacerle
frente con reglas que se pretendan permanentes o duraderas.84
82
Ver Int. Dip. Rafael CALDERA, D. de Deb. Cam. de Dip. Nº 34, 3 de junio de 1961, p.
1.020.
83
La Constitución colombiana establece que las facultades extraordinarias deben concederse
pro-tempore y en los dos casos en que se han otorgado estas facultades en Venezuela siempre
se ha estipulado una duración determinada (un año).
84
MUCI ABRAHAM, José: El proyecto de Medidas Extraordinarias, El Nacional, Caracas
27 de mayo de 1974.
6.3 INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY AUTORIZANTE
Otro punto interesante consiste en analizar si procede la acción de in-
constitucionalidad total o parcial de la ley que autorice al Poder Ejecuti-
vo para dictar medidas extraordinarias. En el Derecho Constitucional
venezolano es incuestionable la tesis según la cual estas disposiciones
se someten al control jurisdiccional de la constitucionalidad. Es cierto
que el Poder Legislativo posee cierto poder discrecional en la aprecia-
ción de las circunstancias que justifican la sanción de la ley autorizante,
lo cual escaparía al control jurisdiccional de la constitucionalidad, pero
también es verdad que la ley a dictarse debe someterse a las prescrip-
ciones constitucionales que rigen al efecto.
En esa línea de pensamiento el Proyecto de Ley de Medidas Económi-
cas de Urgencia de 1961 fue atacada en la Cámara de Diputados, sos-
teniéndose su presunta inconstitucionalidad.85
Los argumentos que al efecto se esgrimieron fueron en líneas generales
los siguientes:
a) Conforme al texto del proyecto, las facultades extraordinarias a que
se refiere el mismo no tienen limitación alguna y su interpretación debe
ser de carácter restrictivo.
b) La Ley en discusión violaría el artículo 226 de la Constitución que
textualmente dice:
“La Ley que establezca o modifique un impuesto u otra

contribución, deberá fijar un término previo a su aplica-
ción. Si no lo hiciere, no podrá aplicarse sino sesenta días
después de haber sido promulgada. Esta disposición no
85
Ver D. De deb. de la Cam. De Dip. Cit. Interv. Diputados Ignacio Luis ARCAYA y
Domingo Alberto RANGEL, p. 976 y ss.
limita las facultades extraordinarias que se acuerden al

Ejecutivo Nacional en los casos previstos por esta Consti-
tución”.
En las modificaciones de tipo impositivo a que se contrae el proyecto de
Ley referido, según se dijo, no se tomó en consideración la vacatio
legis a que se refiere el nombrado artículo 226. Es más, si dicha norma
rige para el Poder Legislativo, con sobra de razones debe imperar para
el Ejecutivo.
c) El Presidente de la República en Consejo de Ministros no puede crear
nuevos impuestos, aun en el caso de habilitaciones legislativas. Tal fa-
cultad se reserva única y exclusivamente al Congreso. Sólo el Poder
Reglamentario compete a la rama Ejecutiva.
d) La Ley en discusión violaría en sus aspectos impositivos, sobre todo
en aquello concerniente a las modificaciones de la Ley de Impuesto
sobre la Renta, el artículo 223 de la Constitución que establece:
“El sistema tributario procurará la justa distribución de

las cargas según la capacidad económica del contribu-
yente, atendiendo al principio de la progresividad, así como
la protección de la economía nacional y elevación del ni-
vel de vida del pueblo”.
La violación radicaría en que se discrimina en favor de las compañías
petroleras, las cuales, según el proyecto no quedarían afectadas por la
reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta.
La Ley de Medidas Económicas de Urgencia fue sancionada sin tomar
en cuenta las observaciones formuladas sobre su posible inconstitucio-
nalidad y posteriormente no se hizo ninguna impugnación al respecto
ante la Corte Suprema de Justicia.
Distinto fue el caso de la Ley Orgánica de Medidas Extraordinarias en
materia económica y financiera de 1974, la cual no sólo fue atacada en
la Cámara de Diputados86 y en ciertos artículos de prensa87 por la im-

precisión, contenida en algunas de sus disposiciones, sino también me-
diante la demanda de inconstitucionalidad del doctor Ernesto Silva
Tellerías ante la Corte Suprema de Justicia,88 , alegándose en favor de
su inconstitucionalidad lo siguiente:
Dicha Ley Orgánica viola el ordinal 8º, artículo 190 de la Constitución,
por cuanto que la misma no se limita a autorizar al Presidente de la
República para dictar Medidas Extraordinarias, sino para reformar le-
yes, o aún más, le atribuye al Presidente de la República la facultad de
legislar, lo cual es muy distinto de la de dictar medidas extraordinarias.
Hasta la fecha, la Corte Suprema de Justicia no ha decidido sobre dicha
impugnación, en la cual, como punto interesante se sostiene la absoluta
constitucionalidad de la Ley de Medidas Económicas de Urgencia a que
nos referimos anteriormente y establece una interesante comparación
entre ambas, insistiendo en la inconstitucionalidad total de la Ley Orgá-
nica de Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financiera.
CONCLUSIONES
De lo expuesto pueden derivarse las siguientes conclusiones:
1) Es imposible prescindir de la realidad latinoamericana en los análisis
que se hagan sobre los fenómenos jurídicos de dicho continente. En
Venezuela, tal realidad ha influido poderosamente en la estructuración
de las instituciones constitucionales, particularmente en lo que concier-
ne al Poder Ejecutivo.
2) Existe en este país la institución conocida con el nombre de Habilita-
ciones Legislativas, la cual consiste en la concesión de facultades al
86
Ver Int. Dip. Fernández, Vivas Terán y otros en los D. de Deb. de la Cámara de Diputados
citados.
87
Ver el artículo del Dr. MUCI ABRAHAM ya citado.
88
Ver el texto completo de dicha demanda en el diario El Universal, de Caracas, del 19 de junio
de 1974, pp. 1-20.
Poder Ejecutivo, por Ministerio de la Constitución, para dictar medidas
extraordinarias con fuerza de ley, dentro de los límites que se fijen y
sobre las materias contempladas por la ley autorizante.
3) En el análisis de la institución se distinguen estos dos aspectos: a) la
existencia de la ley de delegación que emana del Congreso, como si se
atribuyese al Gobierno el poder de emitir normas jurídicas; y b) la ley
delegada que deriva del Poder Ejecutivo y que puede tomar el nombre
de Decreto Legislativo, Decreto con fuerza de Ley, Medida Extraordi-
naria, etc.
4) Las medidas extraordinarias son de diferentes categorías. Al respec-
to existe verdadera “anarquía terminológica”. El criterio que al efecto
priva es el de llamar Ley Autorizante aquella que habilita al Poder Eje-
cutivo y Medidas Extraordinarias a los actos de éste.
5) Las medidas extraordinarias se han justificado en Venezuela por el
progreso técnico de la sociedad industrial, el aumento constante de la po-
blación y los cambios sucesivos en las estructuras económicas y sociales.
6) Los antecedentes de la institución se remontan en Venezuela a la
Constitución de 1945, consagrándose entre las atribuciones del Poder
Legislativo y también entre las facultades del Presidente de la Repúbli-
ca, con estas características: a) La autorización debe ser de carácter
temporal; b) Las facultades que se conceden serán determinadas y pre-
cisas; c) Únicamente se otorgarán para proteger la vida económica y
financiera de la Nación; d) El Congreso Nacional sólo podrá otorgarlas
cuando la necesidad o la conveniencia política lo requieran.
7) En la Reforma de 1947 se ratificaron los requerimientos señalados y
en 1961 se estableció la institución en esta forma: “Atribuciones del
Presidente de la República en Consejo de Ministros: 8º Dictar medidas
extraordinarias en materia económica y financiera cuando así lo requie-
ra el interés público y haya sido autorizado para ello por ley especial”.
Conforme a la letra de la Constitución se exigen las condiciones pauta-
das en la citada disposición; pero siguiendo los antecedentes, el Dere-
cho Comparado y la doctrina jurídica, los dos únicos casos existentes en
la historia Constitucional de Venezuela (Ley de Medidas Económicas de
Urgencia de 1961 y Ley Orgánica de Medidas Extraordinarias de 1974)
han tratado de ceñirse, además de lo expresado por la vigente Constitu-
ción, a estos presupuestos: Temporalidad y facultades determinadas y
precisas.
8) Hay una diferencia crucial entre la Constitución de 1961 y los textos
anteriores sobre la materia. Ella radica en que mientras la primera con-
lleva la necesidad de que las Cámaras Legislativas promulguen una ley
autorizante, los otros omiten tal circunstancia, lo cual le imprime cierta
superioridad jurídica a la Corte sancionada el 23 de enero de 1961.
9) La determinación del alcance y limitaciones contenidas en el Instituto
de las Habilitaciones Legislativas es difícil y compleja, pero en todo caso,
a pesar de todos los diversos problemas que al efecto se plantean, la
interpretación debe recurrir, no sólo al texto constitucional sino también
a sus principios, fuentes y al Derecho Comparado.
10) Es incuestionable la posibilidad de considerar esta materia como
recurrible de inconstitucionalidad mediante el control jurisdiccional. Ver-
dad es que la apreciación de las circunstancias que justifican el llamado
interés público por la voluntad soberana del Congreso tiene carácter
discrecional y escapa al control de constitucionalidad, pero toda incon-
gruencia, no sólo de la Ley Autorizante, sino también de las Medidas
Extraordinarias, con la propia Constitución, debe ser declarada de nuli-
dad por la Corte Suprema de Justicia.
11) Tanto el texto de las Medidas Extraordinarias de 1974, como las
disposiciones dictadas al amparo de la Ley de Medidas Económicas de
Urgencia de 1969 tienen carácter reformista, sin que ello envuelva cam-
bios de estructuras, debiendo colocarse dentro de las tendencias popu-
listas que existen en América Latina.
La Justicia Constitucional y los Conflictos

Limítrofes en el Interior de un Estado
(el Caso Venezolano)
“En Europa los ejércitos empujan las fronteras y las em-

pujan con las bayonetas y los cañones. Ellas están marca-
das por la ruina y la devastación. En nuestros países se
modifican por una orden judicial. Las líneas son movidas
por geógrafos y topógrafos, sin otras armas que la cade-
na y el compás. Los hitos que se colocan no son hitos de
conquista sino de paz”.
Senador Richard Cass (1920)
SUMARIO:
Introducción.
1. Generalidades y Derecho Comparado: 1.1 Planteamiento del
problema.1.2 Derecho Comparado. 1.2.1 Estados Unidos de Amé-
rica. 1.2.2 El caso de México. 1.2.3 República Federal Alemana.
1.2.4 Italia y su división en regiones. 1.2.5 La Quinta República
Francesa. 1.2.6 El Estado y las comunidades autónomas de España.
1.2.7 La situación en otros Estados.
2. Las causas determinantes de una correcta integración del

territorio: 2.1 Los factores de influencia. 2.2 El proceso histórico.
2.3 La Constitución de 1811. 2.4 Las situaciones excepcionales y
el Poder Constituyente. 2.5 Valor constitucional de los límites entre
Estados.
3. Las soluciones propuestas: 3.1 Procedimientos para dirimir
conflictos limítrofes interestadales.3.2 Disposiciones constitu-
cionales. 3.3 Las divergencias limítrofes interestadales.3.4 Bases
para un avenimiento en materia de problemas limítrofes.
4. El marco jurídico y la delimitación de competencias: 4.1 El control
jurisdiccional de la constitucionalidad. 4.2 Los litigios constitu-
cionales. 4.3 El Amparo. 4.4 El orden de competencias y el comporta-
miento de nuestro seudofederalismo. 4.5 Las incorporaciones
territoriales de tipo interestadal. 4.6 La actuación de los poderes
públicos en la solución de la controversia.
5. Antecedentes en Venezuela: 5.1 La Reforma Constitucional de
1945. 5.2 El Texto de 1947 y la Regulación de las Habilitaciones
Legislativas. 5.3 Su Omisión en la Constitución de 1953.
INTRODUCCIÓN
El problema de los ajustes territoriales de carácter interno es común a toda
estructura política y la mayoría de las constituciones contienen disposicio-
nes precisas para afrontarlo. Ello, con miras a mantener la vigencia e inte-
gridad de la Constitución y encontrar el equilibrio deseado entre el interés
legítimo del Estado globalmente considerado y las colectividades territoria-
les que lo integran, cuando éstas se sienten directamente afectadas.
En general, dicha normativa está inscrita en los cánones de la Constitu-
ción o en la llamada Ley Fundamental del país de que se trate, pero en
todo caso, e independientemente de su recurrencia, puede funcionar
conforme a procedimientos diferentes:
a) Por el Recurso de Inconstitucionalidad (Justicia Constitucional), se
ataca la norma que vulnera el Texto Fundamental, con respecto a la
regularidad de los actos estadales en materia de límites entre las colec-
tividades particulares que lo integran.
b) Se traba la litis (Litigio Constitucional) por el Estado miembro afec-
tado, mediante instancia originaria, primaria y única, por ante el órgano
jurisdiccional competente (casi siempre es el más alto tribunal de la
República) y se sigue el procedimiento contenido en la Ley que regula la
materia.
c) A través del Amparo (Acción o Recurso). Aquí puede atacarse a la
norma. Pero, en general se ataca al acto. Se sigue el procedimiento del
Amparo conforme a la Ley Especial existente, lo cual es muy discutible,
solicitando del tribunal la decisión que proceda, por la vía pretoriana.
Estos tres mecanismos se afincan en el principio conocido con el nom-
bre de “Supremacía de la Constitución”, entendida, según el decir del
Maestro Verdú, como:
“una de las tres ideas maestras en el desarrollo de las ins-

tituciones constitucionales en el mundo occidental”.1
Históricamente, esos procedimientos emergen y se manifiestan como
instrumentos de defensa de la Constitución, es decir, como mecanismos
para anteponer y hacer que resplandezcan los latos valores contenidos
en el Texto Constitucional de un Estado. Así mismo, para prevenir su
violación, reprimir su desconocimiento y determinar su integridad y su
evolución, tanto en sentido formal como desde el punto de vista de la
constitución material.
El maestro Fix Zamudio, en un penetrante estudio,2 distingue -a los efectos
de sistematización en la materia- tres sectores difícilmente separables
en la realidad jurídico-constitucional, pero claramente interlegibles, con-
forme al siguiente esquema:
1
VERDÚ, Pablo Lucas: Problemática Actual de la Justicia Constitucional y del Examen de
Constitucionalidad de las leyes. Boletín Informativo de la Universidad de Salamanca. Mayo-
Octubre 1975, p. 99.
2
FIX ZAMUDIO, Héctor: La Constitución y su Defensa (Ponencia general). México, 1984,
pp. 84-85.
a) La Jurisdicción Constitucional de la Libertad (Derechos Humanos).
b) La Jurisdicción Constitucional Orgánica (Conflictos entre órganos
del Estado).
c) La Jurisdicción Constitucional de carácter internacional y comunita-
rio (determinación de competencias de los Estados integrantes y de la
propia comunidad u organización internacional de que se trate).
1. GENERALIDADES Y DERECHO COMPARADO
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Los conflictos limítrofes entre Estados, es decir, aquellos que se susci-
tan entre los diversos poderes regionales, provinciales o de entes miem-
bros, para determinar en el orden territorial el ámbito de sus respectivas
competencias, constituirán el foco principal de este trabajo.
Es obvio que todo lo referente a la admisión de nuevos Estados, la mo-
dificación del territorio de los existentes, la reagrupación de aquellos
que la buscan y la secesión de los inconformes, ha revestido cierta gra-
vedad en las federaciones del pasado. No sería de extrañar que llegue a
constituir, dentro de su especial naturaleza, un punto álgido en ciertos
países como España y su régimen de autonomías, o la misma comunidad
europea, dentro de la cual el sentido de la unificación tiende a completar
una especie de Confederación de Estado.3
3
El caso de las regiones autónomas en el país ibérico se verá posteriormente. En cuando a la
Comunidad Europea, a pesar de que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
recoge en forma persistente el principio de la Autonomía Institucional de los Estados-
Miembros, según el cual el derecho comunitario no altera las relaciones de reparto de compe-
tencias establecido en el seno de los mismos por su respectiva Constitución o Ley Fundamental,
y a pesar de que las obligaciones comunitarias se deben cumplir a través de las instancias
políticas procedentes de conformidad con el derecho interno de cada Estado, no han dejado de
presentarse casos, principalmente en la República Federal Alemana, de intentos de interven-
ción de los Lander en problemas que atañen a la misma comunidad (ver MORAWITZ,
Rudolf: La Colaboración entre el Estado y los Entes Autonómicos territoriales en la Comu-
nidad Europea. Traducción y notas de Antonio Jiménez Blanco. Madrid, 1985).
No obstante, tal problemática está lejos de afectar únicamente a los
Estados compuestos o simplemente descentralizados. Es preocupante
también en otras entidades de diversa naturaleza. Se impone, por consi-
guiente, una breve incursión en el Derecho Comparado, a los efectos
desconocer en forma sucinta las diversas soluciones enmarcadas en los
textos constitucionales.
1.2 DERECHO COMPARADO
1.2.1 Estados Unidos de América
Las herramientas y técnicas utilizadas para solucionar la problemática
en orden a conflictos constitucionales y determinar la integridad de los
territorios abarcados por los respectivos entes o estados miembros, sur-
gieron históricamente en los países federales como necesidad de resol-
ver las controversias, no sólo de los Estados miembros con el poder
central, sino también entre ellos mismos.
De allí que la Constitución Federal de los Estados Unidos de América de
1787, pudiese establecer en su Art. 3º, Sección 2ª, inciso 1º, lo siguiente:
“El Poder Judicial se extenderá a... las Controversias en

las que los Estados sean una de las partes; a las Contro-
versias entre dos o más Estados (entre un Estado y los ciu-
dadanos de otro Estado), entre Ciudadanos de diferentes
Estados; entre Ciudadanos del mismo Estado que recla-
man Tierras bajo Concesiones de otros Estados y entre un
Estado y los ciudadanos del mismo, y Estados extranjeros
(Ciudadanos o súbditos).
Este derecho de los tribunales federales fundamenta a su vez, la compe-
tencia atribuida a la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos,
en orden a declarar inconstitucionales las leyes de Congreso, tal cual
como quedó establecido en el célebre caso Marbury vs Madison.4
4
L. CRANCH, 137 (1830).
Igualmente el Art. IV, Sección 3, párrafo primero de dicho Texto Funda-
mental está redactado al siguiente tenor:
“El Congreso puede aceptar nuevos Estados en esta Unión;

sin embargo, ningún Estado podrá formarse o erigirse den-
tro de la jurisdicción de otro Estado; no podrá formarse
Estado alguno mediante la fusión de dos o más Estados o
partes de Estados, sin el consentimiento de las Legislatu-
ras de los Estados afectados y del Congreso”.
Estas dos previsiones constitucionales garantizan la integridad territorial
de cada uno de los cincuenta entes que integran ese país federal. O
como afirmó el Juez Chase de la Corte Suprema de Justicia americana:
“Los Estados Unidos de América han llegado a constituir una

unión indestructible formada por Estados indestructibles”.5
La indestructibilidad de los Estados a que alude la disposición indicada
es considerada como axioma doctrinario que tiende a legitimar la verte-
bración constitucional existente en ese país”.6
Algunos problemas se han presentado a lo largo de la historia americana
en más de doscientos años de vida del régimen constitucional respecti-
vo. Al referirse al modelo americano de justicia constitucional, Alexis
de Tocqueville en su obra magistral De la Démocratie en Amérique,7
expresa lo siguiente:
“Los americanos han confiado a sus tribunales un inmen-

so poder político; sobre todo al obligarlos a abstenerse de
5
Ver el Simposium Federalism, Mature and Emergency. Edited by Mac Mahon Arthur, New
York, 1962, especialmente p. 16 y ss.
6
Sin embargo, hay casos en los cuales, determinado Estado se ha escindido, se ha dividido en
dos entes diferentes. Por ejemplo, durante la Guerra Civil (1861-1865), Virginia luchó en
favor de la Confederación, en tanto que la población de la parte occidental del Estado apoyaba
a la Unión. Después que Virginia Occidental se separó, el Congreso aceptó el nuevo Estado
tomando como explicación el hecho de que Virginia se había rebelado.
7
Librairie de Médicis, París (sin fecha de impresión), Tomo I, p. 150.
atacar las leyes si no es por recursos judiciales, han lo-

grado disminuir los peligros de este poder”.
El Juez Hughes asienta:
“Los Estados de la Federación han formado una unión

permanente de paz con una Corte de Justicia permanente
a la que pueden llevar controversias para lograr una de-
terminación definitiva”.8
Como se ha dicho, la historia de ese país registró disputas entre Estados
por cuestiones de límites y éstas han sido arregladas por la Corte Supre-
ma en uso de su jurisdicción originarias.
Entre dichos casos podemos citar como más importantes, los siguientes:
a) En New Jersey vs New York,9 el Alto Tribunal decidió darle la razón

al Estado de New Jersey.
b) En Rhode Island vs Massachussets se trató de fijar el límite sep-

tentrional entre ambas entidades. A pesar de que Massachussets de-
signó a uno de los juristas más famosos en materia federal (Mr.
Webster), para defender sus derechos, la Corte dirimió el litigio decla-
rando sin lugar el alegato de incompetencia planteado como cuestión
previa por dicho abogado.10
c) El asunto limítrofe más significativo ocurrió en 1849, entre Iowa y
Missouri. Fue de tanta gravedad la situación que se movilizaron las tro-
pas de ambos Estados. No obstante, la Corte Suprema pudo solucionar
satisfactoriamente dicha problemática.11
8
HUGHES, Charles Evans: La Suprema Corte de los Estados Unidos. Tr. Roberto Molina
Pasquel y Vicente Herrero, México, 1946, p. 122.
9
New Jersey vs New York. (1831), 5 Peters, 284.
10
Rhode Island vs Massachussets (1838), 5 Peters, 284.
11
Iowa vs Missouri (1838), 12 Peters, 657.
1.2.2 El caso de México
La Constitución de los Estados Unidos de México estatuye en la Sec-
ción V del Art. 76, que es atribución privativa del Senado:
“Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes

constitucionales de un Estado, que es el caso de nombrar-
le un Gobernador provisional, quien convocará a eleccio-
nes conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado.
El nombramiento de Gobernador se hará por el Senado, a
propuesta en tema del Presidente de la República, con apro-
bación de las dos terceras partes de los miembros presen-
tes, y en los recesos, por la Comisión Permanente a las
mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser
electo Gobernador constitucional en las elecciones que se
verifiquen, en virtud de la convocatoria que él expidiere.
Esta disposición regirá siempre que las constituciones de
los Estados no prevean el caso”.
En el mismo sentido la Sección VI expresa que es atribución del Senado:
“Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los po-

deres de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese
fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones,
se haya interrumpido el orden constitucional mediante un
conflicto de armas. En este caso, el Senado dictará su re-
solución, sujetándose a la Constitución General de la Re-
pública y a la del Estado”.
Concluye así esa parte:
“La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de

la anterior”.
Estas dos atribuciones se consideran como las facultades exclusivas
más debatidas en la historia de ese país. Los autores mexicanos de De-
recho Constitucional han analizado hasta la saciedad las disposiciones
reproducidas, sin que exista uniformidad de criterios al respecto. Opi-
niones autorizadas como Lanz Duret,12 Tena Ramírez13 y Carpizo,14 en-
tre otras, nos colocan frente a un panorama muy heterogéneo. Pero el
criterio que prevalece ha consistido en entender dicha atribución, como
sometida a un
“mal uso desquiciante de nuestro sistema, así como con

graves defectos que en lo que dice y en lo calla presenta la
peligrosa facultad como de inaceptable aplicación, que no
es un fenómeno irreversible, sino de anomalía cada vez
más acentuada”.
La primera parte de la disposición anotada puede calificarse como po-
testad de la Cámara Alta, cuyo procedimiento se presta a irregularida-
des diversas, tal cual como se desprende de la lectura que se haga de
los anales constitucionales del país azteca.15
Conviene agregar que la Sección V del Art. 76 ya reproducido, redacta
su última parte en esta forma:
12
LANZ DURET, Miguel: Derecho Constitucional Mexicano. 2a Edición, p. 208
13
TENA RAMÍREZ, Felipe: Derecho Constitucional Mexicano. México, 1958, p. 456 y ss.
14
CARRIZO, Jorge: Sistema Federal Mexicano. En: Los Sistemas Federales del Continente
Americano. México, 1972, p. 509 y ss.
15
En la obra colectiva Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en
1984 por la Universidad Autónoma de México, se inserta un cuadro demostrativo de los
diferentes casos de aplicación de ambos dispositivos (p. 181 y ss.). Los Estados de la Unión
Mexicana han clamado desde que la norma se insertó en la Constitución de 1856, en forma
diferente, pero con el mismo objeto, por la necesidad de suprimir esta facultad del Senado. La
XLVII Legislatura del Estado de Hidalgo publicó una opinión en la cual puede leerse lo
siguiente: “Con el objeto de fortalecer el Federalismo es urgente privar al Senado de la
República, o en su caso, a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, de la facultad
que actualmente les otorga el Art. 78, fracción V constitucional, en el sentido de declarar
desaparecidos los poderes constitucionales de cualquier Estado Libre y Soberano”. El 31 de
enero de 1920, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión Mexicana declaró desapa-
recidos los Poderes del Estado de Guerrero, teniendo en cuenta la orden de aprehensión en
contra del gobernador del Estado como presunto responsable del delito de fraude, dictada por
un juez del Distrito Federal y designó gobernador sustituto dentro de la terna enviada por el
Ejecutivo Federal. El sustituto debería entregar el cargo al electo posteriormente en forma
definitiva.
“siempre que las constituciones de los Estados no prevean

el caso”.
Como dice el mismo Tena Ramírez:16
“Tiene que referirse a la declaración de que han desapa-

recido los Poderes o al nombramiento de Gobernador pro-
visional”.
Y añade:
“No es conveniente dejar que las constituciones locales

puedan dotar a un funcionario o a un organismo de la
grave facultad de declarar desaparecidos los Poderes del
Estado, pues autoridad tan grande permitiría el abuso, ya
sea para atemorizar a poderes legítimos, o bien para sos-
tener a poderes usurpadores; esa facultad debe corres-
ponder a la Federación y aún así se presta a mal uso”.
La primera parte configura jurídicamente lo que se ha llamado desde un
punto de vista general “La intervención federal en los Estados” y
existe no sólo en México, donde se conoce con el nombre, según se ha
visto, de “desaparición de los poderes”, sino también en otros países,
entre ellos Venezuela, que jurídicamente se organizan bajo la égida del
federalismo. Excedería la intención de este trabajo una referencia a to-
dos los pueblos en los cuales existe la “intervención federar”. No
obstante, podríamos mencionar a los Estados Unidos, Argentina, Brasil,
etc. En Argentina, por ejemplo, el Estado Nacional puede intervenir en las
provincias para preservar la forma republicana de gobierno en caso de
invasión extranjera o cuando las autoridades provinciales han sido de-
puestas por insurrección. Se distinguen en esa forma, las “intervencio-
nes de restablecimiento” y las “intervenciones de funcionamiento”.17
16
TENA RAMÍREZ, Felipe: Op. cit., p. 456.
17
Este aspecto de la intervención del Estado Nacional en las entidades que en general la
integran, se ha estudiado para ciertos países en la Revue de Droit Contemporain. Nº 2,
Diciembre de 1958, especialmente p. 9 y ss.
En cuanto a la Sección VI del mencionado Art. 76, se refiere a:
“resolver las cuestiones políticas que surjan entre los Po-

deres de un Estado...”
Esta norma parte del supuesto común por el cual entre los Poderes de un
Estado han surgido “cuestiones políticas”. Tal hecho es del todo diferente
al Art. 105 de la Constitución, que está registrado al siguiente tenor:
“Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la

Nación conocer de las controversias que se susciten entre
dos o más Estados, entre los Poderes de un mismo Estado
sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos
entre la Federación y uno o más Estados, así como de aqué-
llas en que la Federación sea parte en los casos que esta-
blezca la Ley”.
Conviene esta distinción, por cuanto, al existir cuestiones políticas entre
los diversos Poderes de un Estado, es la intervención del Senado la que
se conforma en los siguientes casos: a) a petición de uno de los Pode-
res; y b) de oficio, cuando se haya interrumpido el orden constitucional,
mediando un conflicto de armas (Art. 76, Sección VI).
En cambio, el Art. 105, también reproducido, confiere a la Corte Supre-
ma de Justicia la facultad de actuar en Sala Plenaria cuando una entidad
regional interponga reclamación contra otra: a) por cuestiones de lími-
tes; b) por invasión de jurisdicción; cuando un grupo de residentes en el
territorio de otro Estado incurra en violaciones que afecten la soberanía
del que se estime afectado.
Como se ha dicho, el deslinde es importante, ya que si bien las cuestio-
nes políticas entre Estados son resueltas por el Senado,18 en cambio, los
18
En México, como en los Estados Unidos y en los Estados Federales, en general, el trata-
miento de las llamadas “cuestiones políticas” escapa a la actividad jurisdiccional del Estado
(ver LA ROCHE, Humberto: El Control Jurisdiccional de la Constitucionalidad en los
Estados Unidos y Venezuela. Maracaibo, 1972, p. 54).
problemas limítrofes competen a la Corte Suprema de Justicia, la cual
en repetidas oportunidades ha declarado recursos de amparo sin lugar,
por diferencias planteadas entre Estados,19 integrantes de la Federación
Mexicana.
En otras palabras, el proceso establecido por el artículo 105 de la Cons-
titución mexicana puede calificarse, siguiendo la terminología de Carl
Schmitt,20 de “litigio constitucional”, porque se contrae a las contro-
versias entre dos o más Estados, o entre los Poderes de un mismo Esta-
do sobre la constitucionalidad de sus actos, o bien de los conflictos entre
la Federación y uno o más Estados, o en fin, aquellos en que la Federa-
ción (la entidad total de un pueblo, territorio y un gobierno), en los casos
determinados por la Ley, es parte litigante.
1.2.3 República Federal Alemana
La recurrencia de litigios entre el Poder Nacional y el Poder de las entida-
des particulares que constituyen la República Federal Alemania o Alema-
nia Occidental, no es tan numerosas como en otros Estados Federales.
No obstante, corresponde al Tribunal Constitucional, como Corte Fede-
ral, dirimir las controversias, tanto entre la Federación y los Länder,
como entre los Länder mismos. La Ley Fundamental de Bonn de 1949
(Art. 93) expresa lo siguiente:
“Art. 93. El Tribunal constitucional estatuye:
3º En caso de opiniones divergentes, relativas a las obli-

gaciones de la Federación y de los Länders (países), espe-
19
En 1926, los tres poderes desaparecidos en el Estado de Nuevo León recurrieron a la
Suprema Corte “contra el otorgamiento, por parte del Senado, del reconocimiento de una
legislatura independiente”. Los recurrentes sostenían que la concesión o subsistencia del
reconocimiento no era de la competencia del Senado, y que, por tanto, debía concedérseles el
amparo. La Corte, no obstante, declaró que el reconocimiento era un acto político, una
cuestión política, y consiguientemente carecía de jurisdicción”.(Ver CARPIZO, Jorge. Op.
cit., p. 514).
20
SCHMITT, Carl: Teoría de la Constitución. Tr. Francisco Ayala, México, 1952, pp. 131 a 139.
cialmente en lo que concierne a la ejecución por Länders

del Derecho Federal y el ejercicio del control federal”.
4º Sobre otros litigios de derecho público entre la Federa-

ción y los Länders, entre varios Länders o al interior de un
Länder, en la medida en que no existe para ellos otra vía
de Derecho”.
Como se ha dicho, compete al Tribunal Constitucional, como Corte Fe-
deral, dirimir las controversias, tanto entre la Federación y los “Länder,
como entre los Länder mismos” (Ley Fundamental de 1949, Art. 93). El
número de casos decididos no es muy alto. En efecto, de 1951 a 1983,
se dictaron 29 decisiones, o sea, menos de una por año.21
1.2.4 ITALIA Y SU DIVISIÓN EN REGIONES
Actualmente hay juristas y políticos que pretenden evitar los roces entre
el Estado Federal y los Estados Miembros, a través de una estudiada
uniformidad, lo cual dialécticamente conduce a cierta centralización pro-
gresiva. El pretexto consiste en establecer una estrecha colaboración
cada vez más necesaria.
De allí que se haya puesto en boga un tipo de Estado compuesto, el cual,
sin ser federal trate de armonizar el poder unitario en el Estado con
comunidades territoriales superiores a la provincia y dotadas de autono-
mía política mediante título expresamente emanado de aquél. Estaría-
mos en presencia de un Estado unitario regional. Es decir, la comunidad
dentro de la cual la existencia de varios poderes y de diversos entes
territoriales, dotados de autonomía política y aspectos de soberanía de
su título propio, y decidieron integrarse en una entidad superior.22
21
FAVOREU, Louis: Les Cours Constitutionelles. París, 1986, p. 37.
22
FRIEDRICH, Carl: Trends of Federal Theory and Practice. Londres, 1968, p. 125 y ss.
Como dice Larumbe Biurrum,
“Italia es actualmente el único país que cumple con todas

las características del Estado Regional.23
Dentro de esa situación, los conflictos entre el Estado y las regiones o
entre las mismas regiones, no han llegado a constituir un problema muy
significativo en las funciones de la Corte Constitucional, dado que existe
el control preventivo sobre la constitucionalidad de las leyes regionales,
bien sea a través de recursos gubernamentales o provenientes de las pro-
pias entidades regionales. No obstante, a partir de 1984 se ha observado
un crecimiento notable de estos recursos (58 en 1984 contra 31 en 1983).24
1.2.5 La Quinta República Francesa
El respeto al equilibrio que debe existir entre el Estado y las colectivida-
des particulares que lo integran (regiones); no se plantea de la misma
manera en Francia y en Italia. Sin embargo, el Consejo Constitucional
francés cumple una función esencial en la medida en que la definición
normativa de la repartición de competencias es ampliamente sometida a
dicho control.
En esta línea de pensamiento habría que señalar la jurisprudencia profe-
rida por el nombrado Consejo Constitucional desde 1974, lo cual permite
analizar con cierta precisión el alcance del diagnóstico fundamental con-
tenido en las decisiones de la institución ya nombrada.25
El Art. 62 de la Constitución francesa expresa que:
“Una disposición declarada inconstitucional no puede ser

promulgada ni aplicada. Las decisiones del Consejo Cons-
23
LARRUMBE BIURRUM, Pedro Ma.: La Región. Madrid 1974, p. 249.
24
FAVOREU, Louis: Op. cit., p. 76.
25
FAVOREU, Louis: Op. cit., p. 91.
titucional no son susceptibles de ningún recurso. Ellas se

imponen a los poderes públicos y a todas las autoridades
administrativas y jurisdiccionales”.
Ahora bien, estas decisiones pueden ser, fundamentalmente, de dos ca-
tegorías:
a) Las que conciernen al equilibrio que debe existir entre el Estado y las
colectividades territoriales que lo integran. En estos casos,
“El Consejo Constitucional cumple una función esencial

en la medida según la cual la definición normativa de la
división de competencias está ampliamente sometida a su
control”.26
b) El control preventivo de la constitucionalidad de las leyes, como siste-
ma a priori, está determinado en el Art. 61 de la Constitución, después
de la sanción de la ley y previo a su promulgación.
1.2.6 El Estado y las Comunidades Autónomas de España
En lo que se refiere a España, fue la Constitución de 1931 la primera en
establecer un mecanismo para articular en su texto la solución de las
situaciones conflictivas que pudiesen darse entre el Estado y las instan-
cias políticas territorialmente descentralizadas. Al efecto, se instauró en
ese estatuto constitucional, el Tribunal de Garantías Constitucionales,
cuya competencia se previó en los artículos 121 al 124 ejusdem.
26
No obstante, en el caso de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley del Estado de
Urgencia en Nueva Caledonia, el Consejo Constitucional rindió su decisión, tomando en
cuenta la gravedad de la situación imperante (25 enero 1985). Ver el texto reciente y actuali-
zado sobre la Justicia Constitucional que fue publicado en Francia con el título de Ánnuaire
International de Justice Constitutionelle, París 1985. Dicho texto es el resultado de las Mesas
Redondas celebradas en Aix en Provence durante los años 1984 y 1985, p. 400 y ss.
El literal c) establece que es de la competencia de dicho Tribunal:
“Conocer de los conflictos de competencia legislativa y

cuantos otros surjan entre el Estado y las regiones autóno-
mas y los de éstas entre sí”.
Durante el poco tiempo en que existió el nombrado Tribunal, se presen-
taron algunos casos de claro enfrentamiento entre las regiones y el Es-
tado. Los autores señalan como de importancia política aquel motivado
por la Ley de Contratos de Cultivos de la Generalidad de Cataluña, de
21 de marzo de 1934, aprobado por el Parlamento catalán, sin la colabo-
ración de los representantes de la Liga Catalana, quienes eran refracta-
rios a todo proyecto de reforma agraria y se ausentaron de la Cámara
en tanto de su votación. Al trasladarse el problema al Tribunal de Ga-
rantías Constitucionales, éste se abstuvo de decidir por tratarse de una
cuestión política.27
La Constitución vigente de 27 de diciembre de 1978 instituye en ese país
la jurisdicción constitucional, la cual se ejerce a través del llamado Tribu-
nal Constitucional, definida en los artículos 159 a 165 de dicho texto y la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 5 de octubre de 1979.
Entre las atribuciones de este órgano jurisdiccional aparece aquella por
la cual se debe respetar el equilibrio entre el Estado y las colectividades
que lo integran.
Como muy acertadamente apunta Garrido Falla,28 el Art. 161 de la Cons-
titución española, enumera las vías técnicas a través de las cuales se
garantiza, de una parte, la supremacía de la Constitución sobre las demás
normas con fuerza de ley; de otra parte, la defensa de la Constitución.
27
CRUZ VILLALÓN, Pedro: La Formación del Sistema Europeo de Control de
Constitucionalidad. Madrid, 1987, p. 395.
28
GARRIDO FALLA, Fernando: Comentario al Art. 161, en la obra dirigida por él, Comen-
tarios a la Constitución. Madrid, 1980, pp. 1.692-1.693.
Dentro de esa línea de pensamiento aparece en el ordinal c) la referente a:
“los conflictos de competencia entre el Estado y las comu-

nidades autónomas o de los de éstas entre sí”.
En cuanto a las formas fundamentales o mecanismos procesales, se
distinguen los siguientes:
a) El control de normas;
b) Los recursos de amparo;
c) Los conflictos constitucionales; y
d) El control previo de inconstitucionalidad.29
Correspondería al problema de la justicia constitucional, en lo que atañe
a las Comunidades Autónomas, los llamados conflictos constitucionales
de competencia; englobando tanto a los de la organización territorial del
Estado, que se suscita entre éste y las comunidades autónomas, o entre
éstas, como los que enfrentan a los órganos constitucionales del propio
Estado, y en fin, el control previo de inconstitucionalidad, tanto para la
ratificación de ciertos tratados, como para la aprobación de proyectos
de estatutos de autonomía o de leyes orgánicas.
1.2.7 La situación en otros Estados
a) Unión Soviética
En julio de 1941, el pacto de no agresión suscrito entre Alemania y la
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el 23 de agosto de 1939,
produjo los siguientes acontecimientos: 1) La división de Polonia en dos
partes: una para Alemania y otra para la Unión Soviética; 2) La guerra
29
FRIESENHANHN. Citado por GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: La Constitución
como Norma. p. 137.
ruso-finlandesa culmina con la anexión de Finlandia; 3) La incorpora-
ción de tres repúblicas y su sovietización posterior.30
La Constitución de 1977, vigente en la Unión Soviética, en sus Arts. 34,
35, que dice:
“Los ciudadanos de la URSS, de razas y nacionalidades

diferentes tienen iguales derechos”.
En cuanto a las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Art. 71 establece
quince, atribuyéndose al respecto una serie de competencias, como por
ejemplo, la del ordinal 2, que precisa,
“la determinación del tratado de las fronteras del Estado

de la Unión de URSS y la aprobación de modificaciones
de fronteras entre las Repúblicas Federales”.
Recientemente se han planteado problemas que han trascendido el ám-
bito de dichas Repúblicas, porque están cargados de nacionalismo, a
pesar de la influencia que la perestroika podría ejercer. En tal sentido,
los recientes conflictos planteados en las Repúblicas Bálticas, en Arme-
nia, Georgia y otras Repúblicas, no sólo tienen sentido nacionalista, sino
también religioso, lingüístico, etc.
b) Yugoslavia
La República Federativa Yugoslava, sancionó en 1945 su Constitución,
modificada en 1953. Conforme a ese texto, varios pueblos de diversas
nacionalidades (los serbios y montenegrianos que abrigaban en su seno
Estados nacionales independientes como Croacia, Eslovenia, Macedo-
nia y los mismos serbios, que habían sido incorporados a Estados ex-
tranjeros), constituyen un Estado multinacional de tipo federal.
30
LAVIGNE, Pierre et Marie: Régards sur la Constitution soviétique de 1977. París, 1978,
p. 136.
Como dice Djordjevic:31
“el régimen constitucional yugoslavo afirma y consolida

transformaciones políticas y sociales amplias y profundas”.
Dichos cambios pudieran, siguiendo al mismo autor, resumirse en la si-
guiente forma: a) El poder popular se organizó en un sistema político
único para todo el país; b) El nuevo sistema del poder se aplica al sector
económico del Estado y se apoya en la confianza de la mayoría del
pueblo trabajador; c) La unidad de la comunidad federal estaba asegu-
rada por la solución aportada al problema nacional, gracias a la libre
unión de los pueblos yugoslavos sobre la base de la igualdad de los dere-
chos y respeto a las diferentes individualidades nacionales.
Como se desprende de la anterior última parte, el régimen político ins-
taurado en ese país se esfuerza por conservar la unidad nacional, man-
teniendo el régimen federativo sobre bases inconmovibles que pudieron
hacer resistencia a los intentos de Stalin de dominar la vida política y la
economía de este país. Dicha tentativa chocó con la resistencia de la
enorme mayoría del pueblo, que se enfrentó con decisión y coraje con-
tra la hegemonía extranjera. Ello permitió compactar dentro de la lucha
a los pueblos disímiles que integraban la unión, por un lado, y por el otro,
aportó a Yugoslavia algo que tendría una importancia capital para su
porvenir socialista: la emancipación de la doctrina social y política que
pretendía ejercer la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.
c) La Unión Hindú
Nadie que conozca siquiera en forma superficial a la India puede hacer
abstracción de dos fenómenos, aparentemente distintos, pero íntimamente
vinculados, que son: el desarrollo de los lenguajes regionales y la pene-
tración de la religión en el fenómeno político. Ambos aspectos han sido
determinantes, sobre todo en los últimos cien años de las crisis y trans-
formaciones que se han sucedido en ese extenso territorio.
31
DJORDJEVIC, Javan: La Yougoslavie. Démocratie Socialiste. París, 1959, p. 20 y ss.
Durante la ocupación británica, el desenvolvimiento de las diversas len-
guas chocaba con el muro de las fronteras administrativas coloniales. El
imperio británico estaba interesado en impedir el crecimiento del fenó-
meno lingüístico y, por ende, el religioso. Al efecto, la conquista utilizaba
como estrategia la creación de fronteras artificiales entre las provincias,
de modo que el fraccionamiento lingüístico y religioso había sido expre-
sión de la fijación de barreras internas por los ingleses.
Así mismo, los dirigentes británicos trataron, con cierto éxito, de desviar
las corrientes lingüísticas y económicas hacia antagonismos de orden
religioso. La oposición entre hindúes y musulmanes fue la forma clásica
que utilizaron.32
Paralelamente, se utilizó una legislación represiva, como la ley sobre las
lenguas. El coronamiento de esta política de colonización fue el des-
membramiento de la India por Lord Mountbatten y su división en dos
Estados: India y Pakistán.
La división del continente hindú en esos Estados representó también,
como dice Karunakaran,33 la satisfacción del deseo de una sanción de
los musulmanes hindúes de tener un Estado separado para ellos sola-
mente. Es ese el mayor suceso tendente a subrayar el hecho por el cual
la religión ha jugado uno de los papeles más significativos en la historia
de la política hindú.
De otra parte, cuando la India conquistó su independencia, la reorgani-
zación de los Estados sobre una base lingüística llega a ser una reivindi-
cación universal. Por ejemplo, el Estado de Andhra fue creado el primero
de octubre de 1953, como producto de esa presión lingüística.
Es importante señalar también, dentro de esas presiones de tipo lingüís-
tico, que todos los Estados, al promulgarse el primer Texto Fundamental
32
PALME DUTY, Re: India Today and Tomorrow. New Dehli, 1955, p. 223 y ss.
33
KARUNAKARAN, K.P.: Religion and Political Awakening. Delhi, India, 1965.
de ese país, se reorganizan, por consideraciones de unidad lingüística34
las excepciones son Bombay, Punja, Janna y Cachimira. Bombay, por
ejemplo, es un Estado oficialmente bilingüe que comprende las regiones
de Maharastra y Goudjerat.
Los conflictos planteados a partir de la independencia de la India han
girado fundamentalmente en derredor de los problemas religiosos y
lingüísticos.
La Constitución hindú establece que la India es una Unión de Estados
(Art. l), es decir, un Estado organizado bajo forma federal. Las fronte-
ras de los Estados quedan determinadas por una ley adoptada por el
Parlamento. Dicho texto establece también todo lo referente a la ad-
misión de nuevos Estados en la Unión, la formación de los mismos, la
modificación de las fronteras o la denominación de los Estados (Arts.
2 y 3). Una tal ley no se adopta sino por recomendación del presidente
del país, previa consulta con los cuerpos legislativos de las entidades
interesadas.
Conforme al Art. 131 de la Constitución Federal, compete a la Corte
Suprema de la India, el conocer de los conflictos entre Estados o entre
la Unión y cualquiera de los Estados que la integran.
d) Nigeria
En África, la cuestión tribal domina la problemática de la mayor parte
de los países que integran ese continente. Nigeria, antiguo imperio de-
nominado en otra época Songhay, llegó a ser, junto con Ghana y Mella,
uno de los tres grandes colosos africanos.
34
En cuanto a la lengua oficial de la India es el hindú, escrito en caracteres que se originan en
el “sáncristo” (Art. 343 de la Constitución). El uso del inglés está autorizado con carácter
transitorio. No obstante, 14 lenguas son reconocidas en la Unión.
Puede afirmarse que la era republicana y la promulgación de la Consti-
tución de 1960, marcan dos de las características más impresionantes
en la vida de ese país. En cuanto a la reestructura constitucional, existe
un Presidente de la República, un Parlamento bicameral y la Corte Su-
prema Federal con sede en Lagos y cúspide del poder.
En cuanto al Régimen Federal instaurado en ese Estado africano, existe
una razón poderosa para que el federalismo haya sido adoptado en Ni-
geria: Como solución a los problemas sociopolíticos que las diferencias
tribales plantean. Ello quiere decir que la implantación del régimen fede-
ral en ese país tiene mucho que ver con la muy heterogénea estructura
de la sociedad nigeriana.35
Conforme a la Constitución vigente, la Corte Suprema de la Federación
tiene jurisdicción originaria para dirimir: a) las disputas de tipo interregio-
nal; b) las controversias entre el gobierno central y el gobierno regional.36
2. LAS CAUSAS DETERMINANTES DE UNA CORRECTA

INTEGRACIÓN DEL TERRITORIO
2.1 LOS FACTORES DE INFLUENCIA
Dentro de cualquier sistema de integración territorial, uno de los aspectos
más polémicos para la determinación de las dimensiones de los entes que
35
Dentro de Nigeria existe una multiplicidad de grupos lingüísticos. Comúnmente se denomi-
nan tribus. Hay una gran cantidad, que forman más de 5 millones de habitantes. Los tres
mayores grupos tribales en el país son los siguientes: 1) Los “Ahusas musulmanes”, que
predominantemente habitan la parte norte; 2) Los “Yorubas”, que habitan el suroeste; y 3)
Los “Ibos”, que viven en la parte sureste del país. Estas tribus mayores se localizan en cada
una de las tres grandes divisiones administrativas del país. Pero, junto a esas tribus mayores
hay otros grupos lingüísticos que forman otras agrupaciones tribales: Edos, Filnis, Gwaris,
Itskiris, Kanuris, Tivs, etc.
36
EZERA, Nalu: Constitutional Developments in Nigeria. Cambridge, 1964, p. 290.
lo forman y su integración al estado nacional, es el referente a la interpre-
tación cabal de los dispositivos constitucionales de tipo particular.37
Lo asentado anteriormente obedece, según pensamos, no sólo a las di-
versas y variadas posturas adoptadas, tanto en la doctrina como en la
praxis del derecho público para que tal estructuración sea correcta, sino
también al impacto de numerosos factores, a veces abstrusos y disímiles
entre sí.
En ese orden de motivos, la historia de los pueblos está erizada de escollos
que entorpecen la labor interpretativa de los textos, muy especialmente en
el caso de nuestro país, el cual ha atravesado etapas de federalismo, cen-
tralismo, formas mixtas y seudofederalismo, como el vigente.
Mucho se ha escrito al respecto, y existen circunstancias cuya vigencia
no escapa al más desprevenido observador. Más aún, cuando se estu-
dian desagradables episodios que han venido empedrando el camino de
nuestra historia provincial. Y si bien los mismos aparecen como intras-
cendentes para personas de elevada prosapia política de la capital de la
República, no dejan de llamar la atención dentro de este país, que es
como una nave hundida con firmeza en los procelosos y encrespados
mares del Estado de Derecho y del Constitucionalismo.
De allí que sea necesario tratar de contribuir al esclarecimiento de cier-
ta confusión existente, cuando se trata de dilucidar el tema, aplicado
ahora al régimen venezolano.
37
Conviene observar que también en el plano internacional y comunitario se plantea el
fenómeno de la integración territorial e históricamente han sido muy variadas las causas que
han prevalecido en ese tipo de estructuras. André Marchal considera como integración total,
la que comprende todo aquello que tiene como soporte un territorio y que met en jeu la totalité
de la vie sociale (MARCHAL, André: L’Integration Territoriale. París, 1965, pp. 7 y 35).
Como no se trata aquí de un estudio de Derecho Comunitario o de Relaciones Internacionales,
sino de Derecho Constitucional, dejaremos al margen los problemas de esa naturaleza, sin
dejar de reconocer el interés de la integración como proceso de conservación de estructuras
binacionales o de carácter plurinacional, desde el punto de vista económico, político y social,
etc. Todo dentro del juego de estructuras que conforman el sistema.
Dicho régimen en general, si bien admite su adhesión a determinada
ortodoxia jurídica, no renuncia a la consideración de circunstancias con-
comitantes de especial estima y significación.
Según Bidart Campos 38 hay cuatro factores, cuatro matices fundamenta-
les que tiñen con colocaciones dispares el régimen federal de un Estado:
1) Un factor mesológico, de unidad geográfica, territorial o física. En
tal sentido, la demarcación o trazados de límites, juega un papel desco-
llante y actúa como eje de rotación, como determinante de diversos re-
gímenes fiscales, administrativos, de organización gubernamental.
2) El factor ideológico, que se alimenta de sentimientos hacia “el te-

rruño”, de unidad, social y económica, de fijación telúrica, de identidad
lingüística, etc.
3) Un factor instrumental, o sea, de carácter contractual que se refie-

re a los pactos, convenios o acuerdos celebrados entre Estados, para
fijar límites, etc.
4) En fin, un factor institucional, que consiste en la introducción progre-
siva del régimen de competencias, de prohibiciones, de reservas al Po-
der Nacional, etc. Dichos hechos y características se instituyen sobre
asuntos de interés común, de discrepancias entre provincias, etc., pero
la solución está en manos del Poder Nacional, sin que sea dado a los
entes particulares decidirlos en forma unilateral.
A estas cuatro determinantes, habría que agregar el proceso histórico,
el cual en Venezuela, y sobre todo en esa materia, ha sido sinuoso y
accidentado, cumpliéndose rara vez las metas fijadas, conforme a las
previsiones y esperanzas de los grupos e individuos interesados, aun los
más lúcidos y ponderados.
38
BIDART CAMPOS, Germán: El Origen Histórico del Federalismo Argentino. Rev. El
Derecho. Tomo 48, Nº 3219, Buenos Aires, 20 de junio de 1973, p. 1 y ss.
Consideraremos estos cinco factores, con la advertencia de que su tra-
tamiento no puede ceñirse a un orden estricto en su desarrollo metodo-
lógico. En efecto, los mismos se combinan, se mezclan y se entrelazan
con acciones y reacciones de diversa categoría, imprimiendo al proble-
ma cierta complejidad y carácter heterogéneo.
2.2 EL PROCESO HISTÓRICO
Independientemente del valor que se atribuya a los factores analizados
por Bidart Campos, es evidente que, dentro de determinada situación
limítrofe –sea pacífica o conflictiva– entre entidades territoriales de Ve-
nezuela o de cualquier otro país, es recomendable un análisis vinculado
al período evolutivo en que se manifiesta.
En el caso venezolano, el discurso histórico ha estado muy ligado a los
límites de las entidades territoriales en que se ha dividido el país, antes y
después de 1810. Antes, para precisar en qué parte o lugar de la geo-
grafía se sitúa determinado pedazo de tierra. Después, con miras de
verificar cómo quedará demarcado ese espacio físico en el futuro. Esta
observación es crucial dentro del más superficial examen que se haga
para entender la división político-territorial del Estado venezolano.39
Los movimientos del 9 de abril de 1810 y del 5 de julio de 1811, parten
por la mitad el proceso histórico venezolano.40 Se cancela así una etapa
39
ARELLANO MORENO, Antonio: La Organización Política y Administrativa. En: 150
Años de Vida Republicana. Caracas, 1964, Torno II, p. 10 y ss. 4.
40
A menudo se preguntan los historiadores si es el 19 de Abril de 1810 es el punto de partida
de la emancipación americana o si ésta debe fijarse en el 5 de julio de 1811, fausto aconteci-
miento. La Academia de la Historia de Venezuela, en dictamen de 5 de mayo de 1909 (ver el
libro publicado por el Instituto Panamericano de Geografía e Historia 19 de Abril de 1810,
Caracas, 1957, p. 3 y ss.), asienta: “El Jueves Santo, 19 de Abril se desplomó en Venezuela
el coloso del despotismo, se proclamó el imperio de las leyes y se expulsaron a los tiranos”.
Ratifica así el máximo órgano de la interpretación histórica, las frases de Bolívar, quien en
memorable alocución dirigida al Ejército Libertador, con fecha 19 de Abril de 1820 dijo:
“¡Soldados, diez años de libertad se solemnizan en este día. Soldados: El 19 de Abril nació
Colombia”. También el General Francisco de Miranda, en correspondencia de 3 de agosto de
1810 dirigida a la Junta Suprema, escribe lo siguiente: “El 19 de Abril de 1810 es la época más
célebre en la historia de la Provincia de Venezuela y para los anales del Nuevo Mundo”.
de vida colonial caracterizada por la disparidad existente entre las insti-
tuciones de raigambre peninsular, que los conquistadores pretendían tras-
ladar a la América Ibérica, con las bases culturales, sociales y económicas
de carácter autóctono, secularmente arraigadas desde el poblamiento in-
dígena. De otra parte, se abre con esos hechos un interesante período de
integración territorial, cuya clave radica en la ruptura del hilo de juridici-
dad entre el pasado propio a la sociedad colonial dominante y el hecho
revolucionario, que marca un hito en la historia de estos pueblos.
Hasta entonces, ésta se venía desarrollando en forma irregular, encerrada
en peculiares moldes sociales y sometida a la influencia de abigarrados
conceptos propios al Derecho legislado y al régimen consuetudinario
vigente.
Dichos movimientos, como todos aquellos que tuvieron su epicentro en
capitales y ciudades de los antiguos dominios de ultramar, no pueden
catalogarse colocándolos en el plano de los hechos circunstanciales, ais-
lados y casuales, sino como genuina expresión de un gran conflicto cum-
plido en la América española, profundamente perturbada por el impacto
adverso de la política colonial borbónica. Es verdad, tal cual como se ha
asentado en congresos y conferencias científicas, que la revolución se-
paratista americana debe indagarse, a la luz de determinadas causas,
como un proceso complejo, vinculado a la historia universal, pero tam-
bién es cierto que es difícil formular con caracteres definitivos una teo-
ría general sobre la revolución americana y la independencia de estos
territorios.41
No cabe duda. Jamás podrá ignorarse este impulso formidable de dialé-
ctica que conduce la vida de los pueblos hacia la libertad y que arrastra
todo el orden existente a metas gloriosas.
41
No debe confundirse la terminología cuando se habla de “Teoría General sobre la Revolu-
ción Americana”. Aquí se trata de la emancipación de los pueblos de América en general y en
forma alguna la de las antiguas colonias de la Monarquía británica.
Hablando históricamente, está fuera de toda tergiversación la existencia
de acontecimientos, de actitudes que desembocan en la emancipación.
Es decir, que la Revolución americana forma parte de ese patrimonio
universal que perdurará en la memoria de los hombres.
Las bases jurídicas, como piedra angular de la Revolución americana,
quedan encerradas dentro del siguiente esquema:
1) La ilegitimidad del gobierno regentado por el imperio hispánico.

Desde que Carlos IV y Fernando VII cedieron sus derechos a Napo-
león se había producido esta ausencia de legitimidad, muy especialmen-
te en lo que respecta a la subordinación de las Indias. De un lado, José
Bonaparte era un usurpador; del otro, las juntas constituidas en la penín-
sula para combatirlo fueron un mecanismo empírico, sin ninguna base
legal para salvar la situación de emergencia que se estaba viviendo
2) A convicción en los patriotas insurgentes, según la cual la Jun-

ta Central de Sevilla era un mero hecho. En realidad esta junta rea-
lizó grandes esfuerzos para infundir en quienes pensaban en la
independencia, la idea de que se trataba de un gobierno sucedáneo del
anterior y destinado a derrocar a los invasores. No obstante, la situa-
ción se consideraba distanciada de toda apreciación que la considera-
se como legal, ya que:
“estando incorporada la América Hispana a la Corona de

Castilla, no se puede ver el medio de inducir un acto de
necesaria dependencia de la América Española a la Junta
de Sevilla, pues la Constitución no precisa que unos Rei-
nos se sometan a otros”.42
42
ZORRAQUIN, Ricardo: La Doctrina Jurídica de la Revolución de Mayo. Revista del
Instituto de Historia del Derecho. Nº 11, Buenos Aires, 1960, p. 123.
Los frecuentes conflictos y choques que se presentaron durante esa
época, entre las disposiciones aplicables a los habitantes de la sociedad
colonial iberoamericana y las diversas castas que poblaron esta parte
del continente, incluyendo a Brasil,43 llegaron a provocar la lenta elabo-
ración de la célebres Leyes de Indias. El término “ley” puede prestarse
a interpretaciones equivocadas, si se aplica a las primeras ordenanzas
de Indias. En efecto, en nuestro actual lenguaje jurídico, podrán ser asi-
miladas más bien a decretos ejecutivos, aptos para resolver un caso
determinado y concreto. Sólo en época muy posterior, la solución análo-
ga dada a casos particulares, tomó la forma jurídica de una ley.
Esta reglamentación de casos particulares, junto con la desconfianza
que los funcionarios enviados a las colonias inspiraban a la corona, lle-
varon a una multiplicación de leyes e instrucciones, a menudo de carác-
ter contradictorio. Sólo en el siglo XVIII hubo cierta clarificación jurídica
mediante la llamada Recopilación de las Leyes de Indias, a que se ha
aludido, dictada en el siglo anterior y que constituye, a nuestro entender,
un interesante cuerpo jurídico analizado por historiadores, juristas y es-
pecialistas, bajo el sugestivo nombre de Derecho Indiano.44
Es evidente que cierta normativa, propia a este régimen jurídico, sobrevi-
vió a la emancipación. Tenemos como ejemplo, el caso de la esclavitud.
Según asienta Gil Fortoul:
“Mientras duró el régimen colonial, los indios y los negros

llevaron vida de parias o de esclavos y la lucha por la
43
Existen muchas similitudes entre las costumbres y régimen de vida en las colonias depen-
dientes de la Monarquía Española y las subordinadas al Imperio Portugués trasladado al
Brasil (ver CALMON, Pedro: Espíritu da Sociedad Colonial. Sao Paulo, 1935).
44
El estudio del Derecho Indiano adquiere en las dos primeras décadas del siglo XX, cierto
apogeo y propagación. Quienes se encargaron fundamentalmente de difundirlo fueron en
España, Rafael Altamira y Crevea y la América Latina, Ricardo Levene. Ver, por ejemplo la
producción de Altamira, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Estudios
sobre las fuentes de conocimiento de la Historia del Derecho Indiano. La costumbre jurídica
en la colonización española. Revistas Nos 83, 84, 85 y 86. También de Ricardo Levene:
Introducción al Estudio del Derecho Indiano, Santiago, 1916.
supremacía social y política se circunscribió a los blancos

europeos y los criollos americanos”.45
Muchos capítulos incluidos en la “Recopilación de Indias” se ocuparon
de la situación de los esclavos. Por Cédula del año1609, éstos fueron
obligados a trabajar en las minas y la Ley 28, Título 5º del Libro VII de
la mencionada “Recopilación de Indias”, prohibía a los negros y mulatos
el uso personal de alhajas con oro o perlas. Más todavía, el uso de pren-
das de vestir confeccionadas con telas de seda.46
Esta odiosa institución, a pesar del celebre Decreto del Libertador; sub-
sistió a la independencia. La Constitución de 1821 decretó la manumi-
sión de los hijos de esclavos para listarlos en las tropas de los patriotas,
pero fue titubeante en cuanto a la institución misma. Por último, el Con-
greso venezolano de 1854 decretó la abolición completa de la esclavitud,
lo cual fue recogido por el Texto Tonstitucional de 1857 y los siguientes.
Desde entonces, el nuevo Derecho declaró libres a los esclavos que
llegasen a ingresar al territorio venezolano.47
El caso de la esclavitud es una plena demostración de la sobrevivencia
de instituciones reconocidas por el Derecho Colonial, a condición de que
el nuevo Derecho las ratificara. Pero aquellos textos cuyo reconoci-
miento se omitió quedaron anonadados, sin efecto ni fuerza legal.
En conclusión, gran parte del Derecho indiano sucumbió ante la Revolu-
ción, no sólo en su fisonomía política y social, sino también en su conte-
nido jurídico, de manera que quedaron vigentes sólo aquellos rasgos que
el Derecho Revolucionario ratificó expresamente. Las Cédulas Reales,
Corregimientos, Encomiendas y cualesquiera otros títulos que versan so-
45
GIL FORTOUL, José: El Hombre y la Historia. Caracas, 1941, pp. 2-9.
46
LONGHI, Luis R.: Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires, 1945, p. 150. Ver
también LEVENE, Ricardo: El Mundo Hispanoamericano y el Mundo de las Ideas en la
Revolución Hispanoamericana. Edit. Jurídica de Chile, 1956, p. 4 y ss.
47
Es bien sabido que la esclavitud de los negros sólo sustituyó parcialmente a la de los
aborígenes. Ver BRITO FIGUEROA, Federico: La Estructura Social y Colonial de Venezue-
la. Revista de Historia. Nº 17, Caracas, abril de 1961, p.70.
bre límites territoriales entre antiguas provincias, jurídicamente carecen
de valor, porque se hundieron en la revolución y ese naufragio fue provo-
cado por la existencia de un derecho revolucionario, un Derecho nuevo
que sustituyó al régimen jurídico existente para la época.
2.3 LA CONSTITUCIÓN DE 1811
La Constitución de 1811 fue el coronamiento de ese lento y dilatado
proceso histórico que tuvo como escenario el territorio venezolano y
cuyas acciones llegaron a diseñar episodios de interés inusitado. Fue
una Constitución que no nació de la nada. Tuvo su génesis, como diría
Hauriou, en un “movimiento constitucional” enraizado en su propio pa-
sado, fortalecido con hechos cruciales que llegaron a tatuar en sus ban-
deras un mensaje de protesta contra la dominación española, y la
extranjera en general.
Los fundamentos de esa Carta reposan en la ideología del siglo XVIII
(le siecle des lumieres), en las revoluciones que la precedieron (la re-
volución americana y la francesa), y finalmente, en parte de ese com-
plejo y abigarrado mundo del Derecho Indiano. Todo ello, dentro de un
marco de acentuada estratificación social.
Conviene investigar, a la luz de este texto, de aquellos que se inspiraron
en é1 y se abroquelaron en una juridicidad que se afincó en los princi-
pios de la ratificación y el contractualismo. ¿Cuál es el valor jurídico
de los títulos otorgados a personas de Derecho Público o de Dere-
cho Privado por el Monarca, o sus representantes legales en el Im-
perio Colonial?¿De dónde surge la legitimación actual de
Capitulaciones, Cédulas Reales, Encomiendas, etc., que precedie-
ron al hecho revolucionario de 1810?
En realidad, si se quisiera profundizar esta materia dentro de un análisis
riguroso, encontraríamos, entre otros, dos escritores, cuyas enseñanzas
pudieran contribuir a dilucidar el punto: Jean Jacques Rousseau y Em-
manuel Sieyes. Sus ideas sirvieron de piedra de toque en lo doctrinario a
la Revolución Francesa, y por ende, a todos los conflictos de ese tipo en
la América Latina.
Dice Liévano Aguirre:
“La Revolución Francesa engendró en Europa un nuevo y

formidable poder y la dinámica expansiva del mismo esta-
ba destinada a las últimas soldaduras simbólicas que pro-
longaban difícilmente la vida del Imperio Español”.48
En materia provincial, el primer Texto Fundamental de la República estableció:
“Las provincias convienen en confederarse sin nueva di-

visión que la de Caracas, con la precisa calidad de que
ésta se dividirá cuando el Congreso de Venezuela lo juz-
gue oportuno”.49
Algunas provincias que habían suscrito la primigenia Constitución del
país, tales como Caracas, Mérida, Barinas, se apresuraron a sancionar
sus propias constituciones regionales e imprimirle cierta organización a
sus gobiernos.
Mérida, que desde el 19 de septiembre de 1810 se había sumado a la
independencia, proclamó su secesión de la provincia de Maracaibo y se
unió a las ciudades de La Grita y San Cristóbal para constituirse en
forma separada.50
48
LIÉVANO AGUIRRE, Indalecio: Los Grandes Conflictos Sociales y Económicos de Nues-
tra Historia. Vol. II, Bogotá, 1978, p. 530.
49
MARIÑAS OTERO, Luis: Op. cit. p. 127 y ss.
50
Las causas de la separación de Mérida de la provincia de Maracaibo a la causa de la
independencia, no admiten un criterio unívoco por los especialistas. Dicha acción, según se
sostiene, no encontró en Maracaibo el eco deseado. Y se agrega que al llegar el momento de la
independencia, Trujillo, Mérida, La Grita y San Cristobal, al unirse a la revolución se separa-
ron de Maracaibo y formaron dos provincias, la de Trujillo y la de Mérida, que se integraban
con La Grita y San Cristóbal. El doctor Caracciolo Parra Pérez, al hablar de la separación de
Mérida, dice lo siguiente: “... Parece pues que la presión exterior haya sido la causa determi-
nante de la actitud revolucionaria asumida por Mérida. Sin embargo, es cierto que sus habitan-
tes no vivían conformes con la pérdida del rango de capital que un siglo antes había sufrido la
ciudad y no puede dudarse de que esta circunstancia influyó en la decisión que tomaran de
separarse de Maracaibo proclamando la reconstrucción de la antigua provincia con la invita-
ción de confederarse con las demás venezolanas” (ver PARRA PÉREZ, Caracciolo: Historia
de la Primera República de Venezuela. Caracas, 1959, p. 426).
Al efecto se dio su primera Constitución el 31 de julio de 1811.51
Este constitucionalismo provinciano, que arranca en 1811 con los esta-
tutos fundamentales de las entidades que inicialmente integraron la Con-
federación, se coloca bajo las premisas siguientes: a) Se pone énfasis en
el localismo territorial e institucional de las respectivas jurisdicciones; b)
Mantienen la imagen de una futura y necesaria organización de todas
las provincias en común y en un solo Estado, proclamando en algunos
casos la forma federativa; c) Estatuyen el gobierno republicano; d) Cier-
tos textos prescriben en forma expresa la separación de poderes; e)
Contienen declaraciones de derechos del hombre; f) Establecen el régi-
men del Estado confesional a favor del catolicismo; y g) En general,
guardan silencio en materia de límites territoriales.
No obstante, independientemente de pequeños aportes que el derecho
provincial ha legado al régimen jurídico, la profusión de documentos es-
critos, en los cuales las provincias diagramaron su organización local no
alcanza –según nuestra manera de ver– la trascendencia histórica e
institucional tendente a diseñar la unidad de nuestro Estado.
Como se ha dicho, la forma federal de gobierno, establecida en la Cons-
titución de 1811, nos coloca frente a una organización especial, con cla-
ro reconocimiento de la autonomía provincial y con atribuciones amplias
para éstas, las cuales, si bien no se cumplieron en la práctica desde el
punto de vista formal están impregnadas de valor político y constitucional.
Las llamadas constituciones bolivarianas de 1819 y 1821 se refirieron a
las provincias en la siguiente forma:
51
Según anota el comentarista Ernest Wolf al referirse a las constituciones provincianas, “si
la primera Constitución de Venezuela no tuvo aplicación, así mismo eran teóricas las consti-
tuciones que se dieron –al amparo de la Constitución de 1811– las provincias de Mérida y
Trujillo en 1811 y Caracas y Barcelona en 1812”. Ver Tratado de Derecho Constitucional
Venezolano. Caracas, 1945, Tomo I, p. 83.
En la de 1819 se les reconoce a todas su existencia, pero no en su con-
dición de entes soberanos, sino de unidades político-territoriales, tal como
se expresaban en tiempos de la Constitución Federal de 1811. A ello se
agrega que la Constitución de 1819 dividió el territorio nacional en diez
provincias, incluyendo a Maracaibo, Coro y Guayana, que no aparecie-
ron, por las razones indicadas, en la Constitución precedente.
En cuanto a la Carta del 1821,52 es de señalar que las provincias se
encontraban en:
“Situación atípica, en razón de que fusionaron territorios

venezolanos y neogranadinos en una sola figura político-
territorial, con sujeción a la doble dependencia política
del Vicepresidente de la República, que era el Presidente
del Departamento y al Presidente de la Gran Colombia.53
2.4 LAS SITUACIONES EXCEPCIONALES Y EL PODER

CONSTITUYENTE
El estudio jurídico de la Revolución Emancipadora de Venezuela nos
lleva a considerar lo referente a las situaciones excepcionales, lo cual
desde el punto de vista de la teoría general del Derecho Constitucional
encuentra múltiples y variadas connotaciones.54
Dentro de este enfoque, ocupa nuestra atención lo referente a la tesis
del Poder Constituyente, desarrollada en forma penetrante por Emma-
52
Esta Constitución adoptó el sistema de Departamentos para la División Territorial del
país. A Venezuela se le señalaron tres Departamentos: Orinoco, formado por las provincias
de Guayana, Cumaná, Barcelona y Margarita; el Departamento de Venezuela, con las
provincias de Caracas y Barinas; y el Zulia, con las de Coro, Trujillo, Mérida y Maracaibo.
Esta división territorial fue modificada por una Ley de 1824 y en 1826 se introdujo otra
Ley tendente a cambiar los límites territoriales entre las provincias. (Ver MIJARES, Au-
gusto: La Evolución Política de Venezuela (1810-1960). En: Venezuela Independiente. 1810-
1960. Caracas, 1962, p. 67.
53
Estudio Introductorio sobre las Constituciones Estadales. En: El Ordenamiento Constitu-
cional de las Entidades Federales. Primer Tomo, Caracas, 1983, p. 73.
54
GARCÍA PELAYO, Manuel: Derecho Constitucional. Madrid, 1951, p. 162 y ss.
nuel Sieyes, quien fue, teoréticamente hablando, el artífice de la situa-
ción de Asamblea Constituyente. Dicho análisis sirvió de base a la Re-
volución Francesa. Sus aspectos liminares incidieron de manera muy
sensible en las deliberaciones del Congreso Venezolano de 1810.55
Según Siéyes, el poder constituyente
“... es la potestad de sancionar la primera Constitución de

un estudio o de cambiar el texto vigente de la misma, invis-
tiéndola de una naturaleza fundamentalmente distinta”.56
Esta definición corresponde al Poder Constituyente Originario mien-

tras que el Poder Constituyente Derivado, Instituido o Constituido,
actúa dentro del ámbito de competencias que la Constitución fija para
los órganos gubernamentales.
La emancipación americana no fue una guerra civil. Fue un hecho revo-
lucionario y el Congreso de 1810, al sancionar la primera Constitución
del Estado, la de 1811, lo hizo como Poder Constituyente Originario.
Dicha potestad se encuentra jurídicamente ilimitada, en la medida en
que el pueblo, al constituirse primigeniamente en Estado y darse las ba-
ses de su ordenamiento jurídico, se despoja de todo condicionamiento o
limitación de carácter positivo. En consecuencia, dispone de una amplia
y discrecional actividad para establecer el régimen político más adecua-
do y regular, tanto la organización como el funcionamiento del gobierno,
así como también las relaciones entre éste y los habitantes del país.
Fue la voluntad del pueblo venezolano, en ejercicio de la soberanía, a
través del texto constitucional y legislación consiguiente, el llamado a
legitimar el régimen jurídico posterior. En tal sentido, la Constitución de
21 de diciembre de 1811, situó la titularidad del Poder Constituyente en
una perspectiva ideológica, al aplicar la celebrada frase de Sieyes, “El
55
En el libro de Paúl Bastid intitulado Siéyés et Sa Pensee (Librairie Hachette, París, 1939, p.
652), se puede encontrar un análisis extraordinario de la producción intelectual de Sieyes
56
Ibíd., p. 578
Poder viene arriba, pero la legitimidad viene de abajo”. Es en virtud

de ello, que la respuesta a la pregunta sobre el poseedor, tanto del Poder
Constituyente como de la soberanía, el cual está dotado de legitimidad y
está llamado a crear el ordenamiento jurídico, tenga que ser el pueblo.
En cuanto a las ideas de J.J. Rousseau, la parte que influyó en forma
más determinante sobre el derecho constitucional venezolano de la in-
dependencia, fue la referente a la soberanía popular.
El concepto de soberanía lo concibe el Ginebrino como “dueña del poder
constituyente, nunca de los poderes constituidos”.
La noción de voluntad general, que ha sido principio esencial en la filo-
sofía política roussoniana, le imprime necesariamente una nueva solu-
ción al problema de saber si el Estado está o no está limitado. Para él, la
voluntad general vive
“en el corazón del hombre. Ella debe ser absoluta porque

la autoridad más absoluta es aquella que penetra en el
corazón del hombre y se ejerce, no sólo sobre la voluntad
sino también sobre las acciones”.57
La Constitución de 1811 incorpora a su ordenamiento (Art. 1º del Cap.
8º) la soberanía del pueblo en un estilo tan semejante a Rousseau, que
aparece como si se estuviera leyendo una parte del “Contrato Social”:
“Después de constituidos los hombres en sociedad han re-

nunciado a aquella libertad ilimitada”.
Y más adelante:
“La soberanía es un país, Supremo Poder de reglar y diri-

gir equitativamente los intereses de la comunidad, reside
57
HOFFMAN, Stanley: Du Contrat Social a la Volonté Generale. En: Revue Internationale
d’Histoire Politique et Constitutionnelle. Nº 16, 1954, p. 301.
pues esencial y originalmente en la masa general de sus

habitantes y se ejercita por medio de apoderados o repre-
sentantes de éstos, nombrados y establecidos conforme a
la Constitución. Ningún individuo, ninguna familia, nin-
guna porción, o reunión de ciudadanos, ninguna Corpo-
ración particular, ningún pueblo, ciudad o partido, puede
atribuirse la soberanía de la sociedad que es imprescripti-
ble, inajenable e indivisible”.
No se encuentra en el Derecho Constitucional Latinoamericano una
consagración más radical de la teoría del ginebrino.58
Como se ha visto, tanto la influencia de Sieyes como la de Rousseau, al
igual que la de otros autores (Montesquieu, los enciclopedistas, Benja-
min Constant), fueron de extraordinaria significación en la ideología que
sirvió de inspiración al pensamiento constitucional de la independencia.
Pero existen algunas objeciones formuladas por el autor de Qu’est-ce
que le Tires Etat?
“si la nación estuviera ligada por la Constitución, nadie

sería competente para dirimir las diferencias que se plan-
tearen con respecto a las leyes constitucionales”.59
2.5 VALOR CONSTITUCIONAL DE LOS LÍMITES ENTRE ESTADOS
Todo criterio de eficacia supone la afiliación de la Constitución a un
sistema u ordenamiento jurídico. Cuando decimos que una Constitución
o Estatuto es válido, lo que se quiere significar es que pertenece (existe)
a un determinado sistema u ordenamiento.60
58
LA ROCHE, Humberto J.: Agnosticismo y Tradición Religiosa en el Pensamiento Consti-
tucional de la Independencia. El Pensamiento Constitucional de Latinoamérica. Caracas,
1962, Tomo II, p. 70.
59
SIEYES, Emmanuel: Qu’est –ce le Tires Etat? París, 1888, p. 68
60
QUIROGA LAVIÉ, Humberto: Derecho Constitucional. Buenos Aires, p. 58.
Tal criterio, aplicado a una institución cualquiera, sólo es sano y acepta-
ble cuando éste se inserta en cierto orden jurídico, cuya evaluación que-
da inmersa en el mundo de la Filosofía del Derecho.
La doctrina pone especial énfasis en este supuesto, y señala, que la
base de sustentación de la normatividad constitucional, supone una es-
cala de acciones protectoras de las competencias, entendiendo éstas
como la capacidad legal para actuar y dictar medidas. En este orden de
ideas, conviene aclarar que no hay derechos subjetivos de los Estados.
Sólo hay competencias, entendiendo éstas como la capacidad legal de
actuación que se le asigna a un órgano cualquiera.
Sólo hay competencias que autorizan facultades de los órganos del Po-
der Público, y bien sabido es que las competencias deben ser expresas,
según elementales principios de Derecho Público ya aceptados por nues-
tra jurisprudencia. Es decir, en materia de Derecho Público sólo se per-
mite aquello que está expresamente atribuido a un órgano del Estado, en
oposición a la norma de Derecho Privado, con arreglo a la cual lo no
preceptuado está expresamente permitido.
De otra parte, el problema limítrofe entre dos o más entidades debe ser
analizado desde un punto de vista jurídico general, sin descuidar otros
factores que concurren para su planteamiento, ya que están íntimamen-
te vinculados.
El 28 de abril de 1856 se dictó la Ley de División Político-Territorial de
la República, inspirada en las directrices del geógrafo Agustín Codazzi;
su fundamento constitucional reposa en el texto de 24 de septiembre de
1830. Ésta marca, como se sabe, histórica, jurídica y políticamente, la
separación de Venezuela de la Gran Colombia.
El ordinal 23, Art. 87, al señalar las atribuciones del Congreso, establece
lo siguiente:
“Crear nuevas provincias y cantones, suprimirlos, formar

otras de las ya establecidas y fijar sus límites según crea
más conveniente para la mejor administración, previo el

informe del Ejecutivo y de la Diputación de la Provincia a
que corresponda el territorio de que se trata”.61
No se conocen objeciones ni votos salvados de los representantes a la
Asamblea Constituyente que sancionó dicha norma. No obstante, a par-
tir de 1836 comenzaron a presentarse divergencias limítrofes entre las
distintas autoridades y diputaciones provinciales. Con el deseo de preci-
sar los límites de cada provincia y limar eventuales asperezas, la Cáma-
ra de Representantes del Congreso, reunida en Valencia en 1831, acordó
dirigirse, por intermedio del Poder Ejecutivo, a las diputaciones provin-
ciales, para que remitieran sus informes en relación a sus respectivos
territorios, con miras a dictar la Ley de División Político-Territorial que
se requería.
Dicha solicitud no fue contestada oportunamente. Ya en 1845, las con-
troversias limítrofes se hacían cada día más visibles. Todos los Estados
han confrontado estos problemas, analizados desde diferentes puntos de
vista, conforme a las constituciones y leyes vigentes. Ello impulsó a las
diferentes entidades a dictarse sus propias leyes de División Político-
Territorial.62
61
Ver el texto de esta Constitución en el libro de MARIÑAS OTERO, Luis: Las Constitucio-
nes de Venezuela, p. 123 y ss.
62
En lo que respecta al estado Zulia, su primer instrumento legal en materia de División
Político-Territorial fue promulgado el 15 de junio de 1859. Posteriormente, al constituirse el
nuevo estado Falcón-Zulia, se dictó el 16 de enero de 1883, la ley sobre esa materia en el
nuevo Estado, cuya capital fue la pequeña ciudad de Capatárida. El estado Falcón-Zulia se
disoció posteriormente en los estados Zulia y Falcón, los cuales dictaron sus propias leyes
al respecto. La primera Ley de División Político-Territorial del estado Mérida fue promulga-
da el 7 de enero de 1904. El texto respectivo aparece publicado en la Recopilación de Leyes
y decretos de la División Político-Territorial del estado Mérida, que la Asamblea Legislativa
de dicha entidad dio a la estampa el 6 de septiembre de 1977.
Conforme a este pacto,
“los Estados que formaron la República se comprometie-

ron a reconocer recíprocamente sus autonomías, a decla-
rarse iguales en entidades políticas y a conservar en toda
su plenitud la soberanía no delegada expresamente en la
Constitución”.
La significación del Pacto Federal, dentro de un federalismo ortodoxo, debe
ser la base jurídica, el eje en derredor del cual gire todo sistema o mecanis-
mo de solución en materia de controversias limítrofes entre Estados.
3. LAS SOLUCIONES PROPUESTAS
Para remediar las controversias limítrofes interestadales, se proponen
diversos mecanismos, los cuales sin hacer renuncia de su basamento
jurídico, aspiran a conciliar puntos de vista diferentes, bien de carácter
histórico, sociológico, económico, etc. Pero en todo caso, es la propia
Constitución la llamada a diseñar el procedimiento adecuado, sin que
ello pueda significar en forma alguna, la desnaturalización de valores
superiores postuladas en su texto.
La metodología a seguir consistirá en el estudio de las disposiciones
constitucionales que regulan esta materia y las dificultades que en el
devenir histórico han surgido para delimitar correctamente el asiento
geográfico de cada entidad. Debe aclararse que no se tocarán las dispu-
tas suscitadas entre distritos o municipios dentro de un mismo Estado, ni
mucho menos, los problemas limítrofes con otros países (Colombia y
Guyana). Tal tratamiento desbordaría las limitaciones impuestas al em-
prender este trabajo.
3.1 PROCEDIMIENTOS PARA DIRIMIR CONFLICTOS LIMÍTROFES

INTERESTADALES
Históricamente hablando, se han indagado en las fuentes bibliográficas
diversas fórmulas propuestas para resolver pleitos entre Estados colin-
dantes. Podemos mencionar las siguientes:
1) El Arbitraje: En Venezuela, ha correspondido al Ejecutivo Federal, la
designación del Tribunal de Arbitraje. El laudo arbitral tiene carácter obli-
gatorio para ambas partes. Ejemplo, la Constitución de 1904, instaura el
arbitraje corno tribunal especial nombrado por el Ejecutivo Federal.
2) La decisión sobre esta materia queda en manos del Congreso Na-
cional, previa consulta a las diputaciones, provinciales o cuerpos legis-
lativos de los Estados interesados en dilucidar el problema. Por ejemplo,
la Constitución de 1830.
3) Nombramiento por el Ministerio de Relaciones Interiores de Comi-
siones de Avenimiento. Este mecanismo, es decir, de carácter extraju-
dicial pero puede considerarse como una forma de llegar a un arreglo
conciliatorio. Ejemplo: En 1946, el Ministro de Relaciones Interiores
designó una comisión especial para analizar un problema limítrofe entre
Zulia y Mérida.
4) Intervención del Poder Judicial, que puede atribuirse a un tribunal
cualquiera (Constitución de 1811) o al más alto tribunal de la República
(Constitución de 1961).
5) Sistema mixto, que confiere a cualquiera de las entidades involucra-

das, la posibilidad de acudir por ante el Congreso, el Ejecutivo Federal o
el más alto tribunal de la República, cuando las partes en conflicto no
pueden avenirse pacíficamente. Ejemplo: Constitución de 1864.
3.2 DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
¿Cuál ha sido la evolución en esta materia, en lo que concierne a las
diferentes Constituciones del país?
El Texto Fundamental de 1811 atribuye al Poder Judicial, sin determinar
el órgano competente,
“Las diferencias en que el Estado Federal tenga o sea parte,

las que se susciten entre dos o más provincias, entre una
provincia y uno o muchos ciudadanos...”
Conforme al Ordinal Quinto, Art. 2º, Sección Segunda de la Constitu-
ción de 1819, corresponde a la Corte Suprema de Justicia ejercer las
funciones de Tribunal de Primera Instancia.
“en las diferencias o pleitos que le suscitaron entre una o

muchas o entre provincias o entre...”
En la Constitución de 1821 o Constitución de Cúcuta, no se establece
procedimiento judicial para dirimir las controversias entre departamen-
tos, provincias o cantones, pero se le confiere al Congreso (Atribución
Vigésimo segunda), la facultad de:
“Fijar los límites de los departamentos, provincias y de-

más divisiones del territorio de Colombia como sea más
conveniente para su mejor administración”.
La Constitución de 1830 le atribuye al Congreso, tal cual como se dijo, la
facultad de fijar límites de entidades, pero previa consulta con el Ejecu-
tivo Federal y con la provincia de que trate, el cambio del territorio.63
El Estatuto Constitucional de 1857 dice que son atribuciones del Congreso.
“Dividir el territorio y determinar lo conveniente para su

mejor administración, creando o suprimiendo provincias,
cantones y parroquias, previo el informe del Poder Ejecu-
tivo” (Ordinal 7º, Art. 38).
Como se ve, no se requiere, en este caso, ni el informe ni la consulta de
la provincia afectada.
La Constitución democrática sancionada por la Convención de Valen-
cia, en 1858, consagra el derecho de las provincias a ser consultadas en
63
Dicha disposición dice así: “Crear nuevas provincias y cantones suprimirlos, formar otros
de los establecidos y fijar sus límites, según crea más conveniente para la mejorar administra-
ción, previo el informe del Poder Ejecutivo y de la Diputación de la provincia a que corres-
ponda el territorio de que se trate”. (Mariñas Otero. Op. Cit., p. 236)
materia de límites. El artículo 82, ordinal 24 de dicho estatuto establece
entre las atribuciones del Congreso:
“Crear nuevas provincias, precediendo la petición de los

Concejos Municipales y el Informe de las Legislaturas Pro-
vinciales... (destacado nuestro).
A ello se agrega que el Congreso Constituyente de 1864, producto de la
Revolución Federal, sancionó con fecha 22 de abril de 1864, una nueva
Constitución. Conforme al Art. 12 de ese código fundamental, se esta-
blece que las provincias suscriben un pacto federal, según el cual:
“Los Estados que formaron la República se comprometie-

ron a reconocer recíprocamente sus autonomías, a decla-
rarse iguales en entidades políticas y a conservar en toda
su plenitud la soberanía no delegada expresamente en la
Constitución”.
También se estipuló en dicha Constitución un nuevo artículo conforme al cual:
“Los Estados limítrofes pueden, mediante convenios que

aprueben sus respectivas legislaturas, modificar su común
frontera, haciéndose recíprocamente las compensaciones
o cesiones de territorio que tengan a bien”.
La misma Constitución de Estados 1864 establece como obligación de
los Estados:
“a definir y someterse a la decisión del Congreso, Ejecuti-

vo Nacional o Alta Corte Federal, en todas las controver-
sias que se susciten entre dos o más Estados, cuando no
puedan avenirse pacíficamente, sin que en ningún caso
pueda un Estado declarar guerra a otro Estado. Si por
cualquier causa no designaren el árbitro a cuya autoridad
se someten, lo quedan de hecho a la del Congreso.
No obstante, entre las atribuciones de la Alta Corte Federal, aparece la
siguiente:
“Declarar cual sea la ley vigente cuando se hallen en co-

lisión las nacionales entre sí, o éstas con las de los Esta-
dos o las de los mismos Estados”.
Se instaura así, dentro del recurso jurisdiccional de la constitucionalidad
de las leyes, la posibilidad de accionar de nulidad los textos legales de
los Estados que colidan entre sí.64
También el Estatuto Constitucional de 1864 estipula el mismo principio.
En las bases de la unión se obliga a los Estados a ceder a la nación el
terreno que se necesita para el Distrito Federal.
Tales postulados fueron reiterados por las Cartas de 1874, 1881, 1893 y
siguientes, hasta la de 1901, en que se establece un novedoso procedi-
miento para unirse dos o más Estados, a los efectos de formar uno solo,
con intervención de los dos concejos municipales. Así mismo, se desgaja
el dispositivo que desde 1864 confería, no sólo al Ejecutivo Nacional,
sino también al Congreso y a la Alta Corte Federal, la potestad de diri-
mir las controversias limítrofes y otorga dicha atribución sólo a la Corte
Federal, pero como procedimiento supletorio cuando no se pudiese lle-
gar al arbitraje (Ordinal 26 del Art. 6).
La Constitución del 27 de abril de 1904, dice así:
“Las controversias pendientes entre los Estados Táchira,

Mérida y Trujillo con el Zulia, entre los de Aragua y Cara-
bobo, y cualesquiera otras que existan entre los Estados
por razón de límites generales, serán resueltas por el Tri-
bunal de que trata el Art. 126 de esta Constitución”. (Art.
3º, Ordinal 2º).
64
El control expreso de inconstitucionalidad se inscribió por primera vez en Venezuela en el
texto de 1858 (Art. 113, ordinal 8º).
El Art. 126 expresa:
“Las controversias existentes entre los Distritos por razón

de sus límites y las que en lo sucesivo surgieron por la
misma causa, serán sometidas por los Estados respectivos,
para su decisión, a un Tribunal de árbitros arbitradores
de libre nombramiento del Ejecutivo Federal”.
El Art. 5º de la Constitución de 1909 reprodujo dicha disposición, con-
forme a lo siguiente:
“Las controversias pendientes y cualesquiera otras que

existan entre los Estados por raz6n de sus limites genera-
les, serán resueltas por el Tribunal de que trata el Art. 144
de esta Constitución”.
Dicho dispositivo establece la necesidad del arbitraje.
El sistema de árbitros nombrados por el Ejecutivo Federal subsistió en el
Estatuto Provisional de 1914, y en las Constituciones de 1914, 1922,
hasta el texto de 1925, del cual dice en su Art. 11, lo que sigue:
“Las controversias existentes entre los Estados, por razón

de sus límites, y las que en lo sucesivo surgieren por la
misma causa, serán decididas por la Corte Federal y de
Casación mediante el procedimiento que paute la Ley”.
En este Texto Fundamental se confiere por primera vez a nuestro más
Alto Tribunal, por la vía de los litigios constitucionales, la potestad de
dirimir los pleitos fronterizos entre estados.
Tales disposiciones fueron reproducidas textualmente en los posteriores
estatutos constitucionales, hasta 1936, en que no sólo se dijo lo mismo
en la parte referente a territorio y división política, sino que en las atri-
buciones de la Corte Federal y de Casación, se introduce una norma
concebida así:
“15) Dirimir las controversias sobre límites entre las diver-

sas Entidades Federales”.
La misma norma se inscribió en los cánones constitucionales de 1945.
La Constitución de 1947 estatuye un principio de singular importancia
en su Art. 4º, al determinar que los Estados
“Conservan sus límites que tienen actualmente. Una ley

especial precisará dichos límites, ateniéndose a la división
establecida por la Ley de 28 de abril de 1856 y a las modi-
ficaciones vigentes para la fecha de esta Constitución”.65
No obstante, se eliminó la enunciación del principio que establece entre
las facultades del Alto Tribunal lo referente a esta materia.
En cuanto a la Constitución de 1953, no aparece esta materia en la parte
preliminar, pero el Art. 133 le confiere la atribución a dicho Alto Tribunal.
3.3 LAS DIVERGENCIAS LIMÍTROFES INTERESTADALES
A manera de ejemplo y sin pretender agotar el tema, se hará mención
de algunos problemas fronterizos entre entidades de la República. Al
efecto, hemos investigado los más importantes asuntos planteados, sin
que ello entrañe una toma de posición al respecto, ni mucho menos, una
descripción detallada de caso.66
a) Problemas limítrofes entre los estados Anzoátegui y Guárico
En 1930, los estados mencionados llegaron a un convenimiento por ante
la Corte Federal y de Casación (Sala Federal, Política y Administrati-
65
Dicha ley no fue nunca dictada. El corto lapso de duración de dicho texto, impidió que sus
progresistas prescripciones fuesen desarrolladas.
66
La Dirección de Cartografía Nacional dio a conocer recientemente (1984) un documento
intitulado “Notas Explicativas de los Problemas de las Zonas en Discusión y sus Posibles
Soluciones”. De su texto hemos tomado algunos elementos para este trabajo.
va). En ese acuerdo se precisaron los linderos discutidos por ambas
entidades. Pero los términos de dicho compromiso no fueron respetados
y el problema subsistió. En 1965 se efectuó en la sede del Grupo Escolar
de San Rafael de Laya una reunión con participación de comisiones de
la Gobernación y Asambleas Legislativas de las entidades involucradas,
conjuntamente con el Comisionado de la Dirección de Cartografía Na-
cional, señor Rafael Plessman. Se llegó a un nuevo acuerdo y se levantó
el acta respectiva. El conflicto persiste hasta el presente, a pesar de la
proposición formulada últimamente por Cartografía Nacional.
b) Divergencias entre los estados Falcón y Lara
El diferendúm se produce porque ambas autoridades estadales dictaron
leyes de División Político-Territorial que designan como límite una línea
que va por la fila de Lomo de Caballo hasta El Cerrón y, según se dice:67
“el estado Lara ejerce su jurisdicción dentro de un lindero de hecho que
está muy al norte de la mencionada fila de Lomo de Caballo.
c) Diferencias entre los estados Falcón y Yaracuy
La causa de este problema estriba en que, con motivo de la separación
del estado Yaracuy de estado Lara, y por cuanto el Distrito Silva del
estado Falcón reclama la exactitud de su lindero, ignorado por la Ley de
División Político-Territorial del estado Yaracuy, se plantea ahora la con-
veniencia de fijarlo y determinarlo dentro del estado Falcón.
d) Controversias entre los estados Zulia y Falcón
El 24 de mayo de 1927 el abogado doctor Carlos Henrique Maury, en su
carácter de apoderado de la New England Oil Corporation Limited,
presentó por ante la Procuraduría General de la Nación (hoy de la Re-
pública), un escrito señalando que existe controversia limítrofe entre los
estados Falcón y Zulia, lo cual impide la correcta demarcación de las
67
Dirección de Cartografía Nacional. Notas citadas.
parcelas solicitadas en concesión de hidrocarburos por dicha empresa
canadiense. Se trata aquí de determinar el curso del río Cocuicita, como
límite entre el Distrito Miranda del estado Zulia y el Distrito Buchivacoa
del estado Falcón.
El Procurador General le dio curso al referido escrito conforme a lo
dispuesto por el Art. 63 de la Ley Orgánica de la antigua Corte Federal y
de Casación, enviando copia del mismo a los presidentes (actuales gober-
nadores) de dichos estados y a la Corte Federal y de Casación (hoy Corte
Suprema de Justicia), la cual lo admitió conforme a Derecho.
Debe advertirse que para esa fecha el estado Falcón, por órgano de su
Presidente, decidió llevar conforme al Art. 11 de la Constitución vigente
en ese momento (1925), el asunto por ante el Máximo Tribunal. También
el estado Zulia se dio por citado en el litigio y nombró como sus aboga-
dos a los doctores R. Cabrera Malo y Pedro París.
El procedimiento se paralizó por circunstancias que se ignoran y no se
tienen noticias de que el mismo se haya reiniciado.
Últimamente se ha replanteado por la Asamblea Legislativa del estado
Falcón el caso del río Cocuiza, que es de curso intermitente (se seca y
luego reaparece) y que, con la construcción de la carretera Falcón-Zu-
lia, ha sedimentado prácticamente su cauce dividiéndose en caños, lo
cual complica la situación.
e) Controversias limítrofes entre los estados Lara y Portuguesa
También ha existido un problema que hoy está en vías de solución, debi-
do a los buenos oficios de la Dirección de Cartografía Nacional.
f) Divergencias de límites entre los estados Lara y Trujillo
En 1923 se dictó un Laudo Arbitral sobre la zona del Alto del Paují y el
Puente Villegas, pero los árbitros no consideraron el planteamiento en
toda su extensión territorial. Ello obedeció a que, en gran parte, se trata
de una zona selvática, de difícil penetración. Posteriormente, el estado
Trujillo ha reclamado insistentemente cierta zona supuestamente ocupa-
da por Lara, entidad que esgrime su argumentación fundamentada en
dicho laudo, con el agravante de que ambos estados han creado nuevos
municipios sobre un mismo territorio.
g) Diferéndum entre los estados Lara y Yaracuy
En este caso, las diferencias entre terratenientes, por un lado, y las ligas
campesinas, por el otro, han provocado disputas sobre la finca “Nona-
vana”. Lo complejo del caso es que existe idéntica descriptiva de límites
en los respectivos textos legales de División Político-Territorial.
i) Conflictos territoriales entre los estados Mérida y Zulia
Desde los años siguientes a la emancipación, el estado Mérida, bien como
entidad independiente, bien como parte o sección del antiguo estado Los
Andes, ha aspirado, con base en supuestos títulos coloniales, a todo el
territorio que forma la zona costera del Sur del Lago de Maracaibo.68
En efecto, el estado Los Andes planteó en 1890 un presunto derecho
sobre todas las costas del Sur del Lago de Maracaibo,69 y más tarde
68
Debe observarse que en el libro de investigación histórica, recientemente publicado por la
Asamblea Legislativa del estado Zulia y el Centro Histórico de la Universidad del Zulia,
intitulado: “Acuerdos, Leyes y Decretos de la Asamblea Legislativa del estado Zulia. 1857-
1908, Maracaibo, 1988, cuyos autores son las profesoras Arlene Urdaneta Quintero y Nury
Pineda Morón, se mencionan actividades de la Asamblea Legislativa del estado Zulia como
éstas: 6 de febrero de 1867, que dice así: “Previo estudio de la solicitud que hace el estado
Mérida para que se anexe su territorio al Estado Soberano del Zulia, se aprueba el informe
favorable y le acuerda su anexión”. “Mérida coma Sección del Zulia, se regirá y organizará por
su Constitución”. Archivo Histórico del Zulia, 1867, 4.1.21. Con fecha 28 de febrero de 1867
se dicta el acuerdo que “autoriza al Presidente del Estado Soberano del Zulia para arreglar la
anexión que pueda solicitar cualquier Estado limítrofe”. (pp. 52-53). Aun cuando no dispo-
nemos de mayor información sobre las causas de estas decisiones, parece ser que se vieron
impulsadas y estimuladas, por la instauración en el país de un Estado Federal en la Constitu-
ción de 1864, por la facilidad que los nuevos dispositivos ofrecían para anexiones y fusiones
de Estados. Aun cuando tampoco conocemos testimonios históricos de que la incorporación
llegase a funcionar en la práctica con la debida regularidad.
69
Documentación anexa al trabajo mecanografiado del doctor Luis Ovido Quiroz. Estudio
sobre los Límites Territoriales del estado Zulia. Cámara de Comercio de Maracaibo, Maracaibo,
1955.
dictó un acto legislativo para ocupar el municipio Rafael Urdaneta del
estado Zulia.
Dichas pretensiones fueron rechazadas por el gobierno de esa entidad,
pero al disolverse el estado Los Andes en las tres secciones que lo
integraban, el estado Mérida afincó sus aspiraciones en el Distrito Su-
cre del estado Zulia. En 1904, se firmó el Tratado impuesto por el dicta-
dor Cipriano Castro, que obligó al estado Zulia a ceder el llamado
“Corredor de Palmarito”,70 y que la Constitución de 1909 ratificó en su
texto, en estos términos:
“Estado Zulia, constituido por el antiguo estado Maracai-

bo sin la parroquia Independencia”.
El Texto Constitucional de 1922 prevé en su Art. 2º:
“Los límites generales de cada Estado son los que actual-

mente tienen y se determinan por los que señaló a las anti-
guas provincias la Ley de 28 de abril de 1856, salvo las
modificaciones establecidas en la Constitución sanciona-
da por el Congreso Nacional el 4 de agosto de 1909 y
mandada ejecutar el 5 de agosto del mismo año...71
Pero el Tratado de Palmarito, al contrario de lo que se esperaba, lejos de
poner fin a la disputa, no hizo sino estimularla y reactualizarla. Al efec-
70
Desde la fecha del Tratado impuesto por Castro, las constituciones del estado Zulia hasta
la vigente, conservan esta norma, “El estado Zulia se reserva los derechos que tiene sobre el
antiguo municipio Independencia del Distrito Sucre, o sea, Palmarito (Art. 127 de la Consti-
tución de 23 de enero de 1989, en vigor). En la misma forma, la Ley de División Político-
Territorial del estado Mérida expresa como parte del Art. 2º, al determinar el territorio del
Estado “al que se agregó el del Municipio Independencia, antigua Parroquia Independencia,
que lo fuera atribuido al Estado por la Constitución Nacional de los Estados Unidos de
Venezuela del 5 de Agosto de 1909” y termina así: “Esta determinación no implica renuncia
a los derechos del estado Mérida al territorio comprendido hasta las aguas nacionales del Lago
de Maracaibo, así como a cualquier otro que le corresponda por justo título”. (Ley de
División Político-Territorial de 7 de enero de 1986).
71
MARIÑAS OTERO: Op. cit., p. 483.
to, en 1912, 1946 y 1953, surgieron dudas y controversias, en orden a
determinar con exactitud los linderos entre ambos estados.
En 1912 la situación empeoró, avivada por terratenientes y latifundistas,
quienes, quizás por ignorancia o por mala fe, hacían solicitudes de tie-
rras por ante el órgano competente, con desconocimiento de los linderos
de demarcación entre ambos estados.
En 1927 se planteó una controversia de singular significación, con rela-
ción, a los límites del estado Mérida, el cual se empeñó en ratificar en su
Ley de División Político-Territorial: por el norte, “las aguas del Lago de
Maracaibo”.
Este problema tuvo como causa fundamental la delimitación de una con-
cesión petrolera solicitada en la época, y como se quería certeza jurídica
en cuanto a la precisión limítrofe del asiento geográfico, el Presidente
del estado Mérida se dirigió al Procurador General de la Nación, quien a
su vez planteó el caso por ante la Corte Federal y de Casación. De su
parte, el Presidente del estado Zulia rechazó los alegatos producidos por
el representante del estado Mérida. El Primer Tribunal de la República
conoció del caso, pero nunca dictó sentencia.72
En 1946 surgió la llamada cuestión de Arapuey, que el Zulia reclamaba,
como de su jurisdicción, mientras el estado Mérida ha considerado se
trata de parte de su territorio. El Ministro de Relaciones Interiores tomó
cartas en el asunto y ordenó nombrar una comisión especial integrada
por representantes de ambos estados y del Ministerio de Relaciones
Interiores,
“a fin de que estudien las desavenencias respecto de los lími-

tes entre los dos estados en esa particular región limítrofe”.
72
Documentación anexa al trabajo mecanografiado del doctor Luis Ovidio Quiroz. Op. cit.,
p. 247.
Así fue comunicado el 23 de marzo de 1949 por el ciudadano Ministro
de Relaciones Interiores. Pero el conflicto continuó hasta el 20 de mar-
zo de 1950, cuando el Ministro de Relaciones Interiores se dirigió al
gobernador del estado Zulia ordenando
“mantener el statu-quo, hasta tanto, en su debida oportuni-

dad los Cuerpos Legislativos de los estados interesados se
abocaran al estudio y solución”.73
No obstante, las divergencias prosiguieron. Al efecto se presentaron
conflictos de jurisdicción, con respecto a los caseríos Alguacil, San Ra-
fael y Playa Grande para determinar si las autoridades actuales en de-
terminados casos debían atribuirse a la jurisdicción de Mérida o de Zulia
En el año de 1950, las autoridades del municipio Mesa del Distrito Tovar
del estado Mérida, trataron de imponer su jurisdicción, en el territorio
perteneciente al municipio Santa Cruz del Distrito Colón, pretendiendo
desalojar a un grupo de pequeños agricultores establecidos en las már-
genes del Caño de Onia. El problema fue resuelto satisfactoriamente a
nivel estadal.
En 1958, después del advenimiento de la democracia, han resurgido los
problemas limítrofes entre ambos estados de la República. El debate de
la división político-territorial se ha reactualizado en varias ocasiones.
En 1966 y en 1983 hubo necesidad de nombrar sendas comisiones
por ambas entidades para encontrar fórmulas de avenimiento sobre
el problema.
Lamentablemente, estas soluciones no dieron el resultado apetecido y
en el último diferéndum planteado sobre la ocupación del caserío “Los
Naranjos” por autoridades merideñas, la Asamblea Legislativa del esta-
73
Documentación anexa al trabajo mecanografiado del doctor Luis Ovidio Quiroz. Op. cit.,
p. 247.
do Zulia convocó al gobernador del estado, doctor Omar Barboza, para
que expusiera en qué situación se encontraba dicha problemática.
En el informe especial del gobernador Nº 00-521 de 1988, se relata todo
el proceso del diferéndum desde 1984, hasta la decisión de ordenar al
Procurador General del Estado que acuda por ante la Corte Suprema de
Justicia para que dicho Alto Tribunal dirima, no sólo la controversia limí-
trofe sino también la nulidad del Tratado impuesto por Castro, al cual se
aludió anteriormente.
j) Diferencias entre los estados Portuguesa y Barinas
Existe una controversia entre estos dos estados, como consecuencia de
los llamados desparramaderos del río Guanare, para identificar el curso
del mismo. La Dirección de Cartografía Nacional revisó la situación y
dio una opinión que ha pasado a las asambleas legislativas respectivas,
las cuales discuten el caso en todas sus facetas.
k) Controversias entre los estados Portuguesa y Cojedes
En 1975, la Dirección de Cartografía Nacional ha venido tratando con
las asambleas legislativas de ambos estados, la posibilidad de llegar a un
acuerdo sobre las confusas descripciones de linderos entre las entida-
des mencionadas.
l) Diferencias entre los estados Aragua y Carabobo
La situación limítrofe entre estas circunscripciones venía planteada desde
hace algún tiempo. El 31 de enero de 1917 se dictó el llamado Protocolo
de Maracay, en el cual los plenipotenciarios de ambos estados llegaron a
un acuerdo sobre esa problemática. Dicho instrumento fue aprobado por
las asambleas legislativas de los estados mencionados, es decir, de Ara-
gua y Carabobo, con fechas 27 de febrero y 2 de marzo de 1917, respec-
tivamente. La Constitución de 1922 recoge en su texto este acuerdo.74
74
MARIÑAS OTERO: Op. cit., p. 578.
ll) Divergencias limítrofes entre el estado Zulia y el estado Táchira
Con fecha 29 de marzo de 1901, el Presidente de la República, Cipria-
no Castro, dictó un decreto nombrando una comisión con miras a diri-
mir los problemas limítrofes entre los estados Maracaibo (Zulia), Mérida
y Táchira.
Entre los considerandos de dicho acto administrativo se establece, la
necesidad de
“facilitar el término cordial y equitativo de esas contro-

versias, entre Estados ligados por estrechas afinidades his-
tóricas, políticas y comerciales”.75
En cuanto a las divergencias entre Táchira y Zulia, se dividen en dos
etapas:
1) El Concejo Municipal del Distrito Vargas de la Sección Táchira del
estado Los Andes, se dirigió al Gobierno del estado Zulia expresando
que se iba a solicitar un deslinde judicial para delimitar tierras, las cuales
según dicho cuerpo edilicio, pertenecían al nombrado Distrito Vargas.
Dicha solicitud fue revocada por el estado Los Andes. Al efecto, se
argumentó su evidente ilegalidad.
2) En la Ley de División Político-Territorial del Estado Táchira, sancio-
nada el 5 de marzo de 1917, esta entidad prolongó su jurisdicción hasta
las orillas del Lago de Maracaibo. Se fijó como límite común con dicho
estado el curso del río Escalante, a partir de su desembocadura en el
lago. Paralelamente, el estado Mérida determinó también el curso de
ese río, como su límite con el Táchira. El conflicto de límites se planteó
entre Táchira y Mérida y fue resuelto por Laudo Arbitral de 5 de no-
viembre de 1924, pero como en esta divergencia no fue parte el Estado
Zulia, la decisión no lo afectó en forma alguna.
75
QUIRÓS, Luis Ovidio: Estudio sobre Ejidos. (Los Ejidos del Estado Zulia). Caracas, 1960,
p. 170 y ss.
m) Problemas entre los estados Trujillo y Zulia
En el año de 1850 el Congreso Nacional, conforme a la disposición con-
tenida en el Art. 87, Ordinal 23 de la Constitución vigente de 1830,76
reconoció a favor del estado Trujillo una zona hasta el litoral lacustre,
con extensión considerable, comprendida entre los ríos Pocó y Motatán
de Los Negros. Parece ser que en este caso hubo determinada aprecia-
ción unilateral del Congreso, la cual dejó maniatada a la provincia de
Maracaibo, a pesar de la serie de documentos e informes presentados
por el gobierno respectivo.
El asunto se ha reactualizado y lo constituye el río Motatán, el cual, en
toda su historia ha tenido muchos cauces para su desembocadura en el
Lago de Maracaibo. En tal sentido, mientras la Ley de División Político-
Territorial del estado Zulia hace referencia al Caño Carrillo, como con-
vergencia final del río Motatán de Los Negros, la Ley de División
Político-Territorial del estado Trujillo, reclama como lindero la desembo-
cadura del río Motatán de Los Negros. No hay, sin duda alguna, identi-
dad de lindero en ambas leyes.
Este problema data del año de 1839 y en diversas ocasiones, ambas
entidades han designado sendas comisiones de avenimiento, cuyas ac-
tuaciones están reproducidas en el libro del doctor Luis Ovidio Quirós,
Estudio sobre Ejidos ya citado.77
En 1954 y posteriormente, en época reciente, dicho caso ha revivido.78
76
Dicha disposición dice así: “Crear nuevas provincias y cantones, suprimirlos, formar otros
de los establecidos y fijar sus límites, según crea más conveniente para la mejor administra-
ción, previo el informe del Poder Ejecutivo y de la Diputación de la Provincia a que corres-
ponda el territorio de que se trata”. (MARIÑAS OTERO: Op. Cit. p. 236).
77
En este libro, existe profusión de datos documentales sobre el problema de delimitación
territorial entre ambos Estados. (Ver p. 46 a la p. 189).
78
La Constitución vigente del Estado Trujillo, de 30 diciembre de 1936 estatuye en su Art. 16.
“En caso de dudas, diferencias o controversias sobre los límites generales del Estado, el Gober-
nante del mismo acordará con el Gobernador de la jurisdicción extraña para resolverlas por
medios amistosos; pero si no fuere posible alcanzar por tales medios la solución del asunto, se
someterá la cuestión la Ejecutivo Federal, según lo dispuesto en la Constitución Nacional”. En
su última parte, esta disposición incurre en un anacronismo, ya que no es actualmente el Poder
Ejecutivo Nacional el llamado a dirimirlo sino la Corte Suprema de Justicia.
n) El Distrito Federal y el estado Miranda
En este país, después de la Guerra Federal, el Texto Constitucional de
1864 ordenó la creación de un Distrito Federal, el cual se organizaría
por ley especial. Así lo expresó el Art. 143 en estos términos:
“... Erigir y organizar el Distrito Federal en un territorio

despoblado que no excederá de diez millas cuadradas y en
que se edificará la ciudad capital de la Unión...”
“Esta disposición se tomó de la Sección VIII, párrafo 17

del Art. 1º de la Constitución de los Estados Unidos. Así se
construyó la ciudad de Washington en el Distrito Colum-
bia, cesión de los Estados Maryland y Virginia.79
En Venezuela, la aspiración de los constituyentes de 1864, no llegó a
plasmar, a diferencia del Brasil, donde se edificó la ciudad de Brasil y el
Distrito Federal, como sede de los poderes públicos.
Originariamente, el Distrito Federal fue ocupado por los departamentos
de Caracas, Maiquetía y La Guaira, como sede provisionalmente erigi-
da. Así se ratificó en Ley de 1865 sobre fijación del Distrito Federal.
Lamentablemente, a pesar de las buenas intenciones de los gobiernos y
sin mencionar las pugnas entre las ciudades de Caracas y Valencia, para
constituirse en capital de la República, la Constitución de 1901 reconoce
definitivamente a la ciudad de Caracas como capital y ratifica la sepa-
ración completa de los mencionados departamentos del extinguido esta-
do Caracas, antigua Provincia de Caracas.
El problema territorial del Distrito Federal adquirió en los últimos años,
desde el punto de vista limítrofe, dos connotaciones que interesa señalar:
79
WOLF, Ernest: Op. Cit., Tomo I, p. 107.
1. La penetración progresiva, hoy masiva, de la población de Caracas
en jurisdicción territorial del estado Miranda, principalmente los Distri-
tos Sucre y Guaicaipuro.
Sobre este aspecto, existen interesantes análisis y proposiciones,80 que
insiste en la necesidad de crear una zona metropolitana de Caracas lla-
mada a remediar los problemas que su irregular estructura política y
administrativa plantea, con autoridades superpuestas, gobiernos disími-
les y roces jurisdiccionales.
Al respecto dice el doctor Ambrosio Oropeza:81
“ni la última dictadura (1948-58) no se atrevió a integrar

a la zona metropolitana de Caracas el Distrito Sucre del
estado Miranda, que geográfica, administrativa y políti-
camente, forma parte, sin solución de continuidad de la
ciudad capital”.
Y agrega:
“Decisión que habría resuelto de una vez por todas las difi-
cultades, roces de competencia y otras anomalías derivadas
de jurisdicciones diferentes entre la zona del estado Miran-
da contigua a Caracas y la propia zona metropolitana”.
El Distrito Federal tiene su propio régimen político, legal y organizati-
vo,82 conforme a las disposiciones contenidas en la nueva Ley Orgánica
del Distrito Federal del 30 de diciembre de 1986. Por ejemplo, el Art. 1º
está destinado a precisar los límites de este ente especial, sin que se
conozcan controversias graves al respecto.
80
Ver BREWER-CARÍAS, Allan R.: El Régimen de Gobierno Municipal en el Distrito
Federal. Caracas, 1968.
81
OROPEZA, Ambrosio: La Nueva Constitución de Venezuela. (196l), Caracas, 1969, p. 92.
82
Algunas normas estampadas en esa ley fueron declaradas de nulidad por la Corte Suprema
de Justicia. Ver sentencia de 7 de diciembre de 1988, en Jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia. Doctor Óscar R. Pierre Tapia, diciembre 9 de 1988, Nº 12, p. 9 y ss.
2. Las aspiraciones de la zona costera del Distrito Federal (antiguo De-
partamento Vargas), de separarse como entidad independiente para in-
tegrar un nuevo estado, el Estado Vargas.
En cuanto a este punto, dicho instrumento legal divide al Distrito Federal
en dos municipios: Libertador y Vargas, dándole a cada uno la autono-
mía reclamada. No fue posible crear un nuevo estado por razones cons-
titucionales.
Para concluir esta referencia, señalemos que el órgano llamado a repre-
sentar al Distrito Federal en problemas limítrofes, es el Poder Ejecutivo
Nacional, ya que dicho ente carece de Asamblea Legislativa.
3.4 BASES PARA UN AVENIMIENTO EN MATERIA DE PROBLEMAS

LIMÍTROFES
El Art. 10 de la Constitución vigente en Venezuela dice así:
“Los Estados podrán fusionarse, modificar sus actuales

límites y acordarse compensaciones o cesiones de territo-
rio mediante convenios aprobados y sus Asambleas Legis-
lativas y ratificados por el Senado. Las modificaciones
límites, compensaciones o cesiones de territorio entre el
Distrito Federal o los Territorios o Dependencias Federa-
les y los Estados podrán realizarse por convenios entre el
Ejecutivo Nacional y los respectivos Estados, ratificados
por las correspondientes Asambleas Legislativas y por el
Senado”.
Al leer esta norma constitucional, se advierte que se exige la aprobación
del Senado en lo que atañe a los acuerdos de las asambleas legislativas
entre sí, o de éstas con el Ejecutivo Federal y de los territorios federa-
les. Dicho requisito no existía en las Cartas Constitucionales anteriores.
Se estampa por primera vez en la Constitución vigente de 1961, y la
Exposición de Motivos explica tal innovación, como consecuencia del
sistema federal.
Cuando se trata de alteraciones de linderos comunes a dos o más esta-
dos adyacentes, verificaciones, ajustes, compensaciones o cesiones de
territorio, toda decisión unilateral está al margen de la Constitución. Lo
indicado por el Texto Fundamental se refiere a la conveniencia de esta-
blecer por las partes interesadas, en forma extrajudicial las reglas de
juego, y adoptar un convenio o acuerdo interestadal, el cual una vez
aprobado por las comisiones designadas por las partes, se suscriba por
las respectivas asambleas legislativas y se ratifique por el Senado de la
República.
Como se desprende de la referencia histórica que se hizo en el capítulo
anterior, no sólo por la vía del diálogo, se ha logrado un acuerdo entre las
asambleas legislativas de dos estados, sino que en otros casos, no se ha
tratado de un convenio sino de una imposición por el mandatario de turno.
Muy probablemente, debido a esa situación permanente entre estados
colindantes, del 24 al 26 de julio de l968, se efectuó en Coro, estado
Falcón, el Congreso Nacional de Asambleas Legislativas. De su deba-
tes nació un importante documento denominado “Bases para un En-
tendimiento en materia de Límites lnterestadales”,83 en cuyo texto se
contienen interesantes referencias al respecto y se inscriben recomen-
daciones y sugerencias, de las cuales, en muchas oportunidades se ha
hecho caso omiso.
El procedimiento más idóneo para llegar a un acuerdo entre estados en
materia de conflictos limítrofes, tiene carácter extrajudicial. Consiste en
la designación de sendas comisiones de avenimiento. Cada entidad en-
vuelta en la disputa de sus representantes en igualdad de condiciones y
el Ministerio de Relaciones Interiores nombra al tercero, quien vendría
a ser el presidente, cuya objetividad e imparcialidad debe quedar fuera
de toda duda.
83
III Congreso Nacional de Asambleas Legislativas. Coro, 24 al 26 de julio de 1968. Publica-
ción de la Dirección de Cartografía Nacional. Edición multicopiada, 1968 .
Este mecanismo ha sido utilizado en múltiples ocasiones y difiere del
arbitramento o arbitraje en el hecho según el cual, los laudos arbitrales
tienen carácter vinculante para las partes que se someten a él. En cam-
bio, las asambleas legislativas pueden apartarse de los términos en que
se hubieren acordado estas comisiones mixtas o de avenimiento.
En cuanto a los elementos de juicio, como reglas de juego para el deba-
te, habría que señalar los factores jurídicos, geográficos, históricos y
sociales que pudieren incidir sobre la solución del problema.
En el documento publicado por la Cartografía Nacional, a la cual hemos
hecho referencia, se precisa un conjunto de detalles para que la Comi-
sión de Avenimiento pueda efectuar, desde el punto de vista técnico, un
trabajo aceptable.
Entre los mismos podemos citar los que se mencionan a continuación:
a) Nombramiento por la comisión mixta del personal técnico necesario
(geodestas, ingenieros, geógrafos, etc.). Dicho cuerpo debe ser de re-
conocida capacidad e idoneidad, desde el punto de vista profesional y
técnico.
b) Los miembros de la Comisión de Avenimiento, así como el personal que
lo asesora, deben abstenerse de adelantar opiniones sobre el problema.
c) Los estados interesados proveerán todo material necesario y los ho-
norarios a pagar, en partes iguales.
d) Elaboración de un proyecto de trabajo en el cual conste la metodolo-
gía a seguir, estableciéndose, en orden de jerarquía, la consideración de
los aspectos siguientes: 1) Localización, extensión y demarcación en
zona de discusión, con todos los linderos que paute la respectiva Ley de
División Político-Territorial; 2) Aspectos físicos, hidrográficos; 3) Viali-
dad existente; 4) Uso de la tierra, recursos naturales; 5) Inventario de
centros poblados existentes en la zona; 6) Servicios públicos; 7) Áreas
de influencia; 8) Idiosincrasia de la población, etc.
e) Terminado el proyecto de lindero, éste se recorrerá y será objeto de
inspección, con vista a la Ley de División Político-Territorial y circuns-
tancias especiales que se observen.
f) Se levantará un acta de la trayectoria del lindero, la cual se enviará a
las respectivas asambleas legislativas, acompañada del proyecto apro-
bado por la Comisión Mixta.
g) Las asambleas legislativas analizarán el documento y si existe acuerdo,
se procederá conforme a la disposición constitucional citada (Art. 10).
4. EL MARCO JURÍDICO Y LA DELIMITACIÓN

DE COMPETENCIAS
El Art. 117 de la Constitución establece el principio de la legalidad de la
competencia, al prescribir,
“La Constitución y las leyes definen las atribuciones del

Poder Público, y a ella debe sujetarse su ejercicio”.
Los conflictos y controversias limítrofes entre estados se dirimen en
Venezuela, en general, por la Corte Suprema de Justicia. En los cánones
constitucionales en vigor se inscriben distintas disposiciones, en orden a
legitimar la función respectiva.
El esquema es el siguiente:
Primero: El ordinal 4 del Art. 215 de la Constitución concordante con el Art.
42, ordinal 3º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, atribuye al
más alto tribunal de la República, en sala plena, competencia para
“Declarar la nulidad total o parcial de las leyes estadales,

de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuer-
pos deliberantes de los Estados o Municipios que colidan
con esta Constitución”.
Es de observar que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en
la disposición contenida en el acápite citado, precisa entre los actos re-
curribles, a las constituciones o leyes estadales, dejando claro el deslin-
de entre unas y otras.
Segundo: De otra parte, el ordinal 8º del referido Art. 215 ejusdem,
determina la competencia del máximo tribunal , en la sala político-admi-
nistrativa, cuando expresa:
“Dirimir las controversias en que una de las partes, sea la

República o algún Estado o Municipio, cuando la otra
parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que
se trate de controversias entre Municipios de un mismo
Estado, caso en el cual la Ley podrá atribuir su conoci-
miento a otro Tribunal”.
Esta materia se encuentra regulada por la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia en sus artículos 138 al 145, en Sala Político-Admi-
nistrativa y, supletoriamente por el Código de Procedimiento Civil.84
Tercero: El amparo, entendido como medio jurídico procesal que pre-
serva los derechos constitucionales expresos o implícitos, cuyo objeto
radica en tutelar, no sólo la supremacía de la Constitución, sino también
la integridad y observancia de sus preceptos, los cuales serían ilusorios
y expuestos a ser violados impunemente. En efecto, el acatamiento y
obediencia a la Constitución, el cumplimiento de los deberes que su tex-
to impone, carecerían de valor si no existieran procedimientos para ha-
cer efectivos dichos derechos.
“Es tan amplio el objeto tutelar del amparo, que nos atre-
vemos a afirmar, dice Burgoa, que no existe la menor duda
de que sería muy difícil inventar un recurso defensivo de
84
FARÍAS MATA, Luis Enrique: Los Procedimientos en la Ley Orgánica de la Corte Supre-
ma de Justicia. En: El Control Jurisdiccional de los Poderes públicos en Venezuela, p. 203.
la constitucionalidad que no estuviera de antemano com-

prendido en nuestra maravillosa institución”.85
El derecho de amparo se estampó en el Art. 49 de la Constitución vigen-
te, en estos términos:
“Los Tribunales ampararán a todo habitante de la Repú-

blica en el goce y ejercicio de los derechos y garantías
que la Constitución establece, en conformidad con la Ley”.
El procedimiento será breve y sumario, y el juez competente tendrá po-
testad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida”.
4.1 EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
Corresponde, como importante atribución del Supremo Tribunal de la
República, en sala plena, conocer del recurso de inconstitucionalidad,
contra las constituciones y leyes estadales, cuando sean repugnantes al
Texto Fundamental de la República.
El procedimiento está instrumentado en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema, de Justicia y es el mismo que se utiliza en todos los casos en
que se denuncie la violación de la Constitución, incluyendo la acción
popular, siempre y cuando los accionantes estén residenciados en el te-
rritorio de la entidad interesada. En dicho texto, se precisan los órganos
competentes, las acciones y recursos que se pueden intentar para lograr
el control; los titulares y la oportunidad para ejercer los recursos, los
procedimientos a seguir, las facultades del órgano jurisdiccional y los
efectos producidos por las decisiones que se dicten.
El criterio dominante en nuestro régimen jurídico cataloga a la Constitu-
ción de cada estado como una ley. En efecto, dichos textos, en el proce-
dimiento de reforma constitucional, remiten al proceso formativo de la
85
BURGOA, Ignacio: El Juicio de Amparo. México, 1957, p. 142.
Ley,86 dentro del cual el gobernador del estado puede vetar la Constitu-
ción estadal, con carácter previo a su promulgación, alegando inconsti-
tucionalidad. Se trata de un procedimiento previsto por la respectiva
Constitución del estado, muy semejante al prescrito en el Art. 173 de la
Constitución Nacional.
La Corte Suprema de Justicia ha conocido de varias acciones de in-
constitucionalidad sobre reformas parciales de constituciones estadales.
Y si bien, estrictamente hablando, se conforma dentro de dichas situa-
ciones, un control preventivo de inconstitucionalidad, anterior a la pues-
ta en vigencia de la respectiva constitución estadal, lo que existe en
definitiva es un control de eventual inconstitucionalidad, dejando en ma-
nos de la Corte Suprema de Justicia toda decisión al respecto.
En este orden de ideas, podría citarse el siguiente ejemplo: Con fecha 27
de junio de 1962, el más alto tribunal de la República dictó auto por el
cual considera que habiéndose abstenido el gobernador del estado Coje-
des de poner el ejecútese a la Ley de Reforma Parcial de la Constitu-
ción de dicho Estado, en razón de la inconstitucionalidad demandada, la
promulgación de dicho estatuto debía suspenderse, hasta tanto la corte
dictase sentencia.87 El 6 de febrero de 1969, el Máximo Tribunal, en sala
político-administrativa, declaró de nulidad el acto de promulgación de la
Constitución de la nombrada entidad, en el procedimiento a que se ha
aludido. Así se expresó nuestro tribunal constitucional:88
86
Ver por ejemplo, Constitución vigente en el estado Yaracuy. Arts. 115 y 53 in fine;
Constitución del estado Trujillo, Art. 133 y 58 in fine. Es de observar que algunos textos
constitucionales de carácter estadal, como los de los estados Bolívar y Sucre, no prevén la
posibilidad que tiene el Gobernador del Estado de impugnar su Constitución, alegando su
incongruencia con la Constitución Nacional.
87
Ver Gaceta Forense, Segunda Etapa, Año 1962, Nº 36, Tomo I, p. 258.
88
Ver folleto publicado por la Asamblea Legislativa del estado Carabobo: Las más importan-
tes decisiones de la Corte Suprema de Justicia en materia de atribuciones, funcionamiento y
actuaciones de las Asambleas Legislativas de los Estados durante los Años 1962 a 1964.
Valencia, l 974, pp. 75 y 76.
“por cuanto de la copia del acta de la sesión extraordina-

ria celebrada el día 1º de enero de 1969 por la Comisión
Delegada de la Asamblea Legislativa del estado Cojedes
consta, que ésta acordó la publicación de la Ley Reforma-
toria de la Constitución del Estado,... encontrándose aún
pendiente de decisión la impugnación que cursa en esta
Sala, se declara la nulidad de la promulgación de la Cons-
titución y demás actos legislativos arriba mencionados,
efectuada por el Presidente de la Comisión Delegada de la
Asamblea Legislativa del estado Cojedes”.
Otra jurisprudencia, ya reciente, fue la proferida por dicho alto tribunal,
en sala político-administrativa,89 con fecha 10 de mayo de 1984; en cuyo
texto se declara de nulidad la desmembración de territorios pertenecien-
tes a distritos determinados del estado Portuguesa, creando sobre ellos
nuevos municipios. Conforme a esta decisión, se viola abiertamente el
Art. 164 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al
“dar la espalda al propósito del constituyente de convertir

al municipio en unidad primaria y autónoma dentro de la
organización nacional......”.
Esta decisión reviste gran interés en un país que desde hace largo tiem-
po se empeña en cumplir con la prescripción constitucional que erige al
municipio en el centro de la división político-territorial de los Estados
(Art. 25 de la Constitución Nacional).
Sin embargo, a pesar de que la Corte es libre de estimar su propia com-
petencia, nos parece que la atribución que corresponde, no es la citada
en la sentencia (ordinal 7, Art. 42, LOCSJ), sino la prevista en el ordinal
4º del Art. 215, en sala plena, al corresponderle la facultad de mantener
la vigencia de la Constitución. Sobre todo, si se trata de respetar como
89
Esta sentencia aparece publicada en la Gaceta Oficial Nº 3.383 Extraordinario, de 18 de
mayo de 1984.
norma hermenéutica, la prioridad en la aplicación de las leyes orgánicas
sobre las estadales.
A través de la acción de inconstitucionalidad contra leyes y actos de
efectos generales del Poder Público de los Estados, que envuelvan vio-
laciones limítrofes, se combate directamente el ordenamiento estadal.
Se debe notificar al autor del acto, al Fiscal y al Procurador General, y
publicar el cartel de emplazamiento a que alude el Art. 116 de la LOCSJ,
a los efectos, cuando se trata de textos legales, de que se den por noti-
ficados quienes tengan interés en la causa.
No se trata de un medio extraordinario de impugnación. Estamos sim-
plemente frente a la posibilidad de atacar directamente, desde su pro-
mulgación, o anterior a ella, en casos especiales, como se ha dicho,
aquellas leyes o actos que menoscaban la integridad territorial de un
estado.
Es pues, en este caso, la manifestación del bloque de inconstitucionali-
dad concentrada existente en el país, como consecuencia clara y evi-
dente del imperio del derecho, del estado de derecho. Como dice el
celebrado autor belga Ganshof van der Meersch:90
“Ii n’a pas d’Etat de droit complet sans controle de la cons-

titucionalité de la loi”
“En este tipo de acción no hay demandado alguno, frente a quien supues-
tamente se quiera hacer valer una pretensión del demandante. El recu-
rrente, en la acción popular no demanda a nadie, sólo solicita de la Corte
Suprema de Justicia la declaratoria de nulidad de un acto estatal”.91
90
GANSHOF va der MEERSCH, W.J.: La Primauté de I’Exécutif. Bruxelles, 1966, p. 146.
91
BREWER-CARÍAS, A.R.: El Control de la Constitucionalidad de los Actos Estatales.
Caracas, 1977, p. 117. Sin embargo, en la excepción de inconstitucionalidad (control difuso),
debe descartarse la idea de que no hay juicio. No es cualquier ciudadano quien plantea la
cuestión de inconstitucionalidad. Es indispensable que exista un verdadero juicio de cualquier
tipo para que una de las partes solicite al Juez que no se aplique la ley por ser incompatible
con la Constitución.
Es importante señalar la importancia de la tesis conocida con el nombre
de “la inconstitucionalidad flagrante”, entendida como:
“El principio por el cual toda violación de la Constitución

debe aparecer claramente de la comparación que se haga
entre el texto del acto impugnado y la letra de la propia
Constitución. Si la incongruencia no se manifiesta es pre-
ferible mantener el criterio de la constitucionalidad, lo cual
es lo más lógico, a fin de conservar vigente el cuadro cons-
titucional”.92
4.2 LOS LITIGIOS CONSTITUCIONALES
Como se ha dicho, el inciso 8º del Art. 215 de la Constitución confiere a
la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa, la posibi-
lidad de dirimir los conflictos,
“... en que una de las partes sea la República o, algún

Estado o Municipio, cuando la otra parte sea alguna de
esas mismas entidades, a menos que se trate de controver-
sias entre municipios de un mismo Estado, caso en el cual
la ley podrá atribuir su conocimiento a otro Tribunal”.
El proceso establecido por el nombrado dispositivo, lo hemos calificado,
siguiendo la terminología de Schmitt,93 de litigio constitucional, y se con-
trae a los conflictos en que la República sea parte y la contraparte se
defina como otra entidad; en fin, cuando el conflicto es entre dos estados.
El vocablo “litigio” derivado de “lite”, de origen italiano,94 que en Vene-
zuela ha tenido aceptación y es muy frecuentemente utilizado, tiene en
nuestro país el mismo significado genérico de los términos “controver-
92
LA ROCHE, Humberto: Op. cit., p. 47.
93
SCHMITT: Teoría de la Constitución. Traducción de Francisco Ayala, México; 1952, pp.
131 a 139.
94
Ver El Concepto de litis en el pensamiento de Francesco Carnelutti. En: Estudios sobre el
Proceso Civil. Tr. de Santiago Sentís Melendo, Buenos Aires, 1961, p. 294.
sias”, “causa”, “proceso”, “juicio”. De allí que en nuestro lenguaje fo-
rense, tanto los abogados como los jueces y vulgo en general, lo utilicen
indiferentemente para designar el proceso en sentido propio o el subs-
tancial objeto del mismo.95
Sin embargo, conforme a la opinión de Carnelutti, existe una distinción
muy interesante entre litigio y proceso, de manera que el proceso no es
el litigio, sino que lo reproduce o representa ante el juez.
Carnelutti expresa lo siguiente.96
“El litigio no es proceso, pero está en el proceso; debe

estar en el proceso si éste ha de servir para componerlo.
De ahí que entre litigio y proceso medie la misma relación
que entre continente y contenido. Cuando la pretensión
encuentra resistencia, se necesita el proceso para poner el
remedio, es decir, para componer el litigio. El procesose
desenvuelve para la composición del litigio, ésta es su fi-
nalidad específica”.
Como se evidencia de la disposición constitucional citada, en esta mate-
ria, nuestro Supremo Tribunal se perfila como órgano legitimado para
resolver los conflictos de competencia que se presenten entre estados,
como consecuencia de la aplicación directa o la interpretación de las
normas constitucionales, supuestamente afectadas por la delimitación
del régimen de atribuciones que se instaura.
Dichos conflictos limítrofes se dirimen muy rara vez por la vía jurisdic-
cional, como se ha visto en la exploración de Derecho Comparado que
95
ALLORIO, Enrico: El Proceso Civil en el Pensamiento de Carnelutti. En: Problemas de
Derecho Procesal. Tr. Del ital. de Santiago Sentís Melendo, Buenos Aires, 1963, p. 13.
96
CANELUTTI, Francesco: Lite e Processo. En: Rivista di Diritto Processuale Civile. Vol.
V, Part. I, Padova 1928, p. 99. Citado por SOTO GUERRERO, Salvador: El Litigio en los
Códigos Procesales Civiles de Guanajuato y Federal (Justificación de un Retorno a
Carnelutti). En: Estudios en Homenaje al doctor Héctor Fix Zamudio. Derecho Compara-
do, Tomo III, p. 1.293.
se ha hecho en el Título 1. En Venezuela, y desde el punto de vista
histórico, a pesar de litigios planteados por la vía contenciosa ante el
Máximo Tribunal de la República, según se expuso anteriormente (ver
Título III, p. ss.), no se ha pronunciado específicamente sobre proble-
mas limítrofes, dado el carácter artificial y artificiosos97 de nuestro régi-
men político-constitucional. Ello obedece al hecho según el cual no sólo
nuestras entidades carecen de la fuerza política necesaria para hacer
valer sus pretensiones por ante la justicia constitucional, sino que debido
al predominio de las autoridades nacionales, se recurre frecuentemente
a autocomposiciones, tales como los convenios, algunos de ellos impuestos
por dictadores, o a través de soluciones autodefensivas del régimen na-
cional, como la intervención federal en algunos países o el régimen de la
“desaparición de los estados”, a que se hizo referencia cuando se habló
del régimen mexicano.
Es conveniente enfatizar, a los efectos de imprimirle efectividad prag-
mática al modelo de estado que se considere, la necesidad de que exista
una distribución de competencias en función del orden jurídico, y sobre
todo, para enmarcar dentro de una técnica procesal definida la solución
conforme a Derecho de este tipo de controversias interestadales.
En el fondo, y desde un punto de vista general, los litigios constituciona-
les, cuando se trata de controversias limítrofes entre estados, equivalen
a conflictos de competencias o conflictos constitucionales. Se prefigura
esta situación cuando dos órganos se consideran igualmente aptos (con-
flicto positivo) o no aptos (conflicto negativo), para proveer en un caso
determinado el control de la constitucionalidad.98
97
Ello conduce a la necesidad de que la Ley Suprema o Constitución en sentido formal,
traduzca en sentido fiel a la Constitución social del Estado, o sea, lo que Séller denomina
Constitución Total del Estado. HELLER, Hermann: Teoría del Estado. Tr. de Luis Tobio.
México, 1947, p. 286.
98
La jurisprudencia constitucional extranjera se ha pronunciado categóricamente estableciendo
la diferencia precisa entre los conflictos de competencia, cuando se trata de considerar la
protección de las entidades federales frente a actos del Poder Nacional o de Poder Central, como
por ejemplo, la protección de la legislación nacional frente a la normativa estadal que la lesiona,
o en fin, la decisión que proceda cuando hay colisión entre diversos órdenes o rangos de tipo
legal. (Ver Justicia Constitucional, por José Almagro NOSETE. Madrid 1980, p. 25 y ss.).
En el conflicto positivo, una comunidad autónoma (Estado, región, etc.)
puede accionar el llamado conflicto positivo, cuando considere que el
acto estatal no respeta el orden de competencias establecido en la Cons-
titución o ley autorizada por ésta, siempre que afecte su propio ámbito
de autonomía normativa.
En el conflicto negativo, la controversia surge cuando ninguno de sus
órganos se considera apto para resolverlo.
A nuestro juicio, y salvo mejor opinión, las controversias limítrofes entre
entidades nacionales plantea fundamentalmente un conflicto positivo, por
cuanto se trata de determinar el ente autorizado para ocupar una parte
del respectivo territorio.
La pieza de equilibrio es, tanto en el caso de acciones de inconstitucio-
nalidad como de litigios constitucionales, la Corte Suprema de Justicia,
lo cual convierte al supremo tribunal en árbitro de los diferentes proble-
mas que pueden suscitarse. Con ello, la Corte, como cualquier otro ór-
gano constitucional, eleva un conflicto de pretensiones al plano de una
cuestión jurídica, de un proceso jurisdiccional.
La Sección Quinta del Capítulo II, Título V de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, desarrolla la disposición constitucional ano-
tada, con la diferencia de que en este caso, se restringe considerable-
mente el alcance de la misma a las
“controversias en que una de las partes sea la República o

algún estado o municipio, cuando la contraparte sea otra
de esas mismas entidades”.
Es la Sala Político-Administrativa la competente para conocer de estos
litigios, conforme a dicho procedimiento, el litigio se plantea o inicia por
la entidad quejosa, a través de escrito de demanda, en la cual, en forma
clara y pormenorizada, expondrá el caso, indicando la otra entidad con-
tra quien obre la acción.
La Corte recibirá la demanda y la remitirá en la misma audiencia en que
se dé cuenta al Juzgado de Sustanciación, con los anexos que se han
acompañado.
Es este Juzgado de Sustentación el llamado a decidir en cuanto a la
admisión de la demanda y la notificación al estado demandado para que
dentro del lapso de treinta (30) días, más el de la distancia que fijará,
deberá comparecer ante dicho tribunal por órgano de sus representan-
tes (Procurador del Estado o abogados designados), a consignar por
escrito las razones y argumentos contentivos de sus pretensiones, en
relación con la materia litigiosa y las de hecho y de derecho que le sir-
van de fundamento. Esta notificación se hará por oficio, con copia al
libelo de demanda.
Si vencido el plazo señalado en la notificación, alguno de los demanda-
dos no comparece, el tribunal le nombrará de oficio un defensor ad li-
tem para que represente a la parte demandada en el proceso, con un
lapso de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de su aceptación
y juramento, para que exponga la defensa que a su juicio proceda legal-
mente. El Tribunal comunicará la designación del defensor al estado a
quien corresponda, dentro del término de cinco (5) días. Las funciones
de dicho defensor cesarán al hacerse parte en el juicio el representante
nombrado por el ente que no hubiere comparecido anteriormente.
Una vez que hayan vencido los lapsos a que se ha hecho alusión, empe-
zará a correr el período de diez (10) días, dentro del cual el tribunal
procurará la conciliación de las partes. Si ésta no se lograre en el plazo
señalado, a partir del vencimiento del mismo, correrán diez audiencias
para promover y veinte para evacuar las pruebas que las partes preten-
dan hacer en el juicio, pudiendo prorrogarse este último lapso por un
término igual, si fuere necesario.
Lo no previsto en esta materia será cubierto por el Código de Procedi-
miento Civil, el cual tiene carácter supletorio no en cuanto a la promo-
ción, admisión y evacuación de pruebas.
Compete al Juzgado de Sustanciación requerir de oficio toda la informa-
ción que considere necesaria y recabar de los representantes de las
partes, de los testigos y de los expertos que intervengan en el juicio,
todos los datos indispensables para los efectos consiguientes.
Al concluir el lapso probatorio a que se aludió, el Juzgado de Sustancia-
ción devolverá el expediente a la Corte en Sala Político-Administrativa,
la cual continuará el procedimiento por la tramitación normal de las ac-
ciones de inconstitucionalidad hasta dictar sentencia. Antes de la sen-
tencia puede expedir autos para mejor proveer.
Como se desprende de lo anterior, existe un claro deslinde procedimen-
tal entre las acciones y recursos de inconstitucionalidad para solicitar la
declaratoria de nulidad de leyes y constituciones estadales, por un lado,
y por el otro, las controversias entre estados.
Al efecto, pueden precisarse dichas diferencias en el orden siguiente:
1 ) Mientras en las impugnaciones de inconstitucionalidad, es la Corte
Suprema de Justicia en Sala Plena (15 magistrados) la que debe cono-
cer en los litigios o controversias entre estados, se atribuye a la Sala
Político-Administrativa dicha función.
2) En la acción de inconstitucionalidad no hay contención. En el litigio
constitucional se trata de un proceso especial en donde las partes son
entes territoriales (Estados), que en el caso de problemas limítrofes,
basta con que uno de ellos inicie el procedimiento para que la contrapar-
te (el otro Estado) sea notificado.
3) El Fiscal General de la República, el Procurador, y en algunos casos,
el Contralor, son notificados de oficio para intervenir en el proceso juris-
diccional, cuando se trata de solicitud para declaratoria de nulidad de
leyes. Tales requisitos no existen en los litigios, en los cuales se dirimen
controversias de tipo interestadal.
4) La publicación del cartel de emplazamiento, a quienes se consideren
interesados (Art. 116) en los juicios de inconstitucionalidad, no existe en
las querellas entre Estado.
5) Los lapsos establecidos para la notificación o emplazamiento como
para los términos de prueba, son diferentes en ambos procedimientos.
En efecto, para las impugnaciones de inconstitucionalidad de constitu-
ciones y leyes estadales, el lapso probatorio es de sesenta (60) días para
promover y evacuar. En las querellas interestadales, es de diez (10) días
para promover y veinte (20) para evacuar.
6) En las acciones de inconstitucionalidad, no hay posibilidad de conci-
liación por cuanto no existe juicio; en las controversias entre estados se
fija un período de diez (10) días para tratar de buscar acuerdos entre los
estados contendientes.
7) Finalmente, una vez intentado el recurso de nulidad, por razones de
inconstitucionalidad, éste no se puede retirar. En cambio, en las contro-
versias que la Sala en lo Político-Administrativo dirime, es posible, como
producto de entendimiento entre las partes que han trabado la litis, lle-
gar al retiro de la demanda.
4.3 EL AMPARO
La norma constitucional que establece el amparo (Art. 49), está regula-
da por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Consti-
tucionales de 22 de enero de 1988, modificada posteriormente a través
de disposición tendente a colocar en manos de la Corte Suprema de
Justicia, en forma única y exclusiva, toda decisión sobre recursos inten-
tados en materia electoral.
En el texto referido se establece el procedimiento a seguir contra:
“cualquier hecho, acto u omisión provenientes de los ór-

ganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal.
También procede contra el hecho, acto u omisión origina-
dos por ciudadanos, personas jurídicas, grupos u organi-

zaciones privadas, que hayan violado, violen o amenacen
violar cualquiera de las garantías o derechos amparados
por esta Ley” (Art. 2).
El amparo tiene un carácter subsidiario o residual,
“por cuanto sólo es ejercible cuando hubiesen sido agota-

dos todos los recursos ordinarios que, para el caso especí-
fico, el sistema jurídico prevé”.99
Dicha subsidiaridad fue sostenida en forma contundente por los tribuna-
les del país, fundamentalmente por la Corte Primera en lo Contencioso-
administrativo,100 pero luego la línea dura se ha atenuado, por cuanto,
“la misma jurisprudencia se percató de que mantener la

naturaleza residual extraordinaria a ultranza del amparo,
tenía el grave inconveniente, en los casos en los cuales el
objeto del recurso era un acto administrativo, de que, con
una interpretación rígida del requisito, el amparo no po-
dría operar en ninguna hipótesis”.101
También es posible la acumulación del amparo a otras acciones o recur-
sos. Por ejemplo, se puede acumular el amparo con la acción popular de
inconstitucionalidad (Art. 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Dere-
chos y Garantías Constitucionales), o con pretensiones y recursos en la
vía contencioso-administrativa.
De todo lo dicho se desprende que, es posible intentar una acción autó-
noma constitucional o acumulada de amparo, sobre actos violatorios de
límites territoriales de un Estado. Si la acción es autónoma, es de creer
99
RONDÓN de SANSÓ, Hidelgard: Amparo Constitucional. Caracas, 1988, p. 109.
100
Ver Sentencia 17-01-85 en Jurisprudencia de la Corte Primera en lo Contencioso Admi-
nistrativo PIERRE TAPIA, 1985, Nº 7, p. l73 y ss .
101
RONDÓN DE SANSÓ, Hidelgard: Op. Cit., p. 113.
que el tribunal competente sea la Corte Primera en lo Contencioso-Ad-
ministrativo, por no aparecer ni los gobernadores de Estado ni las asam-
bleas legislativas en la enumeración taxativa de autoridades, cuyos actos
son justiciables por ante la Corte Suprema de Justicia, conforme al Art.
8 de la Ley Orgánica aludida. En cambio, si se trata de acumulación con
recurso de inconstitucionalidad, será el Alto Tribunal de la República el
llamado a conocer en estos casos.
Según juicio acumulado de impugnación de inconstitucionalidad y ampa-
ro, propuesto con fecha 16 de noviembre de 1988, por ante la Corte
Suprema de Justicia, el Comité Pro-Defensa de la Integridad Territorial
del Distrito Buchivacoa del estado Falcón, atacó de inconstitucionalidad
e ilegalidad varias normas contenidas en la Ley de División Político-
Territorial de dicho Estado. Paralelamente, se solicitó el amparo,
“conforme a los artículos 1 y 3 de la Ley Orgánica respec-

tiva, a los efectos de suspender temporalmente los efectos
de la Ley impugnada, para obtener una protección provi-
sional e inmediata de los derechos lesionados, cuyo daño
podría tornarse irreparable por el número mayoritario de
ciudadanos afectados que ha creado una situación de vio-
lencia incontrolado”.
La Corte en Sala Plena decidió que:
“para que proceda el amparo y, por ende, la suspensión

prevista en el invocado artículo 3 de la Ley de la materia,
es necesario e indispensable que se alegue violación di-
recta y manifiesta de algunos de los derechos y garantías
consagradas en el Título III de la Constitución o algún
otro derecho fundamental inherente a la persona humana,
y en el caso de varias denuncias incluidas dentro de este
Título”.102
102
PIERRE TAPIA, Óscar R.: Op. cit., Nº 12, Dic. 1988, p. 24.
En el auto en el cual dicho Alto Tribunal hace la aclaratoria de 15 de
febrero de 1989, se ratifica el anterior criterio, abundando en los mismos
argumentos. Se trata de una línea jurisprudencial ratificada por la Corte
en forma reiterada y contundente.
Agrega dicha aclaratoria:
“La Ley no afecta derechos individuales que son los prote-

gidos por el amparo, y éste no es el medio para quejarse
de una división político-territorial que modifica la existen-
cia que desmembraría parte del territorio de un Distrito,
porque al hacerse no se vulneran los derechos y garantías
estatuidos en la Constitución, ni otros fundamentales, no
especificados, pero inherentes a la persona.103
A nuestro juicio, procedería el amparo en materia de conflictos limítro-
fes territoriales, si por ejemplo, autoridades de facto constituidas defec-
tuosa e ilegítimamente dentro de una porción territorial que pertenece a
otro estado, ejecutaren actos lesivos a derechos constitucionales de de-
terminados ciudadanos. En este caso, si se cumplen los requerimientos
legales exigidos y precisados por la jurisprudencia, el amparo procede-
ría pero no ante el Supremo Tribunal de la República, sino por ante el
juez competente para restablecer la situación jurídicamente lesionada.
4.4 EL ORDEN DE COMPETENCIAS Y EL COMPORTAMIENTO

DE NUESTRO SEUDOFEDERALISMO
El ordenamiento constitucional del país prefigura en su articulado la dis-
tribución vertical del poder, conforme a lo siguiente: el Poder Nacional,
el Poder de los Estados y el Municipal. Cada una de estas potestades
tienen su ámbito propio de acción, debidamente trazada en dicho texto.
103
Ver Sentencia de 17-01-85 en Jurisprudencia de la Corte Primera en lo Contencioso-
Administrativo. Op. cit.
Dentro del encuadre de competencias que interesa precisar, o sea, el
referente al Sistema Jurídico Nacional y al de los Estados, es de obser-
var que el Estado Nacional cuenta para su acción con una línea de de-
marcación diseñada por la propia Constitución.
En cambio, para los Estados Miembros, se ha diseñado como órbita de
actuación legítima, aquella que la Constitución estadal respectiva les
asigna. En otras palabras, el orden jurídico parcial se halla situado como
círculo concéntrico interno, dentro de la esfera de competencia jurídico-
nacional, delineándose así la limitación jurídica mediata.
Se trata pues, de la coexistencia de dos rangos diferentes, los cuales a
su vez, están superpuestos. Esta situación se hace posible y hasta pare-
ce coherente que así sea, en virtud de la necesaria jerarquización esta-
blecida. No de un Estado con respecto a otro, sino del nivel jurídico
nacional, sobre el régimen constitucional del propio Estado-miembro.
Aun dentro de los llamados mecanismos exorbitantes de limitaciones
que el federalismo venezolano de tipo preceptivo admite puede afirmar-
se con Kelsen que en dicho régimen,
“los Estados-miembros poseen cierto grado de autonomía

constitucional; lo cual obedece al hecho por el cual el ór-
gano legislativo de cada Estado-miembro es competente en
relación con materias que conciernen a la Constitución de
esas comunidad”.104
No cabe duda, que el signo específico del Estado Federal consiste en el
derecho que asiste a las entidades integrantes, de darse y revisar su
propia Constitución y leyes, dentro del marco que el Art. 16105 y siguien-
104
KELSEN, Hans: Teoría General del Estado. Tr. de Luis Legas y Lacambra. México, 1948,
p. 273.
105
El Art. 16 de la Constitución Nacional dice así: “Los Estados son autónomos e iguales
como entidades políticas. Están obligados a mantener la independencia e integridad de la
nación; y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República”.
tes del Texto Constitucional le fijan. De allí que la doctrina dé el nombre
de autonomía a la competencia de que gozan los Estados-miembros,
para establecer su propia creación normativa.
Si los estados que forman la República de Venezuela tienen autonomía,
interesa distinguir dichas características de la soberanía. En efecto, mien-
tras Estado Soberano significa autodeterminación plena, ajena a impe-
rativos jurídicos extrínsecos a su propia voluntad, la autonomía supone
cierta zona de acción independiente, que es lo propiamente autónomo,
pero con un conjunto de limitaciones y determinantes jurídicos, que di-
bujan lo heterónomo. La esfera de competencia, el área en que la auto-
nomía se expresa, es impuesta por la Constitución Nacional. Al efecto,
el Art. 17 de dicha normativa establece las facultades y poderes que se
atribuyen a los estados, es decir, el ámbito en que mueven.
También los estados, en sus propias constituciones, proclaman su autono-
mía y se declaran iguales como entidades políticas, a los otros Estados.106
Dentro del contexto general indicado, al precisarse las bases que fundan
nuestra forma de Estado y de gobierno, es lógico ligar la cuestión limí-
trofe, de carácter interestadal a la problemática del federalismo, en cuya
perspectiva se sitúa lo referente a la exacta demarcación de las cir-
cunscripciones territoriales y la forma de solucionar los conflictos de
esa naturaleza.
A ello obedece que la Constitución Federal de 1864, inscribiese en sus
cánones cierta prescripción muy importante, conforme a la cual,
“Los límites de cada Estado serán los que señaló a las

provincias la ley de 28 de abril de 1856, que fijó la última
división territorial”.
106
Ministerio de Relaciones Interiores, Orden Constitucional de las Entidades Federales.
Estudio Introductorio, Op. cit., Tomo I, p. 237 y ss.
Esta disposición se reiteró en los textos siguientes, hasta llegar la Carta
de 1904, la cual determina, no sólo los estados, sino también los distritos
integrantes de cada Estado. De esa fecha para acá se omite en la Cons-
titución toda mención de la Ley de 28 de abril de 1856, aun cuando se
conserva en el texto de la mayoría de las constituciones de los estados.
En efecto, el orden constitucional de las veinte entidades que integran la
República, puede clasificarse en esta materia conforme a lo siguiente:
a) Las que mencionan expresamente la Ley de División Político-Terri-
torial de 28 de abril de 1856, con las modificaciones resultantes de con-
venios válidamente celebrados (Apure, Barinas, Carabobo, Guárico,
Mérida, Miranda, Monagas, Sucre, Táchira, Trujillo y Zulia).
b) Las que sin mencionar la Ley de 28 de abril de 1856, remiten a la Ley
de División Político-Territorial, con los convenios y tratados celebrados
válidamente, para regular esta materia (Anzoátegui, Cojedes, Falcón,
Nueva Esparta y Portuguesa).
c) Estados que definen su demarcación territorial en su propia Ley de
División Político-Territorial (Aragua y Yaracuy).
d) Estados que remiten la competencia a determinados textos constitu-
cionales, omitiendo toda referencia a la Ley de División Político-Territo-
rial (Constitución del estado Bolívar).
e) Estados que no mencionan texto constitucional alguno o Ley sobre la
materia (Lara).
A nuestro juicio y centralizando el problema en su aspecto jurídico, los
límites de los estados han sido y serán, desde la promulgación de la Ley
de 28 de abril de 1856, los establecidos en el texto de la misma, con las
modificaciones que se hayan practicado constitucionalmente. No obs-
tante, siempre se respetará el principio de la irretroactividad, dada la
circunstancia de que, como se indicó anteriormente, no siempre ha sido
el mismo sistema el establecido por las diversas Leyes Supremas, que
han regido la vida nacional.
A esa ley de 1856, remitió el texto constitucional de l909, y así se vino
reiterando hasta 1953, cuando tal referencia se soslayó. Tampoco apa-
rece en la Constitución de 1961.
Es importante subrayar, como se hizo en la parte histórica, que la Cons-
titución democrática de 1947 ordenó en su Art. 4º, la promulgación de
una ley sobre la materia,
“ateniéndose a la división establecida por la Ley de 28 de

abril de 1856 y a las modificaciones vigentes para la fe-
cha de esta Constitución”.
Creemos que si la Carta de 1961 hubiese recogido este principio, el
problema limítrofe se habría atenuado considerablemente, con normati-
va más moderna que la anterior.
Mientras el texto de 28 de abril de 1856, no sea modificado o derogado,
su plena vigencia y eficacia tienen carácter indiscutible. En todo caso,
así lo pauta la Constitución Nacional, cuando prescribe en su Art. 177
que “las leyes sólo se derogan por otras leyes”. Es en derredor de ese
documento donde giran las constituciones de los estados, como una cons-
telación inspirada en aquélla, cimentada sobre bases inconmovibles. De
allí que, nuestros estatutos constitucionales de carácter estadal, estam-
pen en sus preceptos, cierta proclamación de derechos que en sus linea-
mientos generales se redacta al siguiente tenor:
“El Estado declara su decisión de mantener amistosas y

cordiales relaciones con todas las otras entidades de la
República...”.107
No nos cansaremos de insistir en lo siguiente: En el modelo venezolano,
cada estado tiene el derecho de usar de sus poderes, de sus competen-
cias, dentro del ámbito que la ley fundamental establece.
107
Por ejemplo, Art. 8º de la Constitución del estado Bolívar.
Pero puede desbordar ese cauce. No puede ir más allá del límite traza-
do, porque si lo hace, se estaría planteando un conflicto de competencia,
un conflicto de atribuciones.
4.5 LAS INCORPORACIONES TERRITORIALES DE TIPO

INTERESTADAL
“El territorio nacional se divide, para los fines de la orga-

nización política de la República en el de los Estados, el
Distrito Federal, los Territorios Federales y las Dependen-
cias Federales”.108
Tales son las circunscripciones territoriales que modelan nuestro “fede-
ralismo preceptivo” actualmente. Ahora bien, a tenor de lo dispuesto en
el Art. 10 del Texto Fundamental ya citado:
“Los Estados podrán fusionarse, modificar sus actuales

límites y acordarse compensaciones o cesiones de territo-
rios mediante convenios aprobados por sus Asambleas Le-
gislativas y ratificados por el Senado”.
De dicha disposición se infiere, sin la menor sombra de duda, que los
actuales límites excluyen toda posibilidad de modificaciones unilatera-
les. Por ende, cualquier cuerpo legislativo estadal, si por ejemplo, crea
un nuevo municipio, con asiento en territorio de otro estado, viola fla-
grantemente la Constitución Nacional que establece, como se ha ex-
puesto, el procedimiento en esos casos. En la hipótesis por la cual un
órgano determinado actúa en forma arbitraria y autoriza la penetración
de sus funcionarios en espacio de otra entidad colindante, estaría eva-
diendo un ámbito de competencia que no le corresponde.
Otro caso sería el de un gobierno que exteriorice en forma volitiva y a
través de hechos cumplidos por el jefe del Poder Ejecutivo Estadal, cier-
108
Art. 90 de la Constitución Nacional.
ta actividad que colida con la Constitución o con la ley, de suerte que sea
ineluctable dirimir la irregular situación confrontada.
Ello se hace a través de vías moldeadas en el orden constitucional per-
turbado. La solución consiste en analizar el conflicto a la luz del Dere-
cho vigente y precisar el poder que excedió el área de competencia
asignada. Al efecto, se ordenará que las cosas vuelvan al estado en que
se encontraban cuando el acto írrito se cometió. La justicia consiste, o
debe consistir, en la imposición del orden jurídico nacional, el cual exclu-
ye la norma o acto contrario a la Constitución, si se da el conflicto, si
hay oposición de intereses.
Esto no significa que la decisión favorezca necesariamente al Estado
nacional, porque suele ocurrir, que la entidad-miembro se halle ampara-
da por el Ordenamiento Jurídico de la República de Venezuela contra un
avance, extralimitación o usurpación cometida por funcionarios que ac-
túan defectuosamente. Así, el triunfo del Estado-miembro que tiene la
razón, es simplemente la victoria de la legalidad, del Estado de Derecho
y de la seguridad jurídica.
No se trata sino del respeto a la autonomía del Estado, como valor supe-
rior, como parte del Ordenamiento Constitucional de la República de
Venezuela, cuyo hilo conductor, dentro de los engranajes de la regulari-
dad constitucional, pretende ser perturbado por actos írritos o viciados.
Mientras ese texto permanezca incólume, será su normativa y su fuerza
irresistible, la que imperen.
Es importante insistir en lo siguiente: Los Estados-miembros carecen de
soberanía y sólo disfrutan de autonomía.
Tal distinción merece subrayarse, porque una Ley Estadal de División
Político-Territorial, esgrimida muy a menudo por especialistas o autori-
dades de Estados-miembros de la República, como supuesto ariete para
impulsar una anexión forzosa, es:
a) Contrapuesta a nuestro proceso histórico; y b) írrita desde el punto de
vista jurídico.
Veamos ambas afirmaciones:
a) Contrapuesta a nuestro proceso histórico: En la evolución históri-

ca que ha vivido el país, las circunscripciones territoriales, que se llama-
ron “provincias” durante la época de la colonia, son anteriores a la
Constitución de 1811, pero posteriormente conforman la existencia del
Estado venezolano, nacido de la revolución del 19 de abril de 1810, con
plena independencia y soberanía, a partir de la Batalla de Carabobo. Se
podría afirmar que esa evolución marca una etapa de disgregación o
análisis y luego, otra de conjunción o síntesis. Las antiguas provincias
dividen a la nación para formarse posteriormente a 1810, pero en 1819,
se crea la unidad nacional y desde el momento en que el Congreso de
Angostura se reúne para dictar la Constitución de Venezuela, sus dipu-
tados y delegados dejan de representar a las provincias y comienzan a
actuar en nombre del pueblo de Venezuela. Es a éste al que se reconoce
como único soberano y en quien reside el Poder Constituyente. No debe
olvidarse que las antiguas provincias de Venezuela no son ex naciones ni
ex estados. Simplemente se trata de ex provincias.
b) Jurídicamente hablando, el acto constituyente ha sido para Venezue-
la, la expresión prístina y sublime de su unidad política, la cual se tradu-
ce en unidad constitucional al moderarse por el Poder Constituyente
originario la Constitución del país, que es la fuente del poder, y coloca la
soberanía en el pueblo, que es el llamado a ejercerla (Art. 4º).
4.6 LA ACTUACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS EN LA

SOLUCIÓN DE LA CONTROVERSIA
Compete al Poder Ejecutivo Nacional (Art. 136, Ordinal 2º):
“La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales

de la República, la conservación de la paz pública y la rec-
ta aplicación de las leyes en todo el territorio nacional”.
Así mismo, el ordinal 25 del Art. 136, expresa que corresponde al Poder
Ejecutivo Nacional:
“Toda otra materia que la presente Constitución atribuya

al Poder Nacional o que lo corresponda por su índole o
naturaleza”.
Como corolario de las disposiciones anteriores, el Poder Ejecutivo Na-
cional tiene facultad expresa para “velar por la recta aplicación de las
leyes en todo el territorio nacional”. La potestad de intervenir por la
caución, no está clara, no está expresamente reservada a su ámbito de
competencia, aun cuando, según creemos, tiene instrumentos para ha-
cerlo, en caso de emergencia, en razón de dicho ordinal.109
Así mismo, las Asambleas Legislativas de los estados pueden concertar
acuerdos honorables, bien por vía de transacción o de arbitraje, nom-
brando árbitros con potestad no vinculante. Así lo contempla el Art. 8,
ordinal 7º de la Constitución del estado Mérida.
En fin, nadie discute la facultad que tienen los estados para dictar sus
propias leyes. Allí se contienen las disposiciones más convenientes en
su vida jurídica, para lograr su felicidad. Pero si esos textos son repug-
nantes a la Constitución Nacional, el órgano jurisdiccional lo declarará
de nulidad.
Sólo cuando llega ese caso, existe el veto del poder que tiene autoridad
para anularlas. Ese poder reposa en la Corte Suprema de Justicia, tal
como se ha explicado anteriormente.
Nuestra Corte Suprema de Justicia en constante y reiterada jurispru-
dencia, ha mantenido el criterio conforme al cual los textos constitucio-
nales de los estados deben seguir la orientación establecida por el
constituyente nacional.110
109
En materia de Seguridad y Defensa, hay en Venezuela abundante literatura.
110
Ver Sentencia de la Corte Suprema de Justicia publicada en Gaceta Oficial Nº 1.700 de 29
de octubre de 1974.
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
Primera: Existen desarrollos jurídicos muy importantes en nuestra épo-
ca, para garantizar la supremacía y defensa del Texto Fundamental. Ta-
les procedimientos han experimentado un interesante proceso de
evolución que hoy nos plantea las posibilidades de dejar sin efecto actos
y normas violatorias de la estructura y majestad del orden constitucional
de un estado.
Segunda: En lo que concierne a los derechos de los estados, en gene-
ral, y la existencia de límites respetables entre ellos, la normativa se
preocupa por establecer los respectivos mecanismos de acción, en or-
den a evitar confrontaciones.
Tercera: Cuando se trata de un estado integrado por diferentes circuns-
cripciones territoriales, la tesis que prevalece consiste en conferir a la
Constitución la primacía normativa y al Tribunal Supremo, Corte Consti-
tucional, Tribunal Constitucional, etc., la guarda de la Constitución.
Cuarta: Venezuela es un país dotado de soberanía e independencia.
Las circunscripciones o entidades que lo integran son parte de un solo
estado; y si bien en el plano interno pueden considerarse como sujetos
de derecho, tal situación institucional corresponde a una organización
administrativa, cuyos procesos se canalizan a través de la Ley, para
mantener vigente el Estado de Derecho.
Quinta: Los Estados tienen autonomía, mientras que el Poder Nacional
goza de soberanía. Si un Estado, prevalido de su autonomía, pugna por
destruir el círculo de soberanía que le dio vida, no puede, ni siquiera a
título preventivo, constituirse en árbitro para solucionar un caso que co-
rresponde al organismo guardián de la Constitución.
Sexta: La llamada teoría del “federalismo preceptivo” ha dado lugar a
la cuestión limítrofe interestadal, con acentuada recurrencia histórica.
A pesar de las diversas divisiones político-territoriales que Venezuela
adoptó, siempre han permanecido enhiesto e incólume el conjunto de
principios contenidos en la Ley de 28 de abril de 1856, sobre División
Político-Territorial. Sobre ella se fundamenta históricamente, la cues-
tión limítrofe.
Séptima: La anexión forzosa del territorio de un estado por otra colec-
tividad particular no se justifica ni histórica ni jurídicamente. Lo lógico
en este caso tendría que ser actuar conforme a la Constitución.
Octava: La controversia o querella limítrofe, tal cual está planteada,
debe resolverse a la luz de los principios históricos y jurídicos en vigor.
La óptica que debe predominar para esta solución consiste en acudir
primordialmente a las relaciones interorgánicas, con preferente aten-
ción sobre la coordinación, el enlace y la interacción entre los diferentes
niveles de gobierno. En esa línea de acción corresponde:
1. Al Poder Ejecutivo, buscar la conciliación conforme a la Constitu-
ción, a los nombrados principios y a las áreas de competencia que le
corresponden;
2. A las Asambleas Legislativas mediante Acuerdos (Art. 10 de la Cons-
titución), y si es posible, recurriendo a arbitrajes, sin fuerza vinculante
en la cuestión limítrofe; y
3. A la Corte Suprema de Justicia, cuya apreciación jurídico-institucio-
nal es de carácter decisivo, aun cuando los pocos precedentes que exis-
ten no parece sirvan de ilustración suficiente.
En resumen, la cuestión limítrofe interestadal, es como un eje en cuyo
derredor se conciertan aspectos recurrentes, los cuales a veces se ale-
jan de toda trascendencia, y en otras ocasiones, pueden gravitar con
más peso de lo que se cree. Para su solución, hay tres llaves:
a) La que tiene el Poder Ejecutivo,
b) La que guarda el Poder Legislativo Estadal, con ratificación del
Senado; y
c) La que conserva la Corte Suprema de Justicia.
En cuanto a las perspectivas, la Reforma del Estado tendrá necesaria-
mente que estudiar la problemática de los conflictos limítrofes no sólo
por los casos que están pendientes sin solución alguna, a pesar de los
esfuerzos hechos por el Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministe-
rio de Relaciones Interiores y la Cartografía Nacional, sino también en
la medida en que la elección directa de gobernadores de estado los aparte
de ciertos hilos conductores que los atan al Ejecutivo Nacional y proce-
dan a plantear nuevas querellas, en atención a otros intereses de región,
de historia, de idiosincrasia, etc.
A nuestro juicio, las impugnaciones de nulidad, las controversias entre
estados y los actos violatorios de garantías constitucionales, imponen la
necesidad de un reajuste orgánico y procesal, creando la Corte Federal
y otros tribunales encargados de arbitrar con rapidez e idoneidad los
mecanismos más adecuados para dichos efectos.
III
EL MAGISTRADO
REPÚBLICA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

EN SALA
POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
MAGISTRADO PONENTE: Humberto J. La Roche
INTRODUCCIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 16 de diciembre de 1998, los ciu-

dadanos Raúl Pinto Peña, Enrique Ochoa Antich y Viviana Castro, titu-
lares de las cédulas de identidad Nos 7.375.444, 4.632.450 y 13.531.806,
respectivamente, actuando en su condición de integrantes de la Junta
Directiva de la Fundación para los Derechos Humanos (Fundahuma-
nos), asistidos por la abogada Lisethlote Moreno Pineda, interpusieron,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 234 de la ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política y el artículo 42, numeral 24 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, recurso de interpretación:
“...con relación al artículo 4 de la Constitución nacional

(sic) y de conformidad con el artículo 181 de la Ley Orgá-
nica del Sufragio y Participación Política”.
El día 17 del mismo mes y año se dio cuenta en Sala y se designó ponen-
te al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo, a los
fines de decidir el recurso de interpretación, lo cual pasa a hacerse,

previas las siguientes consideraciones:
CAPÍTULO I
CONTENIDO DEL RECURSO
Alegan los recurrentes, en primer lugar, que están dados los supuestos de
procedencia del recurso intentado, y en tal sentido señalan lo siguiente:
1. Que la ley cuya interpretación se solicita, esto es, la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, sí contempla expresamente en su ar-
tículo 234 la posibilidad de que los preceptos en ella contemplados sean
objeto de interpretación.
2. En segundo lugar, consideran que poseen legitimación para recurrir y

en tal sentido señalan que:
“...el interés que nos asiste deviene de nuestra condición

de electores inscritos en el Registro Electoral Permanente,
que nos otorga el derecho a sufragar en los comicios pre-
sidenciales”.
Así mismo, señalan que están en presencia de un caso concreto vincula-

do al interés de recurrir, el cual es otro de los supuestos, que según ha
entendido la jurisprudencia, exige la ley a los fines de que el recurrente
esté debidamente legitimado. En este sentido, expresando lo siguiente:
“...ha sido propósito nacional, recurrente propuesto pro-

ducir una profunda reforma de nuestra Constitución. To-
dos sin excepción, los más diversos sectores nacionales
–políticos, económicos y sociales– han expresado una co-
mún convicción: las nuevas realidades, venezolanos y mun-
diales, reclaman una actualización del texto constitucional
de 1961 (...).
El Presidente electo de la República, Hugo Cháyez Frías,

ha expresado su intención de convocar una Asamblea
Constituyente, mediante el procedimiento de conminar un
Referéndum popular el 15 de febrero del próximo año.
Además se ha anunciado para el 23 de enero de 1999,
fecha de instalación del nuevo Congreso, la apertura de
un debate parlamentario en torno a la posición del Movi-
miento V República, ya formalizada públicamente por el
Senador Hermann Escarrá, de convocar el mismo referen-
do, pero por vía del Poder Legislativo (... ).
Sin embargo, en el camino escogido por él quedan muchos

cabos sueltos (...) por esto recurrimos a la Corte en el en-
tendido de que todos los participantes aceptarán como re-
gla de juego su veredicto inapelable. Lo hicimos antes de
que los acontecimientos se precipiten y ya no sean admi-
nistrables. Si la Corte interpreta que la vía sugerida por el
Presidente es constitucional y legítima, quienes suscribi-
mos el presente documento seremos sus más decididos pro-
piciadores”.
Con referencia a la procedencia de la interpretación solicitada, afirman:
“... es insoslayable para la Corte Suprema de Justicia pro-

nunciarse, dado la competencia en un Estado de Derecho
(consistente en) una labor interpretativa que valore todos
los elementos jurídicos y metajurídicos que inciden en la
problemática...” planteada.
Con relación al fondo del asunto objeto del recurso, señalan lo siguiente:
“Existen dos posiciones en cuanto a la forma cómo deba

convocarse la Asamblea Constituyente: Una Primera, pro-
puesta por el Presidente Electo (la cual ha sido señalada
ya anteriormente), quien considera que basta la convoca-
toria del referendo previsto en el artículo 181 de la LOS-
PP, para convocar la Asamblea Constituyente, en base al

principio de soberanía contenido en el artículo 4 de la
Constitución de la República que reconoce al pueblo como
constituyente primario; y una segunda, que considera que
el soberano también tiene, a su vez, una normativa previs-
ta en la Constitución Nacional, que debe respetar para
producir un referendo, en razón de que el artículo 4 de la
Constitución de la República refiere su soberanía a los
poderes constituidos, y que por tanto hace falta una refor-
ma puntual de la Constitución de República que cree la
figura de la Asamblea Constituyente para llevar a cabo
dicha convocatoria”.
Concluye señalando que:
“..sin pronunciarnos por ninguna de las dos posiciones

antes enunciadas, consideramos que la propuesta del Pre-
sidente Electo se basa tanto en el artículo 181 de la LOS-
PP, como en el artículo 4 de la Constitución (...) por lo
que no sería lógico pronunciarse en relación a la viabili-
dad constitucional de esta propuesta interpretando sólo
el primero de estos artículos (...) sino que debe incluirse
forzosamente la interpretación también del artículo 4 de
la Constitución de la República tal y como lo estamos so-
licitando”.
Como petitorio final del presente recurso, solicitan a esta Sala proceda a
realizar la interpretación solicitada y
“...determine qué sentido debe atribuírsele a las referi-

das normas, en cuanto a la posibilidad real o no de lle-
var a cabo dicha convocatoria a una Asamblea
Constituyente”.
CAPÍTULO II
COMPETENCIA DE LA SALA
Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso intentado. No

obstante, como punto previo a la decisión de fondo, resulta imperativo el
análisis referente a su competencia para conocer del recurso planteado
y consiguientemente de la admisibilidad del mismo. En tal sentido se
observa:
Se ha interpuesto recurso de interpretación en relación con los artículos

181 de la Ley Orgánica del Sufragio y de Participación Política y 4 de la
Constitución de la República, a los fines de que la Sala emita pronuncia-
miento acerca del alcance de la primera de las normas invocadas, en tal
sentido, de precisar, si a través de un referéndum consultivo se puede
determinar la existencia de voluntad popular para una futura reforma
constitucional y, en caso afirmativo, si ese mecanismo legal de participa-
ción puede servir de fundamento a los efectos de convocar a una Asam-
blea Constituyente, de manera tal que se respete el ordenamiento
constitucional vigente.
Ahora bien, el artículo 42, numeral 24 de la ley Orgánica de la Corte

Suprema de Justicia atribuye competencia a la Corte para:
“conocer del recurso de Interpretación y resolver las con-

sultas que se formulen acerca del alcance e inteligencia de
los textos legales, en los casos previstos en la ley”.
Por su parte, el artículo 43 ejusdem dispone que tal atribución interpre-

tativa de la Corte será ejercida a través de esta Sala Político-Adminis-
trativa. Habiéndose interpuesto un recurso de esa naturaleza, resulta
ciertamente competente este órgano, a los fines de conocer del presen-
te recurso y así se decide.
Determinada como ha sido la competencia de la Sala, corresponde en-

tonces un pronunciamiento en relación con la admisibilidad del recurso
intentado. En tal sentido, se observa que los supuestos que concurrente-
mente deben cumplirse, a fin de que la interpretación proceda por la vía

de este especial recurso, han venido siendo delineados por la jurispru-
dencia de esta Sala a la luz de la disposición legal transcrita.
Así, se ha requerido en primer lugar, que la norma cuya interpretación y

análisis se solicita sea de rango legal, pues sólo procede este recurso
para fijar el alcance e inteligencia de textos legales. En segundo lugar,
se exige que la propia ley haya previsto de manera expresa el ejercicio
de tal acto respecto de las normas en ella contenidas, sin que sea posible
extender el recurso a otras leyes ¿sea cual fuere el grado de afinidad
que tenga con la ley susceptible de interpretación” (sentencia de la
Sala del 12-05-92), salvo que la propia ley que prevé su interpretación
disponga de modo expreso la extensión del recurso o otros textos nor-
mativos, también legales, como es el particularísimo caso de la Ley Or-
gánica del Sufragio y Participación Política.
En tercer lugar, se ha exigido que se verifique conexidad entre el recur-

so intentado y un determinado caso concreto, lo cual, tal como ha seña-
lado esta Sala, posee un doble propósito: por un lado, verificar la
legitimación del recurrente evitando el simple ejercicio académico de
interpretación, y por el otro:
“permitir al intérprete apreciar objetivamente la existen-

cia de la duda que se alegue como fundamento” (senten-
cia del 17-04-86).
En relación con el primero de los extremos exigidos, cabe señalar que la

interpretación que corresponde efectuar en esta oportunidad deriva fun-
damentalmente de una norma legal, como lo es la contemplada en el
artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política,
cuyo texto es además expresamente susceptible de análisis interpretati-
vo, conforme a lo prescrito en el artículo 234 eiusdem, el cual dispone lo
siguiente:
“Artículo 234: El Consejo Nacional Electoral, los parti-

dos políticos nacionales y regionales, grupos de electores
y toda persona que tenga interés en ello, podrán interpo-

ner ante la Sala Político-Administrativa de la Corte Supre-
ma de Justicia el Recurso de Interpretación previsto en el
numeral 24 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, respecto a las materias objeto de esta
ley y de las normas de otras leyes que regulan la materia
electoral, los referendos consultivos y la constitución, fun-
cionamiento y cancelación de las organizaciones políticas”.
De allí que, con respecto a la interpretación del referido artículo 181 de

la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, se encuentren cu-
biertos los dos primeros supuestos exigidos para la procedencia de la
pretensión planteada. Debe, no obstante advertirse, que los recurrentes
han señalado enfáticamente en su escrito que la interpretación solicita-
da debe implicar su adecuación al Texto Fundamental y, específicamen-
te, al precepto contenido en el artículo 4 constitucional.
Ahora bien, tal situación en modo alguno puede llevar a considerar im-
procedente la posible interpretación de esa norma legal. Por el contra-
rio, resulta imperativo para la Sala, en ésta y en todos las oportunidades
de determinación del contenido y alcance de la Ley como ejecución
directa de la Constitución que es –bien por vía de interpretación autóno-
ma, bien mediante cualquier otro mecanismo de actuación procesal– el
efectuar una interpretación que atienda en un todo a los principios fun-
damentales del orden jurídico vigente. En otros términos, no se concibe
un pronunciamiento judicial respecto al alcance de una norma jurídica
cuya aplicación se requiere, si el mismo no ha tomado en cuenta y no ha
conciliado su decisión con el orden constitucional.
La Sala considera que, en el seno de nuestro Estado Constitucional de

Derecho, fundado en la supremacía del estatuto constitucional, la con-
cepción hermenéutica del Derecho no puede ya referirse a interpreta-
ciones de la ley de la Constitución, de manera sustantiva y aislada, pues
el análisis interpretativo de la Constitución y el ordenamiento jurídico
conducen a una interpretación constitucional –que no interpretación de
la Constitución– en virtud de lo cual se determina el alcance de la norma
jurídica a partir de los principios y valores constitucionales, incluso más

allá del texto positivo de ésta.
Es lo que la doctrina más reputada entiende por interpretación del or-

denamiento jurídico considerando obsoleta la interpretación de la Ley,
pues de la interpretación concebida como mera fórmula de determina-
ción textual de una voluntad coherente, y homogénea (manifestación en
última instancia de la soberanía del legislador), se pasa a la interpreta-
ción como combinación de principios, valores y métodos en orden a inte-
grar los textos en el proceso de aplicación del Derecho (vid. Balaguer
Callejón, María Luisa, Interpretación de la Constitución y Ordena-
miento Jurídico, Editorial Tecnos, Madrid, 1997).
CAPÍTULO III
LEGITIMACIÓN DE LOS RECURRENTES
Siendo entonces posible la interpretación en el presente caso, corres-

ponde analizar si se da la legitimación exigida a los recurrentes y en tal
sentido se observa que los mismos aducen expresamente poseerla:
“en su condición de electores inscritos en el Registro Elec-

toral Permanente que nos otorga derecho a sufragar en
los comicios presidenciales”.
Así mismo, señalan que su interés derivó del caso concreto que, con
relación a la interpretación solicitada, se plantea en la actualidad nacio-
nal, pues ante la –en su criterio– inminente convocatoria a una Asam-
blea Constituyente por parte del Presidente recientemente electo,
consideran que:
“en el camino escogido por él, quedan muchos cabos suel-

tos (... ) por esto recurrimos a la Corte, en el entendido de
que todos los participantes aceptarán como regla de juego
su veredicto inapelable. Lo hacemos antes de que los acon-
tecimientos se precipiten y ya no sean administrables. Si la
Corte interpreta que la vía sugerida por el Presidente es

constitucional y legítima, quienes suscribimos el presente
documento seremos sus más decididos propiciadores”.
Al respecto se observa:
Resulta un hecho indiscutible, relevado de cualquier necesidad de prueba,

dada su más absoluta notoriedad, la formal intención de un importante
sector de la vida nacional, liderado por el Presidente constitucionalmente
electo en las pasadas elecciones del 8 de diciembre de 1998, de convocar
a un referéndum consultivo, a fin de determinar si la intención popular
mayoritaria se inclina hacia una Asamblea Constituyente que, ejerciendo
su poder originario se aboque a sancionar y promulgar una nueva Consti-
tución para el país.
En efecto, se ha anunciado pública y oficialmente que se convocará a un

referéndum consultivo, de conformidad con lo establecido en el artículo
181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, el próximo
mes de febrero del presente año, cuya iniciativa correspondería a quien
para entonces sería Presidente de la República. Así mismo, ha sido tam-
bién formal y públicamente presentada la propuesta de miembros de los
Cuerpos Deliberantes de la República en el sentido de que, iniciadas las
sesiones del nuevo Congreso, el próximo 23 de enero del presente año,
se planteará el debate parlamentario dirigido a convocar a la instalación
de una Asamblea Constituyente mediante la iniciativa del Máximo Ór-
gano Legislativo.
Incluso, es también sabido que se han producido movimientos populares

dirigidos a recaudar el número de firmas de electores inscritos legal-
mente exigido para tomar la iniciativa, a fin de que se convoque a un
referéndum cuyo motivo responde a idénticos términos al anteriormen-
te señalado.
De allí, pues, que se encuentren en marcha, en la más inmediata actua-

lidad del acontecer, nacional, gestiones que se traducen decididamente
en modalidades que la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Políti-
ca, en su aludido artículo 181 consagra, para convocar a la celebración

de un referéndum consultivo a nivel nacional. Esto es, a través de la
iniciativa gubernativa e iniciativa popular.
Ahora bien, en criterio de la Sala, no sólo se está así en presencia de un

caso concreto indispensable para proceder a la interpretación normati-
va, sino que además, el mismo es de la mayor importancia para todos y
cada uno de los electores, e incluso, de todo ciudadano común. Por con-
siguiente, la promulgación de una nueva Constitución de la República
implica evidentemente la supresión o derogatoria del marco constitucio-
nal actual. Por lo tanto, los mecanismos que para ello pretendan utilizar-
se imprimen en todo ciudadano el más legítimo y calificado interés. A
juicio de esta Sala, la legitimación exigida por el artículo 234 de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política, en cuyo texto se permite
a toda persona que tenga interés en ello, la posibilidad de interposi-
ción de un recurso de interpretación de sus propias normas también está
cubierto en este caso.
Por las consideraciones expuestas, la Sala conceptúa que la especial

situación del caso concreto legitima el interés de quienes han recurrido
en la presente oportunidad. Así se decide.
CAPÍTULO IV
SENTIDO Y ALCANCE DEL ARTÍCULO 4
DE LA CONSTITUCIÓN
La Constitución de la República data del 23 de enero de 1961, con dos

enmiendas: la de 11 de marzo de 1973 y la del 23 de marzo de 1983. En
su texto se conforman los órganos del Estado, llamados a fijar las rela-
ciones entre ellos y los ciudadanos. Formalmente hablando, se trata del
acto jurídico escrito relativo a las instituciones políticas cuya elabora-
ción y modificación obedecen a reglas particulares, diferentes de las
usuales para la adopción de las leyes ordinarias.
La rigidez constitucional coloca al Texto Fundamental en el tope de la

jerarquía normativa del país, de manera que su acatamiento está por
encima de las leyes ordinarias, mientras su carácter flexible significaría
que se sitúa al mismo nivel de las normas comunes. De allí deriva el
principio de la Supremacía Constitucional.
Las razones que explican en las constituciones escritas han sido clara-
mente expuestas en la doctrina, acudiendo a motivaciones diferentes.
Jacques Donnedieu de Vabras, en su libro L’Etat, nos dice que su exis-
tencia obedece a diversos motivos:
“En primer lugar, se trató de definir y justificar la autori-

dad política. Además de distribuir el poder entre las fuer-
zas dominantes, a fin de explicar a la opinión pública lo
que se puede esperar del Poder. El objeto de una Constitu-
ción es establecer un orden racional claro y estable que
evite, en la medida de lo posible, la subversión, el golpe de
Estado, las intrigas palaciegas, las agitaciones colectivas
y los delitos políticos. Una Constitución aparece así pro-
gresivamente como una barrera al abuso del poder y como
una manera organizada de excluir ciertas formas o ciertos
temas de cuestionamiento al Poder. La elaboración de una
Constitución es un rito pacificador que acaba con las re-
voluciones y pacifica los tumultos para los pueblos que se
someten a ella. Es también símbolo de independencia”. (Vid.
L’Etat. París, 1971, p. 20).
Las líneas maestras del desarrollo histórico de la Constitución vigente

son fácilmente discernibles, si se practica un breve recorrido del período
que ha marcado el acontecer del país en los últimos 38 años y se preci-
san los rasgos fundamentales que lo han caracterizado. Al efecto y con
ligeras variantes, ha dominado en ese lapso el llamado Pacto de Punto
Fijo, cuyas características han sido descritas por historiadores, politólo-
gos y juristas contemporáneos.
El Estado constitucional venezolano cimenta su estructura y razón de

ser en dos principios fundamentales: a) Por un lado, en la tesis de la
democracia o “gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”; b)
por el otro, en el principio de la Supremacía de la Constitución, que colo-
ca a ésta en la cúspide del ordenamiento jurídico del Estado, lo cual obliga
tanto a los gobernantes como a los gobernados a someterse a ella.
Está planteado en el presente recurso de interpretación una doble cuestión:
Si la Constitución, como norma suprema y fundamental puede prever y

organizar sus propios procesos de transformación y cambio, en cuyo
caso, el principio democrático quedaría convertido en una mera declara-
ción retórica, o si se estima que, para preservar la soberanía popular, es
al pueblo a quien corresponderá siempre, como titular del Poder Consti-
tuyente, realizar y aprobar cualquier modificación de la Constitución, en
cuyo supuesto la que se verá corrosivamente afectada será la idea de
supremacía.
Se dice que difícilmente cabrá otorgar a la Constitución el calificativo de

Ley Suprema si sus obligadas y más elementales adaptaciones al cam-
bio histórico no pueden ser previstas ni reguladas por ella misma. En
otras palabras, para realizar el cambio que el país exige, es el Poder
Constituyente, como poder soberano previo y total, el que puede, en
todo momento, modificar y transformar el ordenamiento constitucional.
Pero ello no podrá hacerse sino en el ejercicio de sus atribuciones sobe-
ranas, operando como titular de la soberanía. A la inversa, el poder de
revisión, o Poder Constituido, en la medida en que aparece reglado y
ordenado en la Constitución, se convierte en un poder limitado.
En esa línea de pensamiento, los autores hablan de medios pacíficos y

de medios violentos de reforma constitucional. Se concretaría en esta
forma la distancia y la separación que media entre la acción prevista en
los cauces constitucionales y la revolución, entendiendo por ésta, como
dice Cossio: “la ruptura en el orden lógico de los antecedentes” o, según
afirman otros: “la ruptura del hilo constitucional dentro del Estado”.
Consideran algunos tratadistas que en un régimen de derecho toda mo-

dificación de la Constitución, para que sea legal, debe efectuarse dentro
de las previsiones constitucionales, ya que el Poder Constituyente ilimi-
tado sólo actúa a través de una solución de fuerza (revolución, golpe de
Estado, cuartelazo, pronunciamiento, etc.)
Dentro de los procesos de esta naturaleza están las soluciones que obe-
decen a otros criterios que se manejan frente al cambio, atendiendo fun-
damentalmente a la idea de justicia y redención social. Ello supone una
serie de ajustes que, más allá de modificaciones de fachada, implican
transferencia de poder, transformación de estructuras, redistribución de
la riqueza, fortalecimiento de los derechos humanos. En suma, nuevas
estructuras y nuevas instituciones jurídicas y políticas.
El asunto planteado es el dilema de si a la propia Constitución le es dado

regular sus propios procesos de modificación y de reforma o, si se con-
sidera que la soberanía corresponde directamente al pueblo, como titu-
lar del Poder Constituyente, reordenando al Estado. En el primer caso
estaríamos en presencia del poder constituido. En el segundo, el Poder
Constituyente tendría un carácter absoluto e ilimitado. Pareciera ocioso
indicar que la idea de supremacía deja de tener sentido cuando se con-
sidera que Poder Constituyente y Poder Constituido se identifican, y que
el Poder Constituyente es creado por la Constitución, en lugar de consi-
derarse a la Constitución como obra del Poder Constituyente.
Como afirma Bidegain:
“El Poder Constituyente es la potestad de dictar la prime-

ra Constitución de un Estado, de cambiar la Constitución
vigente dándole un sentido político sustancialmente dife-
rente. Los autores distinguen entre Poder Constituyente
originario (al que corresponde la anterior descripción) y
el que realiza reformas no sustanciales del texto vigente”.
(Vid. BIDEGAIN. Carlos María: Cuadernos del Curso de
Derecho Constitucional, Buenos Aires, 1969, p. 68).
Cuando se trata del poder de revisión, se está en presencia de una re-

forma constitucional, que en Venezuela puede ser parcial y entonces se
llama “enmienda” o total, que se denomina “general” .
La pregunta que se formula es si procede convocar a una revisión de la

Constitución o si procede la convocatoria a un Poder Constituyente, a
un poder soberano. Ambas hipótesis se han vivido por diversos Estados,
incluyendo a Venezuela, aun cuando no siempre la situación se ha ence-
rrado en los esquemas que doctrinariamente se conocen o los que se
han concretado en la realidad de otros países.
El artículo 4 de la Constitución de la República de Venezuela, según los

criterios interpretativos tradicionalmente expuestos, consagra exclusi-
vamente el principio de la representación popular por estimar que la
soberanía reside en el pueblo, pero que éste no puede ejercerla directa-
mente, sino que lo hace a través de los órganos del Poder Público a
quienes elige, es decir, que el medio para depositar ese poder soberano
es el sufragio. Un sistema participativo, por el contrario, consideraría que
el pueblo retiene siempre la soberanía, ya que si bien puede ejercerla a
través de sus representantes, también puede por sí mismo hacer valer su
voluntad frente al Estado. Indudablemente quien posee un poder y puede
ejercerlo delegándolo, con ello no agota su potestad, sobre todo cuando la
misma es originaria, al punto que la propia Constitución lo reconoce.
De allí que el titular del poder (soberanía) tiene implícitamente la facul-

tad de hacer valer sobre aspectos para los cuales no haya efectuado su
delegación. La Constitución ha previsto a través del sufragio la designa-
ción popular de los órganos de representación; pero, no ha enumerado
los casos en los cuales esta potestad puede directamente manifestarse.
Ahora bien, no puede negarse la posibilidad de tal manifestación si se

estima que ella, por reconocimiento constitucional, radica en el ciudada-
no y sólo cuando la misma se destina a la realización de funciones del
Estado, específicamente consagrados en el texto fundamental (funcio-
nes públicas), se ejerce a través de los delegatorios. De allí que, la posi-
bilidad de delegar la soberanía mediante el sufragio en los representantes
populares, no constituye un impedimento para su ejercicio directo en las

materias en las cuales no existe previsión expresa de la norma sobre el
ejercicio de la soberanía a través de representantes. Conserva así el
pueblo su potestad originaria para casos como el de ser consultado en
torno a materias objeto de un referendo.
CAPÍTULO V
LA TÉCNICA INTERPRETATIVA DE LA LEY ORGÁNICA

DEL SUFRAGIO Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA
El objeto de la interpretación, es que la Sala se pronuncie con relación al

alcance del artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política. Ello se circunscribe a determinar, si de conformidad con dicha
norma puede convocarse a un referéndum consultivo, a los fines de de-
terminar si corresponde a la voluntad popular que se convoque a Asam-
blea Constituyente.
La Sala hace constar dentro del presente análisis interpretativo, que el

mismo versa sobre la convocatoria a referéndum. No a consulta plebis-
citaria. En realidad, si bien ambas figuras tienden a confundirse teórica-
mente, mientras el referéndum se refiere a un texto o proyecto, el
plebiscito tiende a ratificar la confianza en un hombre o gobernante.
(Vid. LEClERQ, Claude: Institutions Politiques et Droit Constitution-
nei, París 3 eme. Edition. p. 137).
Al respecto se observa:
El artículo 181 de la ley Orgánica del Sufragio y Participación Política

establece lo siguiente:
“El Presidente de la República, en Consejo de Ministros,

el Congreso de la República por acuerdo adoptado en se-
sión conjunta de las Cámaras, convocada con cuarenta y
ocho horas de anticipación a la fecha de su realización,
por el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de
sus miembros presentes, o un número no menor del diez

por ciento (10%) de los electores inscritos en el Registro
Electoral, tendrán la iniciativa para convocar la celebra-
ción de un referendo, con el objeto de consultar a los elec-
tores sobre decisiones de especial trascendencia nacional.
La celebración de los referendos en materias de interés

propio de los Estados y Municipios, se regirá por lo esta-
blecido en las normas que los rigen, respectivamente”.
Se desprende así del texto aludido, la consagración jurídica de la figura

del referéndum consultivo como mecanismo llamado a canalizar la par-
ticipación popular en los asuntos públicos nacionales. De allí que la regla
se dirija fundamentalmente a establecer las distintas modalidades para
la iniciativa en la convocatoria de la consulta popular.
Dicha norma otorga cualidad para tomar la iniciativa de convocatoria a

la celebración del referéndum: i) al Presidente de la República en Con-
sejo de Ministros, ii) al Congreso de la República por acuerdo adoptado
en sesión conjunta de la Cámaras, por el voto favorable de las dos ter-
ceras (2/3) partes de sus miembros presentes; y, iii) a un número no
menor del diez por ciento (10%) de los electores inscritos en el Registro
Electoral. Tal iniciativa, conforme establece la Ley, deberá ser presen-
tada por ante el Consejo Nacional Electoral, siempre que llene los extre-
mos establecidos explícitamente en la Ley (artículos 82 y 183 ejusdem),
el cual, previa la verificación del cumplimiento de tales requisitos, pro-
cederá a publicar la resolución en cuyo texto se indique la oportunidad
de celebración del mismo y los puntos concretos a ser consultados al
cuerpo de sufragantes.
Ahora bien, la duda planteada por los solicitantes viene fundamental-

mente referida al aspecto sustancial del referéndum consultivo, el cual
eventualmente, y dada la verificación del caso concreto, ha generado la
procedencia del presente recurso. Esto es, si la materia objeto del mis-
mo podría estar referida a la voluntad popular de reformar la Constitu-
ción mediante la convocatoria de una Asamblea Constituyente.
En tal sentido, se observa que el límite legalmente establecido para que

resulte procedente la participación popular por la vía del referéndum,
responde, tal como textualmente lo prevé la norma, a que el objeto de la
consulta se refiera a decisiones de especial trascendencia nacional,
dejando a un lado las materias de índole regional y municipal, reguladas
por las normativas propias de ese ámbito. Pero la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política establece a su vez limitaciones respec-
to de determinadas materias de importancia nacional. Al efecto, su ar-
tículo 185 establece lo siguiente:
“No podrán someterse a referendos nacionales, las siguien-

tes materias:
1. Presupuestarios, fiscales o tributarios;
2. Concesión de amnistías e indultos;
3. Suspensión o restricción de garantías constitucionales;

supresión o disminución de los derechos humanos;
4. Conflictos de poderes que deban ser decididos por los

órganos judiciales;
5. La revocatoria de mandatos populares, salvo lo dispuesto

en otras leyes; y,
6. Asuntos propios del funcionamiento de algunas entida-

des federales o de sus municipios”.
A juicio de la Corte, las excepciones indicadas tienen carácter taxativo

y absoluto.
Ahora bien, la expresa consagración de restricciones, pone de relieve

que el principio general en materia de participación democrática radica
en que la globalidad de los asuntos de especial trascendencia nacional
puede ser consultada a través de este mecanismo.
Aun cuando el resultado de la decisión popular adquiere vigencia in-

mediata, su eficacia sólo procedería cuando, mediante mecanismos
legales establecidos, se dé cumplimiento a la modificación jurídica apro-
bada. Todo ello siguiendo procedimientos ordinarios previstos en el
orden jurídico vigente, a través de los órganos del Poder Público com-
petentes en cada caso. Dichos órganos estarán en la obligación de
proceder en ese sentido.
El Poder Constituyente Originario se entiende como potestad primigenia

de la comunidad política para darse una organización jurídica y constitu-
cional. En este orden de motivos, la idea del Poder Constituyente presu-
pone la vida nacional como unidad de existencia y de decisión. Cuando
se trata del gobierno ordinario, en cualquiera de los tres ramos en que se
distribuye su funcionamiento, estamos en presencia del Poder Constitui-
do. En cambio, lo que organiza, limita y regula normativamente la acción
de los poderes constituidos es función del Poder Constituyente. Éste no
debe confundirse con la competencia establecida por la Constitución
para la reforma de alguna de sus cláusulas. La competencia de cambiar
preceptos no esenciales de la Constitución, conforme a lo previsto en su
mismo texto, es Poder Constituyente Instituido o Constituido, y aun cuando
tenga carácter extraoficial, está limitado y regulado, a diferencia del
Poder Constituyente Originario, que es previo y superior al régimen jurí-
dico establecido.
En este sentido, se observa que el hecho de estar enmarcado histórica-

mente el Poder Constituyente en la normativa constitucional, no basta
para entenderlo subrogado permanentemente al Poder Constituido.
Pretender lo contrario, o sea, que las facultades absolutas e ilimitadas

que en un sistema democrático corresponden por definición a la sobera-
nía popular puedan ser definitivamente abdicadas en los órganos repre-
sentativos constituidos, equivaldría, en palabras de Berlia:
“que los elegidos dejan de ser los representantes de la

noción soberana para convertirse en los representantes
soberanos de la nación”. (Cfr. Berlia, G. De la Competence
Constituante, en Revue de Droit Public, 1945 p.353, citado

por Pedro De Vega en La Reforma Constitucional y la Pro-
blemática del Poder Constituyente, Editorial Tecnos, Ma-
drid, 1985, p. 231) .
Al respecto, el mismo De Vega afirma:
“De esta forma, la subsunción del poder constituyente en

el ámbito de la normativa constitucional, para lo único que
terminará sirviendo será, no como pretendía Frochot en su
célebre discurso, “para garantizar la Constitución contra
las ambiciones de sus representantes o delegados, sino para
sustraer al pueblo el ejercicio real de su soberanía y ase-
gurar, constitucional y legalmente frente al mismo, el po-
der ilimitado de sus mandatarios”. (Cfr. De Vega, Pedro,
ob. cit. pp. 231 y 232).
Nuestra Carta Magna, no sólo predica la naturaleza popular de la sobe-

ranía sino que, además se dirige a limitar los mecanismos de reforma
constitucional que se atribuyen a los Poderes Constituidos, en función
de constituyente derivado.
Así, cuando los artículos 245 al 249 de la Constitución consagran los

mecanismos de enmienda y reforma general, está regulando los proce-
dimientos conforme a los cuales el Congreso de la República puede
modificar la Constitución. Y es por tanto, a ese Poder Constituido y no
al Poder Constituyente, que se dirige la previsión de inviolabilidad con-
templada en el artículo 250 ejusdem.
De allí que cuando los poderes constituidos propendan a derogar la Car-

ta Magna a través de “cualquier otro medio distinto del que ella dispone”
y en consecuencia, infrinjan el límite que constitucionalmente se ha es-
tablecido para modificar la Constitución, aparecería como aplicable la
consecuencia jurídica prevista en la disposición transitoria en relación
con la responsabilidad de los mismos, y en modo alguno perdería vigen-
cia el Texto Fundamental.
Sin embargo, en ningún caso podría considerarse al Poder Constituyente

originario incluido en esa disposición, que lo haría nugatorio, por no estar
expresamente previsto como medio de cambio constitucional. Es inma-
nente a su naturaleza de poder soberano, ilimitado y principalmente ori-
ginario, el no estar regulado por las normas jurídicas que hayan podido
derivar de los poderes constituidos, aun cuando éstos ejerzan de manera
extraordinaria la función constituyente.
Ésta, indudablemente, es la tesis recogida por el propio constituyente de

1961, el cual consagró normas reguladores de la reforma o enmienda de
la Constitución dirigidas al Poder Constituido y a un tiempo, incluso des-
de el Preámbulo, la consagración de la democracia como sistema políti-
co de la nación, sin soslayar, coherentemente, el reconocimiento de la
soberanía radicada directamente en el pueblo.
Ello conduce a una conclusión: la soberanía popular se convierte en su-

premacía de la Constitución cuando aquélla, dentro de los mecanismos
jurídicos de participación decida ejercerla.
CAPÍTULO VI
El PREÁMBULO DE LA CONSTITUCIÓN
Es principio generalmente admitido por la Ciencia Constitucional, que el

Preámbulo del Texto Fundamental forma parte del mismo. Los precep-
tos contenidos en él, obligan tanto como los que están inscritos en su
articulado.
Con motivo de la discusión del Proyecto de Constitución en vigor, su

Preámbulo, entendido como su columna vertebral fue preocupación de
los integrantes de la Asamblea Constituyente de 1946. El doctor Am-
brosio Oropeza se expresó así:
“El Preámbulo es el supuesto de hecho que sirve de funda-

mento a la norma constitucional, algo así como el punto de
partida que lleva al Poder Constituyente a dictar normas
que han de ser fundamentales para la vida del país”. (Vid.

Citado por el Dr. Eduardo Fernández El Preámbulo de la
Constitución, en Estudios sobre la Constitución, Libro Ho-
menaje al doctor Rafael Caldera, Tomo 1, p. 197.)
En el Preámbulo de la Constitución vigente se señala como propósito

fundamental de la nación venezolana:
“Sustentar el orden democrático como único e irrenuncia-

ble medio de asegurar los derechos y la dignidad de los
ciudadanos y favorecer pacíficamente su extensión a to-
dos los pueblos de la tierra”.
La Sala estima la expresión contenida en el Preámbulo como algo que

debe ser, lo cual acrecienta la posibilidad de que la acción se oriente por
aquél en grado considerable. Se trata, como diría Max Weber, de una
legitimidad legal racional.
El Preámbulo, conforme a lo expuesto por Bidart Campos:
“... nos proporciona base para pensar que !a ideología de

la Constitución no consiente desfigurar, alterar o suprimir
nada de lo que da fisonomía y estilo a nuestra conviven-
cia...” (Vid. Manual de Derecho Constitucional, Argentina,
Buenos Aires, 1975, p. 36)
De otra parte, la norma constitucional se ha vinculado históricamente a

condiciones de tiempo y lugar, cuya dinámica es, por esencia fundamen-
tal, pero que, en un momento dado constituye expresión de un determi-
nado proyecto nacional.
CAPÍTULO VII
EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN
La Sala pasa a examinar la tesis del derecho a la consulta popular sobre la

convocatoria al pueblo para una Asamblea Constituyente, entendido como
un derecho no enumerado o implícito, tal como lo prevé el artículo 50 de la

Constitución de la República. En efecto, esta norma prescribe que:
“la enunciación de los derechos y las garantías conteni-

dos en esta Constitución no debe entenderse como nega-
ción de otros que, siendo inherentes a la persona humana,
no figuren expresamente en ella. La falta de ley reglamen-
taria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los
mismos”.
Es importante destacar que el artículo 50 consagra expresamente la

posibilidad de la laguna constitucional, en el sentido de que una exigen-
cia al derecho, fundamentada objetivamente por las circunstancias so-
ciales, políticas y económicas dadas, no encuentre satisfacción en la
Constitución misma. Pero cuando el artículo 50 habla de derechos no
enumerados o implícitos es la propia Constitución la que consagra la
posibilidad de la laguna, no siendo ésta el resultado de una decisión del
intérprete.
La Escuela italiana considera que:
“la primera característica de la Constitución corno fuente

del Derecho Constitucional, es que se trata de un acto nor-
mativo escrito tendente a regular la materia en su totali-
dad, aun cuando como dice Mortati, hablando en términos
absolutos, ninguna Constitución regula toda la materia,
ya que por varias razones, ella siempre presenta lagunas
que es necesario y procedente colmar”. (Citado por Lavag-
na Carlo: Istituzioni di Diritto Publico, Roma, 1966, p. 175)
Por consiguiente, en el caso del artículo 50, la laguna posible es prevista

por la Constitución, aunque su constatación sea obra de la exégesis que
no encuentra regulación para el derecho a la Consulta en la enumera-
ción enunciativa de los derechos ciudadanos. Es claro, pues, que la lagu-
na de la Constitución es reconocida por ella misma y resulta superflua,
por eso toda discusión respecto a si la ley fundamental es plena o no.
Pero, además constatada la laguna, la integración puede realizarse con-

forme al Título VI, artículo 181 y siguentes de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, dado que los referendos se relacio-
nan con la consulta a los electores sobre decisiones de especial tras-
cendencia nacional.
El referéndum previsto en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación

Política, es un derecho inherente a la persona humana no enumerado,
cuyo ejercicio se fundamenta en el artículo 50 de la Constitución.
Ello es aplicable, no sólo desde el punto de vista metodológico sino

también ontológicamente, ya que si se considerara que el derecho al
referendo constitucional depende de la reforma de la Constitución vi-
gente, el mismo estaría supeditado a la voluntad del poder constituido,
lo que pondría a éste por encima del poder soberano. La falta de tal
derecho en la Carta Fundamental tiene que interpretarse como laguna
de la Constitución, pues no podría admitirse que el poder soberano
haya renunciado ab initio al ejercicio de un poder que es obra de su
propia decisión política.
Por lo demás, nada de lo dicho afectó al postulado de la plenitud hermé-

tica del orden jurídico. Técnicamente, el derecho es un todo pleno, y
esto es así, porque el derecho no está integrado sólo por normas genera-
les, sino también por normas individualizadas, aparte de tratarse de todo
un proceso, no de un orden estático de preceptos, de modo que su con-
textura es una realidad tensa y dialéctica, en permanente creación y
aplicación. Además, como los criterios de valoración jurídica no se ago-
tan en el derecho legislado (ya que éste es sólo una parte del derecho
existente), hablar de lagunas es aludir al carácter parcial e incompleto
de las fuentes objetivadas.
Cuando se admite la plenitud del orden jurídico o las lagunas de la ley,

incluida la Constitución como ley fundamental, se reconoce que el De-
recho se encuentra en una cierta relación de excedencia respecto a la
ley, lo que hace que ésta, por definición, no sea apta para decidir todos
los casos que puedan presentarse.
La Sala entiende que el llamado problema de las lagunas nace del dog-
ma positivista de identificar derecho y ley, y de la exorbitancia del espí-
ritu de la codificación, que aspira a dotar al derecho positivo de un sentido
pleno y hermético por razones de certeza jurídica.
Tampoco debe dejarse de lado el criterio dinámico de interpretación

acogido por la jurisprudencia. Ello supone aplicar los juicios estimativos
de cada época, para dar cabida a las soluciones requeridas por los pro-
blemas e ideas contemporáneos.
CAPÍTULO VIII
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Corte Supremo

de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, de conformidad con el
orden constitucional vigente (Preámbulo, artículo 4 y artículo 50), ar-
tículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, res-
pecto del alcance del referéndum consultivo que consagra, en cuanto se
refiere al caso concreto objeto del recurso que encabeza las presentes
actuaciones, es que: a través del mismo puede ser consultado el parecer
del cuerpo electoral sobre cualquier decisión de especial trascendencia
nacional distinto a las expresamente excluidas por la propia Ley Orgáni-
ca del Sufragio y Participación Política en su artículo 185, incluyendo la
relativa a la convocatoria de una Asamblea Constituyente.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-

Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en Caracas, a los dieci-
nueve días del mes de enero de mil novecientos noventa y nueve. Años
188º de la independencia y 139º de la Federación.
Ley sobre Vagos y Maleantes

Inconstitucionalidad
A la exposición del accionante, en lo que atañe a antecedentes y evolu-

ción legislativa sobre Vagos y Maleantes, este Alto Tribunal tendría que
agregar lo siguiente:
“En 1845, la Diputación Provincial de Caracas acordó que

las funciones de ejecución de las ordenanzas policiales
corresponderían al Gobernador, a los Jefes Políticos, a
los Alcaldes Parroquiales en ejercicio o Jueces de Paz y a
los Comisarios de la policía nombrados por los respecti-
vos Concejos Municipales, todo ello mientras se procedía
a la organización de la policía en un ramo independiente
de las demás de la administración gubernativa y judicial.
Con el objeto de atender dicha disposición se creó una
sección adscrita a la Secretaría del Gobernador, y quedó
establecido que el primer funcionario de policía de cada
parroquia llevaría, además de los registros generales de
todos los habitantes, otro registro donde aparecieran ins-
critas las personas consideradas como vagas o mal entre-
tenidas. Se establece en ese acuerdo definición casuística
a base de categorías de vagos e igual ocurre con los mal
entretenidos (ver Betancourt Ríos, Ángel: Leyes, Proyectos y
Conceptos viejos ¿Renovados? Caracas, 1996, p. 24).
Si se lee la sección segunda de la Ordenanza de Policía Urbana y Rural

del Distrito Federal, de 30 de noviembre de 1926, se encontrarán pres-
cripciones sobre “Vagos y Malentretenidos”, recibidas en el lenguaje
castizo y exacto con que antaño se redactaban las leyes. Por ejemplo, el
inciso segundo del artículo 66, dice: que son vagos “los que sin lesión
poderosa o sin vejez demasiada, que les impida hacer algún oficio, des-
tino u ocupación, andan pidiendo limosna”. A pesar de su elegancia lite-
raria, esos preceptos carecerían hoy de viabilidad, por falta de moderna
orientación. En efecto, se desconocen las medidas de seguridad, y el
artículo 78 sólo aplica penas (arresto, confinamiento, multa, comiso y
caución de buena conducta). Dicho texto influyó en el de 1939, dejando
el peso de dos vicios, técnico el uno y político el otro: la difícil separa-
ción de “vagos” y “maleantes” (o “malentretenidos”), la acción policial
en lugar del sometimiento al juez competente.
La ley imperante en Venezuela, de 14 de agosto de 1939, llamada de

“Vagos y Maleantes”, se reformó el 15 de julio de 1943. Este cambio la
empeoró políticamente. En su primitiva forma se ordenaba, como se ha
dicho, en el artículo 28, revisar los fallos policiales por las Cortes Supre-
mas de los Estados para la época, o por los jueces de primera instancia,
en lo criminal; pero su precepto se eliminó en 1943, por motivo que
ahora no importa examinar, pero vale la pena observar que con ello vol-
vióse al primitivo estado rigurosamente policíaco.
No se trataba en realidad de una ley de estado peligroso, ni tampoco de

una exclusivamente de control social, es decir, destinada a prevenir con-
ductas antisociales no delictivas. Falta no sólo el concepto de peligrosi-
dad sino la especialización cuidadosa de categorías. Veinte aparecen
entre las siete formas de vagancia y las trece de maleantes. Acaso ras-
treando en ellas pudiera destacar la habitualidad y la probabilidad de
delinquir (“amenaza para la sociedad” es el vago de que trata la letra a)
del artículo 2º “provocadores de vicios” a que se refiere el inciso m) del
artículo 3º).
Para la Corte sería inútil, sin embargo, el esfuerzo de clarificar un con-

cepto de estado peligroso sin delito, en una ley tan abigarrada y hetero-
génea, en cuyo texto encontramos situaciones de peligrosidad posdelic-

tiva, e incluso verdaderos tipos de delito que se han configurado como
causas de vagancia o malvivencia.
La ley vigente, atacada de inconstitucionalidad total, es del 18 de julio de

1956 y está agregada a las actas procesales. La misma derogó el Esta-
tuto de Vagos y Maleantes del 22 de diciembre de 1950, derogatorio a su
vez de la ley de 1939, reformada el 15-06-43.
CAPÍTULO II
ANÁLISIS DE LA LEY IMPUGNADA
La Corte en Pleno, vistos y debidamente ponderados los argumentos

expuestos por la parte accionante en este caso, estima necesario prac-
ticar un análisis acerca de la finalidad, naturaleza y rasgos fundamenta-
les de la ley de impugnación.
En realidad no se trata de simple cuestionamiento acerca de una o va-

rias normas en particular de la misma ley, sino de todo su texto y conte-
nido. Al efecto, se plantea por el impugnante la situación jurídica por la
cual el sistema contemplado en ese instrumento legal es en sí inconstitu-
cional. Ello impone una apreciación de conjunto, de evaluación del mis-
mo como un todo, como unidad normativa dentro del ordenamiento jurídico
existente en el país
Observa la Corte que tal como expresa el impugnante, el antecedente

del texto legal atacado es la Ley Española de Vagos y Maleantes del 4
de agosto de 1931. Entre ambos cuerpos normativos existe la diferen-
cia según la cual la ley venezolana establece un predominio del proce-
dimiento administrativo mientras en España se utiliza el procedimiento
judicial.
Otra característica del sistema articulado en España radica en el hecho

por el cual éste se orienta hacia la lucha preventiva contra el delito,
mientras en Venezuela es fundamentalmente post-delictum.
De la más superficial lectura del texto legal vigente, se desprende la

existencia de un procedimiento orientado al tratamiento jurídico de los
sujetos peligrosos, es decir, sujetos cuya conducta no constituye delito ni
falta expresamente prevista.
Al efecto, en la Exposición de Motivos se expresa que:
“el objeto fundamental de la ley trata de plantear y de

resolver el problema de la peligrosidad, reglamentando los
aspectos de la misma sin delito e inspirándose en el doble
criterio de evitar, por una parte, que las autoridades de
policía incurran en juzgamientos precipitados y arbitra-
rios, y por otra, de crear medidas de seguridad que provo-
quen la readaptación social de los catalogados peligrosos
de su propio beneficio y en protección de la sociedad”.
Si bien es cierto que, según dicha motivación se busca reglamentar la

peligrosidad sin delito, la verdad que surge de la comparación entre la
Ley sobre Vagos y Maleantes, la realidad jurídica es que, de las veinti-
cuatro categorías contempladas en dicho cuerpo legal, dieciséis consti-
tuyen hechos punibles, faltas o delitos.
En cuanto a su estructura, la Ley sobre Vagos y Maleantes se encuen-

tra dividida en cuatro capítulos: el Capítulo I “Disposiciones Genera-
les”, en cuyo texto se tipifican las conductas que definen a un individuo
como “vago” (Art. 2) o “Maleante” (Art. 3), el Capítulo II “De las
medidas correccionales”, donde se establecen los diversos tipos de
medidas aplicables a los sujetos que se considerasen vagos o malean-
tes; el Capítulo III “Del Procedimiento”, y el Capítulo IV “Del Tri-
bunal de Conducta y la libertad condicional”. Ciertamente, a juicio de
la Corte, la Ley sobre Vagos y Maleantes es un instrumento existente
en Venezuela, supuestamente orientado a mantener el orden público y
social. Lo que ocurre en la práctica es la pretensión de dar cierta
apariencia de estabilidad institucional fortalecida por dicha ley, cuando
la verdad es que la misma ha sido negativa para acordarse con las
garantías constitucionales.
Ello se demuestra con lo siguiente:
El artículo 1º del texto cuestionado dice así:
“Los vagos y maleantes, para su corrección y como medi-

da de defensa social, serán sometidos al régimen de segu-
ridad pautado en la presente ley”.
Lo anteriormente transcrito expresa la finalidad de la ley. Es decir, la

corrección de “los vagos y maleantes”, y la defensa de la sociedad.
Dicha finalidad, en mayor o menor medida, coincide con la de las leyes
penales. Sin embargo, mientras que estas últimas regulan hechos con-
cretos, consumados (hechos punibles), atribuyéndoles determinadas pe-
nas, la “Ley sobre Vagos y Maleantes” viene a regular la conducta de
los sujetos, lo cual es de carácter subjetivo. Se trata de un conjunto
normativo de tipo preventivo, a diferencia de las leyes penales, las cua-
les, a pesar de la tendencia hacia la humanización del Derecho Penal,
son predominantemente represivas.
A causa de lo anotado, tanto en el artículo 2º como en el artículo 3º de la

ley, lo que hacen no es tipificar conductas como punibles sino atribuir la
situación de “peligrosidad” al sujeto que incurra en tales conductas, lo
cual, ciertamente, es distinto. En otras palabras, “se castiga al hombre
por lo que es y no por lo que hace”.
En la Exposición de Motivos de la Ley de Vagos y Maleantes se sostie-

ne que el texto de la misma tiende a reglamentar la peligrosidad sin
delito. No obstante, esa Corte considera que es necesario escudriñar un
poco dentro del concepto de peligrosidad que en ese documento cam-
pea, con el objeto de percibir con claridad su sentido y alcance.
Al efecto, es opinión de este Alto Tribunal que en el texto de la ley

atacada de nulidad existe una considerable distancia, entre aquello que
allí se dice y su aplicación práctica. En realidad, su amplitud ha permiti-
do extenderla hasta aquellas personas a quienes subjetivamente se cali-
fica de Vagos y Maleantes, porque alguien, de acuerdo con su criterio,
lo ha considerado peligroso.
La medida de seguridad que se aplicare al sujeto considerado como vago

o maleante debe estar destinada a la corrección de la conducta que en
particular permita considerar al sujeto como peligroso. Ello debería ser
no sólo una exigencia teleológica de la norma, sino además muestra de
constitucionalidad. Lamentablemente, la Constitución del 11 de abril de
1953, vigente para la fecha de promulgación de la Ley sobre Vagos y
Maleantes (1956), nada contiene en materia de peligrosidad. En cambio,
el Texto Fundamental de 1961 incluyó determinada disposición sobreve-
nida en estos términos:
“La libertad y seguridad personales son inviolables, y en

consecuencia:
( ...omissis)
Las medidas de interés social sobre sujetos en estado de peligrosidad

sólo podrán ser tomadas mediante el cumplimiento de las condiciones y
formalidades que establezca la ley. “Dichas medidas se orientarán en
todo caso a la readaptación del sujeto para los fines de la convi-
vencia social”. (Cursivas de la Corte). (Art. 60, ordinal 10).
En ese sentido, considera este Supremo Tribunal que el constituyente de

1961, al sancionar la susodicha disposición, situó el problema de la peli-
grosidad en su verdadera perspectiva, poniendo énfasis en determinar
su compatibilidad con el Texto Fundamental de la República y precisar
si, efectivamente, el sistema de prevención está orientado a readaptar al
sujeto. Así se declara.
Expuesto lo anterior, es criterio de este Alto Tribunal que la constitucio-

nalidad de la ley no depende de que en la práctica la readaptación social
del sujeto se haya conseguido o no, pues de no ser así, ello podría obede-
cer a deficiente aplicación del texto legal, pero en forma alguna, a de-
fecto intrínseco de la misma. Ciertamente, si bien el hecho conforme al
cual, el sistema de prevención establecido en la letra de la ley, no en-
cuentra en la realidad la readaptación del sujeto, es al menos, indicio de
un posible defecto interno.
Por consiguiente, si determinada ley, al aplicarse a la realidad, origina

violaciones constitucionales, ello puede obedecer tanto a deficiente apli-
cación de la misma como a incompetencia o, en fin, a infracción de la
norma constitucional. En ese orden de ideas, esta Corte conceptúa im-
pertinente abundar en disquisiciones sobre la peligrosidad predelictual o
la post-delictum. No obstante, es importante reproducir algunos con-
ceptos vertidos en el Proyecto de Ley sobre Sujetos Peligrosos, conteni-
da en la Revista Argentina de Derecho Penal (abril de 1949) y también
en la obra del insigne profesor Luis Jiménez de Asúa El Criminalista
(vid. Tomo IX, p. 177 y ss.). En ese texto ejerció decisiva influencia el
nombrado tratadista. También se consultó algún material jurídico.
Los referidos párrafos de la Exposición de Motivos a citar son los

siguientes:
“En un porvenir hasta ahora muy lejano, el estado sin de-

lito y la peligrosidad criminal, se unificarán cuando no se
hagan juicios desvaliosos sobre la conducta del delincuente
y se estime ésta sólo como un síntoma de temibilidad. El
requisito de que el peligro que imputa el penalista sea un
estado antijurídico, como quieren Grispigni, Rocco, Saba-
tini, De Marsico y el propio Ferri, habrá cancelado su exi-
gencia. Aunque ese futuro no podemos decir que esté
cercano, no faltan autores que quieran hoy borrar las di-
ferencias entre peligrosos ante y post-delictivos en el es-
tricto campo de la dogmática, dando de lado al aspecto
sociológico y al político-criminal que según Petrocelli no
deben interesarnos. A su juicio el síntoma delito, aparte de
su mayor a menor importancia, no es en su esencia distinto
de todos los otros síntomas por los que puede argüirse de
manera suficiente la existencia de una peligrosidad crimi-
nal. Por eso concluye diciendo que esta es, “lógica y jurí-
dicamente, la misma; ora se deduzca de la ejecución de un
delito, bien se manifieste, antes de él, por otros síntomas”.
En contra de Grispigni, cree Petrocelli que no es necesa-
ria la existencia del delito, como elemento más importante
y a menudo decisivo, sino que sólo vale como síntoma sufi-

ciente. No es exacto –añade– que el delito sea el elemento
del que normalmente se deduce la peligrosidad criminal.
En suma, se niega que el delito deba estimarse como ele-
mento lógicamente indispensable para la determinación de
la peligrosidad criminal, ya que su valor diagnóstico, lógi-
co y jurídico no es distinto al de otros índices o signos del
peligro subjetivo de una persona temible. Petrocelli insiste
en razón de que no puede decirse que el delito sea indicio
constante de peligrosidad. Su valor reside más en las con-
diciones individuales que en la acción puedan manifestar-
se, es decir, como exteriorización de un estado, concepto
grato a los escritores alemanes. Lógicamente repetir ca-
racteres propios del síntoma in genere, de cualquier acto,
y el síntoma no es una prueba. El síntoma o índice, indicio
o signo, no es más que un elemento que en concurso con
otros, puede darnos la prueba de la peligrosidad. Enton-
ces puede hablarse de síntoma suficiente, pero lo mismo,
puede serlo el delito que otra conducta cualquiera”.
Como se ha dicho, dentro de la peligrosidad, la doctrina, y a veces la

legislación, distinguen entre peligrosidad prelictual, como manifestada
en un individuo que aún no ha cometido hecho punible, peligrosidad postde-
lictual que es aquella que deriva directamente de la comisión de un he-
cho punible. Es decir, un individuo puede ser peligroso, aun cuando no
haya delinquido: peligrosidad predelictual. En cambio la peligrosidad
postdelictual es la del sujeto que ya cometió o intentó cometer determi-
nado hecho punible.
El concepto de peligrosidad ha encontrado en la doctrina muchas acep-

ciones. Según Florian “la peligrosidad es la aptitud del individuo para
cometer delitos”. Grispigni cree que es “la capacidad de una persona de
llegar a ser con probabilidad autora de un delito”, y Jiménez de Asúa
considera que “es una levante posibilidad de ser delincuente”.
Se trata en estas definiciones de peligro subjetivo de una condición ínti-

ma de la persona, y en esto se diferencia la concepción positiva de peli-
grosidad del concepto clásico de peligro.
Abunda sobre esta materia la aplicación de determinada ley que, en

abstracto, llegue a ser considerada incompatible con la Constitución, lo
cual puede ser consecuencia atribuible, no sólo a la negligencia o arbi-
trariedad de los sujetos que la aplican, sino también al hecho según el
cual el contenido del texto normativo tienda –por las circunstancias que
sean– a ser regularmente aplicado con negligencia o arbitrariedad.
Con lo anterior y a riesgo de parecer redundante, quiere la Corte enfa-

tizar un aspecto inicial cuya presencia en este particular proceso de
inconstitucionalidad debe capturar la atención del sentenciador. Se trata
del hecho –notorio por demás– según el cual en la evaluación de la “Ley
sobre Vagos y Maleantes”, la misma ha venido a implicar, a juicio de
este tribunal, violaciones constitucionales. Sobre todo en lo que respecta
a los sujetos sometidos a medidas de seguridad, y ello es, al menos, un
síntoma que debe ponerse en evidencia
CAPÍTULO III
ESENCIA DE LA LEY SOBRE VAGOS Y MALEANTES
Estima este Alto Tribunal conveniente referirse a la naturaleza de las

medidas de seguridad establecidas en la Ley sobre Vagos y Maleantes,
en su artículo 4º. En el mismo se dispone lo siguiente:
“Para corregir o poner a recaudo los vagos y maleantes a

que se contrae la presente ley, las autoridades competen-
tes dictarán y aplicarán en la forma establecida en los ar-
tículos siguientes, las medidas que a continuación se
expresan:
a) Amonestación, con la obtención de la promesa, por par-

te del amonestado, de corregirse y dedicarse al trabajo.
b) Envío bajo custodia, en los casos que lo requieran, a la

ciudad o pueblo de origen, con previo aviso a la autori-
dad respectiva para su vigencia.
c) Internación en una casa de reeducación y trabajo.
d) Obligación o prohibición de residir por tiempo conve-

niente en un lugar o parte determinado del territorio del
Estado, Distrito Federal o Territorio Federal en donde se
hubiera tramitado el procedimiento.
e) Internación en una colonia agrícola correccional, fija

o movible.
f) Internación en una colonia de trabajo, fija o movible.
g) Sumisión a la vigilancia de la autoridad. La vigilancia

tendrá carácter tutelar y de protección y será ejercida por
las autoridades designadas al efecto. Esta medida podrá
ser reemplazada por caución de conducta, pero no podrán
ser fijados sus ascendientes, descendientes y el cónyuge.
h) Confinamiento. Esta medida consiste en la obligación

de residir, por un tiempo que no excederá de tres años, en
lugar determinado, bajo la vigilancia de la autoridad que
indique el Ministro de Justicia, y podrá aplicarse como
accesoria de las medidas previstas en las letras c), e) y f)
de este artículo, después de cumplidas éstas.
(...)”
Esta Suprema Corte observa que las medidas de seguridad establecidas

en los literales c), e) y f), son situaciones privativas de la libertad, aun
cuando técnicamente no son penas. El resto de las medidas, excluyendo
la de amonestación y la de sumisión a la vigilancia de la autoridad (Art. 4º
literal g) de la ley), conforma violaciones a la libertad de tránsito del “vago
o maleante”, utilizando la peyorativa denominación que le da la ley.
Ahora bien, estima esta Corte que tal cual como se ha dicho, esas medi-
das de seguridad no pueden considerarse penas como tales, pues, por un
lado, no son aplicadas por tribunales penales, y por el otro, no constitu-
yen formalmente un castigo por la comisión de delitos o faltas. Su con-
tenido es materialmente sancionatorio. En efecto, por más que pretenda
señalarse el carácter preventivo de las medidas de seguridad, mientras
las penas y demás sanciones son represivas, no cabe duda que, particu-
larmente en el caso de las medidas previstas en los literales c), e) y f)
del artículo 4º, la aplicación de aquéllas se presenta para el sujeto con
efectos semejantes a los de las penas y demás sanciones.
De igual forma, el sujeto ve disminuida su libertad, no sólo cuando es

relegado a determinada colonia de trabajo sino también cuando es re-
cluido en un establecimiento penitenciario, aun en el supuesto de que se
trate de un caso en que existe prevención, y en otro represión.
A la luz de tales consideraciones, puede enfrentarse de plano, es decir,

directamente, el problema de la impugnación de la inconstitucionalidad
total de la “Ley sobre Vagos y Maleantes”.
En primer lugar, esta suprema instancia, al analizar los argumentos es-

grimidos por la parte impugnante, pasa a referirse a ciertas disposicio-
nes de la Ley sobre Vagos y Maleantes”, las cuales, en sí mismas, son
inconstitucionales, independientemente de su aplicación y del contexto
en que se encuentren.
Dicha normativa es la siguiente:
1) Articulo 3º, literal g).
“Se consideran maleantes:
2) Los condenados dos o más veces por delitos contra la

propiedad”.
Así, en el literal g), antes reproducido, se cataloga como maleante a

quien haya sido condenado dos o más veces por delitos contra la propie-
dad. Como hipótesis de trabajo, podría ocurrir que un sujeto, después de

haber cumplido la pena correspondiente a tales delitos, fuera objeto de
determinada medida de seguridad, la cual, como ya se señaló, es de
contenido sancionatorio. Ello, a juicio de la Corte, resulta incompatible
con lo supuesto en el ordinal 8º del artículo 60 de la Constitución, en
cuyo texto se establece:
“Artículo 60: la libertad y seguridad a juicio por los mi-

mos hechos en virtud de los cuales hubiere sido juzgado
anteriormente”.
8º Nadie podrá ser sometido a juicio por los mismos he-

chos en virtud de los cuales hubiere sido juzgado ante-
riormente.
La contrariedad con el ordinal 8º del artículo 60 deriva del hecho por el

cual, entre las medidas de seguridad aplicables a quien haya sido conde-
nado dos o más veces por delitos contra la propiedad, se encuentran
aquellas que son privativas de la libertad. Podrá ocurrir, y de hecho ocu-
rre, que quien hubiese ya cumplido las condenas correspondientes a los
delitos perpetrados, fuere luego objeto de medida de seguridad que le
privase nuevamente su libertad, con lo cual se vería burlada la mencio-
nada disposición contenida en el ordinal 8º del artículo 60 del vigente
estatuto constitucional venezolano. Así se incurre en flagrante violación
del principio nullum crimen sine lege y también se sanciona por ante-
cedentes, vulnerando el axioma universal de non bis in ídem.
Conviene observar que el non bis in ídem se refiere a un nuevo juicio,

no apenas por el mismo hecho, aunque estrictamente hablando, es con-
secuencia de aquello.
2) En ese orden de ideas, la ley in comento establece en el artículo 3,

numerales g) y h) que los condenados dos o más veces por delitos con-
tra la propiedad, serán catalogados como maleantes y por tanto sujetos
a las medidas de seguridad estatuidas. El problema radica en que no han
sido procesados.
De la misma manera, de aplicarse medida de seguridad en el supuesto

examinado resultaría vulnerado lo dispuesto en el ordinal 8º ejusdem,
pues se volvería a condenar –aun cuando no judicialmente– a un sujeto
ya castigado, por los mismos hechos por los cuales le fue aplicada dicha
condena. El mecanismo por el cual el procedimiento para la aplicación
de la medida de seguridad no sea formalmente un juicio, no deja de ser
óbice para considerar que en realidad se está aplicando nuevamente
determinada medida de contenido sancionatorio a quien ya cumplió su
condena, lo cual es a todas luces inconstitucional. Así se declara.
3) También es criterio de la Corte que resultan incongruentes con la

Constitución las medidas de seguridad establecidas en los literales c), e)
y f) del artículo 4º de la ley. En realidad, las mismas son repugnantes a lo
establecido en el ordinal 2º del artículo 60 de nuestra Carta Magna, el
cual dispone:
“Nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones

cuyo incumplimiento no haya sido definido por la ley como
delito o falta”.
Dicho dispositivo consagra el principio de la legalidad. En efecto, estima

esta Corte que en general sólo los tribunales penales o los órganos de
instrucción dentro del procedimiento penal pueden aplicar medidas pri-
vativas de libertad. En otras palabras, puede arrebatarse de la libertad a
un sujeto, solamente en orden a la aplicación de una pena, al ser proce-
sado penalmente; o como ejecución de dicha pena, previa sentencia fir-
me de los tribunales penales. No obstante debe hacerse la salvedad,
según la cual la libertad de un sujeto no se pierde solamente en orden a
la aplicación de una pena, ya que en el caso de detención preventiva
justificada legalmente, la misma no supone procesalmente hablando,
aplicación de pena.
En este supuesto la ley impugnada viola el principio de la legalidad cono-

cido, como nullum crimen poena sine lege praevia. Podría argumen-
tarse que las figuras o categorías existentes fueron establecidas a través
de esta ley, pero a ello debe redargüirse, que a los efectos de conformar
el principio de legalidad se exige además el principio esencial de ley

cierta, concreta o determinada. Sobre todo se reafirma por la Corte que
el problema de la inconstitucionalidad de la Ley sobra Vagos y Malean-
tes deviene fundamentalmente de conductas sancionables desde el pun-
to de vista administrativo y no judicial.
4) De otra parte, al lado del principio de legalidad, también se vulneran

los aspectos normativos que deben garantizar su existencia y que no
están contenidos en su texto. Así la ley penal deberá aplicarla un juez y
en el caso analizado conforme al Capítulo II, la aplican autoridades ad-
ministrativas.
5) En fin, el principio de culpabilidad, cuando, con motivo de ejecutar

determinado hecho jurídicamente indiferente, se deriva un resultado por
imprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de los reglamentos,
órdenes o resoluciones de la autoridad (J.R. Mendoza Troconis, Curso
de Derecho Penal Venezolano, Tomo 1, 1945, p. 144), no se encuentra
su base en la aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes por encon-
trarse seriamente cuestionado dicho principio, ya que en razón de la
indeterminación de las categorías, no es prácticamente posible deducir
quién es culpable jurídicamente.
6) La Ley sobre Vagos y Maleantes está supuestamente dirigida a cas-

tigar, no al acto punible sino a la persona. No a su conducta, sino a lo
que es, de manera que esta característica de la ley autoriza la persecu-
ción de personas, sin consideración a que se cometan o no acciones
prohibidas. Se viola así el derecho a la libertad y a la seguridad persona-
les consagrado en el artículos 60, ordinales 1º y2º de la Constitución de
la República.
7) En tal sentido, debe concluirse, según criterio de esta Corte, que las
situaciones, antes aludidas, son repugnantes a la Constitución, pues las
mismas comportan privación de libertad respecto a un sujeto, sobre la
base de supuestos que no están tipificados como delitos o faltas. Sin
embargo, la restricción o privación de libertad “como consecuencia de
sanción penal” no parece caber en el campo de la inconstitucionalidad,
toda vez que la sanción penal deriva de una sentencia condenatoria, o –

por extensión– de un decreto da detención dictados en el marco legal
del proceso penal. En definitiva, se trata de violación de la libertad, como
consecuencia de sanción penal. Para este Alto Tribunal son especial-
mente graves tales medidas, pues su límite máximo es de cinco (5) días
según establece el artículo 5º de la ley comentada e impugnada.
Ha querido el constituyente nacional garantizar que la privación de un

derecho tan sagrado como la libertad personal se tipifique únicamente
dentro del proceso judicial, y nunca con motivo de procedimientos de
carácter administrativo, como lo son los contemplados en la “Ley sobre
Vagos y Maleantes”, en orden a la aplicación de las medidas de seguri-
dad en ella previstas. Así se declara.
8) Opina esta Corte Suprema que también son inconstitucionales dos

disposiciones contenidas en el artículo 14 de la ley impugnada , las cua-
les son del tenor siguiente:
“Las medidas disciplinarias que para la conservación y

resguardo del orden se establezcan en los Reglamentos de
las Casas de Corrección y Trabajo, en las Colonias Agrí-
colas Correccionales y en las Colonias de Trabajo, con-
sistirán en amonestaciones, rebajas moderadas en los
salarios durante cierto tiempo, no mayor de un mes; aisla-
miento, fuera de las horas de trabajo, que no exceda de
ocho diarias, privación de diversiones permitidas; y para
casos graves, arresto hasta de quince (15) días”. (Desta-
cado de la Corte).
La medida disciplinaria de aislamiento es claramente contraria al ordinal

3º del artículo 60 de la Constitución, el cual dice así:
“Nadie podrá ser incomunicado ni sometido a tortura o a

otros procedimientos que causen sufrimiento físico o moral”.
En cuanto al arresto, éste, por implicar privación de libertad impuesta por

un órgano no judicial, es de plano inconstitucional, e incongruente con lo
dispuesto en el ordinal 2º del artículo 60 del Texto Fundamental, según lo

expresado anteriormente. Al efecto, existen muchos precedentes.
9) Conceptúa esta Corte que es violatorio de la Constitución el penúlti-

mo aparte del artículo 23 de la ley atacada. En dicha disposición se
estipula que contra la decisión del Ministro de Justicia, llamada a poner
fin al procedimiento de aplicación de medidas de seguridad que excedan
de seis (6) meses, “no habrá recurso alguno”. Sin embargo, este Supremo
Tribunal en Pleno ha determinado en su jurisprudencia (vid. sentencia de
fecha 6 de agosto de 1991: caso Iván Hernández Gutiérrez”), que:
“Todo acto del Poder Ejecutivo es revisable en vía juris-

diccional contencioso-administrativa, en virtud de lo dis-
puesto en el artículo 206 de la Constitución de la República.
Precisado lo anterior, la Corte observa:
Anteriormente se ha aludido al hecho por el cual se denuncian vicios de

la Ley sobre Vagos y Maleantes como presunta consecuencia, no sólo
de la negligencia y arbitrariedad de los órganos llamados a aplicarla,
sino de defectos intrínsecos de la propia ley.
A la vista de tal aserto, es aquí donde debe advertirse que las violaciones
constitucionales generadas normalmente por la ley atacada, vienen a ser
producto, fundamentalmente, de la ausencia de auténtico control sobre las
decisiones que, en orden a la aplicación de las medidas de seguridad to-
man los órganos administrativos competentes para ejecutarlas.
En efecto, los funcionarios encargados de aplicar las medidas de segu-

ridad previstas, según dispone el artículo 17 de la ley, son: la Primera
Autoridad Civil de los Distritos (hoy Municipios) en los Estados, de los
Departamentos del Distrito Federal y de los antiguos Territorios Federa-
les o en las capitales de tales entidades políticas, donde exista, el Jefe
del Cuerpo respectivo de Seguridad. En este sentido debe la Corte ob-
servar que para la fecha en que se dictó la ley impugnada, no existía el
Cuerpo Técnico de Policía Judicial, sino la extinta Dirección de Seguri-
dad Nacional, la cual se encargaba de instruir la averiguación en el pro-
cedimiento en la primera instancia (Art. 17 de la ley). Por ello sería

interesante determinar si en la práctica este Cuerpo Técnico de Policía
Judicial es el autorizado legalmente para ello.
En el mismo sentido, anota la Corte que en publicación conjunta de los

Ministerios de Relaciones Interiores y de Justicia, en cuyo texto se trata
de analizar los aspectos referentes a la aplicación de la Ley sobre Va-
gos y Maleantes, se enfatiza que los funcionarios de policía en general,
son competentes para iniciar las averiguaciones de ley. Esta afirmación
no parece ser cierta, dentro del riguroso análisis del Art. 17 de la ley, en
cuyo texto se precisan los órganos competentes para iniciar la averigua-
ción y decidir en primera instancia, señalándose a su vez que:
“los funcionarios de Policía o de Seguridad Nacional pro-

cederán a detener al indiciado y, en el término de la dis-
tancia, lo pondrán a disposición de las autoridades que
deben conocer del asunto...”.
De la interpretación más elemental sobre lo anteriormente expuesto,

deriva que la Seguridad Nacional, en sitios distintos a las capitales de las
Entidades Federales, estaba autorizada legalmente para detener al indi-
ciado, pero no para conocer del procedimiento.
Eliminada la Dirección de Seguridad Nacional, en 1958, no parecen existir

elementos de juicio suficientes que inclinen a la Corte para suponer que
haya sido autorizado el Cuerpo Técnico de Policía Judicial para actuar
dentro del procedimiento previsto por la ley.
No obstante, es conveniente indicar que lo único en favor del criterio

conforme al cual podría hacerse la identificación indicada, se refiere a
la enunciación del Art. 3º de la Ley de Policía Judicial, que dice así:
“Cuando las autoridades de Policía Judicial inicien la in-

vestigación de un hecho punible o las actuaciones sobre
sujetos en estado de peligrosidad, deben participarlo de
inmediato a un Fiscal del Ministerio Público”.
En segunda instancia, son los gobernadores de los estados (Art. 21),

quienes aprehenden el conocimiento de la materia e incidentalmente,
cuando la medida exceda de seis (6) meses, quien conoce en apelación
de decisión de los gobernadores, es el Ministro de Justicia.
Ahora bien, a juicio de la Corte, la aplicación de medidas de seguridad,

en función de supuestos como los establecidos en los artículos 2º y 3º de
la ley impugnada, por parte de funcionarios administrativos, no ofrece
las garantías suficientes de defensa para los indiciados. Por un lado, ya
fue señalado que las medidas de seguridad privativas de libertad son, a
juicio de la Corte, inconstitucionales, y por ello, todas las normas relati-
vas a la aplicación de tales medidas son también inconstitucionales. Por
otra parte, situaciones como confinamiento (Art. 4º literal h), obligación,
prohibición de residir en lugares determinados (Art. 4º literal d), o el
envío bajo custodia a la ciudad o pueblo de origen (Art. 4º literal b),
tienden a constituir limitaciones a la libertad de tránsito por el territorio
nacional (artículo 64 de la Constitución). Es evidente que tales provi-
dencias no pueden ser tomadas por autoridades administrativas median-
te un procedimiento como el establecido en los artículos 18, 19 y 20 de la
ley impugnada, y sin más control que las correspondientes apelaciones
ante otro órgano administrativo. En esas condiciones, queda la vía juris-
diccional relegada a un último lugar en contra de lo establecido por la
propia ley en su artículo 23 penúltimo aparte, cuya inconstitucionalidad
está particularmente demostrada.
En cuanto al procedimiento, éste se inicia con la detención del indiciado

(Art. 18), abriéndose inmediatamente después su declaración, respecto
a las conductas que le son imputadas, un lapso probatorio de sólo tres
(3) días hábiles estando en todo momento detenido (Art. 19). De ser
acordada la medida de seguridad, puede apelar en un lapso de veinticua-
tro horas, a partir de su notificación, ante el Gobernador del estado,
remitiéndose el caso a éste, aun cuando no haya apelación en consulta.
El Gobernador, entonces, decidirá dentro de tres (3) días, sin que se
establezca posibilidad alguna para el sujeto indiciado de declarar nada
de su defensa dentro de esta segunda instancia (Art. 21). La defensa
del indiciado, en cambio, queda atribuida a un Defensor Público de Pre-
sos (Art. 22). Dicha defensa no significa en forma alguna elemento con-
veniente al indiciado. En efecto, el Defensor Público de Presos limitará
su actuación a emitir un dictamen reducido a aspectos procedimentales
del caso, pero no le atribuye la facultad de alegar defensas en favor del
indiciado. Finalmente, y sólo en los casos en que la medida exceda de
seis (6) meses, se remitirá el caso al Ministerio de Justicia, sin que tam-
poco se prevea ningún medio para que el indiciado pueda defenderse.
Puede concluirse, entonces, que el procedimiento establecido no ofrece

las suficientes garantías de defensa al indiciado, lo cual, a más de ser
inconstitucional en sí mismo, a juicio de esta Corte, propende a que las
decisiones tomadas por los funcionarios administrativos resulten arbi-
trarias y contrarias a derecho. En este mismo sentido, resulta inconstitu-
cional lo dispuesto en el encabezamiento del artículo 12, en cuyo texto
se dispone que:
“Si transcurriera el tiempo de internamiento sin haberse

obtenido la corrección del recluso, el Ministro de Justicia
podrá prorrogar la medida hasta por un tiempo igual al de
la originaria”.
Ello lo hace el Ministro sobre la base de un informe elaborado por el

Tribunal de Conducta establecido en el Capítulo IV de la ley impugnada.
Ciertamente el Tribunal de Conducta, pese a su nombre, es un órgano
administrativo sin que se dé al sujeto considerado “vago o maleante”,
oportunidad de ser oído o alegar nada a su favor. Podría entonces, plan-
tearse la hipótesis según la cual un sujeto sometido por cinco (5) años a
reclusión en determinada colonia de trabajo, al finalizar la medida de
seguridad sea nuevamente sometido a otros cinco (5) años de la misma
medida, sin más garantía que un informe elaborado por determinado fun-
cionario administrativo, lo cual es jurídicamente, por las razones anota-
das, repugnante al Texto Fundamental de la República.
Considera este Alto Tribunal que la imposición de medidas de seguridad

debe estar precedida de un pronunciamiento que realmente garantice la
defensa eficaz del sujeto indiciado, con resultados quizás más alentado-
res, sobre todo que dicho procedimiento se tramita ante funcionarios

judiciales.
A juicio de la Corte, la vigente Ley sobre Vagos y Maleantes no resiste

el escalpelo del análisis constitucional. Se trata de una inconstitucionali-
dad sobrevenida, en la medida en que se dibuja con la promulgación de
la Constitución vigente, del 23 de enero de 1961. También como se ha
visto le da el carácter de inconstitucionalidad completa, porque afecta la
totalidad del texto legal impugnado.
Al efecto, afirma el doctor Tulio Chiossone:
“Aunque se mantuvo el criterio de la inconstitucionalidad

de la ley (se refiere a los debates parlamentarios); una
mayoría la aprobó, basada en la defensa social contra la
categoría de sujetos cuya conducta, aunque no enmarca-
da en ninguna disposición Preventiva constituían un peli-
gro social”. (Vid Chiossone Tulio, Sanciones en Derecho
Administrativo, Caracas, 1973, p. 81).
Ciertamente, al debatirse el Proyecto en 1939 en la Cámara de Diputa-

do se platearon por algunos congresistas serias dudas sobre su constitu-
cionalidad. Puede citarse, por ejemplo, a los parlamentarios Andrés Eloy
Blanco, Jesús Enrique Lossada y otros. El diputado Blanco, al referirse
al proyecto de l 940 sostuvo lo siguiente:
“¿Por qué, pues, si aspiramos a darle a la nación un arma

poderosa de defensa social (como dice el doctor Chiosso-
ne), por qué le vamos a dar un arma peligrosa de defensa
social? ¿Por qué le vamos a dar un arma arbitraria de
defensa social? ¿Por qué le vamos a dar un arma mala,
una mala ley? Yo prefiero que no salga esta ley, y no que
salga mala. Pero no se está proponiendo que se sepulte la
ley. Se está proponiendo que una Comisión estudie la ley,
que la traiga digna de las necesidades que la requieren,
que la traiga digna del pueblo que va a ser objeto de ella
y que va ser salvado por ella; porque esta ley, tal como
está, en manos de un hombre ignorante, puede ser un arma
peligrosísima, un arma de venganza, un arma de rencores
personales. De ninguna manera se puede considerar que
estamos atacando la ley misma: lo que queremos es corre-
gir la ley, lo que queremos es hacerla buena”. (Ver: Diario
de Debates de la Cámara de Diputados, 23 de junio de 1939,
Nº 52, p. 8).
Desde el punto de vista técnico-doctrinario, muchos autores y especia-

listas, tanto nacionales como extranjeros, no han vacilado en poner en
tela de juicio la ley atacada.
El connotado constitucionalista Ernest Wolf, al referirse a esta materia

afirmó:
“En la reforma parcial de la Ley de Vagos y Maleantes del

15 de julio de 1943, se suprimió el examen judicial de dic-
támenes de reclusión de las autoridades administrativas.
Así, la reforma de 1943 constituye un retroceso en compa-
ración con la redacción de 1939 que había admitido por
lo menos un limitado control judicial”.
Dicho autor agrega:
“El Art. 32, Ord. 17º de la Constitución (se refiere a la de

1945) trata solamente del procedimiento penal y no del
procedimiento de defensa social contra los que, sin haber
cometido un crimen, son privados de su libertad según la
Ley de Vagos y Maleantes, porque se niegan a trabajar o
viven de profesiones ilícitas. La cuestión de juzgar si al-
guien no trabaja porque no encuentra trabajo o si deja de
trabajar sin causa y por ser vago, es tan delicada, y la
decisión sobre privación de libertad, de consecuencias tan
graves para el sujeto, que el principio de la separación,
no admite dejar tal esclarecimiento de carácter verdade-
ramente judicial a las autoridades administrativas, que no

tendrán ni la preparación ni la imparcialidad que se pide
de un juez. Por eso es inconstitucional dejar la decisión
sobre reclusión de vagos y maleantes en manos de la admi-
nistración como lo hace la ley vigente (Vid. Wolf Ernest:
Tratado de Derecho Constitucional Venezolano, Tomo II,
Caracas, 1945. p. 65).
Con respecto a la misma Ley de Vagos y Maleantes, el doctor Rafael

Naranjo Ostty, en conferencia dictada en el Colegio de Abogados del
Distrito Federal (Editorial Bolívar, Caracas, 1944, p. 9), critica el
“Confusionismo de los Poderes Públicos que ha hecho de

los jefes civiles jueces de jurisdicción plena en cuestiones
atinentes a la libertad de las personas”.
El ya citado, doctor Tulio Chiossone gran expositor venezolano, en ma-

teria de lo que él mismo llama “Derecho Transgresional”, dentro del
texto de la ponencia que presentó en el V Congreso Internacional de
Derecho Procesal, efectuada en la Ciudad de México, en el mes de
marzo de 1972, dice lo siguiente:
“Sostengo y seguiré sosteniendo que el enjuiciamiento de

sujetos peligrosos no delincuentes debe ser de la compe-
tencia única de los jueces en esencia y consiguientemente
de la jurisdicción especial, tal como lo insinúa el proyecto
de ley que se redacta”. (Vid. ob cit, p. 91).
Desde el punto de vista criminológico, en investigación practicada por el

Instituto de Criminología de La Universidad del Zulia, se asienta que
fundamentándose en los supuestos legales contenidos en los artículos 1º
y 2º de la Ley sobre Vagos y Maleantes, se hicieron en la ciudad de
Maracaibo varios operativos de seguridad, catalogándose como:
“campos propios para la arbitrariedad y la discrecionali-

dad policial”.
“Nuestra investigación, dice el profesor Delgado Rosales,

pudo establecer que en la ciudad de Maracaibo, alrede-
dor de 18.000 ciudadanos fueron detenidos en operativos
de seguridad en un período de tres años”. (Vid. La Viola-
ción de los Derechos Humanos en la Ley sobre Vagos y
Maleantes, Francisco Delgado R., Ponencia presentada en
las Jornadas de Análisis de la Ley sobre Vagos y Malean-
tes, del 15 al 17-2 de 1989, Instituto de Criminología de
LUZ, Maracaibo, Capítulo Criminológico, Nº 17 p. 24, 1989).
CAPÍTULO IV
VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
Al quedar constitucionalizados los derechos humanos, conforme a la dis-

posición contenida en el artículo 50 de la Constitución de la República, la
Ley de Vagos y Maleantes vulnera ipso jure, convenciones internacio-
nales y tratados, sobre los derechos del hombre, en la medida que dichos
instrumentos adquieren jerarquía constitucional.
En ese sentido, el carácter infamante de la ley se pone de manifiesto, no

sólo en su denominación, sino también en el contenido de varios artícu-
los de su texto, como el artículo 11, que crea establecimientos carcela-
rios para la reforma moral de los vagos y maleantes.
Tal disposición es contraria al artículo 5 de la Declaración Universal de

los Derechos Humanos, redactada así:
“Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crue-

les, inhumanos o degradantes”.
La Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José)

se ha incorporado a nuestro Derecho interno como norma ejecutiva y
ejecutable reforzada por la jurisprudencia, la cual le ha dado el carácter
de parámetro de constitucionalidad.
Ello entraña la incorporación de nuestro ordenamiento jurídico interno al

régimen previsto en convenciones internacionales.
La Corte estima que el procedimiento aplicable, conforme a lo previsto

en la Ley sobre Vagos y Maleantes, referente a los sujetos de la misma,
es característico y propio de una acción penal y omite las garantías es-
tablecidas por las normas internacionales para un juicio justo, incluyen-
do derecho a la defensa y la presunción de inocencia. Así lo establecen
los artículos 9 y 14 del Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y
Políticos y los artículos 7 y 8 de la Convención Americana.
A mayor abundamiento se reproducen dichos dispositivos:
Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos:
“Artículo 9: 1) Todo individuo tiene derecho a la libertad

y la seguridad personales.
Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitraria.

Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las cau-
sas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento estable-
cido en ésta.
2) Toda persona detenida será informada, en el momento

de su detención, de las razones de la misma, y notificada,
sin demora, de la acusación formulada contra ella.
3) Toda persona detenida o presa a causa de una infrac-

ción penal será llevada sin demora ante un juez u otro
funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones
judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un
plazo razonable o a ser puesta en libertad. La prisión pre-
ventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe
ser la regla general, pero su libertad podrá ser subordina-
da a garantías que aseguren la comparecencia del acusa-
do en el acto del juicio, o en cualquier otro momento de
las diligencias procesales y, en su caso para la ejecución

del fallo.
4) Toda persona que sea privada de libertad en virtud de

detención o prisión tendrá derecho a recurrir ante un tri-
bunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible sobre
la legalidad de su prisión y ordene su libertad si la prisión
fuera ilegal”.
“Artículo 14: 1) Todas las personas son iguales ante los

tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá dere-
cho a ser oída públicamente y con las debidas garantías
por un tribunal competente, independiente e imparcial, es-
tablecido por la ley, en la substanciación de cualquier acu-
sación de carácter penal formulada contra ella o para la
determinación de sus derechos u obligaciones de carácter
civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la
totalidad o parte de los juicios por consideraciones de
moral, orden público o seguridad nacional en una socie-
dad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida
privada de las partes o, en la medida estrictamente nece-
saria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias
especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a
los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia
penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en
que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en
las actuaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la
tutela de menores.
2) Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que

se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabi-
lidad conforme a la ley.
(Omissis)
d): A hallarse, presente en el proceso y a defenderse per-

sonalmente o ser asistida por un defensor de su elección;
a ser informada, si no tuviere defensor, del derecho que le

asiste a tenerlo, y siempre que el interés de la justicia lo
exija, a que se le nombre defensor gratuitamente, si care-
ciere de medios suficientes para pagarlo.
7) Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito

por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una
sentencia de acuerdo con la ley y el procedimiento penal
de cada país”.
Convención Americana sobre Derechos Humanos:
“Artículo 7. Derecho a la Libertad Personal.
1) Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguri-

dad personales.
2) Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por

las causas y en las condiciones fijadas de antemano por las
Constituciones Políticas de los Estados Partes o por las leyes
dictadas conforme a ellas.
3) Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamien-

to arbitrarios.
4) Toda persona detenida o retenida debe ser llevada ante

un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejer-
cer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada
dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad,
sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad po-
drá estar condicionada a garantías que aseguren su com-
parecencia en el juicio”.
De otra parte; la definición de vago y maleante es tan imprecisa que

plantea serias dudas sobre el hecho según el cual sus disposiciones sean
compatibles con el principio de igualdad ante la ley, conforme a lo pre-
visto en el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos, al siguiente tenor:
“Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuen-

cia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección
de la Ley”.
Existen los informes de instituciones defensoras de los derechos huma-

nos. Dichos documentos censuran abiertamente la ley venezolana sobre
vagos y maleantes. Son muchas las recomendaciones orientadas a po-
ner fin a su vigencia.
Conviene observar que se ha exhortado al Gobierno venezolano a adop-

tar e implementar una serie de recomendaciones, a los efectos de redu-
cir las violaciones a los derechos humanos, derivadas de la aplicación de
la Ley sobre Vagos y Maleantes. Sobre todo se ha hablado de la necesi-
dad de impulsar la discusión de la Ley de Protección a la Seguridad
Ciudadana, que supuestamente se encontraba en ese proceso.
CAPÍTULO V
EFECTOS DE LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Precisado lo anterior, debe esta Corte determinar si la inconstitucionali-

dad de las disposiciones de la Ley sobre Vagos y Maleantes, anterior-
mente analizadas, genera como consecuencia, la nulidad de todo el texto
legal cuestionado, o por el contrario, deben desaparecer solamente de-
terminadas disposiciones del mismo (Inconstitucionalidad parcial).
Es aquí entonces donde hay que traer a colación lo expresado supra, en

el sentido de que en este caso se ha puesto en tela de juicio la inconstitu-
cionalidad de todo el sistema establecido en el referido cuerpo normativo.
El análisis a practicar versa, en primer lugar, sobre los efectos de la

sentencia en cuanto a eventual invalidez total o parcial del texto legal
sometido a consideración de este Tribunal Constitucional.
En realidad, a juicio de esta alta instancia, dicho texto se aleja conside-

rablemente de conformar un medio apto para el cumplimiento de los
fines previstos por la Constitución de la República. Si ese cuerpo nor-
mativo carece de aptitud para lograr los objetivos que se propone el
texto constitucional, los mismos deben ser descalificados por constituir
actos carentes de razonabilidad.
La ausencia de razonabilidad consiste, al decir de Dromi:
“en la indebida valorización de las circunstancias de he-

cho y de derecho aplicables, y disponer de medidas pro-
porcionalmente inadecuadas al fin perseguido por el orden
jurídico”.
Dicho autor agrega que:
“el acto es irrazonable y, por tanto arbitrario cuando el

objeto es absurdo, contradictorio o desproporcionado” (Vid.
Dromi, José Roberto: El Acto Administrativo, Madrid 1985,
pp. 56 y 57).
Para Quiroga Lavié:
“la exigencia de razonabilidad en los actos jurídico-cons-

titucionales es expresión del principio de supremacía cons-
titucional” (Vid Humberto Quiroga Lavié: Derecho
Constitucional, Buenos Aires, 1978, p. 92).
Al efecto, el ordinal 10 del artículo 60 de la Constitución de la Repúbli-

ca, como se señaló anteriormente, expresa determinada finalidad con-
creta, orientada a encontrar el sistema adoptado para dictar medidas de
seguridad sobre sujetos en estado de peligrosidad, prescribiendo que:
“dichas medidas se orientarán, en todo caso, a la readap-

tación del sujeto para los fines de la convivencia social”.
Sin embargo, el sistema adoptado por la Ley sobre Vagos y Maleantes,

dados los grandes defectos que padece –muy especialmente, en lo refe-
rente a su estímulo a la arbitrariedad y la ausencia de control eficaz
sobre el procedimiento de aplicación de dichas medidas–, no parece ser
idóneo para cumplir los objetivos propuestos. Los hechos, la realidad
existente, lo corroboran.
En ese orden de motivos, no parece oculto para esta Corte la circuns-

tancia por la cual las medidas de seguridad aplicadas en virtud de la Ley
sobre Vagos y Maleantes, consistentes en su mayoría en la relegación a
las colonias de “El Dorado” normalmente violando el derecho a la de-
fensa de los sujetos implicados, se distancia considerablemente de todo
en lo que a readaptación social concierne.
Lo anotado es muestra inequívoca de la inidoneidad del sistema adopta-

do por la Ley de Vagos y Maleantes para cumplir con la finalidad que la
Constitución prescribe, lo cual hace que el mismo, a juicio de la Corte,
sea por completo inconstitucional.
La jurisprudencia de este Supremo Tribunal ha precisado que la decla-

ratoria de nulidad total o parcial de una ley repugnante a la Constitución,
debe fundamentarse en:
“La confrontación entre el acto que se considera viciado y

las normas de la Constitución presuntamente infringidas
por éste. Si tales normas condicionan el acto, es decir, de-
terminan, por ejemplo, la finalidad de éste, la autoridad
competente para realizarlo, o los requisitos intrínsecos o
extrínsecos cuyo cumplimiento puede afectar su validez, la
acción o recurso dirigido a anularlo, por colidir con la
Constitución, es de inconstitucionalidad”. (Sentencia del
13-2-68, en Sala Político-Administrativa. También decisión
de la Corte en Pleno, de fecha 31 de octubre de 1995,
caso: Nulidad de la ley que establece Normas Especiales
de Procedimiento referidas a la Responsabilidad Civil de
los Parlamentarios, expediente Nº. 500).
Por cuanto, el sistema en general, adoptado por la Ley sobre Vagos y

Maleantes, a juicio de esta Corte, es inconstitucional, tal situación crea
un mecanismo de vasos comunicantes que se transmite a todas sus nor-
mas, las cuales tienen sentido y finalidad dentro de ese régimen estable-
cido. Tal y como lo ha sostenido la doctrina (Hauriou, Santi Romano,
Viehweg), el ordenamiento jurídico tiende a organizarse en torno a los
engranajes que mueven las instituciones, existiendo “conjuntos de nor-
mas” que regulan cada institución. Si, la “institución” o el “sistema” son
en sí inconstitucionales, tal inconstitucionalidad revierte sobre todas las
normas que lo componen, aun cuando cada dispositivo considerado en sí
mismo, individualmente, fuera de su contexto, no sea contrario al texto
fundamental. Al efecto, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Cor-
te que “no cabe interpretar aisladamente una norma sino en concatena-
ción con todo el sistema jurídico de que forma parte”. (Vid. Sentencia
de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del
19 de febrero de 1989. Boletín de Jurisprudencia de la Corte Supre-
ma de Justicia, Nº 1, p. 96).
El problema de los efectos de la sentencia ha sido exhaustivamente es-

tudiado, no sólo desde el punto de vista sustantivo sino también del De-
recho Procesal. Para algunos, es inútil intentar establecer dichos efectos
en la ley. Incluso, es indiferente la distinción entre objeto del proceso y
resolución del mismo. Entienden que los efectos da las decisiones esti-
matorias del Tribunal o Corte Constitucional no constituyen problema de
derecho sustantivo ni procesal, sino de legislación y jurisdicción ordina-
ria. De allí que sea común delimitar los tradicionales efectos de la sen-
tencia constitucional utilizando, no solamente la categoría de la misma,
sino también la de relaciones agotadas, puesto que el problema puede
también referirse a la jurisdicción ordinaria.
Por ejemplo, la Constitución italiana vigente, establece:
“Cuando el Tribunal Constitucional declare la inconstitu-

cionalidad de una disposición normativa o de un acto con
fuerza de ley, la norma dejará de surtir efecto desde el día
siguiente a la publicación de la sentencia”.
La labor interpretativa sobre este dispositivo ha dado lugar a interesante

polémica con respecto a los problemas doctrinales que contiene:
a) Para un sector, lo que se regula en esa norma con ca-

rácter exclusivo son los efectos (pro futuro) o ex nunc de
las sentencias de la Corte Constitucional italiana, mien-
tras otros autores opinan que el artículo 136 de la Consti-
tución nombrada, instituye y acoge el denominado efecto
de retroacción o ex tunc.
La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de Venezuela, precisa

en la primera parte de su artículo 131:
“En su fallo definitivo, la Corte declarará si procede o no

la nulidad del acto impugnado y determinará los efectos
de su decisión en el tiempo”.
Correspondería, pues, a este Alto Tribunal definir los efectos de la pre-

sente sentencia en el tiempo. Para ello, es conveniente tener en cuenta
las siguientes premisas:
a) Primeramente, el texto de la acción plantea un problema de violación

constitucional y, por consiguiente, de control de constitucionalidad, en-
tendido éste como mecanismo de defensa judicial de las instituciones y
del Estado de Derecho. Por ende, el conflicto que se presenta tiene
carácter eminentemente jurídico, es decir, la supuesta incompatibilidad
entre dos cuerpos normativos: uno de jerarquía meramente legal y otro
de rango constitucional. Es sobre ese contraste que decide esta Corte
Suprema. Al efecto legal, está en armonía, excede o choca de alguna
forma con la constitucional, la cual es norma superior. Si se contraponen
la Constitución declarará con lugar la acción y la norma será inaplicable
en adelante, retirándola del orden jurídico e impidiendo que dentro del
régimen vigente se produzcan efectos que distorsionen, falseen o des-
virtúen el contenido, la protección y la garantía de las libertades de los
derechos plasmados en la Constitución.
Corresponde a este Alto Tribunal enfatizar que toda denuncia de in-

constitucionalidad sólo habría de prosperar en el caso de que la norma
legal impugnada llegase a violar el dispositivo constitucional, no sólo de
manera directa, sino también de forma flagrante, ya sea contradiciendo
evidentemente su texto escrito, o clara alteración de su espíritu, propó-
sito y razón. (Vid. sentencia de la Corte en Pleno de fecha 15-04-97
Contraloría General de la República vs Banco Central de Venezuela).
b) En segundo lugar, la incongruencia planteada conduce a una discu-

sión jurídica, a un debate en determinada instancia, en donde lo particu-
lar, lo individual, lo subjetivo no participa, así obviamente como siempre
haya intereses concretos en juego.
c) Finalmente, interesa analizar, dentro de lo que podría generar la

presunta inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes, dada
su promulgación antes de la vigente Constitución, lo atinente a la eje-
cución del texto normativo, cuya invalidez aparece de plano, si de de-
rogatoria o de nulidad. En realidad, su vigencia se inició el 16 de agosto
de 1956, mientras que la actuación de la República comenzó a regir el
23 de enero de 1961.
Al efecto, la Disposición Transitoria vigésima tercera aludida al texto

fundamental, dispone lo siguiente:
“Mientras no sea modificado o derogado por los órganos

competentes del Poder Público, o no derogado expresa o
implícitamente por la Constitución, se mantiene en vigen-
cia el ordenamiento jurídico existente.
El problema confrontado radica en que dicha disposición omite la dero-

gación explícita, en donde claramente se vislumbra, no sólo la pérdida
de vigencia como consecuencia de la disposición expresa de que se tra-
te, sino también con la derogación implícita, como este caso, al eviden-
ciarse la disconformidad entre la ley preconstitucional y el texto
fundamental en vigor. Ahora bien, hay quienes sostienen que una vez
determinada la incompatibilidad, quienes sostienen que una vez determi-
nada la incompatibilidad, existiría inconstitucionalidad sobrevenida. La

consecuencia consistiría, no sólo en la anulación de la ley preconstitu-
cional, sino también en que debe declararse dicha ley como derogada,
desde el momento mismo de la puesta en vigor de la nueva Constitución
de la República.
Ciertamente, la aprobación de la Constitución de 1961 arrastró profunda

transformación del sistema jurídicamente en todo cambio, sea del alcan-
ce que sea, se mantiene gran parte del ordenamiento anterior. Es prác-
ticamente imposible anonadar el orden establecido o hacer náufragas en
el vacío jurídico, la totalidad de la normativa anterior.
En la misma línea de motivaciones, debe plantearse el problema pregun-

tando hasta dónde llega este cambio. En otras palabras, cuál es la nor-
mativa que debe considerarse como derogada y qué papel juegan los
tribunales y esta Corte en cuanto a alcance y dimensionamiento de di-
cha transformación.
Esta cuestión ha sido prolijamente debatida, tanto en la doctrina como

en la jurisprudencia. Al efecto, se han propuesto soluciones de carácter
teórico y pragmático, cuya mención de detalle quedaría al margen de
este fallo.
La Corte considera que es importante enfatizar lo que ocurre, en el caso

de la Constitución de la República, con respecto a la derogatoria:
“La derogación tácita tiene lugar cuando existe incompa-

tibilidad material entre los preceptos de una ley anterior y
de una ley posterior, sin que la ley posterior contenga cláu-
sula derogatoria expresa, ni haga incluso alusión alguna
a la ley anterior. En este caso, los preceptos de la ley ante-
rior quedan derogados en virtud del principio lex poste-
rior derogat priori”. (J. Sánchez-Covisa, La vigencia
temporal de la ley en el ordenamiento jurídico venezolano,
UCV, Caracas, 1956, p. 96).
Es interesante establecer la distinción doctrinariamente existente entre

derogatoria e inconstitucionalidad. En efecto, el tratadista colombiano
Dueñas Ruiz sostiene que, mientras la derogatoria sólo tiene efectos ex-
nunc, la inconstitucionalidad, al surgir de un conflicto normativo entre la
Constitución y la ley, el mismo es resuelto jurídicamente por el órgano al
cual compete preservar la supremacía de la Constitución. En este caso,
a la Corte Suprema de Justicia.
Es decir, cuando se trata de inconstitucionalidad, ésta no se decide de

acuerdo con su voluntad política sino que se limita a comprobar la suso-
dicha incompatibilidad. Dice dicho autor:
“Por ello, la declaración de inexequibilidad no es sólo

hacia el futuro sino que puede tener ciertos efectos hacia
el pasado, ya que la validez de la norma estaba en entredi-
cho por su oposición a la Constitución.
Concluye así:
“Los efectos de inexequibilidad dependerán entonces de

una ponderación frente al caso concreto del alcance de
los principios encontrados: la supremacía de la Constitu-
ción –que aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc,
esto es retroactivos– y el respeto a la seguridad jurídica
que por el contrario sugiere conferirle efectos ex nunc,
esto es, únicamente hacia el futuro; y de otro lado, como la
derogatoria no era válida, por estar en contradicción con
la Carta, entonces es perfectamente lógico expulsarla del
ordenamiento por ministerio de la inexequibilidad, de for-
ma tal que puedan revivir las disposiciones derogadas”.
(Vid. Dueñas Ruiz, Óscar: Procedimiento en la Tutela o Con-
trol Constitucional, Bogotá, 1994, p. 341).
En cuanto a jurisprudencia comparada, el Tribunal Constitucional español,

según refieren E. García de Enterría y T.R. Fernández, ha sostenido que:
“la Constitución es una ley superior (criterio jerárquico) y

posterior (criterio temporal) y la coincidencia de este doble
criterio da lugar –de una parte– a la inconstitucionalidad
sobrevenida y consiguiente invalidez de las que se opongan
a la Constitución, y –de otra– a su pérdida de vigencia, a
partir de la misma, para regular situaciones futuras, es de-
cir, a su derogación”. (E. García de Enterría y T.R. Fernán-
dez: Curso de Derecho Administrativo, Tomo 1, p. 124).
La Corte se permite recordar que en el año de 1989 (Vid el diario El

Nacional, del 21 de febrero de 1989), se atribuye al profesor A.R.
Brewer-Carías la tesis según la cual la Ley sobre Vagos y Maleantes
fue objeto de derogación sobrevenida al dictarse la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el 22 de enero de
ese año, de manera que aquélla parcialmente no tendría validez alguna.
Tanto más cuanto que ésta es de carácter orgánico, y por consiguiente,
de rango superior.
A pesar de lo expuesto anteriormente, es evidente, y la Corte no lo ha

puesto en duda, la eficacia formal y material de la Ley de Vagos y Ma-
leantes en el pasado.
Queda, sin embargo, otro aspecto por resolver. Se trata de lo referente

a los actos que fueron dictados, con posterioridad al 23-01-61, en aplica-
ción al análisis. Al respecto, se ha pronunciado parte de la doctrina pa-
tria, considerando que dichos actos son nulos absolutamente.
Linares Benzo, por ejemplo, afirma:
“Si ha de entenderse que los actos normativos preconstitu-

cionales contrarios a la ley fundamental están derogados
desde el 23-01-61, es evidente que ningún operador jurí-
dico ha podido actuar teniendo como base alguno de ellos,
so pena de nulidad absoluta de lo actuado. Y por opera-
dor jurídico debe entenderse aquí tribunales, Administra-
ción Pública, sujetos privados, etc. En otras palabras, todos
los actos dictados con base en leyes preconstitucionales

inconstitucionales carecen de base y por tanto son nulos
absolutamente, a tenor del artículo 19 de la Ley Orgánica
de Procedimiento Administrativo y del correspondiente prin-
cipio jurisprudencial en vigor antes de esa ley desde mu-
cho antes de la Constitución de 1961”.
Y prosigue, refiriéndose ahora a la situación de la Ley sobre Vagos y

Maleantes:
“No se nos escapa la gravedad de la afirmación anterior,

y para ilustrar basta el siguiente ejemplo. Si es cierto que
la Ley Sobre Vagos y Maleantes (G.O. Nº. 25.219 del 16-
08-1956) es inconstitucional, como afirman ciertos secto-
res doctrinales, la consecuencia no es su eventual anulación
por la Corte Suprema de Justicia, sino su derogación por
la entrada en vigor de la Constitución del 23-01-1961. En
efecto, la Ley sobre Vagos y Maleantes es preconstitucio-
nal sin ninguna duda, y de poderse encontrar alguna con-
tradicción entre sus disposiciones y la normativa
fundamental se produciría la derogación implícita a que
se refiere la Disposición Transitoria Nº 23. Concluye así:
“...dentro de esta hipótesis, los actos dictados con base en
la Ley sobre Vagos y Maleantes después de la Constitución
de 1961 carecerían de base, carencia que los viciaría de
nulidad absoluta. Espectacular consecuencia: las deten-
ciones, confinamientos y reclusiones en colonias peniten-
ciarias serían actos nulos absolutamente, deberían ser
revocados e indemnizados sus destinatarios, de acuerdo
con el artículo 46 de la Constitución y, según los poderes
que la misma ley fundamental otorga a la jurisdicción con-
tencioso-administrativa en el artículo 206”. (G. Linares
Benzo: Actos normativos inconstitucionales por contrarios
a los derechos fundamentales, en: Constitución y Reforma,
Copre, Caracas, 1991, pp. 203-4).
La teoría mencionada radica supuestamente en el principio por el cual,

al fundamentarse en una ley derogada, sin vigencia, y además inconsti-
tucional, por violar derechos fundamentales, los actos de aplicación de
la Ley sobre Vagos y Maleantes, supuestamente serían nulos absoluta-
mente, según deriva de lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución,
en concordancia con el ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
En el terreno de las hipótesis no escapa a esta Corte en Pleno que la

declaratoria de nulidad de tales actos correspondería, en el supuesto
carácter estimatorio de la misma a los tribunales competentes de la ju-
risdicción contencioso-administrativa, no a este Supremo Tribunal.
La situación planteada merece un ligero comentario:
Esta Corte en Pleno, en sentencia proferida el 11 de marzo de 1993, con

motivo de la demanda de inconstitucionalidad del Decreto Nº 2.269, del
27-11-92, dictado por el Poder Ejecutivo, sostuvo con respecto a los ale-
gatos de inconstitucionalidad sobrevenida del Código de Justicia Militar:
Omissis... no es posible afirmar que la sola de consagra-

ción de los derechos de defensa y al debido proceso hayan
derogado las normas del Código de Justicia Militar refe-
rentes a los procedimientos extraordinarios previstos en
Título VIII de dicho texto legal, ni eliminado su posible
aplicación en caso de restricción o suspensión de garan-
tías, cuando así lo decrete el Presidente de la República”.
(Consultado el original, pp. 37 y 38).
En lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional espa-

ñol, la misma se ha alejado del principio de conformidad al considerar
esta materia. En el caso de Coto Marladet, el Alto Tribunal, en su Sala
Primera expresó:
“Antes, la Constitución no sólo derogaba normas anterio-

res sino que la eficacia de esa derogación se retrotraía
hasta el momento en que la aplicación de la norma, hoy

inconstitucional, produjo su efecto o, en el caso de actos
(y no de normas) inconstitucionales, la conducta (incons-
titucional desde 1978 y no antes, por definición) de los
poderes públicos podía hacer que, a los efectos de la re-
paración del daño, se entendía la inconstitucionalidad como
producida desde el momento en que se produjo la actua-
ción pública. En realidad lo que estaba diciendo es que la
eficacia de la inconstitucionalidad sobrevenida es distinta
de la mera derogación”. (Vid. Alonso García, Enrique: ¿Es
Retroactiva la Constitución? en Homenaje a José Antonio
García Trevijano, Madrid. 1982, p. 4 ss).
En el “Recurso de Amparo sobre Clases Pasivas”, del 6 de abril de

1981, la misma Sala Primera se negó a dar carácter retroactivo a la
Constitución, en un caso igual a aquel en que había admitido esta posibi-
lidad (el coto Marladet), precisamente porque el supuesto de hecho in-
volucraría intereses de terceros. Al respecto, dijo el Tribunal
Constitucional:
“La significación retroactiva de la Constitución no puede

dar lugar a la estimación del recurso, ya que la inejecu-
ción pura y simple solicitada, dejaría ignorados los dere-
chos e intereses de la parte que obtuvo su tutela efectiva a
través de la sentencia favorable a los mismos, derecho tam-
bién reconocido en el artículo 24 de la Constitución que
este tribunal no puede desconocer. (Vid. Alonso García,
Enrique, ob. cit. p. 5).
Esta doctrina nada tiene que ver con la retroactividad de la ley, sino con
la retroactividad de la Constitución. (Vid. Art. 40 de la Ley del Tribunal
Constitucional de España).
A juicio de este Alto Tribunal, la solución al problema debe revestirse de

contenido pragmático, sin olvidar estrictos principios con sentido jurídi-
co. En efecto, opina la Corte, que inconstitucionalidad y derogación son
dos conceptos distintos, tal cual se ha dicho, pero no se excluyen mutua-

mente. Al contrario, la decisión de si una norma preconstitucional se
encuentra derogada o no por la Constitución, exige precisamente un jui-
cio previo sobre la constitucionalidad de dicha norma. Es eso lo que se
persigue al abordar el fondo del problema. En efecto, la Constitución
tiene el doble carácter de ley superior y posterior (criterios jerárquico y
temporal), como se dijo, lo cual puede dar lugar, si ese es el caso, a su
“inconstitucionalidad sobrevenida” e invalidez por un lado, y, por otro a
su derogación o pérdida de vigencia.
De otra parte, puede también considerarse la hipótesis según la cual por

violar derechos y garantías constitucionales, los actos de aplicación fu-
tura del texto legal analizado, pueden ser objeto de tratamiento especial,
según se deriva de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia anteriormente reproducido.
Entiende este Alto Tribunal que la determinación de los efectos de las

sentencias recaídas en los procesos constitucionales conforma, sin lugar
a dudas, uno de los puntos más problemáticos e interesantes de los ac-
tuales sistemas de justicia constitucional.
Debe también la Corte precisar que el régimen americano de control de

constitucionalidad tiene carácter meramente declarativo, mientras otros
sistemas combinan los diferentes grados de irretroactividad atendiendo
fundamentalmente a tres niveles: a) como prohibición dirigida al juez; b)
como límite, para la ley, en los casos en que tal límite se impone; y, c)
Como límite a la potestad reglamentaria. (Vid. El Principio de Irretro-
actividad en las Normas Jurídico-Administrativas, por Francisco Ló-
pez Menudo, Sevilla, 1982, p. 62). Es ésta la problemática que el
sentenciador plantea. No obstante ello, se acoge en todas y en cada una
de sus partes, el principio de la nulidad pura y simple.
(Sentencia de la Corte en Pleno del 6 de noviembre de 1997, con ponen-

cia del magistrado doctor Humberto La Roche, en el juicio del abogado
José Fernando Núñez contra Ley sobre Vagos y Maleantes, en el expe-
diente Nº 251).
LA REPÚBLICA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

EN PLENO
Magistrado-Ponente: HUMBERTO J. LA ROCHE
NARRATIVA
1. IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 28, 54, 55 Y 67:
a) Dentro de la relación conclusiva que el accionante establece, señala

en primer término, la enumeración de los artículos mencionados, cuyo
contenido es el siguiente:
Artículo 28. Son funcionarios de Justicia Militar:
1º El Presidente de la República.
2º El Ministro de la Defensa.
3º El Comandante en Jefe del Ejército o de la Armada en

campaña.
4º Los Comandantes de las jurisdicciones militares o na-

vales establecidas por la Ley.
5º Los demás funcionarios señalados por este Código y

las leyes militares.
Artículo 54. Son atribuciones del Presidente de la Repúbli-

ca, como funcionario de justicia militar:
1º Ordenar, por medio del Ministro de la Defensa, el enjui-

ciamiento de los oficiales Generales y de los oficiales Al-
mirantes.
2º Ordenar que no se abra juicio militar en casos determi-

nados, cuando así lo estime conveniente a los intereses de
la Nación.
3º Ordenar el sobreseimiento de los juicios militares, cuan-

do así lo juzgue conveniente, en cualquier estado de la
causa.
4º Conceder indultos conforme a la Constitución Nacional.
5º Conmutar las penas establecidas por sentencia ejecuto-

riada, por otra menos de las que este Código señala.
Artículo 55. Son atribuciones del Ministro de la Defensa,

como funcionario de Justicia Militar:
1º Dar la orden de proceder para enjuiciamientos militares

no atribuida por este Código a otro funcionario judicial.
2º Ordenar, por disposición del Presidente de la Repúbli-

ca, que se abra juicio militar contra los oficiales Genera-
les y oficiales Almirantes.
3º Ejercer vigilancia superior sobre la administración de

justicia militar.
4º Servir de órgano entre los Tribunales Militares y las

autoridades que no pertenezcan a las Fuerzas Armadas.
5º Presentar a la Corte Marcial y a los Consejos de Gue-

rra las listas a que se refieren los artículos 42 y 49 de este
Código.
6º Las demás que le señalen las Leyes y Reglamentos Militares.
Artículo 67. Las dudas que pudieren ocurrir con motivo de

estas disposiciones serán resueltas por el Comandante en
Jefe de las Fuerzas Armadas, y de no ser ello posible por
las circunstancias, por el respectivo Jefe superior, previo
parecer de su Auditor”.
b) Fundamento de la denuncia:
El accionante de nulidad expresó que el Texto Constitucional consagra

el principio de la “Separación de Poderes”, y que en tal sentido, el ar-
tículo 118 de la Constitución establece que:
“Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus fun-
ciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejer-
cicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del
Estado”.
Así mismo, enfatiza que dicho principio, en lo que respecta al Poder Judi-
cial, está pautado en los artículos 204 y 205 ejusdem, los cuales rezan:
“Artículo 204. El Poder Judicial se ejerce por la Corte

Suprema de Justicia y por los demás Tribunales que deter-
mine la ley orgánica”.
“Artículo 205. En el ejercicio de sus funciones, los jueces

son autónomos e independientes de los demás órganos del
Poder Público”.
En criterio del accionante, existe abierta injerencia, intervención y usur-

pación de funciones por parte del Poder Ejecutivo, e igualmente expresó
que, por “la ambigüedad y confusión normativa” del Código de Justicia
Militar, dichas autoridades (funcionarios de justicia militar) “se transfor-

man” en Juez y parte.
Sin embargo, expuso que en beneficio del Derecho Penal Militar, en su

criterio, es evidente la necesidad de mantener en los comandos y en
otros órganos que fungen como autoridades de Justicia Militar”, al fun-
cionario correspondiente para actuar en el marco de la policía judicial
militar.
c) Opinión del Congreso de la República:
El Congreso de la República opinó, a través de su representante, que en

materia militar el ejercicio de la función jurisdiccional constituye una
jurisdicción especial, que de conformidad con el Código de Justicia Mi-
litar, dicha función es ejercida por los Tribunales y demás funcionarios
de justicia militar.
Al efecto citó los artículos 26 y 28 del Código de Justicia Militar.
Los mencionados artículos están redactados al siguiente tenor:
“Artículo 26. La jurisdicción militar se ejerce, en tiempo

de paz, por los Tribunales y demás funcionarios de justi-
cia militar que señalan las leyes”.
“Artículo: 28. Son Funcionarios de Justicia Militar:
1. El Presidente de la República.
2. El Ministro de la Defensa.
3. El Comandante en Jefe del Ejército o de la Armada en

campaña.
4. Los Comandantes de las jurisdicciones militares o nava-

les establecidas por la Ley.
5. Los demás funcionarios señalados por este Código y las

leyes militares.
Así mismo, expuso que las atribuciones en materia de justicia militar del
Presidente de la República y del Ministerio de la Defensa aparecen con-
sagradas en los artículos 54 y 55 del Código de Justicia Militar, respec-
tivamente, y que debe entenderse que cuando el Presidente de la
República interviene como funcionario de justicia militar (de conformi-
dad con el aludido artículo 54), está actuando como suprema autoridad
jerárquica de las Fuerzas Armadas Nacionales, en su carácter de Co-
mandante en jefe de las mismas –y no como máximo representante del
Poder Ejecutivo–, atribución que, en su criterio, le es conferida por dis-
posición constitucional (numeral tercero del artículo 190) y que, en con-
secuencia, le permite estimar la conveniencia o no, con los intereses de
la Nación, para ordenar la apertura o continuación de un juicio militar, o
la posterior conmutación de las penas impuestas por delitos militares.
Por otra parte, consideró que el Ministro de la Defensa es un funciona-

rio judicial que ejerce actividad jurisdiccional en materia de justicia mili-
tar, todo ello sin perjuicio de las atribuciones que tiene en ejercicio de la
función administrativa. Alegó que la competencia del Ministro de la
Defensa en materia de justicia militar se limita a dar la orden de apertu-
ra del juicio militar, por disposición del Presidente de la República, o
porque tal facultad no sea atribuida por el Código de Justicia Militar u
otro funcionario judicial. Estimó que una vez iniciado el proceso, la com-
petencia del Ministro en esta materia sólo se limita a vigilar la admi-
nistración de justicia militar, función similar a la que desempeña el
Consejo de la Judicatura en el caso de la jurisdicción penal ordinaria,
por lo que –afirmó– la intervención de dicho funcionario no menosca-
ba en forma alguna la autonomía de los jueces militares.
En cuanto al artículo 67 impugnado, argumentó que el contenido de esta

norma tampoco constituye intervención del Poder Ejecutivo en el Poder
Judicial, toda vez que las dudas que pudieran presentarse en relación
con las disposiciones concernientes a los Consejos de Guerra Acciden-
tales no serán resueltas por:
“... el Comandante en Jefe del Ejército o de la Armada

como lo asienta el recurrente en su escrito, sino por el Co-
mandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, es decir, por el
Presidente de la República, quien, como ya se ha señala-
do, en materia de justicia militar no interviene como repre-
sentante del Poder Ejecutivo sino como máxima autoridad
jerárquica de las Fuerzas Armadas Nacionales”.
Consideró que no constituye una interferencia la resolución de las dudas

que se pudieran presentar por parte del jefe respectivo, cuando no fuere
posible hacerlo al Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, por ser
este funcionario de justicia militar y, en consecuencia, competente para
la interpretación de las normas relativas a la composición y funciona-
miento de los Consejos de Guerra Accidentales.
d) Opinión del Ministerio de la Defensa:
Expuso este Ministerio, a través de su representante, que:
“El carácter de funcionarios de Justicia Militar de las per-

sonas señaladas en el artículo 28 del Código de Justicia
Militar, provienen (sic) de una forma Constitucional implí-
cita en el ordinal 3º del artículo 190 de la Constitución
Nacional.
(...)
En este orden de ideas, el ciudadano Presidente de la Re-

pública en uso de esas facultades de Comandante Supre-
mo de las Fuerzas Armadas, condición ratificada en el
ordinal 1º del artículo 28 del Código de Justicia Militar,
emite dentro del Enjuiciamiento Militar, mandamientos
trascendentales, que adquieren (sic) por virtud de la mis-
ma Ley carácter de acto judicial, y no son otras que las
contempladas en los ordinales del artículo 54 del Código
castrense.
Por su parte, el ciudadano Ministro de la Defensa, al ser

considerado como funcionario de Justicia Militar y al ejer-
cer las atribuciones establecidas en los ordinales del artículo
55 ejusdem, tiene su fundamento en la Ley Orgánica de las
Fuerzas Armadas en sus literales a) y ñ) del artículo 64.
(...)
De tal manera, que el Ministro de la Defensa representa la

máxima autoridad en todas las cuestiones de mando, go-
bierno, organización, instrucción y administración de las
Fuerzas Armadas, como órgano inmediato del Presidente
de la República.
Es de considerar que estas autoridades o funcionarios de

Justicia Militar tienen la facultad como hemos señalado
de poder emitir actos jurisdiccionales que conllevan a pen-
sar en una interferencia en el Poder Judicial, circunstan-
cias que no es así, siempre y cuando los alcances de esos
actos se compadezcan con sus atribuciones emanadas del
poder constituyente y de leyes orgánicas. Es por eso que
los artículos a los cuales hemos hecho referencia no hacen
otra cosa que consagrar la jurisdicción militar como una
jurisdicción real, cuya existencia no es opuesta en ningu-
na forma a los derechos y garantías constitucionales.
Si bien es cierto que el Poder Público ostenta excepciona-

les facultades y derechos, para ello se crearon eficaces
restricciones que hacen difícil ejercerlo en forma tiránica
o despótica, y entre esos instrumentos destinados a mante-
ner el poder dentro del respeto a la legalidad y al derecho,
figura el principio conocido como la ‘separación de los
poderes’ (Art. 118 CN), y como hemos afirmado supra, las
normas contenidas en los artículos 28, 54, 55 y 67 del
Código de Justicia Militar, en forma alguna perturban este
principio, pues las personas, repetimos, en esas normas
referidas, ejercen autoridad que es potestad o facultad para

actuar en funciones de Justicia Militar”.
2. IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 32, 33, 41, 42 Y 49:
a) Contenido de los artículos:
Artículo 32. Para ser miembro de la Corte Marcial es im-

prescindible ser venezolano y por lo menos, Oficial Supe-
rior de las Fuerzas Armadas. También podrán serlo
abogados que hayan cumplido tres años de ejercicio pro-
fesional.
Artículo 33. Para la Formación de la Corte Marcial, el

Ministro de la Defensa presentará a la Corte Suprema de
Justicia, al iniciarse cada período constitucional, dentro
de los treinta primeros días, una lista de quince individuos:
doce oficiales y tres abogados. De esta lista la Corte Su-
prema de Justicia escogerá los principales así: cuatro ofi-
ciales y un abogado. Los miembros restantes quedarán como
suplentes por el orden de numeración; y en caso de que la
vacante sea producida por un oficial, se convocará al ofi-
cial suplente inmediato; y en caso de que sea producida
por un abogado, al inmediato suplente abogado.
Artículo 41. Los Consejos de Guerra Permanentes están

formados por tres vocales: dos serán oficiales de grado
no inferior al de Mayor y de ser posible, uno de éstos,
Oficial de la Armada. El tercer vocal podrá ser abogado
con asimilación militar, u oficial de grado no inferior al de
Mayor.
Artículo 42. Los Miembros de los Consejos de Guerra Per-

manentes en sus funciones durarán por todo el período
constitucional y para su elección el Ministro de la Defensa
presentará a la Corte Marcial dentro de los ocho primeros
días de estar ella constituida, al iniciarse cada período

constitucional, o dentro de los ocho días de dictado el
Decreto que creare los Consejos, una lista de seis oficiales
y tres abogados para cada Consejo, de la cual elegirá la
Corte los tres miembros principales y numerará profesional-
mente los restantes, para que en ese orden sean suplentes.
Artículo 49. Los Jueces Militares de Primera Instancia Per-

manentes deben ser militares en servicio activo o aboga-
dos con asimilación militar y tener grado, por lo menos, de
capitán o teniente de navío; durarán en sus funciones por
todo el período constitucional y serán elegidos por los res-
pectivos Consejos de Guerra Permanentes de una lista de
tres oficiales y de tres abogados que para cada Juzgado
presentará el Ministerio de la Defensa, dentro de los ocho
primeros días después de constituidos dichos Consejos, al
iniciarse cada período o dentro de los ocho días siguien-
tes al Decreto de creación de aquellos Juzgados. Queda-
rán como suplentes los no elegidos en el orden en que los
enumere el Consejo al hacer la elección del principal.
La asimilación militar de los abogados a que se refiere este

artículo, se les conferirá al tomar posesión del cargo.
El impugnante argumentó que si bien es cierto que la Ley Orgánica del

Poder Judicial se remite al Código de Justicia Militar, en cuanto a la
elección de los Tribunales Militares, esta excepción debe entenderse
sólo para el procedimiento previo al nombramiento de los titulares, mas
no para los requisitos que deben llenar los candidatos, toda vez que, en
su criterio, es a la materia constitucional, consagrada en el artículo 207
de la Constitución de la República, que se remite a la ley “para el esta-
blecimiento de la carrera judicial y para asegurar la idoneidad e inde-
pendencia de los jueces”, materia a su vez desarrollada –consideró– en
el Título I, Capítulo II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En cuanto a la presente impugnación, el Congreso de la República invo-

có la normativa contenida en el parágrafo 2º del artículo 2 de la Ley
Orgánica del Poder Municipal, a saber:
“La elección de los Tribunales Militares se hará de con-

formidad con el Código de Justicia Militar”.
Advirtió que el artículo 10 ejusdem señala el carácter provisional –has-

ta tanto se dicte la Ley de Carrera Judicial– de la regulación prevista en
la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que respecta a las condiciones
necesarias para el ejercicio del cargo de Juez. Igualmente, expresó que
la promulgada Ley de Carrera Judicial “tiene por finalidad asegurar la
idoneidad, estabilidad e independencia de los jueces y regular las condi-
ciones para su ingreso, permanencia y terminación en el ejercicio de la
Judicatura, así como determinar la responsabilidad disciplinaria en que
incurran los jueces en el ejercicio de sus funciones” (artículo 1º).
Sin embargo, indicó que la Ley de Carrera Judicial establece que que-
dan exceptuados de la aplicación de esa Ley los jueces de la jurisdicción
militar, y que por tanto –consideró– se concluye que al estar expresa-
mente excluidos los jueces de la jurisdicción militar de la aplicación de la
Ley de Carrera Judicial, la regulación aplicable es la Ley Orgánica del
Poder Judicial, la que a su vez remite al Código de Justicia Militar en
cuanto a la forma de elección de los tribunales militares, normativa ésta
que –en ausencia de otra– comprende también la fijación de las condi-
ciones o requisitos necesarios para el ejercicio del cargo de juez militar.
Consideró este órgano administrativo:
“Los artículos arriba descritos, refieren a los Tribunales y

Funcionarios de Justicia Militar, requisitos para ser miem-
bros, constitución, elección y duración de los mismos. En
efecto, el artículo 204 de la Constitución Nacional, refe-

rente a esta materia, remite a la Ley Orgánica del Poder
Judicial, que desarrolla esta norma constitucional en su
artículo 2º...
(...)
Al señalar la Ley Orgánica del Poder Judicial el parágra-

fo 1º del artículo 2º, que la forma de elección de los tribu-
nales de jurisdicción ordinaria o especial se regirá por
esa ley, quiere decir que las condiciones, nombramientos
de esos jueces es materia exclusiva suya (artículos 33 al
39 Ley Orgánica del Poder Judicial). Y en la misma forma
la Ley en mención, en su parágrafo 2º, al establecer que la
elección de los Tribunales Militares se hará de conformi-
dad con el Código de Justicia Militar, no hace otra cosa
que dejar a la Ley militar las condiciones, requisitos y nom-
bramientos de los Jueces Militares (artículo 31 al 49 de
Código de Justicia Militar).
De tal manera, que no es cierto lo que manifiesta el de-

mandante, de que la Ley Orgánica del Poder Judicial úni-
camente excepciona la elección de los Tribunales Militares,
entendiéndose sólo para el procedimiento previo al nom-
bramiento de los titulares, mas no para los requisitos que
deben llenar los candidatos.
Asimismo, sostenemos que la Ley que provee lo conducente

para el establecimiento de la Carrera Judicial y las nor-
mas relativas a la competencia, organización y funciona-
miento de los tribunales, según el artículo 207 de la
Constitución Nacional, es la Ley de Carrera Judicial,... en
su artículo 1º...
(...)
Y para terminar estas consideraciones de este capítulo,

informamos que la Ley Orgánica del Poder Judicial en sus
disposiciones finales establece:
Artículo 147. Cuando las necesidades de la administra-

ción de Justicia así lo requieran, queda facultado el Eje-
cutivo Nacional, en Consejo de Ministros, para tomar las
siguientes medidas:
1º. Crear, suprimir y modificar las circunscripciones judi-

ciales de los tribunales ordinarios y de los especiales de
Hacienda, del Trabajo, de Menores, u otros, establecidos
o que se establecieren, con excepción de los Militares que
se regirán por sus respectivas leyes...”.
3. IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 52 Y 53:
a) Contenido de las disposiciones impugnadas:
“Artículo 52: Si se cometiera algún delito militar en los

lugares donde no existe Juez Militar de Primera Instancia
Permanente, el Comandante de la Guarnición ordenará sin
pérdida de tiempo abrir la averiguación sumarial corres-
pondiente y nombrará entre los oficiales de su dependen-
cia los que deben actuar como Juez Militar Accidental de
Instrucción y de Fiscal Accidental y les tomará juramento.
Artículo 53: Los Jueces Militares accidentales de Instruc-

ción instaurarán el sumario para dictar auto de detención
y tomar la declaración indagatoria; y en este estado, prac-
ticadas todas las diligencias para comprobar el cuerpo del
delito y la responsabilidad del indiciado, remitirán el ex-
pediente de la averiguación y el reo, a la disposición del
respectivo Juez Militar de Primera Instancia Permanente,
quien continuará la sustanciación”.
El solicitante de nulidad indicó que, en atención a lo expuesto con refe-

rencia a los artículos 28, 54, 55 y 67, son “aberrantes” e “innecesarios”
los artículos 52 y 53 impugnados, toda vez que contemplan la injerencia
de un mando militar, que no tiene “funciones operativas”, en asuntos
jurídicos; y por cuanto, además, se establece la autoridad para crear
órganos jurisdiccionales y designar funcionarios judiciales.
Igualmente, expresó que el Comando de Guarnición es una autoridad

militar contemplada en los artículos 403 al 406 de la Ley Orgánica de las
Fuerzas Armadas. Este ente, según –opinión– tiene unas funciones limi-
tadas en la actualidad, para la coordinación de las diferentes Fuerzas en
las localidades donde coexistan, no teniendo justificación, en su criterio,
cuando exista una sola Fuerza, ya que de por sí, sería un comando “inne-
cesario” y “confusivo”.
Por otra parte, manifestó que actualmente existen Tribunales Militares de

Primera Instancia en todas la entidades Federales, y que donde no los hay,
la cercanía, la rapidez de la comunicación y el transporte hacen innecesa-
ria, además de inconstitucional, la existencia de las normas impugnadas.
Por último, consideró que el articulado del Capítulo V, “De los Jueces
Militares de Instrucción Accidentales” (Artículos 99, 100, 101, 102 y
103), Título III, del Libro Primero del Código de Justicia Militar, desa-
rrolla la materia relativa a los Jueces Militares de Instrucción Acciden-
tales, a los cuales –según expresó– ya había hecho referencia en la
motivación referente a la petición de nulidad de artículos 52 y 53 del
Código en cuestión, y que habiendo solicitado la anulación de estos ar-
tículos, se hacen “inoficiosos” e innecesarios” los dispositivos del aludi-
do Capítulo V.
En primer lugar, se advirtió que el recurrente no expresa claramente en

su argumentación ¿cuáles son las normas constitucionales que supues-
tamente este artículo viola?
En segundo lugar, se arguyó que esta normativa parece justificar al

Juez Accidental de Instrucción, si no hay Juez Militar de Primera Ins-
tancia Permanente, y que el nombramiento de Juez Accidental de Ins-
trucción está supeditado a que no haya Juez permanente. En todo caso,
se –consideró– que el Juez Accidental sólo va cumplir una función
similar a la que los órganos instructores cumplen en el proceso penal
ordinario, realizando las primeras diligencias sumariales (artículo 100
del Código de Justicia Militar).
d) Opinión del Ministro de la Defensa:
Este órgano, a través de apoderado, indicó:
“Las disposiciones de la ley especial (artículos 52 y 53 de

CJM), repetimos, vienen al caso por remisión de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, Parágrafo 2º del artículo 2º)
que desarrolla al artículo 204 de la Constitución Nacio-
nal, pues el artículo 1º del Código de Justicia Militar la
administran los tribunales y autoridades competentes se-
gún el Código; y una de esas autoridades competentes es
el Comandante de la Guarnición, que tiene legítimamente
el mando o autoridad sobre un conjunto o cuerpo que se
moviliza con sujeción a la orden de ese comando, cuya
situación jurídica lo vincula directamente al conjunto de
personas que están bajo su jurisdicción, de ahí que ese
comandante esté investido de la condición de Funcionario
de Justicia Militar (numeral 4º del artículo 28 del CJM),
en el cual ejerce una actividad de justicia militar, pero no
una función de decisión, reservada, en este caso, a los
Jueces Militares de Instrucción, que en el ejercicio de sus
funciones son autónomos e independientes de los demás
órganos del Poder Público (artículo 205 de la Constitu-
ción Nacional, artículo 1º de la Ley Orgánica del Poder
Judicial y artículo 2º del Código de Justicia Militar).
Por lo tanto, rechazamos los argumentos esgrimidos por el

demandante al carecer de toda sustentación y base legal”.
(...)
En lo referente a las disposiciones contenidas en los ar-

tículos 99, 101, 102 y 103 atinentes a los jueces Militares
de Instrucción Accidentales, damos por reproducidos los
argumentos esgrimidos cuando se analizaron los artículos
52 y 53.
En los concernientes (sic) el artículo 100 del CJM., en nin-

guna forma es innecesario, pues es lógico y conveniente
que el legislador penal militar, para evitar toda dilación
en la inquisición de los delitos, haya facultado, además de
los Jueces de Instrucción, a cualquiera autoridad militar,
policial o judicial ordinaria, para abrir averiguaciones re-
lacionadas con la comisión de hechos punibles. Entende-
mos que el Legislador, en razón de la imposibilidad del
funcionario de instrucción militar de enfrentarse con el
presunto hecho delictuoso sin la orden previa de abrir la
averiguación sumarial dictada por la autoridad militar
competente, y el interés en la prontitud de la iniciación de
las averiguaciones, quiso decir que alguna autoridad mi-
litar, policial o judicial, tiene la facultad, tiene la facultad
de abocarse a las prácticas de las primeras averiguacio-
nes del hecho delictivo. Es así por lo que el artículo 173
del Código de Justicia Militar, a fin de evitar que se pier-
dan indicios, facultan a esas autoridades, ante quien se
haya hecho en la denuncia de que se ha cometido un deli-
to militar, para que inicie las primeras diligencias suma-
riales.
Por ello pensamos que no es requisito el que una Ley ex-

presamente les atribuya la condición de funcionarios ins-
tructores a aquellas autoridades, porque la misma
disposición que interpretamos señala expresamente: “...a

reserva de ser ratificados o confirmadas tales actuaciones
por los funcionarios judiciales militares, a quienes se de-
ben pasar las actuaciones a la mayor brevedad”. Es por
eso que las actuaciones preliminares de esas autoridades,
judiciales, militares y policiales, en ninguna forma lesio-
nan disposiciones constitucionales, sino que la mayoría
de ellas están legitimadas por normas legales (Código de
Enjuiciamiento Criminal y Ley de Policía Judicial).
4. IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 104 Y 105:
a) Contenido de las disposiciones impugnadas:
“Artículo 104: Para ser defensor en un juicio militar se

requiere: ser militar en servicio activo o retirado, abogado
en ejercicio y no estar enemistado con el reo.
Artículo 107: La defensa es acto de servicio para los mili-

tares y obligatoria, en consecuencia”
El impugnado expuso que, conforme al artículo 61 de la Constitución no

se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o la
condición social.
A su vez señaló que el artículo 68 eiusdem, establece que “todos pue-

den utilizar los órganos de la administración de justicia para la defensa
de sus derechos e intereses, en los términos establecidos por la ley...”.
Manifestó que, en el mismo orden de ideas, el artículo 82 del citado

texto constitucional “restringe el ejercicio profesional”, al establecer que
la ley determinará las profesiones que requieren título y las condiciones
que deben cumplirse para ejercer las mismas; y, asimismo, que es obli-
gatoria la colegiación para el ejercicio de aquellas profesiones universi-

tarias que señala la ley.
Igualmente, invocó el artículo 3º de la Ley de Abogados, el cual reza:
“Para comparecer por otro en juicio, evacuar consultas

jurídicas, verbales o escritas y realizar cualquier gestión
inherente a la abogacía, se requiere poseer el título de
abogado, salvo las excepciones contempladas en la Ley...”.
Estimó como indudable, que el ejercicio de la defensa en juicio corres-

ponde a los abogados de la República y que es ello una “necesidad le-
gal”, por cuanto siendo la defensa “el acto más vulnerable” en el juicio
para el reo, la Constitución Nacional consagra la base para el desarrollo
de la norma que garantice al débil jurídico la defensa de sus derechos.
Es por ello –dijo– que la Ley establece la representación y la asistencia
del especialista quien, capacitado para ello, puede suplir la deficiencia
legal del reo o defendido. Agregó que lo contrario sería negarle el pleno
disfrute de la tutela que le debe el Estado.
Por otra parte, expresó que del artículo 104 del Código de Justicia Mili-
tar se infiere que la defensa puede ser hecha por cualquier oficial en
servicio activo o retirado, aun sin ser abogado, toda vez que la mencio-
nada norma incluye la frase “o abogado en ejercicio”, y que, por consi-
guiente, se concluye que el defensor puede ser o no un profesional del
derecho.
En referencia al artículo 107 expresó que:
“... éste viola la Constitución, al considerar la defensa

como un acto de servicio militar, en contra de su naturale-
za que es netamente jurídica y por tanto corresponde al
Poder Judicial, aun cuando fuere ejercido por el órgano
especial de la justicia militar.
(...)
La consideración de la defensa como acto de servicio mili-

tar lo hace compulsivo y se presta a ser considerado bajo
la materia de la disciplina y al cumplimiento de órdenes
superiores, lo cual choca con la neutralidad de su ejerci-
cio y la orientación, siempre en beneficio de su defendido,
que puede no ser del mismo interés del superior de quien
depende el defensor”.
c) Opinión del Congreso:
El Congreso de la República en sus alegatos consideró que el artículo

104 del Código de Justicia Militar no establece discriminación y que en
modo alguno se menoscaba el derecho a la defensa en cuanto no exclu-
ye la intervención del abogado y, en su criterio, tampoco colide la citada
norma con el contenido del artículo 3 de la Ley de Abogados.
Se argumentó que en materia procesal penal ordinaria o especial, como

es el caso, la verdadera función del Defensor no es la de representar al
reo sino la de asistirlo, toda vez que para la mayoría de los actos proce-
sales no basta con la presencia del defensor, sino que también se requie-
re la del reo. Indicó que, en efecto, en la propia Ley adjetiva se utilizan
indistintamente los vocablos representaciones y asistencia, (Artículos
11 y 195 del Código de Enjuiciamiento Criminal, entre otros).
En relación con la impugnación del artículo 107, opinó que si bien es

cierto que por disposición constitucional (artículo 68) la defensa es un
derecho, también constituye una obligación, en tanto que es un derecho
irrenunciable y, en tal sentido, el reo, una vez que se le ha dictado auto
de detención no podrá estar desprovisto de defensor. Consideró que el
hecho de que el ejercicio de la defensa por parte de los militares se
considere un acto de servicio, no es más que una consecuencia de lo
dispuesto en el artículo 24 del Código de Justicia Militar, el cual estipula
la obligatoriedad de los cargos de justicia militar.
Sin embargo, tal como lo establece el aludido artículo 24, esta obligación
admite la posibilidad de excusa en los casos expresamente autorizados
por el citado Código, esto es, cuando pudiera verse comprometida la

neutralidad o imparcialidad del defensor, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 112 del Código de Justicia Militar.
Este órgano administrativo argumentó:
“Según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual,

abogado defensor es un civil que toma a su cargo los inte-
reses de una de las partes frente a otra; en lo penal, es el
encargado de actuar en nombre de una persona acusada
de un delito. De esta concepción se deduce que para ejer-
cer el cargo de defensor se requiere ser abogado; tal con-
cepción coincide con el artículo 82 de la Constitución
Nacional... y el artículo 3 de la Ley de Abogados...
De tal manera que la premisa del artículo 104 del Código

de Justicia Militar deberá reformarse, ya que la cualidad
de militar en servicio activo o retirado no son atributos
suficientes para ejercer la defensa de un procesado, si no
tiene los suficientes conocimientos de Derecho para sumir
la defensa de un encausado. Es probable que esta norma
tuvo su aplicación práctica (sic) en épocas pretéritas cuan-
do era difícil encontrar abogados para ejercitar el cargo
de defensor”.
5. IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 227:
a) Contenido de la Disposición Impugnada:
“Artículo 227. Decretada por el Presidente de la Repúbli-

ca la continuación del juicio, se remitirá el expediente, por
órgano regular al respectivo Tribunal que deba sustanciar
el plenario.
(...)
Se plantea que tal intervención del Poder Ejecutivo en el proceso penal

militar colide con el principio de autonomía del Poder Judicial, consagra-
da en el artículo 205 de la Constitución de la República de Venezuela.
Se estima por el Poder Legislativo que la norma impugnada no menos-

caba en forma alguna el ejercicio de las atribuciones de los funcionarios
de justicia militar, quienes, una vez resuelta la continuación del proceso,
serán autónomos en sus decisiones.
Se indica que la potestad otorgada al Presidente de la República, de

acordar o no la continuación del juicio, emana de la propia Constitución
de la República, en cuyo texto se le otorga la suprema autoridad jerár-
quica de las Fuerzas Armadas Nacionales, a causa de ser Comandante
en Jefe de las mismas, por lo que –en criterio– tal intervención no se
cumple en su carácter de representante del Poder Ejecutivo Nacional,
sino en su condición de funcionario de Justicia Militar.
Expuso, a través de representante, que:
“... en lo referente a los artículos 224, 226 y 227 del Códi-

go de Justicia Militar, observamos lo siguiente: cuando el
Juez Militar declara terminado el sumario, por auto espe-
cial ordena de inmediato pasar el expediente al ciudadano
Presidente de la República para que resuelva la continua-
ción o no del proceso (Art. 224) y así se inicia la fase in-
termedia dentro del proceso penal militar. Una vez recibido,
a través de los canales regulares, por el Primer Magistra-
do el expediente respectivo, éste debe proceder con pronti-
tud a dictar el decreto de Suspensión o Continuación del
proceso respectivo.
Esta facultad discrecional que la ley marcial le confiere al

Presidente de la Repúblic, tiene su superior fundamenta-
ción consagrada (sic) por el Constituyente en nuestra Carta
Fundamental (Art. 190, Ord. 3) en virtud de los cuales se
le atribuye la suprema conducción de los destinos patrios.
En ejercicio de esta facultad que reviste eminente carácter
político, que no judicial, puede el Presidente en atención y
consideración de todas las circunstancias de interés na-
cional que su sano criterio estime pertinente, resolver con
la mayor discrecionalidad y libre arbitrio sobre la conve-
niencia de continuar o no un determinado proceso penal
militar.
(...)
... afirmamos, que la intervención en los asuntos de la jus-

ticia militar de parte del Presidente de la República y el
Ministro de la Defensa están sustentadas en la Constitu-
ción Nacional (ordinal 3, artículo 190) y en la Ley Orgáni-
ca de las Fuerzas Armadas (literales “a”, “b” y “ñ” del
artículo 64), que desarrolla el precepto constitucional...”.
a) Contenido de la disposición impugnada:
Artículo 57. También se aplicarán las disposiciones del

presente Título y del Título VIII, en el caso de suspensión
de garantías constitucionales, cuando así lo decretare el
Presidente de la República.
El impugnante expuso:
“Habiéndose eliminado en la Constitución venezolana el

término ‘guerra’, pasa éste a ser reemplazado por el térmi-
no ‘estado de emergencia’. Sin embargo, es ésta una pros-

cripción filosófica y conceptual, toda vez que, aun (sic)
cuando nuestra Constitución elimine el término, no habrá
otra forma para denominar el conflicto que se presente
entre dos Estados o entre dos bandos del mismo Estado,
que mantengan por tiempo indeterminado (sic) la belige-
rancia; es decir, cualquier conflicto bélico de hecho, que
no fuera declarado como fuere, daría origen a la declara-
ción de la emergencia establecida en el artículo 240 de la
Constitución, siendo por lo tanto entendido que la situa-
ción real es de guerra y que en tal sentido tendrían vigen-
cia las normas del Código de Justicia Militar para la
actuación de los Tribunales correspondientes al Título II y
los procedimientos extraordinarios establecidos en el Títu-
lo VIII ejusdem, pero no hay razón para mantener la asi-
milación del término “guerra”, vigente en la Constitución
de la época con el acto de suspensión de garantías, que es
un acto de acuerdo a la Constitución vigente, que debe ser
declarado inclusive separadamente de la declaración de
emergencia”.
Igualmente, sostiene que la norma cuya nulidad pide, permite que el

Poder Ejecutivo, en contra de lo previsto en la Ley, suspenda las garan-
tías constitucionales para utilizar los procedimientos extraordinarios.
El órgano legislativo se aprestó a advertir que el recurrente no explica

en qué consiste la supuesta inconstitucionalidad de esta norma, y que el
artículo cuestionado no asimila en ningún momento el término “guerra”
con el acto de suspensión de garantías constitucionales.
Efectivamente –estimó–, esta norma sólo prevé la aplicación de las dis-

posiciones previstas en ese Título, esto es, las referentes al funciona-
miento de los tribunales militares en tiempo de guerra y las que regulan
los procedimientos extraordinarios, en el caso de suspensión de garan-
tías constitucionales; y que lo que podría hacer entre esta norma y el

artículo 240 de la Constitución, es una diferencia semántica, toda vez
que a una misma situación se la denomina de forma diversa, a saber:
guerra o conflicto interior o exterior.
d) Opinión del Ministro de la Defensa:
Estimó la administración militar:
“La Emergencia a que se refiere la norma constitucional

(Art. 240 CN), no es una referencia a una situación de
hecho, sino a una situación jurídica, declarada y motiva-
da por conflictos de orden interior o externo, y esta decla-
ratoria de emergencia o estado de guerra (terminología
que resulta un tanto extraña en los ordenamientos moder-
nos que proscriben la guerra como solución de las contro-
versias, y así se consagra en nuestra vigente Constitución
Nacional que trata el asunto bajo la denominación “De la
Emergencia”), comporta desde luego la suspensión de las
garantías o la restricción de las mismas, pero que no signi-
fica que en todo caso de restricción o suspensión de las
garantías exista el estado de emergencia.
Podría ocurrir que por razones internas de circunstancias

que amenacen gravemente la paz social o inclusive la si-
tuación económica del país, se acuerde esa suspensión o
restricción de las garantías sin que haya sido declarado el
Estado de Emergencia.
Por supuesto, que siguiendo la pauta constitucional, el

Código de Justicia Militar nos lleva al llamado Juicio Ex-
traordinario que se encuentra configurado en el Libro pri-
mero, Título VIII, artículo 353 al 382, ambos inclusive del
Código Castrense,...
(...)
En conclusión, no hay tal asimilación del término guerra

con el acto de suspensión de garantías, ya que el artículo
57 en discusión, no es una norma inconstitucional, ni mu-
cho menos innecesaria, pues lo que hace es regular uno
de los presupuestos a seguir en el juicio extraordinario”.
a) Contenido del Artículo:
“Artículo 353. Los procedimientos extraordinarios se se-

guirán durante el estado de guerra y en caso de suspen-
sión de Garantías Constitucionales, cuando así lo decrete
el Presidente de la República.
b) Fundamento de la Denuncia:
El recurrente impugnó el artículo 353, con base en el mismo análisis

utilizado para la solicitud de inconstitucionalidad del artículo 57, y solici-
tó la nulidad parcial de aquél, en cuanto se refiere a “suspensión de
garantías”, que debe ser entendido, a su decir, como “declaración de
emergencia”.
En referencia a esta denuncia, el órgano legislativo expresó que:
“La declaratoria del estado de emergencia y la suspensión

de garantías constitucionales son dos actos independien-
tes. En efecto, tal como se advierte de lo dispuesto en el
artículo 241 Constitucional, puede el Presidente de la Re-
pública declarar el estado de emergencia y no suspender
garantías constitucionales, por lo que resulta desde todo
punto de vista improcedente la equiparación que de ambas
situaciones hace el recurrente”.
Este órgano, a través de su representante planteó lo siguiente:
“En esta ocasión hacemos válidos los argumentos expues-

tos en el capítulo anterior, pues se supone que estado de
guerra es referido a la declaración de emergencia indica-
da en el artículo 56 del CJM, que conlleva a la suspensión
de garantías constitucionales, para la aplicación del pro-
cedimiento extraordinario en este presupuesto (situación
II del capítulo anterior).
“Artículo 355: En el caso de represalias ordenadas por el

Ejecutivo Federal, los hechos punibles cometidos en la eje-
cución de dichas represalias, no tendrán el carácter de
infracciones y por consiguiente, no habrá lugar a pena de
ningún género”.
El solicitante expuso que el artículo 355 del Código de Justicia Militar

legaliza el delito, y que la guerra involucra actos violentos, inclusive la
muerte del adversario, por lo que es entendible que ellos ocurran entre
uno y otro bando. Por esta razón –estimó– las sociedades modernas han
reglado lo que es conocido como “leyes de la guerra”.
Por otra parte, afirmó que el Derecho de Guerra: “...ha sido formalizado
por Acuerdos Internacionales, suscritos por Venezuela, iniciados en La
Haya el 18-10-1970, con agregados posteriores en Ginebra el 27-7-29,
el 12-8-49 y más recientemente el 12-8-49 (sic).
Indicó como fundamental en la concepción de estas normas internacio-

nales “la existencia de tres principios esenciales –que forman la base de
todas las demás reglas o normas de la guerra civilizada– (sic)”, a saber:
“a) El principio de la necesidad militar, que justifica la

aplicación de cualquier grado y clase de fuerzas para ob-
tener la completa sumisión del enemigo, con el dispendio
menor posible de vidas, tiempo y dinero; b) El principio de
la humanidad, que prohíbe el empleo de un grado de vio-
lencia realmente innecesario para el propósito bélico; c)
El principio de la caballerosidad, que denuncia y prohíbe
la apelación a medios, recursos o prácticas deshonrosos”.
Expuso que, según las leyes de guerra, se entiende como represalias:
“Los actos de desquite a que recurre un beligerante, con-

tra los individuos o propiedades del enemigo, en conse-
cuencia de actos de guerra ilegales cometidos por éste, y
cuyo propósito es obligar al cumplimiento de las normas
generalmente admitidas para la guerra civilizada (sic).
A tenor de lo dispuesto en el artículo impugnado –dijo–, no son punibles

los actos ordenados sólo por el Ejecutivo Federal, por lo que se viola, en
su criterio, el principio de la igualdad ante la ley, y al no delimitarse el
entendido de tales represalias, se corre el riesgo “de entenderse como la
violación inclusive de las leyes de guerra, que se extiende hasta la viola-
ción (sic) de derechos individuales contenidos en los artículos del 58 al
71, Capítulo III de la Constitución”.
c) Opinión del Congreso de la República
El Congreso de la República estimó que el argumento del solicitante de

nulidad es falso, pues el delito es una figura jurídica tipificada en la ley,
y no un ente ideal o metafísico.
En segundo lugar observó:
“... el término represalia debe entenderse tal y como lo ex-

presa el recurrente, y en cuanto al temor que el mismo ma-
nifiesta en relación a que dicho término puede “entenderse
como la violación inclusive de las leyes de guerra”, cree-
mos que el espíritu del legislador... no fue tal cosa, por lo
tanto la correcta interpretación del término evita la conse-
cuencia referida.
Por otra parte, consideró que no existe relación entre el principio de

igualdad, el cual consiste en la no discriminación fundada en la raza, el
sexo, el credo o la condición social (Artículo 61), y el artículo 355 del
Código de Justicia Militar.
El Ministerio de la Defensa consideró a través de su representante, que:
“Sostenemos, que la norma en cuestión, debe funcionar única

y exclusivamente para situaciones de emergencia, de con-
mociones que puedan perturbar la paz de la República o de
graves circunstancia que afecten la vida económica o so-
cial del país, bajo un régimen de garantías suspendidas con
las excepciones constitucionales conocidas. En consecuen-
cia, es deber ineludible del Ejecutivo mantener la estabili-
dad constitucional y la paz interior de la República alterada
por aquellas conmociones, y en tal sentido las represalias
ordenadas, (sic) son consideradas como un medio de defen-
sa de esas instituciones afectadas y atacadas, y sabiamente
el legislador castrense las consideró como circunstancias
eximentes por ausencia de antijuricidad (sic) (ordinal 1º del
artículo 397 del CJM), pues se justifica el hecho aunque
esté (sic) descrito como delito, si se obra en ejercicio legíti-
mo de un derecho, esto es, en el actuar facultado por la ley
(Art. 355 CJM), por lo tanto, repetimos, el ejercicio de ese
derecho debe ser ejecutado en forma legítima, fundamen-

tándose en que el ejecutivo federal representa la fuerza del
Estado, (sic) para el mantenimiento del orden jurídico, su
seguridad externa, la integridad territorial, que debe ser
siempre protegida de todos los peligros”.
9. IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 476, ORDINAL 1º.
Artículo 476, Ordinal 1º:
La rebelión militar consiste:
“1º. En promover, ayudar o sostener cualquier movimiento

armado para alterar la paz interior de la República o para
impedir o dificultar el ejercicio del Gobierno en cualquie-
ra de sus poderes...”.
El solicitante afirmó:
“Este artículo, define erróneamente y en forma extensiva el

delito de rebelión militar, que aunque por su naturaleza es un
delito político (civil o militar), por la posibilidad de que pudie-
ra ser cometido sólo por civiles o por militares, ha sido recogi-
do en la normativa penal de los diferentes estados. Es por ello
que aparece en nuestra normativa Penal Militar (1938), donde
se conforma en toda su extensión, como lo tipifica el ordinal
primero del referido artículo 476, pero es indudable que, al
aparecer posteriormente la misma figura delictiva en el Códi-
go Penal vigente (1964), artículo 144, ordinal 1º, la norma del
ordinal 1º del artículo 476 quedó derogada, por lo que su apli-
cación se hace inconstitucional”.
Por otra parte manifestó que esta norma tiene un incremento de la pena,
que aparece –a su decir– en las reformas del Código de Justicia Militar,
efectuada por un gobierno de ipso, mediante el decreto 379 de la Junta
de Gobierno de la República de Venezuela, de fecha 4 de octubre de
1958, “cuya fecha es también anterior y hace la norma preexistente a la
norma del Código Penal, considerándose, por lo tanto, una tácita refor-
ma de las normas contenidas en el Código de Justicia Militar”.
La apreciación del Congreso de la República se orienta en el sentido de

que el recurrente confunde un posible supuesto de colisión de leyes con
un problema de inconstitucionalidad.
Finalmente, según se expuso, el recurrente no indicó la norma constitu-

cional infringida, agregando solamente violación a la seguridad jurídica.
La administración militar, manifestó:
“...la Rebelión de (sic) encuentra prevista en el Código

Penal y en el Código de Justicia Militar. En el primero de
los nombrados se tipifica entre los delitos contra la inde-
pendencia y seguridad de la Nación y bajo el subtítulo
(sic) de “Delito contra los Poderes Nacionales y de los
Estados, está previsto en el artículo 144...
(...)
En el Código de Justicia Militar, además del ordinal 1º del

artículo 476, la rebelión también consiste según el ordinal
2º del artículo 476.
Ordinal 2º.- En cometer, durante una guerra civil, para

favorecer al enemigo de la legalidad, cualquiera de los
hechos enumerados en los ordinales 26, 27, 28 y 39 del
artículo 464, en cuanto sean aplicables (referentes al deli-

to de traición a la patria).
Ahora bien, no obstante de la enumeración de que este

delito se hace en el Código Penal, el delito de rebelión
pertenecerá siempre a la jurisdicción militar, según nues-
tros ordenamientos jurídicos. En efecto establece (sic) el
artículo 486 del Código de Justicia Militar, que la rebelión
es un delito Militar, aun para los no militares, si concurren
alguna de las circunstancias siguientes:
1.- Que los rebeldes estén mandados por militares, o que el

movimiento se inicie, sostenga o auxilie por fuerzas nacio-
nales.
2.- Que formen partidos militarmente organizados y com-

puestos por diez o más individuos.
3.- Que aun formando partidos en menor número de diez,

existan en otros puntos de la República partidos o fuerzas
que se propongan el mismo fin.
4.- Que hostilicen en cualquier forma a las Fuerzas Arma-

das Nacionales.
Por lo tanto, en la práctica, la Rebelión común es un delito

imposible por insuficiencia o idoneidad de medios, ya que
basta que se realice una sola de las anteriores circunstan-
cias para que sea conceptuado militar y éste caerá siem-
pre bajo la jurisdicción y la competencia de los tribunales
militares”.
(...)
Por los razonamientos expuestos no se hace en ninguna

forma la declaratoria de nulidad del ordinal 1º del artícu-
lo del CJM”.
II
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Observa la Corte, como punto previo, que la acción de inconstituciona-

lidad en estudio debe calificarse como sobrevenida. En efecto, la fecha
de promulgación del Código de Justicia Militar se determina el 6 de agosto
de 1937, mientras la vigente Constitución de la República data del 23 de
enero de 1961.
1. El presente análisis se refiere a la impugnación –por la supuesta vio-

lación del principio de separación de funciones de las ramas del Poder
Público (artículo 118 del texto constitucional) y del principio de indepen-
dencia del Poder Judicial (artículo 205 eiusdem)–, del artículo 28 del
Código de Justicia Militar, el cual prescribe:
“Son Funcionarios de Justicia Militar:
1.- El Presidente de la República.
2.- El Ministro de la Defensa
3.- El Comandante en Jefe del Ejército o de la Armada en

campaña.
4.- Los Comandantes de las jurisdicciones militares o na-

vales establecidas en la Ley.
5.- Los demás funcionarios señalados por este Código y

las leyes militares”.
Por otra parte, el artículo 118 de la Constitución Nacional reza:
“cada una de las ramas del Poder Público tiene sus fun-
ciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejer-
cicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del
Estado”.
A su vez, el artículo 205 de la Constitución pauta:
“En el ejercicio de sus funciones los jueces son autónomos

e independientes de los demás órganos del Poder Público”.
Al respecto, esta Corte observa que el principio de separación de los

poderes no es absoluto. La doctrina advierte el carácter complementa-
rio de los diversos órganos, a través de los cuales el Estado ejerce sus
funciones, de manera que unos y otros, de conformidad con las potesta-
des que la Ley les otorga, realizan actos de índole distinta a los que por
su naturaleza les correspondería.
Es evidente que la separación de poderes no se logra sino mediante un

sistema de distribución de competencia, de funciones entre los órganos.
No se trata de una especialización absoluta de ellas, consideradas en
sentido material, no de una absoluta independencia de los órganos del
Estado, lo cual constituye una concepción irrealizable y contraria a los
fines que éste se propone. Por el contrario, la existencia realista del
sistema exige cierta participación de órganos diversos en las mismas
funciones, vinculaciones entre los poderes y naturalmente, relaciones de
colaboración entre los mismos.
Ya en 1941, al adentrarse la doctrina en un proceso llamado a revisar las

estructuras jurídico-administrativas, el jurista argentino Rafael Bielsa
advertía el carácter eminentemente funcional de la separación de pode-
res, afirmando que:
“Se trata de un principio que, lejos de aclararse, de defi-

nirse netamente como resultado de una elaboración reflexi-
va y lenta, se presenta cada día más como de oportunidad
política y eficacia gubernativa. (Ver prólogo al libro de Tris-
tán Bosch Ensayo de Interpretación de la Doctrina de Se-
paración de los Poderes, Buenos Aires, 1944, p. 10).
Este Alto Tribunal, en Sala Político-Administrativa, ha establecido, en

sentencia de fecha 18-07-63, (reiterada en decisión de la misma Sala,
del 10-07-69, entre otras), la misma doctrina:
“Lejos de ser absoluto, el principio de la separación de

los poderes, la doctrina reconoce y señala el carácter com-
plementario de los diversos organismos a través de los cua-
les el Estado ejerce sus funciones; de suerte que unos y
otros, según las atribuciones que respectivamente les se-
ñalan las leyes, realizan eventualmente actos de índole dis-
tinta a las que por su naturaleza les incumbe.
La doctrina establece que la división de los poderes no

coincide plenamente con la separación de funciones, pues
corrientemente se asignan al Poder Legislativo potestades
típicamente administrativas y aun jurisdiccionales y al
Poder Judicial funciones administrativas, como en el caso
de nombramiento de jueces que hace este mismo Tribunal y
de las firmas de libros de comercio o de registro civil que
hacen los jueces de instancia; y a la inversa, se atribuyen
al Poder Ejecutivo, funciones legislativas como la regla-
mentación, parcial o total de las leyes, sin alterar su espí-
ritu, propósito o razón que es considerada como el ejemplo
más típico de la actividad legislativa del Poder Ejecutivo,
por mandato del numeral 10 del artículo 190 de la Consti-
tución Nacional; toda vez que el Reglamento es norma ju-
rídica de carácter general dictada por la Administración
Pública para su aplicación a todos los sujetos de derecho
y en todos los casos que caigan dentro de sus supuestos de
hecho. En otros casos, la autoridad administrativa imparte
justicia, decide una controversia entre partes litigantes en
forma similar a como lo hace la autoridad judicial, como
es precisamente el caso de autos, donde el Inspector del
Trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
198 de la Ley del Trabajo, siguiendo un procedimiento
contencioso de promoción y evacuación de pruebas, so-
metido a lapsos allí mismo previstos, decide si el trabaja-
dor goza o no de inamovilidad por ser dirigente sindical, o
si gozando de ella la pierde posteriormente por hechos que
hubiesen cometido en contra o a favor de la pretensión

que en tal caso pueda sostener su patrono.
En el acto administrativo, propiamente dicho, el Estado es

titular de un interés público y actúa frente a intereses priva-
dos, en parte de la actuación, es un sujeto de la relación
jurídica que el acto supone o implica, y trata de realizar
determinados fines, aun cuando sometido a la Ley, relacio-
nándose con otros sujetos de derecho. No realiza una fun-
ción creadora dentro del ordenamiento jurídico, que es la
función legislativa, ni conoce ni decide acerca de las pre-
tensiones que una parte esgrime frente a otra, que es la fun-
ción judicial; sino que es sujeto de derecho, titular de
intereses, agente propio de la función administrativa”.
Así, las diversas funciones del Estado no son más que las diversas for-
mas a través de las cuales se manifiesta la actividad estatal. A su vez, el
principio de la separación de poderes en su concepción rígida no tiene
aplicación en Venezuela, en tal sentido de separación de tres poderes
asignada en forma exclusiva a tres órganos distintos e independientes,
sino que tal doctrina ha sido formulada como una “división de poder”,
esto es, que se establece una multiplicidad de órganos y a cada uno se le
atribuye una función propia, lo que en modo alguno significa exclusivi-
dad en el ejercicio de la respectiva función. Por tanto, en el régimen
constitucional venezolano la división de poderes no coincide exactamen-
te con la separación de funciones, sino como “colaboración de funcio-
nes para alcanzar los fines del Estado”.
En cuanto al Poder Público Nacional, la Constitución asigna su ejercicio

a tres órganos o grupos de órganos distintos e independientes, teniendo
así cada uno de ellos sus funciones propias, a saber: 1) El Congreso de
la República –integrado por el Senado y la Cámara de Diputados– ejer-
ce el Poder Legislativo Nacional y se le confiere, como función propia,
la función legislativa; 2) El Presidente de la República y demás funcio-
narios que determine el Texto Constitucional y la Ley, ejerce el Poder
Ejecutivo Nacional y se le atribuyen como funciones propias, la función
de gobierno y la función administrativa; y 3) la Corte Suprema de Justi-

cia y demás tribunales que señale la Ley, ejercen el Poder Judicial, y se
le asigna, como función propia, la función jurisdiccional.
Sin embargo, el ejercicio de las funciones privativas de cada una de los

mencionados órganos, en general, no es exclusiva ni excluyente. En con-
secuencia, los órganos del Estado, además de sus atribuciones propias,
ejercen funciones que por naturaleza deberían corresponder a otros ór-
ganos y, asimismo –en virtud del principio de colaboración de funcio-
nes–, la Constitución permite o autoriza la intervención o interferencia
de unos órganos en las funciones propias de otros.
La doctrina moderna del Estado distingue los conceptos de poder, ór-

gano y función mientras el artículo 118 de la Constitución de la Repú-
blica de Venezuela se hace eco de dicha distinción, al consagrar el
carácter complementario de las ramas del Poder Público, así como la
colaboración y cooperación entre ellos, para la consecución de los fi-
nes respectivos.
Por consiguiente, no hay norma de orden constitucional, cuyo texto es-

tablezca que la función jurisdiccional se corresponda con exclusividad a
los órganos del Poder Judicial. Así, los órganos ejecutivos realizan, en
ciertos casos, funciones jurisdiccionales, aun cuando no de carácter es-
trictamente judicial.
En efecto, en el ejercicio de las funciones judiciales, los órganos del

Poder Judicial admiten la inmixtión, tanto de los órganos ejecutivos como
de los legislativos. Así, por ejemplo, el Presidente de la República puede
conceder indultos, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 21 del artículo
190 de la Constitución.
En mérito de los criterios anteriormente expuestos, el artículo 28 de Jus-

ticia Militar, en forma alguna viola los principios de separación de fun-
ciones de las ramas del Poder Público y el de independencia del Poder
Judicial, pues, en efecto, tal normativa sólo establece quiénes son los
funcionarios de Justicia Militar, a quiénes, de conformidad con el princi-
pio de colaboración de funciones, les son atribuidas actividades de natu-

raleza distinta a las ejecutivas que el ordenamiento jurídico permite rea-
lizar, pues como quedó expuesto, el ejercicio de la función jurisdiccional
no corresponde exclusivamente a los órganos del Poder Judicial. Esa es
la razón por la cual se desestima el alegato de inconstitucionalidad del
artículo 28 del Código de Justicia Militar. Así se declara.
2.- Para resolver la denuncia atinente al artículo 54 del Código de Justi-

cia Militar, la Corte pasa a analizar, por separado, las potestades que
esta norma otorga al Presidente de la República, como funcionario de
Justicia Militar, a saber:
a) El ordinal 1º del aludido artículo 54 establece la facultad que tiene el

Presidente de la República de: “ordenar, por medio del Ministro de la
Defensa, el enjuiciamiento de los oficiales generales y de los oficiales
Almirantes”.
El impugnante argumenta que esta normativa viola los principios consti-

tucionales de separación de funciones de las ramas del Poder Público y
de independencia del Poder Judicial.
Como quedó expuesto, con respecto al principio de separación de los

poderes. Lejos de ser éste absoluto, la doctrina reconoce y enfatiza el
carácter de colaboración de los órganos a través de los cuales el Estado
ejerce sus funciones, de manera que unos y otros, de conformidad con
las potestades que la Ley les otorga, realizan actos de índole diferente a
los que por su naturaleza les correspondería.
Sin embargo, la Corte observa que formalmente la garantía de indepen-

dencia del Juez, proclamada en la Constitución consiste:
“... en la falta de vinculación del Juez a orden alguna de

ningún sujeto en lo que al ejercicio de la potestad juris-
diccional se refiere, e imposibilidad de que las decisiones
judiciales sean revisadas si no es por otro Juez o Tribunal
por vía de recurso legalmente establecido...” (González
Granda, P.: Independencia del Juez y Control de su Activi-

dad”. Tirantio Blanch. Valencia, España. 1993. p. 77).
De manera que, el Juez en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, no

puede estar subordinado jurídicamente a otra autoridad, correspondien-
do en todo caso la revisión de sus decisiones a los superiores jerárquicos
designados por la Ley, en virtud del ejercicio del recurso legalmente
establecido.
La normativa impugnada (ordinal 1º del artículo 54) debe ser analizada

en conjunción con lo dispuesto en los artículos 163 y 167 del Código de
Justicia Militar, los cuales establecen:
“Artículo 163. Ningún sumario militar podrá iniciarse sin

la orden previa de abrir la averiguación dictada por la
autoridad competente.
Son autoridades militares competentes par ordenar que se

abra averiguación militar sumarial:
1. El Presidente de la República, en el caso del ordinal 1º

del artículo 54.
2. El Ministro de la Defensa.
3. Los Jefes de jurisdicciones militares o navales estable-

cidas por las leyes militares.
4. En el tiempo de guerra los jefes de fuerzas independien-

tes conforme al presente Código y a las órdenes que al
efecto dictare el Jefe del Ejército”.
“Artículo 167. El Juez de instrucción al recibir la orden de

abrir la averiguación, dictará auto de proceder, sin ningu-
na dilación y desde ese momento queda abierta la instruc-
ción sumarial”.
De conformidad con los dispositivos transcritos, el Juez militar se en-

cuentra vinculado a la orden que dé el Presidente de la República como
funcionario de Justicia Militar, por órgano del Ministerio de la Defensa,
de enjuiciamiento de Oficiales Generales y Oficiales Almirantes.
Cabe destacar, que “los Tribunales Militares forman parte del Poder
Judicial. Los Jueces Militares imparten JUSTICIA y, en consecuencia,
las funciones que ejercen estos tribunales constituyen actos netamente
judiciales. Sin duda, los tribunales militares integran el Poder Judicial y
las funciones que ejercen son las propias de todo tribunal de justicia”
(vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de esta Corte, de fe-
cha 16-05-95, Nº. 338, p. 24).
Resulta evidente que la potestad conferida por el referido ordinal 1º del

artículo 55 choca abiertamente con el artículo 205 de nuestra Constitu-
ción, en cuyo texto se consagra, entre otras garantías, la ausencia de
vinculación del Juez a orden alguna de otra autoridad, en lo que al ejer-
cicio de la potestad jurisdiccional se refiere. Es por ello que se declara
procedente la solicitud de nulidad del ordinal 1º del artículo 54 del Códi-
go de Justicia Militar. Así se decide.
b) Igualmente, el recurrente ante esta Corte impugnó el ordinal 2º del

artículo 54 del Código de Justicia Militar –el cual atribuye al Presidente
de la República, como funcionario de Justicia Militar, la facultad de “or-
denar que no se abra juicio militar en casos determinados, cuando así lo
estime conveniente a los intereses de la Nación”– con base en el mismo
argumento atinente a la violación de los principios constitucionales de la
separación de funciones de las ramas del Poder Público y de la indepen-
dencia del Juez.
En efecto, como quedó expuesto, el principio de independencia consiste

formalmente en la falta de vinculación del Juez a orden alguna de otro
funcionario, respecto de la potestad jurisdiccional, así como la revisión
de sus decisiones judiciales sólo por el juez o tribunal a quien correspon-
dan, en virtud de los recursos legalmente previstos.
Si la situación es la planteada, no cabe duda que la normativa impugnada

lesiona el principio de independencia previsto en el artículo 205 de la
Ley Suprema, por cuanto impide que el Juez Militar dicte auto de aper-
tura de averiguación sumaria, cuando estime que hay mérito para ello,
en razón de orden emitida por determinado órgano no integrante del
Poder Judicial, a saber: Presidente de la República.
Debe pensarse también, en el supuesto según el cual, el Juez Civil se

vea impedido de dictar auto de admisión de una demanda, por existir
prohibición emanada del Presidente de la República, caso en el cual
estaríamos, igualmente, ante una evidente violación del principio consti-
tucional de independencia del órgano judicial.
Por cuanto la Corte considera que esa disposición viola el principio de

independencia consagrado en el artículo 205 de la de la Ley Fundamen-
tal, se declara procedente la solicitud de nulidad del ordinal 2º del artícu-
lo 54 del Código de Justicia Militar. Así se decide.
c) En relación a la potestad otorgada por el ordinal 3º del artículo 54 en

cuestión, a saber: “ordenar el sobreseimiento de los juicios militares,
cuando así lo juzgue conveniente, en cualquier estado de la causa”, la
Corte estima lo siguiente:
El acto mediante el cual se declara el sobreseimiento de una causa (en

virtud de la inexistencia del delito o la irresponsabilidad del enjuicia-
miento) pone fin al proceso que se sigue, con los mismos efectos de una
sentencia absolutoria, cuando exista uno de los motivos indicados en la
Ley (artículo 329 del Código de Justicia Militar).
En efecto, el sobreseimiento (como dice la Nueva Enciclopedia Sope-

na. Tomo V. p. 382. Barcelona, España. 1953; citado por José Erasmo
Pérez España, en su obra: Decisiones en el Proceso Penal, p. 189,
Caracas, 1991), es “El que ante la evidente inexistencia del delito o la
irresponsabilidad del inculpado, pone término al proceso que se seguía
con idénticos efectos a los de la sentencia absolutoria”.
En consecuencia, por tener el acto en cuestión los mismos efectos de

una sentencia definitiva, es decir, las consecuencias de una decisión que
resuelve el fondo del asunto (artículo 331 del Código de Justicia Militar),
una vez que se ha tramitado la causa según el proceso judicial de ley, tal
acto –sobreseimiento– debe ser dictado por un órgano integrante del
Poder Judicial, dotado de autonomía e independencia, a quien corres-
ponde de manera exclusiva dicha atribución.
Así, a tenor de lo dispuesto en el artículo 330 del Código de Justicia

Militar, el sobreseimiento podrá dictarlo el “Tribunal”, de oficio o a soli-
citud de parte, por auto especial o en la sentencia de la respectiva ins-
tancia, si después de comenzada la vista de la causa se observa algún
motivo legal para sobreseer.
En este mismo sentido –respecto del proceso penal ordinario– se expre-

san los artículos 314 y 315 del Código de Enjuiciamiento Criminal, los
cuales establecen:
“Artículo 314. El sobreseimiento sólo podrá dictarlo el Tri-

bunal que esté conociendo de la causa, por auto especial
de oficio o a petición de parte, o en la sentencia de la
respectiva instancia, cuando sea después del acto de in-
formes que se observare el motivo legal para sobreseer”
(subrayado de la Corte).
Artículo 315. El sobreseimiento tiene siempre fuerza de

sentencia definitiva, debiendo consultarse de oficio con el
superior” (subrayado de la Corte).
En mérito de lo precedentemente expuesto y por cuanto el sobresei-

miento es un acto que sólo puede ser dictado por un órgano integrante
del Poder Judicial, dotado de autonomía e independencia, se declara
procedente de impugnación de inconstitucionalidad del ordinal 3º del ar-
tículo 54 del Código de Justicia Militar, por cuanto vulnera los artículos
204 y 205 de la Ley Suprema. Así se decide:
d) Impugnó el actor el ordinal 4º del artículo 54 del Código de Justicia

Militar, el cual atribuye al Presidente de la República, como funcionario
de justicia militar, la facultad de conceder indultos conforme a la Cons-
titución de la República.
Observa la Corte que a tenor de lo pautado en el ordinal 21 del artículo

190 ejusdem, el Presidente de la República puede conceder indultos.
Ello desestima el alegato de inconstitucionalidad atinente al ordinal 4º
del artículo 54 del Código de Justicia Militar, en cuyo texto se autoriza al
Presidente de la República a otorgar indultos. Así se declara.
e) Con respecto al poder conferido al Presidente de la República por el

ordinal 5º del referido artículo 54, referente a la posibilidad de conmutar
las penas conferidas mediante sentencia ejecutoriada, por otra menor
de las que el Código de Justicia Militar señala, la Corte observa, tal cual
quedó expuesto, que el funcionario en cuestión, de conformidad con lo
dispuesto en el ordinal 21 del artículo 190 de la Constitución de la Repú-
blica, tiene la potestad de conceder indultos. Dicha atribución puede ser
de dos (2) clases, a saber: a) de carácter pleno; y b) por conmutación.
El indulto pleno es aquel mediante el cual se otorga la libertad absoluta

al procesado o condenado, y hace cesar la pena con todas sus acceso-
rias, en tanto que, el indultado por conmutación consiste en la transfor-
mación o cambio de una pena severa por otra de menor intensidad con
las accesorias que a ésta correspondan (ver artículo 104 in fine del
Código Penal).
Ahora bien, visto que el Texto Constitucional venezolano concede al

Presidente de la República la potestad de conmutar penas, a través de la
figura del indulto, forzoso es concluir en la validez del aludido ordinal 5º
y, en consecuencia, se desestima la presente denuncia. Así se declara.
3. Así mismo, el demandante solicitó la nulidad del artículo 55 del Códi-

go de Justicia Militar. Fundamentó su decisión expresando que dicha
disposición contraviene los principios constitucionales de separación de
funciones de las ramas del Poder Público y de independencia del Juez.
Para resolver el punto en cuestión la Corte observa:
a) Los ordinales 1º y 2º del mencionado artículo 55 establecen, entre las

atribuciones del Ministro de la Defensa, como funcionario de Justicia
Militar, “Dar la orden de proceder para enjuiciamiento de militares, no
atribuidas por este Código, a otro funcionario judicial”, y “ordenar por
disposición del Presidente de la República, que se abra juicio militar
contra los oficiales Generales y oficiales Almirantes”, respectivamente.
Al respecto, se reitera que, formalmente, el principio de independen-

cia del Juez consiste en la ausencia de vinculación de la persona del
juez a otra autoridad, en lo que al ejercicio de la potestad jurisdiccional
se refiere.
En consecuencia, la Corte estima que en virtud de la obligación impues-

ta al Juez de dictar auto de proceder, una vez recibida la orden de abrir
averiguación emitida por el Ministro de la Defensa, según lo dispuesto
en el artículo167 del Código de Justicia Militar (“El juez de instrucción,
al recibir la orden de abrir averiguación, dictará auto de proceder, sin
ninguna dilación...), los ordinales 1º y 2º del artículo 55 del citado Código
violan el principio de independencia del Juez, consagrado en el artículo
205 del texto constitucional. En tal virtud, este Tribunal declara proce-
dente el alegato de inconstitucionalidad de los ordinales 1º y 2º del ar-
tículo 55 del Código Militar analizado. Así se decide.
b) En lo referente a la facultad otorgada al Ministro de la Defensa por el

ordinal 3º del referido artículo 55, a saber: “Ejercer vigilancia superior
sobre la administración de Justicia militar”, la Corte observa lo siguiente:
El artículo 210 de la Constitución prescribe:
“La Ley determinará lo relativo a la inspección del funcio-

namiento de los Tribunales, a los medios de atender a sus
necesidades funcionales y administrativas y a la organiza-
ción de los servicios auxiliares de la justicia, todo ello sin
menoscabo de la autonomía e independencia de los jueces”.
El Consejo de la Judicatura, a tenor de los dispuesto en el artículo 1º de

la Ley Orgánica que rige sus funciones:
“es el órgano administrativo encargado de ejercer el go-

bierno judicial, conforme a las disposiciones de la Consti-
tución y leyes de la República, a fin de asegurar la
independencia, eficacia, disciplina y decoro de los tribu-
nales y de garantizar a los jueces los beneficios de la ca-
rrera judicial”.
Por otra parte, el artículo 26 de la Ley Orgánica del Consejo de la Judi-

catura, expresamente exceptúa a la jurisdicción militar de la inspección
y vigilancia realizadas por el Consejo de la Judicatura.
A su vez, el ordinal 3º del artículo 55 del Código de Justicia Militar atri-

buye al Ministro de la Defensa el ejercicio de la vigilancia superior so-
bre la administración de justicia militar. Igualmente, el literal “ñ” del
artículo 64 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas otorga al Minis-
tro de la Defensa dicha facultad.
De conformidad con la normativa reproducida, corresponde al Ministro

de la Defensa, como funcionario de Justicia Militar, velar por la buena
marcha de la administración de Justicia Militar, para lo cual deberá ejer-
cer la vigilancia superior sobre ella, en términos de desempeñarse como
órganos administrativos, a fin de asegurar la independencia, eficacia,
disciplina y decoro de los tribunales de la República.
Por cuanto no existe un texto que le señale al Ministro de la Defensa el

alcance de las funciones de inspección y vigilancia de la administración
de justicia militar, debe acudir el intérprete a los principios consagrados
sobre la materia en cuestión, para los tribunales que conforman la juris-
dicción ordinaria. Si es así, el ejercicio de la potestad conferida por el
ordinal 3º bajo análisis –inspección y vigilancia de la administración de
justicia militar– consiste en realizar las medidas necesarias para estar
pendiente del funcionamiento de los respectivos órganos judiciales, con
facultad para revisar cualquier expediente (salvo casos que se encuen-
tren en estado sumarial), libros, archivos o documentos necesarios, con

miras a lograr tales fines. Para ello deberán prestar toda la colaboración
los jueces, secretarios y demás funcionarios judiciales. Se estima nece-
sario precisar que las sanciones a las que pudiera dar lugar el procedi-
miento de vigilancia y control, sólo pueden ser impuestas por el órgano
que designó al respectivo funcionario. Por tanto, el juez militar, en el
ejercicio de su función goza de autonomía e independencia. No obstan-
te, respecto de su eficacia, rendimiento y conducta, está sujeto a la vigi-
lancia y control previstos en la Ley (Ver sentencia citada de la Sala
Político-Administrativa, de fecha 16 de mayo de 1995, Nº 338).
En virtud de las consideraciones expuestas, se desestima el alegato de

inconstitucionalidad del ordinal del artículo 55 del Código de Justicia
Militar. Así se declara.
c) El recurrente denunció la inconstitucionalidad de los ordinales 4º y 5º

del artículo 55 en cuestión, los cuales prevén:
“Artículo 55. Son atribuciones del Ministerio de la Defen-

sa, como funcionario de Justicia Militar:
(...)
4º Servir de órgano entre los Tribunales Militares y las

autoridades que no pertenezcan a las Fuerzas Armadas.
5º Presentar a la Corte Marcial y a los Consejos de Gue-

rra las listas a que se refieren los artículos 42 y 49 de este
Código.
(...)”.
Al respecto, la Corte observa que el demandante de nulidad no indicó

los motivos o razones en los cuales fundamenta su petición de nulidad de
los referidos ordinales 4º y 5º, incumpliendo así con uno de los requisitos
que debe contener el libelo de la demanda, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En

consecuencia, se declaran inadmisibles tales denuncias. Así se decide.
4. Igualmente, en lo que respecta a la solicitud de nulidad del artículo 67

del Código de Justicia Militar, se observa que el recurrente no indicó los
motivos en los cuales se fundamenta su alegato de inconstitucionalidad
y, en consecuencia, no cumplió con lo pautado en el artículo 113 de la
Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal, razón por la
cual se declara inadmisible dicha denuncia. Así se decide.
5. El demandante impugnó los artículos 32, 33, 41, 42 y 49 del tantas

veces mencionado Código de Justicia Militar.
Ahora bien, este Máximo Tribunal observa que la presente petición de

nulidad es ininteligible, ya que el accionante se limitó a expresar en su
razonamiento:
“Si bien es cierto que, la Ley Orgánica del Poder Judicial

excepciona la elección de los tribunales militares, esta ex-
cepción debe entenderse sólo para el procedimiento pre-
vio al nombramiento de los titulares, mas no para los
requisitos que deben llenar los candidatos, toda vez que
esta materia constitucional que remite a la provisión legal
‘para el establecimiento de la carrera judicial y para ase-
gurar la idoneidad e independencia de los jueces’ (artículo
297 de la Constitución), normativa desarrollada en el Título
I, Capítulo II de la Ley Orgánica del Poder Judicial”.
Por consiguiente, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 6º del artículo 84

de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Tribunal, se declara
inadmisible la solicitud de nulidad de los artículos 32, 33, 41, 42 y 49 del
Código de Justicia Militar. Así se decide.
6. En lo referente a la impugnación de los artículos 52, 53, 99, 100,

101, 102 y 103 del Código de Justicia Militar, el accionante no indicó
las razones o motivos sobre los cuales fundamentó su demanda. Tam-
poco señaló la norma constitucional que, en su criterio, queda violada

por los referidos artículos, incumpliéndose así con lo dispuesto en el
artículo 113 de la Ley Orgánica que rige las funciones de ese Alto
Tribunal, razón por la cual se declaran inadmisibles las presentes peti-
ciones de nulidad. Así se decide.
7. De otra parte, el recurrente alega que el artículo 104 del Código de

Justicia Militar viola los artículos 61, 68 del Texto Constitucional, en
virtud de que el contenido 104 en cuestión, es –a su decir–: “Para ser
defensor en un juicio militar se requiere, ser militar en servicio activo o
retirado, o abogado en ejercicio y no estar enemistado con el reo”, razón
por la cual interpretó tal disposición en el sentido de que “la defensa
puede ser hecha por cualquier oficial en servicio activo o retirado, aun
sin ser abogado, toda vez que al complementar ‘o abogado en ejerci-
cios’, no exista duda de que puede serlo uno u otro”.
Ahora bien, la Corte observa que el artículo 104 del Código de Justicia
Militar dispone:
“Para ser defensor en un juicio militar se requiere: ser

militar en servicio activo o retirado, abogado en ejercicio
y no estar enemistado con el reo”.
Ello significa que, para ser defensor en juicio, esta norma requiere –
además de ser militar en servicio activo o retirado y no encontrarse
enemistado con el reo– el ejercicio de la profesión de abogado, ya que
tal disposición no contiene la conjunción alternativa “o”, anterior a la
frase “abogado en ejercicio” y, en consecuencia, forzoso es desestimar
la denuncia analizada. Así se decide.
8. El accionante impugnó el artículo 107 del Código castrense ya men-

cionado, argumentando que viola la Constitución, al considerar la defen-
sa como un acto de servicio militar, desvirtuando, en su criterio, su
naturaleza jurídica, ya que –según expresó– se presta a ser considerada
“bajo la materia de la disciplina y al cumplimiento de órdenes superiores,
lo cual choca con la neutralidad de su ejercicio y la orientación, siempre
en beneficio de su defendido, que puede no ser del mismo interés del

superior de quien depende el defensor”.
La Corte observa que la defensa es un acto de servicio social para los

militares, servicio éste que debe cumplir el respectivo abogado cuando
se le asigna.
En efecto, la defensa en un proceso militar es un acto de servicio social

y, por ende, el Código de Justicia Militar la declara obligatoria, cuestión
que no hace a aquélla –la defensa– contraria a los principios que la
deben regir, a saber: probidad, honradez, discreción, eficacia, desinte-
rés, veracidad, lealtad e independencia en la actuación del abogado que
la ejerza.
De ahí que lo obligatorio es el ejercicio de la defensa de juicio –la cual

es un acto de servicio social–, inspirándose como norte en servir a la
justicia, asegurar la libertad y el ministerio del derecho. Mas no debe
atender a los intereses del militar superior de quien ejerza la defensa.
Consecuente con lo anteriormente expuesto, se declara improcedente la

solicitud de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 107 del Código
de Justicia Militar. Así se decide.
9. El demandante, con base en la supuesta violación del principio de

independencia del Juez, pidió la nulidad del acápite del artículo 227 del
Código de Justicia Militar, el cual prevé:
“Decretada por el Presidente de la República la continua-

ción del juicio, se remitirá el expediente, por órgano regu-
lar al respectivo Tribunal que deba sustanciar el Plenario”.
La disposición impugnada debe interpretarse en conjunción con el ar-

tículo 224 eiusdem, el cual expresa:
“Artículo 224. Si el Juez o el Auditor no encuentran faltas

sustanciales en el sumario, o cuando de haberlas, hubie-
ren sido corregidas, el Juez, por auto especial declarará
terminado el sumario, y ordenará pasar el expediente al

Presidente de la República, por el órgano regular, para
que resuelva o no continuar el proceso”.
Al respecto, el Alto Tribunal reitera, que formalmente, el principio de

independencia consiste, no sólo en la ausencia de subordinación del Juez
a orden alguna emitida por otra autoridad en el ejercicio de su potestad
jurisdiccional, sino también en la necesidad de que sus decisiones judi-
ciales sean revisadas únicamente por otro Juez o Tribunal, a través del
ejercicio del recurso legalmente establecido.
Cabe destacar, que el decreto a que alude el encabezamiento del artícu-

lo 227 impugnado, no es más que el instrumento que contiene la decisión
del Presidente de la República, en orden de continuar o no el proceso
judicial, una vez que el Juez ha declarado terminado el sumario, de con-
formidad con lo dispuesto en el artículo 224 del Código de Justicia Mili-
tar. Es decir, el Presidente de la República, una vez que ha revisado una
decisión judicial, mediante la cual se declara terminado el sumario, re-
suelve continuar o no el proceso judicial respectivo.
Por cuanto el principio de independencia conduce a la imposibilidad de

revisión de una decisión judicial por otro órgano que no sea un tribunal
de la República, y a la ausencia de toda vinculación del Juez a orden
alguna emitida por otra autoridad, en lo que se refiere al ejercicio de su
función propia, forzoso es declarar procedente la solicitud de nulidad del
acápite del artículo 227 del Código de Justicia Militar. Así se decide.
En el mismo orden de ideas, debe considerarse también, por ejemplo, en

el supuesto de que el Juez Penal, una vez declarado terminado el suma-
rio, remita los autos al Presidente de la República, para que éste decida,
por un lado, si continúa el proceso o no; o, por el otro, sí prosigue el
juicio para uno o algunos indiciados, con exclusión de otros, caso en el
cual estaríamos, evidentemente, ante una lesión del principio de inde-
pendencia del Juez, consagrado en el texto constitucional.
10. En lo que atañe a la impugnación de los artículos 57 y 353 del Código

de Justicia Militar se observa que el demandante no indicó la norma
constitucional que, en su criterio, infringe tales disposiciones, así como

tampoco motivó la razón por la cual las normas previstas en los procedi-
mientos extraordinarios infringen el texto constitucional. En consecuen-
cia, se declaran inadmisibles las denuncias en cuestión, ya que incumplió
con lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley Orgánica que rige las fun-
ciones de este Alto Tribunal. Así se decide.
11. El accionante impugnó el artículo 355 del nombrado instrumento mi-

litar, por cuanto –consideró– que las represalias ordenadas por el Ejecu-
tivo Federal no son punibles, en la medida en que dicha norma viola el
principio constitucional de la igualdad. También en virtud de que –en su
criterio– se omite delimitación de lo que se entiende por “represalia”.
Ello conduce a la violación de las leyes de guerra y de los derechos
individuales contenidos en los artículos que van del 58 al 71 del Texto
Constitucional.
Para resolver la presente denuncia, la Corte estima necesario indicar

previamente que el término represalia posee una degradación descen-
dente en vigor e importancia, saber:
“a) Derecho o potestad que se irrogan los beligerantes

para causarse recíprocamente igual o mayor daño que el
recibido, en especial por la violación de las leyes de la
guerra de alguna convención o de una severa advertencia
hecha para abstenerse de determinados métodos o accio-
nes; b) Retención de los bienes de los súbditos de la Na-
ción con la cual se está en guerra; c) Adopción de las
mismas medidas que el enemigo contra las personas y co-
sas de los nacionales; d) Medidas o trato de rigor, sin es-
tar en guerra, por actos perjudiciales o agraviadores para
el otro; c) Entre particulares, venganza o individual repa-
ración del agravio por la víctima de la ofensa, ataque o
perjuicio” (Cabanellas, G.: Diccionario de Derecho Usual.
Tomo III. Editorial Heliasta. Buenos Aires).
A su vez, la normativa impugnada dice así:
“Artículo 355. En el caso de represalias ordenadas por el

Ejecutivo Federal, los hechos punibles cometidos en eje-
cución de dichas represalias, no tendrán el carácter de
infracción y por consiguiente, no habrá lugar a pena de
ningún género.
De otra parte, este Tribunal estima necesario advertir que la Constitu-

ción de la República consagra, en sus artículos 58 al 71, los derechos
individuales, a saber: el derecho a la vida, al honor, reputación o vida
privada, a la libertad y seguridad personal, a la igualdad, al debido
proceso, el derecho a la defensa, al juez natural, entre otros. Estos
derechos se le reconocen al ser humano por el mero hecho de serlo.
Además, son inviolables e inherentes a su dignidad. Por tal razón, no
se conceden ni adquieren, tampoco pueden perderse. Así, la Declara-
ción Universal de los Derechos Humanos –adoptada y proclamada
por la Asamblea General de las Naciones Unidad, reunida en París el
10-12-48– en su primer “considerando”, afirma que: “la libertad, la
justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la
dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos
los miembros de la familia humana”.
Esta misma Declaración, en el segundo “considerando”, manifiesta: “el

desconocimiento y el menosprecio de los derechos humanos han origi-
nado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad”.
La Constitución de la República proclama, igualmente, la solución pací-

fica de los conflictos cuando manifiesta en su Preámbulo:
“con el propósito de (...) cooperar con las demás naciones

y, de modo especial, con las repúblicas hermanas del con-
tinente, en los fines de la comunidad internacional, sobre
la base del recíproco respeto de las soberanías, la autode-
terminación de los pueblos, la garantía universal de los
derechos individuales y sociales de la persona humana y
el repudio de la guerra, de la conquista y del predominio

económico como instrumento de política internacional;
sustentar el orden democrático como único e irrenuncia-
ble medio de asegurar los derechos y la dignidad de los
ciudadanos, y favorecer pacíficamente su extensión a to-
dos los pueblos de la tierra”.
Así mismo, la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal

de los Derechos Humanos, la Declaración sobre el Fomento entre la
Juventud de los ideales de Paz, Respeto Mutuo y Comprensión entre los
Pueblos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, entre
otros documentos e instrumentos internacionales, proclaman la solución
pacífica de los conflictos, así como la protección y defensa de los dere-
chos fundamentales de la persona humana. La Convención Americana
sobre Derechos Humanos, publicada en Gaceta Oficial de la Repúbli-
ca de Venezuela Nº 31.256, de fecha 14-06-77, asimismo, contempla y
desarrolla las garantías individuales que correspondan al hombre por el
solo hecho de serlo.
Los citados documentos e instrumentos internacionales –entre otros–

proclaman, describen y concretan el contenido de los derechos indivi-
duales consagrados en el texto constitucional venezolano. Ahora bien,
específicamente, en cuanto a la fuerza obligatoria de las Declaraciones
en el orden internacional –y a diferencia de las convenciones, en las que
los Estados que las firman, ratifican o se adhieren a ellas adquieren un
verdadero compromiso de respetar ciertos derechos, y aceptan algún
tipo de control–, se podría decir que si bien tienen validez para todos los
Estados miembros, no poseen una gran fuerza vinculante, ya que el ór-
gano de las Naciones Unidas –normalmente la Asamblea General– que
las proclamó sólo tiene, en principio, la facultad de hacer recomendacio-
nes. Sin embargo, el profesor Truyol, citado por García Gómez, conside-
ra que, jurídicamente, la Declaración ha de ser considerada como “una
pauta superior de inspiración y criterio superior de interpretación para
los órganos llamados a configura (...) el derecho internacional positivo”
y, a su vez, constituye “la expresión de la conciencia jurídica de la huma-
nidad, representada en la ONU y, como tal, fuente de un ‘derecho supe-
rior’, un higher law, cuyos principios no pueden desconocer sus miem-

bros” (Vid. García Gómez, M.: Derechos Humanos y Constitución
Española, Editorial Alambra S.A., España, 1980, pp. 10 y 16).
De allí la lapidaria expresión contenida en el artículo 1º de la Declara-

ción Universal de Derechos Humanos:
“Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dig-

nidad y derechos y dotados como están de razón y con-
ciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con
los otros”.
Observa la Corte que, conforme a la definición ya expuesta, las repre-

salias constituyen actos de fuerza, de barbarie, de uso de la violencia, de
venganza (causar igual o mayor daño que el recibido). También se ad-
vierte que, el artículo 355 del Código de Justicia Militar considera al
acto típico realizado en virtud de represalias –ordenadas por el Ejecuti-
vo Federal– intrínsecamente justificado, razón por la cual dispone que:
“los hechos punibles cometidos en la ejecución de dichas represalias, no
tendrán el carácter de infracción y por consiguiente, no habrá lugar a
pena de ningún género, en franca violación del principio constitucional
de solución pacífica de los conflictos, tanto internos como internaciona-
les. Así también de los derechos individuales previstos en los artículos
58 al 71 del texto supremo, a saber: el derecho a la vida, al honor, repu-
tación o vida privada, a la libertad y seguridad personal, a la igualdad, al
debido proceso, a la defensa, al juez natural, entre otros. En consecuen-
cia, se declara procedente la petición de nulidad del citado artículo 355.
Así se establece.
En la línea de pensamiento anterior, tales como estado de guerra o ame-

naza de guerra, inestabilidad política interna o cualquier otra emergen-
cia pública, como justificación de las represalias y demás mecanismos
violatorios de los derechos esenciales de la persona humana.
Sin embargo, el agente del acto típico, en calidad de subordinado, en el

caso de represalias, podría estar amparado, de ser el caso, ya sea por
una causa de justificación, o bien por una eximente putativa (obediencia

legítima y debida u obediencia jerárquica, prevista en el ordinal 2º del
artículo 65 del Código Penal) que se apoya en un error de hecho esen-
cial o invencible en que ha incurrido el actor, y la pena correspondiente
se le impondrá al que ha dado la orden –esto es, al superior y no al
subordinado–. Así, es necesario que la respectiva orden sea aparente-
mente lícita y legítima, porque de no ser el caso, no procede esta causa
de inculpabilidad como eximente de responsabilidad penal (Vid. Grisanti,
H.: Lecciones de Derecho Penal. Parte General. Séptima Edición.
Caracas, 1991. pp. 221 y 222).
12. El demandante solicitó la nulidad del ordinal 1º del artículo 476 del
Código de Justicia Militar, por considerar que esta normativa “quedó
derogada” por el ordinal 1º del artículo 144 del Código Penal.
El artículo 476 del Código de Justicia Militar prevé:
“La rebelión militar consiste:
1. En promover, ayudar o sostener cualquier movimiento

armado para alterar la paz interior de la República o para
impedir o dificultar el ejercicio del Gobierno en cualquie-
ra de sus poderes.
2. En cometer, durante una guerra civil, para favorecer al

enemigo de la legalidad, cualquiera de los hechos enume-
rados en los ordinales 26, 27, 28 y 29 del artículo 464, en
cuanto sean aplicables”.
A su vez, el ordinal del artículo 144 del Código Penal establece:
“Serán castigados con presidio de 12 a 24 años:
1º. Los que se alcen públicamente en actitud hostil, contra

el gobierno legítimamente constituido o elegido, para de-
ponerlo o impedirle tomar posesión del mando.
En el caso que se pretende dilucidar, la Corte observa que el demandan-

te no pidió la nulidad del aludido ordinal 1º del artículo 476, sino que su
intención fue plantear un conflicto de leyes o colisión entre diversas
disposiciones, a fin de que este Máximo Tribunal determine cuál de ellas
debe prevalecer.
Ahora bien, visto que la verdadera pretensión –de declaración de la

norma que debe imperar– no es excluyente de las restantes peticiones
de nulidad acumuladas en el presente proceso, ni los procedimientos
para sustanciar dichas acciones son incompatibles, la Corte pasa a deci-
dir el supuesto conflicto de leyes existente entre el ordinal 1º del artículo
476 del Estatuto Militar y el ordinal 1º del artículo 144 del Código Penal,
de la siguiente manera:
El ordinal 1º del artículo 476 en cuestión tipifica un delito de carácter

militar, a saber: la rebelión militar. En efecto, el delito de rebelión militar
puede ser cometido por militares (artículo 477) del Código de Justicia
Militar) y por no militares –civiles– (artículo 486 eiusdem) dirigido u
organizados por militares.
El delito de rebelión común –tipificado en el ordinal 1º del artículo 144 del

Código Penal– se configura cuando hay insurrección o sublevación entre
la autoridad, para disputarle en todo o en parte el ejercicio del Poder Pú-
blico. Esta acción que no es mandada, organizada o dirigida por militares,
ya que de serlo se conformaría el delito de “rebelión militar”.
Así, el delito común denominado “rebelión”, tipificado en el Código Pe-

nal, se militariza, bien sea por la participación de militares, bien por la
organización militar que pueda tener tal hecho punible. En este sentido,
el autor René Buroz Arismendi (en su obra: Tres Delitos Militares, Ca-
racas, 1979, pp. 46, 47, 53 y 54) expresa:
“La creación colombiana ha establecido que los delitos

contra el régimen constitucional y contra la seguridad in-
terior del Estado, entre los cuales figura el delito de rebe-
lión, son de carácter militar cuando los ejecutan militares
de servicio activo, en cuyo evento, corresponde conocer

de ellos a la justicia Penal Militar. Esos mismos delitos re-
visten el carácter de delitos comunes, cuando los llevan a
cabo civiles. (...) Hemos visto que el delito de rebelión se
encuentra previsto doblemente en el Código Penal y en el
Código de Justicia Militar. Hemos advertido, igualmente
que, en la práctica, parece difícil que pueda producirse
este delito, sin que quede incurso en la jurisdicción militar,
debido a la amplitud de las previsiones de la Ley penal mili-
tar. En efecto, basta que se dé una de las circunstancias
señaladas en el artículo 486 del Código de Justicia Militar,
para que el juicio se ventile por ante los Tribunales Milita-
res, es decir, para que constituya un delito militar”.
Por los razonamientos expuestos, este Alto Tribunal estima que no exis-
te el alegado conflicto de leyes entre el ordinal 1º del artículo 476 del
Código de Justicia Militar y el ordinal 1º del artículo 144 del Código
Penal, ya que dichas normas se refieren a supuestos de hechos distintos,
y así se declara.
III
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones expuestas, esta Corte Suprema de Jus-

ticia, en Pleno, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR, la
demanda de impugnación interpuesta por el identificado abogado y, en
consecuencia:
PRIMERO: ANULA los ordinales 1º, 2º y 3º del artículo 54; los ordi-
nales 1º y 2º del artículo 55; el acápite del artículo 227 y el artículo 355,
todos del Código de Justicia Militar, contenido en la Gaceta Oficial de
la República de Venezuela de fecha 5 de junio de 1967, Nº 1.109 Ex-
traordinario.
SEGUNDO: Se declaran INADMISIBLES las solicitudes de nulidad

de los ordinales 4º y 5º del artículo 55; artículos 67, 32, 33, 41, 42, 49, 52,
53, 57, 99, 100, 101, 102, 103 y 353 del Código de Justicia Militar.
TERCERO: Se declaran SIN LUGAR las solicitudes de nulidad del

artículo 28, ordinales 4º y 5º del artículo 54, ordinal 3º del artículo 55, y
de los artículos 104 y 107 del Código de Justicia Militar.
CUARTO: Se declara que no haya colisión o conflicto entre el ordinal

1º del artículo 476 del Código de Justicia Militar y el ordinal 1º del artícu-
lo 144 del Código Penal.
QUINTO: Conforme a lo dispuesto por los artículos 119 y 120 de la

Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena publicar de
inmediato el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela, con precisión en el sumario:
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA QUE ANU-

LA LOS ORDINALES 1º, 2º Y 3º DEL ARTÍCULO 54; LOS ORDI-
NALES 1º Y 2º DEL ARTÍCULO 55; EL ACÁPITE DEL ARTÍCULO
227 Y EL ARTÍCULO 355, TODOS DEL CÓDIGO DE JUSTICIA
MILITAR”.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archíve-

se el expediente.
Dada, firma y sellada en el Salón de Despacho de la Sala en Pleno, de la

Corte Suprema de Justicia, en Caracas a los días del mes de
de mil novecientos noventa y nueve. Años 189º de la Independencia y
140º de la Federación.

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La Autonomía Universitaria en Venezuela .......................... 1

Interpretación y Aplicación de la Constitución ................... 43

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