La Reforma Del Estado

LA REFORMA DEL ESTADO
Estudios comparados
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie B. ESTUDIOS COMPARATIVOS. b) Estudios Especiales, Núm. 30
Ciudado de la edición y formación en computadora: María Bono López
LA REFORMA DEL ESTADO
Estudios comparados
PONENTES:
Luis F. A GUILAR, Ramón de la CRUZ, Elías DÍAZ, Domingo GARCÍA

B ELAÚNDE, Arturo GONZÁLEZ COSÍO, Bolívar LAMOUNIER, Roberto G.
MAC LEAN, Scott MAINWARING, Waleed H. MALIK, Franck MODERNE,
Dieter NOHLEN, B ruce PARROT, Humberto QUIROGA LAVIÉ, Ulises
SCHMILL, Jesús SILVA-HERZOG MÁRQUEZ, Diego VALADÉS, Pedro de VEGA,
Thomas WÜRTENBERGER
COMENTARISTAS:
Jaime F. Cárdenas, Hugo A. Concha, Mauricio Farah, Héctor Fix Fierro,

Raúl González Schmall, Omar Guerrero, María del Pilar Hernández, Sergio
López Ayllón, Alonso Lujambio, Jorge Moreno Collado, Susana Pedroza,
Juan José Ríos, Amador Rodríguez, José María Serna, Laura Trigueros, José
Luis Vázquez, José Woldenberg
EDITORES:
José Luis SOBERANES, Diego VALADÉS, Hugo A. CONCHA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS
DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
MÉXICO, 1996
Primera edición: 1996
DR © 1996, Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, México, D. F., C. P. 04510
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Impreso y hecho en México
ISBN 968-36-4998-X
ÍNDICE
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
José Luis SOBERANES FERNÁNDEZ
Germán FERNÁNDEZ A.
En torno a la crisis de las ideas de representación y legitimidad en

la democracia actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Pedro de VEGA GARCÍA
Comentario de Hugo A. CONCHA CANTÚ . . . . . . . . . . . . . . 47

Comentario de Amador RODRÍGUEZ LOZANO . . . . . . . . . . . . 57
Sistemas electorales y reforma electoral. Una introducción . . . . 69

Dieter NOHLEN
Comentario de Alonso LUJAMBIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Comentario de José WOLDENBERG . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
El presidencialismo y los sistemas de partido en Latinoamérica . . 125

Scott MAINWARING
Matthew Soberg SHUGART
Comentario de Jaime F. CÁRDENAS GRACIA . . . . . . . . . . . . 177

Comentario de Susana Thalía PEDROZA DE LA LLAVE . . . . . . . 188
Comentario de José María SERNA DE LA GARZA . . . . . . . . . . 197
El sistema semipresidencial francés . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Franck MODERNE
619
620 ÍNDICE
Comentario de Juan José RÍOS ESTAVILLO . . . . . . . . . . . . . 229
La cultura en la oposición. La cultura en la transición . . . . . . . 235

Elías DÍAZ
Las ideologías de (sobre) la transición . . . . . . . . . . . . . . . 251

Elías DÍAZ
Comentario de Mauricio FARAH GEBARA . . . . . . . . . . . . . . 277

Comentario de José Luis VÁZQUEZ ALFARO . . . . . . . . . . . . 288
Breve informe sobre la reforma de la Constitución argentina de

1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
Humberto QUIROGA LAVIÉ
Comentario de Raúl GONZÁLEZ SCHMALL . . . . . . . . . . . . . 359
La reforma del Estado en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

Domingo GARCÍA BELAÚNDE
Comentario de María del Pilar HERNÁNDEZ . . . . . . . . . . . . 407

Comentario de Sergio LÓPEZ AYLLÓN . . . . . . . . . . . . . . . 418
Comentario de Laura TRIGUEROS GAISMAN . . . . . . . . . . . . . 425
Las reformas del Estado en Alemania desde 1989 . . . . . . . . . 431

Comentario de Héctor FIX FIERRO . . . . . . . . . . . . . . . . . 464

Comentario de Omar GUERRERO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
Comentario de Jorge MORENO COLLADO . . . . . . . . . . . . . . 477
Reforma del Estado en Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

Ramón de la CRUZ OCHOA
ÍNDICE 621
De la transición al posplebiscito: origen, proceso y resultados de las

tentativas de reforma institucional hechas en Brasil entre 1985 y
1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501
Bolívar LAMOUNIER
Algunas consideraciones sobre los efectos de la administración de

justicia en la propiedad y los contratos . . . . . . . . . . . . . . 527
Roberto G. MAC LEAN
El desarrollo económico y la reforma judicial: experiencias interna-

cionales e ideas para América Latina . . . . . . . . . . . . . . . 539
Waleed Haider MALIK
Cambio político y democratización en Rusia . . . . . . . . . . . . 551

Bruce PARROT
MESA REDONDA
EL DEBATE ACERCA DEL ESTADO
El debate acerca del Estado: Carl Schmitt . . . . . . . . . . . . . 571

Luis F. AGUILAR
Notas para un debate sobre el Estado . . . . . . . . . . . . . . . . 583

Arturo GONZÁLEZ COSÍO
La teoría de la identidad del derecho y del Estado de Hans Kelsen 587

Ulises SCHMILL ORDÓÑEZ
Sismología política. Un apunte sobre Carl Schmitt . . . . . . . . . 599

Jesús J. SILVA-HERZOG MÁRQUEZ
622 ÍNDICE
A manera de conclusión: Estado reformado y Estado reformable . 607

Diego VALADÉS
Lista de colaboradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615

La reforma del Estado. Estudios comparados,
editado por el Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas de la UNAM y por la Dirección General
de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la
República, se terminó de imprimir el 3 de mayo
de 1996 en PROGRAMAS EDUCATIVOS, S. A. de
C. V. En esta edición se empleó papel cultural
70 x 95 de 50 kg. para las páginas interiores y
cartulina couché de 162 kg. para los forros. La
edición consta de 1,000 ejemplares.
Desde los últimos años de la década de los ochenta, el Estado me-
xicano emprendió un complicado proceso de transformaciones, a
efecto de poder hacer frente a las nuevas demandas sociales y pre-
siones económicas que surgían tanto en el interior de la sociedad me-
xicana, como en el escenario internacional que se configuraba al fin
de la guerra fría.
Los ajustes comenzados fueron de tal profundidad, que en realidad
modificaban el modelo económico y de desarrollo que por más de
cinco décadas había estado vigente en México. Para 1990, el conjun-
to de dichos cambios jurídicos y administrativos fueron reconocidos
como un proceso de “ cambio o reforma” del Estado y llevados a la
práctica bajo una política de modernización integral de sus estructu-
ras, instituciones y relaciones. Así, se configuraba una “ reforma del
Estado” en la cual la sociedad, el gobierno y sus instituciones re-
planteaban sus objetivos generales y las rutas para llegar a ellos.
De esta manera, el proceso de reforma del Estado mexicano se de-
senvolvió, fundamentalmente, en su aspecto económico, y formal-
mente jurídico, reduciendo el tamaño del Estado y de su participa-
ción en el proceso de desarrollo mediante una intensa política de
privatizaciones, y mediante la drástica sustitución de una economía
tradicionalmente cerrada, a una economía abierta y muy activa en el
comercio internacional, con múltiples repercusiones y efectos.
Tan complicado proceso iniciado tán sólo hace unos años no ha
concluido. Ni aun la vertiente económica de dichas transformaciones
puede considerarse plenamente finalizada, sin mencionar las vertien-
tes de cambios sociales y políticos que continúan llevándose a cabo.
De manera consecuente, continúa el debate sobre la reforma del Es-
tado en México.
9
10 PRESENTACIÓN
Dentro de este contexto, dos investigadores y constitucionalistas

del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México, Diego Valadés y Hugo Alejandro Concha, tu-
vieron a su cargo organizar un Seminario Internacional en el que ex-
ponentes de la más alta calidad académica examinaron, a la luz de
una perspectiva teórica-temática y una perspectiva comparativa, los
procesos de reforma estatales llevados a cabo en diversas partes del
mundo.
El “ Seminario Internacional sobre la Reforma del Estado” se de-
sarrolló exitosamente durante dos etapas, gracias a los auspicios del
propio Instituto de Investigaciones Jurídicas y de la Dirección Gene-
ral de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República. La pri-
mera sesión tuvo lugar del 22 al 24 de noviembre de 1995 y la se-
gunda del 29 de enero al 2 de febrero de 1996. En ellas, los trabajos
se desarrollaron principalmente bajo la forma de ponencias con co-
mentaristas, de las cuales hubo un total de ocho, aunque también se
dieron cuatro conferencias y una mesa redonda, contando en total con
la participación de dieciséis ponentes y veinticuatro comentaristas.
Hoy, el Instituto de Investigaciones Jurídicas y la Dirección Ge-
neral de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República vuelven
a reunir sus esfuerzos para publicar y poner al alcance del público
en general los trabajos presentados durante el prestigiado evento,
como una manera de contribuir en tan importante debate, que con-
cierne, en última instancia, a toda la sociedad mexicana.
José Luis Soberanes F. Germán Fernández A.

Director del Instituto Director general
de Investigaciones de la Dirección General
Jurídicas de la UNAM de Asuntos Jurídicos
de la Presidencia de la República
EN TORNO A LA CRISIS DE LAS IDEAS
DE REPRESENTACIÓN Y DE LEGITIMIDAD
EN LA DEMOCRACIA ACTUAL
Pedro de VEGA GARCÍA
SUMARIO: I. La crisis histórica como punto de partida. II. Una

cuestión metodológica. III. La doctrina de la representación bur-
guesa. IV. Contradicciones y problemas en la formulación de la
doctrina burguesa de la representación. V. La crisis histórica y
política de la idea de la representación burguesa: el problema
de los partidos políticos. VI. Las posiciones ante la crisis de la
representación. VII. Legitimidad de origen y legitimidad de ejer-
cicio en la democracia representativa actual: el problema de la
eficacia como criterio de legitimación. VIII. Crisis de legitimi-
dad y crisis de Estado. IX. El mito de la democracia parcitipativa.
I. LA CRISIS HISTÓRICA COMO PUNTO DE PARTIDA
En el meritorio ensayo sobre Esquema de la crisis, señalaba Ortega

y Gasset que en las grandes crisis históricas “ no sabemos lo que nos
pasa, y esto es precisamente lo que nos pasa, no saber lo que nos pasa.
El hombre se siente en ellas desorientado respecto a sí mismo, dé-
paysé, está fuera de su país, arrojado a una circunstancia nueva que
es como una tierra incógnita” . No me atrevería a juzgar si estas pa-
labras de Ortega, escritas en 1933, representaban una exageración no-
table, o, por el contrario, constituían un feliz diagnóstico para inter-
pretar y comprender la atmósfera espiritual que envolvía los
acontecimientos de aquellos años convulsos de la Europa de entre-
guerras. En cualquier caso, me permito la osadía de recordarlas aho-
11
12 PEDRO DE VEGA GARCÍA
ra, en el momento en que nos disponemos a enjuiciar la realidad so-

cial y política del presente, habida cuenta de que si en los años trein-
ta el juicio orteguiano pudo interpretarse por algunos como una co-
losal desmesura, en la actualidad no constituye desatino de ningún
tipo. Nos guste o no nos guste, nuestro punto de partida no puede
ser otro que el que viene determinado por la situación de crisis his-
tórica que nos toca vivir.
Por fortuna o por desgracia, somos testigos de una serie de cam-
bios en el rumbo de la historia de notable envergadura. Asistimos,
por un lado, como consecuencia de la revolución tecnológica y de la
mundialización de la economía, a un proceso de cosmopolitización
inevitable de la vida política, cultural y social. Queramos o no, en
la época de las autopistas de la comunicación, nos vemos todos for-
zados a convertirnos en ciudadanos del mundo. Leemos los mismos
libros, gozamos de iguales espectáculos, participamos y sufrimos en
idénticos acontecimientos. Los avatares económicos y financieros de
Tokio repercuten inmediatamente en las Bolsas de América y Europa,
y los conflictos bélicos de los Balcanes o de los países asiáticos se
proyectan en Nueva York con similar o mayor intensidad que en
Bonn, París o Londres.
Por otro lado, sin embargo, contemplamos igualmente, acaso como
lógica y comprensible reacción, procesos de descentralización a to-
dos los niveles que permiten hablar ya a algunos teóricos, de una
vuelta a la Edad Media. El reciente libro de Alin Minc, Le nouveau
Moyen Age, constituye a este respecto todo un símbolo y un mag-
nífico testimonio. La necesidad de encontrar ámbitos más reducidos
en los que el hombre pueda dominar y controlar mínimamente su
propio espacio vital, potencia el resurgimiento cada vez con más
fuerza de los valores de lo particular y lo concreto. Por doquier pro-
liferan nacionalismos beligerantes, y aparecen extravagantes construc-
ciones ideológicas de un localismo y un municipalismo, que si en el
mundo feudal pudieron tener alguna justificación, no pasan de ser
ahora anacrónicos fenómenos de un tiempo definitivamente periclitado.
Diríase que nos hallamos condenados a desarrollar nuestra existencia
en la esquizofrenia de dos utopía antagónicas (la utopía de la cos-
mopolitización y la utopía del localismo) que terminan generando dos
realidades contradictorias y excluyentes: la realidad del uniformismo
EN TORNO A LAS IDEAS DE REPRESENTACIÓN Y DE LEGITIMIDAD 13
y la homogeneidad, propia del universalismo, y la realidad de la di-

ferenciación y la diversidad propia del localismo y la refeudalización.
Paralelamente presenciamos, como espectadores de excepción, el
singular cataclismo de las grandes concepciones del mundo que hasta
hace todavía pocos años sirvieron para organizar política e ideológi-
camente la convivencia de millones de hombres. La crisis irremedia-
ble y definitiva de los países del llamado socialismo real se ha visto
acompañada de la crisis del Tercer Mundo, en el que el colosal fra-
caso del proceso de descolonización permite seguir hablando de él,
como lo hiciera Fanon, hace ya cuarenta años, como el mundo de los
Condenados de la tierra. Lo que significa que si la utopía socialista
ha fracasado, la vieja utopía liberal, por mucho que se empeñen los
Hayeck, Friedman, Kristal o Fukuyama, tampoco nos ha redimido.
Es en estas circunstancias en las que, como acabo de indicar, me
permito apelar a las palabras de Ortega y hablar de una situación ge-
neralizada de crisis. Máxime cuando es el propio Ortega quien, con
indiscutible talento, nos recuerda que en esos momentos difíciles en
los que no sabemos lo que nos pasa, el tomar conciencia de la si-
tuación real, es justamente la primera providencia y el mejor síntoma
de que comenzamos a estar en disposición de poder orientarnos in-
telectualmente con solvencia.
No es mi deseo, por supuesto, incurrir en esta exposición en la
pretensión banal de ofrecer diagnósticos definitivos y soluciones de
urgencia a una problemática de abigarrada complejidad. En el vasto
campo de las ciencias sociales se genera con frecuencia el singular
fenómeno de la simplificación arbitraria de lo complejo, para proce-
der luego, desde esa simplificación, que no pasa de ser una forma
más de falsificar y enmascarar la realidad, a ofrecer remedios y so-
luciones falaces a los males que nos afligen. Por todas partes surgen
periodistas, analistas y comentaristas políticos con vocación de reden-
tores que, por ignorar la magnitud y el alcance de muchas de las
cuestiones y problemas que discuten, encuentran infantil y fácilmente
recetas milagrosas y fórmulas salvadoras.
Ahora bien, el hecho de evitar incurrir en error de simplificar ar-
bitrariamente lo complejo, no debe conducirnos al disparate contrario
de complicar improcedentemente lo simple. Lo cual, constituye siem-
pre la última argucia en la que el político profesional se refugia para
ocultar sus desmanes o encubrir sus incompetencias, convirtiendo la

política en el mundo ignoto e incomprensible de los viejos Arcana,
donde siempre se pueden encontrar justificaciones a conductas oscu-
ras y comportamientos repudiables.
Precisamente porque de lo que se trata no es de simplificar lo
complejo ni de complicar arbitrariamente lo simple, es mi intención
limitarme a clarificar en la medida de lo posible la incidencia que
el abigarrado conjunto de transformaciones históricas a las que esta-
mos asistiendo, determina en los clásicos conceptos de representación
y legitimidad democrática. Lo que dicho en otros términos equivale
a indicar que mi pretensión se reduce a clarificar, con el rigor que
mis conocimientos me permitan, las causas, el sentido y el alcance
de la crisis en el presente de las ideas de representación y legitimidad.
II. UNA CUESTIÓN METODOLÓGICA
Ante todo, acaso se haga necesario comenzar mi intervención ha-

ciendo referencia a una cuestión que bien pudiéramos calificar de
metodológica. No se me oculta que las palabras legitimidad y legi-
timación cobran significados diferentes según los contextos y el uso
que de las mismas realizan los filosóficos políticos y los politicólo-
gos. Aunque no sea ésta la ocasión de entrar en la discusión del sig-
nificado y el contenido de la palabra legitimidad, sí quisiera cuando
menos expresar el alcance que yo pretendo concederle. Decía ya
Stuart Mill, en su System of Logic que “ el significado de una palabra
bien puede ser aquél que conlleva una común aceptación o aquél que
el escritor o el orador intenta darle” . Anticipaba de este modo el
gran liberal inglés, la distinción llevada a cabo por los modernos fi-
lósofos del lenguaje entre definiciones estipulativas y definiciones le-
xicográficas. Por definiciones estipulativas, dirá por ejemplo Robin-
son, entenderemos aquellas en las que el autor asigna un contenido
y un significado deliberado y concreto a lo que intenta definir. Por
el contrario, las definiciones lexicográficas recogen el significado ge-
neral y comúnmente aceptado de las palabras o de los conceptos.
Pues bien, aun a riesgo de incurrir en una generalización excesiva,
me parece más conveniente recurrir al entendimiento de la palabra le-
gitimidad en su versión más clásica y globalizadora, esto es, desde
su consideración lexicográfica, y no desde las versiones estipulativas

cada vez más al uso en la teoría política y sociológica. Lo que sig-
nifica que voy a referirme a la legitimidad desde el contexto que lo
hiciera un Max Weber; al construir su famosa tipología de la legi-
timidad racional, tradicional y carismática, o desde el significado que
otro importante y definitivo teórico como Giuglelmo Ferrero diera al
vocablo cuando, en su gran obra sobre El poder, los genios invisibles
de la Ciudad, escribió aquellas definitivas palabras de “ el día que
comprendí el significado de la legitimidad empecé a ver claro en la
historia” .
Ni que decir tiene que, cuando la palabra legitimidad se utiliza le-
xicográficamente en su versión más clásica y globalizadora, nos re-
ferimos a la legitimidad política en general. Lo que, sensu contrario,
equivale a indicar que hasta un cierto punto carece de fundamento
hablar de procesos de legitimación concretos. Cabe perfectamente
imaginar la posibilidad de que coexistan instituciones sin legitima-
ción alguna, en una situación política global con un índice de legi-
timidad muy elevado, como a la inversa, son imaginales situaciones
globales sin legitimidad alguna, con un sistema de instituciones con
criterios de legitimación bastante aceptables.
No deja de ser significativo el hecho de que las repercusiones no-
civas en la legitimidad democrática global, como consecuencia de la
crisis de la noción de representación, se hayan pretendido compensar
por un significativo número de teóricos (Majone, Lindblon, Selznick,
Barzelay, etcétera) con la apelación a procesos de legitimación con-
cretos de ciertas instituciones, y con la descomposición y fragmen-
tación de la noción de acción política clásica (politics) en múltiples
políticas públicas (policys), para cada una de las cuales se intenta
procurar su propia estructura legitimadora, desde los aparentes ele-
mentos participativos y los falaces componentes democráticos del lla-
mado policy procces, que a fin de cuentas, no pasa de ser el conjunto
de técnicas y estrategias que definen la gestión de las políticas pú-
blicas. Hablar, en estas circunstancias, de procesos de legitimación
concretos y fragmentar la noción de legitimidad, equivale, a mi jui-
cio, a errar en la lógica del razonamiento, y a eludir la problemática
en torno a la idea de legitimidad democrática, que es precisamente
lo que se trata de plantear y discutir.
Cuando, en su tipología de la legitimidad, Max Weber contrapone

a la legitimidad histórica o tradicional y a la legitimidad democrática,
no durará en añadir a esta última la característica de ser la única for-
ma de legitimidad racional. El argumento de Weber es contundente
y claro. “ Hablamos de una legitimidad racional —nos dirá— porque
descansa en la creencia en la legalidad y los valores de la legalidad” .
Ahora bien, como esa creencia en la legalidad y en los valores de
la legalidad a su vez se apoya en “ que todo el derecho es estatuido
de forma racional” , aunque Weber no lo formule expresamente, en
la base de su razonamiento no puede existir otro punto de partida
que la vieja afirmación rousseauniana de la ley como expresión de
la voluntad general. Por eso, legitimidad democrática, legitimidad ra-
cional y legitimidad legal tendrían, por fuerza, que terminar resultan-
do términos intercambiables.
Sucede, no obstante, que en el plano histórico real, la construcción
de la voluntad general se ha hecho siempre más problemática y com-
pleja que su fundamentación teórica. Ya en el propio Rousseau
aparece la contraposición evidente entre democracia directa y demo-
cracia indirecta, entre democracia de la identidad y democracia repre-
sentativa. Nada tiene de particular que el gran pensador ginebrino,
fuera también consciente de los problemas y embrollos que para la
legitimidad democrática suponía la obligada introducción en su seno
de los esquemas de la democracia representativa. “ Los ingleses se
creen libres —escribió en El contrato social— porque eligen a sus
representantes. Se equivocan. Sólo lo son en el momento de la elec-
ción. Después de ella no son nada” . Lo que equivaldría a indicar que
en la democracia representativa la ley deja de ser expresión de la vo-
luntad general para convertirse en la pura expresión de la voluntad
de los representantes.
Aunque Rousseau no lo formulara expresamente, es obvio que sus
críticas y recelos a los principios y esquemas de la democracia repre-
sentativa, lo que en realidad implican es la contraposición entre los
términos de legitimidad y representación, estableciendo la más formi-
dable denuncia de una forma de legitimidad democrática que teóri-
camente se asienta en el principio de la voluntad general, pero que
prácticamente se convierte, a través del mecanismo representativo, en
criterio legitimador de la voluntad particular de los representantes.
III. LA DOCTRINA DE LA REPRESENTACIÓN BURGUESA
Fue precisamente ante ese enfrentamiento rousseauniano entre le-

gitimidad y representación, entre representantes y representados, ante
el que la concepción liberal del mundo utilizó un concepto de repre-
sentación montado sobre unos presupuestos distintos a los que sirvie-
ron de base al pensamiento de Rousseau. Arrancando de la vieja con-
cepción ilustrada de que existe una razón inmanente en el ámbito
económico y social, la concepción liberal del mundo haría suya la
doctrina del orden natural de los fisiócratas. Existe un orden natural,
habían dicho los fisiócratas, que se expresa inmediatamente en el
mercado, donde el libre juego de la oferta y la demanda racionaliza
por sí mismo el proceso productivo. De lo que se trataba entonces
era de dejar que esa “ mano invisible” del mercado de la que hablaba
Adam Smith, actuara autónomamente y sin interferencia alguna. De
ahí el sentido del lema clásico: “laissez faire, laissez passer, le mon-
de va de lui-mêmê” .
A su vez, en el plano político y social existirá también un orden
natural. Y de igual manera que el mercado racionaliza el proceso
productivo, la fisiocracia enarbolará un nuevo concepto de opinión
pública como criterio racionalizador del proceso social y político
(Habermas). La libre expresión de pensamientos individuales y el in-
tercambio de pareceres en una especie de mercado social de las ideas
llevarían a crear unas verdades sociales colectivas en cuya gestación
todos participan libremente y cuya aceptación todos comparten. Se
crea así la noción de opinión pública burguesa como opinión general,
racional y libre generada espontáneamente en el seno de la sociedad
(Töennies). Con razón escribirá Habermas que la opinión pública es
lo público de lo privado, o lo que es lo mismo, la racionalidad in-
dividual y particular articulada socialmente.
Desde estas premisas, la representación política no aparecerá tanto
como la contempla Rousseau, esto es, como mecanismo jurídico a
través del cual el representado comisiona al representante para que
actúe en su nombre y se limite a expresar su voluntad, sino que, por
el contrario, la representación se mostrará ante todo como un meca-
nismo político a cuyo través se asigna a los representantes la función
de ser expresión y ritualización (Vergegenwärtingun) de esas verdades
sociales, de esos valores e intereses en que se plasma la opinión pú-
blica. El representante, pues, no traduce la voluntad concreta del re-

presentado —como han descrito con acierto Schmitt y Leibholz—
sino que expresa la voluntad política ideal de la nación o del pueblo.
La idea de representación se reconcilia y se confunde así con la idea
de legitimidad, en la medida en que la representación no traduce ya
una voluntad general artificialmente construida sobre la suma de vo-
luntades individuales, sino que aparece como expresión directa del
orden natural que opera en el seno de la sociedad y que se manifiesta
en el concepto de opinión pública.
A efectos de otorgar a nuestro razonamiento la mayor claridad po-
sible quizá convenga recordar una circunstancia en la que no se ha
insistido suficientemente. Partió la concepción liberal no sólo de la
separación tajante entre el Estado y la sociedad, sino del reconoci-
miento expreso de la supremacía que, en esa confrontación entre Es-
tado y sociedad, adquiría el fenómeno societario. El Estado, diría,
por ejemplo, Dupont de Nemours, es “ la fuente de todos los males
del hombre sobre la tierra” . La sociedad, por el contrario, es el lu-
gar donde, siguiendo las leyes del orden natural, el hombre podrá en-
contrar la felicidad en el mundo. Como es lógico, porque el Estado
se concibe como la expresión del mal y la sociedad como el ámbito
del bien, donde los vicios privados se convierten en beneficios pú-
blicos (Mandeville), el Estado debe ser reducido a su mínima expre-
sión. Se crea así la imagen del Estado abstencionista liberal clásico,
consagrada por Lasalle en su conocida frase del Estado guardián noc-
turno y mero vigilante del orden.
Obvio es indicar que, desde esta óptica, y por extraño que pueda
resultar, el problema de la legitimidad política no se centra tanto en
la legitimidad del Estado, como en la legitimidad de la propia socie-
dad. Se ha podido sostener, y con razón, que en la gran querella his-
tórica que preside el conflicto de legitimidades en el siglo XIX, entre
el principio democrático y el principio monárquico, lo que natural-
mente late es la tensión primera y elemental entre la sociedad y el
Estado. La sociedad se vincula a la racionalidad democrática, mien-
tras que el Estado se seguirá concibiendo como la expresión viviente
de la irracionalidad absolutista.
En consonancia con este planteamiento, el único criterio legitima-
dor posible del Estado será el que se obtenga de las reglas y prin-
cipios que conforman la racionalidad que preside el funcionamiento

de la sociedad. Aparece de este modo el parlamento configurado
como única y definitiva instancia legitimadora del orden político li-
beral, no tanto por el hecho de que a través de la representación en
las Asambleas la burguesía encuentre el camino para proyectar su ac-
tuación en el ámbito del Estado, como por la circunstancia de que
el Parlamento se concibe, ante todo, como un órgano de la sociedad,
que traduce y expresa en su estructura y funcionamiento los crite-
rios que definen la racionalidad social. Todavía Jellinek seguiría de-
finiendo al Parlamento, en su Teoría general del Estado, como un ór-
gano de la sociedad.
Así las cosas, las mismas reglas y principios sobre las que la so-
ciedad burguesa aspiraba a asentar su supremacía sobre el Estado
aristocrático y monárquico tendrían que ser las reglas y principios
que conformaran la legitimidad parlamentaria. Lo que explica que la
verdad social que se expresa en la opinión pública, y que se obtiene
en la confrontación libre de las opiniones de los particulares en los
clubes, en los periódicos, en los ateneos, etcétera, se transforme en
la verdad política, siguiendo idénticos mecanismos y procedimientos
(discusión y deliberación) en los parlamentos. No constituye por ello
una simple frase, sino una síntesis feliz y un resumen acertado de
lo que en la concepción liberal burguesa significaba el Parlamento,
la afirmación de Paine al definirlo como “ el primer club de Londres” .
El entendimiento del parlamento como órgano deliberante, y del
parlamentarismo como government by discussion, constituye de este
modo el lógico correlato a nivel político del concepto de opinión pú-
blica elaborado a nivel social. Si la opinión pública burguesa, creada
a través de la discusión espontánea y libre de los particulares, es la
que traduce y expresa la interna racionalidad y el orden natural de
la sociedad, el Parlamento, en cuanto prolongación de esa opinión
pública, tendrá que ser por fuerza un órgano donde también se dis-
cuta espontánea y libremente. La identificación social entre discusión
y verdad se manifestará en el plano parlamentario en la identificación
de la ley, obtenida por deliberación, con el momento de la justicia.
Frente al entendimiento absolutista de la ley, concebida como volun-
tad y mandato, y que Hobbes consagra en el Leviathan en la fórmula
clásica: Auctoritas, non veritas facit legem, la burguesía presentará
ahora un concepto racional de ley —resucitando la vieja expresión de

la ley como ordinatio rationis— y que bien permite invertir los tér-
minos del lema hobbessiano en el sentido de que veritas, no aucto-
ritas facit legem.
IV. CONTRADICCIONES Y PROBLEMAS EN LA FORMULACIÓN

DE LA DOCTRINA BURGUESA DE LA REPRESENTACIÓN
Sin embargo, la conversión de la argumentación social en argu-

mentación política, y la transformación de la voluntad social en vo-
luntad estatal a través del Parlamento encerraba para la burguesía
una grave dificultad. Como es bien sabido, la sociedad que el mundo
liberal enfrenta al Estado no es la sociedad global de todos los in-
dividuos que dentro de ella desarrollan su existencia, sino una socie-
dad acotada y delimitada previamente. Dicho con más claridad: el
momento —como recordaba Sartre en la presentación de Les Temps
Modernes— de mayor coherencia y grandeza histórica de la conce-
sión burguesa, en el que la burguesía se hace portadora de los in-
tereses de la humanidad, pronto se olvida. Cuando Sieyès formula la
pregunta “ Qu’est-ce que le Tiers Etat?” , y responde diciendo que el
tercer estado es todo, no hace otra cosa que expresar con claridad
rotunda ese momento universalizador burgués, en el que la sociedad
aparece integrada realmente por todos sus componentes. Sin embargo,
con la contraposición realizada por el propio Sièyes, al consagrar la
soberanía nacional frente a la soberanía popular de Rousseau, el
mensaje universalizador y progresista comienza a descomponerse. La
sociedad deja de ser una entidad integrada por todos para convertirse
políticamente en una ficción en la que sólo unos pocos asumen a tra-
vés del sufragio restringido la representación ideal de la nación.
La imposibilidad de basar realmente la institución parlamentaria en
la voluntad de todos, en una democracia de sufragio restringido en la
que el derecho al voto se convierte en una simple función, conducirá
entonces a sustituir la idea de soberanía democrática por la idea de
una soberanía de la razón, de la justicia y de la verdad, en un pro-
digioso rapto, en nombre de grandes principios, del único principio
democrático fehaciente que es el de la voluntad popular. El repre-
sentante deja de representar al representado para transformarse en un
mandatario de la verdad y la justicia. Y el Parlamento —como dijera

Guizot— pasará a ser el órgano en el que a través de la discusión
se llegue a ese momento supremo de la justicia y la verdad.
Ahora bien, como el propio Guizot reconociera, “ el hecho de que
ningún hombre, ninguna reunión de hombres, conozcan o practiquen
plenamente la razón, la justicia y la verdad” , pero “ que todos tengan
la facultad de descubrirlas” , condiciona el que nadie pueda ser eli-
minado para participar en ese descubrimiento. Lo que implica que la
representación deba ser entendida simbólicamente como una repre-
sentación de todos. Se trata ciertamente de una evidente ficción pero
que, en cualquier caso, se convierte en una ficción necesaria, desde
la cual, sin mayores dificultades, la democracia parlamentaria podrá
explicarse, histórica y teóricamente, como transposición de la idea
del proceso judicial al proceso político de la legislación. Y del mis-
mo modo que es consustancial al ethos jurídico el principio audiatur
et altera pars, conforme al cual todos los que participan en un asunto
deben ser oídos, en el proceso político de la legislación, porque a to-
dos afecta, todos también deben ser escuchados.
El hecho, no obstante, de que la discusión y decisión del proceso
político queden marginados la mayoría de los ciudadanos, como con-
secuencia de la propia mecánica del fenómeno representativo, plantea
un dilema de notables e importantes consecuencias. Por una parte, la
lógica de la discusión y el descubrimiento de la verdad contrastando
opiniones ajenas exige la libertad de quien discute. De ahí la justi-
ficación del mandato representativo en el parlamentarismo moderno.
Si la esencia de la política parlamentaria es la deliberación, y habida
cuenta de que la deliberación no es posible bajo la forma del man-
dato imperativo, el mandato representativo constituye una exigencia
ineludible del sistema.
Pero, por otro lado, en la medida en que el mandato representativo
impone un distanciamiento y una separación obligada entre repre-
sentante y representado, de la discusión parlamentaria quedarán mar-
ginados la práctica totalidad de los ciudadanos del Estado. Así las
cosas, ¿cómo compaginar el principio auditautr et altera pars con la
exclusión en el proceso de discusión y decisión parlamentaria de la ge-
neralidad de los individuos a los que esas decisiones han de afectar
directamente?
Ha sido este el gran interrogante que, más allá de las limitaciones

en el ejercicio del derecho de sufragio, gravitó siempre sobre la de-
mocracia representativa, sometida por definición al riesgo continuo y
al evidente peligro de que, como dijera G. Berlia, los representantes
del pueblo soberano se conviertan en los soberanos representantes del
pueblo.
Para evitar el hiatus entre gobernantes y gobernadores, entre repre-
sentantes y representandos; para impedir que pueda surgir, la que se
ha dado en llamar una democracia gobernante frente a una democra-
cia gobernada, Rousseau no encontró otra salida que la de aferrarse
a los esquemas y principios de la democracia directa. En cuanto el
pueblo delega su poder efectivo, nos dirá, deja definitivamente de ser
soberano.
Rousseau partía de una convicción que desarrolló luego amplia-
mente Hegel en sus comentarios críticos a los planes de eforato ima-
ginados por Fichte. A saber: que el poder que se entrega al gober-
nante se convierte siempre en un poder real cuyo control se hace
prácticamente inviable. Distinguía Hegel entre el poder efectivo que
se expresa en la voluntad concreta y particular del gobierno, y el po-
der posible y total que se manifiesta abstractamente en la idea de-
mocrática de la voluntad general. En la confrontación entre esas dos
voluntades, la única manera de dar una dimensión práctica y real a
la voluntad abstracta del pueblo frente a la voluntad concreta del go-
bernante para poder controlarle no puede ser otra que la de establecer
órganos de garantía, distintos del gobierno, y que, a su vez, aparecen
como representación de la voluntad general. Ahora bien, al gobierno,
en cuanto poder efectivo, no le resultará difícil imponerse a sus ins-
tancias controladoras,
habida cuenta —concluirá Hegel— que al manifestarse éstas en volun-

tades particulares y privadas, como la del propio gobierno, el gobierno
siempre podrá juzgar con el mismo derecho que el órgano de control
acerca de si es su voluntad particular, o la voluntad particular de la
institución controladora, la que se ha distanciado o no de la voluntad
general.
Por eso, todos los intentos, proyectos e instituciones que se dieron

en la historia —éforos, tribunos, censores, síndicos, etcétera—, por
controlar el poder efectivo resultaron siempre fallidos. A fin de cuen-

tas, se trata de la misma lógica que condujo a Rousseau a sostener
que la única manera de controlar al representante por parte del repre-
sentado no puede ser otra que la de no efectuar por éste una dele-
gación definitiva de soberanía.
Es verdad que el propio Rousseau se da cuenta de que, en el Es-
tado moderno, la democracia directa es imposible, y la elección de
representantes se convierte en un mal necesario, y que, como tal, hay
que aceptar: Pero no es menos cierto que, para proteger la parcela
de soberanía irrenunciable de cada ciudadano, Rousseau somete la ac-
tuación de los representantes a dos condiciones inexcusables; 1ª) En
primer lugar, que los elegidos no tengan un poder propio, de suerte
que sólo puedan hacer lo que expresamente el pueblo les permita
(mandato imperativo). “ Los diputados del pueblo —dice Rousseau—
no son sus representantes; sólo son sus comisarios” , 2ª) En segundo tér-
mino, que lo que los elegidos decidan, debe ser siempre ratificado
por el pueblo. “ Toda ley —escribe en el Contrato Social— que no
haya sido ratificada por el pueblo en persona es nula: no es una ley” .
Con lo cual, al quedar destrozado el concepto de representación, su
función legitimadora sufrirá también una conmoción notable. El úni-
co criterio de legitimidad en el sistema democrático sería entonces el
que tiene su base en la soberanía popular, de la que cada individuo
participa en la parte alícuota correspondiente, y de la que, en ningún
caso, puede renunciar.
El establecimiento de un adecuado sistema de legitimación de la
democracia representativa, frente a la más perfecta forma de demo-
cracia directa (como reconocieran Montesquieu y el propio Sieyès),
aparece de este modo como el gran reto histórico y político que la
concepción liberal del mundo estaba llamada a solucionar. Hemos
visto algunas de las dificultades con las que la Weltanssaung liberal
topara a la hora de integrar la sociedad en el Estado. En su esfuerzo
legitimador de la sociedad, y en el deseo de pretender encontrar una
verdad social que, a través de la discusión espontánea y libre de los
ciudadanos se transformase en la opinión pública racional y general,
aspiró la burguesía a trasmutar instantáneamente la verdad social en
verdad política. Esto y no otra cosa es lo que se quiere indicar cuan-
do se afirma, por ejemplo, por Carl Schmitt, que el Parlamento se
incardina en la estructura de la publicidad burguesa. Nada tiene de

extraño que la supeditación de la verdad política a la verdad social
llevara a considerar la mecánica de la representación como un pro-
blema menor. Puesto que de lo que se trataba era de traducir polí-
ticamente la voluntad general de la nación, lo que importaba era en-
contrar a los hombres esclarecidos y los varones preclaros —como
dijera Sieyès— capaces por su inteligencia y virtud de cumplir tan
noble y digna misión. Por ello, lejos de interpretar el sufragio res-
tringido como un defecto, esa escandalosa limitación de la repre-
sentación se entenderá como la gran virtud de toda la construcción,
habida cuenta de que la amputación sorprendente del concepto de
representación, desde el punto de vista de la participación democrá-
tica, podrá presentarse entonces como el mecanismo más idóneo para
salvar el concepto de legitimidad, asentado en la realización de los
grandes principios de la verdad y la justicia, que terminarán actuando
como únicos criterios fundamentadores del sistema.
V. LA CRISIS HISTÓRICA Y POLÍTICA DE LA IDEA

DE LA REPRESENTACIÓN BURGUESA:
EL PROBLEMA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
El problema surge cuando la existencia de una verdad social única

se pone en duda y cuando la propia noción de opinión pública se
muestra como una invención ideológica a que los ingleses denomi-
naron civil society, y que la concepción liberal del mundo intenta le-
gitimar bajo los auspicios de la doctrina del orden natural, como ex-
presión de la racionalidad de la convivencia humana, en vez de
aparecer como el lugar donde los hombres desarrollan armónicamente
su existencia, no tarda en presentarse como un ámbito de competen-
cia, luchas y tensiones que nada tienen que ver con sus formulacio-
nes teóricas. La Bürgerliche Gesellschaft, la sociedad burguesa que
el mismo Hegel describiera, en nada se corresponde con la definida
por el primer liberalismo. Y, como es natural, en una sociedad frag-
mentada, dividida y recorrida por intereses distintos e irreconcilia-
bles, hablar de una opinión pública común, y unánimemente compar-
tida como criterio fundamental de legitimación, no pasará de ser,
como apuntara Habermas, una ficción irritante. Existirán, cuando me-
nos, tantas opiniones como grupos e intereses operan contradictoria-

mente en el seno de la sociedad. Pretender, además limitar el derecho
de sufragio en nombre de esa opinión pública cuya justificación se
hace históricamente cada vez más difícil, en la medida en que las
contradicciones sociales se acentúan, tenía que resultar por fuerza
una operación imposible. Es entonces cuando en la historia moderna
de la democracia representativa, la lucha por la realización de la de-
mocracia se convierte en la lucha por la conversión del sufragio res-
tringido en sufragio universal, y el momento representativo, esto es,
la participación de todos en el proceso político, pasa a ocupar, desde la
óptica de la legitimidad del sistema, el lugar preeminente que antes
se había conferido al momento ideológico de la verdad, la justicia y
la razón, que la burguesía articulara en torno al concepto de opinión
pública.
Como es de sobra desconocido fueron los partidos políticos prin-
cipales protagonistas en la ampliación primero, y en la generalización,
después, del derecho de sufragio, transformando el sufragio entendido
como función, en el sufragio concebido ya como derecho político
fundamental. Negar ese importante y meritorio papel de los partidos
sería más que una injusticia histórica una solemne necedad.
No obstante, el protagonismo adquirido por ellos en el seno de la
democracia representativa no podía dejar de producir sus consecuen-
cias. No es ésta la ocasión de traer a colación el conjunto de dis-
torsiones que ese protagonismo ha provocado en la estructura del Es-
tado moderno al que, con fundamento pleno, designamos ya como
Estado de partidos. Baste recordar el curioso y paradójico fenómeno
al que algunos teóricos han dado en denominar “ descolocación de la
política” , y con el que no se quiere significar otra cosa que la sus-
titución en el Estado actual de los parlamentos y los gobiernos, como
centros y lugares de decisión, por los comités y los ejecutivos de los
partidos. Con notable plasticidad semántica Trotta ha descrito esta si-
tuación con las siguientes palabras:
Repetimos ciertas fórmulas por costumbre y tradición, sin darnos cuen-

ta del engaño en que incurrimos. Hablamos de soberanía del Parlamen-
to, y sabemos perfectamente que ésta ya no existe. Hablamos de di-
visión de poderes y sabemos que ésta ha desaparecido desde el
momento en que los gobiernos se han convertido en Comités de acción
de las mayorías parlamentarias, y más aún, desde que aquéllos y éstas de-
penden de las Secretarías y Comisiones Ejecutivas de los partidos.
Por lo que a nuestra argumentación hace referencia, más importan-

te me parece insistir en una circunstancia a la que comúnmente no
se presta la atención debida. Es verdad que los partidos políticos han
dado al traste con los presupuestos y principios sobre los que la bur-
guesía construyó la noción de representación. Seguir hablando, por
ejemplo, de mandato representativo, cuando todos sabemos que los di-
putados obedecen las órdenes de los partidos, o continuar sosteniendo
que estos representan a toda la nación y no intereses particulares y con-
cretos equivaldría a seguir manteniendo un concepto de repre-
sentación y de democracia representativa que, en frase de Morstein-
Marx, hace ya tiempo que forma parte del arqueología constitucional.
Sin embargo, constituiría una distorsión radical de la realidad y de
la historia el inculpar a los partidos de la destrucción de los esque-
mas jurídicos y políticos sobre los que se edificó la estructura del
Estado liberal. Dicho con toda contundencia, no son los partidos los
que aniquilan la noción de representación clásica, sino que es la cri-
sis anterior y más profunda de los supuestos en los que esa noción
se fundamentaba, la que determina la presencia de los partidos. Por
ello, lejos de contemplar al Estado de partidos como el gran causante
de la destrucción del orden liberal, acaso tengamos que empezar a
entenderlo como la manifestación más fehaciente y la consecuencia
más clara de las contradicciones internas de un sistema llamado his-
tóricamente a periclitar. Al fin y al cabo, lo que los partidos políticos
realizan es reflejar en el plano político y estatal la contradicción y
la fragmentación producida previamente en el ámbito social. No se
rompe la coherencia interna de la concepción liberal del mundo por-
que aparezcan los partidos, sino que los partidos surgen como una
necesidad histórico-política porque esa concepción libreal, cuya gran-
deza y empaque doctrinal nadie puede negar, empieza a mostrar sus
limitaciones y debilidades. Lo que no obsta para que se haga recaer
sobre los partidos culpabilidades que no tienen, y se les convierta en
destructores del sistema de principios y creencias en las que el Estado
liberal cimentó la legitimidad política de la democracia representativa.
Ahora bien, que los partidos políticos no sean causantes ni culpa-
bles de la destrucción del orden liberal, sino una mera consecuencia
de esa destrucción, no significa que su actuación política deje de ser

por ello un elemento decisivo que colabora a la aceleración de la cri-
sis, y el epifenómeno más significativo y gráfico en que la propia
crisis se manifiesta. Las contradicciones entre las grandes formulacio-
nes teóricas y la práctica política que fueron, en definitiva, las que
provocaron el aniquilamiento de la concepción liberal, acabaron con-
virtiendo a los partidos en los primeros protagonistas y en los centros
básicos de referencia en los que aquellas contradicciones se hacían
más palpables y evidentes. Con un ejemplo se entenderá con claridad
lo que quiero decir.
Asisten los juristas al singular espectáculo del mantenimiento a ni-
vel constitucional de dogmas y de principios del constitucionalismo
clásico. La proclamación solemne del mandato representativo es uno
de ellos. Todos sabemos, sin embargo, que esta proclamación teórica
aparece contradicha en la práctica política donde a diario se impone,
conforme a la lógica y a las exigencias de los partidos, la figura con-
traria del mandato imperativo. Nada tiene de sorprendente que, en es-
tas circunstancias, se hagan recaer todas las responsabilidades sobre
el comportamiento partidista, olvidando que cuando el mandato repre-
sentativo sufre su principal deterioro, no es cuando los partidos hacen
valer frente a él el mandato imperativo, sino cuando la lógica política
que lo fundamentaba (derivada de la noción burguesa de la opinión
pública) pierde toda su legitimidad y deja de tener sentido.
La necesidad de encontrar, no obstante, una salida en una atmós-
fera contradictoria, enrarecida y confusa que permita salvar el pro-
blema de la legitimidad, al margen del recurso fácil al dicterio y la
condena contra los partidos políticos, ha dado lugar a que surjan pro-
testas y posiciones encontradas frente al statu quo, y a las que bien
merece que hagamos una rápida referencia.
VI. LAS POSICIONES ANTE LA CRISIS DE LA REPRESENTACIÓN
Aparecen, en primer lugar, aquellos que apelando a un democra-

ticismo radical de origen rousseauniano, y ante la crisis de legitimi-
dad de la democracia representativa, preconizan la vuelta a la demo-
cracia directa, como única forma de democracia posible. Todos
sabemos a lo que, en definitiva, conduce la condena de la democracia
representativa y de los partidos en nombre de la democracia suprema

de la identidad, y las nefastas consecuencias que este tipo de demo-
cracia tiene para la libertad de los ciudadanos. Con razón, Talmon
pudo sostener la tesis, en su importante trabajo sobre Los orígenes
de las democracias totalitarias, de que las más recientes dictaduras
tienen su justificación en algunas de las ideas defendidas por Rousseau.
A la postre, lo que la experiencia enseña es que la crítica a la de-
mocracia representativa y la defensa de la democracia directa como
único mecanismo de legitimidad, para lo que ha terminado sirviendo
siempre ha sido para justificar la democracia plebiscitaria, y para
sustituir el Estado de partidos por la organización totalitaria del Es-
tado-partido. La obra de Schmitt sobre La atmósfera espiritual del
parlamentarismo constituye probablemente el símbolo más inteligen-
te, más relevante y más patético de cuantos preconizan esta posición,
en la medida en que su crítica a la democracia liberal acabó encau-
zando la ideología nacional-socialista.
En segundo lugar, se presentan aquellos que, en el deseo de re-
cuperar las legitimidades perdidas, reclaman la vuelta a los esquemas
y principios del liberalismo clásico. El libro de Mayer sobre La re-
construcción de la Europa burguesa representa un testimonio nota-
ble. Es ésta la posición defendida por esa enorme ola neoliberal que
nos invade y que, si ha tenido eficaces propagandistas en teóricos
mediocres como Fukuyama, con su ensayo sobre El fin de la histo-
ria, ha encontrado también inteligentes expositores como Hayek,
Friedman o Nozick.
En un prodigioso ejercicio de prestidigitación histórica, política y
social, pretende el neoliberalismo reconstruir la legitimidad democrá-
tica colocando, como el liberalismo inicial, la problemática de la le-
gitimidad política, no en el ámbito del Estado, sino en la órbita de
la sociedad. Nada proclive a buscar criterios para legitimar al Estado,
lo que se hace entonces es abominar de él y condenarlo. Van Hayek,
que no duda en proclamar que la acción del Estado “ es el mejor ca-
mino hacia la esclavitud” , añadirá inmediatamente que no es el mer-
cado el que se justifica desde el Estado, sino que, a la inversa, son
el Estado, la libertad y la democracia —en una asombrosa confusión
de planos y categorías— los que adquieren su explicación y legiti-
midad desde el mercado.
El retorno al esquema de un Estado abstencionista y de raquítica

estructura no se realiza, sin embargo, desde la ingenuidad y la ino-
cencia. Hoy sabemos que la imagen del Estado liberal débil fue una
pura construcción ideológica y una perfecta falsedad. El Estado libe-
ral hizo guerras, construyó imperios y tuvo el suficiente poder para
reprimir sin piedad las protestas que se generaron en su seno. Co-
nocemos igualmente que la idílica sociedad liberal tampoco existió,
y que la doctrina del orden natural no se tradujo en unas formas de
convivencia sin conflictos ni tensiones. Pretender reconstruir la legi-
timidad de un sistema apelando a unas premisas y unos supuestos
que históricamente demostraron su insuficiencia y su incapacidad no
pasa de ser por ello, en cierta medida, un sarcasmo. Hegel decía que
los grandes acontecimientos históricos se suelen repetir dos veces.
Apostillando esta afirmación de Hegel, alguno de sus discípulos no
dudó en señalar que, en efecto, esa repetición a veces se produce,
pero añadiendo que, si la primera vez aparecen como tragedia, la se-
gunda se presentan como farsa.
No deja de ser significativo que la condena del Estado por parte
del neoliberalismo, y la consiguiente divinización del mercado y de
la sociedad se haya visto acompañada en la actualidad de ese sin-
gular fenómeno enmarcado en la aparición de grupos y poderes pri-
vados, que han permitido a los sociólogos —Schmitter, Panitch, Jes-
sup, Winker, etcétera— designar a la sociedad del presente como una
sociedad corporatista. Lo que supone que la preeminencia que el neo-
liberalismo confiere a la sociedad frente al Estado y al mercado so-
bre la política, en términos realistas, en lo que efectivamente se tra-
duce es en la consagración de las corporaciones y los grupos de
presión. La pretensión de reconstruir un orden liberal en el que las
instancias políticas (y entre ellas los partidos ocupan un lugar preemi-
nente) cedan su puesto a las instancias sociales terminará convirtién-
dose de esta forma en una crítica directa e injusta de los partidos po-
líticos, de los que sin pudor alguno se denunciaran sus males, y en
una apologética indirecta, pero no por ello menos decidida, de los
grupos de presión. Se condena a los partidos y se critica su acción,
para que en su lugar se desarrolle la actividad de los grupos y de
los poderes privados. La realidad nos muestra cómo es un hecho per-
fectamente verificable que en aquellas democracias donde los parti-
dos todavía gozan de un mínimo prestigio, los grupos de presión tie-

nen una acción mucho más limitada que en aquellas otras donde han
perdido definitivamente su legitimidad. Hablar, en estas circunstan-
cias, de una reconstrucción de la sociedad liberal, dando por buena
la hipótesis de que nos enfrentamos a una sociedad presidida por la
acción de los grupos de presión, obliga a conferir la razón a aquel
discípulo de Hegel que decía que los grandes acontecimientos histó-
ricos se repiten siempre como farsas.
En tercer lugar, y por último, habría que recordar la posición de
aquellos que, conscientes de los peligros que para la libertad encierra
el radicalismo de la democracia de la identidad, y sabedores de la
falsedad que implica la sacralización del mercado y los intentos de
recuperación del orden liberal, se enfrentan a la situación actual des-
de el sano y juicioso relativismo en el que Kelsen encuadraba las
más honestas y verdaderas posturas democráticas. Es ese relativismo
el que permite ahorrar las acerbas críticas a los partidos, y el que
permite situar con corrección la problemática de la democracia repre-
sentativa en el presente. No me resisto a dejar de transcribir a este
respecto las palabras de Leibholz en su brillante ensayo El cambio
estructural de la democracia en el siglo XX:
Hoy se habla de los partidos —escribe Leibholz— como el gran pe-

ligro de la verdadera democracia, en la medida en que se contemplan
como grupos oligárquicos que actúan de muros de contención entre el
ciudadano y el Estado. Se ha creado así un nuevo romanticismo po-
lítico, extraordinariamente peligroso, ya que, tras formulaciones más o
menos impactantes, lo que en realidad se esconde es una situación muy
compleja. Es un romanticismo peligroso porque, enarbolando objetivos
y finalidades confusas, logra unificar, en una común oposición al sis-
tema, a elementos bastante heterogéneos: en primer lugar, a liberales
ingenuos que, desde ideas del siglo XIX, desearían frenar al Estado
de partidos. En segundo término, a conservadores más sagaces, pro-
clives a entendimientos autoritarios del Estado. Y, por fin, a los ene-
migos declarados del Estado liberal-democrático, que, en nombre de
este neorromanticismo, quieren abrir el paso al nuevo Estado totalita-
rio. Son estos últimos -concluye Leibholz- sin duda los más peligrosos,
habida cuenta de que no existe posibilidad alguna de un retorno del
Estado de partidos al parlamentarismo representativo de tipo liberal, o
a un Estado autoritario conservador. Y como estas posibilidades no
existen, la única alternativa que se ofrece a la forma democrática del

Estado de partidos, es la del Estado-partido, o sea, el Estado dictatorial
de partido único, en sus versiones fascistas o comunistas.
Constituiría una manifiesta ingenuidad pretender ahora seguir ha-

blando de la representación política en los mismos términos, y desde
los mismos criterios, en los que lo hicieran, por ejemplo, un Sieyès,
un Burke o Guizot. Con su habitual brillantez para constatar lo ob-
vio, preconiza Duverger, en una trabajo titulado Esquisse d’une théo-
rie de la reprrésentation politique, la necesidad en que nos encon-
tramos de operar al tránsito de una concepción individualista a una
concepción comunitaria de la representación. Forzosamente hemos de
admitir que en la democracia del presente la representación sólo pue-
de canalizarse a través de los partidos. La experiencia nos enseña que
cuando los partidos desaparecen, los que les sustituyen son los gru-
pos de presión, los magnates de las finanzas o los demagogos con
vocación de dictadores.
En cualquier caso, bueno será recordar que a pesar de las incon-
veniencias y distorsiones que para la teoría de la representación su-
pone el establecimiento de mecanismos intermedios entre la sociedad
y el Estado, entre el representado y el representante, la democracia
actual siempre podrá alegar, frente a la democracia individualista li-
beral clásica, a efectos de su legitimidad política, el hecho de que
con la generalización del derecho de sufragio, ya nadie queda exclui-
do del proceso democrático. El problema comienza cuando los par-
tidos políticos, en lugar de simples intermediarios que traducen a ni-
vel estatal la voluntad política de la sociedad, se convierten en muros
de separación entre los electores y los elegidos, haciendo buena la
ley de hierro de las oligarquías formulada por Michel, y dando pleno
sentido a aquella vieja afirmación de James Bryce de que “ la orga-
nización traiciona siempre la voluntad del pueblo” .
Es entonces cuando la cuestión de la legitimidad de origen de la
representación democrática que, en el fondo, nadie ya debate, se
transforma en la cuestión de la legitimidad de ejercicio. Con lo cual
nos enfrentamos de nuevo al viejo interrogante formulado por
Rousseau, y recordado por Hegel de, ¿cómo controlar al poder con-
creto por el poder simplemente posible encarnado en la voluntad ge-
neral? ¿Cómo impedir la separación y el hiatus entre gobernantes y

gobernados, entre el poder efectivo y el poder posible?
VII. LA LEGITIMIDAD DE ORIGEN Y LEGITIMIDAD DE EJERCICIO

EN LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA ACTUAL: EL PROBLEMA
DE LA EFICACIA COMO CRITERIO DE LEGITIMACIÓN
Lawrence Lowell, en una obra clásica titulada El gobierno popular

y la opinión pública, afrontó el problema con notable precisión.
Puesto que la legitimidad de origen en la democracia ya no se dis-
cute, de lo que se trataría sería de arbitrar los mecanismos para sol-
ventar los problemas afectos a la legitimidad de ejercicio. Ahora
bien, habida cuenta de que esa legitimidad de ejercicio no puede fun-
damentarse, como quería Rousseau, a través del mandato imperativo,
por la aniquilación que éste implica del propio concepto de repre-
sentación política, se hará necesario apelar otra vez a la noción de
opinión pública. De esta forma, sometiendo la acción política del
representante a ese definitivo control y supremo tribunal de la opi-
nión, del que hablara Burke, la legitimidad de la representación que-
daría definitivamente satisfecha.
En el enfrentamiento inexorable que desde este planteamiento se
genera entre representación y opinión surge, no obstante, una grave
dificultad nada fácil de superar. Es verdad que mientras ya nadie cues-
tiona la legitimidad de origen de la representación, como consecuen-
cia de la ampliación del derecho de sufragio y la pulcritud formal de
los procesos electorales, en los que los abusos caciquiles tienden a
desaparecer en el mundo entero no lo es menos que la legitimidad de
ejercicio se hace cada vez más confusa y problemática. A fin de cuen-
tas, el interrogante sin resolver en el ejercicio del poder democrático
es el que se plantea en los siguientes términos: ¿Qué valor se puede
conferir como criterio y supuesto de legitimación a una opinión de la
que se sospecha que ha perdido las notas de racionalidad, generalidad
y libertad, que fueron precisamente, como advierte Habermas, las ca-
racterísticas sobre las que la burguesía pretendió dar sentido y gran-
deza al concepto de opinión pública?
Dijimos antes que en un mundo fragmentado en grupos e intereses
contrapuestos, la opinión pública en cuanto opinión general y común
se convierte en una ficción irritante. Habrá por lo menos tantas opi-

niones como grupos o sectores se definen en el seno de la sociedad.
Deberemos añadir ahora que esa opinión pública que ha dejado de
ser general pierde también sus caracteres de libertad y racionalidad.
A nadie se oculta que el proceso de mundialización del mercado y
de cosmopolitización de la vida social y política se ha visto acom-
pañado por la aparición de los grandes monopolios de la comunica-
ción y la información, capaces no sólo de crear las llamadas culturas
del uniformismo, sino de generar una opinión pública también uni-
forme, manipulada e impuesta, y que nada tienen que ver con la opi-
nión libre y racional con la que soñara el primer liberalismo.
Vivimos en un mundo en el que los comunicólogos podrán sos-
tener con razón que la agenda, esto es, el conjunto de informaciones
que se ponen en circulación en la sociedad (agenda-setting), ya no
viene determinada por los hechos y las circunstancias que realmente
acaecen, sino por los criterios, intereses y conveniencias de esos mo-
nopolios, dueños de los centros generales de información. Bien se
puede mantener que lo que no está en esos centros, no está en el
mundo.
Por otro lado, son los mismos comunicólogos quienes advierten de
que el peligro no reside ya sólo en el hecho de la fijación arbitraria
del contenido de la agenda, sino en la circunstancia de que el peso
y la influencia de los grandes medios de comunicación termina sien-
do tan importante y tremendo, que la interpretación y el sentido de
los contenidos informativos (priming) no puede ser otro que el que los
mismos medios les confieren. Cualquier interpretación disidente es
considerada subversiva.
Lo que significa, llevando el razonamiento hasta sus últimas con-
secuencias, que los intentos por situar, en lo que hoy en día impro-
piamente denominamos opinión pública, el último reducto legitima-
dor del ejercicio del poder democrático, quedan definitivamente
contradichos por la propia praxis político-social. No es la opinión pú-
blica el gran tribunal social capaz de controlar y legitimar el ejer-
cicio del poder, sino que son los grupos y grandes monopolios que
generan en la sociedad mediática del presente una opinión pública
manipulada, los que terminan estableciendo sus propios principios y
criterios legitimadores. Con lo cual, el enfrentamiento entre repre-
sentación y opinión, que teóricamente expresa el posible conflicto en-

tre la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio en la de-
mocracia contemporánea, lo que realmente oculta es la confrontación
entre poderes públicos (surgidos de la representación democrática de
los ciudadanos) y poderes privados (creados en la competencia del
mercado). Tendrá que ser, por lo tanto, a esa confrontación entre po-
der público y poder privado a la que habrá que terminar por nece-
sidad recurriendo para plantear y resolver con rigor la discusión so-
bre la problemática de la legitimidad.
Hemos recalcado que, como consecuencia de la acción de los po-
deres privados y de los grandes medios de comunicación social, el
concepto burgués de opinión pública ha quedado definitivamente des-
trozado. Ni la opinión pública es general, en cuanto opinión que todos,
sin exclusión, contribuyen a crear; ni la opinión pública es racional,
en cuanto opinión en la que prevalecen los criterios e intereses co-
munes sobre los criterios e intereses concretos, particulares y egoís-
tas. En estas circunstancias, es claro que las opciones valorativas de
la sociedad, considerada globalmente, desde las que cupiera contem-
plar y enjuiciar la legitimidad e ejercicio de poder, dejan de tener
sentido. La única valoración posible es la que, impuesta por la lógica
del mercado y de la competencia, se manifiesta en términos de efi-
cacia. Dicho en otras palabras y con toda contundencia: el poder se
legitima si es eficaz.
No merece la pena recordar ahora las argumentaciones teóricas
desde las que se han pretendido justificar este asombroso proceso de
sustitución de la idea de legitimidad por la idea de eficacia. Directa
o indirectamente, en ellas habría que encuadrar desde las ensoñacio-
nes del doctrinarismo tecnocrático, iniciadas por Burham con la pu-
blicación de La Revolución de los técnicos, hace medio siglo, o las
apocalípticas declaraciones de El fin de las ideologías, con Bell a la
cabeza, hasta las más recientes proclamas que, a partir de Fukuyama,
decretan el Fin de la historia. Más significativo e importante que
proceder al análisis del pensamiento de ese amplio elenco de servi-
dores de la razón instrumental y tecnocrática, que desde una filo-
sofía ruin anuncian la ruina de la filosofía y desde la negación de
las ideologías y las valoraciones morales en la política, construyen su
propio sistema de valoraciones ideológicas, es descubrir el conjunto
de supuestos reales, intereses concretos y motivaciones subyacentes

que se ocultan en sus aparatosas y espectaculares formulaciones doc-
trinales.
Para empezar existe un dato que no se puede ni se debe desco-
nocer. No hace al caso detenerse ahora, e insistir una vez más, en
la incongruencia a la que inevitablemente conduce el sometimiento
tecnocrático a las leyes de la racionalidad instrumental, que tienen
que terminar limitando la actividad gubernamental de los poderes pú-
blicos a un conjunto de decisiones y cuestiones técnicas, en el que
las opciones y valoraciones políticas dejan de tener sentido, y en el
que la única política posible es la que la lógica del sistema econó-
mico proporciona. De lo que se trata es de poner de manifiesto el
hecho de que esa eliminación de las valoraciones políticas en el ejer-
cicio del poder, o lo que es lo mismo, la sustitución de la idea de
legitimidad por la idea de eficacia en el ámbito de la denominada le-
gitimidad de ejercicio, forzosamente tendrá que repercutir en la es-
fera de la llamada legitimidad de origen.
En las democracias con sufragio universal, con elecciones libres y
efectivamente competitivas, y con niveles de participación aceptables,
en las que la representación consagra la legitimidad de origen del po-
der, difícilmente se podrá decretar el fin de la política, en aras de
la racionalidad tecnocrática, sin dar previamente al traste con el pro-
pio concepto de representación. A fin de cuentas, el conflicto tradi-
cional entre legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio conti-
nuará subsistiendo, aunque la colisión entre representación y opinión,
como antes recordaba, se presente ahora como una confrontación en-
tre representación y eficacia, entre poderes públicos (surgidos de la
representación) y poderes privados (creados en las reglas y la lógica
del mercado).
En el deseo de acabar definitivamente imponiendo la lógica del
poder privado, y para resolver el dilema planteado entre repre-
sentación y eficacia, no han faltado los juristas que, en un ejercicio
de ingenio digno de mejor causa, entienden que, en la democracia ac-
tual de la posmodernidad, la distinción entre legitimidad de origen y
legitimidad de ejercicio carece absolutamente de sentido. Apelando,
en el fondo, a la vieja consideración weberiana, según la cual en el
Estado constitucional y democrático de derecho los términos legali-
dad y legitimidad terminan siendo expresiones coincidentes, en la

medida en que el cumplimiento de la legalidad otorga por sí mismo
legitimidad a la acción del gobernante, se acabará concluyendo que
de la única forma de legitimidad posible de la que cabe hablar en
la democracia posmoderna es de la legitimidad por el ejercicio. De
esta suerte, la tensión entre representación y eficacia quedará resuelta
por la desaparición, tan milagrosa como arbitraria, de uno de los tér-
minos del dilema.
No son, sin embargo, estas conquistas banales de una lógica ju-
rídica pacata y pobre, las que, en la confrontación entre repre-
sentación y eficacia, ponen en peligro y determinan la crisis de la
noción de representación. En el enfrentamiento entre poderes priva-
dos y poder público, si la tensión se está resolviendo a favor de los
poderes privados, no es precisamente por la grandeza y solidez de las
argumentaciones teóricas, sino por sus logros en el terreno de la prác-
tica. A este respecto, acaso convenga recordar dos circunstancias que
afectan de una manera directa, grave y preocupante al fenómeno re-
presentativo en la democracia del presente.
Me refiero, en primer ligar, a la reducción, cada vez más notoria,
de los ámbitos representativos en el Estado actual. De todos es co-
nocida la proliferación de las llamadas administraciones inde-
pendientes que, por el grado de especialización de sus servicios, se
consideran ajenas en su actuación a cualquier tipo de motivaciones
procedentes de la mecánica representativa y responden únicamente a
las reglas de la racionalidad instrumental. Piénsese en los centros es-
tatales de energía nuclear, en los bancos centrales, en las adminis-
traciones bursátiles, en la propia administración sanitaria, etcétera,
donde los criterios de neutralidad técnica se hacen prevalecer, para
bien o para mal, sobre las motivaciones políticas. En el mismo sen-
tido, la propia fragmentación de la acción política del Estado (poli-
tics) en múltiples políticas públicas (policys) constituye la expresión
más patente de un proceso en el que el debilitamiento de la repre-
sentación y la sustitución de la razón política por la razón técnica co-
mienza a adquirir proporciones alarmantes.
Paralelamente, y en segundo lugar, la incidencia de los medios de
comunicación en el funcionamiento de la democracia actual determi-
na la configuración de una representación sin contenidos que, en el
mejor de los supuestos, adquiere solamente proyecciones simbólicas.

Según el modelo libreral-burgués clásico de representación, corres-
pondía al representante, aunque no estuviera sometido a mandato im-
perativo alguno, atender a las reclamaciones, peticiones y solicitudes
de los representados que, en cualquier caso, se veían genéricamente
expresadas en el concepto burgués de opinión pública, y que eran las
que daban contenido a los mensajes de la campañas electorales, y,
teóricamente al menos, orientaban luego la acción del gobierno. Fren-
te a ese modelo clásico, lo que los medios de comunicación social,
y singularmente la televisión, imponen es un sistema de relaciones
entre representantes y representados en el que los contenidos políti-
cos, las formulaciones ideológicas, los programas de acción pierden
toda relevancia, para ser sustituidos por mensajes en los que se hacen
valer, ante todo, las cualidades personales de los hombres públicos.
De esta forma, la adaptación escandalosa de la propaganda política
a los más estrictos moldes de las técnicas publicitarias del mercado,
termina convirtiendo a la representación en un simple mecanismo de
selección de líderes con connotaciones carismáticas en el que las va-
loraciones políticas sencillamente desaparecen. Como ha escrito J.
Baudrillard, en A la sombra de las minorías silenciosas, “ la relación
política no pasa de ser una relación de fascinación y manipulación” ,
que acaba haciendo operar a la representación como un efecto pla-
cebo, en el que cuentan más las proyecciones simbólicas que las fun-
ciones políticas y legitimadoras que realmente estaba llamada a de-
sempeñar.
Ni que decir tiene que cuando, por un lado, en el Estado se pro-
duce la reducción cada vez más notoria de los ámbitos repre-
sentativos, y, por otro, la selección y actuación de los representantes
se desarrolla conforme a las reglas del marketing comercial, es cuan-
do —al margen de las disquisiciones teóricas y doctrinales— bien
puede comenzarse a proclamar que, en la tensión entre poderes pú-
blicos y poderes privados, los poderes privados están logrando la vic-
toria. Pero es entonces cuando la crisis de la representación y los vacíos
de legitimidad política que esa crisis provoca terminan generando una
crisis aún más alarmante y de mayor envergadura como es la crisis
del mismo concepto de Estado.
VIII. CRISIS DE LEGITIMIDAD Y CRISIS DE ESTADO
Al hablar de crisis del Estado bueno será comenzar procediendo

con cautela. Difícilmente se puede calificar como crítica la situación
de unas organizaciones con la capacidad destructora y absorbente
como la que presentan los Estados modernos. Lo que sucede, sim-
plemente, es que en la integración de las fuerzas que fundamentan
su estructura, determinan su funcionamiento y establecen sus fines
se están produciendo cambios y alteraciones notables. Con razón ha
podido sostener Schmitter —el gran teórico del corporatismo— que
en la sociedad corporativa del presente, presidida por la acción de los
poderes privados y de las corporaciones, el Estado, como el tiempo
atmosférico, está sometido a vaivenes incontrolables.
En la confrontación normal entre poderes públicos y poderes pri-
vados, aprovechan estos últimos con esmero las disfuncionalidades y
problemas que encierra la representación democrática para establecer
sus criterios e imponer su voluntad. La crisis de la representación y
los vacíos de legitimidad política que esa crisis provoca, y que ellos
mismos contribuyen a crear constituyen argumentos basantes y pla-
taformas suficientes para que el poder privado colme sin traumas sus
aspiraciones.
Otra cosa muy distinta sucede cuando el conflicto entre poder pú-
blico y poder privado estalla en términos beligerante de abierta y de-
cidida incompatibilidad. La supeditación en esas circunstancias, del
poder privado a las exigencias del poder estatal, como no podía su-
ceder de otra manera, no hace más que poner de manifiesto la per-
vivencia y la importancia de la propia noción del poder del Estado.
Es entonces cuando la crítica deslegitimadora de la representación
deja de ser operativa y el poder privado se lanza al asalto del último
reducto del poder público, transformando la crítica de la repre-
sentación en crítica deslegitimadora de la propia entidad etatal. Fra-
ses como la de Hayek, quien no duda en proclamar “ que la acción
del Estado es el mejor camino hacia la esclavitud” , o la de Beneton
al afirmar que, para librarnos de los males y miserias del presente,
lo que tenemos que hacer es librarnos de “ esa plaga del bien” que
es el Estado del bienestar, constituyen testimonios elocuentes de una
actitud cada vez más generalizada y hostil.
No es, por supuesto, ésta la ocasión más propicia para realizar un

análisis pormenorizado y a fondo de la polémica abierta contra el Es-
tado. Interesa, no obstante, establecer dos precisiones sobre la misma
a fin de comprender debidamente su alcance y su auténtica signifi-
cación.
En primer lugar, es claro que se trata de una polémica ideológica
y que, por consiguiente, como todas las diatribas ideológicas, aparece
cargada de falsedad. Los argumentos teóricos que se brindan en ella,
para lo que en realidad se utilizan es para ocultar los supuestos reales
y los motivos efectivos que los determinan.
En segundo lugar, habrá que añadir inmediatamente, que se trata
de una polémica presidida en su razonamiento interno por una no-
table contradicción, de suerte que al mismo tiempo que se niega al
Estado, se está recurriendo a él como a una especie de necesidad
inexorable.
Dejando al margen el abigarrado conjunto de protestas románticas
contra el Estado que, anacrónicamente, repiten la vieja utopía anar-
quista, lo cierto es que la argumentación crítica contra la realidad es-
tatal teóricamente más relevante, y con implantación social más efec-
tiva, es la que, acudiendo a los esquemas del liberalismo clásico,
pretende hacer valer las virtudes y logros del mercado frente a los
riesgos y peligros que encierra el Estado. Sobre dos presupuestos
fundamentales se hará girar toda la argumentación neoliberal. Con-
forme al primero, de naturaleza político-moral, se entenderá que la
sociedad es el ámbito de la libertad, mientras el Estado se presenta
como su mayor y única amenaza. Conforme al segundo, de carácter
técnico-económico, se ensalzarán las ventajas y rendimientos de la li-
bre empresa y el mercado, frente a los desastres y desmanes que pro-
picia la intervención estatal en la economía.
Aunque, como señalé hace un instante, no sea ahora la ocasión
más propicia de discutir el rigor y el fundamento de estos dos gran-
des principios de la concepción neoliberal, sí conviene señalar al me-
nos, con relación a la condena del Estado como el gran peligro de
la libertad, que se trata de una condena interesada en la que la pa-
labra libertad se utiliza con unas connotaciones ideológico-políticas
evidentes. Es verdad que el Estado, el poder político, es el gran ries-
go para la libertad. Lo ha sido siempre. No obstante, no deja de ser
sorprendente y contradictorio que cuando el Estado constitucional

moderno cimenta su estructura en unos mecanismos limitadores y
controladores del poder, establece un sistema de derechos del ciuda-
dano y crea unas garantías jurídicas de la libertad sin precedentes en
la historia, sea cuando, precisamente en nombre de esa libertad que
el mismo Estado quiere garantizar, se pronuncie su irremediable con-
dena.
El hecho resulta tanto o más paradójico y extraño cuando se pien-
sa que ese Estado, al que se le quiere enfrentar con una sociedad ra-
dicalmente libre, sobre la sociedad en la que en realidad opera es,
como ya hemos advertido, la sociedad corporatista del presente, pre-
sidida por la acción de unos poderes privados que, como cualquier
otro tipo de poder, constituyen una amenaza para la libertad, tan gra-
ve y peligrosa como la que representa el propio Estado. Con su ha-
bitual lucidez, ha descrito Norberto Bobbio esta situación con las si-
guientes palabras:
No importa que el individuo sea libre políticamente si después no es

libre socialmente. Por debajo de la “ no-libertad” , como sujeción al po-
der del príncipe, hay una “ no-libertad” más profunda y [...] más di-
fícilmente extirpable: la “ no-libertad” como sumisión al aparato pro-
ductivo y a las grandes organizaciones del consenso y del disenso que
la sociedad corporativa inevitablemente genera en su seno. El problema
actual de la libertad no puede restringirse ya al problema de la libertad
del Estado y en el Estado, sino que afecta a la misma organización de
la sociedad civil, afecta no al ciudadano en cuanto tal, esto es, al hom-
bre público, sino al hombre entero en cuanto ser social.
Preconizar en una situación como ésta la eliminación del Estado

como único medio de defensa de la libertad, olvidando —en términos
de Bobbio— la “ no-libertad” que la sociedad corporatista genera en
su seno, constituye al menos —como antes indicaba— una utilización
interesada de la palabra liberad, con evidente significación ideológi-
ca, por no decir que se trata de un auténtico sarcasmo.
Otro tanto cabría aducir con relación al segundo presupuesto de la
argumentación neoliberal. Cuando se diviniza el mercado y la libre
competencia, como criterios racionalizadores de la vida productiva, y
frente a ellos se sitúan los desastres y desmanes que genera la in-
tervención estatal en la economía, lo que intencionalmente se olvida

es que el mercado no funcionó nunca sin los correctivos y los apoyos
del Estado. En la pasada centuria, al tiempo que se creaba la ima-
gen del Estado abstencionista y raquítica estructura, se potenciaba su
fuerza para crear imperios que asegurasen la expansión económica.
La idea de un Estado comercial cerrado, tal y como List lo conci-
biera no pasó de ser una romántica ensoñación frustrada. Y ahora,
cuando como consecuencia de la crisis fiscal del Estado, denunciada
por O’Connor en 1973, se comienza a hablar de la crisis generalizada
del Welfare State, y el Estado se bate en retirada (Ronald Reagan,
Margaret Thatcher), disminuyendo los impuestos y la acción asisten-
cial, no por ello se renuncia a que deje de prestar su auxilio a em-
presas en bancarrota destrozadas por el propio sistema de mercado.
Son muchos y variopintos los ejemplos que podrán traerse a co-
lación para poner de manifiesto el carácter contradictorio y ambiguo
de la argumentación liberal respecto a la confrontación Estado-mer-
cado. De todos modos, la contradicción más notoria, y de la que, si-
guiendo la lógica de nuestro razonamiento, más nos interesa dejar
constancia, es la que viene determinada por la necesidad que al mer-
cado y a los poderes privados se les presenta de apelar in extremis
al Estado como instancia legitimadora para poder asegurar así su pro-
pia supervivencia estructural.
En la tensión entre legitimidad y eficacia, poder público y poder
privado, Estado y mercado, en la medida en que las opciones de la
razón instrumental de los poderes privados se imponen a las opciones
valorativas de la razón política, el alejamiento de los ciudadanos de
los quehaceres públicos se convierte en un corolario inevitable. Con
indiscutible acierto ha escrito Habermas en este sentido “ que la ausen-
cia de opciones valorativas para la sociedad, implica también la eli-
minación real de los ciudadanos del proceso político, con la consi-
guiente pérdida de legitimidad” . La única legitimidad imaginable es
la que la razón instrumental, a través de la eficacia, puede propor-
cionar: Lo que no crearía mayores problemas si el mercado, funcio-
nando como una máquina perfecta, no generara tensiones y desastres.
Pero si la protesta y el conflicto social estallan, el criterio legiti-
mador de la eficacia muestra su perfecta inoperatividad como con-
cepto político. Se ha dicho, y con razón, que el mercado, que ha de-
mostrado siempre enormes capacidades para producir conflictos a ni-

vel social, ha demostrado también sobradamente su notable incapa-
cidad para resolverlos.
Ante la amenaza de un conflicto social sin solución política, y
ante el riesgo permanente del caso nada tiene de particular que la
misma lógica del mercado imponga recurrir al Estado que, como me-
canismo de regulación y control, es el que únicamente permite crear
las condiciones para que el sistema económico obtenga la necesaria
“ lealtad de las masas” (Öffe), sin la que su funcionamiento resultaría
imposible. Es entones cuando el neoliberalismo emprende la gran
operación de taumaturgia política de recuperar al Estado, no sólo
como aparato represor que resuelva los conflictos y tensiones sociales
que el mercado inexorablemente produce, sino, además, como instru-
mento de legitimidad y de consenso que los evite. Y he aquí el pro-
blema: ¿Cómo reconstruir la legitimidad del Estado, sin recuperar la
legitimidad de la representación que es, precisamente, la que sirve de
fundamento en el Estado democrático a la legitimidad estatal?
Sobrepasa los límites de nuestra exposición el recorrer ahora el
conjunto de artificios y mitos con los que el pensamiento neoliberal
ha pretendido resolver la cuestión de la legitimidad. No obstante por
su notable aceptación, por su erróneo entendimiento y su incompren-
sible defensa, acaso sea conveniente hacer una mínima referencia final
a uno de esos mitos. Me refiero, claro es, a la democracia participativa.
IX. EL MITO DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Se ha dicho, y con razón, que la democracia participativa es el re-
sultado inconsecuente y procaz de dos grandes frustraciones históri-
cas: por un lado, la pérdida de legitimidad de la democracia repre-
sentativa, y, por otra parte, la incapacidad del mercado para crear por
sí solo unos niveles mínimos de integración social. Con extraordina-
ria plasticidad semántica plantea Burdeau el problema con las si-
guientes palabras, que bien merece la pena transcribir:
La exigencia de participación —escribe Burdeau— aparece, desde el

punto de vista negativo, con un noble objetivo: el primero, dirigido
contra la representación política; el segundo, contra el reino de los tec-
nócratas, contra la tecnocracia. A todo ello, habría que añadir la actitud
mental de los grupos dirigentes del neo-capitalismo, que contemplan

la participación como el instrumento ideal para realizar la integración
social y, por ello, para lograr la paz en las relaciones laborales. Des-
politizando los problemas y desmovilizando las ideologías, la partici-
pación sería, al fin, el instrumento ideal para consolidar el orden eco-
nómico social existente.
Es verdad que, como consecuencia de los múltiples problemas y

disfunciones que han recorrido la historia de la democracia repre-
sentativa, se ha visto ésta sometida a crisis de legitimidad impor-
tantes, que determinaron el alejamiento de los ciudadanos de los
asuntos públicos. También es cierto que cuando se pretendió, en
nombre de la eficacia tecnocrática, eliminar cualquier tipo de valo-
raciones ideológicas, el distanciamiento masivo de la política adqui-
rió proporciones alarmantes. Nada habría que objetar, desde la más
elemental lógica democrática, que ante el desolador espectáculo de
una ciudadanía en fuga del cumplimiento de sus deberes políticos, se
pondere y se estimule la participación. Es más, en contra de aquellos
que, con Lipset a la cabeza, han llegado a sostener que una desme-
dida participación puede resultar disfuncional para la democracia,
quizá convenga recordar aquella otra afirmación del clásico según la
cual “ la participación en la democracia nunca será excesiva” .
Ocurre, sin embargo, que cuando se alude a la democracia parti-
cipativa no se está haciendo referencia al hecho o al valor de que
los ciudadanos cumplan en mayor o menor medida sus deberes de-
mocráticos, sino al establecimiento de unos cauces de participación
diferentes a los tradicionalmente establecidos por la democracia repre-
sentativa clásica, y desde los que se piensa que los ciudadanos pue-
den hacer valer mejor sus intereses, satisfacer sus aspiraciones y, sobre
todo, generar las adhesiones y alimentar los entusiasmos que, como
consecuencia de la pérdida de legitimidad de ciertas instituciones
representativas, se comienzan a dar definitivamente por perdidos.
No hace al caso recordar los múltiples y extravagantes cauces de
participación que se proponen, y que van desde la gestión directa por
los administrados de ciertos servicios públicos, a la creación y exal-
tación de asociaciones vecinales, profesionales, laborales, etcétera. La
cuestión a resolver hay que plantearla desde otra perspectiva. El in-
terrogante es éste: ¿hasta qué punto esos cauces de participación nue-
vos no implican la reinvención de un tipo de democracia diferente,

absolutamente contrapuesta y, a fin de cuentas, negadora de la de-
mocracia, tal y como hasta ahora la entendemos?
Cuando en la Asamblea General de 1791, en pleno fervor revolu-
cionario francés, se discutía el problema del derecho al voto, el di-
putado Touret pronunció la famosa frase con la que se asentaron las
bases de la democracia representativa. “ Que todos —dijo Touret en-
tonces— militares, nobles, agricultores, artesanos, depongan los inte-
reses y hábitos que les diferencian en su vida cotidiana, para no ser
más que ciudadanos” . Sólo así —entendía Touret— la Asamblea Ge-
neral podría desarrollar y expresar una voluntad común. Y es, pre-
cisamente, sobre ese presupuesto, de poder obtener del cuerpo nacional
una voluntad única, sobre el que se ha erigido el régimen democrático.
Ni que decir tiene que cuando Touret pronunció aquellas memo-
rables palabras era consciente de que resultaba más fácil movilizar
políticamente a los hombres en defensa de sus más inmediatos inte-
reses como militares, nobles, agricultores o artesanos, que como ciu-
dadanos. Sin embargo, también lo era de que a través de una mo-
vilización desde los intereses e inquietudes inmediatas de la vida
cotidiana, lo único que jamas podría lograrse era la vertebración de
un interés común y de una voluntad general, que es donde fundamen-
ta su legitimidad el régimen democrático representativo y el mismo
Estado constitucional.
Se reconozca o no abiertamente, a nadie se oculta que cuando los
defensores de la democracia participativa se disponen a idear nuevos
cauces de integración de los ciudadanos en los asuntos públicos, a
la postre, todos esos cauces terminan apareciendo, cuando se les ana-
liza con detenimiento, como instrumentos de solución política para
los intereses más inmediatos y concretos, y desde los cuales, la idea
de un interés general se pierde de perspectiva. Incluso cuando, por
ejemplo, se habla de la participación directa en la gestión de las po-
líticas públicas (policys), no se está haciendo otra cosa que convertir
a cada una de esas políticas en expresión sectorial de unos intereses
particulares, en la medida en que la propia noción de políticas pú-
blicas (policys) aparece construida sobre la destrucción y descompo-
sición del concepto de política (politic), que es la que precisamente
tiene en cuenta y se define desde la idea de voluntad general.
No han faltado los apologetas de la democracia participativa que,

conscientes de los riesgos que para la forja del interés común implica
la fragmentación de la vida social en un abigarrado complejo de in-
tereses sectoriales distintos y, la mayoría de las veces, contradicto-
rios, han querido presentarla, no como una forma de democracia con-
trapuesta a la democracia representativa, sino como una especie de
democracia complementaria. La introducción de cauces de participa-
ción en donde se expresaran los distintos tipos de intereses de los
ciudadanos (como vecinos de barrio, como profesionales, como admi-
nistrados, etcétera) serviría al menos para que, sin negar los esque-
mas de la democracia representativa, los ciudadanos pudieran, en primer
lugar, dejar constancia de sus efectivos problemas y aspiraciones, y,
en segundo término, vincularse al siempre encomiable ejercicio de las
prácticas democráticas. Se ha llegado, de esta suerte, a hablar de la de-
mocracia participativa, como una “ democracia de entrenamiento” o
“ una escuela colectiva de pedagogía política” .
Compartiendo el entendimiento de la democracia participativa
como una forma de democracia complementaria aparecen, incluso, al-
gunos modernos ordenamientos constitucionales que no han dudado
en introducir en su articulado, junto a los cauces e instituciones pro-
pios de la democracia representativa, instituciones y cauces de la
representación de intereses propios de la democracia participativa. Es
a esta luz como habría que entender, por ejemplo, los consejos eco-
nómicos y sociales que, como terceras cámaras, se establecen en va-
rias constituciones, entre ellas la española.
Ha sido la experiencia la que, por fortuna, se ha encargado de de-
mostrar que los intentos por poner en práctica nuevos cauces de re-
presentación de intereses, en países con una mínima consolidación
democrática, terminaron siempre convirtiéndose en ensayos morteci-
nos y frustrantes. La democracia participativa, lejos de aparecer como
“ una escuela colectiva de pedagogía política” o como una “ demo-
cracia de entrenamiento” , no pasó de ser una perfecta inanidad.
De todos es sabido, por el contrario, que los únicos regímenes que
hicieron suyo y explotaron al máximo el concepto de representación
de intereses fueron los regímenes fascistas, mucho más conscientes
y expertos que algunos demócratas de buena fe, de los efectos nocivos
para la concepción y la vida d emocrática, que ese tipo de r epre-
sentación produce cuando se le explota políticamente hasta sus últi-

mas consecuencias.
A fin de cuentas, la representación de intereses no significa otra
cosa que la consagración e institucionalización a nivel político del
statu quo. Se comprenden por ello las palabras que antes transcribía
de Burdeau cuando afirmaba que “ el neocapitalismo contempla la
participación como el instrumento ideal para realizar la integración
social y, por ello, para lograr la paz en las relaciones laborales. Des-
politizando los problemas y desmovilizando las ideologías, la parti-
cipación sería, al fin, el instrumento ideal para consolidar el orden
económico existente” . Lo que no se comprende, sin embargo, es que
amplios sectores del progresismo puedan contemplarla con el mismo
entusiasmo.
Como pura construcción artificiosa y mítica, y como a todos los
mitos que se introducen en el mundo de la política, quizá lo mejor
que se puede hacer con la idea de democracia participativa es no ha-
blar siquiera de ella, y aplicarle aquellas palabras del Virgilio dan-
tesco: “ non ragionam di lor, ma guarda e passa” .
COMENTARIO DE HUGO ALEJANDRO CONCHA CANTÚ
Sin duda alguna, el mundo que nos ha tocado vivir ha cambiado dra-
máticamente desde la década de los treinta a esta turbulenta década de
fin de siglo. Pero llama la atención la profundidad de la reflexión de Or-
tega y Gasset, con la que el doctor De Vega García introduce su po-
nencia, respecto a la manera en que una “ crisis histórica” es apre-
ciada por los individuos.
Por ello, resulta por demás interesante, así como estimulante, to-
parse con la lucidez en medio de una crisis de orientación y reco-
nocimiento de los problemas que nos rodean. Celebro la oportunidad
de poder trazar algunas líneas de análisis sobre el brillante trabajo del
doctor De Vega.
De manera por demás clara, el destacado ponente nos ofrece un
panorama del complejo de fuerzas en la que los ciudadanos de fin
de siglo nos encontramos atrapados, en lo que el llama la “ esquizo-
frenia de dos utopías antagónicas” , que, como también se refiriera el
secretario general de la Organización General de las Naciones Uni-
das, el señor Boutros Ghali, el pasado 22 de octubre, al inaugurar los
festejos del quincuagésimo aniversario de dicho organismo, se mate-
rializan en dos grandes fuerzas o tendencias que caracterizan al es-
cenario internacional de finales de siglo: la cosmopolitización y el lo-
calismo, es decir, las tendencias centrípetas, fuerzas de la integración,
frente a las tendencias centrífugas o fuerzas de la fragmentación.
Ambas fuerzas o tendencias tienen su vertiente, e incluso pro-
bablemente su origen, en el interior de los Estados contemporáneos,
y se pelean el establecimiento de diversos esquemas organizativos de
vida política. Por una parte, las fuerzas centralizadas, que privilegian
el control y la dirección unitaria, sobre bases comunes como son las
formas de representación homogéneas, argumentando necesidades y
presupuestos legitimadores para toda la comunidad política, privile-
giando lo nacional sobre lo local, o incluso lo global sobre lo na-
cional y, por otra parte, las fuerzas descentralizadoras, que asignan
sus prioridades a la participación y cooperación de los entes integra-
dores de la unidad estatal, sobre bases diversas, como son la parti-
cipación plural, que privilegian lo local, como base indispensable de
lo nacional.
47
48 HUGO A. CONCHA CANTÚ
En gran medida, podríamos decir que este dilema no es sino la ac-

tualización de un viejo antagonismo político en México, en donde
por más de un siglo, la forma organizativa del Estado constituyó la
principal bandera de lucha de las principales facciones políticas
opuestas, los centralistas y los federalistas.
Lo que para los mexicanos hoy queda claro, sin embargo, es que
ambas tendencias se sostienen sobre argumentos y presupuestos
igualmente válidos que ponen de manifiesto la necesidad de actua-
lizar los esquemas de equilibrio y legitimación de estas fuerzas, que,
aunque antagónicas, curiosamente también son complementarias y
que en su complicado interactuar, dan vida y forma al complejo de
estructuras y relaciones que conocemos como Estado contemporáneo
y a la propia comunidad internacional. Estudiar a la representación
política así como a los principios mismos de legitimidad cumple con
esta necesidad.
Cuánta razón tiene el doctor De Vega, al sostener que los juristas
asisten al singular espectáculo de mantenimiento a nivel constitucio-
nal de dogmas y principios del constitucionalismo clásico. Pero
mientas que los valores fundamentales sobre los cuales giró la edi-
ficación del modelo liberal de organización económica, política y so-
cial sigan siendo vigentes en el mundo occidental, difícilmente po-
dremos hablar de una auténtica revolución científica integral, y la
consecuente construcción de nuevos paradigmas teóricos.
De ahí, que analizar con rigor las instituciones y los principios
constitucionales sobre los cuales funciona el Estado contemporáneo,
es mucho más que un mero capricho academicista y se convierte en
una prioridad de nuestras sociedades. En México, la reforma del Es-
tado y el estudio de los numerosos aspectos que la conforman vuelve
a surgir como el tema aglutinador de preocupaciones y necesidades de
definición colectiva, como una nueva forma de superar la desorienta-
ción histórica que nos ha tocado vivir.
Pero antes de entrar de lleno a los temas abordados por el trabajo
del doctor De Vega, las advertencias metodológicas que formula a lo
largo de su exposición son también dignas de repetirse por su im-
portancia y oportunidad. La primera, el peligro de establecer o uti-
lizar definiciones estipulativas, a través de las cuales comprobamos
tendenciosamente nuestras hipótesis. La segunda, muy natural al ana-
COMENTARIO 49
lizar estructuras tan amplias y complejas, es el peligro de cambiar de

categorías y niveles de análisis indiscriminadamente, para crear una
supuesta articulación en las explicaciones que se ofrecen. Consciente
de dichas advertencias, intento esbozar algunos comentarios, muy es-
pecíficos, desde la perspectiva de los problemas del caso mexicano.
El trabajo del doctor De Vega expone por una parte la génesis y
problemas actuales del principio representativo y su vinculación con
el problema de la legitimidad, que es desarrollado en una segunda
parte, para finalmente presentarlos como una parte sustantiva de la
crisis general del Estado contemporáneo.
Por lo que respecta al primero de estos temas, la representación
política, llama la atención la importancia que se le asigna a la opi-
nión pública, desde el momento de su concepción original en el seno
del Estado burgués, con la fisiocracia, de acuerdo con el autor, como
nuevo criterio racionalizador del proceso social y político, pero que
él no la concibe como uno de los procesos de participación básicos
de los ciudadanos dentro de este Estado liberal, que articula, final-
mente, el derecho fundamental de libre expresión de las ideas. Esta
libertad, junto con otras consagradas por el Estado liberal son final-
mente los verdaderos ejes legitimadores del Estado, o efectivamente,
como diría Habermas, la opinión pública es lo público de lo privado,
o la racionalidad individual y particular articulada socialmente, lo
que no es otra cosa que decir, que se trata de uno de los presupues-
tos básicos de la participación política.
La representación política del Estado liberal se convirtió en un
mecanismo político de expresión y ritualización de ciertos valores, y
no en un simple mandato entre representante y representado, pero el
propio autor afirma que los valores e intereses que expresa son los
plasmados por la opinión pública, lo que considero que no es otra
cosa que la articulación de una forma de participación en los proce-
sos políticos. Como puede deducirse, en ese punto difiero su expo-
sición, ya que la democracia participativa es, en gran medida, prin-
cipio legitimador y no sólo complementario de la democracia
representativa, como intentaré exponer más adelante.
Pero, para no perder el hilo de la presentación, habría que añadir
que el principio de representación ha sido en numerosas ocasiones
el crisol de las transformaciones sociales, y ha reflejado serias con-
tradicciones en su propia naturaleza y conformación. El desarrollo de

los sistemas de representatividad en efecto acabó por convertirlos en
sistemas perfeccionados de discusión y deliberación, donde una legi-
timidad de tipo legal se producía, es decir, dentro de los órganos par-
lamentarios, pero no por ello se puede suponer que, en todos los ca-
sos, la existencia de estos órganos suplantaron toda forma de
participación y mucho menos que se conformaron como únicos crite-
rios legitimadores del Estado. Sin duda, que este fenómeno aconteció
en numerosos casos donde sistemas parlamentarios se configuraron
posteriormente en sistemas democráticos muy desarrollados, pero en
los Estados latinoamericanos, por ejemplo, la racionalidad que presi-
dió el funcionamiento de la sociedad frecuentemente provenía de es-
tructuras semi-democráticas, semi-legales y fuera de los espacios de
discusión legislativa o parlamentaria.
Al romper así la idea de la representación, como primer o único
eslabón legitimador del Estado, cabe preguntarse entonces por los
vínculos o la relación existente entre la legitimidad y los sistemas
políticos. Y al entrar de esta forma al análisis de la legitimidad, su
origen y composición, me refiero a una de esas joyas bibliográficas
de curiosa, pero muy afortunada existencia, que me permito citar, ya
que el doctor De Vega también hace alusión a ella en su trabajo. Se
trata de la obra de Guglielmo Ferrero El poder, los genios invisibles
de la ciudad, escrita en los difíciles años de la segunda Guerra Mun-
dial, en donde el autor se cuestionó sobre las fuerzas que finalmente
determinan la sobrevivencia o caída de los regímenes políticos.
Ferrero nos ilustra al explicar el origen de los principios llamados
de legitimidad, al sostener que son creaciones del más alto nivel del
raciocinio humano. Son simples, pero al mismo tiempo delicadas
justificaciones racionales que el ser humano se da a sí mismo y
posteriormente los comparte con los otros miembros de su comu-
nidad, a través de los cuales se explica la existencia de relaciones de
poder.
En teoría, no habría razón alguna por la que un individuo aceptara
que otro lo mandara, o le ordenara comportarse de cierta manera, y
mucho menos, no habría razones por las cuales este mismo individuo
aceptara, además, obedecer y acatar las órdenes. Sin embargo, desde
las comunidades más primitivas, el ser humano acepta dichas relacio-
COMENTARIO 51
nes de poder, en donde existirán los que ordenan y los que obedecen
por una simple y muy natural razón: el miedo.
Es el miedo, un sentimiento tan natural a los animales, el que dis-
paró en el ser humano la necesidad de crear mecanismos de organi-
zación para combatirlo. Mecanismos de organización, pues el hombre
y la mujer primitivos aceptaron las relaciones de poder, a efecto de
poder vivir con cierta tranquilidad y paz. Al aceptar que existieran
ciertos individuos con poder de mando y someterse a ellos, los in-
dividuos saben que serán protegidos por ese mismo grupo o colec-
tividad y que no vivirán en un estado permanente de lucha y rivalidad.1
De esta manera, a través de la historia, el hombre aceptó las re-
laciones de poder, pero además creó finos argumentos para justificarlas,
dependiendo del tipo de relaciones de que se trata. La legitimidad ad-
quiere o se convierte en valor político, cuando efectivamente, me-
diante numerosos mecanismos relacionados con la psicología colec-
tiva, se convierte en un valor compartido, común a una sociedad,
sobre el cual descansarán las numerosas instituciones políticas.
El poder, a final de cuentas, es quizá la mayor y más directa ma-
nifestación de desigualdad, que por lo mismo requiere de justifica-
ciones para explicar su existencia frente a la razón humana.
Los principios de legitimidad, como Ferrero y muchos otros auto-
res han explicado, han sido numerosos a través de la historia de la
humanidad, y dentro de éstos existen los más desarrollados o corres-
pondientes a las formas actuales de organización política contempo-
ránea. Finalmente, todo sistema de poder y de gobierno requiere ser
aceptado y justificado por los miembros de su comunidad, o al me-
nos por la mayoría de ésta, tal y como acepta claramente el sistema
democrático, pero me cuesta trabajo aceptar que dicha justificación
articulada; es decir, que dicha legitimación en su fase de ejercicio se
produce exclusivamente en los mecanismos de representación políti-
ca, ya sea formalmente, conforme lo reconoce la propia Constitución,
o bien en la práctica política real, que como todos sabemos no siem-
pre se ajusta al texto constitucional.
En casos como el mexicano, estas afirmaciones requieren de un
análisis mucho más profundo ya que, a nadie escapa, en lo concer-
1 Ver Ferrero, así como también la sugerente obra de Bertrand Russell, Autoridad e indi-
viduo, México, Fondo de Cultura Económica, 1992.
niente a la práctica política, la representación existe, pero no cumple

cabalmente su función legitimadora, puesto que difícilmente podría-
mos afirmar que nuestro órgano legislativo, por muchos años, ha sido
un auténtico órgano de deliberación o de expresión de la opinión pú-
blica, atendiendo a lo explicado por el doctor De Vega. Por el con-
trario, y con mero afán analítico del problema que nos ocupa, el ór-
gano o los órganos legislativos en México, han sido el resultado de
un régimen político de particular naturaleza, donde el valor que se
ha querido conservar es el predominio de un partido político, bajo la
consigna, desde 1977 a la fecha, de mantener o establecer un sistema
de representación proporcional con dominante mayoritario.
Si bien esta regla no tendría, en principio, nada de extraordinario
ya sea en un régimen parlamentario o presidencialista, en el caso de
México es peculiar, ya que la fórmula ha significado la apertura de es-
pacios a las minorías, bajo la condición de que permanezcan siendo
minoría. Esta condición rompe de tajo un esquema representativo de-
mocrático, en donde la alternancia, o la posibilidad real de alternan-
cia política, legitima el ejercicio del poder político. Ahora, bien, si
esto es así, fácil sería afirmar que por ende, el sistema político me-
xicano ha carecido de legitimidad. Afirmación que parecería dema-
siado aventurada, en un análisis objetivo que comprendiera la historia
moderna del país, desde la década de los treinta.
Es el propio Ferrero el que menciona otros elementos como legi-
timadores dentro de una democracia, diferentes a la mera existencia
de una sistema de representación. Para él, la legitimidad de un sis-
tema democrático depende de la existencia de mayorías, pero también
de minorías, cuya participación sea protegida por el propio orden ju-
rídico. Son tres principios que deben existir de acuerdo con esta idea:
1) Hace falta, ante todo, que la mayoría no sea una minoría dis-
frazada de mayoría por la violencia y el fraude, sino una mayoría
real, y que la minoría esté en condiciones de ejercer una oposición
seria y fecunda.
Los dos elementos son interdependientes y no pueden existir más
que en forma coexistente. Para que una minoría pueda llevar a efecto
una oposición seria y fecunda le hace falta un sistema sólidamente
establecido de libertades públicas: prensa, palabra y asociación, así
como la garantía de sufragio, o sea que la voluntad del pueblo no
COMENTARIO 53
sea falseada por la coerción, intimación y corrupción. Pero una ma-

yoría falsa, que no es otra cosa que una minoría disfrazada, tendrá
siempre demasiado miedo a la oposición para permitirle lealmente
que utilice las libertades políticas de las cuales tiene necesidad y
para respetar sinceramente la libertad de sufragio.2
2) Otra condición es que la mayoría no sea solamente real, sino
que sepa que lo es por su naturaleza móvil y renuncie a servirse
del poder para eternizarse, para impedir, por medio de la violencia
y el fraude que la minoría alcance a ser mayoría. No hay nada que
repugne más al poder que saberse perdido, saber que tendrá que dejar
el poder. Una democracia no alcanza a ser legítima, más que si con-
sigue colocarse en ese estado de renunciación preventiva, casi subli-
me, y aceptar lealmente, sin segunda intención, la ley de subordina-
ción a la voluntad soberana del pueblo, expresada libremente y por
procedimientos iguales para todos los partidos. Sólo una mayoría real
es capaz de respetar con una lealtad tan admirable el derecho de la
minoría a convertirse en mayoría.
3) Una tercera condición para que los derechos de la mayoría y
minoría sean efectivos y eficientes es que la minoría debe ejercer la
oposición respetando también ella a su vez, y no sólo en la letra, el
derecho de mandar de la mayoría. El derecho a criticar puede ser
ejercido con un rigor, una injusticia y mala fe capaces de paralizar
el poder y de comprometer su legitimidad tanto como las manipula-
ciones y los fraudes electorales más graves de la mayoría. La mino-
ría, al igual que la mayoría, debe expresar una corriente amplia y
profunda de opinión y poder, a cada instante o en cualquier momen-
to, convertirse en mayoría del régimen, ya sea por transacción o por
multiplicación. Nada hay más peligroso para una democracia que los
pequeños grupos exasperados con posiciones irreconciliables, que no
aceptan el régimen y cuya oposición no puede llegar a otro resultado
que al de subversión total de la legalidad.3
Sólo bajo este esquema es posible pensar en el esquema repre-
sentativo dentro de una sociedad fragmentada en numerosísimos grupos
con intereses y valores divergentes y bajo un esquema de desgaste
de la representatividad aún en los mecanismos sociales intermedios
2 Ibidem.
3 Idem, p. 200.
que en su origen surgieron para dar forma a la fragmentación social,

es decir, los partidos políticos, como de manera brillante nos describe
el doctor De Vega. En un esquema de este tipo, es que la posición
relativista se materializa, y se hace efectiva una concepción comu-
nitaria de la representación. Pero esta concepción comunitaria no
puede subsistir como un oasis, únicamente con su propia lógica. En
la sociedad contemporánea, es claro que no puede concebirse un
mundo sin representados, pero tampoco un mundo sólo de repre-
sentantes.
Coincido plenamente con la idea de que el problema de la legi-
timidad se presenta hoy en día, con la mayor claridad, en la confron-
tación que se da entre lo que podríamos llamar poderes privados y
poderes públicos, y cómo de esta pugna, los valores, tradicionalmente
conformadores de la ética privada, predominan en el actuar estatal,
dando origen al “ doctrinarismo tecnocrático” , y a la exaltación de la
“ eficacia” como único criterio valorativo. Pero como el expositor
bien nos explica, dicho reduccionismo no es sino una circunstancia
coyuntural que, por su propia naturaleza, está irremediablemente con-
denada a desaparecer, tarde o temprano, ya que se basa en dicoto-
mías falsas.
En primer lugar, la libertad, lejos de estar amenazada por los poderes
públicos, existe gracias a los poderes públicos. Es el Estado de de-
recho contemporáneo el que materializa la libertad en derechos fun-
damentales específicos dotándolos de sistemas de protección, para ga-
rantizar su existencia. En un esquema anárquico, o donde el derecho
no cumple con estas funciones, el ciudadano se ve realmente ame-
nazado por entidades ante las cuales no tiene formas de protección,
como podría ser el caso de sistemas corporativistas o bien el ciudadano
indefenso ante las grandes empresas o monopolios.
En segundo lugar, la dicotomía del mercado y el Estado se nutre
de las mismas premisas falsas, pues si bien es cierto que la acción
estatal exagerada o desmedida inhibe o impide el desarrollo de las
fuerzas de mercado, no menos cierto es el hecho de que no se puede
siquiera concebir la existencia del mercado fuera de las estructuras
estatales, por no repetir la aseveración del doctor De Vega al sos-
tener que se trata de un concepto inoperante políticamente. El mer-
cado, la tecnocracia y las técnicas administrativas suelen aportar muy
COMENTARIO 55
poco cuando se presentan estallidos de tipo social, o cuando se trata

de proveer de sistemas asistenciales.
Así pues, el problema del Estado contemporáneo, aunque redun-
dante, radica precisamente en la recuperación de los espacios de ac-
ción estatal, siendo en realidad un problema de redefiniciones y de
redimensionamiento de las instituciones políticas, sobre las cuales
gira la convivencia social contemporánea.
Y finalmente, es aquí donde me coloco en una posición difícil. No
podré justificar mi osadía ya que bajo el lema de “ sobre advertencia
no hay engaño” , me transformaré, a los ojos del expositor en una fi-
gura dantesca, al sostener una defensa de la democracia participativa.
Me consuela el hecho de que no me uniré a los defensores a los
que él se refiere, pues en mi concepción, la democracia participativa
es parte de la legitimidad fundamental del Estado contemporáneo,
tanto como lo es la democracia representativa. No puedo concebir la
existencia de las estructuras estatales contemporáneas sin la existencia
de uno u otro mecanismo. Pero para terminar mi osadía, debo de ex-
plicar a lo que me refiero al hablar de mecanismos de participación.
La participación efectivamente puede ser el instrumento destructi-
vo de la representación, así como de la tecnocracia, pero eso sucede
sólo mediante la conceptualización extrema de dicha participación. El
Estado de derecho se articula fundamentalmente en la libertad del in-
dividuo. Es esa libertad la que da vida al funcionamiento de la
“ mano invisible” en el mercado, así como también a los mecanismos
de funcionamiento político. Todo el mundo sabe los problemas a los
que uno se enfrentaría al tratar de defender el principio de la sobe-
ranía popular. Sin embargo, el funcionamiento de las estructuras esta-
tales liberales está basado en la existencia y articulación de libertades
básicas, que como ya afirmamos, en teoría están protegidas por el
propio orden jurídico. Es ahí donde se da lo que yo he llamado la
primera esfera de participación política, en el ejercicio directo y
puro de los derechos del ciudadano, es decir, de los derechos po-
líticos.
No hay tiempo para profundizar, pero no sobra decir que el ejer-
cicio de dichos derechos en un Estado como el mexicano, aún está
en condiciones precarias, ya que como bien expone en un magnífico
trabajo Héctor Fix Fierro, colega de este Instituto, los mecanismos de
protección de dichos derechos, aun cuando reconocidos, no han sido

desarrollados cabalmente.
El doctor De Vega tiene mucha razón cuando sostiene que los me-
canismos de participación pueden acarrear numerosos riesgos, como
los señalados hace algunos años por Carl Schmitt, pero de igual ma-
nera se han presentado problemas serios en los sistemas de repre-
sentación política, como los apuntados por el mismo. El esquema
constitucional democrático, finalmente, establece tanto un mecanis-
mo como el otro, no como complementos, sino como principios le-
gitimadores.
COMENTARIO DE AMADOR RODRÍGUEZ LOZANO
SUMARIO: I. Los límites de la política bajo la forma estatal mo-

derna. II. Los nuevos retos de la representación política. III. Las
prespectivas de la representación política.
La trayectoria de la representación se encuentra cruzada por críticas

acerbas, apasionadas defensas y realidades histórico-sociales que ex-
plican su importancia en el desarrollo histórico de los Estados con-
temporáneos.
La discusión sobre la representación política es a la vez de fun-
damentación jurídica, de constatación sociológica y politológica, al
mismo tiempo que de diseño institucional y constitucional. El trata-
miento especializado de estos problemas demanda dosis significativas
de capacidad argumental, de disposición científica y de imaginación his-
tórica. Me congratulo de compartir esta mesa de reflexión y debate con
el profesor Pedro de Vega, quien ha dedicado su energía intelectual y
su entusiasmo a este tema. Por mi parte, voy a desarrollar un conjunto
de reflexiones en torno a la representación política en la actualidad, que
—así lo espero— contribuyan a los propósitos de este seminario.
Dividiré mi participación en tres grandes apartados. Primero, plan-
tearé algunas reflexiones sobre los problemas que enfrenta la activi-
dad política en este final de siglo, por los efectos que esta actividad
genera en el fenómeno representativo. Segundo, en el marco confe-
rido por lo anterior, el núcleo de esta reflexión se centrará en lo que
llamaré los nuevos retos de la representación política. Considero
que existe un campo muy importante de cuestiones que quedan co-
locadas como problemas teóricos y prácticos en la actualidad. Final-
mente, en tercer lugar, me parece que habrá elementos suficientes
para afrontar un análisis de perspectivas, que será menos que un ejer-
cicio de prospección histórica, pero más que una mera enunciación
de retos o de deseos.
I. LOS LÍMITES DE LA POLÍTICA

BAJO LA FORMA ESTATAL MODERNA
Hoy estamos lejos del optimismo y las ilusiones con las que sur-
gió el Estado moderno. En la visión de los modernos, el Estado era
57
58 AMADOR RODRÍGUEZ LOZANO
pensado como el ámbito no sólo de la libertad humana, sino más

aún, en el que se abría paso la racionalidad estatal, esto es, la con-
ducción de la vida pública alejada de caprichos y desvaríos de go-
bernantes y grupos privilegiados. Sus instrumentos eran, en esta visión,
la presencia permanente e inalterable de la ley y la representación
política de carácter democrático.
Desde esta perspectiva, se asumía a la representación política
como una institución de derecho público, lo que implicaba su sepa-
ración dicotómica con el privado. En efecto, la representación polí-
tica ocurre en el seno del Estado. Por el contrario, el ámbito de lo
privado ha estado referido históricamente a la búsqueda de los inte-
reses particulares de los integrantes de una comunidad. Lo privado
ha quedado referido al terreno de la familia y del mercado. Hoy en
día, la dicotomía de las sociedades modernas se expresa así: Estado
o mercado.
Los problemas de la racionalidad del Estado y de la dicotomía pú-
blico-privado constituyen dos tenazas, entre las cuales se encuentra
atrapada la representación política.
En la actualidad, en el seno de la gestión estatal, tienden a im-
ponerse los intereses privados, poniendo en entredicho la idea de la
dicotomía indicada arriba. Esta cuestión ha sido invocada correctamente
como síntoma de la crisis de la política y, por ende, de la repre-
sentación.
En una discusión sobre la crisis de las democracias, Bobbio apun-
taba, hace algunos años, tres problemas vigentes.1 En primer lugar,
el problema de la ingobernabilidad, producto de la proclividad de los
diversos grupos sociales a presentar en la esfera política del Estado
sus problemas grupales, generando una dinámica gubernamental cre-
ciente de atención de demandas, lo que termina por multiplicarlas. En
este esquema, el Estado y la representación política se vuelven ine-
ficaces y, en consecuencia, se debilitan. La ingobernabilidad en las
democracias modernas proviene de esta invasión multitudinaria de los
intereses privados en la esfera de lo público.2
1 Véase esta importante participación de Bobbio en Bobbio, Pontara y Veca, 1985.

2 Entender la crisis de la democracia como resultado de este problema de la ingobernabi-
lidad ha sido un tema recuperado vigorosamente por la postura neoconservadora. Para una pre-
sentación clara de este diagnóstico, véase Crozier, Huntington y Watanuki, 1975.
COMENTARIO 59
El segundo problema es “ la privatización de lo público” . En pa-

labras de Bobbio: “ [...] la relación de clientela, relación típicamente
privada, [...] ocupa en muchos casos el lugar de la relación pública
entre representante y representado” . Esta relación se considera como
“ una degeneración del Estado representativo: se disponen de los re-
cursos públicos, para fines privados; se consiguen mejor los objetivos
políticos a través de favores privados.
El tercer problema es la propensión de los actores políticos a realizar
diversas actividades sin ser observados por los ciudadanos. Aquí, lo
público se transforma en privado, en el sentido de que se vuelve
“ oculto” a la mirada “ indiscreta” de la ciudadanía.
Pues bien, estos tres problemas están poniendo en serias dificul-
tades la integridad misma de la actividad política actual. No sólo está
en la mira la representación política, sino todo lo que representa hoy
la vida política. ¿Es esto una exageración? Yo creo que no, pues la
preponderancia de los intereses privados en la esfera pública produce
un resquebrajamiento en la consistencia misma del orden político y,
en el caso de la representación, se desvanece su carácter público.
Hoy en día, la tensión entre lo público y lo privado puede visua-
lizarse como el síntoma predominante de la crisis de la política, a la
que se refiere Bobbio. La representación política, así como su carác-
ter exclusivamente público, se encuentran en medio del debate.
Mientras la concepción liberal de la política es la de un puente en-
tre el individuo y el Estado, las nuevas realidades presentan eviden-
cia de la precariedad de esta concepción. En primer lugar, se presu-
me que las instituciones liberal-democráticas cumplen dos papeles
fundamentales: articulan el conflicto admisible y establecen las vías
de su resolución. En las condiciones de las sociedades contemporá-
neas, el efecto de los tres problemas mencionados significa que las
organizaciones estatales reducen su capacidad en los dos papeles: ni
articulan todos los conflictos posibles ni garantizan todas sus reso-
luciones.
Lo anterior genera dos grupos de efectos: en primer lugar, se de-
sarrollan canales alternativos de conflicto y estos absorben las ener-
gías políticas de los ciudadanos. Así lo muestran las diversas movi-
lizaciones ciudadanas respecto a temas específicos, que no siempre
tienen cabida en las instituciones representativas.
Como respuesta a lo anterior, y éste es el segundo grupo de efec-

tos, los gobiernos tienden a responder a estos nuevos conflictos, so-
bre la base de criterios derivados de fuentes distintas del proceso de-
mocrático-representativo. Esto no significa que las instituciones
representativas de derecho público se hayan vuelto obsoletas pero sí,
que hay al menos un problema de insuficiencia en su funcionamiento.
En este proceso de negociación alternativo, altamente informal, par-
ticipan representantes de grupos estratégicos de los sectores público
y privado. Éste es el sistema que se ha dado en llamar neocorpora-
tivista.3
Por otra parte, las nuevas condiciones de especialización de las de-
mandas sociales postmaterialistas, a las que se refiere el profesor
alemán Öffe (la paz, la ecología, preferencias sexuales, etcétera) y
las negociaciones alternativas antes señaladas, plantean problemas real-
mente espinosos a los partidos y a los representantes. Pensemos en
una sociedad donde las preferencias no están claramente distribuidas
según la clase social. ¿Qué propuesta política deberá presentar un
partido? El carácter competitivo de la representación, conduce a los
actores políticos a especializarse cada vez más y, los partidos, en
contraste, con el fin de lograr el mayor número de votos, buscan pro-
gramas políticos que identifiquen al “ elector medio” .
La dificultad de la coherencia estriba en el riesgo de perder votos
por exceso de pragmatismo; su opuesto, es dejar escapar votos por po-
siciones demasiado apegadas a principios ideológicos. Los partidos y los
candidatos tendrán que conocer no sólo la distribución de preferen-
cias, sino su intensidad,4 de modo que se pueda saber de qué manera
se podrá armar una propuesta coherente que capte mayorías por temas.
Pero ante esta realidad sociológica, nos encontramos también con
otra realidad política: los partidos han desterrado en gran medida sus
posiciones radicales, para buscar desesperadamente “ el centro” . Esta
necesidad de ser aceptados por todos, los lleva a planteamientos cada
vez más generales, que chocan con las demandas de los nuevos gru-
pos sociales, que buscan compromisos más concretos y específicos.
3 Schmitter, Streeck, Lehmbruch, 1992.

4 Nótese que para este tipo de situación es irrelevante que el sistema electoral no contenga
una regla que permita votar la intensidad, aunque ello requeriría un análisis ligeramente dife-
rente. Lo que interesa aquí es el peso que tiene la intensidad de cada tema en la elección del
votante por un partido.
COMENTARIO 61
Como vemos, los límites de la política, en el mundo estatal mo-

derno, son escabrosos y nada fáciles de conciliar por la compleja red de
intereses en la que se generan.
II. LOS NUEVOS RETOS DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA
Las sociedades contemporáneas, dada su complejidad, presentan

una nueva articulación de racionalidad y legitimidad. ¿Qué implica-
ciones tiene ello para la institución representativa? Desarrollaré algu-
nas respuestas tentativas en este apartado.
1. Representación y complejidad
En nuestro tiempo, la complejidad en la vida política de los Es-

tados representativos tiene varios referentes. Uno de ellos se ubica en
la diferenciación de áreas de decisión en el seno de la vida estatal,
según sean tomadas por políticos o burócratas. La diferencia entre los
dos ámbitos se suele referir al intercambio público con el electorado;
así, los políticos interactúan con la ciudadanía, en un contexto com-
petitivo por obtener su apoyo, a diferencia de las burocracias, que
también intercambian, aunque no ni con el público, ni “ en público” .
También la complejidad de la vida estatal repercute en la institu-
ción de la representación política de manera diversa (hoy está abierta
la discusión acerca de que si las decisiones estatales son el producto
de la representación política). Aunque es cierto que la representación
se pensó, en los orígenes, como un dispositivo para generar decisio-
nes estatales, hoy nos acosan al menos dos dudas: 1) si todas las de-
cisiones se producen por medio de procedimientos representativos, y
2) si las decisiones tomadas por medio de la representación política
son decisiones genuinamente representativas.
La primera duda se relaciona con nuestra discusión sobre la com-
plejidad. Una gestión estatal como la que reclama nuestra moderna
sociedad de masas y ultraorganizada no puede descansar, exclusiva-
mente, en decisiones representativas. La especialización y el creci-
miento, en ocasiones desproporcionado, de los aparatos administrati-
vos nos descubre que los órganos de representación, los congresos,
se encargan de producir una “ franja” de decisiones estatales que no
cubren el total de la gestión pública. El que nos hayamos acostum-

brado a convivir con este tipo de situación no debería hacernos ol-
vidar su importancia.
La complejidad del Estado contemporáneo le plantea una dificultad
especial a la representación: la tensión que existe entre la responsa-
bilidad, derivada de las elecciones, y la que proviene de la eficacia
administrativa. Cada vez más, la responsabilidad, entendida como
“ hacerse responsable mediante un desempeño eficiente” , cobra más
importancia, de ahí se sigue que la responsabilidad derivada electo-
ralmente tenga que ceder al impulso de la eficacia.
La segunda duda también se relaciona con la moderna compleji-
dad. Debido a la intervención de los partidos políticos en el hecho
representativo, no está del todo claro si las decisiones son efectiva-
mente representativas de las preferencias ciudadanas o de las dirigen-
cias de los partidos. Aun cuando no necesariamente exista un decla-
rado divorcio entre preferencias ciudadanas y decisiones estatales, es
claro que el papel decisional de la representación política no ocupa
el lugar privilegiado que se le había asignado. ¿Por qué sucede este
fenómeno?
En su forma —por decirlo así— “ natural” , las preferencias ciuda-
danas, es decir, el conjunto de temas, problemas, urgencias, priori-
dades que las personas consideran, esto es, lo que podemos también
llamar la “ agenda social” , son más bien centrífugas y caóticas. La
agenda social es voluble, errática, incoherente; sobre todo, es incapaz
de ser adecuadamente colocada y organizada en un planteamiento sis-
temático. En términos prácticos y funcionales, dotar de coherencia y
sistematicidad a tales preferencias, asunto especialmente relevante en
una democracia, requiere de un trabajo específico y profesional. Re-
quiere, pues, de partidos políticos.
Sin embargo, en el proceso normal de comunicación entre la agen-
da social y la agenda política o gubernamental existen desviaciones
inevitables, generadas por la necesaria interpretación subjetiva en
todo mensaje. Aun y cuando las elites políticas de los partidos tu-
vieran la firme pretensión de llevar ante la autoridad política las de-
mandas ciudadanas con toda exactitud, el problema de la interpreta-
ción persistiría, por lo cual, necesariamente la agenda de los partidos
y la agenda de gobierno difiere de la agenda social, independientemen-
COMENTARIO 63
te de que los partidos políticos y el gobierno tienen sus propios te-

mas e intereses políticos.
En este orden de ideas, hemos de preguntarnos si la representación
política, en las condiciones de la complejidad de la época, ha limi-
tado su papel en la producción de decisiones estatales. ¿Cuál es el
sentido de su existencia? ¿Debemos seguir considerando a esta ins-
titución como una pieza clave dentro del entramado del Estado con-
temporáneo de modernidad política, o nos acercamos a la hora de
pensar en un sustituto?
Yo creo que esto no es así, porque si su papel en la toma de de-
cisiones ha disminuido notablemente, podemos de todos modos acce-
der a los estados de las preferencias ciudadanas, por medio de los
procedimientos electorales, que nos arrojan un “ mapa” , indiscutible-
mente aproximado, de las preferencias ciudadanas ante ciertos temas.
Por ello, no me parece arriesgado afirmar que los sistemas repre-
sentativos contemporáneos cumplen este papel. Sin embargo, queda
en pie la duda de si su cumplimiento resulta relevante para el de-
sempeño global del Estado.
Por ello, debemos ahora insistir en la capacidad de los sistemas
representativos para controlar las acciones de la autoridad. En este
punto es donde cobra toda su fuerza la institución electoral. Creemos,
con Sartori (1992), que la representación política en la actualidad
está exigida a tener un fundamento electoral, porque ello es lo único
que convierte a la representación en un sistema dotado de compor-
tamientos responsables.
La responsabilidad que se genera por el procedimiento electoral,
del cual emanan los representantes, es el componente que por exce-
lencia facilita el control de los poderes públicos. Nuestra época ha
venido mostrando que si la representación política tiene algún sen-
tido, éste es el de controlar y poner límites al poder estatal y, las
elecciones, a su vez, sirven para colocar a los representantes en un
contexto en el que no puedan comportarse sin responsabilidad, a ries-
go de poner en entredicho su carrera política.
Esta visión descarnada de la representación política tiene enormes re-
percusiones. Nos interesa concentrarnos en un punto, quizá el más evi-
dente: si esto es así, ¿en dónde queda entonces la representación po-
lítica en tanto dispositivo de legitimación del orden político existente?
2. Representación: la tensión entre racionalidad y legitimidad

La legitimación de los Estados modernos no consiste en que la
gente crea que está representada ni tiene que incluir esa idea. Si los
sistemas representativos aspiran a ser legítimos, ello se debe, cada
vez más, a que la sociedad los perciba como eficaces; es decir, como
sistemas competentes para enfrentar los retos de nuestro tiempo.
El tema de la legitimidad y la eficiencia estatal es fundamental en
nuestro tiempo.5 Para nuestros intereses, resulta pertinente su cone-
xión con el tema de la representación, y ello ha sido planteado re-
cientemente por Sartori (1992). Este autor establece la diferencia en-
tre “ responsabilidad como dar cuentas” y “ responsabilidad como
desempeño competente” . El punto interesante es que la primera mo-
dalidad es fuente importante de legitimidad; y la segunda, fuente de
eficiencia y racionalidad.
Todos los sistemas representativos intentan combinar estas dos di-
mensiones. Pero, señala Sartori, tarde o temprano se debe enfrentar
un dilema fundamental: a qué se debe dar prioridad.
La responsabilidad como dar cuentas empuja a una representación
sintonizada con la ciudadanía; la responsabilidad como desempeño
competente empuja, por su parte, a una representación del interés pú-
blico técnicamente esclarecido. Se trata de una tensión que reprodu-
ce, en el plano de la representación política, un rasgo de la vida es-
tatal moderna: racionalidad o legitimidad; éstas no siempre van
juntas y eso produce colisiones profundas en los procesos de la po-
lítica moderna.
Esta tensión alimenta las más diversas estrategias de los partidos
y de los actores políticos, con el fin de reconciliar los dos aspectos.
Las estrategias comunicativas poseen, en este contexto, una importan-
cia especial. Los programas de los partidos deberán tender inevita-
blemente a combinar la invocación del “ interés público” , para en-
frentar la demanda de racionalidad y se idearán sistemas de
comunicación social que resalten la sensibilidad de los representantes
y los partidos, para enfrentar la exigencia de la responsabilidad como
dar cuentas.
5 El tema ha sido tratado desde diversos enfoques, entre los que cabe señalar Lipset (1981),
Öffe (1990), Habermas (1974), Huntington (1992), entre otros.
COMENTARIO 65
Si el problema de la legitimidad es una parte esencial de la com-

plejidad moderna, el de la eficiencia le va a la par. Si el fenómeno
de la representación se encuentra sitiado ante los imperativos moder-
nos de legitimidad, no pasa otra cosa con el imperativo de eficiencia,
a la que quisiera llamar de aquí en adelante de racionalidad.
La racionalidad es el imperativo al que están exigidas todas las or-
ganizaciones estatales contemporáneas. Dotar de racionalidad a la
gestión de la vida pública no es un asunto sobre el cual se pueda
discutir si se hace o no: simplemente se tiene que conseguir. Todas
las sociedades enfrentan esta exigencia, y se puede argumentar que las
diferencias entre las sociedades se irá estableciendo, entre otras co-
sas, por la manera como enfrenten su imperativo de racionalidad.
III. LAS PERSPECTIVAS DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA
La representación se ha convertido claramente en un asunto de res-

ponsabilidad, como lo hemos sostenido arriba. En el marco del de-
sencanto producido por las realidades políticas contemporáneas, mu-
chas cuestiones se juegan en el ámbito de la opinión pública. Si algo
puede considerarse característico de nuestro tiempo, es el carácter
“ global” que han adquirido las comunicaciones. Al influjo de esta
realidad no ha escapado, como cabía esperarlo, el fenómeno repre-
sentativo. Así, si la representación es de un tamaño inmanejable, si
la complejidad estatal, dentro de la que se ubica, es reciente, y si la
opinión pública tiene el peso que hoy universalmente se le reconoce,
es pertinente preguntar por el papel de la opinión pública en los pro-
cesos de la representación política contemporánea.
Muchas cosas se juegan en el marco de la opinión pública. Si un
representante ha de obtener el apoyo del electorado, tendrá que pre-
sentarse ante la opinión pública, polemizar con otras propuestas, cap-
tar, en fin, las preferencias del votante promedio. Si una propuesta
específica ha de gozar de aceptación entre la ciudadanía, tendrá que
difundirse, discutirse y sopesarse en los medios de comunicación. La
publicitación de los candidatos a la representación política marcha en
paralelo con las formas de la política contemporánea.
La opinión pública, a través de los medios, coloca a la actividad
política de nuestro tiempo en el centro de un dilema: ¿qué se debe
difundir?, ¿profundidad en el análisis de las propuestas o la imagen

de sensibilidad y carisma que cada vez se vuelven más indispensa-
bles? Éste no es un asunto que pueda ser eludido. La profundidad en
el análisis está claramente relacionada con lo que antes hemos lla-
mado responsabilidad como competencia; la búsqueda de imagen, por
su parte, con la responsabilidad como sensibilidad.
Los medios electrónicos, de manera evidente, son incompatibles
con las estrategias de profundidad en el análisis y el debate; los me-
dios impresos resultan cada vez menos apropiados para destacar las
aptitudes personales del político. El consumidor de información de
nuestra era electrónica es, cada vez más, un consumidor de imágenes vi-
suales; ello apura la lucha por captar más público de acuerdo con el cri-
terio de las aptitudes personales y el carisma individual, pero pone en
aprietos la exigencia de racionalidad y de responsabilidad competente.
En fin, parecería que una de las perspectivas de la representación
política es que los representantes se apoyen, cada vez más, en las ap-
titudes que reclaman los medios electrónicos y profundicen más en
los espacios de la opinión pública, que están reservados para segmen-
tos del público interesados en temas específicos.
La ingobernabilidad, la “ privatización de lo público” , la tendencia
a la ocultación de las actividades gubernamentales, el consenso ideo-
lógico de las políticas y la pragmatización de las posturas partidistas
para incrementar el número de sus adeptos, la tensión entre la legi-
timidad y la racionalidad, las distorsiones entre agenda social y agen-
da política, así como la complejidad de la vida estatal contemporánea
muestran un panorama poco animado para el desarrollo ulterior de la
institución de la representación política. Paradójicamente, la identifi-
cación de sus principales obstáculos nos permiten realizar una pers-
pectiva analítica para su adecuación y mejoramiento.
Nuestra época está signada por la pregunta acerca de la repre-
sentatividad. No hay política sin representación. Y, sin embargo, la
representación política hoy se encuentra cuestionada universalmente.
Existe la demanda de la racionalidad, de la legitimidad, de la sen-
sibilidad y, sobre todo, de una oxigenación completa de nuestras for-
mas de conformar la vida pública.
Nuestra reflexión en la actualidad está concernida a los problemas
que he reseñado, aunque no sólo a ellos. Esa historia particular, es-
COMENTARIO 67
pecializada, de la representación política, en tanto idea y en tanto

práctica, hoy se entreteje con una historia de la que estamos presen-
ciando apenas sus inicios: la historia de la transformación de la po-
lítica.
BIBLIOGRAFÍA
BOBBIO, N., PONTARA, G. y VECA, S., Crisis de la democracia, Bar-

celona, Ariel, 1985.
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Nueva York, University Press, 1975.
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bio, Buenos Aires, Paidós, 1992.
LIPSET, Seymour M., El hombre político. Las bases sociales de la
política, México, Tecnos, 1987.
ÖFFE, Claus, Contradicciones en el Etado de bienestar, Madrid,
Alianza Editorial, 1990.
SARTORI, Giovanni, Elementos de teoría política, Madrid, Alianza
Editorial, 1992,
SCHMITTER, Philippe, STREECK, Wolfgang, LEHMBRUCH, Gerhard
(coords.), Neocorporativismo. Más allá del Estado y del mercado,
México, Alianza Editorial Mexicana, 1992, 2 vols.
SISTEMAS ELECTORALES Y REFORMA ELECTORAL.
UNA INTRODUCCIÓN
Dieter NOHLEN
SUMARIO. I . Concepto, elementos y tipología de los sistemas

electorales. II. Acerca de la valoración de los sistemas electo-
rales. III. Sistemas electorales y su contexto. Bibliografía.
Mediante el siguiente estudio se quiere introducir en el campo espe-

cíficamente politológico de los sistemas electorales y de las opciones
que se ofrecen respecto a su reforma. Esto significa que se intentará
abarcar toda la gama de cuestiones vinculadas con los distintos en-
foques normativos y empíricos, teórico-analíticos e histórico-contex-
tuales, concepcionales y prácticos (o de ingeniería política), etcétera.
Al mismo tiempo, se buscará transmitir de manera compacta el es-
tado actual de conocimientos, tal y como se le presenta al especia-
lista en la materia. Ante los candentes debates sobre el tema de la
reforma electoral en un gran número de países, el carácter instructivo
y la renuncia a confrontaciones científicas se corresponden con un
objetivo adicional de esta introducción, cual es el satisfacer la de-
manda respectiva de una amplio público en la ciencia y en la política.
I. CONCEPTO, ELEMENTOS Y TIPOLOGÍA

DE LOS SISTEMAS ELECTORALES
1. Concepto e importancia de los sistemas electorales
En términos generales, los sistemas electorales pueden conceptua-

lizarse en un sentido restringido y en un sentido amplio. En el debate
69
70 DIETER NOHLEN
político sobre sistemas electorales —especialmente en aquellos países

que no cuentan con una gran experiencia electoral— se tiende a ex-
pander el concepto en extremo, hasta abarcar todo lo relacionado con
el proceso electoral, partiendo del derecho de sufragio, pasando por
la administración electoral hasta llegar al contencioso electoral. Por ra-
zones analíticas, aquí se prefiere, sin embargo, una definición restrin-
gida. Según esta definición restringida, los sistemas electorales deter-
minan las reglas a través de las cuales los electores pueden expresar
sus preferencias políticas y a través de las cuales es posible convertir
votos en escaños parlamentarios (en caso de elecciones parlamenta-
rias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones de presidente,
gobernador, alcalde, etcétera). Este concepto restringido se presenta
como más ventajoso tanto en lo que se refiere al estudio de las con-
secuencias políticas de los sistemas electorales como también en
cuanto al debate político en torno a la introducción o la reforma de
sistemas electorales.
La importancia del sistema electoral para el desarrollo del sistema
político, en general y del sistema de partidos, en particular es un tema
sobre el cual discrepan tanto los politólogos como los políticos. Co-
existen enfrentadas posiciones totalmente contrarias: mientras por un
lado se asocia el destino de la democracia con la cuestión del sistema
electoral, por el otro se le atribuye al sistema electoral una impor-
tancia política solamente menor, incluso casi despreciable. Ambas
posiciones son insostenibles: la primera desconoce que los desarro-
llos políticos por lo general no pueden explicarse de forma monoca-
sual, sino que están determinados por varios factores de distinta pro-
cedencia. Asimismo, en contra de la segunda posición pueden traerse
a colación un gran número de pruebas empíricas: los sistemas elec-
torales tienen por cierto consecuencias sobre el comportamiento electo-
ral y los resultados electorales, influyen sobre la conformación del
sistema de partidos y así sobre la distribución del poder en un país,
y pueden tener también gran importancia para la estabilidad política.
Tomando en cuenta las acertadas afirmaciones de prominentes po-
litólogos expertos en sistemas electorales no hay duda acerca del papel
fundamental desempeñado por los sistemas electorales. De acuerdo a
Giovanni Sartori (1994: IX), el sistema electoral es “ a most essential
part of the working of political systems. Not only are electoral
SISTEMAS ELECTORALES Y REFORMA ELECTORAL 71
systems the most manipulative instrument of politics; they also shape

the party system and affect the spectrum of representation”. Arend
Lijphart (1994: 1) va incluso más lejos al sostener que “the electoral
system is the most fundamental element of representative demo-
cracy”.
Por el contrario, en las jóvenes democracias que luchan por su
consolidación o mantenimiento suele prevalecer la opinión entre los
interesados por cuestiones políticas de que los asuntos relativos a
los sistemas electorales no son importantes. La calidad democrática
del sistema político vigente dependería en mucha mayor medida de
otras condiciones y factores, como por ejemplo del nivel de desarro-
llo y de la estructura de la sociedad, de los clivajes sociales, de la
cultura política, de las relaciones de poder sociopolíticas, de los par-
tidos y su constitución interna, de las falencias del proceso electoral
(por ejemplo, corrupción electoral) y de prácticas corruptas, que pe-
netran todo el proceso político. Frente a tales argumentos, se sostiene
a menudo que sería más importante ocuparse de aquellos problemas
que pervierten la democracia, dado además que una reforma del sis-
tema electoral no cambiaría nada respecto a los fenómenos políticos
criticados.
En efecto, problemas básicos del desarrollo y la estructura social, la
cultura política, las relaciones de poder existentes en una sociedad, el
patrón de comportamiento de las elites políticas, etcétera, relativizan
el peso del factor sistema electoral. Esto ya se evidencia claramente
en el campo puramente político-institucional: si no se garantizan elec-
ciones honestas, si los resultados electorales son susceptibles de fal-
seamiento, el sistema electoral queda reducido a un papel insignifi-
cante. Su relevancia se ve asimismo severamente coartada si grupos
sociales poderosos determinan en última instancia quién gana las
elecciones, si el capital y la corrupción determinan el comportamien-
to político de los representantes del pueblo, etcétera.
En términos muy generales puede no obstante decirse que con el
desarrollo de la democracia en el sentido del Estado de derecho y de
la participación efectiva de los ciudadanos crece la importancia del
sistema electoral para la democracia. Y los mismos sistemas electo-
rales pueden brindar una contribución importante para este desarrollo.
Así lo sostiene el enfoque institucionalista del cambio político, base
72 DIETER NOHLEN
de una consultoría política prudente. Por el contrario, una posición

maximilista que afirme que todo depende de los sistemas electorales
o que con una reforma del sistema electoral se puede cambiar todo
y para bien, es muy poco creíble, obstaculizando incluso la tarea de
una ingeniería política efectiva; conlleva el peligro de ignorar las po-
sibilidades que ofrecen las reformas de los sistemas electorales (aun
cuando sean limitadas) en el sentido, por ejemplo, de aumentar la le-
gitimidad y eficiencia del sistema político o de fortalecer la gober-
nabilidad de un país.
2. Los dos principios de representación: la representación

por mayoría y la representación proporcional
La primera distinción básica entre sistemas electorales se deriva

del principio de representación. Éste expresa una determinada com-
prensión social y/o funcional de la representación política, la cual en
algunos países tiene una tradición histórica y que con frecuencia se
encuentra plasmada en el texto constitucional.
Existen dos principios de representación política, que a su vez evi-
dencian objetivos propios. En el caso del principio de representación
por mayoría, el objetivo consiste en producir el gobierno de un par-
tido o de una coalición de partidos basado en una mayoría parlamen-
taria; en el caso de la representación proporcional, se trata por el
contrario de reproducir lo más fielmente posible en el Parlamento las
fuerzas sociales y los grupos políticos existentes en la población.
Ambos principios de representación están enfrentados antitéticamente
—y por cierto en un sentido histórico-ideológico, político y sistemá-
tico—:
Histórico-ideológico: porque el gran debate teórico sobre la repre-

sentación desde mediados del siglo diecinueve, como por ejemplo
en Inglaterra entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, se orienta en
la alternativa representación por mayoría vs. representación propor-
cional;
Político: porque la lucha por la representación política de los tra-
bajadores, de las minorías y de los pequeños partidos estuvo aso-
ciada en muchas ocasiones con la demanda de representación pro-
porcional y contra la representación por mayoría vigente; esta
lucha llegó a su fin en un gran número de países tan sólo con la

introducción de un sistema de representación proporcional;
Sistemático: porque la mejor forma de clasificar a los sistemas
electorales es a través de los principios de representación; la repre-
sentación por mayoría y la representación proporcional constituyen
las clases básicas en la tipología de los sistemas electorales.
Sin embargo, dado que en el nivel de los sistemas electorales con-

cretos predominan las combinaciones, cuyos efectos ya no apuntan
tan claramente en una dirección, como en el caso de los clásicos sis-
temas electorales mayoritarios y proporcionales, hoy día ya no pode-
mos imaginar una clasificación de los sistemas electorales en térmi-
nos excluyentes como una cuestión de todo o nada, sino por el
contrario en términos excluyentes como una cuestión gradual. Para
expresar esta idea, en la teoría de los sistemas electorales suele ha-
blarse de un continuum, cuyos extremos serían, por un lado, la repre-
sentación proporcional (pura) y, por el otro, la representación mayo-
ritaria (relativa). Los sistemas electorales mayoritarios son así
aquellos sistemas que en su efecto conjunto se aproximan más al
polo de la representación por mayoría, mientras los sistemas propor-
cionales se ubican más cerca del polo de la representación proporcional.
Los sistemas electorales combinados, i.e. aquellos sistemas electora-
les en los que se mezclan los elementos mayoritarios y proporcio-
nales, han dificultado ciertamente la clasificación de los sistemas
electorales concretos en términos de representación por mayoría o
representación proporcional, pero de ninguna manera la han tornado
obsoleta. Pues en lo que concierne a la solución de las cuestiones bá-
sicas de la representación política, como por ejemplo la repre-
sentación de minorías o la formación de mayorías para gobiernos es-
tables, etcétera. Los principios de representación son y seguirán
siendo los parámetros básicos de orientación en el debate político y
científico.
Así, todos los sistemas electorales, pese a sus diferencias particu-
lares, pueden ser ordenados con base en uno de los principios de
representación básicos. Por lo tanto, en el nivel de los principios de re-
presentación no existen los “ sistemas mixtos” . Aun cuando los sis-
temas electorales combinen elementos técnicos que normalmente se
74 DIETER NOHLEN
encuentran en sistemas mayoritarios (por ejemplo, circunscripciones

uninominales, candidaturas uninominales, regla o fórmula de decisión
mayoritaria) con elementos técnicos que suelen hallarse en sistemas
proporcionales (circunscripciones plurinominales, candidaturas por
lista, regla o fórmula de decisión proporcional), el sistema electoral
en su conjunto sólo puede asignarse a uno de los principios de repre-
sentación: la representación por mayoría o la representación propor-
cional. Por supuesto, para la clasificación se precisa contar con su-
ficientes conocimientos sobre los efectos políticos de los elementos
particulares de los sistemas electorales y su efecto conjunto (vid. in-
fra, inciso 3).
Empíricamente, el efecto definitorio de ambos sistemas de repre-
sentación —en un caso, la formación de una mayoría para un partido
o coalición de partidos; en el otro, la representación más exacta po-
sible de todas las fuerzas sociales y políticas— puede desprenderse
fundamentalmente de la relación entre votos y escaños. Cuando se
emplea un sistema de representación por mayoría, la desproporción
entre votos y escaños de los respectivos partidos es típicamente alta.
Por el contrario, cuando se utiliza un sistema de representación pro-
porcional, el efecto desproporcional es típicamente reducido y, con-
secuentemente, partidos relativamente pequeños pueden obtener esca-
ños parlamentarios. Normalmente, el efecto definitorio de ambos
sistemas es lo que conduce a un grupo de científicos y políticos a
preferir o postular la representación por mayoría y a otro grupo, la
representación proporcional como el sistema de representación ideal.
Partiendo de las consecuencias directas de los distintos sistemas
electorales sobre la relación entre votos y escaños, en el debate se
sostiene una serie de supuestos sobre los efectos políticos de la repre-
sentación por mayoría y de la representación proporcional —que son
evaluados como positivos correspondientemente por los respectivos
bandos— supuestos que tocan los temas de la formación de la vo-
luntad política, la estructura de la competencia partidaria, el sistema
de partidos y/o el sistema político en general.
En principio, no se puede decir nada en contra de esta evaluación
divergente, ya que varían los parámetros según los cuales se juzga
a los sistemas electorales. Desde un punto de vista teórico, los pa-
rámetros más importantes tienen su fundamento en posiciones diver-
gentes en la teoría de la democracia; desde un punto de vista prác-

tico, los criterios de primer orden son las condiciones sociales y po-
líticas de países individuales o de grupos de países.
A la representación por mayoría se le atribuyen las siguientes ven-
tajas:
– Prevención de la fragmentación partidaria. Las oportunidades de

obtener escaños parlamentarios para los partidos pequeños son
reducidas;
– Fomento de la concentración partidaria en el sentido de la for-
mación de un sistema bipartidario;
– Fomento de gobiernos estables bajo la forma de mayorías de
gobierno unipartidarias;
– Fomento de la moderación política, puesto que los partidos po-
líticos más grandes luchan por el electorado moderado del cen-
tro y tienen que tomar la responsabilidad política en el caso de
una victoria electoral. Así, los partidos tienen que dirigir su pro-
grama al electorado moderado y limitarlo a lo realizable;
– Fomento de la alternancia en el ejercicio del poder, ya que va-
riaciones pequeñas en las relaciones de fuerza de los partidos en
términos de votos pueden resultar en grandes variaciones en tér-
minos de escaños;
– Facultamiento de una decisión directa del gobierno a través de
los votantes y no a través de los partidos mediante negociacio-
nes de coalición poselectorales.
Contrariamente, a la representación proporcional se le atribuyen

las siguientes ventajas:
– Representación lo más fiel posible de todas las opiniones e in-

tereses en el parlamento en relación a su fuerza en el electorado;
– Impedimento de mayorías políticas excesivamente artificiales
que no reflejan una mayoría real en el electorado y que sólo re-
sultan de inmiscusiones institucionales en el proceso de forma-
ción de la voluntad política;
– Fomento de mayorías acordadas a través de negociaciones y
compromisos, en las que participan distintas fuerzas sociales
y grupos étnicos/religiosos;
76 DIETER NOHLEN
– Impedimento de oscilaciones políticas extremas que tienen me-

nos que ver con variaciones fundamentales en las actitudes po-
líticas del electorado que con el “ efecto distorsionante” del sis-
tema electoral;
– Consideración de evoluciones sociales y del surgimiento de nue-
vas corrientes políticas en la conversión de votos en escaños;
– Impedimento de la formación de un cartel de los partidos es-
tablecidos o de los así llamados sistemas de partido dominante,
en los que un partido debe su posición dominante esencialmente
al sistema electoral, dificultando o incluso impidiendo una alter-
nancia democrática en el poder.
Tales supuestos teóricos sobre los efectos de los sistemas electo-

rales suelen jugar un gran papel en los debates sobre la materia. Sin
embargo, empíricamente estos son sólo ciertos bajo determinadas
condiciones sociales y políticas. De este modo, se pueden citar cier-
tamente muchas pruebas históricas que muestren que la repre-
sentación por mayoría y la representación proporcional manifiestan
tendencialmente los efectos que les fueron atribuidos arriba, pero
también abundan los ejemplos históricos opuestos. La representación
por mayoría también puede conducir a sistemas pluripartidistas y a
la inestabilidad política, y la representación proporcional a la concen-
tración partidaria y a la estabilidad política. Ésto no desautoriza to-
talmente a los supuestos citados arriba, pero muestra con claridad
que los efectos políticos de la representación por mayoría y de la
representación proporcional dependen en gran medida de las condi-
ciones sociales y políticas del país en cuestión, o de su correspon-
diente estructura sociopolítica. A esto se le suma el hecho de que, de
acuerdo a la combinación de los distintos elementos técnicos, los dis-
tintos efectos políticos. Por consiguiente, la determinación (y evalua-
ción) de las consecuencias políticas de los sistemas electorales no
debe realizarse únicamente en el nivel general de los principios de
representación. En resumen, existen dos instancias que restringen la
correspondencia de los supuestos teóricos con los efectos reales de
los sistemas electorales individuales y los diferentes tipos de sistemas
electorales y, por otro lado, el contexto social y político en el que
estos operan.
3. La estructura y los elementos particulares de los sistemas

electorales y sus consecuencias
Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componen

de diferentes elementos técnicos que pueden agruparse en cuatro
áreas: la distribución de las circunscripciones electorales, la forma de
la candidatura y la votación, y la transformación de votos en escaños.
Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos
muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado
de una elección. Los efectos políticos de un sistema electoral en su
conjunto dependen de la combinación de los distintos elementos par-
ticulares, los cuales pueden ser reforzados, eliminados o neutralizados
a través de su combinación. A continuación, nos ocuparemos de los
efectos de los elementos particulares siempre bajo las condiciones de
la cláusula ceteris paribus.
A. La distribución de las circunscripciones electorales
La distribución de las circunscripciones electorales se refiere al

proceso de determinación del número y tamaño de las circunscripcio-
nes electorales. El tamaño de la circunscripción electoral no alude
por lo tanto a su extensión territorial, sino al número de escaños que
se adjudican en la circunscripción. La distinción básica radica aquí
entre las circunscripciones uninominales (single-member districts) y
las plurinominales (multi-member district). Las últimas pueden dife-
renciarse a su vez en circunscripciones plurinominales pequeñas (de
dos a cinco escaños), medianas (de seis a diez) y grandes (por arriba
de diez).
El tamaño de la circunscripción es de gran importancia para los
efectos del sistema electoral; primero, para la relación entre votos y
escaños y, segundo, para las oportunidades electorales de los partidos
políticos. Si se observa el tamaño de las circunscripciones en sí, es
válida la siguiente regla (utilizando la regla de decisión proporcio-
nal): cuanto más pequeña la circunscripción electoral, menor el efecto
proporcional del sistema electoral y generalmente también las opor-
tunidades de que partidos pequeños accedan al Parlamento. Esta regla
78 DIETER NOHLEN
se apoya exclusivamente en la matemática: el porcentaje de votos

que necesita un partido para obtener un escaño es matemáticamente
tanto mayor, cuanto menor sea el número de escaños que se adju-
diquen en la circunscripción. Esta simple regla tiene empero una gran
importancia política. Mediante el tamaño de la circunscripción puede
ejercerse influencia sobre la representación política, la estructura del
sistema de partidos y las relaciones de poder. Por este motivo, la dis-
tribución de las circunscripciones electorales suele ser el origen de
debates políticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterar
las oportunidades electorales de los candidatos a través de la delimi-
tación de las circunscripciones de acuerdo a criterios políticos, de-
muestra que la distribución de las circunscripciones puede ser objeto
de manipulaciones.
Además, el tamaño de las circunscripciones influye también la re-
lación entre elector y elegido. Se puede suponer que en una circuns-
cripción uninominal es más factible la información de una relación
entre elector y candidato o diputado basada en el conocimiento del
candidato, la confianza y la responsabilidad que en una circunscrip-
ción plurinominal. Mientras en las circunscripciones plurinominales
el elector otorga su voto por lo general a una lista de partido, en las
circunscripciones uninominales elige entre candidatos individuales
(que normalmente representan a la lista de un determinado partido).
Sin embargo, se pasa a menudo por alto que también en circunscrip-
ciones plurinominales existe la posibilidad de instrumentar formas de
candidatura y votación que le permiten al votante hacer una selección
precisa en términos personales.
B. Formas de candidatura y de votación
En el caso de la candidatura, la distinción básica es entre la can-

didatura individual y la lista. Respecto a la lista se pueden diferen-
ciar tres formas distintas: a) la lista bloqueada le permite al votante
dar su voto a una lista en bloque. El elector tiene que ceñirse al or-
den de aparición de los candidatos en la lista —tal y como fue dis-
puesto por los gremios partidarios—; no puede alterarlo; b) la lista
cerrada y no bloqueada le brinda al elector la oportunidad de alterar
la disposición de los candidatos en la lista del partido, dejando en
sus manos la decisión de quién debe representar al partido. Los gre-
mios partidarios sólo preestructuran dicha decisión; c) la lista abierta

(es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofrece al elector la oportu-
nidad de ir más allá de los límites partidarios y elegir candidatos de
listas diferentes, conformando así su propia lista. Las listas de los
partidos sólo constituyen aquí una propuesta.
La forma de votación está relacionada estrechamente con la forma
de la candidatura. Consecuentemente, la distinción básica consiste en
el voto por un candidato individual y el voto por una lista de partido.
En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone úni-
camente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto.
En el caso de las otras formas de listas, el elector tiene varios votos
mediante los cuales expresa sus preferencias por un candidato: en el
caso de la lista cerrada y no bloqueada, tiene por lo menos dos votos
(uno para la lista y otro para el candidato) o tantos votos como di-
putados a elegir en la circunscripción. En algunos casos, puede dar
incluso varios votos a un mismo candidato (acumulación). En el caso
de la lista abierta puede confeccionar “ su” propia lista a partir de
las propuestas de los partidos (panachage). Formas especiales de vo-
tación son la votación limitada a un número variable de votos, en
donde el elector tiene menos votos que los cargos que se eligen en la
circunscripción, así como la votación alternativa en la cual el elector
puede manifestar segundas, cuartas y sucesivas preferencias.
Las formas de candidatura y de votación tienen una gran impor-
tancia, especialmente en tres sentidos:
a) Para la relación entre elector y candidato/diputado. Es obvio
que en el caso de candidaturas individuales la persona juega un papel
importante, aun cuando en sistemas de partidos bien estructurados el
candidato sea mucho menos determinante que el partido al que repre-
senta en el voto. Pero desde que esta relación ganara importancia en
las concepciones de la representación política (como consecuencia de la
crítica a las anónimas listas cerradas y bloqueadas en sistemas elec-
torales proporcionales), se han tornado más atractivos los sistemas
electorales en los que la candidatura individual se combina con la
representación proporcional como principio de representación. Así,
la circunscripción uninominal se introdujo en sistemas de repre-
sentación proporcional, eliminando el efecto que ésta tiene en los sis-
temas electorales mayoritarios, i.e. producir una desproporción entre
80 DIETER NOHLEN
votos y escaños a favor del partido más fuerte. Sólo permanece el

efecto de una relación estrecha entre electores y elegidos;
b) Para la relación entre los candidatos/diputados y su respectivo
partido. Las distintas formas de candidatura y votación le permiten
al elector ejercer una mayor o menor influencia sobre la selección de
candidatos dentro del partido. Las candidaturas individuales fomentan
en cierta forma la independencia del candidato frente al partido. En
el caso de las listas de partidos, según sea su forma, puede fortale-
cerse (lista cerrada y bloqueada) o debilitarse (lista cerrada y no blo-
queada, lista abierta) la dependencia del candidato frente a su par-
tido. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato está
atado a la nominación del partido; pero no así en el caso de las listas
cerradas y no bloqueadas y de las listas abiertas, como hemos apun-
tado anteriormente;
c) En cuanto a la posibilidad de los partidos de planear la com-
posición de los grupos políticos en el Parlamento. Sobre todo con lis-
tas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar por ejemplo
a especialistas, mujeres o representantes de determinados grupos so-
ciales en lugares “ seguros” en la lista. Esta estructuración de la re-
presentación política según criterios sociales y/o funcionales es más di-
fícil en el caso de candidaturas individuales y otras formas de listas.
Las distintas formas de candidatura y votación pueden ser emplea-
das para mejorar la representación política. Si se critica por ejemplo
la debilidad de los partidos y la frecuente excesiva independencia de
los diputados bajo el sistema de mayoría relativa en circunscripciones
uninominales, entonces parece recomendable pensar en la introduc-
ción de la elección por lista y, en particular, la lista cerrada y blo-
queada. En otros países, se critica, por el contrario, la partidocracia,
la frecuente gran concentración de poder de los partidos y en los par-
tidos a menudo como probable efecto de la lista cerrada y bloqueada.
En este caso, es recomendable encarar una reforma en dirección de
introducir las circunscripciones uninominales o listas no bloquea-
das. Sin embargo, es bien posible contrarrestar las falencias seña-
ladas en la representación política con la ayuda de los sistemas
electorales. Vale recordar aquí nuestra advertencia de no alentar
expectativas de tipo maximalista, como si fuera posible superar to-
dos los déficit de la representación política criticados mediante los
medios de la sistemática electoral, independientemente de las circuns-

tancias reinantes.
Respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formas de
candidatura y votación son menos importantes. Las ventajas y des-
ventajas de las diferentes formas se reparten en principio de manera
igual entre los partidos —sin importar su tamaño—. Al menos, es
posible realizar las reformas de tal forma que se comparten de ma-
nera neutral con respecto a la competencia de los partidos por el poder.
C. La conversión de votos en escaños

En lo referido a la conversión de votos en escaños es de impor-
tancia, en primer lugar, la fórmula o regla de decisión, es decir, el
método según el cual se decide quiénes son los vencedores y los ven-
cidos en una elección. Respecto a la fórmula de decisión, hay que
distinguir entre la fórmula mayoritaria (majority formula) y la pro-
porcional (proportional formula).
En el caso de la fórmula mayoritaria, la adjudicación de los es-
caños depende de que un candidato pueda reunir la mayoría exigida
—relativa o absoluta— de los votos. De acuerdo a esta fórmula, sólo
se toma en cuenta en la adjudicación de los escaños a los vencedores
en las circunscripciones respectivas. Se considera como una ventaja
de la fórmula mayoritaria como fórmula de decisión el hecho de que
el elector enfrenta una decisión clara y está en condiciones de com-
prender qué sucede con su voto. Esto es así debido a que, de acuerdo
a la fórmula mayoritaria, los votos depositados a favor de un candi-
dato conducen al éxito, mientras que los votos para el perdedor sim-
plemente se pierden. Esto puede no obstante tener como consecuencia
que en las circunscripciones, en las que un partido es decididamente
dominante, la utilización de la fórmula mayoritaria lleve a que la
oposición política se vea desalentada —completamente o al menos en
parte— a presentar candidatos. En el caso de los baluartes partidarios
se presenta, por lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje par-
tidario y de una disminución de la participación electoral. Por otra
parte, también se derrochan aquellos votos para el candidato ganador
que van más allá de la mayoría requerida en la circunscripción, lo
cual puede resultar una desventaja para aquellos partidos que tienen
concentrado su electorado en unos pocos baluartes electorales.
82 DIETER NOHLEN
El requerimiento de la mayoría absoluta puede conllevar un efecto

político particular, dado que conduce a una segunda vuelta electoral
si ningún candidato alcanza la mayoría absoluta en la primera. Las
consecuencias políticas de la segunda vuelta radican en la importan-
cia que adquieren los partidos pequeños. Estos pueden tornarse inte-
resantes para los partidos grandes que compiten por la mayoría en la
circunscripción e intentar obtener a través de alianzas electorales al-
gunos mandatos uninominales a cambio del apoyo de los candidatos
de uno de los partidos grandes en otras circunscripciones.
En el caso de la fórmula proporcional, la adjudicación de escaños
resulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candidatos
o partidos. A diferencia de la fórmula mayoritaria, aquí se da —al
menos de manera aproximada— un mismo valor de éxito a cada
voto. Una proporción mucho mayor del electorado ve su participa-
ción coronada con el éxito, puesto que sus votos contribuyeron a la
obtención de escaños por parte de un partido. Para los candidatos y
simpatizantes de los partidos políticos vale la pena luchar por cada
voto, lo cual puede significar además una mayor vitalidad en la com-
petencia partidaria y la participación electoral.
En cuanto a la conversión de los votos en escaños, en el caso de
aplicar la fórmula proporcional existe una multiplicidad de procedi-
mientos que en parte son verdaderamente complicados y que le hacen
muy difícil al elector saber qué sucede realmente con su voto.
Los dos tipos más importantes de procedimientos de conversión de
votos en escaños son los procedimientos de divisor y los procedi-
mientos de cociente. Los procedimientos de divisor se conocen asi-
mismo como fórmulas del promedio mayor. Estos se caracterizan por
dividir a través de distintos divisores los totales de los votos obte-
nidos por los diferentes partidos (por ejemplo en el caso del método
d’Hondt: 1, 2, 3, 4, 5, etcétera), lo cual produce secuencias de co-
cientes decrecientes para cada partido. Los escaños se asignan enton-
ces a los promedios más altos. En los procedimientos de cociente se
establece un cociente electoral o cuota mínima de votos para obtener
un escaño (que resulta por ejemplo en el caso del método del cocien-
te simple de la división de los votos válidos emitidos por el número
de escaños en la circunscripción). Los partidos obtienen tantos esca-
ños como veces quepa el cociente en el número de votos obtenidos.
Dado que los procedimientos de cocientes se caracterizan por el he-

cho de que, en general, no todos los escaños disponibles se pueden
asignar en una única operación, los escaños restantes deben ser asig-
nados en una segunda operación. Los escaños restantes ofrecen la
oportunidad de mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos y
escaños. Los procedimientos de cociente se emplean en general en
sistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastante
exacta entre votos y escaños.
Hay que tener en cuenta que los escaños se pueden adjudicar en
varios niveles: en el nivel de la circunscripción, en el de agrupacio-
nes de circunscripciones y/o en el nivel nacional. Así es posible que
un sistema electoral combine distintos procedimientos de conversión
de votos en escaños —por ejemplo, la adjudicación de escaños directos
en circunscripciones uninominales— según la fórmula de decisión
mayoritaria y la adjudicación de escaños adicionales o compensato-
rios en el nivel regional o nacional según la fórmula proporcional.
Los diferentes procedimientos de conversión en los respectivos nive-
les exhiben a su vez efectos políticos que pueden reforzarse o debi-
litarse en su juego conjunto, y generalmente se le combina de tal for-
ma que en su conjunto se mantengan dentro del principio de
representación política buscado.
Las así llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importan-
cia especial en la conversión de votos en escaños. Se habla de ba-
rreras legales cuando los partidos tienen que alcanzar un determinado
porcentaje de votos o un determinado número de mandatos (directos)
para ser tomados en cuenta en la distribución de escaños en el nivel
de la circunscripción plurinominal o nacional. Las barreras legales se
refieren solamente al partido en cuestión, no al candidato individual
(de un partido), que en el caso de una victoria en su circunscripción
electoral (por ejemplo, en el caso de la adjudicación de un determi-
nado número de escaños directos según el método de mayoría rela-
tiva en circunscripciones uninominales) conserva su banca, inde-
pendientemente de que su partido en conjunto haya podido superar
la barrera legal.
A diferencia de las barreras fácticas naturales que surgen y varían
según el tamaño de las circunscripciones, las barreras legales se es-
tablecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo al área de
84 DIETER NOHLEN
utilización y a su altura. Las barreras legales pueden referirse a todo

el territorio nacional, a agrupaciones de circunscripciones o a circuns-
cripciones individuales.
Además, pueden ser aplicadas en la primera o en la segunda fase
de la conversión de votos en escaños. Y finalmente, pueden variar
mucho en su altura. En la práctica, existen barreras legales de 1%
hasta 5% a nivel nacional y de hasta 12.5% a nivel de la circuns-
cripción. Mientras que hasta no hace demasiado tiempo únicamente
unos pocos países empleaban barreras legales, éstas han sido intro-
ducidas en varios países al cabo de reformas electorales recientes
(por ejemplo Italia, Japón, Mozambique, Nueva Zelanda).
La única función de las barreras legales consiste en excluir a pe-
queños partidos políticos de la distribución de escaños y, por consi-
guiente, de la representación parlamentaria con el fin de ejercer un
efecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta qué punto se
cumple esta función depende naturalmente de forma decisiva del ám-
bito de aplicación y de la altura de la barrera legal así como del con-
texto sociopolítico del país en cuestión.
4. Tipología de sistemas electorales
Los distintos elementos técnicos —distribución de las circunscrip-

ciones electorales, forma de la candidatura, votación y procedimiento
de conversión de votos en escaños— se pueden, como se dijo ante-
riormente, combinar de múltiples formas entre sí. Según se combinen
los elementos y según sean los efectos políticos así producidos, pue-
den construirse tipos muy distintos de sistemas electorales al interior
de los dos principios de representación con base en los efectos de los
sistemas electorales sobre la relación entre votos y escaños y, ade-
más, con base en determinados aspectos de su composición (por
ejemplo, tamaño de las circunscripciones, barrera legal) pueden dis-
tinguirse diez tipos de sistemas electorales:
A. Tipos de sistemas electorales mayoritarios

Dentro del principio de representación por mayoría distinguimos:
a) El sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninomina-
les. Se trata del “ sistema clásico” correspondiente al principio de
representación por mayoría. Se aplica en Gran Bretaña y en el mun-

do de influencia político-cultural anglosajona, por ejemplo en varios
países africanos, en la India y en Paquistán. Su efecto desproporcio-
nal favorece por lo general al partido más votado.
b) El sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninomi-
nales (con segunda vuelta). Se trata de un sistema electoral con mu-
cha historia, que en la actualidad se emplea en Francia (con voto al-
ternativo también en Australia). Su efecto desproporcional favorece
al partido o alianza de partidos con más votos.
c) El sistema mayoritario en circunscripciones patrimoniales con
representación de minorías. El ejemplo clásico es aquí el sistema de
voto limitado en el que, en circunscripciones plurinominales, el elec-
tor dispone de menos votos que diputados a elegir en la circuns-
cripción.
d) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales pe-
queñas: se trata de sistemas electorales que emplean la fórmula de
decisión proporcional en circunscripciones de hasta cinco escaños.
Este tipo se denomina sistema formador de mayorías, debido a los
efectos desproporcionales de las circunscripciones pequeñas.
e) El sistema mayoritario con lista proporcional adicional. En este
sistema se adjudica una gran parte de los escaños en circunscripcio-
nes uninominales y en forma separada un determinado número de es-
caños adicionales en varias circunscripciones plurinominales o en una
única circunscripción plurinominal (es decir, nacional) a través de lis-
tas de partido según la fórmula de decisión proporcional. Este sistema
puede cumplir funciones como la de dar representación a los partidos
de la oposición (por sobre todo, en sistemas de partido dominante)
o la de contrabalancear el efecto de la uninominalidad (independencia
del diputado frente al partido) y fortalecer a los partidos políticos a
través de la lista.
B. Tipos de sistemas electorales proporcionales
En el ámbito de los sistemas de representación proporcional dis-

tinguimos:
a) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales. Se-
gún sea el tamaño de las circunscripciones, es decir, la altura de la
86 DIETER NOHLEN
barrera natural, este sistema puede producir una considerable despro-

porcionalidad entre votos y escaños.
b) El sistema proporcional compensatorio, en ocasiones con barre-
ra legal. En este sistema electoral se adjudica, en una primera fase
de la conversión de votos en escaños, una determinada cantidad de
escaños (directos) en circunscripciones uninominales según una de las
fórmulas mayoritarias. En una segunda (o tercera) fase de la conver-
sión de votos, se compensa, al menos aproximadamente, el efecto
desproporcional resultante de las circunscripciones uninominales a
través de la adjudicación de escaños de lista según la fórmula pro-
porcional. Para este fin, por lo general se desfavorece o excluye di-
rectamente de la distribución de escaños, en las fases siguientes de
la conversión de votos en escaños, a los partidos (grandes) que re-
sultaron exitosos en las circunscripciones uninominales. Además, la
barrera legal dificulta o impide que partidos demasiado pequeños ac-
cedan a escaños parlamentarios.
c) El sistema proporcional personalizado con barrera legal. Se
combina la adjudicación de un determinado número de escaños (di-
rectos) en circunscripciones uninominales con el principio de repre-
sentación proporcional. El porcentaje de escaños de cada partido se
determina exclusivamente (a excepción de algunos “ escaños exceden-
tes” vid. infra) según el porcentaje de votos proporcional en el nivel
nacional (o en el nivel de la agrupación de circunscripciones). El nú-
mero de escaños alcanzados en la circunscripción uninominal por el
partido en cuestión se sustrae del porcentaje de escaños que le co-
rresponden según la fórmula proporcional (si un partido recibe más
escaños que lo que le corresponde proporcionalmente, surgen los así
llamados escaños excedentes). La proporcionalidad entre votos y es-
caños es —tras dejar afuera de la adjudicación de escaños a aquellos
pequeños partidos que no han superado la barrera legal— muy elevado.
d) El single transferable vote (el sistema del voto transferible). Se
trata aquí del sistema proporcional clásico en el mundo anglosajón.
Dado que este sistema —no por último debido a su complejidad—
se utiliza mayormente en circunscripciones pequeñas, su grado de
desproporcionalidad en comparación con otros sistemas proporciona-
les debería resultar relativamente elevado. En general, el voto trans-
ferible opera sin embargo en la dirección opuesta.
e) La representación proporcional pura. Este sistema aspira a una

proporcionalidad muy alta y lo más exacta posible, excluyendo el uso
de barreras naturales o legales de una altura que pueda impedir al-
canzar tal grado de proporcionalidad.
Cuadro 1:
TIPOLOGÍA DE SISTEMAS ELECTORALES
Sistemas mayoritarios Sistemas proporcionales
1. de pluralidad en circunscrip- 6. proporcional en circunscripciones

ciones uninominales plurinominales variables
2. de mayoría absoluta 7. proporcional compensatorio

en circunscripciones uninominales
3. de mayoría en circunscrip- 8. personalizado con barrera legal

ciones plurinominales
con representación de minorías
4. mayoritario en circunscripciones 9. single transferable yote

plurinominales pequeñas
5. mayoritorio con lista adicional 10. proporcional puro

o sistema segmentado
Cuadro 2:
CARACTERÍSTICAS DE COMPOSICIÓN DE LOS TIPOS
DE SISTEMAS ELECTORALES
Tipos Circunscripción Candidatura/ Principio de Tipo de
votación decisión barrera
1 uninominal individual/ mayoría natural
personal relativa
2 uninominal individual/ mayoría natural
personal absoluta
3 plurinominal lista/ mayoritario natural
personal limitado
88 DIETER NOHLEN
4 plurinominal individual/ proporcional natural

personal
5 uni y individual/ mayoritario y natural y
plurinominal personal y de lista proporcional artificial
6 plurinominal de lista separados natural
proporcional
7 uni y individual/ mayoritario y natural y
plurinominal personal y de lista proporcional artificial
combinados
8 uni y individual y de mayoritario y artificial
plurinominal lista proporcional
combinados
9 plurinominal individual/ proporcional natural
personal-
preferencial
10 plurinominal de lista proporcional sin barrera
C. Sistemas electorales personalizados

A continuación nos referiremos a la forma de combinación de los
elementos de los sistemas electorales tal como se dio por primera vez
en la República Federal de Alemania, i.e. la combinación de la cir-
cunscripción uninominal con la fórmula proporcional. Ésta puede en-
cararse de distintas maneras, algo que no está libre de controversias
en la literatura sobre la materia.
Como muestra la tipología presentada arriba, existen en términos
sistemáticos esencialmente tres posibilidades de asociar las circuns-
cripciones uninominales, que tradicionalmente se presentaban en la
representación por mayoría, con la representación proporcional: 1.
bajo la forma de la representación por mayoría con una lista adicio-
nal proporcional (o “ sistemas segmentados” ), o incluso con el prin-
cipio de representación proporcional bajo la forma de 2. la repre-
sentación proporcional compensatoria, o 3. la representación
proporcional personalizada (con barrera legal respectivamente). Todos
estos sistemas electorales, que se pueden abarcar con el concepto de
“ sistemas electorales personalizados” , cumplen de igual modo con el
objetivo de fortalecer la relación entre electores y candidatos/diputa-

dos, aunque se distinguen entre sí por el grado de proporcionalidad
o desproporcionalidad entre votos y escaños.
En el caso de la representación proporcional personalizada con ba-
rrera legal no se produce —al menos tras la eliminación de los pe-
queños partidos— ninguna distorsión significativa entre el porcentaje
de votos y escaños. El sistema es altamente proporcional.
En el caso de la representación proporcional compensatoria (con
barrera legal), el efecto desproporcional resultante de las circunscrip-
ciones uninominales se ve al menos compensado aproximadamente.
El sistema tiende también por tanto a producir resultados proporcio-
nales. El grado de proporcionalidad puede ser aquí más alto que en
el caso de la representación proporcional en circunscripciones pluri-
nominales de tamaño mediano y grande.
En el caso de la representación por mayoría con lista adicional
proporcional o sistema segmentado, el resultado total de la elección
se conforma a partir de dos resultados parciales separados —uno des-
proporcional y otro proporcional—. Los sistemas segmentados se ubi-
can en una zona gris entre la representación por mayoría y la repre-
sentación proporcional. El efecto desproporcional depende aquí de
manera decisiva de la relación numérica entre los escaños adjudica-
dos según la fórmula mayoritaria en circunscripciones uninominales
y los escaños adjudicados mediante una lista de partido según la fór-
mula proporcional (mitad-mitad; dos tercios-un tercio; etcétera). Los
sistemas segmentados muestran ciertamente un efecto desproporcional
menor que los sistemas mayoritarios clásicos. Pero dado que respecto
a sus consecuencias sobre la proporcionalidad entre votos y escaños
se acercan más a la representación por mayoría que a la proporcio-
nal, pueden ser generalmente ordenados dentro del principio de repre-
sentación por mayoría. En el cuadro 3 se presentan algunos sistemas
electorales combinados.
90 DIETER NOHLEN
Cuadro 3:
FORMAS DE COMBINACIÓN
DE LOS SISTEMAS ELECTORALES PERSONALIZADOS
Total Uninom Por Lista Barrera Tipo

escaños inales lista nacional legal básico de
sistema
electoral
Alemania 656 328 328 656* 5% proporcio-
nal
Bolivia 130 65 65 130* —- proporcio-
nal
Nueva 120 64 56 120* 5% proporcio-
Zelanda nal
Venezuela 182 92 90 —- —- proporcio-
nal
Italia 630 475 155 155 4% compensa-
torio
Hungría 386 176 210 58 5% compensa-
torio
México 500 300 200 —- 1.5% segmentado
Japón 500 300 200 200 3% segmentado
* Todos los escaños disponibles se adjudican en una primera instancia a los partidos políticos.
Recién en el transcurso del procedimiento de adjudicación se toman en cuenta los escaños di-
rectos obtenidos por los partidos políticos en las circunscripciones y se los suma a los escaños
proporcionales que le corresponden a los partidos.
II. ACERCA DE LA VALORACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES
1. Reflexiones introductorias
Décadas atrás, el debate sobre la representación por mayoría y la

representación proporcional se llevaba a cabo con base en argumen-
tos teórico-normativos generales sobre el buen gobierno y se orien-
taba en el modelo de la forma de gobierno parlamentario. Hoy día,
fluyen en la discusión crecientemente las experiencias empíricas con-

cretas con los sistemas electorales, las cuales constituyen instancias
de control obligatorias para la evaluación de los sistemas electorales.
Desde el punto de vista científico, la opción por un sistema electoral
se basa en un conocimiento empírico fundado en el campo de los sis-
temas electorales comparados.
A partir de una visión conjunta de la teoría y la práctica se des-
prenden ciertas reflexiones sistemáticas que tienen que ser conside-
radas para una valoración adecuada de los sistemas electorales:
a) No existe ningún sistema electoral ideal. Los parámetros de op-
ción son, sin lugar a duda, los supuestos o probables efectos de los
sistemas electorales. Estos, sin embargo, dependen de diferentes fac-
tores histórico-contingentes. Debido a esta dependencia, tiempo y es-
pacio tienen que ser sistemáticamente considerados en el proceso de
opción por un sistema electoral. Se trata de encontrar o diseñar el sis-
tema electoral que mejor se adapte a las circunstancias concretas.
b) A los sistemas electorales se les plantean distintas demandas
funcionales. En el debate sobre los pros y los contras de los dife-
rentes sistemas electorales los participantes a menudo se limitan a
considerar o enfatizar un sólo objetivo, una única función, por ejem-
plo, la función de la representación justa o la de la estabilidad po-
lítica. Una teoría u opción que sólo se base en una única demanda
no va, generalmente, lo suficientemente lejos como para concebir un
sistema electoral que satisfaga las expectativas funcionales del siste-
ma democrático-representativo.
c) La existencia de varias y distintas demandas funcionales exige
que se haga una evaluación y establezcan prioridades (por ejemplo,
prioridad de la participación por sobre la estabilidad política). La op-
ción por una de las distintas demandas o su priorización depende en
gran medida de consideraciones que se basan en posiciones ancladas
en teorías de la democracia y, por supuesto, en cálculos de poder.
Dependen también —y tendrían que depender más— de consideracio-
nes que tomen en cuenta las circunstancias de contingencia histórica,
especialmente las condiciones societales. De hecho, esta última de-
pendencia crece y se refleja más que nunca en el debate sobre re-
forma electoral de igual modo que los intentos de equilibrar distintas
demandas y de percibirlas como coincidentes en el tiempo.
92 DIETER NOHLEN
d) Sin embargo, es difícil que los sistemas electorales satisfagan

simultáneamente y en forma completa las distintas demandas funcio-
nales. Ningún sistema electoral rinde óptimamente en todos y cada
uno de los aspectos a tomarse en cuenta. Además, los conflictos en
cuanto a los objetivos constituyen la regla, por ejemplo entre más
participación y mayor estabilidad. Un aumento de la capacidad fun-
cional de un sistema electoral en un respecto significa obligatoria-
mente la pérdida de capacidad funcional en otro. Por tanto, los sis-
temas electorales satisfacen algunas demandas mejor que otras.
e) Las opciones entre sistemas electorales casi siempre expresan
cuáles demandas se consideran como importantes y cuáles como me-
nos importantes. Naturalmente, determinadas opciones testimonian
una falta de conocimiento en la materia. O son la expresión de visiones
ingenuas que suponen que el aumento de la capacidad de un sistema
electoral en una dirección puede realizarse sin costos en otras direc-
ciones.
f) Vale recalcar que existe manera de establecer un cierto equili-
brio entre los diversos objetivos. Sin embargo, los sistemas electo-
rales que intentan cumplir al mismo tiempo con distintas funciones
de forma equilibrada son en general complejos. Esto significa que se
componen de varios elementos técnicos, en parte contradictorios, que
actúan complejamente en su conjunto. En muchos casos no es fácil
comprender su forma de funcionamiento y sus consecuencias.
El último punto pone en claro cuán difícil puede ser cumplir con
las demandas funcionales que se les plantean a los sistemas electo-
rales. Tomemos un ejemplo: a menudo se espera que un sistema elec-
toral fomente un alto grado de participación y garantice, al mismo
tiempo, la estabilidad del sistema político; una exigencia que de por
sí es difícil de satisfacer. Si además se exige que el sistema electoral
no sea demasiado complicado y que sea posible comprender fácil-
mente su funcionamiento, casi ningún sistema electoral podrá cumplir
con todas estas demandas. Tales conflictos sobre los objetivos son
muy frecuentes. Los sistemas electorales más simples cumplen prác-
ticamente sólo una función de manera adecuada. Los sistemas elec-
torales que satisfacen múltiples demandas son de naturaleza compleja.
Una reforma que le agregue una lista proporcional a la representación
por mayoría relativa en circunscripciones uninominales (sistema seg-
mentado), sigue siendo fácil de comprender. Entre los sistemas elec-

torales personalizados, los más complicados son generalmente los sis-
temas electorales compensatorios (vid. infra).
2. Criterios de valoración
Si nos preguntamos sobre las demandas funcionales que se les

plantean generalmente a los sistemas electorales y dejamos de lado
expectativas irrealistas así como puras consideraciones de poder, te-
nemos esencialmente cinco demandas funcionales que juegan un pa-
pel importante en los debates sobre sistemas electorales en el nivel
internacional:
a) Representación: este criterio se entiende en un doble sentido:
por un lado, representación para todos en términos de que se vean
representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente, las
minorías y las mujeres; por otro lado, representación justa, es decir,
una representación más o menos proporcional de las fuerzas sociales
y políticas, equivalente a una relación equilibrada entre votos y escaños.
El parámetro de medición empírica de una representación adecuada
en el grado de proporcionalidad entre votos y escaños. Desviaciones
demasiado pronunciadas de la proporcionalidad suelen considerarse
problemáticas.
b) Concentración y efectividad: en el proceso electoral se trata de
la agregación de intereses sociales y opiniones políticas de tal ma-
nera que de ellas resulten decisiones políticas y que la colectividad
adquiera capacidad de acción política. Las elecciones son compren-
didas como un acto de formación de la voluntad política —y no sólo
como una forma de copiar o de medir las opiniones presentes en la
población—. Los parámetros de la adecuada capacidad de concentra-
ción de un sistema electoral son: a) el número o, mejor dicho, la re-
ducción del número de los partidos que obtienen mandatos en el par-
lamento; b) la formación de una mayoría partidaria o de una
coalición que tengan carácter estable en el Parlamento, base de un
gobierno estable. Los sistemas multipartidistas que a menudo coinci-
den con gobiernos inestables, son vistos normalmente como proble-
máticos. Por consiguiente, este criterio abarca asimismo el de la efec-
tividad del sistema electoral. El parámetro de la efectividad de un
sistema electoral es si éste contribuye a generar estabilidad en el fun-
94 DIETER NOHLEN
cionamiento del sistema político. A menudo se teme que una reforma

del sistema electoral en dirección de la representación proporcional
conlleve inestabilidad política. Esto no sucede necesariamente. La in-
troducción de elementos proporcionales en el sistema electoral exis-
tente puede instrumentarse de tal forma que no sólo se reduzca la es-
tabilidad gubernamental, sino que se incremente a través suyo la
legitimidad de la representación política y así la estabilidad política
del sistema democrático. En todo caso, la estabilidad gubernamental
es un valor en sí. Por supuesto, no todo gobierno estable es un buen
gobierno, pero es altamente improbable que la inestabilidad política ge-
nere un buen gobierno.
c) Participación: aquí no se trata de la participación en el sentido
común del término —pues las elecciones son en sí un acto de par-
ticipación política—, sino de un más o un menos en la posibilidad
de expresar la voluntad política por parte del elector y, por cierto,
en el marco de la alternativa voto personalizado —voto de partido
o de lista—. Esta alternativa se asocia con un más o un menos en
relación, en conocimiento, en responsabilidad y en identificación entre
electores y elegidos. El parámetro para medir una adecuada partici-
pación (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral
es la forma de votación personalizada. Si ésta se halla totalmente
descartada, como por ejemplo bajo la forma de la lista cerrada y blo-
queada, ello es interpretado como problemático.
d) Simplicidad: esta demanda constituye más bien un requisito
orientativo, ya que todo intento de cumplir simultáneamente con los
criterios de representación, efectividad y participación conduce inevi-
tablemente a un sistema electoral más complicado que el del tipo que
resultaría si uno tratara de satisfacer sólo uno de los criterios. Sin
embargo, es válido el criterio de que el electorado pueda comprender
cómo opera el sistema electoral y pueda hasta cierto punto prever
cuáles serán los efectos de su voto.
e) Legitimidad: este último criterio engloba a todos los demás, en el
sentido de que se refiere a la aceptación general del resultado de las
elecciones y del sistema electoral; aun más: a la legitimidad de las reglas
de juego de la democracia. Un parámetro para juzgar el sistema elec-
toral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistema
electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir a una sociedad.
3. La comparación de los seis tipos de sistemas electorales
A continuación se compararán solamente algunos de los sistemas

electorales mencionados, sobre todo en cuanto a las tres primeras de-
mandas funcionales —la representación, la concentración y la parti-
cipación—.
a) El sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninomina-
les cumple bien y mejor que todos los demás con la exigencia de
concentración. Facilita la formación de mayorías absolutas monoco-
lores en el Parlamento. Este efecto no sólo es un supuesto teórico,
sino que es un efecto empíricamente comprobado. Más de la mitad
de todas las mayorías absolutas son el resultado del efecto formador de
mayorías del sistema de mayoría relativa en circunscripciones unino-
minales. El otro lado de la medalla es que cumple pésimo (y peor
que todos los demás) con la exigencia de una representación justa.
Efectivamente, los partidos pequeños no tienen posibilidades de repre-
sentación. Incluso un partido que alcance el 20% de los votos puede
quedar, en los hechos, fuera del Parlamento. En cuanto al criterio
participación, la uninominalidad es uno de los elementos claves en
lo que se percibe como las ventajas del sistema. El voto es personal,
pese a que, en términos sociológicos, el voto es primordialmente un
voto de partido. El sistema es de fácil comprensión; su legitimidad
está basada en su vinculación con una determinada tradición política
y en la teoría democrática que se funda especialmente en el caso clá-
sico del parlamentarismo inglés. La opinión que se transmite sobre
el sistema de mayoría relativa a menudo no refleja la crítica que se
articula en los países donde se aplica este sistema y que se refiere
a la falta de representación. Surgen dudas respecto a si el sistema
de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, “ importado” de
la antigua potencia colonial, Gran Bretaña, a varios países de África
y Asia seguirá gozando de real aceptación en la opinión pública, si
se presentara la oportunidad de disponer de información sobre siste-
mas electorales alternativos con efectos distintos y se pudiera elegir
entre éstos.
b) El sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninomi-
nales comparte algunas características con el primer tipo de sistema
mayoritario, pero difiere en otras. La desproporcionalidad puede ser
96 DIETER NOHLEN
alta, pero no tanto en función de la mayoría absoluta de un partido,

sino más bien de una alianza de partidos que se forma para ganar
el ballotage. Este sistema no reduce tanto la cantidad de partidos, ya
que los pequeños partidos se hallan protegidos por su importancia en
la conformación de alianzas. El sistema es de fácil comprensión, sin
embargo, requiere dos elecciones en caso de ballotage. En la primera
vuelta, permite medir las fuerzas de todos los partidos políticos, de
modo que el voto para los pequeños partidos puede contar en el pro-
ceso de formación de alianzas en función del ballotage. En la medida
en que estas alianzas sean no sólo electoralistas, sino de posterior
cooperación parlamentaria, el sistema electoral de mayoría absoluta
puede contribuir también a la concentración. Vale considerar que este
sistema no tiene mucha aplicación en el ámbito de las elecciones par-
lamentarias, lo que es un indicador válido que permite efectuar una
valoración más bien negativa.
c) El sistema electoral que combina la fórmula proporcional con
la circunscripción pequeña tampoco es muy frecuente. La mayor di-
ferencia con los dos tipos anteriores reside en que la circunscripción
electoral está representada por diputados de diferentes partidos, de la
mayoría y de la minoría. En esta misma línea de comparación, puede
resultar menor el grado de desproporcionalidad, lo que dependerá
de factores particulares, como por ejemplo de la cantidad de los es-
caños por circunscripción, si el tamaño es estable o variable, par o
impar, etcétera. El funcionamiento del sistema es simple, salvo que
se introduzcan complicados sistemas de votación y adjudicación de
escaños. El sistema cumple muy bien con la exigencia de un voto
personal, o incluso de un voto preferencial.
d) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales va-
riables es un sistema usado muy a menudo. En general, no consigue
una representación justa en términos de altos grados de proporciona-
lidad. Puede ejercer un efecto concentrador como consecuencia de la
barrera natural que constituyen las circunscripciones para los partidos
pequeños. Normalmente, las circunscripciones tienen como base la
división político-administrativa del país, y es por lo tanto menos con-
flictivo que el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uni-
nominales, que requiere constante redelimitación de las circunscrip-
ciones, dejando así un margen para la manipulación política en su
trazado (gerrymandering). Sin embargo, la relación entre pobla-

ción/electores y diputados puede ser sesgada en favor de las peque-
ñas circunscripciones, lo que constituye el blanco de críticas. Las lis-
tas de partido en el nivel de la circunscripción son por regla general
cerradas y bloqueadas lo que motiva también críticas y continuas
propuestas de abrirlas, pese a las desventajas funcionales implicadas en
esta última medida en términos de no fomentar partidos políticos
bien estructurados. El método de conversión de los votos en escaños
puede influir en el grado de proporcionalidad de los resultados, de
modo que puede asimismo suscitar críticas. En términos generales, el
sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables es
un sistema que en general funciona bien, pese a no cumplir ni con
la exigencia de representación ni con la de participación. Por esto,
ciertos malentendidos y la incomprensión de buena parte de sus crí-
ticos, este sistema se ve enfrentado frecuentemente con cuestiona-
mientos deslegitimadores.
e) El sistema de representación proporcional pura es el que mejor
cumple con la exigencia de representación justa, pero claramente en
detrimento de las exigencias de concentración y también de partici-
pación, dado que generalmente está acompañado de listas cerradas y
bloqueadas. La crítica se centra en estos déficit, y en sus respectivos
efectos: fragmentación del sistema de partidos políticos, carácter anó-
nimo del voto. Sin embargo, vale destacar que la lista cerrada y blo-
queada es, por razones de funcionalidad mínima del sistema en el ni-
vel de las elecciones nacionales, un corolario imprescindible de la
representación proporcional pura. La legitimidad del sistema propor-
cional puro está muy cuestionada por las experiencias históricas de
derrumbe o mal funcionamiento de las democracias en Europa; no
tanto así en otros lugares, donde la exigencia primordial radica en la
representación y donde la unidimensionalidad del enfoque se impone
por la alta heterogenidad de la sociedad y la alta conflictividad de
sus diferentes segmentos.
f) El sistema proporcional personalizado con barrera legal de repre-
sentación en el nivel nacional es un sistema intermedio: cumple con
la exigencia de representación en la parte que se refiere a la repre-
sentación proporcional entre los partidos políticos que superaron esta
barrera, la cual, al mismo tiempo, no es tan alta como para lesionar
98 DIETER NOHLEN
el principio de representación proporcional. De este modo, la barrera

es defendible frente a críticas que se articulan repetidamente en su
contra. El sistema cumple también con la exigencia de concentración
en la parte que se refiere a la exclusión de los partidos pequeños del
Parlamento, los cuales podrían complicar la formación de una mayo-
ría parlamentaria, base de un gobierno estable en el régimen parla-
mentario. Pero este sistema no contribuye a constituir mayorías uni-
colores. En cuanto a la exigencia de participación, vale considerar la
forma en que se vincula el principio proporcional con la uninomina-
lidad. Si tomamos como ejemplo el sistema alemán, esta exigencia
se cumple con el voto personal para la mitad de los escaños parla-
mentarios. En referencia al mismo caso alemán, podemos afirmar que
el sistema es más complicado que los demás tipos de sistemas bá-
sicos; sin embargo, permanece dentro de márgenes comprensibles. La
mayor complejidad del sistema es el resultado del intento de cumplir
con las tres primeras exigencias de forma equilibrada y simultánea-
mente. El alto grado de satisfacción con el sistema electoral en Ale-
mania y su función de modelo en el debate internacional sobre re-
formas electorales representan buenos indicadores de la legitimidad
del sistema proporcional personalizado con barrera legal.
El cuadro 4 resume los resultados de la comparación de los seis
tipos de sistemas electorales en virtud de las tres primeras expectativas
sobre su funcionamiento y sus efectos:
Cuadro 4:
EL CUMPLIMIENTO DE LAS DEMANDAS
EN DISTINTOS TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES
Sistema electoral Representación Concentración Participación
sistema de mayoría negativa positiva positiva
relativa
sistema de mayoría negativa positiva positiva
absoluta
sistema de fórmula negativa positiva positiva
proporcional en
circunscripciones
pequeñas
sistema negativa positiva negativa*

proporcional en
circunscripciones
plurinominales
sistema positiva negativa negativa*
proporcional puro
sistema positiva positiva positiva
proporcional
personalizado
* En caso de listas bloqueadas y cerradas.
Significativamente, en el debate internacional sobre el desarrollo

de los sistemas electorales es posible observar una tendencia que se
aleja de los extremos sistemas electorales “ clásicos” , basados funda-
mentalmente en una única función (descuidando otras), y va en di-
rección de sistemas electorales (personalizados) combinados que in-
tentan producir una relación más equilibrada entre las distintas
funciones. Precisamente la representación proporcional personalizada,
tal como se la aplica en Alemania, transita un camino intermedio en-
tre las distintas demandas funcionales. Allí radica su carácter modelo.
En efecto, en una serie de países se ha introducido la representación
proporcional personalizada en el marco de recientes reformas de los
sistemas electorales —por ejemplo en Nueva Zelanda, y con modi-
ficaciones Venezuela y Bolivia—. En otros países, se introdujeron
sistemas electorales emparentados con la representación proporcional
personalizada, como la representación proporcional compensatoria
con barrera legal (Italia) o también sistemas segmentados que en ge-
neral rompen, sin embargo, con el principio de representación pro-
porcional (por ejemplo Japón, México, Rusia). La amplia paleta de
combinaciones entre la elección de personas en circunscripciones uni-
nominales, por un lado, y la elección por listas según la fórmula pro-
porcional, por otro, posibilita que estos tipos de sistemas electorales
combinados se puedan emplear en países con condiciones sociopolí-
ticas harto diferentes. Algo que se comprueba por la “ atractividad”
de los sistemas electorales personalizados en el marco de los debates
recientes sobre reformas en diferentes partes del mundo.
100 DIETER NOHLEN
Los ejemplos de Alemania y Nueva Zelanda ponen así de mani-

fiesto que el desarrollo hacia sistemas electorales personalizados (en
estos casos concretamente hacia la representación proporcional perso-
nalizada) puede tener distintos puntos de partida. En Alemania (como
también en otros países de Europa occidental), la representación pro-
porcional pura era vista como el ideal de una representación justa.
Tras las primeras experiencias con este sistema que habían favoreci-
do la fragmentación partidaria, y tras ser relacionado con la quiebra
de la República de Weimar y otras democracias, la idea de una repre-
sentación lo más exacta posible perdió importancia para la elabora-
ción de sistemas electorales en Europa occidental. Basándose en los
requisitos funcionales del gobierno parlamentario, en muchos países
se hicieron “ correcciones” en los sistemas proporcionales en el sen-
tido de aumentar los efectos concentradores. De este modo, tras la
dictadura nacionalsocialista en Alemania, no se volvió a la repre-
sentación proporcional pura, sino que se introdujo la representación
proporcional personalizada con una barrera legal relativamente
alta.
Nueva Zelanda transitó en la dirección opuesta. Durante más de
cien años, se empleó el sistema de mayoría relativa en circunscripciones
uninominales. A mediados de los años ochenta, el gobierno conformó
la Royal Commission on the Electoral Reform of New Zeland, una
comisión independiente que, tras evaluar distintas alternativas, llegó
unánimemente a la recomendación de introducir el sistema propor-
cional personalizado. Con la ayuda de dos referendos se instauró
en 1993 la representación proporcional personalizada según el mo-
delo alemán, bajo la denominación de mixed-member-proportional
system.
III. SISTEMAS ELECTORALES Y SU CONTEXTO
Los sistemas electorales actúan en una compleja constelación de

distintas condiciones sociales, culturales, políticas, etcétera, que varía
según el tiempo y lugar. Ante su dependencia contextual, las conse-
cuencias de los sistemas electorales así como las ventajas y desven-
tajas de las diferentes alternativas tienen que investigarse y evaluarse
siempre en relación a las respectivas condiciones sociopolíticas. Las
condiciones socio-estructurales y las experiencias histórico-políticas

de los países o grupos de países determinan el perfil de exigencias
concretas que se le plantea a un sistema electoral, y son de crucial
importancia para tomar una opción concreta tanto en el nivel de los
principios de representación como en el de la elaboración concreta de
los sistemas electorales. Consecuentemente, respecto a la asesoría po-
lítica no parece tener sentido propagar la opción por o la transferen-
cia de un sistema electoral de un país a otro sin considerar las con-
diciones sociopolíticas específicas.
1. Estructura de la sociedad
La estructura de la sociedad respectiva constituye una variable

central en esta relación; esta variable determina a menudo la opción
por las consecuencias y la valoración de un sistema electoral.
Respecto al necesario análisis de la sociedad para la cual se piensa
el sistema electoral apropiado, el tipo y la profundidad de las esci-
siones y de los conflictos societales son de particular interés. En so-
ciedades heterogéneas, escindidas por líneas de conflicto (clivajes) ét-
nicos, religiosos, lingüísticos, culturales, etcétera, los sistemas
electorales exhiben otras consecuencias y tienen que satisfacer, por lo
tanto, otras exigencias que en sociedades (relativamente) homogé-
neas. Esto es aún más válido cuando estos conflictos se encuentran
politizados.
La importancia de las variables socioestructurales se muestra cla-
ramente en aquellos países y regiones caracterizados por la hetero-
geneidad étnica. El factor étnico desempeña por ejemplo un papel de
primera línea en el marco de los procesos de democratización en
África. Algunos expertos ven en la etnicidad o en la politización de
la etnicidad incluso un factor que puede impedir el desarrollo de la
forma de gobierno democrática en sociedades muy heterogéneas ét-
nicamente. Este escepticismo se basa tanto en las experiencias pre-
vias con el derrumbe de formas de gobierno democráticas en países
donde los problemas y conflictos étnicos tenían una gran importancia
como en el carácter preponderantemente étnico de los regímenes au-
toritarios en el continente africano. Ante este trasfondo, se teme asi-
mismo que la liberalización o democratización política en estos paí-
102 DIETER NOHLEN
ses podría abrir las puertas a una lucha política basada en categorías
étnicas, la cual es poco compatible con la democracia pluralista.
Bajo las condiciones de sociedades étnicamente heterogéneas, la
mayoría relativa en circunscripciones uninominales, que es empleada
en varios países africanos y asiáticos, tiene otras consecuencias que
aquéllas que se desprenden del modelo desarrollado con base en el
parlamentarismo británico. Sobre todo, las experiencias africanas
prueban la hipótesis originalmente planteada por Alexis de Tocquevi-
lle de que la representación por mayoría requiere sociedades relati-
vamente homogéneas para su adecuado funcionamiento. Los proble-
mas más graves con la mayoría relativa en sociedades étnicamente
heterogéneas son:
– La insuficiente representación de aquellas minorías étnicas que

no disponen de baluartes electorales regionales;
– La acentuación de hegemonías regionales en el caso del domi-
nio de grupos étnicos en las respectivas regiones —y así la
transformación de los baluartes electorales regionales de los par-
tidos políticos en conflictos con base político-territorial—;
– La formación de mayorías parlamentarias sobredimensionadas
en relación con la repartición de los votos, con la consecuencia
que los partidos de la oposición son prácticamente eliminados
y se fortalece el dominio étnico en el plano político nacional;
– El fomento del desarrollo de sistemas de partido dominante de-
bido a las mayorías sobredimensionadas, sin posibilidad de un
cambio de gobierno o siquiera de una oposición política efectiva.
La aparición frecuente de un sistema de partidos dominado por un

único partido político en África y Asia constituye un factor que fa-
vorece distorsiones extremas en la representación política, minando
así la capacidad del sistema de partidos correspondiente de llevar
adelante el proceso de construcción nacional (nation-building). Al fin
y al cabo, la representación por mayoría no sólo fomentó una acen-
tuación de los conflictos étnicos, sino que incentivó también la po-
larización étnico-regional. Los siguientes son resultados típicos de la
utilización de la mayoría relativa en sociedades segmentadas: un par-
tido gana todos los escaños; un partido gana más de dos tercios de
los escaños; o los distintos partidos ganan en sus baluartes respec-

tivos de tal forma que las minorías étnicas se quedan sin repre-
sentación política en algunas o en la totalidad de las regiones logran-
do imponerse únicamente allí donde representan una mayoría debido
a su concentración regional.
Retomando una vez más las reflexiones sobre las exigencias fun-
cionales puestas en los sistemas electorales es preciso recalcar que la
valoración de las exigencias particulares tiene que realizarse en fun-
ción de las condiciones sociopolíticas del caso en cuestión. Claro está
que, en la práctica, el establecimiento de prioridades; por ejemplo,
más participación o más concentración en el sistema de partidos,
obedece en última instancia a criterios políticos. Y en la valoración
de las distintas exigencias confluyen asimismo, sin duda, puntos de
vista teórico-democráticos generales. Según sean los cálculos de po-
der político y la posición teórica-democrática se evaluará consiguien-
temente como más importante ya sea la formación de mayorías par-
tidarias claras en el Parlamento o la representación política de la
mayor cantidad posible de fuerzas políticas relevantes. Así, siempre
habrá partidarios tanto de la función de concentración como de la
representación. No obstante, es aconsejable no dejar librado el esta-
blecimiento de prioridades únicamente al cálculo político partidista
y/o a abstractas reflexiones teóricas. En la valoración tienen que con-
fluir también las condiciones sociopolíticas, en especial la cuestión
de si se trata de sociedades más bien homogéneas o heterogéneas.
Aquí es necesario subrayar que, en sociedades segmentadas, la fun-
ción de representación adquiere una importancia crucial. Los diferen-
tes grupos sociales tienen que obtener representación y de forma
aproximadamente proporcional. Esto se relaciona con la exigencia
muy importante de integración política en sociedades segmentadas,
función a la cual también tendría que responder el sistema electoral.
En este sentido, el sistema electoral no debe excluir de ningún modo
a las minorías sociales y políticas de la representación parlamentaria.
La legitimidad del sistema político en sociedades segmentadas se
funda en gran medida en la representación y en la integración po-
lítica de las minorías.
El catálogo siguiente presenta algunos criterios e instancias de
control que juegan un papel importante en la opción por y en la va-
104 DIETER NOHLEN
loración de un sistema electoral respecto de sociedades segmentadas,

tal como se observan sobre todo en África:
– Legitimidad: ¿Se acepta en los diversos grupos societales al sis-

tema electoral como un medio institucional adecuado para el go-
bierno representativo? ¿Aceptan los grupos o partidos políticos
minoritarios perdedores los resultados de las elecciones?
– Integración política: ¿El sistema electoral une o desune al país?
¿Aumenta la polarización política o la reduce? ¿Canaliza los
conflictos políticos en procedimientos que sirvan para su reso-
lución pacífica o promueve las soluciones por la fuerza?
– Representación: ¿Permite el sistema electoral la representación
de minorías étnicas? ¿Qué tan bien representados se pueden sen-
tir estos grupos? ¿Permite el sistema electoral que los partidos po-
líticos alcancen una proporción de escaños similar a su propor-
ción de votos?
– Partidos políticos: ¿Puede ayudar el sistema electoral a superar
la politización de las diferencias étnicas, expresadas bajo la for-
ma de sistemas de partidos de base étnica?
– Gobierno representativo: ¿Puede un gobierno elegido a través de
un sistema electoral particular ser representativo en el sentido
de reflejar los intereses de los diferentes grupos étnicos y es-
pecialmente de las minorías étnicas? ¿Promueve el sistema elec-
toral formas de gobierno consociacionales, de tal forma que las
minorías tomen parte del proceso de decisión?
– Oposición política: ¿Evita el sistema electoral las mayorías exa-
geradas, de tal forma que la oposición política pueda desempe-
ñar un papel efectivo en el proceso político? ¿Puede el Parla-
mento ser efectivo vis-à-vis del Ejecutivo?
Desde la perspectiva de la sistemática electoral, los sistemas elec-

torales proporcionales cumplen individualmente mejor con las exigen-
cias funcionales específicas en sociedades segmentadas. Esto resulta
aún más válido si se considera que en sociedades heterogéneas los
sistemas electorales mayoritarios no producen la misma integración
política ni exhiben las mismas consecuencias para la estabilidad del
sistema político que en sociedades homogéneas. El empleo de la re-
presentación por mayoría en sociedades heterogéneas significa más

bien exclusión y polarización.
La superioridad de la representación proporcional frente a la repre-
sentación por mayoría en sociedades heterogéneas se desprende en-
tonces de distintas reflexiones: primero, la representación por mayo-
ría no puede cumplir con importantes exigencias funcionales puestas
en los sistemas electorales. Segundo, sus consecuencias naturales res-
pecto a la formación de mayorías parlamentarias conducen al domi-
nio político de grupos étnicos particulares y favorecen de este modo
la inestabilidad política. Tercero, la representación proporcional cum-
ple con la exigencia de una representación justa de las minorías, a
la cual debe dársele prioridad en sociedades heterogéneas. Otro argu-
mento es de naturaleza política: la representación por mayoría sólo pue-
de introducirse en contra de la voluntad de las minorías étnicas, pues
expresa siempre el dominio político de una mayoría étnica. Dado que
la representación proporcional constituye el único camino para posi-
bilitar una representación justa de las minorías, es algo obvio que la
introducción de un sistema electoral proporcional refleja el interés
político de las minorías que son excluidas de la representación po-
lítica bajo las condiciones de la representación por mayoría.
No obstante, pese a lo razonable que sería la introducción de la
representación proporcional en términos sistemático-electorales en
aquellas sociedades segmentadas que emplean la representación por
mayoría; en la realidad política, las reformas de los sistemas electo-
rales tienen que tomar en cuenta las relaciones de poder político y
la tradición política del caso en cuestión. La introducción de la repre-
sentación proporcional en lugar de la representación por mayoría no
es, en la mayor parte de los casos, una opción política viable, ya que
una reforma tan ambiciosa precisa del apoyo de los partidos políticos
más importantes, especialmente del o los partidos de gobierno. En
general, estos no están interesados en debilitar su poder político.
Además, en varios países africanos y asiáticos, las circunscripciones
uninominales forman parte de la cultura política. Ante este trasfondo
son recomendables reformas limitadas e incrementalistas y sistemas
electorales combinados en términos de las metas perseguidas, dado
que, además, las circunscripciones uninominales cumplen funciones
positivas en dichos sistemas electorales. Se puede entender la refor-
106 DIETER NOHLEN
ma del sistema electoral también como un proceso de adaptación del

sistema electoral a las exigencias funcionales, el cual puede ser di-
rigido de acuerdo a las experiencias hechas con reformas puntuales,
no excluyéndose en principio el pasaje de la representación por ma-
yoría a la proporcional. Un primer paso en el marco de esta estra-
tegia podría ser la distribución de escaños adicionales por una lista
proporcional junto a la vigente representación por mayoría en cir-
cunscripciones uninominales (representación por mayoría con lista
adicional proporcional). Mediante esta reforma se mantiene la cultura
política del país, estrechamente relacionada con las circunscripciones
uninominales, y no obstante se habría mejorado por lo menos en par-
te la función de la representación.
De no alcanzar esta reforma para eliminar los déficit de la repre-
sentación política, se podría, a través de reformas posteriores, elevar
entonces sucesivamente el número de los escaños distribuidos propor-
cionalmente a través de la lista proporcional (en lugar de un tercio,
la mitad de los mandatos proporcionales). O se podrían producir fi-
nalmente otras formas de combinación de circunscripciones uninomi-
nales con elementos proporcionales, como fue expuesto arriba (repre-
sentación proporcional compensatoria, representación proporcional
personalizada). El espectro de las posibilidades de combinación deja
margen suficiente para la consideración de diferentes condiciones so-
ciopolíticas y socioculturales, y para distintas constelaciones de poder
político.
2. Variables políticas
Las reflexiones hechas arriba ya se han referido a la importancia de

las variables genuinamente políticas para la selección y la reforma
de los sistemas electorales. En última instancia, son los actores po-
líticos quienes deciden si las condiciones socioculturales jugarán al-
gún papel en la elaboración de un sistema electoral. En los esfuerzos
dedicados a introducir un nuevo sistema electoral o a reformar el
existente siempre confluyen los intereses políticos y las aspiraciones
de poder de los actores políticos. Ellos suelen presentar las propues-
tas de reformas, y son siempre quienes tienen en sus manos el poder
de aprobarlas. Los políticos tienen una visión de estas cuestiones más
bien pragmática, guiada por criterios de poder. Con suma frecuencia,

las propuestas de reforma son analizadas por los actores políticos en
términos de ventajas y desventajas. Sin embargo, dicha valoración no
siempre se basa en una comprensión adecuada de la forma de fun-
cionamiento y de las consecuencias de los tipos particulares de sis-
temas electorales o de sus elementos competentes. Esto significa que
dado que los sistemas electorales influyen sobre la distribución del
poder político en un país, las cuestiones de los sistemas electorales
siempre son cuestiones de poder político. Por consiguiente, el tema
se halla a menudo sumamente politizado. La introducción o la refor-
ma de los sistemas electorales refleja por lo general las relaciones de
poder político en el momento de la reforma del sistema electoral. Las
modificaciones de los sistemas electorales se imponen en la mayor
parte de los casos “ desde arriba” o se negocian entre el gobierno y
la oposición. Los compromisos no son algo raro, lo que, entre otras
cosas, lleva a la conformación de sistemas electorales que —desde
un punto de vista sociotecnológico— se muestran incoherentes y po-
bremente diseñados.
La politización de las cuestiones relacionadas con los sistemas
electorales establece por lo tanto límites a la ingeniería política. La
realidad histórico-política está marcada por una libertad de opción
mucho más reducida que lo que dejan translucir los debates acadé-
micos. En muchos de los debates sobre reformas políticas a los sis-
temas electorales ya no se plantea la opción básica entre repre-
sentación por mayoría y representación proporcional. A menudo se le
ha dado solución a esta decisión históricamente y/o constitucional-
mente. Empíricamente, la mayoría de las reformas a los sistemas
electorales se limitan a hacer cambios dentro del principio de repre-
sentación vigente. Sólo en pocas ocasiones, generalmente en tiempos
de crisis política o de cambios de gran magnitud, las elites políticas
tratan la cuestión del sistema electoral empezando de cero, aunque
naturalmente de tales debates reformistas no siempre surge una refor-
ma fundamental del sistema electoral en cuestión. El gran cambio es
raro. Las reformas pequeñas e incrementalistas, concebidas en ade-
cuación al contexto histórico-político, son más capaces de imponerse.
Por el contrario, las discusiones abstractas en términos de la gran al-
108 DIETER NOHLEN
ternativa entre la representación por mayoría y la representación pro-

porcional no suelen conducir a una reforma concreta.
3. Requisitos estratégicos de un debate de reforma

A continuación se presentan finalmente algunos requisitos estraté-
gicos de importancia para un debate serio —políticamente viable—
sobre reformas a los sistemas electorales:
a) El primer requisito estratégico es de tipo analítico y reside en
un buen diagnóstico integral del sistema electoral vigente ¿Cómo fun-
ciona? ¿Cuáles son sus elementos? ¿Qué efectos tiene? ¿Cómo cumple
con las exigencias funcionales que se les plantean? ¿En qué medida
se adapta al contexto sociocultural y político-institucional? Tras este
primer paso, el análisis arrojaría una primera pista respecto de si hay
razones fundadas para entrar en un debate de reforma electoral. En
tal sentido resulta importante comprobar si los supuestos déficit fun-
cionales del sistema electoral existen tal y como son sostenidos en
círculos académicos, sectores políticos y/o en la opinión pública, es-
tán conectados casualmente. El método más apropiado para determi-
nar la relevancia o contribución del sistema electoral respecto de los
fenómenos en discusión es el método comparado, aplicado de acuer-
do a tiempo y lugar.
Una indagación de tipo comparativo podría arrojar, por ejemplo,
algunos de los siguientes resultados que invalidan ciertas críticas al
sistema electoral vigente: primero, el fenómeno criticado es univer-
sal, es decir, aparece en democracias, en lugares y tiempos diferen-
tes, independientemente del tipo de sistema electoral, segundo, el fe-
nómeno criticado tiene varias causas, y, entre ellas, la importancia
del sistema electoral es reducida; tercero, el fenómeno criticado es de
naturaleza conyuntural y no estructural. Naturalmente, a través del
método comparado se puede llegar al resultado de que el sistema
electoral es el causante principal del fenómeno criticado. En este
caso, se puede comprobar con la ayuda del método comparado hasta
qué punto (y con qué “ costos” ) los sistemas electorales alternativos
o las reformas avanzadas pueden eliminar los déficit funcionales del
viejo sistema electoral.
b) El segundo requisito estratégico en el debate sobre la reforma

electoral consiste en determinar con exactitud los objetivos de dicha
reforma. Normalmente, la crítica al sistema vigente consta de más de
un punto. Muchas veces, se presenta como la enumeración de una se-
rie de cuestiones específicas sometidas a la crítica. Sin embargo, rara
vez se toma en cuenta si las cuestiones criticadas están interrelacio-
nadas, o si, en términos sistemáticos, existe una relación lógica entre
ellas, o si son mutuamente excluyentes. El supuesto implícito, mu-
chas veces, es el de una coherencia interna entre los aspectos criti-
cados, cuando ésta en la práctica no existe. Puede llegar a haber an-
tagonismos, lo que significaría —en el nivel de las propuestas de
reforma— que una determinada modificación no lograría cambiar la
situación criticada en su totalidad y tendría efecto sólo en algunos
puntos, comportándose neutralmente respecto a otros o, incluso, em-
peorando otros tantos.
Una vez percibida la complejidad del tema, es imprescindible de-
finir primero los objetivos de la reforma y luego lograr consenso al
respecto. ¿Qué se quiere mejorar? Ésta tiene que ser la pregunta
orientadora en el debate sobre la reforma de un sistema electoral. El
camino opuesto —i.e., que políticos y expertos presenten un sinnú-
mero de propuestas de sistemas electorales (sistemas “ ideales” in-
cluidos)— es la forma más segura para no alcanzar ningún resultado
concreto, pues el debate se agotará en la polémica y la confrontación.
En cuanto al establecimiento de los objetivos de las reformas de
los sistemas electorales, es necesario señalar una vez más que las re-
formas no sólo pueden apuntar a modificar el grado de proporciona-
lidad entre votos y escaños y así la medida de inclusión o exclusión
de los partidos políticos. Además, deberían, entre otras cosas, considerar
la cuestión de si el elector podrá elegir únicamente entre partidos po-
líticos o también entre candidatos individuales. Asimismo, es impor-
tante aclarar hasta qué punto el aumento de la capacidad de un sis-
tema electoral en una dirección permite la pérdida de capacidades en
otras direcciones. Si la reforma del sistema electoral apunta por
ejemplo a mejorar la relación entre el elector y el diputado, entonces
es de gran importancia si esto puede efectuarse al costo de la función
de representación —o si se trata justamente de evitar este efecto—.
110 DIETER NOHLEN
c) El tercer requisito estratégico reside en escoger —en un nivel

técnico— algunos de los tantos mecanismos que tenemos a disposi-
ción para alterar un sistema electoral y modificar sus efectos políticos.
Obviamente, para ello se precisa un buen conocimiento de la siste-
mática electoral. Muy a menudo, se observan flagrantes discrepancias
entre los objetivos de una propuesta de reforma y los medios técni-
cos para su materialización. Asimismo, ocurre que el elemento téc-
nico escogido no se limita —en sus efectos— al área donde se ubica
el objetivo, sino que ejerce efectos en otras: es el fenómeno de los
efectos no buscados. En consecuencia, el trabajo de los expertos con-
siste en hacer corresponder los elementos técnicos de una reforma
con su objetivo y, en función de esto, escoger el elemento técnico
que mejor se adapte, limitando sus efectos al ámbito en cuestión y
evitando efectos no buscados.
d) El cuarto requisito estratégico va más allá del campo estricta-
mente técnico. Ahora se trata de pensar las alternativas técnicas de
reforma teniendo en cuenta las condiciones sociopolíticas específicas
del país en cuestión para así poder determinar sus probables conse-
cuencias políticas. Dado que los efectos de los sistemas electorales
dependen del contexto, es imperioso realizar un análisis a fondo del
país en cuestión, que investigue, entre otras cosas, la distribución
geográfica del electorado, el comportamiento electoral, la estructura
del sistema de partidos, las estructuras políticas generales, etcétera.
Asimismo, es muy necesaria una evaluación global de los efectos de
una reforma electoral que, normalmente, tendrá sus puntos de referencia
en el buen funcionamiento del sistema político y, en los países de
reciente democratización, en la consolidación de la democracia.
Así cerramos el círculo de las reflexiones generales formuladas en
esta introducción, recordando una observación hecha arriba que es
compartida por los especialistas en sistemas electorales: los sistemas
electorales son elementos constitucionales importantes de la política
en su dimensión normativa (polity ), procedimental (politics) y orien-
tada hacia resultados (policy-outcomes).
BIBLIOGRAFÍA
LIJPHART, Arend, Electoral Systems and Party Systems. A Study of

Twenty-Seven Democracies, 1945-1990, Oxford, Oxford University
Press, 1994.
NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales del mundo, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1981.
———, Sistemas electorales de América Latina, Lima, Fundación
Friedrich Ebert, 1993.
———, Sistemas electorales y partidos políticos, México, Fondo de
Cultura Económica, 1994.
SARTORI, Giovanni, Comparative Constitucional Engineering. An In-
quiry into Structures, Incentives and Outcomes, Basingstoke/Lon-
dres, MacMillan, 1994.
COMENTARIO DE ALONSO LUJAMBIO
El ensayo del profesor Dieter Nohlen “ Sistemas electorales y refor-

ma electoral. Una introducción” plantea interesantes interrogantes a
la realidad política de México. En este momento de redefiniciones,
pensar con lucidez y serenidad los cambios institucionales necesarios
para conducir al país es una tarea apremiante. “ ¿Qué se quiere me-
jorar? —dice Nohlen— Ésta tiene que ser la pregunta orientadora en
el debate sobre la reforma de un sistema electoral” .
En el caso mexicano, ¿qué queremos mejorar? Sometámonos a los
márgenes de la definición restringida de un sistema electoral que nos
propone Nohlen y pensemos en las fórmulas de asignación de esca-
ños en nuestras Cámaras, particularmente en la de Diputados. Pero
también pensemos —sigo a Nohlen— en el método para elegir a
quienes ocuparán otros cargos de gobierno, por ejemplo, el Ejecutivo
en un régimen presidencial de gobierno.
El dilema central que enfrentamos en México tiene que ver con la
relación entre sistema electoral y sistema de gobierno, tema que ape-
nas aborda el profesor Nohlen en el ensayo citado. Cuánta razón tie-
ne Nohlen cuando piensa que existe una especie de trade-off entre
dos valores democráticos: la eficacia y la representatividad. Ningún
arreglo institucional puede maximizar al mismo tiempo estos dos va-
lores: un aumento en la dosis de uno de ellos va de la mano, ne-
cesariamente, de una disminución en el otro. Pero esta contradicción
es particularmente crítica en regímenes presidenciales de gobierno. Y
más aún en el esquema constitucional mexicano. Me explicaré.
Desde 1987, año en que se introduce al marco constitucional me-
xicano la llamada “ cláusula de gobernabilidad” , y aun desde antes, si
se piensa en la dominación del componente mayoritario en nuestro
sistema electoral mixto, se sacrifica representatividad para ganar efi-
cacia: se quiere que el partido del presidente de la República tenga
mayoría legislativa para garantizar, así se dice, la gobernabilidad del
país. Insisto: con ello se pretende, todavía en el marco de un sistema
autoritario (no olvidemos esto), sacrificar representatividad política y
ganar en eficacia conductora.
Un sistema electoral que premia extraordinariamente al partido
mayoritario puede justificarse, argumento esto sin conceder, 1) si y
112
COMENTARIO 113
sólo si el sistema constitucional prescribe únicamente la existencia de

elecciones presidenciales y legislativas concurrentes y, 2) si y sólo
si la elección presidencial se celebra bajo el principio de mayoría re-
lativa a una sola vuelta. Procedo en ese orden.
Si el sistema constitucional contempla la existencia de elecciones
legislativas intermedias, en donde una o ambas Cámaras se renuevan
parcial o totalmente a la mitad del periodo presidencial de gobierno,
entonces un sistema electoral que premia extraordinariamente al par-
tido mayor es un instrumento muy riesgoso que no garantiza la pre-
tendida gobernabilidad. Esto por una razón muy sencilla: si el partido
más grande, el que será premiado por el sistema electoral, no es el
del presidente sino uno de oposición al titular del Ejecutivo, entonces
a partir de la mitad de su mandato, el presidente enfrenta una ma-
yoría opositora artificialmente construida. Esto es absurdo. No sugie-
ro que esto necesariamente vaya a suceder en México en 1997. Estoy
diciendo que estas reglas no pueden sostenerse, no podrán hacerlo,
eventualmente en 1997, pero particularmente en el futuro, cuando el
sistema de partidos mexicano haya ya asumido una cotidianidad com-
petitiva. En todo caso, con el sistema electoral descrito hay escena-
rios en donde claramente sale el tiro por la culata.
En segundo lugar, entro ahora al tema del sistema para elegir al
presidente de la República. Se ha discutido en México la necesidad
de empezar a pensar en la celebración de una segunda vuelta en elec-
ciones presidenciales, para asegurarle a los presidentes futuros una
legitimidad mayoritaria. Esto pensado sobre todo en la eventualidad
de que el sistema de partidos asuma un formato tri o multipartidista.
El problema es que la segunda vuelta no hace sino acentuar la ato-
mización de un sistema de partidos. Lejos de solucionar el problema,
lo empeora. La cuestión ha sido demostrada por Scott Mainwaring y
por John Carey, en diversos estudios. El sistema de dos vueltas in-
centiva a la multiplicación de candidatos en la primera vuelta. Y es
en la primera vuelta, precisamente, donde se celebran concurrente-
mente las elecciones legislativas. Por lo tanto, la fragmentación en la
competencia por la presidencia “ llueve” sobre la pista de competen-
cia legislativa y atomiza la representación. Se minimiza así la pro-
babilidad de que el partido del presidente de la República cuente con
mayoría para gobernar. En un marco como el que aquí se describe,
114 ALONSO LUJAMBIO
un sistema electoral que premia al partido más grande es sencilla-

mente monstruoso. Piénsese primero que nada en que los sistemas de
competencia presidencial a dos vueltas producen una enorme volati-
lidad: las alianzas entre partidos en la segunda vuelta son frágiles,
y no hay incentivo alguno para sostenerlas una vez conquistada la
presidencia con su periodo fijo de gobierno. Así, con la fragmenta-
ción partidaria en la primera vuelta, que es a la vez la elección le-
gislativa, ¿a qué partido va a premiar la fórmula electoral? Al partido
más grande, que no será tanto. Pero en todo caso, ¿existe la certeza
de que el candidato presidencial de ese partido conquistará el triunfo
en la segunda vuelta? De ningún modo, si atendemos la evidencia
disponible: muchas veces conquista la presidencia el que en la pri-
mera vuelta quedó en segundo, no en primer lugar.
De modo, pues, que un sistema electoral que premia al partido
más grande sólo se justificaría si las elecciones presidenciales y le-
gislativas fueran siempre concurrentes, y si la elección presidencial
se organizara a una sola vuelta. Pero como el sistema constitucio-
nal mexicano no se va a modificar en ese rubro, porque desaparecer
la elección intermedia supondría larguísimos sexenios en donde el
electorado no tendría la posibilidad de hacer un juicio sobre la evo-
lución del gobierno, el asunto se descarta. Otra opción sería reducir
el sexenio mexicano al formato del quinquenio venezolano, sin elec-
ción intermedia. Yo sería escéptico en torno a esa posibilidad, que
nadie ha discutido seriamente. Pareciera que el sexenio ya es como
una grapa en el hipotálamo cultural de los mexicanos. Así pues, el
sexenio con elección legislativa intermedia seguirá existiendo. En
cualquier escenario, será mejor conservar el sistema presidencial de
mayoría simple a una sola vuelta, para evitar una fragmentación del
sistema de partidos, o acentuarla, si es que ya está entre nosotros.
Por lo tanto, concluyo aquí, el sistema electoral vigente, que premia
en exceso al partido más grande, sencillamente no se sostiene y es
claramente indefendible, particularmente si se piensa en la creciente
competitividad del sistema de partidos mexicano. Creo, pues, que un
sistema electoral como el actual, con 300 escaños de mayoría simple
y 200 escaños de representación proporcional (RP) en la Cámara de
Diputados, podría arrojar un resultado razonablemente proporcional si
se deja de independizar el reparto de los 200 escaños de RP de lo
COMENTARIO 115
sucedido en la pista de competencia mayoritaria (con las salvedades

de las fracciones IV y VII del artículo 54 constitucional) y su reparto
sirva para compensar de la manera más equitativa posible los sesgos
producidos por el sistema mayoritario de los 300 distritos.
Cuánta razón tiene el profesor Dieter Nohlen cuando afirma:
Los políticos tienen una visión pragmática, guiada por criterios de po-
der. Con suma frecuencia, las propuestas de reforma electoral son ana-
lizadas por los actores políticos en términos de ventajas y desventajas.
Sin embargo, dicha valoración no siempre se basa en la comprensión
adecuada de la forma de funcionamiento y de las consecuencias de los
tipos particulares de sistemas electorales o de sus elementos compo-
nentes.
Me temo que, más temprano que tarde, el caso mexicano podrá in-
cluirse, como ejemplo, en un pie de página seguido de esta aseve-
ración. Ojalá me equivoque.
COMENTARIO DE JOSÉ WOLDENBERG
1. Hoy que en México se está discutiendo una nueva reforma elec-

toral, el texto de Dieter Nohlen, “ Sistemas electorales y reforma
electoral. Una introducción” , no podría resultar más pertinente.
Se trata de un artículo sintético que recoge y sistematiza buena
parte de la experiencia en relación a los sistemas electorales y a los
impactos que en el sistema político tienen los diversos componentes
de los mismos.
La claridad expositiva y el rigor analítico lo vuelven un material
sugerente que en efecto logra “ transmitir de manera compacta el es-
tado actual del conocimiento” en la materia.
2. Nohlen entiende por sistema electoral a aquello que “ determina
las reglas a través de las cuales los electores pueden expresar sus
preferencias políticas y a través de las cuales es posible convertir vo-
tos en escaños parlamentarios o en cargos de gobierno” .
Se trata, como él mismo dice, de una definición restringida pero
útil, porque se trata de rastrear el impacto que dichos sistemas tienen
en el comportamiento y los resultados electorales, en la conformación
del sistema de partidos y en la distribución del poder, e incluso en
la estabilidad o inestabilidad políticas.
Nohlen explica los dos principios torales de la representación, el
de mayoría y la proporcional, sus efectos y combinaciones y el nú-
cleo duro que a pesar de estas últimas acaba configurando un sistema
donde la relación votos-escaños es proporcional o no. Explica las
ventajas de ambos. En el caso de la representación por mayoría se
previene la fragmentación partidaria, se fomenta el bipartidismo, go-
biernos estables (porque suelen construirse mayorías de gobierno uni-
partidistas), la moderación política, la alternancia. Mientras que la
representación proporcional arroja una presencia más fiel de las opi-
niones, impide la formación de mayorías políticas artificiales, fomen-
ta la negociación para la formación de dichas mayorías de gobierno,
impide las oscilaciones políticas extremas, posibilita el surgimiento
de nuevas ofertas políticas e impide la formación de “ un cartel de
los partidos establecidos o de los así llamados sistemas de partido
dominante” .
116
COMENTARIO 117
Se trata, hay que subrayarlo, de tendencias y nunca causas-efectos

lineales o mecánicos. A partir de ese marco, Nohlen estudia tres ele-
mentos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias.
Se trata de la distribución de las circunscripciones electorales, las
formas de las candidaturas y las votaciones y la conversión de votos
en escaños.
3. Nohlen ofrece una tipología de los sistemas electorales dividien-
do los mismos en dos grandes bloques, los mayoritarios y los pro-
porcionales.
Los primeros pueden ser: 1. de mayoría relativa en circunscripciones
uninominales, 2. de mayoría absoluta en circunscripciones uninomi-
nales, 3. mayoritario en circunscripciones plurinominales con repre-
sentación de minorías, 4. mayoritario en circunscripciones plurinomi-
nales pequeñas y 5. mayoritario con lista proporcional adicional.
El primero, típico de la Gran Bretaña, favorece al partido más vo-
tado ya que la mayoría relativa se lleva todo en su distrito, lo que
acumulado tiende a subrepresentar a las minorías o incluso a dejarlas
sin representación. El segundo, que por necesidad debe ir acompaña-
do de segundas vueltas, favorece igualmente a los partidos más gran-
des pero induce a la creación de alianzas para el logro de las ma-
yorías absolutas de votos. En el tercero, los electores disponen de
menos votos que los diputados a elegir, de tal suerte que se le abre
un espacio a la representación de las minorías sin perder el sistema
su carácter mayoritario. En el cuarto, dado que las circunscripciones
son muy pequeñas (se eligen hasta 5 diputados), a pesar de ser pro-
porcionales, tienden a dejar fuera a las minorías. El quinto caso es
el de México por lo que sobran, por lo pronto, más comentarios.
En el terreno en la representación proporcional también encontra-
mos diversos tipos. 1. Proporcional en circunscripciones plurinomina-
les, 2. proporcional compensatorio, 3. proporcional personalizado con
barrera legal, 4. de voto transferible y 5. representación proporcional
pura.
El primero, a pesar de ser proporcional, puede satisfacer los votos
y los escaños según el tamaño de las circunscripciones (entre menos
escaños, más desproporcionada). El segundo, tiende a compensar la
sobre y la subrepresentación que arroja la asignación de diputados
uninominales con los diputados de listas. Si además se establece una
118 JOSÉ WOLDENBERG
barrera legal para beneficiarse del reparto de los plurinominales, las

pequeñas formaciones políticas tenderán a quedar fuera de la repre-
sentación. En el tercero, luego de la asignación de los escaños uni-
nominales, esos mismos son restados a los escaños que le deberían
tocar al partido en términos proporcionales, con lo que el reparto de
estos últimos tiende a ajustar la relación entre votos y escaños. El
cuarto es un sistema que no entendí. Y el quinto aspira a una plena
proporcionalidad excluyendo las barreras legales.
4. Contra la noción de que existe de por sí un sistema electoral
superior a otro, Nohlen nos previene indicando que no hay ninguna
receta con carácter universal. Por ello, para el diseño de las reglas
del sistema electoral llama a tomar en cuenta no sólo las rutinas y
tradiciones del país, sino las demandas funcionales que se quieren
atender, las prioridades existentes (porque no siempre es posible re-
solver todo al mismo tiempo), y la necesidad de asumir que para lo-
grar objetivos diversos —no siempre armónicos— se requieren ope-
raciones con un cierto grado de complejidad.
En particular, creo de singular relevancia el apartado que se re-
fiere a las demandas funcionales que de manera recurrente se le
plantean a los sistemas electorales. Nohlen se detiene en cinco: 1.
Representación (evitar las desviaciones excesivas entre votos y esca-
ños), 2. Concentración y efectividad (la posibilidad de formar mayo-
rías que posibiliten la capacidad de acción política para generar es-
tabilidad), 3. Participación (que tiene que ver con la capacidad del
elector para optar, por ejemplo, si sólo se vota por listas o existe la
posibilidad del voto personalizado). 4. Simplicidad (que busca que el
elector comprenda el funcionamiento del sistema electoral) y 5. Le-
gitimidad (criterio que engloba a todos los demás y que en última
instancia nos habla de la capacidad del sistema electoral para generar
legitimidad o conflicto).
Cada una de esas “ demandas funcionales” es atendida o no por
los diversos sistemas electorales, pero hay que estar claros que la
atención de unas pueden erosionar a otras. Así, no siempre es posible
alcanzar representaciones exactas y efectividad, o simplicidad y repre-
sentación exacta. Es decir, se trata de valores en tensión que es pre-
ciso conjugar de acuerdo a los objetivos que se buscan.
COMENTARIO 119
5. Decía al inicio que la pertinencia del texto de Nohlen en Mé-

xico es doble, porque más allá de su carácter pedagógico llega en el
momento exacto en el que discutimos un eventual cambio en las fór-
mulas de integración de las Cámaras federales.
En México, el sistema electoral en los últimos años ha sufrido
cambios relevantes. De una Cámara de Diputados que se integraba con
puros diputados de partido (1964), al sistema mayoritario mixto com-
pensado con diputados plurinominales (1979), al incremento de los
diputados en la pista plurinominal pero con cláusula de gobernalidad
para garantizar que la mayoría relativa de votos se convirtiera en ab-
soluta de escaños (1988), a la exclusión de la famosa cláusula pero
segmentando la pista plurinominal de la uninominal, con lo cual, en
los escenarios más probables, la mayoría relativa de votos acabará
con el 60% de los escaños (1994).
Por su parte, la Cámara de Senadores pasó a incorporar la noción
de representar a la primera minoría apenas para las elecciones de
1994. ¿Qué tenemos enfrente en ambos casos?
6. En la Cámara de Diputados tenemos varios problemas graves
que debemos resolver, y paso a abordarlos uno por uno.
Redistritación. Los trescientos distritos actuales fueron diseñados
para las elecciones de 1979 con los resultados del censo de pobla-
ción de 1970. Es decir, han pasado 25 años y, por ello, las asi-
metrías que existen de un estado a otro y de un distrito a otro aca-
ban por erosionar el principio de que todos los votos deben valer
lo mismo.
Tenemos el caso del Distrito Federal (5,375,259) que con menos
electores que el estado de México (5,853,286) tiene más diputados
(40 contra 34), y en una misma entidad, el número de electores por dis-
trito puede ir de 615,816 (el 40 del D. F.) a 57,517 (el 1 del D. F.).
Se trata de una asignatura que además de ser ya un acuerdo entre
los partidos, es mandato legal y deberá realizarse antes de las elec-
ciones federales de 1997, buscando que en cada distrito el número
de electores sea similar.
Transformación de votos en escaños. Para todos es conocido el
efecto de sobre y subrepresentación que arroja el sistema uninominal
puro. Baste decir que si en 1994 la Cámara de Diputados se hubiese
integrado como antes de 1964, de los 300 diputados, 273 hubiesen
sido para el PRI, es decir, con el 50.28% de la votación válida ten-

dría el 91% de la representación.
La inclusión de las listas plurinominales atempran ese fenómeno
y sin duda lo modulan. No obstante, parece claro que están diseñadas
para favorecer a la mayoría, de tal suerte que, aunque no obtenga la
mayoría absoluta de votos, sí adquiera la mayoría absoluta de los asien-
tos. En 1994, eso llevó a que el PRI ocupara el 60% de los escaños,
llegando a una sobrerepresentación de casi 10 puntos porcentuales.
Lo peor del caso es que una fórmula segmentada como la que con-
tiene la ley puede hacer que la primera fuerza electoral con una vo-
tación del 40% o del 60% tenga siempre al final el 60% de los es-
caños. Es decir, es una fórmula incapaz de hacerse cargo de las
oscilaciones de la propia votación. Sin duda ayuda a conformar mayo-
rías legislativas, pero hay que preguntarse ¿qué podría suceder si una
fuerza con el 40% de los votos aparece con el 60% de los escaños?
¿Cómo reaccionaría en el terreno político el 60% de los votos con-
vertido en el 40% de la representación?
Si asumimos a los diputados plurinominales como compensadores
de las asimetrías que arroja la fórmula uninominal podríamos arribar
a una representación proporcional. Ello sería factible porque el mé-
todo ya es conocido por los electores que de hecho, al votar por el
diputado uninominal, votan por una lista plurinominal, y sólo se re-
queriría modular la fórmula de asignación de diputados plurinomina-
les, aceptando que los mismos sirvan para ajustar en términos pro-
porcionales la representación.
Pero en este terreno sé que existen reservas importantes, ya que
eventualmente la fórmula no permitiría la formación de mayorías abso-
lutas en la Cámara de Diputados. Y en efecto esa posibilidad es más que
real. No obstante, más que acudir a la fórmula artificial que convierte
a la mayoría relativa en absoluta, quizá sea necesario completar a la
representación proporcional con medidas políticas que coadyuven a
la formación de la mayoría legislativa, tal como puede ser el caso de la
aprobación del gabinete presidencial en la propia Cámara. Momento que
serviría para la negociación del mismo, si el presidente y su partido no
cuentan con el respaldo de una mayoría absoluta de votos y escaños.
Sé que se trata de un tema delicado, pero vale la pena plantearlo
dado que la etapa de la mayoría apabullante y todopoderosa parece
COMENTARIO 121
estar llegando a su fin, y tenemos que diseñar acuerdos instituciona-

les nuevos que ofrezcan cauce productivo a la pluralidad expansiva
que se manifiesta a cada momento.
Cambios en las circunscripciones plurinominales. Nadie es capaz
de explicar el agrupamiento de los estados que conforman hoy una
circunscripción. Por ejemplo, que una circunscripción reúna a Nuevo
León, Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán, Quintana
Roo y Chiapas nos habla de la enorme imaginación que pueden lle-
gar a tener los diseñadores de las mismas, pero no existe ningún cri-
terio funcional que las legitime.
Si por el contrario, asumimos como circunscripción a cada entidad
federativa, la relación elector-lista tiende a adquirir una mayor racio-
nalidad (simplicidad). Se trataría de listas estatales ligadas al voto
uninominal, de tal suerte que el ciudadano, al votar por su candidato
a diputado por el distrito, estaría votando por la lista de ese mismo par-
tido en el estado.
Sobra decir que, en cada estado, las listas plurinominales serían
para compensar y ajustar, con criterios proporcionales, las asimetrías
que hubiese arrojado el reparto uninominal.
Cabe decir, además, que una fórmula como la planteada tendería
a modificar el poder de las direcciones partidistas, trasladándolo del
centro a los estados.
La barrera legal. Si se optara por un sistema como el anterior,
“ mixto” pero proporcional con listas plurinominales por estados, ha-
bría que tratar de impedir la atomización de la representación.
Hoy, para refrendar el registro como partido se requiere del 1.5% de
la votación y ese mismo porcentaje da derecho a entrar al reparto
de los plurinominales. Escindir los criterios podría ser un buen ex-
pediente para no fomentar la extrema atomización de la repre-
sentación. Es decir, conservar el 1.5% de los votos para mantener el
registro, de tal suerte que esos partidos no desaparecieran y pudiesen
seguir desarrollando sus acciones, pero elevar al 3% el nivel reque-
rido de votos para ingresar a la Cámara de Diputados.
Sé que es una medida antipopular entre los pequeños partidos,
pero si inyectamos proporcionalidad a la representación no sería fun-
cional dispersar hasta el extremo la misma.
El número y la distribución de diputados. No creo pertinente in-

crementar el número de diputados. No sólo porque 500 son un nú-
mero suficiente, sino porque además suele ser una de esas operacio-
nes políticas que generan muy mala opinión pública. Y el horno no
parece estar para esos bollos.
No obstante, si se deseara que la proporcionalidad fuera más exac-
ta, convendría modificar el peso específico de ambas fórmulas de
asignación, para llegar a 250 uninominales y 250 plurinominales. No
obstante, incluso manteniendo los 300 y 200 la posibilidad de que
votos y escaños tengan una relación simétrica (o casi) sigue siendo
muy elevada (puede para ello verse los ejercicios que Pedro Aguirre,
Ricardo Becerra, Lorenzo Córdova y yo hicimos en el libro Una re-
forma electoral para la democracia. Argumentos para el consenso,
Instituto de Estudios para la Transición Democrática, 1995).
7. En la Cámara de Senadores no hemos podido aún asegurar real-
mente lo que la ley señala. Es decir, elegir por cada entidad de la
República cuatro senadores, tres para la mayoría y uno para la pri-
mera minoría. Y ahora se supone que en 1997 debemos elegir un
senador por cada estado que durará en su cargo solo tres años, de
tal suerte que en el año 2000 por fin apliquemos la fórmula con-
sagrada.
Y ante esa situación, hay quienes plantean que ya no se lleven a
cabo esas elecciones, para contar con una Cámara de Senadores con
sólo tres senadores por entidad, dos de mayoría y uno de la primera
minoría.
Creo que cuatro por entidad permite una mejor representación de
la pluralidad, pero para ello sería necesario trascender las reglas tan
rígidas que imponen, independientemente del resultado específico, un
reparto de siempre tres al ganador y uno al primer perdedor. Ahora,
con la normatividad vigente, si entre la primera y la segunda fuerza
hay un punto porcentual de diferencia o cincuenta puntos, no impor-
ta; la ganadora tendrá tres y el segundo lugar, uno.
Por ello creo que deberíamos elegir cuatro senadores por entidad
a partir de listas (como lo señala la ley), pero en su reparto debe-
ríamos utilizar el sistema de cociente electoral y resto mayor. Con
ello tendríamos una mejor representación (más apegada a la voluntad
de los ciudadanos) y una manera de realmente hacer gravitar sobre
COMENTARIO 123
la representación las oscilaciones en las votaciones (puede verse tam-

bién el libro antes citado donde aparecen varios ejercicios en relación
a la asignación de senadores).
8. Resulta evidente que la última palabra en esta materia la ten-
drán los partidos y el gobierno, y en particular los legisladores, que
tienen en su agenda la posibilidad de reformar el sistema electoral.
Y sería conveniente que, para trascender rutinas y prejuicios, los en-
cargados de modificar las normas acudieran a aportaciones tan útiles
como las que hoy comentamos del profesor Dieter Nohlen.
EL PRESIDENCIALISMO Y LOS SISTEMAS DE PARTIDO
EN LATINOAMÉRICA1
Scott MAINWARING y Matthew S. SHUGART2

SUMARIO: I. Los gobiernos de mayoría en el presidencialismo.
II. Las disposiciones institucionales y el número de partidos. III.
El presidencialismo y la disciplina partidaria. IV. Los determi-
nantes institucionales de la disciplina partidaria. V. Conclusio-
nes. Apéndice. Bibliografía.
En este documento, el punto que discutiremos será que la naturaleza
de los sistemas de partido son parte de la diferencia fundamental del
funcionamiento de los sistemas presidenciales. Examinaremos dos di-
mensiones principales del sistema de partido: el número y la disci-
plina de los partidos. El número de partidos afecta a la imagen de
la compatibilidad, al menos en general, entre la Asamblea y el presi-
dente. Con sistemas multipartidarios fragmentados, sin control parti-
dario cercano a la mayoría, esta situación puede ser problemática en
virtud de que los presidentes casi siempre tienen dificultades para
crear coaliciones reales de gobierno. La situación opuesta de manera
lógica es aquélla en la que el partido del presidente tiene una mayo-
ría consistente, la cual no es necesaria o por lo menos deseable, pero
el presidencialismo normalmente trabaja mejor si el partido del cual
proviene el presidente es el mayoritario dentro del contingente legis-
lativo. Por lo que respecta a esta dimensión, existen contrastes en lo
que se refiere a los sistemas presidenciales en Latinoamérica. En al-
gunos países, los partidos presidenciales tienen por lo menos un 40%
de los escaños del Congreso, mientras que en otros normalmente con-
servan una pequeña minoría de escaños.
El presidencialismo también es influido por la forma de disciplina
política de los partidos. Los partidos disciplinados son bastante pre-
decibles, y por esta razón parecen facilitar las relaciones entre el Eje-
1 Traducción José Ruiz Díaz y Verónica de la Rosa Jaimes.

2 Grace Ivana Deheza, Algerlina Figueiredo, Mark Jones y Jeff Weldon aportaron comen-
tarios a los borradores previos de este documento.
125
126 SCOTT MAINWARING Y MATHEW SOBERG SHUGART
cutivo y el Legislativo. Sin embargo, los partidos altamente discipli-

nados pueden llegar a obstaculizar las relaciones del presidente con
una Asamblea, en la que el primero no tiene la mayoría, y pudiera
limitar las ventajas del presidencialismo cuando éste se ejerce. En
términos de disciplina partidaria, los contrastes entre las democracias
latinoamericanas son abrumadores, y van desde los partidos legisla-
tivos disciplinados que se encuentran en Venezuela, Costa Rica y
México, a la indisciplina comparativa de los partidos que dominan la
competencia electoral en Brasil y Colombia.
Exploremos las formas en que cada partido y legislación electoral
conforma el número de partidos y su grado de disciplina. Si las con-
diciones de la disciplina de partidos y el número de los mismos de-
terminan las funciones presidenciales, es entonces necesario examinar
los factores institucionales que crean esas formas. Demostraremos
que las reglas electorales y sus aplicaciones ejercen gran influencia
en el número de partidos y en su disciplina y, por lo tanto, al final
determinan la forma en que el presidencialismo funciona.
Las situaciones que se mencionan en el presente documento se re-
lacionan con los poderes legislativos del presidente que afectan las
funciones del presidencialismo. Un presidente puede tener poderes
formales amplios, incluyendo el derecho de promulgar una legisla-
ción nueva a través de un decreto, no obstante ser obstaculizado para
efectuar un cambio real por una legislatura en la cual su partido ocu-
pe una minoría de escaños; o que a pesar de ocupar un gran número
de escaños sea profundamente indisciplinada y fraccionada. El primer
ejemplo corresponde al caso de Brasil, y el segundo, al de Colombia.
Por otra parte, los poderes formales del presidente pueden estar limi-
tados, pero si su partido cuenta con una mayoría legislativa y realmente
disciplinada, éste será omnipotente, como en el caso de México. La fa-
cultad del presidente de promulgar reformas políticas que haya prome-
tido en su campaña política son resultado de los poderes formales de
la presidencia en reciprocidad con la posición del presidente frente a los
partidos representados en el Congreso.3 En cambio, el número de par-
3 Por supuesto, nada garantiza que las políticas presidenciales funcionen por el simple he-
cho de que tenga facultades para establecerlas. Las políticas deben de ser consultadas y dise-
ñadas, o el Estado disminuiría su capacidad de gobierno para implementarlas efectivamente.
EL PRESIDENCIALISMO Y LOS SISTEMAS DE PARTIDO 127
tidos y su grado de cohesión interna corresponde con el sistema elec-

toral utilizado en las elecciones presidenciales y del Congreso.
I. LOS GOBIERNOS DE MAYORÍA EN EL PRESIDENCIALISMO
Una de las cuestiones más importantes en las relaciones entre el
Legislativo y el Ejecutivo en los sistemas presidenciales es el relativo
tamaño del partido del presidente. Así como en el caso de los sis-
temas parlamentarios, la lógica del sistema presidencial gira en torno
al apoyo que se le da al presidente, ya sea por parte del partido ma-
yoritario o por las coaliciones de partidos, asumiendo, por supuesto,
que en cierto tiempo dicho apoyo exista. Algunos analistas han ob-
servado que el presidencialismo es propenso al “ gobierno de minoría”
cuando el partido del presidente carece de la mayoría de los escaños
en el Congreso (Abranches, 1988; Jones, en prensa; Mainwaring,
1993). Si el partido del presidente se encuentra en una situación dis-
tinta a la minoría —digamos un tercio de los escaños— una de dos
situaciones puede prevalecer: ya sea que el presidente forme una coa-
lición de gobierno de facto para asegurar el apoyo del Congreso, o
que enfrente dificultades para aprobar la legislación.
Existe desacuerdo sobre si el gobierno de mayoría es lo más apro-
piado en los sistemas presidenciales. Por un lado, se podría pensar
que las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo no fueran con-
flictivas cuando el presidente cuente con la mayoría que en el caso
contrario. Por otro lado, una ventaja principal del presidencialismo es
que permite más de una oportunidad de contención sobre Poder Eje-
cutivo que los sistemas parlamentarios del tipo de Westminster. Los
pesos y contrapesos son anulados de manera importante si el presi-
dente y la mayoría disciplinada del mismo partido tienen un control
unificado sobre el gobierno. Así, aunque podamos afirmar que un sis-
tema de partidos altamente fragmentado pudiera causar problemas al
presidencialismo, y que, en cierto grado, es necesaria una disciplina
partidaria, el extremo lógico de una mayoría partidista disciplinada
invalida la conveniencia de la división las ramas del poder, separa-
damente elegido en los términos establecidos.
La fragmentación significativa de los sistemas de partido se cons-
tituye, a menudo, en un problema para el presidencialismo, ya que
aumenta la probabilidad de que el Ejecutivo cuente con poco apoyo
legislativo y, por lo tanto, se forme un desacuerdo insuperable en las
relaciones Ejecutivo-Legislativo. Cuando existe una importante frag-

mentación en los sistemas de partido, el del presidente no tendrá en
el Congreso algo cercano a la mayoría de los escaños, lo que forzará
al presidente a contar con una coalición. Desafortunadamente, las
coaliciones interpartidarias tienden a ser más frágiles en los sistemas
presidenciales por dos razones (Lijphart, 1994; Mainwaring, 1993).4
Lo primero y más importante, por lo que se refiere a los sistemas
parlamentarios, es que las coaliciones de partido tienen lugar gene-
ralmente después de las elecciones, y son obligatorias, en tanto que
en los sistemas presidenciales normalmente tienen lugar antes de las
elecciones y no son obligatorias después de que pasa el día de la elec-
ción. El Poder Ejecutivo no se encuentra formado a través de acuer-
dos poselectorales entre los partidos, y no está dividido en los muchos
partidos que son corresponsables de gobernar, aunque los miembros
de diversos partidos lleguen a participar en los gabinetes. Las coa-
liciones de gobierno en los sistemas presidenciales pueden ser muy
diferentes a las coaliciones electorales. También es común en los sis-
temas parlamentarios multipartidistas, ya sea para las coaliciones le-
gislativas o de gobierno, discrepar un poco sobre asuntos políticos
secundarios. Si la mayoría legislativa se opone al gabinete en áreas
sustanciales de su política, es probable que el cambio de gobierno se
realice a través del procedimiento del voto. Esta opción no existe en
los sistemas presidenciales.
Dada la separación de poderes, un acuerdo entre los partidos debe
corresponder únicamente a asuntos del Congreso, sin que implique
obligaciones entre los partidos y el presidente. Varios partidos pue-
den apoyar al mismo candidato presidencial durante la campaña elec-
toral, lo cual no asegura su apoyo una vez que el ganador asume el
poder. Aunque los miembros de diversos partidos ocupen puestos en
los gabinetes, los partidos como entes colectivos no son responsables
del gobierno. Los partidos o los legisladores en lo individual pueden
unirse a la oposición sin perjudicar de manera importante al gobier-
no, por lo que los presidentes pueden terminar su periodo guberna-
mental con poco apoyo por parte del Congreso.
4 Todavía se deben más investigaciones sobre las coaliciones gobernantes en los sistemas
presidenciales. Sin embargo, existen razones para creer que dichas coaliciones son más frágiles
que en los sistemas parlamentarios, y la viabilidad de las coaliciones es influida en los por fac-
tores institucionales específicos tanto en los sistemas parlamentarios como presidencialistas.
En segundo lugar, en algunos sistemas presidenciales no es seguro

el compromiso de los legisladores individuales para apoyar un acuer-
do negociado por el líder del partido. El aumento de una cartera del
gabinete no implica necesariamente el apoyo partidario disciplinado
para el presidente, tal como se da en los sistemas parlamentarios. El
compromiso de los legisladores individuales de votar conforme a la
“ línea” ordenada por el partido varía en gran medida, por razones
que mencionaremos después, que van desde los partidos congresio-
nales de extrema cohesión como el de Venezuela, a la relativamente
indisciplinada de los receptivos partidos de Brasil y Colombia. Una
disciplina endeble propicia que el Congreso no apoye la política gu-
bernamental. En contraste, en la gran mayoría de los sistemas par-
lamentarios, los legisladores en lo individual tienden a apoyar al go-
bierno salvo que el partido decida romper la alianza gubernamental.
El riesgo de prolongar un gobierno es el de perder sus escaños en
la nueva elección si se deja de apoyar al gobierno.5
Los problemas para construir coaliciones interpartidarias estables
hacen que la combinación del presidencialismo y del multipartidismo
fragmentado sea problemática, y explica la escasez de grandes demo-
cracias presidenciales multipartidistas. En estos días, Ecuador, que ha
tenido una democracia desde 1979 —y con ciertas complicaciones—,
es tan antigua como cualquiera otra democracia presidencial del mun-
do, y tiene un “ número real de partidos” 6 de por lo menos 3. Sólo
Chile, con un sistema presidencial de un gran número de partidos,
pudo mantener su democracia al menos por 25 años consecutivos.
Hubo por lo menos 14 democracias multipartidistas antes de la pre-
sente oleada democratizadora, pero ninguna duró tanto como la bra-
sileña del régimen 1946-1964 (Mainwaring, 1993).
Cuando la fragmentación de los sistemas partidistas no es muy
pronunciada, la necesidad de coaliciones interparlamentarias disminu-
ye. El presidente puede no tener la mayoría en el Congreso, pero su
partido está seguro de ser el que controle un número significativo de
5 La clave aquí es si los partidos son disciplinados o no, y nada garantiza que lo sean en
los sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al gobierno funciona como
un incentivo a la disciplina partidaria en los sistemas parlamentarios, elemento que se encuentra
ausente en los sistemas presidenciales. Véase Epstein (1964).
6 El número real de partidos es un promedio para determinar cuantos partidos “ serios”
existen. Su origen se explica posteriormente.
escaños. Además, salvo que el presidente no tenga facultades de veto,

las coaliciones legislativas casi siempre tendrán que tomar en cuenta
la ventaja del presidente y su partido.7 Esta situación debiera dismi-
nuir el problema del reclamo de legitimidad (Linz, 1994) en virtud
de que la mayoría de los legisladores probablemente apoyen al pre-
sidente. Las controversias entre el Legislativo y el Ejecutivo siempre
existirán, pero serán menos graves que si la aplastante mayoría de los
legisladores se levanta en contra del presidente. Estas controversias
pueden incluso ser sanas para lograr una más amplia discusión sobre
materias que algunas veces es posible en los sistemas parlamentarios
donde hay una fragmentación limitada del sistema de partidos, y las
controversias entre partidos o entre coaliciones pudieran significar la
caída del gobierno.
Los problemas del periodo establecido para el cargo son también
atenuados por la fragmentación limitada del sistema partidos. El pe-
riodo establecido para la función es particularmente pernicioso cuan-
do el partido del presidente se encuentra en clara minoría, lo cual le
dificulta el cumplimiento de su programa. En una situación minori-
taria diferente, está omnipresente el fantasma del inmovilismo y la
ingobernabilidad. Por ello probablemente no es mera coincidencia
que en los sistemas más antiguos y estables de las democracias pre-
sidenciales —Estados Unidos, Costa Rica y Venezuela (entre 1970 y
1993)— se cuente con dos o dos y medio sistemas de partidos.
Si el presidente tiene facultades legislativas por decreto, como en
el caso de Argentina y Brasil, él puede neutralizar, de manera par-
cial, la falta de apoyo del Congreso. Sin embargo, las amplias facul-
tades para legislar por decreto causan otra serie de problemas, entre los
que se incluyen la debilidad del Congreso. Los países que otorgan a
los presidentes estas facultades (legislar por decreto) se inclinan más a lo
que O’Donnell (1994) llama democracia delegada, la cual se caracteriza
por un Ejecutivo fuerte y una obligación institucional casi inexistente de
dar cuentas. Además, aun cuando el presidente posea poderes legislati-
vos por decreto, necesita el apoyo del Congreso para la mayoría de las
iniciativas, y su consentimiento para todas las materias importantes.
7 Las Constituciones de Nicaragua (1986) y Venezuela (1961) otorgan una facultad de veto
muy débil o inexistente. En consecuencia, los presidentes que carecen de base algunas veces
se han encontrado junto con su partido excluidos de las coaliciones legislativas. Este problema tam-
bién ocurre en Costa Rica sólo por lo que respeta al presupuesto, y no en otro tipo de legislación.
No existe un específico punto bajo el cual el presidencialismo no

funcione bien. En general, sin embargo, la formación de coaliciones
confiables es relativamente más fácil en un sistema de partidos en
donde la fragmentación es moderada (digamos, por debajo de 4 par-
tidos establecidos).
Lo importante no es sólo el número de partidos y los escaños ob-
tenidos por el partido del presidente: el acercamiento ideológico-po-
lítico de los partidos también afecta las relaciones entre el Ejecutivo
y el Legislativo. Siguiendo a Sartori (1976) y a Sani y Sartori (1983),
podemos considerar que una mayor distancia ideológica entre parti-
dos pudieran dar lugar a mayores conflictos entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Si los partidos cuyas posiciones ideológicas son semejan-
tes en asuntos claves controlan un gran número de los escaños, se
reduce la necesidad del partido presidencial de controlar un gran nú-
mero de escaños, y se facilita la posibilidad de formar coaliciones.
De manera inversa, supongamos que el partido presidencial controla
gran parte de los escaños, digamos 40%, pero se encuentra aislado
en el espectro ideológico, y, además, supongamos que el voto de la
mayoría puede echar abajo lo vetado por el presidente. En esta si-
tuación, gobernar sería difícil a pesar de los escaños controlados por
el partido presidencial. Por otro lado, si el veto presidencial requiere
dos tercios de la votación para ser aprobado, ninguna legislación podrá
ser realizada sin el apoyo del partido del presidente. El resultado del
primer ejemplo probablemente sea el de un presidente que ha sido
rebasado en el proceso legislativo —con los conflictos resultantes por
la implementación de la legislación aprobada—, mientras que en el
segundo ejemplo, el resultado pudiera ser comprometido, pero bien
pudiera ser considerado como inmovilismo. Tener el apoyo de la agen-
da legislativa es sólo uno de los muchos factores que determinan la
manera en que los presidentes gobiernan con éxito; sin embargo, lo-
grar la aprobación de una legislación es probablemente una condición
necesaria para una presidencia exitosa.
El cuadro 1 muestra el promedio de participación en los escaños
del Congreso en los partidos presidenciales y en el de una coalición
electoral. Hemos incluido la mayoría de las democracias latinoame-
ricanas con algunas de las más recientes experiencias, como el caso
de México.
CUADRO 1
EL PROMEDIO DE ESCAÑOS AL CONGRESO DEL PARTIDO PRESIDENCIAL EN LATINOAMÉRICA

Promedio de escaños
Cámara Baja del Cámara Alta del Coaliciones
Periodo de Número de partido del partido del presidenciales Coaliciones
País tiempo elecciones presidente presidente Baja presidenciales Alta
Argentina 1983-93 6 48.3 52.0 49.1 52.0
Bolivia 1980-93 4 33.9 47.2
Brasil
Ia 1945-50 3 34.8 44.0 52.2 48.6
Ib 1954-62 4 26.0 26.0 44.8 52.0
IIa 1985-90 4a 26.9 25.6 37.0 31.8
IIb 1994 1 12.1 13.6 35.4 42.0
132
Chile
I 1932-73 18 23.3 20.8 41.6 41.2
II 1989-93 2 31.7 28.3b 58.3 46.3b
Colombia 1945-49, 11 55.2 56.3 55.2 56.3
1974-94
Costa Rica 1953-94 11 49.6 — 51.8 —
Rep. Dom. 1962, 1966- 8 55.6 69.1
90 7
Ecuador 1978-94 22.0 — —
El Salvador 4
I 1985-91 1 47.5 — —
II 1994 4 46.4 — —
Honduras 1981-93 4 54.2 — 54.2 —
México 1982-91 65.8 95.8 65.8 95.8
132
CUADRO 1
(continuación)
Nicaragua 1984-90 2 65.4 —
Paraguay 1993 1 47.5 44.4 — —
Perú 1980 1 54.4 43.3 54.4 43.3
1985-90, 3 47.1 40.0 47.1 41.7
1995
Uruguay 1942-71, 11 45.6 43.8
1984-94
Venezuela 1958-93 8 41.4 47.4 43.2 47.7
Los países que tienen sólo una observación (esto es Paraguay) o que no cumplen con el criterio para la democracia establecido en el capítulo 1
(México y Nicaragua) se excluyen de aquellos cuadros que exploran las relaciones entre las variables (cuadros 2, 3, 4).
a. Incluye la elección presidencial indirecta de 1985.
b. Para Chile II, los senadores designados se incluyen para el cálculo del conjunto de escaños del presidente en el Senado. Si uno únicamente toma
en cuenta los asientos elegidos, el porcentaje se incrementa a 34.2% para el partido presidencial y 56.6% para la coalición.
FUENTES: Para los datos electorales, Nohlen, 1993; Mainwaring y Scully, 1995.
133
El periodo de tiempo para cada uno de los países que se mencio-

nan en el cuadro 1 refleja la continuidad básica de las reglas elec-
torales y sus secuencias. Por ejemplo, en Brasil, hubo un cambio de
elecciones presidenciales y legislativas muy concurridas (1945-1950)
a elecciones poco concurridas (1954-1962).8 De manera inversa, en
Uruguay, aunque sufrió un desplome democrático en 1973, sus elec-
ciones democráticas desde 1942 se han realizado bajo reglas y se-
cuencias electorales similares, por lo que lo mencionamos como caso
aparte.
En la gran mayoría de los casos, la designación del presidente por
el partido fue directa. Unos cuantos presidentes (Quadros en Brasil,
Ibañes y Alessandrini en Chile, y Caldera [1993] en Venezuela) se
postularon como independientes. En dichos casos, consideramos que
el partido del presidente era el de mayor tamaño que aquellos que lo
postularon como candidato presidencial.
En los casos en que no todos los miembros de la Cámara fueron
elegidos al mismo tiempo, hasta donde nos fue posible basamos
nuestras cifras en la composición de la Cámara en su totalidad, pero
no en los resultados legislativos para dicha parte de la Cámara que
se eligió en un año determinado. Esto incluye la Cámara de Dipu-
tados argentina (1985-95), el Senado argentino (1989-95), el Senado
brasileño (1947-64, 1985-94), el Senado chileno (1937-73), y la le-
gislatura ecuatorial (por cualesquiera otra elección, 1986, 1990 y
1994, en la que se renovó sólo una parte de la legislatura unicameral).
Determinar la coalición electoral del presidente no fue una labor
fácil en virtud de que no existe ninguna fuente de información. Con-
sultamos un conjunto de fuentes y finalmente incluimos a los parti-
dos que se mencionan en el apéndice de este trabajo. Decidimos in-
cluir dicho apéndice para clarificar las opciones metodológicas que
se utilizaron en el cuadro 1 y, en parte, para obtener esta información
en conjunto en una fuente. Existen, sin embargo, discrepancias en las
fuentes sobre cuáles partidos formaron parte de la coalición electoral
presidencial.
Las cifras sobre la coalición reflejan el número de escaños legis-
lativos ganados por los partidos que apoyaron de manera formal al
presidente triunfante durante su campaña. No intentamos tomar en
8 Sin embargo, existieron elecciones poco concurridas para el Senado en 1947.

cuenta situaciones en las que: a) algunos partidos desertaron de la

coalición electoral después de las elecciones o b) otros partidos, aun-
que no apoyaron a la coalición electoral, se unieron después a la coa-
lición gobernante. Lo cual quiere decir que nuestro enfoque es so-
lamente sobre las coaliciones electorales y no sobre las coaliciones
gobernantes. En los casos en el que el presidente fue elegido por de-
cisiva mayoría, citamos a la coalición presidencial de la primera ron-
da. Para los presidentes no elegidos (esto es: Café Filho, Goulart, y
Franco en Brasil) no tomamos en cuenta la cifra de la coalición elec-
toral, pero sí el número de escaños del partido presidencial, debido
a que este último dato es importante.
Para presidentes que no formaron coalición, manejamos una nueva
cifra por cada elección. Por ejemplo, para la cifra de la coalición de
1958-70 en Chile, tomamos en número de asientos que la coalición
del presidente Alessandrini (1958-64) que ganó en las elecciones le-
gislativas de 1957, así como la cifra para 1958-61, y el número de es-
caños de la coalición en las elecciones legislativas de 1961 para la
de 1961-64. Tomamos el conjunto de escaños que la coalición del
presidente Frei (1964-70) obtuvo en las elecciones legislativas de
1961 (sólo de su propio partido) para 1964-65; el número de escaños
de coalición en las elecciones legislativas de 1965, para 1965-69, y
el número de escaños que ganó su coalición en 1969, para 1969-70.
Simplemente tomamos la media de todas estas cifras en vez de hacer
un promedio que daría más peso a periodos más largos.
¿Es la cifra del partido del presidente o de la coalición la más sig-
nificativa? Sin una investigación más exhaustiva, es difícil asegurar-
lo, y por esta razón hemos utilizado ambas cifras. En algunos casos,
por ejemplo, en Chile, después de 1989 los partidos de la coalición
electoral han sido miembros fieles de las coaliciones gubernamenta-
les. Además, aun cuando existen criterios opuestos entre las coalicio-
nes electorales y gobernantes en algunos casos, confiamos en que
aquellos partidos que formaron la coalición electoral, normalmente
apoyarán al presidente.
Sin embargo, en muchos casos, los partidos de la coalición elec-
toral no han sido aliados legislativos consistentes del presidente. En
Brasil, por ejemplo, los partidos de la coalición electoral han renun-
ciado, o se han mantenido con renuencia, dentro de la coalición go-
bernante. En general, un presidente debe tener más apoyo de los le-

gisladores de su partido que de aquellos de otros partidos, aun en las
coaliciones electorales. Por esta razón pensamos que el número de
escaños obtenidos por el partido del presidente es la información más
importante para la mayoría de los casos.9
El cuadro 1 demuestra una amplia variación en el promedio de
apoyo legislativo al presidente. La cifra promedio para los partidos
presidenciales en Bolivia, Brasil (durante los cuatro periodos), Chile
(para ambos periodos), y Ecuador es considerablemente inferior a la
de los demás países. Con la única excepción del Senado boliviano,
en ninguna de las Cámaras en estas legislaturas el partido del pre-
sidente ha obtenido, en promedio, más del 35% de los escaños. La bre-
cha entre estos cuatro casos y los demás se estrecha considerablemen-
te cuando las coaliciones electorales son tomadas en cuenta; pero,
por las razones ya explicadas, la coalición electoral más amplia no
compensa completamente la debilidad de la base del partido pre-
sidencial.
En el otro extremo, sin que sea sorprendente, se encuentra México,
en donde desde 1980 el partido presidencial todavía promedió 66%
de los escaños en la Cámara Baja y 96% de los de la Cámara Alta.
En los demás países (Argentina, Colombia, República Dominicana,
Honduras) los presidentes han promediado 50% de escaños en por lo
menos una de las Cámaras de la legislatura.
¿Confirman los casos latinoamericanos nuestra hipótesis sobre las
dificultades del presidencialismo multipartidista cuando los partidos
del presidente retienen sólo una minoría distintiva de los escaños? La
evidencia no es concluyente, pero contribuye a apoyar la hipótesis.
En la década de los ochenta, los tres países que los presidentes man-
tuvieron consistentemente una minoría distintiva de asientos (Bolivia,
Brasil y Ecuador) mostraron algunos de los más dramáticos proble-
mas del gobierno democrático en Latinoamérica. Bolivia y Brasil ex-
perimentaron tasas extremadamente altas de inflación, alcanzando
9 El único caso en el que esto pudiera ser diferente sería en el hecho de las listas pree-
lectorales de coyuntura en Chile, desde 1989. La estructura de las listas coyunturales antes de una
elección, en donde los mismos partidos están en la misma coalición en todo el país, sugiere
una mayor obligatoriedad a la coalición que aquellas coaliciones en donde los partidos se man-
tienen completamente separados de la identidad del sufragio. Sin embargo, aun estas listas co-
yunturales implican que los partidos se tienen como organizaciones separadas y mantienen la
opción de abandonar la coalición.
8,171% en Bolivia (1985) y 2,489% en Brasil (1993). Los tres países

experimentaron un descenso del ingreso per capita, o un estanca-
miento del mismo, y serios problemas de legitimidad democrática y
responsabilidad. Es obvio que las causas de estos problemas son va-
riadas y complejas; sería factible atribuirlas exclusivamente o princi-
palmente a disposiciones institucionales. En Brasil, la búsqueda de
respuestas para los problemas políticos, económicos y sociales fue
obstruida por la combinación institucional de un presidencialismo mi-
noritario, un gran número de partidos, y partidos relativamente indis-
ciplinados que lo aceptaban todo.10
Recíprocamente, casi todos los casos de democracia continua en
Latinoamérica han mostrado escasa fragmentación en su sistema par-
tidario.11 Existen también los casos en que hay una mayor frecuencia
de mayorías.
Por otro lado, Chile, que es otro caso en donde el partido presi-
dencial ha mantenido consistentemente un número de escaños inferior
al 35%, desde 1989 ha sido exitoso en muchos aspectos, y aún la de-
mocracia chilena comprendida entre 1932 y 1973 marcó muchos lo-
gros antes de su rompimiento. Por lo que existen excepciones a la
tendencia general respecto a las democracias problemáticas en casos
de sistemas presidenciales multipartidistas altamente fragmentados.
Siavelis (en prensa) atribuye el éxito de Chile posterior a 1989 a la
naturaleza consensual de la transición del autoritarismo y a la corres-
pondiente voluntad de los partidos para comprometerse en alianzas,
como resultado de un sistema electoral restrictivo. Sin embargo,
previene que la blandura del presidencialismo multipartidista en
este caso puede ser temporal, especialmente cuando se le otorgan
facultades constitucionales extremadamente amplias a la presi-
dencia.
10 Jones (1995) afirma que una gran fragmentación es problemática en los sistemas presi-
denciales. González menciona que la fragmentación creciente contribuyó a los problemas de go-
bierno democrático en Uruguay antes de 1973. Sin embargo, Nicolau (en prensa) afirma que la
gran fragmentación en Brasil no fue problemática después de 1985.
11 Por supuesto, el número de casos es pequeño y existe la posibilidad de una correlación
aparente. Sin embargo, creemos que las pruebas que avalan nuestra afirmación son consis-
tentes.
II. LAS DISPOSICIONES INSTITUCIONALES

Y EL NÚMERO DE PARTIDOS
En esta parte trataremos sobre la relación entre las disposiciones

institucionales y el número de partidos. Para poder examinar esta ma-
teria, denominaremos al número real de partidos con N, una medida
que permite a cada partido ser sopesado por su propio tamaño. La
fórmula es N= S (p!2) (1), en donde p! es el conjunto de votos o
escaños del partido (Laakso y Taagepera, 1979). Si existen tres par-
tidos de similar tamaño (33.3%, 33.3%, 33.3%), N será igual a 3, si
de los tres se crece a expensas de uno de los otros partidos (43.3%,
33.3%, 23.3%), N bajará su valor a menos de 3; N= 2.84. Si por otro
lado uno de los tres se divide en dos ( 33.3%, 33.3%, 16.7%,
16.7%), N incrementa su valor a 3.60. A la variable N se le puede
medir en razón de votos o escaños, aquí nosotros enfocamos los es-
caños en virtud de nuestro interés en las relaciones presidenciales y
legislativas.
Como se pudiera esperar, conforme el número real de partidos se
incrementa, el número de escaños del partido del presidente decrece.
La correlación entre el número de escaños del presidente y el número
real de partidos es un sólido -.85 para la Cámara Baja y -.86 para
la Alta.
Si es conveniente evitar los sistemas de partido altamente frag-
mentados, ¿cuáles son los factores que más influencia tienen sobre el
número de partidos en las democracias latinoamericanas? Obviamente,
influyen fragmentación de las estructuras así como los factores his-
tóricos y culturales. Sin embargo, existen correlaciones muy fuertes en-
tre ciertas reglas electorales y sus secuencias, por un lado, y el número
de partidos por el otro. Es posible que algunos países con ciertas es-
tructuras de división o con experiencia histórico-cultural probablemente
escojan uno en vez de otro grupo de reglas electorales y secuencias —y
por lo tanto, pudieran tener un sistema determinado de partidos—, pero
sea lo que fuere la explicación sobre la adopción de un conjunto de ins-
tituciones, una vez establecidas, éstas obligan a los futuros políticos y,
por consiguiente, producen resultados predecibles.12
12 Para un mayor entendimiento de estos temas, vid. Mainwaring (1991) y Shugart y Carey
(1992), capítulo 9.
En el cuadro 2 agrupamos a los países de conformidad con diver-

sas configuraciones institucionales para mostrar el impacto de las dis-
posiciones institucionales sobre el número de partidos. Mientras que
en el cuadro 1 utilizábamos a los países como unidad de análisis,
aquí utilizaremos al sistema electoral. De acuerdo con Shugart y Ca-
rey (1992) y Jones (en prensa), el tiempo de las elecciones presiden-
ciales y del Congreso, en relación uno con el otro —el ciclo elec-
toral— es una variable importante para explicar el número de
partidos en los sistemas presidenciales. Si las elecciones al Congreso
coinciden con las presidenciales, y el presidente es elegido por el
principio de mayoría, el sistema de partidos se encuentra probablemente
dominado por dos grandes partidos. El efecto típico de las elecciones
por mayoría, consecuente de la competencia de dos partidos (Duver-
ger, 1954), alcanza su máxima expresión en las elecciones al Con-
greso, aun cuando gran parte de los Congresos en Latinoamérica son
elegidos por representación proporcional (RP) y por lo tanto no —-de
acuerdo con el criterio convencional expresado anteriormente sobre
los sistemas electorales— se debe esperar que existan sólo dos gran-
des partidos. Shugart y Carey (1992, 293-300) desarrollaron un mo-
delo mediante el cual se puede predecir el número de partidos bajo
la premisa de una presidencia elegida por mayoría y un Congreso
elegido por representación proporcional de manera coincidente con
las elecciones presidenciales. La predicción es en el sentido de que
el número real de partidos en las elecciones al Congreso podrá ocu-
rrir entre dos y tres, incluso en aquellos sistemas electorales de gran
magnitud, en los cuales el número de partidos podría ordinariamente
considerarse mayor a tres, si el sistema es parlamentario en lugar de
presidencial.
Estos argumentos que acabamos de señalar sobre el número de
partidos en los sistemas presidenciales corresponden a los sistemas
en los cuales las elecciones son coincidentes y el presidente es ele-
gido por mayoría. Sobre otras disposiciones comunes, Shugart y Ca-
rey argumentan que: 1. cuando las elecciones al Congreso se llevan a
cabo de manera no coincidente, se espera que el número real de par-
tidos sea de tres o más, si se refiere a un distrito de gran magnitud (esto
es, el número de escaños para un distrito electoral), sin tomar en cuenta
cómo se elija al presidente; y 2. cuando el presidente es elegido por una
CUADRO 2
CONFIGURACIONES INSTITUCIONALES Y NÚMERO EFECTIVO DE LOS PARTIDOS

AL CONGRESO EN LOS PAÍSES DE LATINOAMÉRICA
Promedio real del número de

partidos (y el patrón de
País (y Cámara) Número de elecciones Promedio de magnitud real desviación)
Presidente elegido por mayo-
ría, Congreso coincidente
Rep. Dominicana (alta) 8 1a 1.70 (.30)

Brasil 1945-50 (alta) 3 1 o 2b 2.71 (.47)
Rep. Dominicana (baja) 8 3.4 2.17 (.49)
Honduras 4 6.3 2.07 (.09)
Venezuela (alta) 8 6.5 2.76 (.80)
140
Perú 1980 (baja) 1 2.47 (—)

Costa Rica 11 7.7 2.42 (.41)
Brasil 1945-50 (baja) 2 3.44 (.94)
Venezuela (baja) 8 25.8 3.31 (.97)
Perú 1980 (alta) 1 3.22 (—)
Uruguay (alta) 11 30 2.55 (.41)
Uruguay (baja) 11 99 2.65 (.38)
Promedio de todas las

elecciones individuales 76 — 2.53 (.68)
140
CUADRO 2
(continuación)
Presidente elegido por mayo-

ría decisiva, Congreso coin-
cidente
Brasil 1994 (alta) 1 1 o 2b 6.08

Chile 1989-93 (alta)e 2 2 4.51
Chile 1989-93 (baja) 2 2 4.91 (.29)
Ecuador 1979-94 7 3.0 5.95 (1.28)
El Salvador 1994 1 3.06 (—)
Perú 1985-90, 1995 (baja) 3 7.0 3.79 (1.82)
Brasil 1994 (baja) 1 8.13 (—)
Perú 1985-90 (alta) 2 60.7 4.27 (1.80)
Promedio de todas las elec- 19 5.14 (1.61)

ciones individuales
Elecciones al Congreso y
presidenciales no coincidentes
Brasil 1986-90 (alta) 2 1 o 2b 3.91 (2.31)

Brasil 1954-62 (alta) 3 1 o 2b 3.94 (.53)
El Salvador 1985-91 3 4.7 2.51 (.32)
Chile 1932-73 (alta) 9c 5 5.17 (.90)
Chile 1932-73 (baja) 11 5.2 5.65 (1.63)
Brasil 1954-62 (baja) 3 6.3d 4.55 (.05)
Brasil 1986-90 (baja) 2 9.7d 5.74 (4.12)
Promedio de todas las

elecciones individuales 33 — 4.88 (1.64)
141
CUADRO 2
(continuación)
Otros casos
Bolivia (alta) 4 3 2.64 (.72)

Colombia (alta) 8 5.0f 2.36 (.42)
Argentina (baja) 6 5.9 2.62 (.29)
Colombia (baja) 10 7.7 2.22 (.37)
Bolivia (baja) 4 14.4 4.24 (.37)
Los sistemas se enlistan dentro de cada categoría en orden ascendente por magnitud distrital.
NOTAS
a. En donde no se menciona ningún punto decimal, todos los distritos son de magnitud indicada.
b. Todos los distritos tienen magnitud 1, y después de 2, en elecciones alternativas.
c. El número total de elecciones es 11, pero los datos se encuentran incompletos para 1937 y 1957.
d. Para Brasil 1950-62 y 1985-a la fecha, se podría discutir el ajuste de la magnitud real en la Cámara Baja en virtud de que las reglas electorales
permiten la formación de coaliciones de diversos partidos en las elecciones proporcionales. Estas coaliciones en lugar de los partidos individuales
necesitan rebasar el umbral. Este precepto reduce el umbral de un partido en un factor aproximado de tres veces cuando tres partidos se nominan
conjuntamente, lo que nos lleva a un gran número de partidos reales más que lo que uno esperaría con base en un promedio de la magnitud
real. La razón por la que no realizamos un ajuste para el efecto de la coalición es que las reglas sobre las coaliciones cambian frecuentemente,
por lo que se hace difícil determinar el grado del ajuste para un periodo determinado de tiempo.
e. Incluye únicamente los asientos elegidos; excluye los asientos “ designados” .
f. Desde 1991, la magnitud del Senado colombiano ha sido 100.
142
decisiva mayoría, el número real de partidos será de tres o más, de

nuevo se usa un distrito de gran magnitud, sin importar el ciclo electoral.
Al considerar la propensión de los sistemas electorales de apoyar
a muchos o pocos partidos utilizamos la magnitud real. Si todos los
legisladores son elegidos en distritos del mismo tamaño, la magnitud
real será siempre equivalente a la magnitud de cualquier otro distrito.
Si las magnitudes son de tamaño variable, pero todos los legisladores
son elegidos en distritos sin distritaje múltiple (como los escaños de
representación nacional para compensar a los partidos que no son re-
presentados en los distritos) y sin un principio, entonces la magnitud
real es el promedio de todas las magnitudes individuales de los dis-
tritos. Donde un principio es aplicado en los distritos, la magnitud
se reduce y usamos la fórmula considerada por Taagepera y Shugart
(1989) para determinar la magnitud real en dichos casos.13 Aquí pre-
sentamos los valores promedio para cada elección considerada, con-
forme a los datos de Jones (1995) y Nohlen (1993).
En el cuadro 2, agrupamos a los países en cuatro categorías: 1. el
Congreso es elegido en forma coincidente con la presidencia bajo el
principio de mayoría;14 2. el Congreso y la presidencia no se eligen
de manera coincidente; 3. el Congreso y la presidencia se eligen de ma-
nera coincidente por el principio de mayoría decisiva,15 y 4. otros ca-
13 Su fórmula es M eff =50/T, en donde M eff es la magnitud real y T es el principio en
porcentaje. Argentina, Bolivia, y Brasil son los tres países que requieren algún ajuste a este res-
pecto. De manera adicional, para el distritaje múltiple de Venezuela, tomamos en cuenta M eff
como el promedio geométrico de la magnitud de compensación nacional de los distritos (90) y
el nivel promedio de la magnitud distrital (alrededor de 8). En relación con los procedimientos
utilizados, vid. Taagepera y Shugart (1989, capítulo 2 y apéndice C5).
14 Incluimos a Brasil 1945-50, Costa Rica, y Perú 1980 en esta categoría pese a desvia-
ciones menores. En Brasil las elecciones al Congreso y presidenciales fueron coincidentes en
1945 y 1950. En 1947, cada estado eligió un senador para aumentar en número de los mismos
a tres por estado. Pero el número de senadores elegidos en 47 de manera no coincidente (un
tercio del Senado y ningún diputado) disminuyen en comparación con el número elegido de ma-
nera coincidente en 1945 (la legislatura en su totalidad) y en 1950 (la legislatura completa a
excepción de un tercio del Senado). Por lo que la dinámica completa de este periodo se esta-
bleció por las elecciones coincidentes. En Costa Rica, si ningún candidato obtiene el 40% de
los votos, una ronda decisiva se lleva a cabo. En virtud de que el umbral de la primera ronda
es menor que la mayoría, esta ultima regla funciona de manera plural. En 1980, en Perú, una
ronda decisiva se puede evitar si por lo menos el candidato que lleve la ventaja a los demás
obtiene un tercio de los votos.
15 Incluimos a Ecuador en esta categoría a pesar de algunas desviaciones menores. En Ecua-
dor, las elecciones legislativas de 1979 coincidieron con la segunda ronda de la elección pre-
sidencial en lugar de la primera (la cual se llevó a cabo en 1978, nueve meses y medio antes).
Desde 1984, los presidentes tienen un periodo de cuatro años y se eligen de manera coincidente
con el Congreso. La mayoría de los diputados (esto es 65 de los 77 en la legislatura de 1994-96),
sos. En la ultima categoría se incluyen tres países (Argentina, Bolivia

y Colombia) que no concuerdan con ninguna de las primeras categorías
en virtud de sus singulares configuraciones institucionales únicas.16
En virtud de que nuestro interés sobre la dinámica de las relacio-
nes Ejecutivo-Legislativas ha cambiado y ahora se concentra sobre el
(cuadro 1) impacto de las leyes electorales y sus secuencias (ciclos
electorales) en el número de partidos (cuadro 2), el “ número de elec-
ciones” se refiere únicamente a las elecciones legislativas. 17 Los pro-
medios para cada grupo y, con algunas excepciones, los resultados
para los países individuales confirman la expectativa de las relacio-
nes entre la configuración institucional y el número real de los par-
tidos representados en el Congreso. En los grupos de mayoría coin-
cidente, el promedio N es 2.53; un sistema de partidos “ dos y
medio” es aquí la regla. Entre estos países, sólo la Cámara Baja de
Venezuela tiene un promedio N mayor a 3, y sólo en esta Cámara,
con una magnitud elevada real. Pese a que la cifra es exagerada por
las dos elecciones altamente fragmentadas en los años sesenta (véase
la desviación muy alta en el patrón de la Cámara Baja venezolana).
De 1973 a 1988, el Congreso fue dominado por dos grandes partidos,
con una gran fragmentación del resto del Congreso. Es sugerente el
caso de Uruguay, en donde el ciclo electoral y la regla de la mayoría
para la presidencia aplicada simultáneamente amortiguan de manera
significativa el efecto de la magnitud en el número de partidos, con
magnitudes en las dos Cámaras de 30 y 99, pero con las variables
N no más altas que 2.5.18 Para aquellos partidarios de la repre-
tienen un periodo de dos años, por lo que de vez en vez no se eligen de manera coincidente.
Doce diputados nacionales mantienen un periodo de cuatro años y se eligen de manera coinci-
dente con el presidente.
16 En Argentina, además del uso hasta 1995 de un colegio electoral para elegir al presidente,
algunos de los miembros del Congreso se eligen de manera coincidente con las elecciones pre-
sidenciales, pero otros se eligen en elecciones no concurrentes que se celebran dentro del periodo
presidencial. Los diputados se eligen por un periodo de cuatro años, con la mitad de los escaños
renovados en cualquier otra elección.
17 En el cuadro 1 (y de nueva cuenta en el cuadro 3), en los casos de elecciones no con-
currentes (exceptuando Colombia), determinamos los puntos de los datos para ambas elecciones
legislativas y presidenciales. Para los casos de elecciones alteradas, los datos indican la com-
posición de la Cámara completa después de cada renovación parcial.
18 En las elecciones recientes en Uruguay, N se ha incrementado. Tomando en cuenta que
la configuración de las elecciones concurrentes y las elecciones presidenciales por mayoría de
ninguna manera sobrepasan los efectos de M, se podría esperar que N fuera todavía mayor en
Uruguay que lo que ha sido generalmente. Sin embargo, aunque su valor fuera alrededor de 4,
sentación proporcional, la buena noticia es que ésta no necesariamen-

te produce una fragmentación muy elevada en los sistemas presiden-
ciales.
En sistemas con elecciones no coincidentes, el promedio N es
4.88, el cual confirma las expectativas de que los sistemas partidarios
tienden a fragmentarse más en este ciclo electoral. El desvío del pa-
rámetro es más elevado principalmente en virtud del notable incre-
mento en el número real de partidos en Brasil, desde su regreso a
la democracia en 1985. Cuando el presidente es elegido por una ma-
yoría decisiva, aun en las elecciones coincidentes, el número de par-
tidos será probablemente alto, 5.14, en promedio.
El cuadro 3 muestra la incidencia del apoyo de la mayoría bica-
meral legislativa (o unicameral en los casos en que sólo existe una
Cámara), de conformidad con las diversas disposiciones electorales.
Los datos demuestran que los presidentes elegidos por principio de
mayoría, y cuyo Congreso es elegido al mismo tiempo tienen más
posibilidad de obtener la mayoría que los presidentes elegidos bajo
otras fórmulas institucionales. El 54% de las veces (25 de 46), los
presidentes en dichos sistemas han mantenido la mayoría en ambas
Cámaras (o en la única Cámara para los sistemas unicamerales). Las
mayorías presidenciales son menos frecuentes en los sistemas con
elecciones no coincidentes (3 de 21 casos) o cuando el Congreso es
elegido con una elección presidencial de mayoría decisiva (2 de 13
casos).
En el cuadro 3, también consideramos la probabilidad de que los
presidentes que poseen poder de respuesta posiblemente puedan sos-
tener los vetos. Este cuadro muestra la frecuencia con la cual los par-
tidos presidenciales mantienen el veto, con base en el número de es-
caños en aquellos casos en los que carecen de la mayoría. Si el
partido presidencial puede mantener el veto, incrementa la perspec-
tiva de que el presidente pueda bloquear la legislación a la que se
opone. Utilizamos a las Cámaras Alta y Baja en virtud de que el pre-
sidente necesitará el apoyo de sólo una de ellas para mantener el
aún sería bajo en comparación con otros países con grandes magnitudes pero sin presidencias
elegidas de manera coincidente, como Israel y los Países Bajos. Vid. Taagepera y Shugart (1993).
Como mencionamos anteriormente, la exigencia de un voto partidario definido también contri-
buye a limitar a N en Uruguay.
CUADRO 3
FUERZA CONGRESIONAL DE LOS PARTIDOS DEL PRESIDENTE

Presidente elegi- Número de Porcentaje de Número de Porcentaje de Porcentaje de
do por mayoría, veces con veces con veces de veto veces de veto veces, ya sea de
Congreso coinci- Número de mayoría en mayoría en sustentado, pero sustentado, pero mayoría o de
dente elecciones ambas Cámarasa ambas Cámarasa sin mayoríab sin mayoría veto sustentado
Brasil 1945-50 3 2 66.7 0 0.0 66.7
Costa Rica 11 6 54.5 4 36.4 90.9
Rep. Dominicana 8 5 62.5 3 37.5 100.0
Honduras 4 4 100.0 0 0.0 100.0
Perú 1980 1 0 0.0 1 100.0 100.0
Uruguay 11 5 45.5 0 0.0 45.5
Venezuela 8 3 37.5 0 0.0 37.5
Total 46 25 54.3 8 17.4 71.7
Presidente elegi-
do por mayoría
decisiva, eleccio-
nes coincidentes
Brasil 1994 1 0 0.0 0 0.0 0.0
Chile 1989-93 2 0e 0.0 2g 100.0 100.0
Ecuador 1984-94f 6 0 0.0 1h 16.7 16.7
El Salvador 1993 1 0 0.0 1 100.0 100.0
Perú 1985-90, 3 2 66.7 0 0.0 66.7
1995
Total 13 2 15.4 4 30.8 46.2
146
CUADRO 3
(continuación)
Elecciones presi-
denciales y al
Congreso no
coincidente
Brasil 1954-64 4 0 0.0 2 50.0 50.0
Brasil 1985-90 4c 1d 25.0 1d 25.0 50.0
Chile 1932-73 18 0 0.0 2 11.1 11.1
Ecuador 1978-79 1 0 0.0 1 100.0 100.0
El Salvador 4 2 50.0 2 50.0 100.0
1985-91
Total 31 3 9.7 8 25.8 35.5
Otros casos
Argentina 6 0 0.0 6 100.0 100.0
Bolivia 4 0 0.0 3 75.0 75.0
Colombia 11 9 81.8 0 0.0 81.8
a. O en la Cámara única para Congresos unicamerales.
b. El conjunto de asientos que soportan el veto es el de una (o la única) Cámara, que es suficiente para bloquear los excesos de un veto, en el
caso de que el partido presidencial carezca de la mayoría en ambas Cámaras (o la única Cámara). En donde el veto supera a las mayorías que
difieren por número de área, se sirve de aquél que se usa para las leyes.
c. Incluye la elección presidencial indirecta de 1985.
d. Al principio de la legislatura 1987-90, el PMDB tenía la mayoría en ambas Cámaras, y consecuentemente hemos incluido esta situación como
uno de mayoría presidencial. Sin embargo, las subsecuentes deserciones del partido eliminaron al PMDB de su mayoría.
e. Parte del Senado chileno ha sido nombrado. La concertación habría tenido una mayoría sin los senadores designados.
f. Algunas elecciones legislativas de Ecuador no son coincidentes.
g. Basado en la concertación, una lista conjunta de preelección, en lugar de la sola del partido del presidente.
h. Basado en la aprobación del veto por dos tercios, el cual se aplica cuando el presidente rechaza promulgar una ley que objeta sólo en parte;
sin embargo, el presidente también puede objetar una ley completamente, en cuyo caso la única forma para el Congreso de lograr superarlo
es requerir un referendo sobre el caso.
147
veto. Los presidentes elegidos por mayoría en elecciones coincidentes

con el Congreso han tenido ya sea la mayoría o el veto apoyado por
el número de escaños el 77% de las veces.
Los presidentes bajo otras condiciones institucionales tienen menos
probabilidad de mantener el veto con base en el número de escaños
de sus propios partidos. No señalamos la cifra de las coaliciones pre-
sidenciales en virtud de que nuestro interés radica en la probabilidad
de los presidentes para escapar de la marginación que significa en-
frentar la segunda situación en términos de apoyo partidario: es decir,
cuando sólo el partido del presidente mantiene su apoyo (la peor si-
tuación es, por supuesto, que ni siquiera su partido lo apoye). Si los
presidentes que se hallan en condiciones institucionales diferentes de
las coincidentes y, por principio de mayoría, tienen menos posibili-
dad de mantener el veto con base en el número de escaños; son, sin
embargo, más susceptibles de mantener el veto que aquellos de las
mayorías, y mantienen una extraordinaria mayoría en tres de los ca-
sos que tienen sistemas partidarios notablemente fragmentados: Bo-
livia, Brasil (1946-64) y Chile (antes de 1973).
Si los presidentes no cuentan con el apoyo partidario suficiente
para poder sostener los vetos, serán más fácilmente marginados del
proceso legislativo, aunque quizá se sientan tentados para actuar de
manera inconstitucional. Los datos que se presentan en el cuadro 3 su-
gieren que el Congreso elegido de manera coincidente en una elección
por mayoría del presidente es la fórmula más adecuada para este fin.
En suma, los sistemas partidarios que tienen un elevado número
real de partidos y una concomitante baja posibilidad de que el pre-
sidente tenga la mayoría de los escaños en la legislatura son princi-
palmente aquellos con elecciones no coincidentes y/o una elección
por mayoría decisiva para la presidencia: Bolivia, Brasil, Chile (antes
de antes de 73),19 Ecuador y Perú. Es únicamente en estos casos en
19 Chile, en la etapa posterior a Pinochet, tiene un reducido número de partidos reales, de

acuerdo al cuadro 2, sin tomar en cuenta el uso de elecciones presidenciales por mayoría decisiva.
Sin embargo, algunos aspectos se deben resaltar aquí. La coyuntura de los partidos se podría
deber a dos factores principales: primero, la magnitud del distrito es baja (2) para las elec-
ciones del Congreso (las cuales fueron coincidentes con las elecciones presidenciales en 1989
y 1993, pero que no será así en el futuro, en virtud de que el periodo presidencial se ha in-
crementado a seis años). Por lo que las reglas electorales han generado una reducción y posi-
bilidad artificial en el número real de partidos (coaliciones). Segundo, la transición de la dic-
tadura fue relativamente de manera consensual, por lo que no puede esperarse que dure esta
fragmentación.
donde el promedio de los partidos reales, al menos en una de las Cá-

maras de la legislatura, excede el número de cuatro.
Ahora mostraremos el examen estadístico de nuestra hipótesis so-
bre los efectos de las diversas configuraciones institucionales en el
número real de partidos en un sistema presidencial. El hecho de que
haya múltiples regresiones en pequeños grupos de datos no debe de
considerarse definitivo, pero si los resultados de estas regresiones con-
cuerdan con nuestras expectativas y en la muestra de datos que se
encuentra en el cuadro 2, ello nos dará más confianza para seguir
con nuestro razonamiento. Presentaremos las regresiones en los datos
latinoamericanos, y también en un grupo de datos ampliado que in-
cluye otros dos países con vasta experiencia en la democracia pre-
sidencial: Filipinas y Estados Unidos. En el cuadro 4 se muestran los
resultados.
Vemos, por las regresiones 1 y 4, que se afirma nuestra hipótesis
sobre los efectos de la elección del presidente por mayoría y de ma-
nera coincidente con el Congreso. Esta configuración institucional
tiene el efecto esperado de reducir tanto el número de partidos como
su importancia. El resultado es básicamente el mismo, ya sea que uti-
licemos el grupo de datos de Latinoamérica (retroceso 1) o el expan-
dido, el cual incluye a Filipinas y Estados Unidos (regresión 4). La
expectativa sobre las elecciones presidenciales con mayoría decisiva
—que aumentarían el número de partidos— también concuerda en
ambas especificaciones. Intentamos (aunque no la mostramos) diversas
formas de clasificar a esta variable. Por ejemplo, el hecho de clasi-
ficar el procedimiento de las elecciones presidenciales poco usuales
de Bolivia como mayoría decisiva, pese a que esta “ mayoría” haya
surgido del Congreso en vez de ser producto de una elección popu-
lar, no alteraba materialmente el resultado. Sin embargo, clasificar
aquellos sistemas en los que una mayoría decisiva se lleva a cabo,
aunque el umbral para evitar esa forma de elección es menor al usual
50% más uno, generó algunas diferencias. Si aquellos sistemas —la
totalidad de las elecciones de Costa Rica, Perú en 1980, y Argentina
en 1995— se clasifican como una elección por mayoría decisiva, esta
variable se mantiene significativa, aunque es menos contundente.
Como conclusión, los datos estadísticos refuerzan nuestra presunción
de considerar como mayoría real a aquellos sistemas de dos rondas, en
CUADRO 4
ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE LAS VARIABLES INSTITUCIONALES Y EL NÚMERO REAL DE PARTIDOS

EN LOS SISTEMAS PRESIDENCIALES
Establecimien-
to de los da-
tos y Estados Sólo Incluyendo
Unidos Latinoamérica Filipinas
Variable 1 2 3a. 4 5 6 7a.
Constante 3.701*** 3.486*** 2.155*** 3.460*** 2.898*** 3.278*** 2.122***
(.388) (.401) (.266) (.310) (.326) (.318) (.170)
Conc/ -1.022*** -0.936*** -- -1.200*** -1.213*** -1.074*** --
Plur (.346) (.345) (.293) (.275) (.294)
Majro 1.612*** 1.681*** -- 1.724*** 1.385*** 1.776*** --
(.387) (.384) (.352) (.342) (.347)
Logmag .009 .021 .179 .141 .088 .127 .237**
(.160) (.158) (.090) (.108) (.117) (.107) (.067)
Lista -- -- -- -- 1.370*** -- --
(.35)
Govlist -- .780* -- -- -- .831*** --
(.425) (.394)
150
los cuales el umbral de la victoria en la primera ronda es conside-

rablemente menor a la mayoría.
También agregamos dos variables adicionales en algunas regresio-
nes. Una corresponde a un sistema de listas. Todos los sistemas pre-
sidenciales en Latinoamérica, con excepción de Colombia, utilizan
un sistema de listas de partido para elegir, por lo menos, a la mitad
de la Cámara Baja, sin embargo, México, y desde las reformas re-
cientes, Bolivia y Venezuela, eligen aproximadamente a la mitad de
sus diputados a través de distritos uninominales.20 Se piensa que uno
de los motivos para que exista un menor número de partidos en Co-
lombia, Filipinas y Estados Unidos —aun cuando se les compare con
otros sistemas que utilizan las elecciones presidenciales mayoritarias
y elecciones coincidentes o casi coincidentes— sea la ausencia de
listas de partido.
Sin las listas de partido —en especial las listas cerradas— es fácil
para los residentes locales de un partido, o incluso para candidatos
individuales elaborar sus campañas con base en los problemas locales
mientras siguen dentro de un partido que puede ganar la presidencia.
Estos partidos en los sistemas sin listas de partido pueden ser aún
más diversos de manera interna. Aun con listas abiertas, los líderes
del partido ejercen control sobre las nominaciones, situación que no
podría darse en los sistemas que carecen de listas (aunque, y única-
mente para este caso, esto no comprende a las redenominaciones en
Brasil). Por ello, la posibilidad de expresar los desacuerdos dentro
del partido se reduce relativamente a un sistema sin listas de partido,
aunque esta posibilidad es mayor bajo el sistema abierto que bajo el
de listas cerradas. Existe otra razón por la cual las listas de partidos
incrementan los incentivos para crear nuevos partidos: un desertor, al
establecer un listado rival, puede recurrir a su nombre para lograr la
elección de otros miembros, dado que los votos son agrupados dentro
de las listas. Por ello, quien encabeza la lista de un nuevo partido
potencialmente puede incrementar su poder en el Congreso; en los
sistemas sin listas de partido esta posibilidad es inexistente.21 Por es-
20 Dada la ausencia de los procedimientos del tipo de las elecciones primarias en Estados
Unidos o las nominaciones descentralizadas en Filipinas, aun la mitad de los distritos uninomi-
nales pueden verse tan reales como el sistema de listas que contengan sólo un nombre.
21 Una excepción parcial es Colombia, pero el resultado esperado de los incentivos para
formar nuevos partidos es el mismo que el descrito para los demás partidos con sistemas sin
tas razones los sistemas de listas de partidos proporcionan más in-

centivos para el establecimiento de nuevos partidos que los sistemas
sin listas. La regresión cinco examina esta idea en relación con todo
el grupo de datos,22 y la encuentra plausible. En el sistema de listas
se incrementa el número de partidos, y otras variables que eran sig-
nificativas en la regresión cuatro se mantienen igual.
Otra variable institucional, que pudiera incrementar las oportunida-
des para los partidos locales de establecerse por sí mismos y de au-
mentar el número de partidos, será la elección directa en la provin-
cia, el estado o los gobiernos departamentales. A esta variable la
hacemos interactuar con lista en virtud de las mismas razones comen-
tadas anteriormente, los incentivos para establecer nuevos partidos
con base en las elecciones gubernamentales serán menores que en los
sistemas sin listas. La elección de los gobernadores o cualquier otra
clase de funcionarios locales hace que el federalismo o la descentra-
lización administrativa sea más significativa, en virtud de que incre-
menta la autonomía de los gobiernos subnacionales vis-a-vis el go-
bierno central (Riker, 1964). Sin embargo, por la forma en que esta
autonomía incrementada se desempeña, en los términos de un sistema
partidario, se puede esperar que varíe de acuerdo al sistema electoral
que se utilice. Si no existen listas de partido, los funcionarios ele-
gidos contribuirán a lo que Ordeshook (1995) denomina “ partidos
descentralizados pero verticalmente integrados” , en los cuales los Ca-
bildos locales disfrutaran de autonomía, pero las elecciones locales
funcionan como parte de un canal de reclutamiento para los partidos
nacionales. Sin embargo, los sistemas de listas pueden inhibir la des-
listas. En Colombia existen múltiples listas en el interior de los partidos, pero los votos se agru-
pan únicamente dentro de la lista y no del partido. Por lo que, dada la ausencia de control par-
tidario sobre la nominación (como se explica posteriormente), un disidente puede establecer su
propia lista, y los votos que le correspondan podrán conjuntarse con los demás candidatos dentro
de su lista. Y, por lo tanto, ayudaría a la elección de otros disidentes con la misma mentalidad,
sin ayudar a la elección de sus adversarios dentro del partido (una opción que no se encuentra
disponible en donde existen listas de partidos, ya sean abiertas o cerradas, o por facciones como
en el caso de Uruguay). Por último un desertor no necesita registrar su lista bajo un nombre
de partido diferente, por lo que existen pocos incentivos para la formación de nuevos partidos,
tal y como es el caso de los demás sistemas sin listas partidarias.
22 En virtud de que Colombia es el único sistema en Latinoamérica que no utiliza las listas
de partido, manejar un regresión en los datos latinoamericanos únicamente con lista puede ser
equivalente a utilizar una variable falsa para Colombia y, por lo tanto, no tiene un interés teó-
rico.
centralización de los partidos y también dar la oportunidad a los go-

bernadores para establecer partidos locales sobre cuyas listas pueden
ejercer mayor control.23
En conclusión, dentro de los sistemas de listas de partidos, los par-
tidos locales aislados tienen mayor probabilidad de crecimiento du-
rante las campañas para las gobernaturas locales. Finalmente, las
elecciones gubernamentales en los sistemas de listas de partidos pue-
den contribuir de manera sustancial a la fragmentación de los siste-
mas partidarios. Los resultados de la regresión dos y, en especial, los
de la seis dan la pauta para apoyar este criterio (sin afectar de ma-
nera sustancial las demás variables que eran importantes en las re-
gresiones uno y cuatro). Esto es, mientras se agradecen las tenden-
cias hacia la descentralización y la democratización actuales, con el
uso sistemas de listas de partidos en Latinoamérica, las elecciones lo-
cales pudieran no favorecer la formación de un sistema de partidos
descentralizados, aunque integrados verticalmente, esenciales para rea-
lizar el doble deseo de la autonomía local y la integración nacional.
Una observación final sobre estas regresiones es la insignificante
importancia de la magnitud real. Aunque la magnitud ha sido defi-
nida como el factor “ decisivo” para determinar el número de parti-
dos (Taagepera y Shugart, 1989; también Rae, 1967, y Lijphart,
1994), grupos de datos en los cuales dichas conclusiones se han ba-
sado y son abrumadoramente coherentes con los sistemas parlamen-
tarios. En los sistemas presidenciales, la importancia de la presiden-
cia sirve para reducir el número de partidos, por lo menos en el
momento en el que el presidente es elegido por mayoría y de manera
coincidente. Por ello, las características especiales del presidencialis-
mo contrarrestan la magnitud del impacto.24 Incluimos dos regresio-
nes (tres y siete) que sólo toman en cuenta los casos en que se uti-
lizan elecciones de mayoría y coincidentes, y encontramos que la
magnitud real es en sí significativa para estos casos, especialmente
23 Estos argumentos parece que se pueden aplicar aún al sistema descentralizado de listas
abiertas en Brasil. Los gobernadores en ese país ejercen un mayor control sobre las nominaciones
para la apertura de los escaños en la delegación de sus estados al Congreso nacional, que pro-
bablemente no se daría si no existieran listas en absoluto.
24 Lijphart (1994, 130-134) también encuentra que el presidencialismo con una forma de
mayoría y coincidente (esto es..., Costa Rica y Estados Unidos) reduce el número de partidos,
aun en un gran grupo de datos que incluyan los sistemas parlamentarios (y en los cuales, por
lo mismo, la magnitud es significativa).
cuando se incluyen los casos que no son latinoamericanos (aunque la

citada variante es muy pequeña). Por ello, que no caracterizaremos
a la magnitud como irrelevante en los sistemas presidenciales, sino
tan sólo menos importante que el ciclo electoral y los medios de
elección del presidente, y también de menor importancia que el uso
de listas partidarias.
III. EL PRESIDENCIALISMO Y LA DISCIPLINA PARTIDARIA
Cuando hablamos de disciplina partidaria tenemos en mente un fe-

nómeno simple: los legisladores de un mismo partido votando de ma-
nera igual en la mayoría de las veces. Aun en los partidos indisci-
plinados los legisladores del mismo partido de manera usual votan
de consuno, pero esto se debe a que muchas de las cuestiones legis-
lativas son consensuales al interior de las líneas partidarias. Aun en
el caso de los partidos comparativamente indisciplinados, es importante
evitar estereotipos equivocados: bajo estas circunstancias, las etique-
tas partidarias no son sino indicadores significativos de las proclivi-
dades de la mayoría de los políticos (Kinzo, 1990). Sin embargo, en
las materias que penetran a la legislatura como un total los partidos
indisciplinados son normalmente divididos. Definidos bajo esta for-
ma, un partido disciplinado no necesariamente tiene que estar bien
organizado, institucionalizado o programado, aunque es más probable
que lo sea en comparación con los partidos indisciplinados. La exis-
tencia de partidos moderadamente disciplinados facilita tanto la cons-
titución de partidos bien organizados así como de un “ sistema parti-
dario institucionalizado” (Mainwaring y Scully, 1995), pero no es
una condición suficiente.
El grado de disciplina de los partidos influye en la confianza de
la que los presidentes puedan tener en los líderes de los partidos para
obtener el voto de su partido o, por el contrario, lograr el apoyo de
los legisladores individuales y/o las facciones. Linz (1994) y Sartori
(1994 a, 189-194) argumentan de manera apropiada que los sistemas
parlamentarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros
expresamos la hipótesis de que cierta cantidad de disciplina partidaria
también facilita el funcionamiento de los sistemas presidenciales. No
podemos examinar rigurosamente esta hipótesis aquí, pero manifes-
tamos nuestro criterio y los casos latinoamericanos avalan nuestra

afirmación.
Los partidos en los sistemas presidenciales no necesitan estar muy
disciplinados, pero la indisciplina frecuente dificulta establecer rela-
ciones estables entre el gobierno, los partidos, y la legislatura. En
donde la disciplina es débil, los líderes de los partidos pueden ne-
gociar un acuerdo, que únicamente hará que los miembros legislado-
res del partido incumplan con él. Por ello, los presidentes se ven for-
zados a confiar más en bases ad hoc en vez de hacerlo en los líderes
de los partidos quienes pueden entregar los votos de sus compañeros
legisladores. Esta es una situación difícil para los presidentes, y los
obliga a recurrir con frecuencia al clientelismo y al patrocinio para
asegurar el apoyo de los legisladores en lo individual, y puede aun
tentar a los presidentes a pasar por alto al Congreso a través de me-
didas constitucionalmente cuestionables o a soslayar la Constitución,
posiblemente en alianza con los militares. Bajo estas condiciones, los
presidentes no podrán completar mínimamente sus agendas legisla-
tivas. Dada la naturaleza real de los términos presidenciales, esta
situación puede llevar a crear una dificultad insuperable, con el con-
secuente de deterioro (Linz, 1994). De esta forma, la débil disci-
plina de los partidos puede conducir a un callejón institucional sin
salida.
Con partidos disciplinados, el presidente no necesita negociar una
nueva coalición ad hoc para cada propuesta legislativa, con el resul-
tante para el presidente de distribuir su patrocinio para ganar apoyo.
Creemos que sería deseable la existencia de un gran número de asun-
tos justos en los que el apoyo partidario deba ser otorgado. Los pre-
sidentes podrían entonces inicialmente negociar con los líderes del
partido para reducir el número de actores involucrados en la nego-
ciación y, por lo tanto, simplificar el proceso. Ellos podrían contar
usualmente con los líderes del partido para obtener los votos de la
mayoría de los representantes de sus partidos y, por lo tanto, existiría
una gran predictibilidad en el proceso político. Los acuerdos interpar-
tidarios y las coaliciones en el Legislativo y en el gabinete tienen
más probabilidades de influir sobre un grupo entero de materias, que
una simple ley o convenio ad hoc sobre situaciones específicas de la
legislación, que generalmente requeriría sólo de aquellas propuestas
que indiquen las divergencias más importantes del status quo po-
lítico.
Los partidos disciplinados también permiten a los electores distin-
guir entre las finalidades del partido y las pretensiones políticas in-
dividuales. En los partidos poco disciplinados, las diferencias ideo-
lógicas-políticas entre los partidos son menos claras y se soslayará la
responsabilidad. Ciertamente sería deseable que los partidos fueran lo
suficientemente cohesivos para que los votantes tuvieran la certeza de
que el presidente y los miembros de la legislatura que ostentan el
nombre del partido actuaran del mismo modo en las cuestiones po-
líticas en las que están generalmente de acuerdo.
El argumento expresado aquí no debe tomarse, sin embargo, para
concluir que los partidos disciplinados rígidamente son preferibles en
el presidencialismo, como lo son los riesgos potenciales de los sis-
temas presidenciales con disciplina estricta. Ya hemos hablado del
desequilibrio en el sistema de pesos y contrapesos cuando el presidente
tiene una mayoría que los apoya. En este caso, el Congreso no fun-
cionará como contralor efectivo del presidente, sino que aprobará in-
variablemente sus iniciativas, si el presidente y los líderes del partido
están de acuerdo. En México existe esta situación, en virtud de que,
a pesar de que los legisladores son elegidos por distritos uninomina-
les, la no reelección no es un incentivo para representar a sus supues-
tos electores. Asimismo, la centralización de todas las reglas de no-
minación partidaria en las manos del presidente que actúa como líder
del partido, y refuerza el dominio autoritario de la presidencia sobre
el Congreso.
Si el presidente se encuentra con un “ gobierno dividido” , en don-
de un partido o coalición estable se opone a que el presidente con-
trole la mayoría de los escaños en ambas Cámaras (o una sola Cá-
mara) del Congreso, entonces la disciplina extrema del partido hará
imposible que el presidente logre acuerdos que afecten las líneas par-
tidarias. Si el líder del partido dominante se constituye en obstáculo,
los legisladores individuales deberán apoyarlo si están sujetos a una
disciplina cerrada. Si, en cambio, los miembros individuales tienen la
libertad de romper con el liderazgo, más interesado en oponerse al
presidente, algunos apoyarán al presidente y a su partido en algunas
propuestas legislativas.
Además, si el líder del partido entra en disputas con el presidente,

la rígida disciplina del partido podría dificultar la labor del presiden-
te con el Congreso, aun cuando el presidente mantenga la mayoría
(Coppedge, 1994, Espinal, 1991). En Costa Rica, la combinación en-
tre las elecciones primarias y el promedio del límite del término sig-
nifica que el presidente normalmente enfrentarán dificultades al tratar
con su propio partido una vez que el siguiente candidato presidencial
ha sido nominado, es como si esta persona, al triunfar en la elección,
pudiera determinar el destino de los miembros del Congreso. Si, por
otro lado, la disciplina del partido no es muy rígida, es poco probable
que el presidente se quede sin legisladores que quisieran trabajar con
él, aunque el líder del partido lo abandone.
Esta posibilidad de alianzas cruzadas evita que el presidencialismo
de Estados Unidos tenga problemas de crisis durante los periodos de
gobierno dividido. Aunque el gobierno dividido reciba un gran nú-
mero de criticas académicas y populares (por ejemplo: Cutler, 1980;
Robinson, 1985; Sundquist, 1986), otros más afirman que el proceso
legislativo no disminuye en absoluto durante los gobiernos divididos
(Fiorina, 1992; Mayhew, 1991)25 o que los electores lo prefieren
como un medio para forzar el cumplimiento del compromiso (Fiori-
na, 1988; Ingberman y Villani, 1993). Riggs (1988) va más allá al
argumentar que la falta de disciplina es preferible en el presidencia-
lismo, y menciona el grado de indisciplina de los partidos estadou-
nidenses (véase Cox y McCubbins, 1993); sin embargo, estos partidos
claramente han perdido a tal grado la disciplina que las coaliciones
legislativas cruzadas son comunes. Estos acuerdos partidarios cruza-
dos facilitan la gobernabilidad en Estados Unidos, bajo un gobierno
dividido,26 aunque se puede prescindir de ella en un gobierno unifi-
cado.
25 Considerando un ejemplo reciente de gobierno dividido en estados. La elección presiden-

cial de 1992 prácticamente fue dominada por los ruegos de “ rejilla” entre el presidente y el
Congreso, pero el Congreso y el presidente en la administración Bush pudieron completar varios
ordenamientos importantes de legislación, incluyendo la ampliación de las leyes sobre contami-
nación atmosférica y los derechos de voto, y la delegación de facultades “ fast-track” para la
negociación de acuerdos comerciales.
26 El gobierno dividido es el sistema más común en el que los electores probablemente otor-
gan más votos al Congreso bajo la premisa de asuntos locales o las características del candidato,
en lugar de considerar simplemente las preferencias de política nacional, que tienden a dominar
el voto presidencial. Por lo que la misma característica del sistema electoral que facilita la dis-
ciplina limitada —independencia electoral de los líderes respecto de los legisladores— también
IV. LOS DETERMINANTES INSTITUCIONALES

DE LA DISCIPLINA PARTIDARIA
La posibilidad de que una determinada delegación de miembros de

un partido en el Congreso puedan votar en bloque, o por el contrario,
votar de manera independiente puede estar estrechamente relacionada
con tres principios característicos de las reglas bajo las cuales dichos
miembros se convierten en candidatos y llegan a ser elegidos. 27 Estas
tres características —el control en la selección de candidatos, el con-
trol del orden por medio del cual los miembros se eligen de la lista
del partido, y la suma de los votos de los candidatos del partido—
afectan en gran medida el grado de influencia que los líderes tienen
sobre los legisladores.
Si los líderes del partido controlan la selección de los candidatos,
los miembros recalcitrantes no podrán obtener lo que desean: desviar
la línea del partido, pero seguir utilizando el nombre del partido para
elecciones futuras. Si el órgano superior del partido controla la selec-
ción de los candidatos, a los miembros que se han negado a cola-
borar con el partido se les puede coartar el derecho de ser candidatos
del partido en el futuro.28 Cuando este es el caso, los candidatos en
potencia deben tener una buena relación con el liderazgo partidario
para poder ganar un lugar en la lista de candidatos. El partido tiene
medios poderosos para influir sobre el comportamiento de los polí-
ticos. Por lo que la capacidad de determinar quiénes son los candi-
datos del partido es una característica especial de la cohesión del
partido. Los líderes de los partidos en las democracias más industria-
es conducente de gobiernos divididos en virtud de que propician la división de las candidaturas.

Vid. Shugart (1995a) para un mayor desarrollo y examen estadístico sobre esta aseveración.
27 Las reglas del Congreso también afectan a la disciplina partidaria. Si el líder del partido
en el Congreso controla los recursos valiosos para los demás miembros de su facción, esto le
da el poder para controlar la disciplina (Cox y McCubbins, 1993; Figueiredo y Limongi, 1995).
No contamos con la información necesaria de Latinoamérica para abordar este aspecto aquí.
También, aunque nos centramos en los sistemas de partido como unidad de análisis, dentro de
un sistema determinado, los diferentes partidos algunas veces podrán ser diferentes por lo que
toca a la disciplina. En Brasil, por ejemplo, el partido de izquierda PT es muy disciplinado,
mientras que los partidos del centro y derecha son comparativamente indisciplinados.
28 Cuando existen bandos sobre la reelección inmediata del Congreso, tal como en Costa
Rica y México, los líderes del partido obviamente evitan el castigo de que se les niegue la no-
minación en la elección siguiente. Sin embargo, cuando el presidente proviene del mismo par-
tido, la previsión o negación de posiciones futuras surge como sustituto de la sanción.
lizadas, así como en la mayoría de los países latinoamericanos tienen

esta facultad; sin embargo, Estados Unidos es un ejemplo prominente
de un país en donde los líderes del partido no controlan a los can-
didatos.
Si los líderes del partido controlan el orden en el cual los miem-
bros son seleccionados, estos, de manera discrecional, podrán premiar
o castigar a los miembros, moviéndolos hacia arriba o hacia abajo de
la lista del partido (Carey y Shugart, en prensa). Por ello, los miem-
bros de dichos partidos no buscan crear su propia reputación fuera
del partido, en virtud de que los electores no votarán por ellos como
individuos, sino por la totalidad de la lista del partido. Si, por otro
lado, los partidos no controlan el orden de la elección, los miembros
tendrán un incentivo poderoso para crear su propia reputación, en
virtud de que su capacidad personal para ganar votos puede hacer la
diferencia entre un triunfo o una derrota. En esta dimensión existe
un conjunto de posibilidades, que van desde el completo hasta el in-
existente control del orden en el cual los candidatos son elegidos.
Si los votos de todos los candidatos son agrupados, el incentivo
de cultivar la reputación colectiva de su partido aumenta, lo que no
ocurre si cada candidato triunfa o pierde exclusivamente con base en
los votos personales que pueda conseguir. Si el partido no controla
el orden de elección, la popularidad personal sería el medio de ganar
la elección, como se mencionó anteriormente; otra forma sería entrar
al Congreso “ pegándose al faldón” de miembros populares. Esto úl-
timo es posible por la acumulación de votos, porque el primer cri-
terio para otorgar los escaños es determinar el número de votos ga-
nados por todos los candidatos del partido. Los candidatos más
populares, por lo tanto, se convierten en un caudal para los candi-
datos menos populares, tal como si sus votos inflaran el apoyo del
partido en su totalidad y lo ayudaran a ganar más escaños. Si, por
otro lado, los votos no son acumulados, entonces un candidato muy
popular sería el único elegido. En virtud de que sus votos no pueden
ser compartidos con sus copartidarios, los votos excedentes arriba de
lo que el candidato necesita para ganar son “ desechados” y no pue-
den ayudar a la elección de los demás miembros. El mejor ejemplo
de dicho sistema es el voto sencillo intransferible utilizado en Japón
durante 1993.
El cuadro 5 muestra varias leyes electorales en Latinoamérica en

cada uno de estos tres casos. Por razones de simplicidad, asumimos
que cada categoría es dicotónoma, aunque no se podrían imaginar las
posibilidades intermedias (Carey y Shugart, en prensa). Se observa en
este cuadro que los sistemas de listas cerradas son los más comunes
en Latinoamérica.29 Se incluye en el mismo a Argentina, México y
Venezuela,30 tres países en los que los partidos son disciplinados ge-
neralmente. Costa Rica es también un sistema de listas cerradas, pero
debido a que en las primarias en las cuales los electores inscritos y
con algún rango pueden participar, las nominaciones no se encuen-
tran controladas por los jefes o militantes del partido.
Los sistemas de listas cerradas dan a las organizaciones del partido
mayor control sobre los candidatos. Por supuesto, para que el control
de un emblema de partido sea significativo, primero tiene que existir
el control y el orden de este emblema. Las leyes electorales sólo son
un factor que hacen significativa la jerarquía del partido. Los par-
tidos deben prestigiar sus emblemas entre los electores a través de
previsiones sobre los bienes públicos y privados, la creación de
una base social, y la construcción de una reputación que sea sus-
ceptible de la aprobación pública. En algunos países, como Bolivia
y Ecuador, los emblemas del partido son poco significativos y los
sistemas de partido son “ incipientes” (Mainwaring y Scully, 1995),
no obstante el control del líder sobre los miembros inscritos y con
algún rango dentro de sus partidos. La ausencia de arraigo de los
partidos entre la población hace menos difícil para los candidatos in-
satisfechos con su jerarquía dentro de la lista del partido, desertar
y establecer un nuevo partido. Cuando se respetan los emblemas del
29 Esta terminología puede ser de algún modo confusa para los lectores de ciertos países
en Latinoamérica. En español, lo que la literatura inglesa denomina “ closed list” (N. de T. listas
cerradas para efecto de esta traducción) se llaman listas cerradas y bloqueadas (closed y blocked
lists). A lo que llamamos listas abiertas se les denomina listas cerradas y no bloqueadas o listas
cerradas con voto preferencial (closed list with preferential voting), a menos que los electores
puedan votar por los candidatos de más de una lista, en cuyo caso el término es listas abiertas
o en francés panachage. Aquí mencionamos “ open list” (N. de T. listas abiertas para efecto
de esta traducción) cuando queremos decir que los electores pueden (o deben) votar por uno o
más candidatos, pero únicamente dentro de una lista.
30 En México, desde 1993 en Venezuela, y a principios de 1997 en Bolivia, una gran pro-
porción de los miembros se eligen por distritos uninominales, mientras que el resto se elige a
través de listas plurinominales. Aun en el distrito uninominal, la organización de los partidos
en estos países determina las nominaciones; por lo que el sistema electoral para estos escaños
es todavía uno de listas cerradas, en donde las “ listas” contienen un solo nombre.
CUADRO 5
LEYES ELECTORALES Y DE PARTIDOS EN LATINOAMÉRICA PRECEPTOS PARA EL CONTROL
DEL PARTIDO SOBRE EL GRADO Y ESTABLECIMIENTO DE CANDIDATOS (CÁMARA BAJA)
Preceptos Lista abierta

para el con- Lista cerrada Lista cerrada con Lista personal
trol del parti- y RP/sencilla. con candidatos (voto efectivo
do sobre los Miembro por elecciones Lista de con “ derecho unitario no
candidatos Lista cerrada distrito primarias facciones Lista abierta de origen” transferible)
¿Control so- sí sí no sí sí no no
bre la selec-
ción del candi-
dato?
¿Control sobre- sí sí/NAa sí no no no no
el orden de
elección?
¿Votos acumu- sí sí/NAa sí sí sí sí no
lados sobre
los candidatos
o listas den-
tro de los dis-
tritos?
Ejemplos en Argentina Bolivia 1997 Costa Rica Uruguay Chile Brasil Colombia
Latinoamérica
Bolivia, 1993 México Perú
Rep. Venezuela,
Dominicana 1993
Ecuador
161
CUADRO 5
(continuación)
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Venezuela,
1988
a. Para estos sistemas. “ Sí” se aplica a la parte elegida de las listas del partido (aproximadamente la mitad del número total de diputados). El
orden de la elección y el agrupamiento de los votos no son aplicables para los escaños elegidos por distritos uninominales.
162
partido, un desertor encontrará que no podría conseguir los suficien-

tes electores y, por lo tanto, el nuevo partido estará en la posibilidad
de fracasar. Ése ha sido el caso de Costa Rica y Venezuela, hasta
las severas crisis políticas y económicas de principios de los años 90.
En un sistema electoral de listas abiertas, los partidos determinan
quiénes son sus candidatos y acumulan sus votos, pero no controlan
el orden en el que los candidatos son elegidos. Un ciudadano arroja
un voto por cada candidato,31 y este voto no puede ser transferido
a los demás individuos. Los escaños son distribuidos primero de con-
formidad al número de votos total que los candidatos obtuvieron, y
después, en el interior de los partidos de acuerdo al número indivi-
dual de votos. Aunque el número de representantes se determine por
el voto de los partidos, el que un candidato resulte o no elegido de-
penderá de su habilidad para conseguir votos individuales. Este sis-
tema otorga un gran incentivo para el individualismo de las campa-
ñas. Existen ligeras variantes en los sistemas de listas abiertas, pero
Chile, Perú y Brasil encuadran en el tipo básico.
En Brasil, el individualismo de las listas abiertas se refuerza con
las reglas para la selección de candidatos. Los diputados no pueden
ser fácilmente eliminados de una futura nominación por su partidos,
aun en el caso en que no se hubieran sometido a la disciplina del
partido durante su pertenencia. La característica del derecho que per-
mite que los candidatos tengan este grado de autonomía se conoce
en Brasil como candidato nato (Mainwaring, 1991). En virtud de que
la mayoría de los diputados generalmente ganan la reelección, el
efecto de este precepto tiene un alcance mayor: algunos diputados
que hayan ganado en cualquier elección determinada no necesitarán
el apoyo del partido para reaparecer en la boleta, aunque aquellos
candidatos que se inician necesitarán recibir la aprobación del partido
en una convención estatal.
Uruguay es un caso sui generis en los términos de los tres ele-
mentos que identificamos como cruciales para la disciplina del par-
tido. Cada uno de los partidos mayoritarios tienen una cantidad de
listas de las facciones (conocidos como sublemas), y cada sublema
31 Es posible para los electores que se les otorgue la opción de votar por más de un di-
putado, como en Suiza y anteriormente en Italia. Sin embargo, no conocemos a nivel nacional
un sistema de este tipo actualmente en Latinoamérica.
tiene un número interminable de listas para diputados. Los electores

seleccionan una de estas listas en lugar de seleccionar al candidato
directamente. Los votos de todas las listas de un partido determinado
(lema) se suman primero para determinar el número de escaños ga-
nados por el partido. Los escaños del partido son distribuidos pro-
porcionalmente entre los sublemas, y los escaños de éstos son dis-
tribuidos proporcionalmente entre las listas. Los partidos por sí
mismos tienen muy poco control sobre el orden de los lugares, pero
las facciones del partido tienen una influencia considerable en virtud
de que ellas ordenan los sublemas. Este sistema se menciona en el
cuadro 5 entre el sistema de lista cerrado y el sistema abierto, en vir-
tud de que los incentivos que genera son intermedios: más persona-
lista que el sistema cerrado (debido al voto intrapartidario), pero me-
nos que el sistema abierto (en virtud de que las listas de las
facciones por sí mismas son cerradas, y el partido teóricamente de-
termina cuántas facciones pueden operar en su interior).
En Colombia, los partidos no pueden impedir el uso de su emble-
ma a los candidatos. Los candidatos pueden nominarse dentro de las
listas, pero múltiples listas podrán usar el mismo nombre del partido
en algún distrito determinado y los votos no son agregados de una
lista a la otra. Si todos los candidatos del partido se unieran en una so-
la lista, el sistema sería simplemente de lista cerrada. Sin embargo,
dada la falta de control sobre el emblema, las listas son ordenadas
por los líderes individuales de las facciones así como por los jefes
locales. Un candidato que no le guste el lugar en el que el jefe de
la facción local lo ha colocado puede negociarlo con otro de los je-
fes, o simplemente lanzar su propia lista. En muchas de las listas se
elige únicamente a un candidato, por lo que el sistema se caracte-
rizará como uno de “ listas personales” . Esta tendencia en la que las
listas son los vehículos para un solo candidato, junto con el hecho
de no agregar una lista con la otra, hace que el sistema funcione en
esencia de manera similar al voto único intransferible (VUT) utiliza-
do en Japón (Cox y Shugart, n. d.).32 Las reformas a las leyes sobre
32 Cabe aclarar que la posibilidad de elegir a más de un candidato pon cada lista significa
que no es un “ caso” puro de VUT. El hecho de que muchos candidatos presenten sus propias
listas, aun bajo las etiquetas de uno de los partidos importantes de Colombia, es testimonio de
la importancia del emblema del partido. Si este no se considerara valioso, los candidatos que
establecieran sus propias listas se inclinarían a inventar nuevos nombres de partido para las mis-
los partidos desde 1991 se dirigen a crear un mayor control por parte
del liderazgo, pero en la práctica el sistema múltiple de listas con-
tinua.
En los sistemas de control limitado sobre las nominaciones o sobre
el orden de las listas, o ambas, los candidatos obtienen su elección
por méritos propios, por lo que no están obligados por la gratitud al
partido. Estos acuerdos promueven el individualismo en las campañas
y en la recolección de fondos, y los candidatos triunfantes no le de-
ben lealtad al partido cuando éste no asegura su victoria. Por lo tanto,
dichos sistemas proporcionan grandes incentivos para el individualis-
mo (como en Brasil) o para el fraccionamiento (como en Colombia
y Uruguay).
En todas las variantes de los sistemas electorales mostrados en el
cuadro 5, excepto por las listas cerradas, pero en especial en aquéllas
en las que los líderes del partido no ejercen el control sobre el uso
del emblema, los miembros inscritos y con cierto grado tienen el in-
centivo de distinguirse de sus copartidarios (Cain, Ferejohn y Fiorina,
1987; Carey y Shugart, en prensa). Dichos incentivos para los can-
didatos significan que las elecciones tienden a volverse clientelismo,
por lo menos en la misma medida que los programas del partido. Los
miembros aseguran sus escaños al formarse una cierta reputación en-
tre el conjunto de los seguidores, y poder estar en posibilidad de
crear empleos, proyectos de labor pública, o algunas concesiones que
interesen a sus electores (Ames, 1995 a, b; Geddes y Ribeiro Neto,
1992; Hagopian, en prensa). Dichas leyes electorales limitan la arti-
culación de las alternativas de política pública y dirigen al sistema
partidario en favor de aquellos con dinero, o en el caso de muchas
áreas rurales, el poder tradicional se da sobre los recursos tales como
el control sobre la tierra. Además, en virtud de que los miembros
pueden: 1. ganarse el oficio independientemente de la aprobación del
partido, y 2. ganarse el trabajo con base en sus servicios personales
y no por promesas basadas en la naturaleza de la política, los par-
mas. Por lo que Colombia ofrece una imagen de espejo a las situaciones de Bolivia y Ecuador,
mencionadas anteriormente. En estos dos países, los partidos controlan sus emblemas, pero los
mismos no son tan valiosos que obligan a los desertores a inventar nuevos nombres y a estar
en posibilidades de ganar votos bajo los auspicios de un nuevo emblema de partido. En Co-
lombia la situación es contraria: los desertores normalmente prefieren usar el nombre del partido
más importante, y los líderes de este partido no pueden hacer nada para detenerlos.
tidos bajo estos sistemas electorales tienden a ser fraccionados, y casi

siempre indisciplinados y clientelistas.
Hemos considerado los medios por los cuales los partidos acceden
a las elecciones para candidatos legislativos, pero debemos analizar
lo relativo a los candidatos presidenciales. En la circunstancia poco
usual de que el sistema partidario sea incipiente, es relativamente fá-
cil para un nuevo partido encontrar un nicho, lo cual es poco impor-
tante. Tanto Collor de Mello, en Brasil (1989) como Alberto Fujimo-
ri, en Perú (1990) tuvieron la posibilidad de ganar la presidencia
después de haber formado nuevos partidos que fueron vehículos per-
sonales de campaña.33 En donde los sistemas de los partidos son más
institucionalizados los presidentes generalmente provienen de partidos
perfectamente establecidos, y sería siendo importante considerar qué
tan abierto o qué tan cerrado es el proceso de minación presidencial.
Hasta las últimas fechas, casi todos los partidos latinoamericanos no-
minaban a sus candidatos presidenciales en las convenciones del par-
tido, en las cuales tan sólo los miembros que habían pagado sus cuo-
tas —y algunas veces algunos cuantos “ jefes” — tenían voz. De
manera creciente, sin embargo, las nominaciones presidenciales en
Latinoamérica están adoptando el sistema de las primarias, semejante
a aquél que existe en Estados Unidos. En dicho sistema, los líderes
de partido juegan un papel menos importante para determinar quiénes
van a ser los nominados. Es posible que a un candidato se le nomine
a través de los deseos manifiestos de muchos de los “ jerarcas” del
partido, tal como fue el caso de Jimmy Carter en Estados Unidos,
en 1976; Carlos Andrés Pérez en 1988 en Venezuela, y Carlos Saúl
Menem en Argentina, en 1989. Otros países utilizan ahora una forma
de primarias presidenciales en la que los electores que no son acti-
vistas que paguen cuotas pueden participar, por ejemplo, Costa Rica
y Colombia.
El atractivo de las elecciones primarias presidenciales es obvio: si
el presidente es el líder “ popular” entonces la gente debería parti-
33 Su habilidad para ser elegidos descansó en el escaso nivel de mayoría del sistema uti-
lizado para las elecciones presidenciales en estos dos países, este sistema permite que una pe-
queña cantidad de los votos sea suficiente para calificar a la candidatura. Por ejemplo, Collor
ganó el 30.5% en la primera ronda (y su oponente ganó tan sólo el 17%, pero esto colocó los
porcentajes en un 53-47) y Fujimori ganó tan sólo el 29.1% a Vargas Llosa con el 32.6%, antes
de haberlo derrotado 62.5%-37.5% en la ronda decisiva
cipar en las etapas iniciales para escoger al presidente y no única-

mente seleccionarlo entre los candidatos escogidos en los proverbia-
les salones llenos de humo. Incluso, los líderes de partido deberían
exigir a los “ precandidatos” presidenciales que ganen su nominación
entre el electorado para que puedan atraer la atención pública des-
pués, al finalizar su campaña, les puedan ayudar a asegurar la no-
minación popular. Por otro lado, si el electorado de las primarias del
partido es diferente, de manera significativa, del electorado general,
las elecciones primarias podrían producir un nominado que no será
elegido.34 Cualesquiera que sean los méritos o problemas de las elec-
ciones primarias presidenciales, es justo decir que funcionan mejor
únicamente cuando los partidos no están rígidamente disciplinados.
En la situación en que el presidente elegido en una primaria, y el
partido en el gobierno mantenga un pequeño grupo de líderes que no
apoyen al presidente, ello puede exacerbar la tensión presidencial-
congresional.
V. CONCLUSIONES
El tema completo de este trabajo ha consistido en que el presiden-
cialismo es estudiado más fructíferamente en relación con dos carac-
terísticas principales del sistema de partidos. La primera caracterís-
tica es el número de partidos, o el grado de fragmentación del
sistema partidario. Con un sistema altamente fragmentado o con un
gran número de partidos, los presidentes están en la posibilidad de
enfrentar una situación minoritaria en el Congreso (y posiblemente en
la sociedad también). Esta situación hace difícil para los presidentes
cumplir con sus planes, y puede llevarlos a un callejón sin salida que
los obligue a utilizar el patrocinio para cooptar o engañar al Congre-
so y a los partidos.
También hemos hecho énfasis en que la disciplina del partido, o
la falta de ella, afecta las funciones del presidencialismo. Con una
disciplina partidaria débil, las negociaciones presidenciales con los
legisladores individuales y/o con los líderes regionales del partido se
34 Las primarias en la ley colombiana impiden esta posibilidad al permitir a cualquier elec-
tor que participe en las primarias de los partidos, ya sea que tenga o no alguna alianza con el
partido en cualquier otro nivel. Esto es, Colombia utiliza un sistema de primarias “ abiertas” .
Vid. Shugart (1992).
vuelven cruciales; con partidos altamente disciplinados, los presiden-

tes pueden negociar inicialmente con los líderes nacionales del par-
tido. Tal como hemos hecho énfasis, bajo el presidencialismo existen
problemas tanto con los partidos relativamente indisciplinados así
como con los extremadamente disciplinados. También hemos mostra-
do que tanto el número de partidos, como el grado de su disciplina
se forman por las características esenciales, y por la legislación elec-
toral y de partido. Por último, hemos visto que las facultades parti-
darias del presidente, mencionadas en este documento, y sus facultades
legislativas constitucionales, discutidas en otros medios (Shugart y
Mainwaring, en prensa) fundamentalmente dependen de su habilidad
para cumplir con las cosas.
La importancia de la interacción entre el presidencialismo y el sis-
tema de partidos no debe sorprender a la luz de la literatura com-
parada de los temas relacionados. En escritos sobre los sistemas par-
lamentarios, por algún tiempo, pareciera que existen diferencias
sustanciales entre las situaciones mayoritarias y coalición o gobierno
por minorías (Lijphart, 1984; Luebbert, 1986; Strom, 1990). Además,
ha surgido un gran debate en el medio estadounidense sobre el im-
pacto generado por gobiernos presidenciales divididos (Mayhew,
1991; Fiorina, 1992). Es hasta hace poco tiempo, sin embargo, que
se ha prestado una poca de atención a esta situación sobre los sis-
temas presidenciales de Latinoamérica, además, en contraste con el
amplio reconocimiento de la importancia de la disciplina de los par-
tidos en los sistemas parlamentarios, poco se ha hecho sobre la dis-
ciplina de los partidos en el presidencialismo.
¿Cuáles son las implicaciones de nuestro análisis en el caso de
México? Tanto los mexicanos como los tratadistas de ese país están
en mejor posición que nosotros para contestar esta pregunta en de-
talle. Sin embargo, podemos mencionar algunas cosas al respecto.
Primero, aunque uno no debe ser excesivamente optimista sobre la
posibilidad de superar los innumerables problemas sociales y econó-
micos a través de la reforma institucional, los ejemplos sugieren que
las reglas institucionales tienen gran efecto sobre los sistemas y com-
portamientos de los partidos. Quizá no exista un mejor esquema ins-
titucional, pero con algunas combinaciones existe mayor probabilidad
de acceder al gobierno democrático que otras. La nueva fase de de-
mocratización en México quizá haga a las innovaciones instituciona-

les más factibles que en muchos otros países.
Segundo, hemos mencionado que el presidencialismo tiende a fun-
cionar mejor cuando los presidentes tienen un gran bloque de confianza
en los recintos legislativos, esto sugiere el deseo de tener elecciones
legislativas que sean coincidentes con la elección presidencial usando
el principio de mayoría, o cualquier otro como una ronda decisiva con
un umbral de mayoría menor que la obtenida en la primera ronda.35
Afortunadamente, la combinación del presidencialismo y la repre-
sentación proporcional no producen necesariamente una gran frag-
mentación en el sistema de partidos, aun en aquellos distritos de gran
magnitud. Por lo que no es necesario escoger entre el presidencia-
lismo y la representación proporcional.
Una tercera implicación es aquélla en que la búsqueda general de
una mayoría disciplinada que apoya al presidente no es necesaria o
deseable. Si esto fuera verdad, entonces el sistema electoral mexicano
diseñado para crear mayorías en favor del partido más grande no es
funcional desde un punto de vista sistemático, aunque obviamente ha
aumentado la capacidad de los presidentes para implementar cual-
quier clase de política que ellos decidan. El impulso de la mayoría
es un poco más profundo y el riesgo de llegar a un callejón sin sa-
lida en las democracias es elevado, pero no tenemos ninguna eviden-
cia importante que nos indique que los partidos presidenciales nece-
sitan mayorías, aunque el presidencialismo funciona mejor si el
partido del presidente es de mayoría y controla un amplio número de
escaños en las legislaturas.
Cuatro, si bien la disciplina moderada de los partidos es deseable,
sería bueno que un sistema electoral ofreciera una dicotomía usual
entre las listas abiertas y cerradas. Con el fin de otorgar a los miem-
bros del Congreso incentivos para responsabilizarse ante sus electo-
res, en lugar de hacerlo ante los jefes de partido o las cadenas clien-
telistas, los sistemas intermedios entre listas abiertas y cerradas
parecen ser las deseables. Dichos sistemas intermedios, en los cuales
ni los líderes del partido pueden clasificar las listas, ni el voto de
35 Por ejemplo, la regla en Costa Rica, en donde un candidato tiene que obtener como mí-
nimo el 40% en la primera ronda para evitar una ronda decisiva, o los preceptos establecidos
en Argentina últimamente en donde se requiere cubrir un mínimo de los votos. Vid. también
Shugart y Taagepera (1994) para un análisis sobre los formatos de las rondas decisivas.
los candidatos es decisivo como únicos criterios para determinar el

orden de la elección se puede observar en muchos países de Europa
(Katz, 1986). El ejemplo sería el sistema alemán, en el cual casi la
mitad de sus miembros son elegidos por listas cerradas de repre-
sentación proporcional, y el resto, por distritos uninominales. Fuera
de sus consecuencias en otras situaciones, el sistema actual mexicano
utiliza esta forma; se usa en los sistemas de Bolivia y Venezuela. En
estos sistemas, los miembros elegidos por distritos uninominales de-
ben obtener la aceptación local (sin tener que competir con otros
candidatos de su propio partido, como se hace en los sistemas de lis-
tas abiertas).
APÉNDICE
Coaliciones electorales presidenciales

Mencionaremos la información únicamente cuando una coalición
de por lo menos dos partidos haya ganado escaños legislativos en lu-
gar de un solo partido, que de manera clara apoyara al candidato pre-
sidencial triunfante. Y sólo mencionamos a los partidos que ganaron es-
caños; en algunos casos, a los partidos minoritarios que no ganaron
escaños en los Congresos nacionales, pero que también apoyaron al
candidato presidencial triunfante.
John Carey, Brian Crisp, Mark Jones, Charles Kenney y Michell
Taylor nos proporcionaron valiosa información para la elaboración de
este Apéndice.
Argentina
1989-95: Partido Justicialista, Partido Blanco de los Jubilados, Par-
tido Intransigente y el Partido Demócrata Cristiano.
1995-99: Partido Justicialista, UCeDe, Partido Renovador de Salta,
Movimiento Popular Jujeno, y Partido Bloquista.
Bolivia
No tomamos en cuenta la cifra de la coalición presidencial para
1982-85, en virtud de que no hubo elecciones populares en 1982. Si-
les Suazo fue elegido por el Congreso en 1982, pero las elecciones
al Congreso se llevaron a cabo en 1980.
Brasil
1945-47 y 1947-50: Partido Social Democrático y Partido Traba-

lhista Brasileiro.
1950- 54: Partido Trabalhista Brasileiro y Partido Social Progres-
sita.
1955-58 y 1958-60: Partido Social Democrático y Partido Traba-
lhista Brasileiro
1961: Uniâo Democrática Nacional, Partido Democracta Cristiano,
Partido Libertador y Partido Trabalhista Nacional.
1985 y 1986-89: Partido do Movimento Democrático Brasileiro y
Partido da Frente Liberal.
1994: Partido Social Democrático Brasileiro, Partido da Frente Li-
beral y Partido Trabalhista Brasileiro.
Chile
Para 1957-58 y 1958-61, no obtuvimos los datos del Senado, por

lo que el promedio utilizado para sus elecciones se basa en 16 elec-
ciones.
Las cifras del Senado para 1937-45 son aproximadas. Para dichos
años, Nohlen sólo menciona la información de los resultados electo-
rales, no la composición del Senado. Para 1937-38 y 1938-41, aña-
dimos el resultado de 1937 (20 escaños) al los resultados de 1932
(45 escaños) para 1941-42 y 1942-45, incorporamos los resultados
obtenidos en 1941 (20 escaños) a los resultados de 1937.
1932-37 y 1937-38: Partido Liberal, Partido Liberal Unido, Partido
Liberal Doctrinario, Partido Liberal Democrático, Partido Demócrata,
Partido Democrático, Partido Radical Socialista, Partido Social Repu-
blicano y Partido Conservador.
1938-41 y 1941-42: Partido Radical, Partido Comunista Chileno,
Partido Socialista, Partido Demócrata y Partido Radical Socialista.
1942-45 y 1945-46: Partido Radical, Partido Socialista, Partido
Comunista Chileno y Falange Nacional.
1946-49 y 1949-52: Partido Radical, Partido Comunista Chileno y
Partido Liberal.
1952-53, 1953-57, y 1957-58: Acción Renovadora, Partido Agra-
rio, Partido del Trabajo, Partido Nacional, Partido Nacional Cristiano,
Movimiento Republicano, Partido Agrario Laborista, Partido Demó-
crata, Partido Socialista Popular y Movimiento Nacional Ibañista.
1958-61 y 1961-64: Partido Conservador, Partido Liberal, Movi-

miento Nacional del Pueblo y la Falange Nacional.
1970-73 y 1973: Partido Socialista, Partido Comunista Chileno,
Partido Radical, MAPU (0) y API.
1989-93: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, Partido
Socialista, Partido Radical y Partido Humanista.
1993: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, Partido
Socialista, Partido Radical y PDI.
Las cifras del Senado, de 1989 a la fecha, incluyen los senadores
que son designados.
Costa Rica
1958-62: PUN y PUNIF.
Ecuador
Perú
Perú cambió a un Congreso unicameral en 1992-93 (el Congreso
Constitucional de 1992 fue unicameral, y la nueva Constitución entró
en vigor en 1993).
1985-90: APRA, Democracia Cristiana, y SODE.
Venezuela
1978-83: COPEI y URD.

1983-88: Acción Democrática y URD.
1993: MAS, Convergencia, URD, MEP y MIN (1).
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COMENTARIO DE JAIME F. CÁRDENAS GRACIA
SUMARIO: I. Breve síntesis de las posiciones de Mainwaring.
II. Las lecciones de Mainwaring. III. Reflexión final.
I. BREVE SÍNTESIS DE LAS POSICIONES DE MAINWARING
Me voy a permitir realizar una breve síntesis de los plantemaientos

del profesor Scott Mainwaring en algunos de sus más conocidos tra-
bajos, incluyendo las reflexiones que hoy por la tarde ante nosostros
ha vertido.1
Mainwaring es muy conocido por su definición de democracia a
partir de tres criterios, que son los siguientes: 1) elecciones abiertas
y competidas, sin fraude, y con posibilidad de ofrecer alternancia en
el poder; 2) sufragio universal para los adultos; 3) deben existir ga-
rantías institucionales para las tradicionales libertades civiles.
Mainwaring determinó las dos características básicas de un sistema
presidencial: a) El presidente siempre es el titular del Poder Ejecu-
tivo, y b) Los periodos de gestión para el presidente y la Asamblea
Legislativa son fijos.
El citado autor ha señalado, siguiendo a Linz, las ventajas del par-
lamentarismo sobre el presidencialismo, aunque con importantes ma-
tizaciones. Está de acuerdo con Linz, en términos generales, en que
el presidencialismo ha sido hasta hoy menos estable que el parlamen-
tarismo, y con mucho ojo, al igual que Linz, distingue entre estabi-
lidad del gabinete y estabilidad del régimen. Igualmente, coincide
con Linz en que en el presidencialismo hay grandes probabilidades
de incomunicación Ejecutivo-Legislativo, dada la elección separada de
las dos ramas de gobierno, lo que puede causar el inmovilismo po-
lítico y administrativo. También admite, como Linz, que la elección
1 Ver, entre otros: Mainwaring, Scott, “ Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la

difícil combinación” , Revista de Estudios Políticos, Madrid, nueva época, núm. 88, abril-junio
de 1995, pp. 115-144; Mainwaring, Scott, “ Juan J. Linz: presidencialismo y democracia. Una
revisión crítica” , Desarrollo Económico, Buenos Aires, vol. 34, núm. 135, octubre-diciembre de
1994; Mainwaring, Scott, “ Political Parties and Democratization in Brazil and the Southern
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sition to Democracy in Brazil” , Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Miami, vol.
28, núm. 1, primavera de 1986; Mainwaring, Scott, “ Tansitions to Democracy and Democratic
Consolidation: Theoretical and Comparative Issues” , The Helen Kellogg Institute for Internatio-
nal Studies, University of Notre Dame, noviembre de 1989.
177
178 JAIME F. CÁRDENAS GRACIA
popular directa de los presidentes puede favorecer la elección de out-

siders con poca experiencia en los manejos legislativos y políticos.
No coincide con Linz, cuando el profesor de Yale sostiene que el
presidencialismo es un juego de suma cero pues, con tino, Mainwa-
ring afirma que un tipo de parlamentarismo, el británico de Westmins-
ter, está más orientado al resultado de “ ganador único” .
Mainwaring es muy conocido también por la tesis de que los sis-
temas multipartidistas con gobierno presidencial son particularmente
problemáticos, por la inestabilidad política y fragmentación del poder
que suelen generar. Mainwaring examina dos dimensiones del siste-
ma de partidos que son claves: el número y la disciplina interna.
Ambos aspectos los relaciona con la gobernabilidad, la funcionalidad,
y las posibilidades del presidencialismo, atendiendo problemas como
el de las coaliciones en los sistemas presidenciales, elecciones con-
currentes Ejecutivo-Legislativo, el sistema electoral de segunda vuel-
ta, etcétera.
Nuestro autor expone que de los 31 países que han tenido demo-
cracia continua desde 1967, sólo cuatro (Colombia, Costa Rica, Es-
tados Unicos y Venezuela) han sobrevivido con sistemas presidencia-
les. Estos cuatro países con regímenes presidenciales exitosos son
bipartidistas o poseen un sistema de partidos de dos y medio. Tam-
bién ha indicado cómo la disciplina favorece tanto a los regímenes
parlamentarios como a los presidenciales, aunque es más difícil de
conseguir en estos últimos, y no obstante, es igualmente necesaria.
Hasta aquí las matizaciones de Mainwaring respecto a Linz. Sin
embargo, y en oposición al segundo, Mainwaring cree en la posibi-
lidad de regímenes presidenciales que funcionen con estabilidad en
democracia. Sus sugerencias para que un régimen presidencial fun-
cione adecuadamente se pueden resumir en lo siguiente: 1) debilitar
los poderes legislativos del presidente cuando son muy impor-
tantes; 2) reducir, cuando ello sea posible, el número de partidos
políticos a través de la legislación electoral; 3) favorecer la disci-
plina partidaria mediante la legislación de partidos y electoral; 4)
implementar elecciones simultáneas para el Poder Legislativo y el
Ejecutivo, preferentemente mediante el sistema electoral de una
vuelta.
COMENTARIO 179
II. LAS LECCIONES DE MAINWARING
Cuando se ha referido a México, Mainwaring ha sostenido que los

poderes formales del presidente son escasos —ello, sin lugar a dudas,
es imputable a los análisis de los politólogos de los que ha partido—.
Punto en el que no estoy de acuerdo: el presidente mexicano tiene
importantes poderes de veto: el total, el parcial y el de bolsillo; los
poderes presupuestarios del presidente son inmensos, por una parte,
cuenta con el monopolio de iniciativa del decreto presupuestario, y
por otra, la Constitución no contempla expresamente la posibilidad
de que la Cámara pueda rechazar el presupuesto; posee importantes
poderes para celebrar empréstitos con el extranjero y sin suficientes
mecanismos de control por parte del Legislativo; tiene casi el mo-
nopolio de la legislación de comercio exterior, de conformidad con
el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución; sus poderes en
caso de suspensión de garantías son enormes, pues además de con-
centrar las iniciativas en materia de estado de excepción puede legis-
lar casi sin control del Legislativo. Creo que en relación con aspectos
como los anteriores, los politólogos mexicanos han fijado más su
atención en las atribuciones metaconstitucionales del presidente que
en las formales, a las que no han prestado un suficiente análisis. Sin
embargo, las atribuciones formales son muy grandes e importantes y
deben ser revisadas para sortear los nuevos tiempos de democracia
competida que se avizoran para el futuro inmediato.
Los poderes formales del presidente mexicano y las condiciones
democráticas que están surgiendo me han provocado algunas dudas.
La más importante es la siguiente: ¿cómo operaría el sistema presi-
dencial mexicano en un régimen totalmente democrático? Hasta el
momento, ninguna de las cuatro condiciones de Mainwaring está ple-
namente presente. La primera, que consiste en presidentes con pode-
res legislativos débiles, no coincide con el texto constitucional me-
xicano; la segunda, referente al número de partidos, hace muy
inviable en el mediano y largo plazo, la posiblidad de tener en Mé-
xico un sistema bipartidista, en todo caso y siendo optimistas ten-
dremos un sistema tripartito; la tercera, relativa a la disciplina par-
tidaria, con el sistema de partidos que hemos tenido ha sido fuerte, pero
en condiciones de mayor competencia política no creo que se sostenga.
Por ejemplo, el PRD es un partido con una fuerte indisciplina, el

PAN un partido con relativa disciplina, y el PRI ante la crisis eco-
nómica y ante su crisis interna comienza a presentar rasgos impor-
tantes de indisciplina. En cuanto a la última característica, en México
siguen existiendo las elecciones de medio término para la elección de
Cámara de Diputados, y posiblemente para 1997 tendremos el proble-
ma de mayorías divididas, sin mecanismos constitucionales adecuados
para solucionar los posibles conflictos entre Legislativo y Ejecutivo.
La situación anterior nos obliga a ser congruntes con las tesis de
Mainwaring para reformular algunos importantes aspectos institucio-
nales. Las conclusiones paracen obvias: a) modificar el texto cons-
titucional para aminorar las atribuciones del Ejecutivo y fortalecer las
del Legislativo; b) estimular electoralmente la disciplina partidaria
con métodos más proporcionales que no sobrerrepresenten al partido
mayoritario; c) modificar el sistema constitucional electoral para ha-
cer simultáneas las elecciones Ejecutivo-Legislativo, y d) establecer
el umbral electoral o cualquier otro método que sirva para reducir el
número de partidos en las Cámaras.
Estas modificaciones, que desde mi punto de vista, podrían ser am-
pliadas a otras cuestiones, implicarían una operación de cirugía mayor
al sistema político mexicano. Para decirlo en otras palabras: dependen
de los acuerdos de transición que estamos viviendo y sufriendo, aunque
curiosamente, el vértice del poder en México sigue afirmando que en
nuestro país no se puede hablar de transición a la democracia cuando
las características del régimen, las condiciones de inestabilidad, y los
síntomas de incertidumbre muestran con claridad que las reglas for-
males y no formales del antiguo régimen ya no funcionan y que deben
ser sustituidas por otras que sí funcionen, y no por un prurito de sub-
versión o de radicalismo político, sino por razones de prudencia política
para alcanzar un mínimo de estabilidad y de gobernabilidad.
III. REFLEXIÓN FINAL
Aunque soy partidario como el profesor Linz, en el plano teórico,

de un régimen parlamentario,2 sé que las condiciones políticas e his-
2 Cárdenas Gracia, Jaime, Transición política y reforma constitucional en México, México,

UNAM, 1994, capítulo cuarto.
COMENTARIO 181
tóricas de nuestro país no permitirían con facilidad un cambio brusco

de régimen. También veo difícil, aunque ciertamente más fácil que
el cambio al parlamentarismo, la implantación de un régimen semi-
presidencial o semiparlamentario. Considero algo extravagante la pro-
puesta del profesor Sartori para que en México tengamos un régimen
de presidencialismo y parlamentarismo alternativo, según su teoría de
los dos motores.3 Me parece, por tanto, que la propuesta y los aná-
lisis de Mainwaring son de tomarse muy en consideración para el
caso mexicano, dada la posibilidad de que el régimen presidencial
permanezca. No obstante, no se podrá mantener gobernabilidad y de-
mocracia en México con un régimen presidencial como el diseñado
formalmente en la Constitución de 1917. Decir esto y debatirlo cons-
tituye la principal tarea de politólogos y académicos de nuestro país.
Cobijándome en la propuesta del profesor Mainwaring, quiero decir
que para mí, presidente débil en México significa:
1. Modificación de las atribuciones legislativas
a) Limitar las atribuciones reglamentarias. Incorporar la reserva

de ley.
b) Derogar la existencia de cualquier reglamento autónomo.
c) Derogar las atribuciones legislativas del presidente en materia
de salubridad y combate a la contaminación ambiental.
d) Derogar las atribuciones legislativas del segundo párrafo del ar-
tículo 131 de la Constitución.
e) Modificar el sistema de ratificación de tratados. Incorporar la
mayoría calificada de dos terceras partes del Senado para tratados or-
dinarios. Sujetar tratados como el Tratado de Libre Comercio al pre-
cedimiento de reforma constitucional. Cambiar el sistema electoral
del Senado por uno que no sobrerrepresente al partido mayoritario.
Permitir que el Senado participe en la negociación de cualquier tra-
tado. Prohibir la práctica de los executive agreements.
f) En la suspensión de garantías hace falta: 1) precisar los supues-
tos de la suspensión de garantías y ampliar a otros poderes y órganos
el derecho de iniciativa para la suspensión; 2) acrecentar a dos ter-
3 Ver Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estruc-

turas, incentivos y resultados, México, FCE, 1994, pp. 168-175.
ceras partes la mayoría del Congreso de la Unión para aprobarla; 3)

Señalar que garantías como las referentes a la vida del hombre no
se pueden suspender; 4) Establecer la derogación inmediata de las le-
yes y medidas tomadas con motivo de la suspensión una vez que las
circunstancias extraordinarias desaparezcan; 5) así como establecer la
posibilidad de impuganar la resolución suspensiva de garantías.
g) Respecto a la iniciativa de Ley de Ingresos y presupuesto de
egresos, consolidarlos en un solo documento, con la finalidad de vin-
cularlos y que constituyan verdaderamente los presupuestos del Es-
tado, adicionándose también con el apartado patrimonial. Lo anterior
implica jurídicamente entender al presupuesto no como un acto ad-
ministrativo sino como una ley, por lo que el Legislativo podría pro-
poner también su proyecto de Ley de Ingresos, presupuesto de egre-
sos y administración del patrimonio del Estado. Asimismo, se debe
incorporar en esos documentos a la totalidad de las paraestatales que
tengan capital mayoritario del Estado, y encontrar mecanismos para
verificar la asignación del gasto a las empresas con capital minori-
tario. Igualmente, es preciso determinar con claridad si el Legislativo
puede rechazar el presupuesto y los mecanismos constitucionales de
solución. Además, y como apuntan los “ Veinte compromisos por la
democracia” , es indispensable que el Legislativo posea más tiempo
para el análisis de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos.
Por lo que respecta al control de gasto por parte del Poder Ejecutivo
y por el órgano autónomo de control, sumado al control global de
la cuenta pública debe existir una fiscalización trimestral del gasto
público ejercido.
2. Respecto a los poderes de veto
a) Impedir cualquier posibilidad para el veto de bolsillo, mediante

el señalamiento claro en la Constitución de responsabilidades políti-
cas al presidente de la República por negarse a publicar una ley
aprobada por el Congreso, o a través de mecanismos constitucionales
que faculten al Congreso para publicar leyes aprobadas por él.
b) Reducir la mayoría del Congreso exigida para pasar el veto
del presidente y clarificar constitucionalmente: 1) Las excepciones del
veto presidencial (la posible contradicción entre el primer párrafo
del artículo 72 y el inciso j) de esa norma de la Constitución); 2)
COMENTARIO 183
la mayoría prevista en el inciso c) del artículo 72, en caso de que

se decidiera por la continuación del actual sistema.
c) Pensar en la posibilidad de derogar el veto parcial. Una con-
secuencia política de la derogación puede ser el debilitamiento del
sistema de partidos, por lo que tal vez no sea aconsejable.
3. En las atribuciones jurisdiccionales y judiciales
a) Trasladar los tribunales administrativos al Poder Judicial o al
menos conceder autonomía y garantías judiciales plenas a los tribu-
nales administrativos.
b) Hacer de órganos como la Comisión de Competencia Económi-
ca, la Comisión Nacional Bancaria, la de Seguros y Fianzas, las Jun-
tas de Conciliación y Arbitraje, la Procuraduría de Defensa del Con-
sumidor, etcétera, auténticos tribunales incardinados en el Poder
Judicial.
c) Establecer responsabilidades claras al presidente o miembros del
Poder Ejecutivo, respecto al incumplimiento en el auxilio de sus fun-
ciones al Poder Judicial.
d) Una alternativa o complemento a la propuesta anterior sería
crear la policía dependiente directamente del Poder Judicial encarga-
da de hacer cumplir las resoluciones y medidas judiciales.
e) Establecer criterios indubitables que fundamenten las leyes fe-
derales y locales de procedimiento administrativo.
f) Crear la figura del Abogado del Estado y restablecer la Secre-
taría de Justicia.
g) Crear la institución del juez penitenciario.
h) Derogar la atribución presidencial para expulsar extranjeros sin
juicio previo.
i) Sujetar el sistema de seguridad nacional a base de democracia,
transparencia y de escrupoloso respeto al federalismo.
j) El Ministerio Público, el control económico-financiero del Es-
tado, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Banco de Mé-
xico, entre otros, deberán ser órganos totalmente autónomos del Eje-
cutivo.
4. Respecto a las atribuciones ejecutivas
a) Modificar el actual esquema de libre nombramiento y remoción
para los secretarios de Estado. Introducir la ratificación o, por lo me-
nos, el escrutinio, del Congreso, y no sólo del Senado para su de-
signación, y la posibilidad de moción de censura, también por parte

del Congreso, por responsabilidades políticas de los secretarios del des-
pacho.
b) Para los otros altos funcionarios del artículo 89 constitucional,
pedir la ratificación del Senado por mayoría calificada.
c) Hacer del Ministerio Público un órgano autónomo.
d) Derogar cualquier intervención del Ejecutivo en las designacio-
nes de magistrados y ministros de tribunales, así como de los titu-
lares de órganos constitucionales autónomos.
e) Introducir en todos los niveles de gobierno, poderes y órganos,
el servicio civil de carrera.
f) En materia de política exterior ampliar las atribuciones del Se-
nado para poder censurar la política exterior del presidente.
g) Condicionar cualquier atribución sobre el uso de las fuerzas ar-
madas a la autorización del Congreso y/o de las legislaturas locales.
h) Derogar las fracciones XIII y XV del artículo 89 porque, o le
confieren atribuciones legislativas al Ejecutivo, o se impide un ade-
cuado control por parte del Legislativo.
i) Permitir las comisiones de investigación para la administración
pública centralizada, y para cualquier asunto de interés social o po-
lítico.
j) Determinar que algunas de las atribuciones relacionadas con la
rectoría económica del Estado, principalmente las de planear y orien-
tar la actividad económica nacional, tendrán que realizarse mediante
la aprobación del Congreso.
k) Establecer que el otorgamiento de subsidios previsto en el úl-
timo párrafo del artículo 28 sólo podrá realizarse por ley y no como
hasta ahora, mediante decretos del Ejecutivo.
l) Incorporar la figura del tax expenditure o presupuestos de gastos
fiscales a los presupuestos generales del Estado.
m) Eliminar cualquier injerencia del Ejecutivo en los órganos, pro-
cedimientos y etapas electorales.
n) Eliminar el control del Ejecutivo sobre los medios públicos de
comunicación y crear un órgano autónomo encargado de conceder las
autorizaciones, permisos o concesiones, y poner en práctica las po-
líticas públicas en la materia.
COMENTARIO 185
o) Adicionar la Constitución con un capítulo sobre medios que entre

otras cosas señale los criterios o las bases sobre el órgano constitu-
cional autónomo de los medios, los permisos y concesiones o auto-
rizaciones; el uso de los medios públicos y privados en las campañas
electorales; el derecho a la información; los derechos de réplica y
rectificación, y las responsabilidades de los comunicadores.
p) Derogar las fracciones III y VI del artículo 3º de la Constitu-
ción que establece que el Ejecutivo determina con casi exclusividad,
los planes y programas de estudio de la educación primaria, secun-
daria y normal para toda la República. En las demás áreas de inter-
vención del Ejecutivo en materia de educación, condicionar su inje-
rencia, ya sea a la aprobación del Legislativo o a su control a priori
o a posteriori por el propio órgano Legislativo o por los jurisdiccio-
nales.
q) En general, la Constitución exige de un capítulo sobre educa-
ción que siente los principios de una educación basada en la tolerancia
y en los principios liberal-democráticos y que no imponga un modelo
de educación único.
r) En materia de expropiación, sujetar la atribución del Ejecutivo
a la necesaria aprobación del Congreso o por lo menos de la Cámara
de Diputados.
s) Respecto al endeudamiento que compromete el crédito de la na-
ción, modificar la fracción VIII del artículo 73 y conceder mayores
atribuciones al Legislativo en la negociación de cualquier crédito, en
el control a priori y sobre todas las etapas contractuales, así como
derogar cualquier excepción que impida la vigilancia, fiscalización y
autorización del Legislativo.
t) La fracción VIII del artículo 73 también debe posibilitar que el
Congreso rechace los créditos negociados y acordados por el Ejecu-
tivo.
u) Modificar el artículo 134 de la Constitución para que las ad-
quisiciones, arrendamientos, y en general enajenaciones de bienes,
servicios u obras de cierta magnitud o que comprometan la economía
nacional deben ser previamente aprobadas por el Congreso.
v) Derogar las facultades arbitrales del presidente previstas en el
párrafo segundo del artículo 66 así como en el artículo 68 de la
Constitución.
5. En cuanto a las facultades federales
a) Modificar la fórmula de suspensión de garantías, como ya ha

sido indicado. Principalmente privar al Ejecutivo de su derecho de
iniciativa exclusiva.
b) Eliminar cualquier intervención del Ejecutivo en los procedi-
mientos de desaparición de poderes.
c) En los supuestos de “ garantía federal” , previstos en el primer
párrafo del artículo 119 de la Constitución, la intervención del Eje-
cutivo tendrá que ser con autorización por mayoría calificada del
Congreso, y mediante la solicitud de alguno de los órganos locales.
d) Contar con un título en la Constitución sobre el Estado federal
que precise de mejor manera las atribuciones de cada uno de los ám-
bitos, asuma claramente la existencia de atribuciones concurrentes;
conceda la administración de estas atribuciones a los ámbitos locales,
haga del Senado el órgano del federalismo; cree un órgano autónomo
en materia federal que auxilie al Senado; reformule las atribuciones
hacendarias de la Federación a favor de estados y municipios, y dé
mayor peso político a las legislaturas locales o futuros senados lo-
cales sobre las cuestiones federales.
e) Adoptar el modelo alemán, para que todas las atribuciones con-
currentes sean ejecutadas y administradas por las esferas locales, a
fin de evitar la duplicidad o triplicidad burocrática, y la injerencia
del Ejecutivo a través del uso de recursos en las cuestiones locales.
f) Establecer en la Constitución atribucionnes hacendarias expresas
para estados y municipios.
g) Además de los mecanismos jurídicos para la solución de con-
troversias entre los distintos ámbitos, la Constitución debería prever
mecanismos de negociación política.
h) La Constitución debe establecer los porcentajes de distribución
de recursos entre la Federación, estados y municipios, sobre los im-
puestos importantes como el de la renta o el impuesto al consumo,
para no dejar este tema sujeto a las políticas coyunturales.
i) La Constitución también debe sentar las bases de administración
de los recursos y bienes públicos.
j) Limitar la influencia de la Secretaría de Hacienda en la coor-
dinación fiscal y hacendaria, principalmente sobre las participaciones
COMENTARIO 187
y mecanismos de armonización hacendaria. Trasladar el actual peso

político de Hacienda al Senado y a los órganos legislativos locales.
k) Derogar cualquier intervención del Ejecutivo en el Distrito Fe-
deral. Éste exige ser una área metropolitana —nuevo nivel de gobier-
no— o un estado, pero sobre bases de autonomía y democracia. Las
atribuciones de nombramiento del Ejecutivo sobre las distintas auto-
ridades del Distrito Federal deben ser derogadas, así como sus po-
deres de veto, sobre el endeudamiento y el uso de la fuerza pública.
Cuando mucho mantener su atribución de iniciativa legal.
6. Sobre las responsabilidades del presidente
a) El título cuarto de la Constitución debe ser modificado para de-

terminar claramente los supuestos de responsabilidad política, penal,
civil y administrativa del presidente.
b) Hace falta precisar lo que son delitos graves del orden común,
y cómo se concilia el delito de traición a la patria con el hecho de
ser el presidente el comandante supremo de las fuerzas armadas.
c) Es necesario indicar responsabilidades políticas a los ex presi-
dentes más allá del año que señala el artículo 114 de la Constitución.
COMENTARIO
DE SUSANA THALÍA PEDROZA DE LA LLAVE
Agradezco la invitación que me han hecho los organizadores de este

Seminario Internacional sobre la Reforma del Estado para comentar
la ponencia del profesor Scott Mainwaring: “ Presidencialismo y el
sistema de partidos en América Latina” . Me siento honrada y, sobre
todo, me resulta muy estimulante reflexionar sobre la exposición que
nos ha hecho el profesor, la cual, sin duda alguna, abre líneas de re-
flexión del más alto interés.
Mi comentario, por un lado, recuerda los antecedentes y las carac-
terísticas del presidencialismo en general, por otro lado, me referiré
a ciertas inquietudes que me dejó el contenido de la ponencia, par-
ticularmente, en relación a México.
De acuerdo con la opinión generalizada de la doctrina constitucio-
nal, el sistema presidencial formalmente nació en Estados Unidos en
1787,1 casi la totalidad de los países de América Latina lo adoptaron
al momento de la consumación de su independencia. En este sistema
el jefe de Estado proviene de una elección popular, su periodo es de-
terminado; el Legislativo recae en un órgano denominado Congreso,
cuyos miembros proceden también de elección popular. Los miem-
bros del Congreso pueden criticar al presidente y a su gobierno, pero
no derribarlo, porque no existe la moción de censura y, como ya lo
ha señalado el profesor Mainwaring en su ponencia, tampoco se hace
presente el voto de confianza, características últimas del parlamenta-
rismo. A su vez, el presidente no puede disolver el Congreso.2
1 Cfr. López Guerra, Luis, “ La función de control de los parlamentos: problemas actuales” ,
El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 236 y 237.
2 Cfr. Berlín Valenzuela, Francisco, “ Las funciones parlamentarias en regímenes presiden-
ciales y parlamentarios” , Derecho parlamentario iberoamericano, México, Porrúa, 1987, p. 71;
Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, Porrúa, 1991, p. 273; Patio Camarena, Javier,
Derecho electoral mexicano, México, UNAM, 1994, pp. 31 y 32; Pérez Serrano, Nicolás, Tra-
tado de derecho político, Madrid, Civitas, 1976, pp. 827 y 828; Ruiz Massieu, José Francisco,
Cuestiones de derecho político (México-España), México, UNAM, 1993, p. 122; Mainwaring,
Scott y Soberg Shugart, Matthew, Presidentialism and the Party System in Latin America, Con-
ferencia impartida en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 29 de enero
de 1996, p. 3; Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de es-
tructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 97 y ss.
188
COMENTARIO 189
El sistema presidencial ha sido denominado por Carl Schmitt como

régimen gubernativo,3 pero otros autores le han denominado también
presidencialista, presidentismo o presidencialismo.
Como seguramente ustedes recordaran, la característica principal
del parlamentarismo es la posibilidad que tiene el Parlamento de exi-
gir responsabilidad política al gobierno, ya sea individual o colecti-
vamente, dependiendo del caso, mediante la aprobación de una mo-
ción de censura.
Diecinueve países han establecido el sistema presidencial.4 Como
ya lo ha mencionado el profesor Mainwaring, en América Latina: Ar-
gentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela lo han
adoptado. Sin embargo, algunos de ellos recientemente han modifi-
cado sus Constituciones y han incorporado formalmente en ellas ca-
racterísticas del parlamentarismo, en particular me refiero a los casos
de Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú y Vene-
zuela.5 Por ejemplo, la nueva Constitución de Argentina de 1994,
mejor dicho, su revisión constitucional permite que, a partir de julio
de 1995, el Congreso pueda exigir responsabilidad política al jefe de
Gabinete de Ministros, a través de la aprobación de una moción de cen-
sura. Además, este funcionario público tienen la obligación de con-
currir al Congreso y participar en sus debates, por lo menos en una
ocasión al mes. Por su parte, los ministros deben participar en los
debates del Congreso. En todos los casos, el jefe de Gabinete y los mi-
nistros pueden ser interpelados (artículo 100, punto 9 y artículo 106).6
La Constitución de Bolivia de 1967,7 reformada en agosto de
1994, establece que las Cámaras del Congreso (130 diputados, mitad
mayoría relativa y mitad representación proporcional, 3 senadores por
cada departamento: 2, de mayoría relativa y uno, por minoría) podrán
interpelar a los ministros de Estado, ya sea individual o colectiva-
3 Cfr. Aragón, Manuel, “ Estudio preliminar” , Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos,

1990, p. XVI.
4 Cfr. Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 97 y ss.
5 Cfr. Patiño Camarena, Javier, op. cit., pp. 31 y 32; Valle Pascal, Luis del, Derecho cons-
titucional comparado, Zaragoza, Librería General, 1944, pp. 274 y 275.
6 Cfr. Betina y Constitución de la Nación Argentina, Argentina, agosto de 1994. Los ar-
tículos 100 a 102, en relación con la disposición transitoria duodécima.
7 Cfr. Bolivia. Constitución Política del Estado, México, UNAM y Fondo de Cultura Eco-
nómica, 1994.
190 SUSANA THALÍA PEDROZA DE LA LLAVE
mente y, de ser necesario, censurar sus actos a través de la votación

de la mayoría de los parlamentarios de la Cámara, es decir, que des-
pués de una interpelación existe la posibilidad de una moción que
aprueba o no una determinada política (artículo 70).8
La Constitución de Colombia de 1991,9 faculta al Congreso, cito,
“ a decidir sobre la moción de censura” (artículo 141). Además, en
el caso que las Cámaras soliciten la comparecencia de un ministro
y esté presente, tienen facultades para proponer una moción de cen-
sura (artículo 135, en relación con el 208) que, de ser aprobada, tiene
como consecuencia que el ministro quede separado de su cargo (ar-
tículo 135).
En Paraguay, conforme a su Constitución de 1992,10 las Cámaras
del Congreso pueden interpelar a los ministros y altos funcionarios de
la administración pública, quienes están obligados a asistir y contestar
(artículo 193). De no hacerlo, se podrá emitir un “ voto” o moción
de censura (artículo 194).
Por último, la Constitución Política del Perú de 199311 señala que
el Congreso (unicameral), está facultado para rechazar un voto o
cuestión de confianza, así como para aprobar una moción de censura
en contra del Consejo de Ministros o de los ministros por separado
(artículo 132).12
En síntesis, me parece que estamos en una situación paradójica.
En el parlamentarismo, por ejemplo, la moción de censura ha sido
poco menos que una hipótesis de escuela13 durante este siglo XX
pues, debido al número de votos que se requieren para su aproba-
ción14 y la identidad que existe entre el partido del gobierno y la ma-
8 Cfr. Gaceta Oficial de Bolivia. Ley de Reforma a la Constitución Política del Estado,
Bolivia, núm. 1842, de 12 de agosto de 1994.
9 Cfr. “ La Constitución Política de Colombia” , El Constitucionalismo en las postrimerías
del siglo XX. Las constituciones latinoamericanas, México, UNAM, t. I, 1994.
10 Cfr. Constitución Nacional de Paraguay, México, UNAM y Fondo de Cultura Económi-
ca, 1994.
11 Cfr. Landa Arroyo, César y Velazco Lozada, Ana, Constitución Política del Perú 1993.
Sumillas. Índice analítico, Perú, Pontificia Universidad Católica del Perú, agosto de 1994.
12 Cfr. Valega García, César, “ La responsabilidad política del gobierno en la Constitución
de 1993” , La Constitución de 1993. Análisis y comentarios, Perú, Comisión Andina de Juristas,
1994, pp. 193 y ss.
13 Cfr. Manzella, Andrea, Il Parlamento, Boloña, Il Mulino, 1977, p. 365.
14 Cfr. Montero Gibert, José Ramón y García Morillo, Joaquín, El control parlamentario,
Madrid, Tecnos, 1984, pp. 135 y 136 y 140; Santaolalla López, Fernando, Derecho parlamen-
tario español, Madrid, Espasa Calpe, 1990, p. 350; López Guerra, Luis, op. cit., p. 244.
COMENTARIO 191
yoría parlamentaria, ésta casi no se ha aplicado; ese es el caso de

Inglaterra, Francia, Alemania, Portugal y España.15
En los países de América Latina, que han tenido tradicionalmente
un presidencialismo, se trata ahora de limitar o controlar la actividad
del presidente mediante la introducción de características tomadas del
modelo parlamentario, en particular la moción de censura. Al respec-
to, quisiera pedirle al profesor Mainwaring ampliara su opinión sobre
esta cuestión, en particular ¿si esta característica u otras del parla-
mentarismo, funciona o funcionará en países calificados como presi-
denciales, primero, cuando el partido del presidente tenga mayoría en
el Congreso, segundo, cuando tenga minoría en él, tercero, cuando
exista coalición en éste? Quisiera también preguntarle ¿si considera
que la eficacia de la moción de censura se mide por la obtención de
la caída del gobierno o por el simple desgaste que la discusión le
produce,16 su impacto sobre los ciudadanos y la opinión pública, así
como por las consecuencias mediatas (abstención electoral, debilita-
miento de la mayoría, fortalecimiento de la oposición, etcétera) que
se puedan presentar?
Por otra parte, mi siguiente comentario se encuentra en relación
con el subtema “ La mayoría del gobierno bajo el presidencialismo” .
Particularmente, quiero comentar algunos datos respecto a la situa-
ción que vivimos en México, así como emitir mi opinión si en un
futuro cambiara esta situación.
Retomando lo señalado por usted, profesor, respecto a que en al-
gunos países de América Latina e, incluso, en sistemas parlamenta-
rios, los partidos del presidente tienen al menos el 40 por ciento de
los asientos en el Congreso.
Si el partido del presidente tiene mayoría en el Congreso, se con-
sidera como una situación no deseable; sin embargo, se trabaja me-
jor, las relaciones entre el Legislativo y Ejecutivo son aligeradas y,
al igual que en el parlamentarismo, el control sobre el gobierno dis-
minuye, mas no desaparece. Sin embargo, en el presidencialismo, a
diferencia del parlamentarismo, el partido del presidente puede tener
una minoría de asientos en el Congreso, produciéndose limitaciones
en las ventajas del presidencialismo.
15 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, op. cit., pp. 16 y 17.

16 Cfr. López Guerra, Luis, op cit., p. 32.
Veamos el primer supuesto en relación a México: el partido del

presidente tiene mayoría en el Congreso.
En la actualidad, la Cámara de Diputados se integra por 500 di-
putados (artículo 52 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917 vigente, a partir de este momento CPEUM),17
mientras que el Senado por 128 (artículo 56), en total son 628 miem-
bros del Congreso. En éste, a diferencia de la mayoría de los Con-
gresos de América Latina, existe en el sistema electoral el principio
de mayoría relativa (60% en la Cámara de Diputados —75% para el
Senado) y el de representación proporcional (40% y 25% respectiva-
mente), denominado por Dieter Nohlen como “ bifurcado” o “ mixto”
de sujeción mayoritaria.18
En relación al partido del presidente ¿cómo se encuentra integrada
cada una de las Cámaras del Congreso? La CPEUM, respecto a la
de diputados, establece una fórmula electoral, modificada y aminora-
da en 1993, que asegura a un determinado partido político ocupar
hasta 315 asientos si obtiene más del 60% de la votación y, si ob-
tiene menos de este porcentaje, ocupará hasta 300 por ambos prin-
cipios, es decir, mayoría relativa y representación proporcional (ar-
tículo 54). Con esta disposición, actualmente el partido del
presidente, que tuvo menos del 60 por ciento de la votación en 1994,
tiene 300 asientos, no tiene mayoría absoluta, pero cuenta con el 60
por ciento de los asientos. Este dato supera, en gran medida, al mí-
nimo que se presenta en relación a la mayoría de los países de Amé-
rica Latina, es decir, 40 por ciento. Además, nos hace falta conside-
rar el porcentaje del partido del presidente en la Cámara de
Senadores. De 128 asientos, éste tiene 95, es decir, el 74.2 por cien-
to, teniendo mayoría absoluta, de ahí que sea en la mayoría de los
casos la Cámara de origen para la iniciativa de leyes y decretos.
En total, el partido del presidente tiene más del 63 por ciento de
los asientos del Congreso. Así, de acuerdo con el profesor Mainwa-
ring, nuestra situación no es la deseable, pero se trabaja mejor, las
17 Cfr. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Secretaría de Go-
bernación, 1995.
18 Cfr. Nohlen, Dieter, “ Sistemas electorales y representación política. Apuntes para el de-
bate sobre reforma electoral” , Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el mundo,
México, Cámara de Diputados, TFE, IFE e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,
1993, pp. 393, 400 y 401.
COMENTARIO 193
relaciones entre el Legislativo y Ejecutivo son aligeradas, aunque el

presidente aparece, cito al profesor, “ como un todo poderoso” ,19 ade-
más, los actos de control sobre el Ejecutivo difícilmente se pueden
ejercitar en la mayoría de los casos.
Veamos el segundo supuesto, es decir, que el partido del presiden-
te tenga minoría en el Congreso, situación que también se presenta
en otros países de América Latina, posibilidad que, se piensa, puede
llegar a presentarse en nuestro país en 1997, cuando se realicen
elecciones no concurrentes, es decir, intermedias, definidas por al-
gunos autores como cuasi-plebiscitos, porque ajustan un veredicto
anterior.20
De acuerdo con los artículos transitorios de la reforma de 1993,
en la Cámara de Senadores saldrán 32 senadores en 1997: 31 del par-
tido del presidente (PRI) y uno de la oposición (Partido de la Re-
volución Democrática, PRD). De tal forma, quedarán en ella 64 del
partido del presidente (PRI), 24 del Partido Acción Nacional (PAN)
y 8 del PRD. Con lo cual, en 1997 elegiremos a 32 senadores por
el principio de mayoría relativa, es decir, parte de esta Cámara. Pen-
semos, en grado extremo, que el PAN gana esos 32 asientos, de tal
manera este partido tendrá 56 asientos en total en esta Cámara; sin
embargo, el partido del presidente representará el 50 por ciento —64
asientos—, pero ya no tendrá mayoría absoluta.
También pensemos, en grado extremo, que el partido del presiden-
te no gana la elección de 1997 respecto de la Cámara de Diputados,
entonces aquí tendrá minoría y, además, aunque se dé la posibilidad,
como señala el profesor, de una coalición con otro partido distinto al
que tiene la mayoría, para adoptar determinadas decisiones, éste repre-
sentará cuando mucho el 40 por ciento. Sin coalición, el porcentaje
es muy inferior (aproximadamente 24 por ciento o menos), y por el
sistema electoral que tenemos para esta Cámara no alcanzará ni una
tercera parte de los asientos. Con lo cual, el partido del presidente
en el Congreso tendrá un número de asientos que representen en total
menos del 30 por ciento aproximadamente, es decir, que ya no en-
trará en la generalidad de los países de América Latina, el dato po-
19 Cfr. Mainwaring, Scott y Soberb Shugart, Matthew, op. cit., pp. 1 y 2.

20 Cfr. Lujambio, Alonso, “ Federalismo y Congreso” , El cambio político de México, Mé-
xico, UNAM, 1995, p. 100.
dría ser, repito, menos del 24 por ciento en la Cámara de Diputados

y 50 por ciento en la Cámara de Senadores.
¿Qué sucederá entonces? Como afirma el profesor Mainwaring,
podrían presentarse conflictos entre el presidente y el Congreso, ina-
movilismo, inflación, estancamiento en el ingreso per capita, proble-
mas de administración, pero el Congreso efectivamente podrá tener
la oportunidad para controlar (revisar, “ checar” ) al Ejecutivo, es de-
cir, se vitalizará la llamada “ función de control parlamentario o con-
trol del gobierno” ;21 por ejemplo, el Congreso en general podrá ne-
gar su aprobación para que el Ejecutivo suspenda garantías; no
autorizar al presidente para legislar en el caso de emergencia (artículos
29 y 49 de la CPEM); no renovarle las facultades delegadas; no
aprobar la Ley de Ingresos ni los recursos económicos con los que
puede contar el presidente de la República para que la administración
pública preste los servicios públicos (artículo 73, fracción VII); no
aprobar la celebración de empréstitos sobre el crédito de la nación
(artículo 73, fracción VIII); ni los montos de endeudamiento; podrá
disminuir las dotaciones de empleos públicos de la Federación (ar-
tículo 73, fracción XI); designar al ciudadano que deba sustituir al
presidente de la República, ya sea con el carácter de sustituto, inte-
rino o provisional (artículo 73, fracciones XXVI y XXVII respecti-
vamente); no autorizar al presidente, para que pueda ausentarse del
territorio nacional (artículo 88); y realizar juicios políticos (artículo
110). Mientras que la Cámara de Diputados, sin una mayoría del par-
tido del presidente, podrá; por ejemplo, no aprobar el presupuesto de
egresos de la Federación (artículo 74 fracción IV, relacionado con los
artículos 72, inciso h, 73 y 75); revisar la Cuenta Pública del año
anterior con el propósito de conocer y comprobar la gestión finan-
ciera, verificando si ésta se ha ajustado o no a lo señalado en el pre-
supuesto de egresos (artículo 74, fracción IV); ser órgano de acusa-
ción en los juicios políticos (artículo 74, fracción V, en relación con
los artículos 110 y 111); y declarar la procedencia de la acusación
por responsabilidad penal (artículo 111 relacionado con el 74). Por
21 Véase Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El control del gobierno: función del “Poder
Legislativo”, México (publicación en prensa por el Instituto Nacional de Administración Públi-
ca). Así como, “ Evolución del Poder Legislativo en el sistema constitucional mexicano (1988-
1994)” , Memoria del V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, publicación en
prensa por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
COMENTARIO 195
último, la Cámara de Senadores, podrá; por ejemplo, no designar a

los magistrados del Tribunal Agrario que le proponga el Ejecutivo
(artículo 27, fracción XIX); no aprobar la designación que haga el
presidente de la República respecto de las personas que se harán car-
go del Banco Central (artículo 28, párrafo séptimo); no aprobar los
tratados y convenciones internacionales que celebre el Ejecutivo (ar-
tículo 76, fracción I, en relación con el 89, fracción X, y 133); no
ratificar los nombramientos de procurador general de la República,
ministros, agentes diplomáticos, empleados superiores de Hacienda,
cónsules, jefes superiores del Ejército que realice el Ejecutivo (artículo
76, fracción II, en relación con el 89, fracciones III, IV, XVII y con
el artículo 79, fracción VII); podrá erigirse en gran jurado en el caso
de juicio político (artículos 76, fracción VII, 109, fracción I y 110);
aprobar o no la designación de ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración
el presidente de la República (artículo 76 fracción VIII, en relación
con el artículo 96); una que me parece muy importante, nombrar y
remover al jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en la
Constitución (artículo 76, fracción IX, en relación con el artículo
122); y crear comisiones de investigación (artículo 93).
Los datos anteriores, relativos a un posible contexto para 1997,
parten de dos hechos, el primero, que para la realización de muchos
de estos actos se necesita de una mayoría absoluta: en el Congreso de
la aprobación de 419 parlamentarios; en la Cámara de Diputados 333
y en la Cámara de Senadores 85, con lo cual los diputados y sena-
dores, que no pertenezcan al partido del presidente, tendrían que ne-
gociar una coalición o que se produzca la indisciplina del partido del
presidente. Situación última que es difícil, ya que en México gene-
ralmente los partidos tienden a ser disciplinados.22 Con lo cual, los
parlamentarios no pertenecientes al partido del presidente, por sí so-
los, no podrán realizar una serie de actos en que se requiera de una
mayoría absoluta de votos, pero sí cuando se trate de mayoría simple
o mayoría relativa, por supuesto que lo anterior sólo en un contexto
para 1997. Por último, en segundo lugar, se podría dar una coalición
gubernamental y, de esta forma, compartir la responsabilidad de go-
22 Cfr. Mainwaring, Scott y Soberb Shugart, Matthew, op. cit., p. 1; Lujambio, Alonso, op.
cit., p. 104.
bernar, o como señala el profesor Mainwaring, que se dé una nego-

ciación entre el partido del presidente y los otros partidos del Con-
greso, para lo cual, la existencia de tres partidos serios (PRI, PAN
y PRD), que es un “ número efectivo” ,23 la disciplina de éstos, así
como las tendencias ideológicas de los mismos la facilita.
Dependiendo de diversos factores o la naturaleza de los asuntos,
el partido del presidente podrá inclinarse hacia la derecha o hacia la
izquierda. Al respecto, creemos que las facultades del presidente,
bajo este contexto, se verán atemperadas, acelerándose la democra-
tización.
Pero quisiera preguntarle al profesor Mainwaring cuál es su punto
de vista, de acuerdo con su tabla 1 de la ponencia, sobre los efectos
que se producirían si el partido del presidente en la Cámara baja tie-
ne el 24 por ciento de los asientos y en la Cámara baja el 50 por
ciento, ya que se sale de la generalidad de los países de América La-
tina, teniendo minoría en una Cámara y 50 por ciento en la otra.
Lo anterior es sólo una posibilidad para 1997 y no para el 2000.
En el último, la situación puede variar considerablemente, ya que ha-
brá elecciones concurrentes: presidente, senadores y diputados, pre-
sentándose un panorama y consecuencias distintas.
23 Cfr. Mainwaring, Scott, op. cit., pp. 4 y 14.

COMENTARIO DE JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
El trabajo presentado por el doctor Scott Mainwaring es una exce-

lente pieza de análisis político, en la cual nos ofrece junto con Matthew
Shugart una serie de propuestas e hipótesis que después intenta pro-
bar, utilizando con gran creatividad los métodos cuantitativos de la
ciencia política contemporánea. Creo que si algo debemos de extraer
de esa ponencia, así, de inmediato y sin mayor preámbulo, es el rigor
científico y la pericia con que Mainwaring y Shugart organizan los
datos, identifican variables y buscan relaciones entre ellas, para apo-
yar o, en su caso, desechar las hipótesis con las que construyen sus
argumentos. Sin duda, éste es el método y el estilo de trabajo que
debe guiar nuestras indagaciones en el estudio de los temas relativos
a la reforma del Estado de México.
Lo que hemos escuchado hoy forma parte de una reflexión más
amplia y de largo alcance que Mainwaring y Shugart vienen reali-
zando desde principios de la presente década; reflexión que surgió a
partir de la revisión crítica que estos autores hicieron a los bien co-
nocidos argumentos de Juan Linz, relativos a las ventajas institucio-
nales de la forma parlamentaria de gobierno.
Como recordaremos, Juan Linz desarrolló un argumento con el
cual intentó demostrar el riesgo que la forma de gobierno presidencial
significa para la estabilidad de un régimen democrático. En esencia, sus
razonamientos fueron los siguientes:
a) En primer lugar, Linz señaló que en los sistemas presidenciales
tanto el presidente como el Congreso tienen las mismas razones para
considerarse como legítimos, creando la posibilidad de que, en caso
de grave conflicto entre ellos, los dos invoquen en su favor el de-
recho de representar al pueblo, sin que exista ningún mecanismo para
resolver quién tiene realmente dicha representatividad. En el sistema
parlamentario, en cambio, no existe este problema puesto que el úni-
co representante de la voluntad popular es el Parlamento.
b) En segundo lugar, observó Juan Linz que en los sistemas pre-
sidenciales se da una rigidez inherente, derivada del periodo fijo por
el cual se elige al presidente. Esto quiere decir que si el presidente
se debilita políticamente, si se enferma, o si simplemente muestra su
incapacidad, no hay mecanismos para reforzar su autoridad o para
197
198 JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
forzarlo a renunciar a efecto de convocar a elecciones y elegir un

nuevo gobierno, posibilidad que sí existe bajo el esquema parlamen-
tario a través de las mociones de confianza y de censura, y del me-
canismo de la disolución del Parlamento.
c) En tercer lugar, señaló Linz que los sistemas presidenciales ope-
ran bajo la lógica de “ suma cero” , es decir, de que quien gana la
presidencia gana todo en términos de puestos, recursos y patronaje
por repartir, lo cual no favorece la estabilidad democrática como sí
lo hace un sistema que favorezca el reparto del poder entre varios
partidos, como —según considera este mismo autor— es el caso del
sistema parlamentario.
Lo que Scott Mainwaring y Matthew Shugart han hecho es sua-
vizar estas afirmaciones de Linz, proponiendo que en el presidencia-
lismo es posible encontrar ciertas ventajas que compensan parcial-
mente sus desventajas.1 Para decirlo en pocas palabras, estos autores
han argumentado que el presidencialismo es viable y compatible con
un régimen democrático, bajo ciertas circunstancias. Ahora bien, ¿qué
circunstancias son esas?, ¿cuáles circunstancias hacen viable la demo-
cracia bajo la forma presidencial de gobierno? Ésta es precisamente
la pregunta que tratan de contestar Mainwaring y Shugart en el en-
sayo que hoy comentamos, del cual me permitiré a continuación se-
ñalar algunos puntos relevantes, para después intentar hacer una eva-
luación del mismo a la luz de lo que sucede y de lo que puede
suceder en México en los próximos años.
Mainwaring y Shugart proponen la siguiente hipótesis: el número
de partidos y la naturaleza de la disciplina partidista condiciona la
forma en que el sistema presidencial funciona. La primera parte de
la hipótesis, o sea, la influencia del número de partidos, puede ob-
servarse de la siguiente manera: una considerable fragmentación del
sistema de partidos plantea un frecuente problema para el presiden-
cialismo, porque incrementa la probabilidad de que se llegue a una
situación en la que el Ejecutivo tenga poco apoyo en el Congreso,
y por lo tanto de que se genere un bloqueo mutuo entre el Poder Eje-
cutivo y el Poder Legislativo. La idea básica es, entonces, que a ma-
yor número de partidos “ efectivos” y no “ paraestatales” como diría-
1 Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., “ Juan J. Linz: Presidencialismo y democracia

(Una revisión crítica)” , Foro Internacional, vol. XXXIII, núm. 4, octubre-diciembre de 1993.
COMENTARIO 199
mos en México, menor será el número de escaños legislativos que

ocupe el partido al que pertenece el presidente.
Por otra parte, la segunda hipótesis que plantean Mainwaring y
Shugart señala que la disciplina partidista influye también en la for-
ma de funcionamiento del sistema presidencial, al afectar el grado en
que los presidentes pueden confiar en que los líderes parlamentarios
lograrán captar el voto de los legisladores de su mismo partido o, a
la inversa, el grado en que los presidentes necesitarán asegurar el
apoyo de legisladores en lo individual y/o en distintas facciones de
partido.
Ahora bien, Mainwaring y Shugart no dicen que existen factores
institucionales que a su vez afectan, precisamente, el número de par-
tidos y el grado de disciplina partidista en un sistema de partidos de-
terminado. Estos factores institucionales son principalmente las reglas
del sistema electoral. Por lo tanto, y si todo ésto resulta cierto, puede
afirmarse que el sistema electoral existente en un país tiene un im-
pacto significativo sobre el funcionamiento del sistema presidencial.
En otras palabras, el sistema electoral influye en el número de par-
tidos y en la disciplina partidista, y estos dos factores influyen a su
vez en el funcionamiento de la forma presidencial de gobierno. Este
es, en esencia, el argumento de Mainwaring y Shugart que he que-
rido reseñar para, con base en él, elaborar los comentarios que a con-
tinuación expongo.
1. Primeramente, quisiera mencionar que este trabajo viene a apor-
tar un valioso material empírico al debate sobre presidencialismo y
parlamentarismo. Desde las primeras indagaciones institucionales de
Duverger,2 hasta las recientes y sugestivas generalizaciones de Sar-
tori,3 se ha tendido a caer en la abstracción, es decir, en la enuncia-
ción de “ reglas” con pretensión de generalidad que carecen de un
firme sustento empírico. En otras palabras, en el debate sobre el pre-
sidencialismo y el parlamentarismo han faltado datos y evidencia
empírica, hasta donde esto es posible en las ciencias sociales. Si Linz
y otros han aportado este tipo de material para el estudio del par-
lamentarismo, Mainwaring y Shugart lo han hecho para el presiden-
2 Duverger, Maurice, Los partidos políticos, México, Fondo de Cultura Económica, 1979.
3 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de Cultura Eco-
nómica, 1995.
cialismo, y en particular para el presidencialismo latinoamericano.

Así, por ejemplo, estos autores han encontrado una fuerte correlación
de alrededor de 85 entre el número efectivo de partidos y el nú-
mero de escaños ocupados por el paritdo de los presidentes lati-
noamericanos, lo cual viene a confirmar su hipótesis de que mien-
tras más partidos, menor será el número de escaños del partido del
presidente.
Otro ejemplo, que es digno de mencionarse son los datos que uti-
lizan para apoyar su hipótesis de que el sistema electoral influye en
el número de partidos. En efecto, Mainwaring y Shugart encontraron
que aquellos sistemas electorales en los cuales las elecciones para el
Congreso y para el presidente ocurren de manera simultánea, y en los
que la elección de este último opera bajo el principio de mayoría re-
lativa, el número promedio de partidos políticos es de 2.53. Por otra
parte, bajo sistemas electorales en que las elecciones legislativas y
presidencial no se dan de manera simultánea, el promedio de partidos
es de 4.88; y en donde se da la elección presidencial a dos vueltas,
aún cuando sea concurrente con las legislativas, el promedio de par-
tidos es de 5.14.
¿Significan estos datos que las propuestas de Mainwaring y Shu-
gart deben tomarse como irrefutables? No, no es eso lo que quiero
sugerir, ni creo que sea lo que estos autores pretenden insinuar. Las
regresiones, las promediaciones y otros métodos cuantitativos utiliza-
dos en el análisis político nos dan un índice del grado y el sentido
en que dos o más variables se asocian, pero sus resultados no pueden
ser tomados como confirmación de reglas de causalidad semejantes
a las que encontramos en las ciencias naturales. Cuando mucho, po-
dríamos estar en presencia de tendencias generales que siempre ad-
miten excepciones al entrar en juego variables no previstas en el es-
quema inicial de la investigación.
2. Otra reflexión que puede derivarse de la lectura del trabajo de
Mainwaring y Shugart, es que parece haber sustento teórico y evi-
dencia empírica suficientes como para afirmar que es posible com-
patibilizar una forma de gobierno presidencial con una democracia
estable. Dicho de otra forma, la opción presidencialista no necesaria-
mente lleva a la quiebra del régimen democrático.
COMENTARIO 201
A diferencia de las afirmaciones de Linz, diversos autores han he-

cho ver que no es posible acusar de manera unívoca al sistema pre-
sidencial del fracaso de la democracia en varios países latinoameri-
canos, puesto que pueden identificarse otras variables que también
podrían tener gran fuerza explicativa.
Así, Mainwaring y Shugart, en otro trabajo, han sugerido que la
variable “ subdesarrollo” podría decirnos mucho sobre la inestabilidad
política, dado que casi todos los intentos por establecer la democracia
presidencial han tenido lugar en países precisamente “ subdesarrolla-
dos” .4 De manera similar, Dieter Nohlen ha señalado la posibilidad
de que la variable “ región” tenga aún más fuerza explicativa que la
forma de gobierno presidencial. Tomando como base la perspectiva
regional, y para ilustrar las posibilidades de fórmulas de explicación
alternativas, podría plantearse la hipótesis de que los sistemas presi-
denciales son inestables en América Latina, en tanto que los sistemas
parlamentarios son estables en Europa. Una hipótesis de esta natura-
leza nos llevaría a indagar, forzosamente, en lo que hay detrás de la
variable “ región” que, en opinión de Nohlen, no son sino factores
como la cultura política, situaciones de heterogeneidad estructural en
lo económico y social, y repercusiones de la forma de integración
económica en el sistema mundial.5
Por otra parte, existen casos de sistemas presidenciales que con-
tradicen el argumento antipresidencial de Linz, y que confirman la
posibilidad de compatibilizar el sistema presidencial con la estabili-
dad del régimen democrático. Tal es el caso de los Estados Unidos
de América, aunque claro, aquí podría decirse que la variable inde-
pendiente dominante es el “ grado avanzado de desarrollo” , pero tam-
bién están los casos de Costa Rica, Venezuela, e incluso de Colom-
bia, los cuales llevan más de 30 años de democracia ininterrumpida,
si bien estos dos últimos países han atravesado recientemente por
graves periodos de inestabilidad política que, sin embargo, no han
derivado en la quiebra de sus democracias.
Las posibilidades que el estudio de Mainwaring y Shugart ven en
el sistema presidencial son buenas noticias para nosotros los mexi-
4 Idem, p. 659.
5 Nohlen, Dieter, “ Sistemas de gobierno, perspectivas conceptuales y comparativas” , Ve-
nezuela, en Nohlen, Dieter y Fernández, Mario (eds.), Presidencialismo versus parlamentarismo,
Venezuela, Editorial Nueva Sociedad, 1991, p. 17.
canos, puesto que, hoy por hoy, ningún partido o grupo políticamente
relevante propone, hasta donde yo sé, la opción parlamentarista para
México. Si no hubiera argumentos ni evidencia para defender la com-
patibilidad entre régimen presidencial y estabilidad democrática, sig-
nificaría que estaríamos en México en una situación de completa de-
sorientación, y que quizá, sin darnos cuenta, nos estuviésemos
metiendo en un callejón sin salida.
3. Otro aspecto tratado por el trabajo que ahora comentamos es el
relativo a las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Eje-
cutivo, en un contexto democrático y multipartidista. Este tema es
importante porque el cambio de régimen en México apunta precisa-
mente hacia ese escenario. Actualmente no resulta descabellado pen-
sar en la posibilidad de un presidente cuyo partido ocupe menos del
50% de los escaños en la Cámara de Diputados. Ante esta eventua-
lidad, cabe preguntarse lo siguiente: ¿cómo fluirán las relaciones Eje-
cutivo y Legislativo en tales condiciones?, ¿el esquema institucional
que ahora tenemos sería el apropiado para dar cauce a un nuevo pa-
trón de interacción política entre el presidente y el sistema de par-
tidos?, ¿nuestro actual esquema constitucional podría garantizar la
gobernalidad y la eficacia de la acción gubernamental bajo una nueva
correlación de fuerzas partidistas en el actual Congreso?
Seguramente decepcionaré al auditorio al decir que no tengo res-
puestas concretas y acabadas a las interrogantes que acabo de plan-
tear. No me atrevería a aventurar una opinión al respecto sin tener
de mi parte un mayor estudio, una mejor reflexión y sobre todo un
consistente intercambio de ideas con personas ampliamente conoce-
doras de la praxis política real de nuestro país. Sin embargo, lo que
sí puedo hacer es plantear una serie de aspectos generales que sirvan
de marco a la tarea propositiva de diseño institucional que está pen-
diente de hacerse en México, y de la que este Seminario pretende ser
un punto de partida.
En primer lugar, quisiera destacar que, cuando hablamos de refor-
ma política en México, generalmente hemos centrado nuestra aten-
ción en cuestiones de legitimación política, y hemos dejado de lado
los aspectos de funcionamiento político. En otras palabras, nos hemos
fijado más en temas como el pluralismo partidista, el sistema elec-
toral y la integración del Poder Legislativo, que en las competencias
COMENTARIO 203
de los poderes públicos y sus relaciones.6 Este descuido es perfec-

tamente explicable bajo el argumento de que hasta hace poco la prio-
ridad había sido transformar las reglas electorales para lograr el cam-
bio de régimen. Mientras tal cambio se veía lejano, no importaba
tanto pensar en cómo funcionarían los poderes públicos bajo una
nueva correlación de fuerzas. Pero ahora que tal cambio se ve como
una posibilidad real, es imperativo que los políticos y los analistas
se sienten a discutir los rumbos que puede tomar en el futuro el fun-
cionamiento de las instituciones políticas nacionales.
En segundo lugar, y para enlazarme de nuevo con la línea argu-
mentativa de Mainwaring y Shugart, creo que deben quedar bien cla-
ras las alternativas que para gobernar tendría un presidente cuyo par-
tido no tuviese la mayoría en el Congreso o, si se quiere, en la
Cámara de Diputados. En esas condiciones, el presidente enfrentaría
una de dos situaciones: o forma una coalición para asegurar el apoyo
del Poder Legislativo, o tendrá dificultades para que sus iniciativas
sean aprobadas.
En opinión de Mainwaring y Shugart, la alternativa de la coalición
gubernamental es azarosa en los sistemas presidenciales por dos ra-
zones. La primera es que, mientras en los sistemas parlamentarios las
coaliciones entre los partidos suelen formarse después de la elección
y comprometer a los legisladores de los partidos de la coalición a
sostener al gobierno, en los sistemas presidenciales las coaliciones
suelen integrarse antes de la elección y no comprometen a los par-
tidos después del día de la elección a sostener al gobierno. A pesar
de que miembros de partidos distintos al del presidente pueden par-
ticipar en el gabinete, los partidos, como organizaciones, no tienen
que corresponsabilizarse con el presidente para evitar que caiga el
gobierno, debido a la separación de poderes. Los partidos o los le-
gisladores en lo individual pueden pasarse a la oposición del presi-
dente sin hacer caer, de manera que este último puede terminar su
periodo con muy poco apoyo en el Congreso.
La segunda razón de la fragilidad de las coaliciones gubernamen-
tales en los sistemas presidenciales es, según Mainwaring y Shugart,
6 Esta observación la hace para el caso de Chile Mario Fernández, en su ensayo titulado
“ El Primer Ministro dentro del sistema presidencial. Una propuesta para Chile” , en Nohlen, Die-
ter y Fernández, Mario (eds.), op. cit., p. 129.
que el grado de compromiso de los legisladores individualmente con-

siderados, para apoyar un acuerdo negociado por el líder de su par-
tido, está lejos de ser seguro. Independientemente del grado de dis-
ciplina de partido que exista, hay otra variable inherente a la lógica
institucional del sistema presidencial que permite al legislador sepa-
rarse de la línea del partido en el Congreso. En el parlamentarismo,
el legislador que vota contra el gobierno puede hacerse caer, y al ha-
cer esto arriesga su escaño en una nueva elección. Este riesgo no lo
corre el legislador en el sistema presidencial.
Ahora bien, si en México se dieran circunstancias tales, que hu-
biera necesidad de formar una coalición gubernamental para poder
aprobar leyes que permitan gobernar al presidente, se podrían presen-
tar los fenómenos arriba descritos, aunque no necesariamente, o no
con la intensidad que pudiese llevar a la inmovilidad. Podrían entrar
en juego otros factores como la “ proximidad” ideológica o progra-
mática entre los partidos, el compromiso de hacer funcionar un nue-
vo y flamante régimen democrático, o el crucial elemento de la dis-
ciplina de partido. En cualquier caso, creo que deberíamos comenzar
a pensar en las opciones de carácter institucional que podrían ayudar a
destrabar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, en
caso de que se presentase el peligro de la inmovilización por ausen-
cia de una coalición de gobierno.
En algunos países como Argentina y Perú, se ha introducido la fi-
gura de un primer ministro coordinador o jefe de gabinete, respon-
sable políticamente ante el Congreso y sujeto al procedimiento de la
moción de censura para lograr su remoción. En esencia, esta figura
ha pretendido fortalecer al presidente en su calidad de jefe de Estado,
descargándolo, por la vía de la delegación, de las funciones de jefe de
gobierno, pero sin hacerle perder esta calidad. Se ha pretendido con
esto que el primer ministro coordine las labores del gabinete, y que
mantenga un contacto permanente y fluido con el Congreso, que ayu-
de a liberar de obstáculos las relaciones entre los dos poderes. Si el
presidente no cuenta con una mayoría confiable en el Congreso, que
ayude a liberar de obstáculos las relaciones entre los dos poderes. Si
el presidente no cuenta con una mayoría confiable en el Congreso, el
primer ministro sería el vehículo para tratar de integrar una coalición,
y si fracasa en su intento, puede ser removido por el propio presi-
COMENTARIO 205
dente o por el Congreso, en espera de que se nombre otro primer mi-

nistro con quien sí se puedan concertar compromisos.
Sin embargo, la figura del primer ministro debe ser ponderada con
mucho cuidado, puesto que en la práctica puede no haber mucha di-
ferencia, y sí puede venir a producir resultados no esperados. Por
ejemplo, la moción de censura que en su caso llegara a remover el
primer ministro (y estoy pensando en el caso de Argentina), no obli-
ga al presidente a cambiar la orientación programática de su gobier-
no, lo que de suceder podría facilitar las negociaciones para intentar
una coalición gubernamental viable. Por otro lado, la censura a un
primer ministro y su remoción podría venir a desempeñar simplemen-
te una función de “ fusible” que salvase el prestigio del verdadero
responsable nacional de las políticas, o sea, el presidente.
Otra opción institucional que se ha considerado en algunos países
de América Latina, ha sido el decreto ley, cuya idea básica es la de
que existan ciertas materias respecto de las cuales el presidente tenga
facultades legislativas, sin que necesite para tal efecto de actuar en
concierto con el Congreso. En los Estados Unidos de América exis-
ten las llamadas Executive Orders; en Argentina, la Constitución de
1994 admite los Decretos de Necesidad y Urgencia, y en Brasil cabe
la posibilidad de que el presidente dicte medidas provisorias. En Mé-
xico nuestra Constitución ya contempla la posibilidad del decreto ley,
si bien no le da ese nombre, y está limitado a los casos de grave
peligro previstos en el artículo 29 constitucional, y a la materia de
comercio exterior, previo el otorgamiento por parte del Congreso de fa-
cultades extraordinarias para que el Poder Ejecutivo legisle, conforme
lo indica el artículo 131 constitucional.
Podría proponerse que, previendo la eventualidad de un presidente
sin mayoría en el Congreso, convendría ampliar las posibilidades y
los alcances del decreto ley en nuestro país, estableciendo los “ can-
dados” que asegurasen un control parlamentario ex post de dichos
decretos presidenciales.7 Sin embargo, la tradición latinoamericana de
7 El artículo 86 de la Constitución española admite el decreto-ley en los siguientes térmi-

nos: “ 1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el gobierno podrá dictar disposiciones
legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-ley y que no podrán afectar al or-
denamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos regulados en el Título 1 al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho
electoral general” . “ Los Decretos-ley deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación
de la totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviese reunido, en
excesos presidenciales nos obliga a ver con desconfianza este tipo de

medidas que, como advierten Mainwaring y Shugart, podrían llevar-
nos a una situación parecida a lo que O’Donnell llama “ democracia
delegativa” , caracterizada por una escasa responsabilidad institucio-
nal del presidente debido a la ausencia de contrapesos efectivos que
lo obliguen a rendir cuentas.
Por último, quisiera invocar en estos comentarios una opción ins-
titucional que Mainwaring y Shugart han mencionado en otro de sus
ensayos: me refiero a la posibilidad de convocar a elecciones presi-
denciales anticipadas.8 Al menos en teoría, esta opción podría ayudar
a resolver un bloqueo entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo cuan-
do el presidente no pudiera construir una coalición gubernamental
consistente. Nuevas elecciones presidenciales podrían llevar a la
“ máxima magistratura” del país a un personaje con mayor influencia
en el Congreso, si bien esto podría también no suceder. Indudable-
mente que habría muchas dificultades prácticas que señalar respecto
de esta opción, una de las cuales sería la derivada de la necesidad de
diseñar un sistema electoral más sencillo y más ágil que permitiese
una elección presidencial rápida y confiable. No obstante este y otros
inconvenientes que podrían encontrarse, he querido mencionar esta
opción porque debemos tener en mente todas las posibles alternativas
de reforma institucional.
el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse

expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Re-
glamento establecerá un procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido en
el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento
de urgencia” .
Por su parte, el artículo 99 de la Constitución argentina de 1994, establece la siguiente
configuración del Decreto-ley: “ Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran impo-
sible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes,
y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de partidos
políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en
acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete
de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la
medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar
la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su des-
pacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que
de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de
la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención
del Congreso” .
8 Mainwaring y Shugart, op. cit., pp. 663-664.
COMENTARIO 207
Pero recuperemos de nuevo el hilo conductor del trabajo que es-

tamos comentando. Reconocidas las dificultades que podrían presentarse
en la formación de coaliciones gobernantes, y que me he permitido
proyectar para el caso de México, Mainwaring y Shugart identifican
un factor que puede mitigarlas: ese factor es el número de partidos.
Así, nuestros autores afirman que mientras menor sea el número de
partidos, la necesidad de construir coaliciones interpartidarias dismi-
nuye. Con pocos partidos, el presidente podrá no tener la mayoría en
el Congreso, pero tendrá la certeza de al menos controlar un número
significativo de los escaños. De esta forma, las coaliciones legisla-
tivas tendrán generalmente que tomar en cuenta las preferencias del
presidente y de su partido, asumiendo por supuesto que el presidente
tiene el poder de veto, ya que el veto impide que un Congreso en
el cual el presidente no cuenta con una mayoría, pueda imponerle al
Ejecutivo líneas generales de gobierno, forzando a la oposición a
cooperar.
Si el número de partidos tiene importancia para la viabilidad de
las coaliciones de gobierno, entonces la existencia de tres partidos
“ reales” o “ efectivos” en nuestro país hace pensar que el presiden-
cialismo mexicano podría seguir funcionando aún después de una
transición. Deberíamos entonces, cuando hablamos de reformas elec-
torales, ver como un activo aquellas reglas que incentivan la aglu-
tinación de los individuos y de los grupos que quieran participar en
política, alrededor de las tres opciones partidistas efectivas ya exis-
tentes en México; aunque, claro está, ningún tipo de ingeniería ins-
titucional podrá mantener un número de tan sólo tres partidos, si éstos
fallan en lograr que el electorado se identifique con sus propuestas.
En fin, no quiero extender más mis comentarios que, de haber más
tiempo, podrían ser muchos más, dada la riqueza y profundidad de
los conceptos apuntados por los doctores Mainwaring y Shugart en
su ensayo. Mi objetivo ha sido simplemente esbozar algunas ideas
muy primarias surgidas de la lectura del trabajo de nuestro invitado,
a la luz de lo que desde mi punto de vista parece ser el futuro po-
sible de México. Ojalá que las ideas surgidas de este Seminario es-
timulen el debate sobre la reforma del Estado en nuestro país y que
sirvan para encontrar las mejores soluciones que la sociedad está recla-
mando.
EL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL FRANCÉS
Franck MODERNE
SUMARIO: I . Introducción. II. La supremacía presidencial. A.
Una bicefalía desequilibrada en favor del jefe del Estado. B. Un
gobierno más vinculado al jefe del Estado que la representación
parlamentaria. III. La insuficiencia de los contrapesos al Poder
Ejecutivo. A. La debilidad del Parlamento de la V República. B.
El papel limitado del Poder Judicial. IV. Tendencias contradic-
torias en la evolución reciente del sistema semipresidencial fran-
cés. A. Fortalecimiento de las tendencias presidencialistas. B.
Debilitamiento de las tendencias presidencialistas
I. INTRODUCCIÓN
El sistema semipresidencial francés de la V República es hijo de la
historia tan agitada de este país y lo es, para decirlo así, tres veces:
1) Es hijo de la Revolución francesa de 1789 y de su radicalidad
en la proclamación de la voluntad del pueblo soberano como fuente
auténtica y única del poder político (artículo 3: “ La soberanía nacio-
nal pertenece al pueblo” ). Francia se siente tan hija de la Revolución
de 1789 como Estados Unidos de la de 1776. Se siente depositaria de
un mensaje revolucionario histórico dirigido al resto del mundo y en-
tendió su revolución del fin del siglo XVIII como el alumbramiento
interno de un nuevo mundo en el viejo, que luego debía extenderse
a los otros países. La legitimidad revolucionaria aflora específica-
mente en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano de 1789, que hoy día está incluida expresamente en la Cons-
titución de la Quinta República del 4 de octubre de 1958.
Quiero decir que Francia no ha abandonado esta filiación revolu-
cionaria, a pesar de que su historia política ofrezca la imagen de una
nación involucrada en continuas rupturas y crisis. Precisamente por
209
210 FRANCK MODERNE
ello este país ha sido —y lo es todavía— un laboratorio para el es-

tudio de la teoría del Estado, con incesantes debates teóricos acerca
de las instituciones políticas fundamentales del mundo moderno, pero
sin olvidar la referencia esencial a las ideas de 1789.
2) Por otra parte, el sistema semipresidencial francés es también
hijo de la historia internacional reciente, la de las dos guerras mun-
diales, de la lucha contra las doctrinas fascistas o nacional-socialistas
o contra los imperialismos europeos.
El fundador de la V República, el general De Gaulle, fue el primer
presidente del gobierno provisional tras la Liberación. Había mostra-
do en 1944, después del exilio y de la organización de la Resistencia
nacional frente al régimen colaboracionista de Vichy y del enemigo
exterior, la voluntad de constituir un gobierno fuerte, capaz de de-
fender al país tanto de los peligros internos como externos. La his-
toria de la Tercera República, nacida de una derrota militar en 1870
y que se hundió en otra (al comienzo de la segunda Guerra Mundial),
había demostrado que la ausencia de una estructura política firme y
la debilidad congenital (en materia política) de la burguesía liberal
conservadora no permitían conseguir este objetivo. El famoso Dis-
cours de Bayeux del 16 de junio de 1946, pronunciado entre dos re-
ferendos constituyentes, marca claramente la posición constitucional
del general De Gaulle. Esta Constitución de Bayeux ha planteado los
principios que, doce años más tarde, van a ser una de las fuentes de
la Constitución de la V República: necesidad de un jefe del Estado
dotado de poderes políticos importantes (incluso excepcionales en pe-
riodo de crisis), como garante de la independencia nacional y de la
integridad territorial del país; el jefe de Estado no debe ser el repre-
sentante de un partido o de una coalición partidista; debe tener su
legitimidad de la elección (por lo menos por un colegio electoral
más amplio que el Parlamento). Del presidente de la República de-
penderá el Poder Ejecutivo, en la medida en que él deberá nombrar
al jefe del gobierno. Lo que implica una separación auténtica de los
poderes, en el marco de un régimen de fuerte conotación presiden-
cialista.1
1 Vid. el análisis de Cotarelo, R., et al., Sistemas políticos de la Unión Europea, Madrid,
Universitas, 1993, pp. 113 y ss.
EL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL FRANCÉS 211
Por lo que se refiere a las asambleas, a la representación popular

inherente a un régimen democrático, el discurso de Bayeux se pro-
clamaba partidario del bicameralismo (tradicional en la historia cons-
titucional francesa), pero con una representación auténtica de las
grandes fuerzas económicas, sociales y culturales del país. El mismo
texto manifiesta una cierta hostilidad hacia los partidos políticos en
nombre de la restauración de la autoridad del Estado.
De Gaulle fue, efectivamente, la primera víctima de los partidos
políticos. Había dimitido del primer gobierno provisional en enero de
1946 y no había aprobado los proyectos de reforma constitucional
discutidos en el seno de la Asamblea Constituyente. La adopción de
la Constitución del 27 de octubre de 1946 fue para él el comienzo
de la “ travesía del desierto” según una expresión consagrada en el
vocabulario político francés.
La IV República fue un típico régimen de asamblea con predomi-
nio de los partidos políticos: si ha influido en el sistema actual es
fundamentalmente como un ejemplo que era necesario evitar. Entre
los defectos que se le achacaban, se deben mencionar sobre todo la
inestabilidad gubernamental y la imposibilidad correlativa de llevar a
cabo política de Estado alguna. Las luchas de carácter colonial aca-
baron sellando el fin de esta República que murió víctima de su de-
bilidad y de su inoperancia.
3) Son precisamente los acontecimientos de Argelia los que han
llevado por segunda vez al general De Gaulle al poder supremo en
1958. A la crisis política desencadenada por una guerra de liberación
nacional se ha añadido una amenaza de guerra civil entre franceses,
después de la sublevación de una parte del ejército nacional francés
contra el último gobierno de la IV República y en nombre de una
“ Argelia francesa” .
El Comité de Seguridad Pública (se nota la clara referencia a nuestra
tradición revolucionaria) constituido en Argel había pedido el retorno
del general De Gaulle al poder. Efectivamente, el presidente de la Re-
pública le llamó a formar gobierno y éste obtuvo la confianza de la
Asamblea, así como la aprobación de un decreto de plenos poderes que
le permitió actuar con celeridad, como un poder constituyente de hecho.
La última Asamblea nacional de la IV República se había puesto
en manos del último presidente del gobierno, otorgándole el poder de
212 FRANCK MODERNE
cambiar sustancialmente de régimen con condiciones expresas: que la

nueva Constitución no configurase un presidencialismo de tipo nor-
teamericano; que el poder político proceda del sufragio universal, que
el Poder Legislativo se quede separado del Poder Ejecutivo; que el
gobierno sea responsable ante la Asamblea nacional y que el Poder
Judicial sea independiente del gobierno y del Parlamento. Como se
ve claramente, al abandonar la IV República, los diputados de la
Asamblea nacional sospechaban las tendencias bonapartistas del ge-
neral De Gaulle.
El producto final de este enfoque habría de ser un texto consti-
tucional híbrido, marcado por las circunstancias muy peculiares de su
elaboración —y que los autores no pueden clasificar unívocamente
entre los regímenes presidencialistas y parlamentarios, por lo cual se
han acuñado expresiones como “ semipresidencialismo” , “ neopresi-
dencialismo” , “ parlamentarismo presidencializado” etcétera; se debe
explicar tal terminología a través de un análisis de las instituciones
del Estado francés tal como está configurado en la Constitución del
4 de octubre de 1958, de la Quinta República, hoy vigente— antes
de examinar los problemas contemporáneos que plantea la evolución del
régimen.
El desequilibrio inicial entre los poderes fue deliberadamente ins-
tituido por el general De Gaulle para compensar la preeminencia ante-
rior del Parlamento. Ha sido claramente un hecho institucional, carac-
terístico de la V República y de la voluntad personal de su fundador.
La clave de la cuestión se halla en la presidencia de la República
más que en el gobierno. La restauración de la autoridad del Estado
y del prestigio de su jefe correspondía simultáneamente a la visión
política del general De Gaulle y a una situación particularmente di-
fícil en la historia del país (la descolonización).
La supremacía presidencial dentro del Poder Ejecutivo (I) contras-
ta con las insuficiencias de los contrapesos al Poder Ejecutivo (II).
La evolución del sistema no ha permitido todavía reequilibrar racio-
nalmente los poderes (III).
II. LA SUPREMACÍA PRESIDENCIAL

La supremacía presidencial ha venido siendo un hecho innegable.
Teóricamente el Poder Ejecutivo es bicéfalo, con un presidente de la
República y un gobierno presidido por el primer ministro; pero esta

bicefalía no se traduce por una neutralización recíproca del jefe del
Estado y del jefe del gobierno. Es el presidente de la República el que
indudablemente tiene la autoridad máxima.
A. Una bicefalía desequilibrada en favor del jefe de Estado
1) En cuanto a su estatuto constitucional, el presidente de la Re-

pública había comenzado siendo de elección indirecta en la cual par-
ticipaban las Cámaras y representantes de los entes locales. En 1962,
haciendo uso del artículo 11 de la Constitución, De Gaulle sometió
a referéndum la forma de elección del jefe del Estado con el fin de
hacerla directa por sufragio universal. Este procedimiento dio lugar
a una controversia constitucional acerca de la legitimidad de la uti-
lización del referéndum para revisar la Constitución fuera del proceso
normal (con la participación activa de las Cámaras). Se suscitaron te-
mores de que el presidente pudiera llegar a dar un golpe de Estado
(véase el libro de F. Mitterrand, El golpe de Estado permanente,
1964).
Es evidente, sin embargo, que la elección directa ha otorgado al
presidente de la República una legitimidad parangonable con la de la
Asamblea nacional. Pero es una legitimidad de tipo plebiscitario,
mientras que la Asamblea sigue siendo depositaria de la legitimidad
democrática tradicional.
El presidente es elegido por siete años y es reelegible. El proble-
ma del mandato ha sido planteado en relación con el de los dipu-
tados de la Asamblea nacional (de 5 años) y, de vez en cuando, se
formulan propuestas para reducirlo de siete a cinco años o bien para
hacerlo no renovable, pero estas sugerencias no han encontrado aco-
gida favorable de momento.
La duración del mandato presidencial y el modo de elección por
sufragio universal (a dos vueltas) no han contribuido por poco al for-
talecimiento de la función presidencial.
2) La función presidencial traduce la concepción gaullista del po-
der tal como se desprende de la lectura del discurso de Bayeux. Su
núcleo conceptual radica en el artículo 5° de la Constitución: “ el pre-
sidente de la República vela por el respeto de la Constitución; ase-
gura, por su arbitraje, el funcionamento regular de los poderes pú-
214 FRANCK MODERNE
blicos así como la continuidad del Estado. Debe garantizar la inde-

pendencia nacional, la integridad del territorio nacional y el respeto
a los tratados internacionales” .
Esta mera fórmula fue interpretada por el general De Gaulle de
manera que pudiera producir sus plenas consecuencias políticas.
Se deben subrayar dos rasgos esenciales para comprender la con-
cepción francesa de la presidencia de la República:
a) El presidente como árbitro del funcionamiento de los poderes
públicos. Este término de arbitraje nunca ha significado, en la interpre-
tación gaullista de la “ monarquía parlamentaria” , una neutralidad
presidencial. El árbitro, en la vida política francesa como en los
campos de futbol, es el que dirige el juego y que sanciona even-
tualmente a los jugadores. Es una función activa y políticamente
orientada.
b) El presidente como órgano del poder del Estado: las Repúblicas
francesas anteriores eran tradicionalmente sometidas al postulado de
la hegemonía de la representación popular a través una Asamblea
electa, expresión inmediata de la voluntad del pueblo; la noción de
Estado como sed del poder no era admitida. El pueblo soberano, en
una sociedad democrática, expresa su voluntad por el sufragio uni-
versal; los partidos políticos contribuyen a la democracia y garanti-
zan su ejercicio en el seno de un Parlamento casi hegemónico.
La idea de que el presidente de la República pudiera ser más un
órgano del Estado, garante de su continuidad, que un representante
de las fuerzas políticas del momento ha cambiado al sistema tradi-
cional, transformándolo en una “ monarquía parlamentaria” (De Gau-
lle, 1976). El Estado conlleva una concepción del interés general
y permanente de la nación, por encima de los partidos políticos;
es la propiedad común de todos los franceses y no de un partido
o de una coalición de partidos. El jefe del Estado debe actuar en
función de los intereses permanentes de la nación, de sus opciones
a largo plazo, en el plano “ donde se forma el destino del país”
(De Gaulle).
Constitucionalmente, el presidente de la República ejerce, en pri-
mer lugar, las atribuciones normales que corresponden generalmente
al jefe del Estado en los regímenes parlamentarios. Además, dispone
de atribuciones propias que ejerce de forma efectiva: nombrar al pri-
mer ministro y a los ministros a propuesta de éste,2 promulgar las

leyes, firmar las “ ordenanzas” 3 presidir el consejo de ministros, ejer-
cer el derecho de disolución de la Asamblea,4 y además de todo ello,
la Constitución de 1958 aumenta considerablamente sus poderes en
los artículos 11 y 16.
El artículo 11 (en su versión inicial) le faculta para convocar a re-
feréndum cualquier proyecto de ley que afecta a la organización de
los poderes públicos o que implique la ratificación de un tratado que,
aunque sea constitucional, pueda incidir en el funcionamiento de las
instituciones. El propio general De Gaulle y otros presidentes hicie-
ron uso de esa facultad en varias circunstancias. Este poder del pre-
sidente le concede, como se ve, una posibilidad de actuación de ca-
rácter bonapartista y plebiscitaria.
Por el artículo 16 se otorgan plenos poderes al presidente en los
casos en que él lo juzgue necesario para mantener la independencia
nacional, las instituciones de la República, la integridad del territorio
o la ejecución de los compromisos internacionales del país. Este po-
der excepcional, previsto para tiempo de crisis interna o internacio-
nal, ha sido efectivamente utilizado en relación con los eventos de
Argelia y la rebeldía de una parte del ejército francés.
B. Un gobierno más vinculado al jefe del Estado
que a la representación parlamentaria
El gobierno no puede ser considerado como una fuerza capaz de
oponerse frontalmente al jefe del Estado. Lo que más llama la aten-
ción es su naturaleza ambigua.
Corresponde al presidente de la Republica el nombramiento del
primer ministro. El gobierno es responsable ante la Asamblea nacio-
2 Ésa es una prerrogativa de las más importantes que se puede imaginar. En los periodos
de homogeneidad política entre la presidencia de la República y la mayoría parlamentaria, la
libertad del jefe de Estado es casi total: puede nombrar a una personalidad política o a un técnico
(R. Barre por ejemplo, o Pompidou); puede designar a un amigo personal (E. Cresson) o a un
enemigo íntimo para controlarle (¿Rocard?). En los periodos de cohabitación, de discordancia entre
la mayoría parlamentaria y las preferencias políticas del jefe del Estado, su libertad es menor:
tiene la obligación política de designar a un representante de la mayoría, pero puede elegir tal
o cual personalidad sin justificar su decisión (posiblemente en la designación de E. Balladur
había como objetivo el debilitar la posición de J. Chirac, como candidato eventual a la presi-
dencia, suscitando así una candidatura concurrente para las elecciones presidenciales).
3 Las ordenanzas del artículo 38 de la Constitución son más o menos los decretos legis-
lativos de España o de Italia.
4 Este poder de disolución ha sido utilizado cuatro veces desde 1958.
216 FRANCK MODERNE
nal (artículos 49 y 50 Constitucionales), pero no puede disolver la

Asamblea: esta prerrogativa es la del jefe del Estado (irresponsable
ante la Asamblea).
La responsabilidad del gobierno está concebida de tal modo que
su exigencia no conduzca con facilidad a la dimisión del gabinete.
Una vez más, de lo que se trata aquí es de garantizar la estabilidad
del Ejecutivo.5
Efectivamente, es harto difícil que el Parlamento pueda sacar ade-
lante una moción de censura y obligar al gobierno a dimitir. Tres son
los supuestos en que tal evento puede ocurrir: cuando, previa deli-
beración del consejo de ministros, el gobierno compromete su res-
ponsabilidad en la totalidad de su programa o en un asunto de po-
lítica general; cuando el gobierno acude a la cuestión de confianza
sobre un texto articulado, invocando el artículo 49-3, texto que se en-
tenderá aprobado salvo que, en las 24 horas siguientes, se apruebe
una moción de censura;6 cuando se aprueba una moción de censura
“ constructiva” (presentada por los menos por la décima parte de
los diputados, discutida 48 horas después de su presentación, apro-
bada por una mayoría de votos positivos de los miembros de la
Asamblea).
En resumen, de las tres formas de exigir la responsabilidad guber-
namental, dos están en manos del propio gobierno y la tercera sólo
muy condicionadamente en las de la Asamblea nacional.
Teóricamente, el gobierno “ conduce y determina la política de la
Nación” (artículo 20 constitucional). Pero el presidente de la Repú-
blica colabora estrechamente a la determinación y a la ejecución de
dicha política y se ha reservado dos campos de actuación: la política
exterior y la defensa nacional. La indeterminación funcional se pro-
duce sobre todo porque varias de la competencias del gobierno se so-
5 Sin embargo, la responsabilidad política del gobierno ante la Asamblea nacional diferen-
cia definitivamente el régimen de la V República de los regímenes presidencialistas. Además,
esta responsabilidad es efectiva (1962).
6 Este artículo 49-3 es de utilización corriente y a veces excesiva en una cierta medida.
Sirve para constreñir una mayoría parlamentaria débil o reticente a votar el texto articulado en
la forma eligida por el gobierno --o para obligar a la oposición oficial a contar sus votos. El
texto considerado como aprobado no ha sido votado por el Parlamento, y está en la versión
del gobierno, sin enmiendas parlamentarias (salvo las enmiendas aceptadas por el gobierno) R.
Barre, P. Mauroy, L. Fabius, M. Rocard, J. Chirac, A. Juppé han hecho uso de este arma so-
fisticada. No se puede decir en estas ocasiones que el gobierno dispone de una mayoría que le
apoya-- simplemente no hay mayoría en contra de él.
lapan con las del jefe del Estado. El primer ministro, jefe del gobier-
no, es responsable de la defensa nacional, pero el presidente de la
República es el jefe superior de los ejércitos y nombra los empleos
civiles y militares. Los actos del jefe del Estado más importantes no
precisan refrendo del primer ministro o de ministros determinados: el
nombramiento del primer ministro, la convocatoria de un referéndum,
la disolución de la Asamblea nacional, el recurso al Consejo Cons-
titucional, etcétera.
Frente al jefe del Estado, los contrapesos son evidentemente insu-
ficientes.
III. LA INSUFICIENCIA DE LOS CONTRAPESOS AL PODER EJECUTIVO
De los otros dos poderes clásicos, el Poder Legislativo y el Poder

Judicial, se puede decir que no son constitucionalmente capaces de
oponerse eficazmente a la voluntad del Poder Ejecutivo.
A. La debilidad del Parlamento de la V República
Se puede decir que a la crisis general del parlamentarismo contem-
poráneo se ha añadido la voluntad determinada de los fundadores de
la V República de disminuir la situación institucional de las Cámaras.
1) Consideraciones generales sobre la crisis del parlamentarismo
Cierto es que la generalización del derecho de sufragio activo y
pasivo ha democratizado la composición de las asambleas parlamenta-
rias y favorecido la irrupción de los partidos de masas en los Par-
lamentos, alterando así los alienamientos tradicionales, terminando
con su homogeneidad sociocultural, acelerando su fragmentación y
polarización y, en consecuencia, dificultando la formación y estabi-
lidad de los gobiernos. Es evidente que en todos los regímenes par-
lamentarios, desde comienzos de este siglo, se podía observar la cre-
ciente inoperancia del Poder Ejecutivo, y no cabe duda que, en la
mayoría de ellos, esta inoperancia se atribuye a los abusos de los
partidos y de las asambleas y al supuesto desequilibrio entre Legis-
lativo y Ejecutivo.
Por eso, los remedios que se han sugerido apuntaban más que
nada a recomponer el equilibrio entre los poderes, introduciendo di-
versos incentivos para propiciar la estabilidad del gobierno, incre-
mentar su eficiencia y aumentar la participación popular.
218 FRANCK MODERNE
En definitiva, ese debate refleja la crisis general de los valores, de

las fuerzas y de las instituciones del liberalismo clásico. No tiene en
Francia su razón de ser en una falta de legitimación parlamentaria.
El Parlamento sigue siendo la institución que representa en el plano
simbólico la negación del régimen autoritario, el símbolo de la demo-
cracia; ya que a través del Parlamento recupera la nación su capacidad
de expresarse, de definir un nuevo proyecto de convivencia social, de
integrar diferentes concepciones e intereses, de acotar un espacio para
la canalización pacífica de sus diferencias, tensiones y conflictos.
Por otra parte, el Parlamento desempeña normalmente una función
pedagógica de particular importancia. Con su elección se inaugura un
espacio público en el que toman cuerpo nuevas pautas de conducta
política que hacen compatible la competencia y la colaboración y dan
vida a principios esenciales tales como la tolerancia, la negociación,
el compromiso, la regla de la mayoría y el respeto a las minorías,
que configuran el trasfondo cultural de la vida democrática, la cultura
política de la ciudadanía y de sus dirigentes.
El problema de la crisis del parlamentarismo europeo, y especial-
mente del parlamentarismo francés, a la víspera de la V República,
se debía a su incapacidad para dar estabilidad al Ejecutivo en mo-
mentos de grandes dificultades y nuevos problemas de todo tipo en
que parecía cada vez más necesaria la presencia de gobiernos fuertes.
Los diferentes puntos que explican la ausencia de reacción del
pueblo francés ante la desaparición de la IV República y la creación
de una V República basada en el debilitamiento del Poder Legislativo
merecerían un examen más detenido. Me limitaré a enunciarlos aquí.
Me referiré, en primer lugar, al hecho de que el Parlamento ha de-
jado de ser, en algunos caso significativos, la única arena en que se
ajustan los conflictos de intereses. Hay muchos países democráticos
en donde la discusión de la política económica y social del gobierno,
tan importante hoy día, tiene lugar al margen del Parlamento y otros
en los que las negociaciones sustantivas entre el gobierno y los agen-
tes sociales se sustraen cada día más al control parlamentario.
En segundo lugar, se debe subrayar la irrupción de la televisión
como espacio privilegiado para la conducción del debate político na-
cional, para la selección, la definición de la importancia y de la je-
rarquía de los problemas, para la comunicación de los líderes polí-
ticos con audiencias pasivas, en un contexto unidireccional, y con

frecuencia exento de contrastación con otras opiniones.
Se creó así una nueva situación cuyas consecuencias previsibles a
mediano o corto plazo vienen marcando ya una influencia digna de
consideración: personalización creciente de la vida política, primacía
de los líderes y de los símbolos sobre la discusión colectiva y los
programas; fuerte competencia a la que están sometidos los partidos
políticos y sus líderes por los medios de comunicación social, sus
editorialistas y comentaristas a la hora de definir las prioridades le-
gislativas o políticas.
Este fenómeno tiene un beneficiario, que es el Ejecutivo, y tiene
un perjudicado, que es el Parlamento. Las consecuencias casi inevi-
tables de este video-poder son conocidas.
Tal es el marco general del nuevo equilibrio de poderes contem-
plado por la Constitución “ gaullista” de la V República.
A lo largo de los años, la estructura formal del sistema democrá-
tico, de la que el Parlamento es una pieza clave, se ha mantenido
prácticamente inalterada, mientras que sus funciones han ido cam-
biando con el tiempo en número, forma y contenido.
2) La situación institucional deliberadamente desminuida
del Parlamento francés
El Parlamento de la V República vuelve a ser más auténticamente
bicameral (con una Asamblea nacional y un Senado), como lo era el
de la III o de la IV República. En todo caso, pocas veces ha habido
en la historia de Francia un órgano parlamentario tan débil como el
de la V República por la cantidad de trabas y restricciones impuestas
al ejercicio de sus competencias más importantes; esto es, la norma-
tiva y la de control del gobierno.
La potestad legislativa del Parlamento tiene un ámbito delimitado
a través de una reserva de reglamento en los artículos 34 y 37: fuera
de las competencias legislativas fijadas en el artículo 34, el gobierno
está habilitado para dictar reglamentos “ autónomos” : tiene una com-
petencia normativa de principio mientras que las Asambleas (Asam-
blea nacional y Senado) ejercen competencias determinadas y vigila-
das.7 L o qu e n o t i e ne na da qu e v er con nuestra tradición
rousseauniana. El Parlamento (específicamente la Asamblea nacional)
7 De hecho, la evolución ha sido inversa.

220 FRANCK MODERNE
no puede deponer al jefe del Estado; en cambio el presidente sí pue-

de disolver la Asamblea nacional cuando lo estime oportuno.
El aspecto políticamente más interesante de las relaciones entre la
Asamblea nacional y el Poder Ejecutivo deriva del mero hecho que
la duración de sus mandatos respectivos es diferente (5 años en la
Asamblea nacional y 7 en la presidencia).8 Siendo así, habría de lle-
gar un momento en que la mayoría parlamentaria fuera de un partido
(o de una coalición partidista) contrario al del presidente.
Por lo que se refiere al Senado (321 senadores), su papel institu-
cional es más reducido; es una Cámara de representación territorial
elegida por sufragio universal indirecto. El Senado es el portavoz tra-
dicional de los notables locales y de los intereses agrícolas. Su poder
es principalmente el de una Cámara colegisladora pero no puede exi-
gir la responsabilidad política del gobierno. Además, en caso de dis-
crepancia entre los dos Asambleas, la posición de la Asamblea na-
cional prevalecerá en la aprobación de las leyes (excepto en las
llamadas leyes orgánicas o en las leyes constitucionales).
B. El papel limitado del Poder Judicial
La organización judicial francesa es un ejemplo típico de desarro-
llo del derecho de tradición romana por referencia a los sistemas de
common law. Montesquieu, en L’esprit des lois, decía del juez que
debía ser la boca que pronuncia las palabras de la ley.
El sistema de acceso a la carrera judicial (por oposición) hace de
la Magistratura un cuerpo especial dentro de la función pública del
Estado. Cierto es que esta dependencia orgánica de los jueces hacia
el Poder Ejecutivo está compensada más o menos con los principios
de independencia y de inamovilidad: estos principios son constitucio-
nales. Además, el Consejo Superior de la Magistratura, después de
la revisión constitucional de 27 de julio de 1993 y de la ley orgánica
de 5 de febrero de 1994, dispone de un nuevo margen de maniobra
para vigilar el funcionamiento del sistema (en particular la carrera y
la disciplina interna de los jueces).
Sin embargo, el aparato judicial francés no tiene la tradición de
autonomía orgánica y funcional de que se benefician los jueces an-
8 La Asamblea nacional está compuesta por 577 diputados elegidos por sufragio universal
por un sistema mayoritario uninominal a dos vueltas.
glosajones. La Constitución no se refiere al Poder Judicial sino a la

“ autoridad judicial” .
El Consejo Constitucional no forma parte del Poder Judicial, pero
sí es una jurisdicción constitucional encargada del control de la cons-
titucionalidad de las leyes y de los tratados internacionales o de los
reglamentos parlamentarios (control previo), así como el control de
las elecciones políticas (parlamentarias o presidenciales).
Su papel, inicialmente, fue concebido como un instrumento del go-
bierno para controlar las leyes que invadieran el campo reservado al
reglamento gubernamental autónomo. Más recientemente (1974), sus
competencias han sido ampliadas por una reforma de nuestra Cons-
titución legitimando a 60 diputados o 60 senadores para interponer
un recurso de constitucionalidad.
El Consejo Constitucional está integrado por 9 miembros (3 nom-
brados por el presidente de la República, 3 por el presidente de la
Asamblea nacional, 3 por el presidente del Senado), todos ellos por
un mandato de 9 años y con un presidente nombrado por el jefe del
Estado con voto de calidad.
El juez constitucional francés ha elaborado una jurisprudencia bas-
tante progresista y favorable a una consideración expansiva y amplia-
dora de los derechos y libertades de los ciudadanos, como se prueba
por el hecho de que haya otorgado eficacia de derecho positivo a la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789
o a varios principios constitucionales sacados de nuestra historia re-
publicana.
Cierto es que el régimen de la V República ha evolucionado a lo
largo de los 36 años de vida.
Sin embargo, como el sistema inicial, la evolución tiene como ca-
rácter principal la ambigüedad y no permite definir de manera más
precisa el “ semipresidencialismo” francés. El desequilibrio entre los
poderes se ha mantenido, pero no es exactamente el mismo tipo de
desequilibrio.
222 FRANCK MODERNE
IV. TENDENCIAS CONTRADICTORIAS EN LA EVOLUCIÓN RECIENTE

DEL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL FRANCÉS
Nuestra Constitución tiene hoy en día la edad honorable de 36

años; ha sido modificada pocas veces (9 revisiones desde 1958 y una
en preparación) a pesar de que el ritmo de las modificaciones se
haya acelerado durante los últimos años.
No se puede afirmar que el sistema semipresidencial concebido y
configurado por el general De Gaulle para su uso personal no ha
cambiado. Es evidente que hubo cambios. El problema radica en que
estos cambios no son unívocos, no tienen una dirección fija y deter-
minada. Son más bien contradictorios, lo que acentúa la ambigüedad
de este régimen, nacido en circuntancias difíciles y que se ha adap-
tado progresivamente a nuestra cultura política y a la sociedad inter-
nacional.
Se puede decir que la Constitución de 1958, inicialmente sospe-
chosa de autoritarismo bonapartista por la izquierda (partido socialis-
ta y partido comunista) ha sido por fin adoptada por las diferentes
corrientes ideológicas de la Francia contemporánea. El largo mandato
del presidente socialista F. Mitterrand (autor del Coup d’État perma-
nent y adversario tenaz del general De Gaulle) ha demostrado cla-
ramente que el problema constitucional del régimen no está planteado
hoy en día. Las instituciones políticas de la V República han sido ra-
tificadas por la historia (como las de la III República), la prueba del
tiempo.
Se pueden presentar los rasgos más característicos de la evolución
reciente del sistema, separando los elementos que contribuyen a for-
talecer las tendencias presidencialistas y los elementos que podrían
renovar el papel del Parlamento.
A. Fortalecimiento de las tendencias presidencialistas
Son muchos los factores que han favorecido el poder presidencial

y que continúan favoreciéndolo. Unos se deben al ejercicio efectivo
del poder por los diferentes presidentes. Otros, a la evolución de la
vida política francesa o a las reformas constitucionales sucesivas.
1) Los presidentes de la República desde 1958 han sido; el general
De Gaulle hasta 1969; G. Pompidou de 1969 a 1974; V. Giscard
d’Estaing de 1974 a 1981; F. Mitterrand de 1981 a 1995 y J. Chirac

desde 1995.
Cada uno tiene su personalidad propia, por supuesto, pero se pue-
de afirmar que ninguno de ellos ha aceptado una disminución de los
poderes presidenciales.
No vamos a hablar del general De Gaulle, es bien sabido que con-
sideró la función presidencial como la clave de la bóveda del siste-
ma: El presidente, para él, debía ser el guía de la nación (discurso
del 28 de diciembre de 1958 y del 6 de enero de 1961), esencial-
mente durante las graves crisis atravesadas por el país: “ tengo la car-
ga insigna del destino de Francia y de la República” (1962).
Esta concepción de una misión histórica que le hubiera sido con-
fiada (nunca llamará al primer ministro jefe del gobierno: ya que el
jefe del gobierno era él...)9 le condujo a reinvindicar el conjunto de
los poderes que le ofrecía la Constitución de 1958. En 1964 (con-
ferencia de prensa de 31 de enero), subrayó que “ la autoridad indi-
visible del Estado ha sido confiada íntegramente al presidente por el
pueblo que le ha eligido: no hay ninguna otra autoridad sea civil, o
militar o judicial que no sea otorgada y mantenida por el jefe del Es-
tado” .
Dicho eso, el presidente debe aceptar el verdicto de las urnas.
Después del fracaso del referéndum de 1969, el general dimitió in-
mediatamente.
El presidente Pompidou mantuvo la tradición gaullista, pero impul-
só una concentración mayor del poder presidencial y se comportó más
como el jefe de una coalición conservadora que como el jefe de todos
los franceses.
La situación política no permitió al presidente Giscard d’Estaing
(no era miembro del partido gaullista) comportarse como sus prede-
cesores. Tuvo una concepción más clásica de la función presidencial,
más próxima al parlamentarismo, pero mantuvo lo esencial de la fun-
ción presidencial.
El presidente Mitterrand ha definido su concepción de la presiden-
cia en pocas palabras: “ la Constitución no ha sido hecha para mí
pero me conviene perfectamente” . Ha confirmado varias veces que
9 Discurso del 28 de diciembre de 1958: evoca la “ tarea nacional que le corresponde desde
hace 18 años” (1940), como si no hubiera existido la IV República...
224 FRANCK MODERNE
se consideraba como el primer responsable de la política de la na-

ción, conservando los atribuciones propias del jefe del Estado, con-
cretamente en materia de política exterior o de defensa del terri-
torio.
2) La evolución de la vida política francesa ha conllevado otros
apoyos a las tendencias al fortalecimiento de la presidencia.
El primero de ellos es lo que llamamos el “ hecho mayoritario” ,
la formación de una “ mayoría presidencial” al lado de la mayoría
parlamentaria (sin coincidir exactamente con esta). Eso significa que
el presidente es también un jefe, un responsable político, que puede
contar con una mayoría “ personal” , en particular cuando la mayoría
parlamentaria parece débil o dividida. El presidente Pompidou y el
presidente Mitterrand se han beneficiado de esta situación; y actual-
mente, el jefe del Estado, J. Chirac, dispone también de una mayoría
presidencial (desde mayo 1995).
Este “ hecho mayoritario” da otra dimensión a la política presiden-
cial y a las relaciones entre las Asambleas y el Ejecutivo. La dimi-
sión forzosa del gobierno, la responsabilidad política del gobierno
ante la Asamblea nacional se halla prácticamente descartada de los
cálculos políticos. Eso permite acelerar el proceso de reformas a tra-
vés de un Parlamento dócil.
3) Ciertas reformas constitucionales han favorecido las tendencias
presidencialistas. Por supuesto, hay que comenzar con la introducción
de la elección del presidente de la República por sufragio universal
(1962) que constituyó sin la menor duda un giro radical en la evo-
lución del régimen. La legitimidad democrática del jefe del Estado
le permite presentarse como representante del pueblo y además como
representante personalmente eligido frente a una Asamblea nacional
en la cual reinan los partidos políticos. Parece evidente que la recien-
te reforma constitucional del 4 de agosto de 1995 tendrá igualmente
como efecto el reforzamiento de la función presidencial al ampliar
las posibilidades de convocar a referéndum los proyectos de ley rela-
tivos a la política económica y social de la nación y a los servicios
públicos que participan en esta política. Cierto es que un referéndum
es un arma de doble filo en la medida en que el presidente puede
comprometerse personalmente en la batalla del referéndum y perder-
la. Pero no se debe olvidar que no hay control previo de la técnica
refrendaria y que el presidente sólo puede tomar tal iniciativa (la pro-
puesta del gobierno es puramente formal).
B. Debilitamiento de las tendencias presidencialistas
Se trata de un debilitamiento parcial u ocasional, a veces paradó-

jico.
1) En ciertas situaciones políticas, teniendo en cuenta la diferencia
entre la duración del mandato presidencial y la de los diputados, pue-
de ocurrir que la mayoría parlamentaria sea de signo distinto al del
jefe del Estado. De hecho, tal situación ha sucedido ya dos veces: la
primera entre 1986 y 1988 cuando el presidente F. Mitterrand hubo
de convivir con J. Chirac como primer ministro; la segunda entre
1993 y 1995 cuando el mismo presidente Mitterrand hubo de aceptar
como primer ministro a E. Balladur. En ambos casos, se demostró
que la estructura política francesa resistía bastante bien. En la prime-
ra ocasión, el jefe del Estado utilizó su facultad de disolución de la
Asamblea nacional después de ser reeligido en 1988 y convocó a
elecciones legislativas, con las que obtuvo de nuevo una mayoría de su
partido en la Asamblea nacional. En la segunda, las elecciones de
1993 fueron un triunfo aplastante de la coalición de centro-derecha.
La cohabitación, sin embargo, ha venido funcionando porque era
provisional y porque el jefe de Estado no contemplaba la idea de un
tercer mandato.
De todos modos, los poderes del presidente se hallan inevitable-
mente afectados: no puede nombrar al primer ministro fuera de la
mayoría parlamentaria, el primer ministro, con el apoyo del parlamento,
puede ejercer plenamente su función y reducir correlativamente el
campo de maniobra del presidente. Éste se encuentra a veces obli-
gado a ceder en sus prerrogativas o a mantener una guerrilla con el go-
bierno de la que no se sabe quién será el vencedor.10
2) Se puede subrayar en la misma línea la actitud del Senado: esta
Cámara, a pesar de que su legitimidad democrática sea menor que la
de la Asamblea nacional, tiene una situación que le permite resistir
eficazmente, si quiere, a las iniciativas presidenciales en la medida
10 La “ cohabitation” entre el presidente Mitterrand y E. Balladur ha mostrado cómo una

política de concesiones recíprocas había permitido el funcionamiento del sistema.
226 FRANCK MODERNE
en que no puede ser disuelta por el jefe del Estado. Esta resistencia
se manifestó durante los mandatos de F. Mitterrand cada vez que el
acuerdo del Senado era imprescindible para adelantar una reforma
(leyes constitucionales o leyes orgánicas).
3) El presidente actual ha manifestado la intención de buscar un
nuevo equilibrio entre el Parlamento y el gobierno. Algunas reformas
constitucionales recientes (4 de agosto de 1995), de alcance bastante
reducido, pueden analizarse así: la introducción de una sesión parla-
mentaria única de larga duración (de comienzos de octubre a fines
de junio), la posibilidad para el Parlamento de influir en la determi-
nación de su propio orden del día (normalmente fijado por el gobier-
no) y la facultad de plantear cuestiones de actualidad al gobierno
cada semana.
Se prepara actualmente un proyecto de reforma constitucional con
el fin de autorizar al Parlamento a controlar el presupuesto social de
la nación.
Hay que concluir. Como siempre, la conclusión será provisional.
La reforma del Estado francés contemporánea está al orden del día.
Durante la segunda presidencia de F. Mitterrand un comité consul-
tivo para la revisión de la Constitución ha sido encargado de hacer
el diagnóstico de las insuficencias del régimen y de proponer las re-
formas adecuadas. Este Comité, presidido por el jurista G. Vedel, ha
remitido su informe en febrero de 1993. Sacaremos de este documen-
to algunas observaciones y sugerencias acerca del funcionamiento del
sistema político francés.
1) Persistencia de un desequelibrio global entre
el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
El desequilibrio inicial se justificaba por los circunstancias muy
peculiares del nacimiento de la V República; estas circunstancias per-
tenecen al pasado. El sistema de partidos políticos, relativamente po-
larizado entre la derecha y la izquierda, ha retrasado paradójicamente
las posibilidades de reequilibrio: el “ hecho mayoritario” ha permitido
al gobierno contar con una mayoría estable y dócil, sea de derecha
o de izquierda. El Parlamento, por otra parte, parece afectado por una
enfermedad francesa bien conocida: el cúmulo de las mandatos elec-
torales, a nivel nacional y a nivel local. Los diputados y senadores
están mucho más interesados en los asuntos locales que en los asun-
tos nacionales. La mala calidad de los trabajos parlamentarios —y

concretamente la redacción desastrosa de algunas leyes— es el resul-
tado obligado del bajo nivel de participación de los representantes
electos en la tarea legislativa.
Frente a un Parlamento debilitado, el jefe del Estado sigue siendo
beneficiario de una supremacía constitucional reforzada: dispone del
derecho de disolución y de la iniciativa en materia de referéndum,
y no tiene ninguna responsabilidad política.
En una democracia, no hay autoridad sin responsabilidad (informe
Vedel). No se puede aceptar la situación privilegiada de un presiden-
te de la República que, en la realidad, ejerce los poderes de un jefe
de Estado presidencial, más los de un jefe de gobierno parlamentario
y, sin embargo, tiene un estatuto de irresponsabilidad política durante
7 años.
2) Dentro del Poder Ejecutivo se deben aclarar
las relaciones exactas entre el jefe del Estado y el primer ministro
El problema está vinculado con la duración del mandato presiden-
cial: tema difícil entre todos. No hay solución. Si se reduce a 5 años
el mandato presidencial, como el de los diputados, eso significa que,
con sus poderes actuales, se comportará como un jefe de la mayoría po-
lítica del momento en la medida en que conserva la facultad de disolver
la Asamblea y la de nombrar al primer ministro y a los ministros.
Es difícil, por otra parte, imaginar una responsabilidad política del
presidente ante la Asamblea nacional, ya que es electo por sufragio
universal.
La determinación de un campo reservado al presidente de la Re-
pública (en materia de política exterior o de defensa nacional) pre-
senta el doble inconveniente de debilitar al gobierno y al Parlamento
encargado de la ratificación de los tratados más importantes. Una co-
rreción sería justificada.
Se podría imaginar también un control mejorado de la constitucio-
nalidad de ciertos actos del presidente de la República, en la medida
en que no necesitan un refrendo del primer ministro: por ejemplo, las
medidas excepcionales del artículo 16 o los proyectos de leyes re-
frendarias.
228 FRANCK MODERNE
Actualmente, el primer ministro no tiene muchos poderes, pero sí

está sometido a una doble responsabilidad política, ante el jefe del
Estado11 y ante la Asamblea nacional.
Nuestro sistema político refleja más o menos las diferentes co-
rrientes que forman parte de nuestra cultura política: la conciencia de
un pasado revolucionario, basado en los derechos fundamentales del
hombre, en la democracia política y en una cierta desconfianza frente
al Poder Judicial en el ámbito político —también la referencia a una
tradición de tipo bonapartista, de hombres providenciales, por en-
cima de los partidos— y, por fin, la concepción algo orgullosa de
una “ excepción” francesa en la historia europea, que explica, sin jus-
tificarlos, algunos rasgos específicos de nuestro sistema político.
Pero este sistema debe adaptarse hoy en día a nuevas exigencias,
a la evolución muy rápida de una sociedad inquieta y de la creación
progresiva de una Unión Europea; hoy, económica y mañana, polí-
tica.
La próxima etapa será la toma de conciencia de estas exigencias
y de estos desafíos, y la voluntad de participar en una obra colectiva,
con las otras democracias europeas contemporáneas.
El sistema semipresidencial francés puede (y debe) ayudar a esta
reorientación ineluctable y no frenarla.
Es su responsabilidad esencial actual ante la sociedad, y ésta,
nuestra historia también lo prueba, no perdona sistemáticamente los
errores de sus dirigentes.
11 La mayoría de los primeros ministros han abandonado sus funciones bajo la presión del
jefe del Estado y no de la Asamblea nacional.
COMENTARIO DE JUAN JOSÉ RÍOS ESTAVILLO
Como sabemos, en el año de 1993 dio inicio la denominada reforma

política del Distrito Federal. Varios factores se tomaron en cuenta
para la realización de mencionada reforma, se hablaba de una mayor
eficiencia en la prestación de los servicios públicos, un sistema de
participación política más vinculante por parte de la ciudadanía, un
mayor control de las facultades y atribuciones de los órganos fede-
rales sobre el Distrito Federal, como una delimitación, entre otras
causas, de los llamados órganos locales de gobierno del Distrito Fe-
deral.
El primer paso se realizó, después de un intenso debate, con la re-
forma al artículo 122 constitucional en el mes de octubre de 1993,
el segundo, se plasmó con la promulgación del Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal en el mes de julio de 1994.
Uno de los elementos que más se discutieron con motivo de la
mencionada reforma fue el referente al sistema de nombramiento del
jefe del gobierno del Distrito Federal.
En efecto, esta serie de posiciones se fundamentaron principalmen-
te por tres cuestionamientos: si el sistema por el cual se nombraba
al jefe del Distrito Federal era siguiendo las consideraciones que se
toman en cuenta para nombrar a los titulares del gobierno de un es-
tado bajo el sistema parlamentarista o, en su caso, el medio de nom-
bramiento era una derivación de elección indirecta (como en el caso
de Estados Unidos) o bien se seguía el sistema semipresidencialista
francés.
Siguiendo la doctrina que sobre estos temas existe en demasía,
consideramos prudente simplemente manejar nuestro punto de vista y
dejar para otras ocasiones las particularidades de tales sistemas, esto
es, preferimos ahondar en los problemas prácticos del nombramiento
del jefe del Distrito Federal, y responder, después de escuchar la po-
nencia de Franck Moderne, si el actual sistema de nombramiento del
jefe del gobierno del Distrito Federal básicamente se apoyó en el sis-
tema semipresidencial francés.
Con base en lo antes dicho, nosotros consideramos que el sistema
de nombramiento para el jefe del Distrito Federal no es propiamente
el indirecto ya que para este caso no se eligen electores, esto es, no
229
230 JUAN JOSÉ RÍOS ESTAVILLO
se elige a una masa de candidatos o triunfadores electos para que de

todos los elegidos o electos se represente o manifieste un sentido
único y generalizado, y por otro lado, consideramos que tampoco es
parlamentario porque no es una asamblea únicamente la que nombra,
ni tampoco porque en el caso del jefe del Distrito Federal, éste vaya
a ser miembro exclusivamente de la Asamblea que elige.
Esto se explica porque en el actual sistema de nombramiento par-
ticipan el titular del Ejecutivo federal, y por otro lado, la Asamblea
de Representantes y se puede dar el caso de que también lo haga
una de las Cámaras del Congreso de la Unión; esto es, la de Sena-
dores.
Para ratificar lo anterior, tenemos que determinar que el sistema
de gobierno parlamentario es de origen inglés, países como España
basan su gobierno en este sistema.1
La característica principal de este sistema de gobierno es que la
legitimidad democrática se centra en un único órgano, mientras que
el sistema presidencial se caracteriza por el dualismo de sus órganos
superiores democráticamente determinados.2
Como otras características del sistema parlamentario tenemos que,
en la realidad, el Parlamento comparte la supremacía con otros ór-
ganos de distinta legitimidad, como es el caso del rey en una mo-
narquía.3 En este sistema, el gobierno debe contar con la confianza
de la Cámara, estando también sujeto a la posibilidad de la aproba-
ción de una moción de censura, éste, a su vez, puede proponer al jefe
de Estado la disolución del Parlamento.4
1 Como bibliografía puede consultarse Muñoz, Jorge, “ El parlamentarismo” en Revista del

Colegio de Abogados, Costa Rica, núm. 76, 1952, p. 135; Fraile Clivilles, Manuel, Introducción
al derecho constitucional español, Madrid, Rivadeneyra, 1975, pp. 163 y 247; Raigosa Sotelo,
Luis, “ El control parlamentario en España” , en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios,
núm. 1, vol. 1, México, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, p. 154; Sánchez Agesta,
Luis, “ Poder ejecutivo y división de poderes” , en Revista Española de Derecho Constitucional,
núm. 3, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, p. 25 y Tomás Villarroya, Joaquín,
Breve historia del constitucionalismo español, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1985, pp. 31 y ss.
2 Aragón, Manuel, citado por Pedroza de la Llave, Susana, Las sesiones informativas o
comparecencias y el control parlamentario, estudio comparado España-México, tesis doctoral,
Madrid, Universidad Complutense, 1994, p. 88 y ss.
3 Allue Buiza, Alfredo, El Parlamento Europeo: poder y democracia en las Comunidades
Europeas, Valladolid, Universidad de Valladolid, 1990, p. 11.
4 Fraile Clivilles, Manuel, op. cit., p. 164.
COMENTARIO 231
Los miembros del gobierno5 pueden ser también miembros del

Parlamento, pero no necesariamente deben ser parlamentarios.
Así podemos concluir que el actual sistema de nombramiento del
jefe del Distrito Federal sí guarda algunas características parlamen-
tarias, pero propiamente fue tomado del sistema semipresidencialista
francés, aunque también se consideraron las denominadas tesis fede-
ralistas en cuanto a las particularidades de los gobiernos de las ca-
pitales federales que no impiden que sus sistemas de gobiernos ten-
gan que ser exclusivistas, específicos o concretos. Resulta oportuno
señalar que como principio elemental de reforma se tomaron, a nues-
tro parecer, dos cuestiones primarias: que no se atentó en contra de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que fue
producto del acuerdo de todos los integrantes del pacto federal.
Por tal, el sistema de nombramiento del jefe del Distrito Federal
es producto del federalismo mexicano por un lado; por otro, guarda
la característica de dar participación al interés popular, en este caso,
de los ciudadanos del Distrito Federal, y, por último, se siguió la te-
sis del sistema semipresidencial francés.
Para ratificar las anteriores afirmaciones, vamos a señalar en el
presente apartado aquellos elementos que consideramos más impor-
tantes en el sistema de nombramiento del jefe del gobierno del Dis-
trito Federal:
— Puede ser hecho por el presidente de los Estados Unidos Me-

xicanos o por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
— Puede efectuarse también de entre cualquiera de los repre-
sentantes a la Asamblea del Distrito Federal, diputados federales
o senadores electos en el Distrito Federal.
— El asambleísta, diputado o senador en quien recaiga el nombra-
miento debe pertenecer al partido político que por sí mismo haya
obtenido el mayor número de asientos en la Asamblea de Repre-
sentantes.
— El nombramiento se somete a la ratificación de la Asamblea
de Representantes, la cual cuenta con un plazo de cinco días.
5 Murillo de la Cueva, Pablo Lucas, “ Los órganos constitucionales” , en Introducción al

sistema político español, Barcelona, Teide, 1983, pp. 174 y 176.
232 JUAN JOSÉ RÍOS ESTAVILLO
— Si el nombramiento no es ratificado, el presidente de la Repú-

blica, dentro de un plazo de cinco días, presenta a la Asamblea un
segundo nombramiento también para su ratificación. La Asamblea
también goza del plazo de cinco días contados a partir del día si-
guiente a aquél en que recibió el nombramiento.
— En ambos casos se necesita del voto de la mayoría (mayoría
absoluta) de los miembros presentes en la sesión respectiva.
— Existe una comisión dictaminadora competente en la Asamblea
de Representantes, la cual, entre otras funciones y previo a la ra-
tificación del nombramiento, puede citar al representante popular
nombrado por el presidente de la República para ocupar el cargo
de jefe del Distrito Federal, y así responda a los cuestionamientos de
sus miembros respecto al gobierno de la ciudad.
— La ley orgánica de la Asamblea de Representantes regula el pro-
cedimiento interno a que se sujeta la ratificación del nombramiento.
— Si la Asamblea no ratifica el segundo nombramiento, lo comu-
nica al presidente de la República, a la Cámara de Senadores y si
ésta se encuentra en receso, la comunicación se hace a la Comi-
sión Permanente la que convoca inmediatamente a sesiones ex-
traordinarias a la Cámara de Senadores.
— Si no hubiere ratificación del segundo nombramiento, el Sena-
do hace directamente el nombramiento del jefe del Distrito Federal
(ni la Constitución ni el Estatuto de Gobierno del Distrito Fe-
deral señalan con qué votación se elige en la Cámara de Senado-
res al jefe del Distrito Federal, aunque el Estatuto de Gobierno sí
determina que se podrá hacer conforme a las normas internas del
Senado).
— El nombramiento que hace directamente el Senado de la Re-
pública es comunicado a los Poderes de la Unión y a los órganos
locales de gobierno del Distrito Federal.
— Puede ser el caso que el nombramiento del jefe del Distrito Fe-
deral ocurra en un momento en que la Asamblea de Representan-
tes no se encuentre en periodo de sesiones ordinarias, en este caso,
la presentación del nombramiento para su ratificación se presenta
a la Comisión de Gobierno de la Asamblea de Representantes, la
que, en el siguiente periodo ordinario, lo somete al pleno de la Asam-
blea para su aprobación definitiva.
COMENTARIO 233
Conforme a la fracción I del artículo 51 del Estatuto de Gobierno

del Distrito Federal (EGDF), la Comisión de Gobierno ratifica este
nombramiento dentro de los cinco días siguientes a aquél en que lo
recibe, pero debe someterlo al pleno de la Asamblea en el siguiente
periodo ordinario de sesiones para su aprobación definitiva.
También está considerado el nombramiento del jefe del Distrito
Federal en el caso de que exista falta temporal, la cual no podrá ex-
ceder de 30 días, de falta absoluta o de remoción del jefe del Distrito
Federal. En este caso, consideramos que la opción que da la Cons-
titución es la congruente y la que por ser nuestro máximo ordena-
miento jurídico debemos seguir. El inciso c de la fracción IV del ar-
tículo 122, señala que, bajo dichos supuestos, el presidente de la
República procederá a nombrar, ajustándose a lo dispuesto en el in-
ciso a de esta fracción (que implica el procedimiento arriba detalla-
do), un sustituto que concluirá el periodo respectivo.
En cambio el artículo 62 del EGDF, bajo los mismo supuestos, se-
ñala que solamente el presidente de la República procederá a nom-
brar, conforme a lo dispuesto en este Estatuto, un sustituto que con-
cluirá el periodo respectivo.
—Consideramos que las fallas que comete el Estatuto de Gobier-

no es señalar exclusivamente los dos primeros supuestos del nom-
bramiento en los que efectivamente participa el presidente de la
República, habiéndoseles olvidado que en dado caso de que la Asam-
blea no ratifique los dos primeros nombramientos, el Senado di-
rectamente hará el nombramiento y ratificación; y el otro error que
comete es que el nombramiento se haga solamente según lo dis-
puesto en el Estatuto de Gobierno, debiendo decir también “ con-
forme al procedimiento señalado en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos” .
— El ciudadano que ocupe el cargo de jefe del Distrito Federal,
con cualquier carácter, en ningún caso puede volver a ocuparlo.
LA CULTURA EN LA OPOSICIÓN. LA CULTURA
EN LA TRANSICIÓN
Elías DÍAZ
Hablamos aquí de España en esta segunda mitad del siglo XX: más
en concreto, de algunos caracteres definitorios sobre cultura y polí-
tica en esos difíciles tiempos que van desde la superación del régi-
men totalitario a la construcción de la actual democracia. Lo funda-
mental que habría que resaltar es que tienen mucho que ver entre sí
la cultura en la oposición (a la dictadura) y la cultura en la transición
(a la democracia). La primera estuvo más unida frente al enemigo
común; en la segunda —sin descuidar lo anterior— se acentúa la
autocrítica y la pluralidad. Y lo mejor de una y otra de esas culturas
—la de la oposición y la de la transición—, profundamente vincu-
ladas entre sí, se reencuentran y se recuperan, a pesar de todos los
desencuentros institucionales, en las diversas potencialidades, inclui-
das por supuesto las muy críticas y autocríticas, de la democracia en
este ya final de siglo.
Creo que no se puede en modo alguno entender lo ocurrido en
nuestro país desde 1975, desde la muerte de Franco, si no se conoce
lo que tanto en el campo de la política y la cultura como en el de
las luchas sociales y los cambios económicos, había ido teniendo lu-
gar como avances y conquistas por la libertad y por la democracia
a lo largo de esos casi cuarenta años frente al régimen dictatorial im-
puesto como resultado de la guerra civil de 1936-1939. En mi libro,
Pensamiento español en la era de Franco, he tratado precisamente
de destacar las principales aportaciones que para estos fundamentales
235
236 ELÍAS DÍAZ
objetivos cívicos fueron poco a poco, penosamente y con grandes es-

fuerzos, lográndose desde 1939 hasta 1975 a través también del tra-
bajo intelectual, a través de la influencia, limitada pero eficaz, del
pensamiento, la filosofía y las ciencias sociales, o de los mismos mo-
vimientos estudiantiles universitarios, en una interrelación en defini-
tiva siempre ineliminable y constante entre cultura y política o, si se
prefiere (desde otras perspectivas), entre ideología y sociedad.1
Esas aportaciones del pasado y, sobre todo, aquellas luchas socia-
les y sindicales, también —unidas al desarrollo económico— las cre-
cientes demandas de modernización de amplios sectores de las nue-
vas clases medias, de profesionales y de técnicos, fueron los factores
de base que, por supuesto, junto con la decisiva colaboración de la
institución monárquica, hicieron después posible el cambio, la “ rup-
tura-pactada” , la vía de consenso y de reforma para la democracia
que traería consigo las primeras elecciones libres en 1977 y, ense-
guida, la Constitución de 1978. Lo que estoy en consecuencia seña-
lando es que hubo, a mi parecer, una fuerte línea de continuidad y
de relación causa-efecto entre la oposición a la dictadura, antes de
1975, y el cambio a la democracia que va efectivamente lográndose
después de esa fecha; y que, por lo tanto, sin conocer aquélla no es
posible entender ésta. No hubo, pues, ningún sorprendente “ mila-
gro” , aunque tampoco ninguna absoluta y determinista necesariedad
histórica; y desde luego que a todo ese proceso de transición coad-
yuvaron asimismo —además de los decisorios factores menciona-
dos— otras plurales fuerzas e instancias de carácter nacional e inter-
nacional como, por ejemplo, la evolución de la Iglesia católica o la
favorable actitud de las potencias occidentales, sin cuya anuencia
probablemente todo hubiera sido no imposible pero sí más difícil,
traumático y complicado de conseguir.
En el campo de la cultura, la transición empezó mucho antes de
1975-1976. Hubo desde el principio entre los vencidos, desde el final
mismo de la guerra civil, una cultura de resistencia duramente per-
seguida y reprimida pero que, con grandes esfuerzos y sacrificios, se-
guía operando en la clandestinidad. Sería ya después, en los años cin-
1 Díaz, Elías, Pensamiento español en la era de Franco (1939-1975), Madrid, Tecnos,

1992, la primera edición, con título algo diferente, se publicó en Cuadernos para el Diálogo,
1974.
LA CULTURA EN LA OPOSICIÓN 237
cuenta, cuando —aunque casi siempre de manera simulada y mode-

rada— una cultura democrática pueda de nuevo comenzar a manifes-
tarse y a actuar, ilegalmente, con alguna mayor presencia pública y
social; son ya también, en no pocos casos, hijos de los vencedores
que no quieren tener nada que ver con la dictadura siniestra y falaz:
el símbolo podría ser 1956, con un difusa extensión y preparación
que iría más allá de las manifestaciones y protestas de febrero de
aquel año en la Universidad de Madrid.2 Y antes, no lo olvidemos,
habían sido ya las huelgas obreras de 1951.
Eso es lo que creo que hay que destacar, lo que no sería justo des-
conocer (los más jóvenes) y olvidar, por muy diferentes razones o
sinrazones, quienes lo vivieron o, al menos, quienes oyeron o debie-
ron oír hablar: la existencia bajo el franquismo de una cultura de re-
sistencia y de oposición que (al principio, con muy graves dificul-
tades de persecución y de constante humillación, pero siempre hasta
el final en la ilegalidad) contribuyó muy decisivamente a la recons-
trucción de la democracia en nuestro país. Esto, guste o no guste, fue
así. Hubo intelectuales, en el sentido amplio de la palabra, hombres
del mundo de la cultura, de la ciencia, del arte o la literatura que
se enfrentaron con decisión y valor cívico al poder (al poder del dic-
tador y sus acólitos) exigiendo su democrática devolución al pueblo,
a la soberanía popular.
Hay, así, con todas las matizaciones y reducciones que se quieran,
una generación universitaria e intelectual del 56, la primera en el in-
terior que expresa un muy claro y rotundo despegue político y cul-
tural respecto del régimen totalitario del general. Situándose justa-
mente dentro de ella, escribe desde esa perspectiva, y en mi opinión
con plena razón, Raúl Morodo: “ Nuestra generación, que nace y se
desarrolla en el franquismo es, así, una generación que prepara la
transición política que comienza en 1975” .3
Sin conocer y sin comprender todo el trabajo, intelectual y polí-
tico, además de sindical y de lucha obrera, llevado a cabo en difíciles
condiciones durante todos esos largos años de franquismo para re-
2 Cf. sobre ello los documentos editados por Roberto Mesa (autor también de un inte-
resante prólogo) en la obra Jaraneros y alborotadores, Madrid, Universidad Complutense,
1982.
3 Morodo, Raúl, Por una sociedad democrática y progresista, Madrid, Turner, 1982, p.
13.
238 ELÍAS DÍAZ
construir una cultura y una praxis democráticas, difícilmente podrá

entenderse el paso, en tan breve espacio de tiempo, de la dictadura
a la democracia una vez acaecido, el 20 de noviembre de 1975, el
tan decisivo y esperado “ hecho biológico” . Quien desconozca u ol-
vide esa historia de la resistencia democrática y de lucha por la li-
bertad —en algunos heroica, en otros, los más, de simple pero ne-
cesaria supervivencia ética y hasta racional— no podrá entender sino
como “ milagro” lo acaecido en nuestro país en estos últimos años.
O, casi peor, “ more funcionalista” , tenderá explicarlo —secularizan-
do el “ milagro” — como producido de modo exclusivo, natural, es-
pontáneo (e incluso, voluntariamente buscado), por el economicismo
tecnocrático y franquista que detenta todo el poder a lo largo de los
años sesenta y ya hasta el mismo final.4
Asumiendo esta memoria histórica, yo sólo pretendo resaltar aquí
algunos de los componentes concretos de esa que puede denominarse
“ cultura democrática de la oposición” , base imprescindible —como
estoy señalando— para la posterior y correlativa cultura de la tran-
sición: especificar, pues, algunos de los principales logros, de las
conquistas arrancadas a la dictadura, que ni desde el punto de vista
político ni científico sería justo olvidar o infravalorar. Y ello, tanto
para su reconocimiento fundamental, a pesar de todo, en la actual de-
mocracia como para el necesario enjuiciamiento crítico de las legí-
timas transformaciones y de las ilegítimas distorsiones de ella.
En estas páginas sólo me ocuparé, de manera resumida, de algunos
rasgos específicos de esa doble histórica situación, resaltando, pues,
las principales aportaciones intelectuales, siempre sobre esas bases
sociales, en la cultura democrática de la oposición que lo serán de
la posterior transición.
1. Entre esas aportaciones, en primer lugar habría precisamente
que anotar y resaltar la lucha por la recuperación de la libertad, de
las libertades negadas por la dictadura. Los vencidos (perseguidos,
encarcelados), que tuvieron que permanecer en España, nunca renun-
ciaron a hacer de aquélla nuevamente una realidad. Y el trabajo in-
telectual casi desde el principio, aunque de manera minoritaria y más
4 De la crítica a esas y otras ideologías de la transición me ocupé en buena parte de los

artículos que componen mi libro La transición a la democracia. Claves ideológicas (1976-1986),
Madrid, Eudema, 1987; también después, de manera más sistemática, en Ética contra política.
Los intelectuales y el poder, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990.
o menos moderada o simulada, contribuyó asimismo con aportaciones

muy positivas a esa tarea: para ello —recuérdese— había que asumir
riesgos, muy grandes en la inmediata posguerra, y “ tomarse la liber-
tad” que desde arriba no se concedía ni se permitía. ¿Era posible, en
esas condiciones, la creación intelectual? Es cierto que la libertad de
pensamiento constituye el requisito básico general, el elemento fun-
damental y el medio más adecuado y favorable para dicho trabajo,
para la creación científica y cultural o artística, para una filosofía no
exclusivamente académica o erudita sino entendida como conciencia
crítica de la sociedad. Sin una imprescindible “ zona mínima” de li-
bertad nada es posible, en efecto, en el mundo de la cultura (ni tam-
poco en otros mundos); se podrá pensar, desde luego, aun sin liber-
tad, e incluso se verá afectado, pero faltará o será muy débil en todo
caso la necesaria comunicación pública o, al menos, interpersonal.
Sin embargo, y a pesar de ello, cabe decir que la actividad inte-
lectual no es sólo, ni siempre, resultado mecánico de una previa li-
bertad política concretada aquí como libertad de expresión. Una y
otra —aunque no sea esto, claro está, lo deseable— pueden darse di-
sociadas. La libertad ha sido siempre en la historia una conquista y
puede también accederse a ella a través del esfuerzo intelectual,
abriéndose tal camino, ganando espacios de libertad por medio de la
inteligencia, la razón, el convencimiento, la reflexión, la crítica y, en
la medida de lo posible, el diálogo. En los regímenes sin libertad, frente
a la dogmática cultural oficial, resulta a la postre imposible de parar
el surgimiento de culturas de resistencia, de contestación o de opo-
sición impulsadas precisamente por la rebeldía o el inconformismo
ante tal fundamental carencia. En esas perspectivas, pues, la libertad
aparece más bien como un resultado y no tanto como un absoluto
presupuesto previo de ese trabajo intelectual.
En España, a lo largo de todos estos años —en mucho menor me-
dida, claro está, al principio— se dieron importantes, aunque siempre
limitados, ejemplos de escritores, poetas, filósofos, novelistas, cien-
tíficos (sus nombres están en el libro mío ya citado aquí en la nota
primera) que, como “ intelectuales comprometidos” y en esas difíciles
condiciones del régimen dictatorial, lucharon a su modo por la liber-
tad, especialmente contra las ausencias más perentorias de ella en
esos momentos: por la libertad de opinión y de expresión del pen-
240 ELÍAS DÍAZ
samiento, por la libertad crítica contra la censura y las autocensuras,

por el pluralismo ideológico y político y, en conclusión, por las li-
bertades democráticas.
Sólo después de 1975 fue posible, no obstante, la legalización e
institucionalización democrática de esa gradual recuperación de la li-
bertad. Hoy, en la actual situación con hegemonía transnacional del
neoliberalismo conservador, el debate teórico y práctico, ético y po-
lítico se está replanteando en este ámbito fundamentalmente entre las
dos ya clásicas dimensiones de la libertad positiva y la libertad ne-
gativa con, por lo general, excesiva y hasta exclusiva prevalencia de
esta última. Frente a ello, intentando superar el individualismo anti-
solidario, de lo que se trata, creo, es de impulsar las posibilidades
reales para una positiva libertad que sea a su vez creadora de una
mayor legítima igualdad. En última instancia, en esa línea se situa-
rían también las progresivas demandas de alianza eficaz entre los ob-
jetivos y los modos de los movimientos libertarios, por un lado, y
de los socialistas democráticos, por otro, nuevo pacto social que me
parece el más necesario en una situación como la actual.5
2. Ha habido de modo paralelo a lo largo de todo este tiempo un
esfuerzo y un trabajo orientado por diversas vías al propósito de lo-
grar una verdadera reconstrucción de la razón. Lo que había dejado
la guerra era degradación, destrucción, humillaciones sin fin, empo-
brecimiento cultural (y material). Ante ello, en los primeros momen-
tos, esa razón se ejerce intentando abrirse camino, en un mundo hos-
til, frente a la intronización oficial de los más tradicionales recelos
y los ancestrales prejuicios antintelectuales del catolicismo hispánico
o contra irracionalismos más o menos místicos y vulgares, legitima-
dores vergonzantes de todas las injusticias y arbitrariedades, cuando
no de inspiración directamente totalitaria y fascista: es decir, frente
a todos los dogmatismos religiosos y políticos de la época, contra el
odio a la inteligencia sin más. Pero tiempos después, aquélla —la ra-
zón en reconstrucción— se articulará también de manera ya más
compleja, como crítica a las “ racionalizaciones” tecnocráticas, pre-
tendidamente desideologizadas de los años sesenta, cuya influencia
5 Reenvío para ello a mi trabajo “ Socialismo democrático: instituciones políticas y movi-

mientos sociales” Revista de Estudios Políticos, 62 (1988), que, revisado, ha sido también in-
corporado a mi obra de 1990 citada en la nota anterior.
llega prácticamente hasta nuestros días con el imperio universal, del

“ pensamiento único” , de una razón funcional y “ puramente” instru-
mental.6
Es una larga historia la de esa labor intelectual llevada a cabo por
minorías activas cada vez más mayoritarias, entre 1939 y 1975 como
cultura crítica, plural y de oposición frente a ese régimen dictatorial
totalitario-ideológico, en sus primeras fases, autoritario-tecnocrático,
en las finales, pero siempre y en todo momento profundamente an-
tiliberal y antidemocrático. Cabría diferenciar en ella las siguientes
etapas, en relación de antagonismo con dicha cultura oficial: una pri-
mera, de 1939 a 1945, que va del fin de la guerra civil al fin de la
Guerra Mundial, desde la ruptura violenta de la vida intelectual es-
pañola hasta el inicio del declive de la “ cultura” imperial totalitaria.
Una segunda fase (1945-1951), de aislamiento internacional del ré-
gimen franquista pero enseguida, antes incluso de la “ guerra fría”
con interesado reconocimiento de él, tiene lugar un débil comienzo
de “ recuperación” por un lado y de intento parcial de “ integración”
por otro, de algunas tendencias y figuras intelectuales liberales de la
España anterior a la guerra.
Esa mínima, sucinta, apertura cultural cobra mucha mayor fuerza
y extensión en los años (tercera etapa) que van desde 1951 hasta,
aquí ya mencionado, 1956 con la política impulsada desde el minis-
terio Ruiz Giménez. Tras la reacción y el drástico frenazo por el dic-
tador de esta tímida liberalización, se hará más fuerte y más cohe-
rente esa cultura de la oposición frente a las miserias de un régimen
que, por su parte —en el nuevo contexto internacional—, intentaba
ahora disfrazarse de democracia “ orgánica” y, en seguida, de auto-
ritarismo (que no totalitarismo) para el desarrollo. Este enfrentamien-
to va a ser central en una cuarta etapa del pensamiento español que
cabe acotar entre 1956 y 1962 en la que —como se encargó de sub-
rayar Tierno Galván— conservan siempre todo el poder político los
representantes de esa extraña amalgama de integrismo tradicional con
tecnocratismo desarrollista opusdeísta que habían venido a sustituir
6 A ese contexto es al que aludo en mi último libro titulado precisamente Los viejos maes-
tros. La reconstrucción de la razón, Madrid, Alianza Editorial, 1994.
242 ELÍAS DÍAZ
como fuerza hegemónica dentro del régimen franquista a las huestes

falangistas más proclives a la intoxicación ideológica absolutista. 7
Sobre la base del crecimiento económico —no hay que negarlo, pero
tampoco el muy alto y desigual coste social, su debilidad estructural,
así como la intolerable falta de libertad (exceso para el capital)—,
entre 1962 y 1969, quinta etapa a diferenciar aquí, el régimen va a
intentar una más firme y segura institucionalización político-jurídica
pretendiendo enmascararse y legitimarse ahora ya sin pudor como un
Estado de derecho.8
Pero el franquismo terminó mal, como había empezado: y ésa es
su sexta etapa, 1969-1975, los años de la crisis final. Tras aquella
década de los sesenta, de desarrollo económico y alguna relativa
apertura o permisibilidad de orden político y cultural, lo que desde
1968-1969, no sin contradicciones y ambigüedades, se va a producir
en el país —con influencia también de la crisis económica transna-
cional— es un claro estancamiento e, incluso, enseguida, una invo-
lución general, con endurecimiento continuo de la situación. Y ése va
a ser —puede decirse— hasta 1975 el clima predominante: leves in-
tentos de avance y apertura, inevitablemente frustrados, con decisivos
retrocesos y gran aumento de la represión en los momentos finales,
con ejecuciones en grupo y justa indignación en la común protesta
internacional. Pero al margen de lo oficial, y frente a ello, la sociedad
civil se hace más fuerte en esos años, y más conscientes e imparables
sus constantes demandas y exigencias democráticas en favor de la li-
bertad política y sindical, por la autonomía de regiones y naciona-
lidades por la recuperación de la pluralidad lingüística y cultural.
En este largo proceso de reconstrucción de la razón que asumiría,
desde mi perspectiva, todo lo anterior, habría que seguir tomando en
cuenta hoy el viejo y, a pesar de todo, fructífero debate y diálogo
de aquellos años entre razón ilustrada y finalista, por un lado, supe-
rando ésta críticamente sus propias “ patologías” , y los nuevos irra-
cionalismos, más o menos nihilistas, neonietzscheanos o posmodernos
7 Sobre Enrique Tierno Galván, junto con Arangueren, quizás los intelectuales españoles
más influyentes en las generaciones universitarias de esos años, véase el libro Morodo, R., Tier-
no Galván y otros precursores políticos, Madrid, 1987.
8 La crítica a ese ilegítimo y oportunista intento está implícita en mi libro. Estado de de-
recho y sociedad democrática, Madrid, Cuadernos para el Diálogo, 1966 (última edición, Ma-
drid, Taurus, 1991).
surgidos o retornados con fuerza en esos últimos tiempos, por otro.

Se trataría, pienso, de la superación de ambas reducciones cientifi-
cista y voluntarista por las vías siempre abiertas de la razón crítica.
3. En estos años del cambio hacia la democracia se va soldando
asimismo de manera definitiva la fractura y la distorsión que con el
pasado cultural y político español, especialmente con el de carácter
más crítico y heterodoxo, había producido la guerra civil y el régi-
men franquista. La recuperación de la vieja cultura liberal y progre-
sista anterior a 1936, y dentro de ella, también la cultura de orien-
tación democrática y socialista, la recuperación en definitiva de la
“ memoria histórica” , es algo que en sus presupuestos básicos puede
darse ya por plenamente lograda sólo en estos últimos tiempos. Pero,
fue una vez más, desde los mismos años cuarenta, donde esa “ me-
moria” había quedado oculta, perseguida y soterrada, cuando se inicia
de manera escalonada y gradual dicha recuperación en razón inversa
según la represión y “ peligrosidad” de sus doctrinas y en proporción
directa según las posibilidades que el régimen veía para la utilización
de ellas en provecho de su propia legitimación.
Así, el orden de esa a veces dual recuperación habría sido, puede
decirse, el siguiente: primero Costa y los costistas, fácilmente imple-
mentados por el sistema desde el principio; después, la generación
del 98, reclamada por el pensamiento discrepante como totalidad, es
decir, en todas sus manifestaciones, obras y autores, y no sólo en las
últimas unilateralmente integrables e integradas sino, sobre todo, en
las de carácter más crítico y heterodoxo; después, Ortega y los or-
teguianos, que tuvieron asimismo que esperar su tiempo para ser ad-
mitidos; mayores fueron las dificultades para los intelectuales, escri-
tores y artistas, de las denominadas generaciones de 1914 y 1927, y
más en general para todo el pensamiento conectado, de un modo u
otro, con la “ Institución Libre de Enseñanza” , tan duramente atacada
en la posguerra civil (incivil) y cuya recuperación (no por el régimen
sino por la cultura española) sólo se inicia bien entrados los años se-
senta. Por su parte, el debate libre y a fondo sobre los idearios po-
líticos y los hechos determinantes de la segunda República y la gue-
rra civil (1931-1936/39), aunque había empezado antes, sólo pudo
hacerse aquí con plena publicidad tras la muerte de Franco, con la
transición y el paso a la democracia: tal ocurrió, en no pocas cues-
244 ELÍAS DÍAZ
tiones, con los exponentes del mejor liberalismo como el de Azaña,

con católicos progresistas como Bergamín y, sobre todo, con los so-
cialistas desde Besteiro o De los Ríos a Prieto, Araquistain, Negrín
o Largo Caballero, junto con los de otras tendencias de izquierda, li-
bertarios, comunistas ortodoxos o heterodoxos, como Andreu Nin,
por ejemplo.
Todo ello, que se había cortado drásticamente con la derrota de
1939 y que con gran esfuerzo ha podido ser recuperado y reelabo-
rado por la cultura española (a la búsqueda de las famosas “ señas
de identidad” ) a lo largo de todos estos años, no parece sin embargo
que esté encontrando ni en algunas de las instancias oficiales del país
ni en las jóvenes promociones de universitarios e intelectuales un su-
ficiente estímulo de interés, continuidad y estudio para una todavía
necesaria y más detenida reflexión y profundización acerca de lo
ocurrido en el orden fáctico y del pensamiento en estos tan decisivos
tiempos de nuestra historia contemporánea. Puede haber, es verdad,
algunos motivos de cansancio, por la sobreacumulación anterior, ra-
zones también de oportunidad política, supuestamente derivadas del
consenso básico de la transición, para no volver (ni siquiera con el pen-
samiento) al bélico pasado; pero desde luego que nada justifica, ni
a nada bueno conduce, aunque a alguien pueda beneficiar, el olvido
de la historia, el desconocimiento de lo que pasó y de lo que hubo
que hacer, no digamos su falseamiento o distorsión, con riesgos de
recaída a través de todo ello en la gran ignorancia y en la gran con-
fusión que también lo sería —¿ya lo es?— de esos mismos muy ne-
gativos afectos para el presente y para el futuro. De todos modos, hay
asimismo que constatar que no faltan fuertes e importantes resisten-
cias entre nosotros a ese ahistórico y acientífico olvido, o distorsión, del
pasado.
4. La recuperación de todo ese valioso pasado exigía, coherente-
mente, recomponer también la comunicación con sus legítimos con-
tinuadores fuera de España, es decir, exigía la reconstrucción de una
verdadera comunidad intelectual con el exilio, superando la escisión
producida por el dogmatismo, la sinrazón y las persecuciones de la
contienda civil. Al puente en el tiempo sucedía, o más bien acom-
pañaba, el puente en el espacio. Tal objetivo implicaba conocer y dar
a conocer todo lo que en esos difíciles años venían produciendo lejos
de la para ellos añorada, casi mitificada, patria los trasterrados espa-

ñoles —filosofía, ciencias sociales (y naturales), literatura y tal vez
poesía muy principalmente—, y México precisamente sabe más que
nadie de esos trabajos y esfuerzos de relación: acabar entre unos y
otros con el muro de silencio o del insulto, destruir de una vez por
todas el sectario y empobrecedor mito reaccionario de la anti España,
mito y dogma maniqueo en el que inútilmente se intentó “ educar”
a los jóvenes españoles de aquellos primeros tiempos triunfales e im-
periales del franquismo.
Desde los años cincuenta —y esto, claro que contó después para
la transición—, aun en medio de grandes dificultades e incompresio-
nes por ambas partes, comienza a manifestarse un nuevo ánimo, un
nuevo espíritu de diálogo y de polémica. Ese “ pensamiento perdido”
del exilio —como lo denominó Max Aub— va poco a poco reinte-
grándose e influyendo entre los intelectuales del interior a lo largo
de todo ese tiempo. Pero será sólo, desde luego, mucho después en
la España democrática, cuando se logró la plena recuperación de esa
cultura y fue, por lo demás, posible el retorno físico de todos los exi-
liados que, los más significados política o intelectualmente, aún que-
daban por volver. No se ha perdido, pues, ese pensamiento del exilio;
pero sí se ha perdido mucho tiempo, produciéndose males y retrasos
en amplia medida ya irreparables. De todos modos, el exilio aportaba
también aires nuevos procedentes de otras culturas, latinoamericanas
y europeas preferentemente, con importantes efectos positivos sobre
el interior.9
5. Precisamente esa superación del aislamiento intelectual, y no
sólo intelectual —tan característico ese aislamiento, tan negativamen-
te definitorio de la España de Franco (mucho más, claro está, en los
primeros tiempos)— fue siempre aspiración central, necesidad normal
de comunicación, presente en todas las corrientes del pensamiento
crítico, pluralista, liberal y democrático. Cambió no poco la situación
en ese aislamiento internacional con el desarrollo económico de los
años sesenta (turismo extranjero en España, emigración obrera a
Francia, Suiza o Alemania, incremento de los viajes de estudio y es-
tancias en universidades europeas y americanas), pero de uno u otro
9 Amplíese todo ello con los seis volúmenes de Abellán, J. L. (coord.), El exilio español
de 1939, Madrid, Taurus, 1976-1978.
246 ELÍAS DÍAZ
modo, hasta el final subsistió la consulta y la absoluta prohibición

para ciertos temas autores o libros (también cine o prensa) prove-
nientes de otros países con culturas y filosofías peligrosas y nefan-
das, extrañas a nuestras más puras esencias; aunque —seamos jus-
tos— tampoco en esto los discrepantes y heterodoxos del interior
disfrutaron de un mucho mejor trato para sus creaciones y publica-
ciones que respecto de aquéllas que provenían del exterior.
Hoy, con la democracia, quizá el riesgo sea más bien el inverso: no
el aislamiento, sino la pacífica y acrítica invasión; con la fácil co-
municación, en modo alguno desinteresada o neutral, la excesiva de-
pendencia cultural, el relativo cansancio de lo propio, como ya se-
ñalé, el resultado podría llegar a ser el abuso de la exégesis, de la
glosa repetida y mimética respecto de cualquier cosa que venga del
exterior y especialmente de las “ modas” impuestas por Norteamérica
o por las grandes transnacionales productoras y difusoras de unas for-
mas de la “ cultura dominante” u otras . De todos modos, más vale
controlar eso, con los consiguientes problemas e inconvenientes que
superar, que caer —desde luego— en cualquier tipo de engreimiento
localista o de casticismo nacionalista, que de todo hay o puede vol-
ver a haber.
6. Esto último se relaciona directamente, aunque no de manera
simplista ni unilateral, con uno de los hechos sin duda más relevantes
y decisivos en la cultura y en la política de la oposición al régimen
dictatorial, después en la transición y en la España democrática ac-
tual, aunque también en las de otras épocas anteriores: me refiero al
hecho histórico —después de mil desencuentros e incomprensiones
del pasado y de un número no menor de encuentros forzados y uni-
ficaciones mal asimiladas— relativo a la afirmación y reconocimiento
de la pluralidad lingüística, cultural y política de las regiones y na-
cionalidades hispánicas. Es decir, el paso progresivo y siempre abier-
to a esta situación caracterizada por una más auténtica, realista y jus-
ta expresión cultural de sentido pluralista (con, entre otras cosas, una
flexible e inteligente normalización del catalán, vasco y gallego en
cuanto lenguas cooficiales) desde la anterior ficción uniformista y
empobrecedora de una sola cultura nacional (otrora pretendidamente
“ imperial” ) expresada exclusivamente en castellano e impuesta mu-
chas veces por quienes no lo eran (castellanos); y, a la vez, el paso
desde el correlativo Estado centralista, reafirmado dictatorialmente

por el franquismo, hacia el Estado de las autonomías, cuasi federal,
diseñado con cierta comprensible y mejorable complejidad en la
Constitución actual.
No obstante, como no podía menos de ser, junto a lo positivo de
todo ello, también en este nivel hay riesgos e indicios de localismos
acríticos y aislacionistas, de “ nuevas” entificaciones místicas de lo
colectivo regional-nacional, de idearios patrioteros y ultranacionalis-
tas, confundidos unas veces —por su culto a la violencia— con mo-
vimientos sociales de apariencia “ progresista radical” y que otras, a
lo que aspiran es, sin más, a una paradójica amalgama con los in-
tereses del capital transnacional. Quizá una España plural y una Eu-
ropa unida —una Europa de los pueblos y de los Estados ya entre-
mezclados entre sí— puedan ser para el ya previsible cercano futuro
la flexible salida y la solución de estos y otros fraccionamientos in-
solidarios, de estos falsos refugios evasivos —la glorificación de la
tribu y hasta de la raza— ante la pérdida, también en nuestros días,
de la individualidad personal, de la solidaridad colectiva y hasta de
la misma perspectiva de la común humanidad.10
7. Íntimamente vinculado a todo lo anterior, en este breve esquema
sobre algunas de las tareas asumidas por los intelectuales en estos
tiempos, es decir, sobre cultura y política desde la oposición a la
transición, y en la situación democrática actual, habría por último
que destacar —ya casi como un ejercicio de interna autorreflexión,
como filosofía de la metatransición— los trabajos y las aportaciones
surgidas y llevadas a cabo al hilo precisamente de la construcción es-
pecífica de la democracia en nuestro país. Ya durante, bajo, contra
el franquismo se habían planteado y debatido muchos de los carac-
teres y problemas generales ideológicos e institucionales de los re-
gímenes democráticos, sus requisitos y exigencias, sus diferencias y
sustanciales divergencias con, por ejemplo, la espuria “ democracia
orgánica” o los paralelos intentos de falsificación del Estado de de-
recho, o incuso del mismo Estado social (que, advirtamos, para serlo
10 Para un acertado planteamiento de estas tan delicadas y debatidas cuestiones, reenvío a,

entre otros, los libros de Blas, Andrés de, Nacionalismo y naciones en Europa, Madrid, Alianza
Editorial, 1994, y Sobre el nacionalismo español (Madrid, 1989) o de Solé Tura, J., Naciona-
lidades y nacionalismo en España. Autonomías, federalismo autodeterminación, Madrid, 1985.
248 ELÍAS DÍAZ
de verdad exige un suficiente respeto a la libertad). Pero es sobre

todo con la transición y en la democracia actual cuando se pasa ya
plenamente de esa imprescindible teoría general unificadora de todos
los antifranquistas, a una más amplia elaboración y difusión de es-
tudios específicos, más fraccionados y concretos, sobre cada uno de
los nuevos y viejos partidos políticos, de sus plurales tendencias,
ideologías y programas de acción que pronto entrarían en liza elec-
toral, así como de los diferentes líderes de unos y otros, con histo-
rias, biografías, comparación y debate de perspectivas, etcétera. Todo
ello contribuyó, sin duda, a que fuera alcanzándose por entonces una
mayor (nunca del todo satisfactoria) madurez política y social.
Hubo, en efecto —recordemos—, en esos primeros años de la
transición un muy importante incremento de una cultura y de una
educación política popular, el acceso de las masas a discusiones antes
limitadas y restringidas a vanguardias y minorías, una voluntad y ne-
cesidad de mayor información política de la gente (y también de los
“ cuadros” y hasta de los dirigentes) sobre los anteriores temas o so-
bre “ nuevas” cuestiones, antes descuidadas, como los pros y contras
de unos y otros sistemas electorales, de las diferencias entre religio-
nalismos y federalismos, de problemas constitucionales o parlamen-
tarios, etcétera. Con el tiempo, es verdad, aquel primer entusiasmo
(práctico y teórico) fue lógicamente disminuyendo y decayendo, in-
cluso en exceso con el famoso “ desencanto” ; así, muchos de esos
importantes temas políticos pasaron a ser zona más bien de especia-
lización, a veces sólo erudita y técnica, para el estudio y el debate,
salvo —y no es bueno que así exclusivamente ocurra— en los mo-
mentos excepcionales: así, en el intento de golpe de Estado del 23
de febrero de 1981, el referéndum para la OTAN del 12 de marzo
de 1986, o con la huelga general pacífica del 14 de diciembre de
1988, acontecimientos en los cuales la alta discusión crítica y la par-
ticipación activa —también en los normales procesos electorales, des-
de 1977 y 1979 o en los de 1982, 1986, 1989 y 1993— volvió a sin-
tonizar y a recuperar la vieja preocupación de fondo hacia esos, y
otros, grandes temas y problemas de la mejor cultura política demo-
crática. Hoy —ante las elecciones de marzo de 1996—, surgidos gra-
ves problemas de corrupción y de violación del Estado de derecho,
se constata también esa sensibilidad política y ética de la sociedad
civil, más allá desde luego de sectoriales intereses partidistas o de

unos medios de comunicación u otros.
En relación con todo lo que ha venido resumiéndose en estas pá-
ginas, puede decirse que algunos de los problemas que han estado y
que están cada vez más presentes en el análisis y la valoración crítica
de los planteamientos intelectuales en general, de las ciencias polí-
ticas y jurídicas, de la economía, la sociología, la ética o la misma
filosofía en el inestable contexto cultural de la España actual serían
—sin afanes para nada exhaustivos— los siguientes problemas, con
muy variadas repercusiones, derivados de la suprema prevalencia de
la Constitución y de su abierta interpretación, desarrollo y aplicación;
nacionalismos y funcionamiento real del Estado de las autonomías,
desgraciadamente con el transfondo de la violencia y el terrorismo de-
trás; insistencia en la necesidad de una definitiva subordinación de las
fuerzas armadas y los aparatos policiales a la autoridad del poder ci-
vil en el marco del Estado de derecho y constitucional; justificación
de la democracia, derechos de los ciudadanos y de las minorías y
funciones legítimas del Estado; responsabilidades políticas y cuestio-
nes derivadas de la excesiva judicialización de la política y de la pa-
ralela politización de la justicia; problemas económicos, desempleo,
marginación, desigualdad y concentración social; efectos “ no queri-
dos” del capital transnacional; globalización de la economía y subor-
dinación —¿a quién?— de las soberanías nacionales; ideologías indi-
vidualistas y competitivistas obsesivamente impuestas por la “ nueva”
derecha; dualización y corporativización de la sociedad; incidencia de
las nuevas tecnologías; abandono del viejo “ tercer mundo” , hoy con-
flicto Norte-Sur; y conflicto Este-Oeste, fin de la política de bloques
a nivel internacional; incremento de los nacionalismos agresivos y de
terribles y peligrosas guerras “ locales” ante la impotencia de la opi-
nión pública mundial; consecuencias del hundimiento de los regíme-
nes comunistas, revisión en la izquierda y debates sobre el futuro del
socialismo; Europa como espacio político, social y cultural; especiales
relaciones con Latinoamérica; presencia activa en la sociedad civil de
los objetivos y valores de los nuevos movimientos sociales (ecologis-
mo, pacifismo, feminismo, etcétera) y su articulación eficaz con las
instituciones de la democracia representativa y participativa, acción
decidida contra la corrupción, contra las violaciones del Estado de
250 ELÍAS DÍAZ
derecho, contra la degradación de la democracia; y a escala mundial,

lucha contra el racismo que desde el Norte potencia el fundamenta-
lismo en el Sur...
Algo de todo esto, como preocupaciones de fondo, me parece que
define e identifica, con sus logros innegables y sus graves insuficien-
cias, a la cultura y a la política de la España de los últimos tiempos,
desde la lucha contra la dictadura hasta las condiciones de la tran-
sición que ha conducido a la actual consolidación de la democracia.
Y buena parte de ello han sido también aportaciones de los sectores
intelectuales en el sentido amplio de la expresión, nunca separados
de su contexto social. Quería resaltarlo aquí para ayudar a recuperar,
y a no olvidar, esa “ memoria histórica” y también como base para
una reflexión crítica sobre lo conseguido y sobre lo mucho que —para
el futuro— queda aún por corregir y conseguir.
LAS IDEOLOGÍAS DE (SOBRE) LA TRANSICIÓN
Elías DÍAZ
En otros trabajos míos me he referido ya a los rasgos y caracteres

que definen e identifican, con sus logros y sus insuficiencias, a la
cultura y a la política de la España de los últimos decenios, desde
la lucha contra la dictadura (1939-1975) hasta la transición que ha
conducido a la actual consolidación de la democracia.1 Lo tomaré,
pues, como transfondo y fundamento para estas páginas que preten-
den ser ya más estrictamente una sucinta reflexión crítica sobre al-
gunas de las que peyorativamente (incluso marxianamente, si se me
permite) estoy aquí calificando —por su sentido deformado y defor-
mante— como las ideologías de (sobre) la transición, explicaciones
de ella que en todo caso, y sin perjuicio de sus aspectos positivos,
son —creo— susceptibles de esa necesaria valoración y considera-
ción crítica.2
1 La cultura en la oposición, la cultura en la transición: una primera versión de estas pá-
ginas apareció en la obra colectiva Ética tras día. Homenaje al prof. Aranguren en su ochenta
cumpleaños (Ed. J. Muguenza, F. Quesada y R. R. Aramayo), Madrid, Editorial Trota, 1991.
2 No poco de lo que aquí, bajo este epígrafe, va a resumirse procede de una conceptuación
y sistematización a posteriori, es decir, inductiva y empírica, de observaciones fácticas y juicios
de valor que fueron surgiendo al hilo de los acontecimientos de estos años en nuestro país y
que están contenidos en la selección de casi treinta breves artículos que componen mi libro La
transición a la democracia (Claves ideológicas, 1976-1986), Madrid, Eudema, 1987; incluyó en
él, asimismo, una amplia bibliografía sobre, preferentemente, los aspectos políticos e ideológicos
de la transición: a ella reenvío y, de manera muy principal, a las obras allí citadas de, entre
otros, Raymond Carr y Juan Pablo Fusi, Jorge de Esteban y Luis López Guerra, Luis García
San Miguel, Antonio Hernández Gil, Juan Linz, José María Maravall, Raúl Morodo, Paul Pres-
ton, Julián Santamaría y Sergio Villar; para evitar repeticiones, también aquí me referiré casi
con exclusividad a escritos posteriores a la fecha de edición del mencionado libro base, en este
caso 1987; tengo finalmente que advertir que una primera versión, más breve y sin notas, de
este trabajo ha aparecido anteriormente en la obra colectiva La transición democrática española
251
252 ELÍAS DÍAZ
No me propongo reescribir aquí, claro está, la historia —ni siquie-

ra en resumen— de la transición; no ya la historia objetiva, de he-
chos y acontecimientos, pero tampoco la historia interna o personal
de ella vista o vivida desde nuestra generación (de gentes preferen-
temente universitarias pero con extensiones a otros sectores) que es
—hablando desde la oposición— la que se situaría “ a caballo” (en
Seat 600, más bien) como anticipo de síntesis entre la generación del
56, más política e institucional, democrática y socialista, y la del 68,
más libertaria y de acción preferente en la sociedad civil. A lo largo
de estas páginas sólo se pretende volver a recordar algunas cosas de
ese pasado, de carácter cultural casi exclusivamente, válidas —espe-
ro— para entender(nos) mejor hoy. Tal como éramos: en 1956, jó-
venes estudiantes; en 1968, jóvenes profesores. De ahí, sumándose a
otras muchas y más importantes aportaciones, anteriores y posterio-
res, saldría después de 1975, después de aquel inolvidable amanecer
del 20 de noviembre, lo que —a través de un tiempo difuso que fui-
mos llamando de transición— condujo sin día fijo (tal vez 1978, tal
vez 1982) a lo que es la actual democracia. Pero, mientras tanto —an-
tiguos estudiantes o profesores— ya habíamos dejado de ser jóvenes...3
(con J. F. Tezanos, R. Cotarelo y A. de Blas como editores o coordinadores), Madrid, Sistema,

1989: en dicha obra podrá encontrarse, junto a otros interesantes trabajos sobre el tema, una
muy amplia y actualizada bibliografía sobre prácticamente todos los aspectos relevantes de la
transición y la España actual. Como complemento a esos análisis de política interior, léase el
libro de Meza, Roberto, Democracia y política exterior en España, Madrid, Eudema, 1988.
3 A propósito de todos estos tiempos, reenviaría a la obra de Marías, Julián, Una vida pre-
sente, Memorias, Madrid, Alianza Editorial, 1988-1989, t. II. Como ya señalé en otros comen-
tarios míos sobre ella, no me parecen ni fácticamente verdaderos ni moralmente justos algunos
de los juicios de hecho y de valor que, con carácter fundamental, hace aquél sobre —indife-
renciadamente— toda la oposición política (también la hecha por intelectuales) frente al régimen
franquista. El debate exigiría (exigirá) mucho más espacio, desde luego, de que en esta simple nota
se puede abarcar; a la espera de esa más detenida ocasión, que incluya también otros aspectos
más concordantes, sólo quería remarcar aquí algunas discrepancias que me parecen de interés
(empezando de menor a mayor): así, estando de acuerdo con él en la importancia por entonces
de la labor prepolítica (extraño, sin embargo que, dentro también de ella, no aluda para nada
a Cuadernos para el Diálogo), disiento por completo de su repetida observación (p. 218, entre
otras) de que “ la política no era posible en aquellos años” : desde ahí (y con una pequeña ex-
cepción respecto a Dionisio Ridruejo), hace siempre aquél una muy negativa valoración de todos
los que (intelectuales o no) llevaron a cabo una estricta y efectiva labor política en la ilegalidad,
en la clandestinidad o incluso en la, más o menos tolerada o perseguida, oposición; otro punto
en el que discrepo se refiere a la, a mi juicio, excesiva escisión, total ruptura, más bien, que
establece siempre aquél (p. 260, junto a otras) entre pensamiento político, que considera legí-
timo, y la que denomina, peyorativamente y con alguna obsesión, como “ politización del pen-
samiento” (a mí me lo parece el suyo en más de una ocasión, aunque eso no lo critico). Pero,
vinculado a lo anterior, lo que —como digo— me parece radicalmente inexacto e injusto es
LAS IDEOLOGÍAS DE (SOBRE) LA TRANSICIÓN 253
Pero —no tema el lector— no es de toda esta historia, de todas

estas memorias y recursos de lo que yo voy a volver a hablar aquí:
tras pergeñar unas iniciales precisiones metodológicas y de explica-
ción de los límites de estas mismas anotaciones, mi tema —como
digo— va a ser ahora exclusivamente el análisis crítico de algunas
de las denominadas ideología de (sobre) la transición.
En todos estos años desde finales de 1975, e incluso desde mucho
antes reenlazando con la ilegal oposición política y cultural al fran-
quismo, la línea general teórica y práctica que produce la transición
viene orientada, por supuesto, desde diversas, plurales, concepciones
de común carácter democrático: de ella salen y con ella se contras-
tran, en definitiva, los diferentes proyectos de cambio político y so-
cial que en estos tiempos se diseñan. Por tanto, una historia de la
transición tendría que ser también, en alguna buena medida, una his-
toria de esas diferentes concepciones y posiciones políticas (ideolo-
gías, en sentido descriptivo) que conforman la teoría y la praxis de
dicha democracia: así, ideologías conservadoras, liberales, demócra-
ta-cristianas, nacionalistas, socialdemócrata, libertarias, socialistas,
comunistas, etcétera. Como ya he señalado, no es de esto, de esta
historia, de la que yo voy a ocuparme aquí: al menos no lo es de
manera directa y específica, aunque sí como permanente punto cola-
teral de referencia. Hay ya, por lo demás, muy numerosas publica-
ciones en torno a esas diferentes ideologías, movimientos y partidos
(cfr., por ejemplo, p. 318) su total descalificación política e intelectual de “ ciertos grupos” , dice
sin especificar más, y sin que se haga para nada la menor mención (en cerca de mil quinientas
páginas, ni una sola vez aparece, por ejemplo, el nombre de Enrique Tierno Galván) de profe-
sores o estudiantes que de hecho hacían —sin más alharacas y con algunos riesgos— una buena
labor de concienciación, de conocimiento, de crítica y de oposición, que Marías nunca tiene la
generosidad ni el acierto de mencionar y de recordar; también me parece sectaria y falaz su
acusación sin más (p. 392) de que “ la libertad no era lo que interesaba a los que profesaban,
al menos verbalmente, oponerse al régimen dominante” ; y algo finalmente (por terminar aquí,
pues habría más) que no me parece tenga la menor coherencia ni rigor dentro de la propia fi-
losofía de Marías, siempre más preocupado, y hace bien, por la calidad que por la cantidad,
por la valía interna que por la eficacia exterior, y ello tanto en la consideración de la vida per-
sonal como en la de la historia social; me refiero a cuando luego, en contradicción con sus
continuas aseveraciones en esa dirección, cree poder descartar (p. 218) todas esas acciones de
la oposición “ sobre todo —dice aquél— desde 1956, sin advertir —añade— que no tuvieron
ninguna eficacia, que no conmovieron el régimen dominante ni poco ni mucho, que no adelan-
taron su final ni en una sola hora” ; floja, “ positivista” , argumentación: Franco murió en la cama
pero el país —España— no era, no hubiera sido el mismo con esa oposición o sin ella (y tam-
bién —no hay por qué no reconocerlo— sin otras actitudes críticas que tal vez no quieran o
no deban entrar en esa estricta denominación).
254 ELÍAS DÍAZ
políticos que componen el arco democrático y constitucional. Y

tampoco voy a tratar frontalmente en estas páginas de las ideologías
anticonstitucionales, antidemocráticas, que han incordiado lo suyo en
la España de la transición (más en los primeros momentos) y que
han hecho, desde luego, todo lo que estaba en sus manos (armadas)
para destruir la democracia: éstas también serán, no obstante, inevi-
tables puntos, contrapuntos, de negativa referencia.
Cuando hablo, pues, aquí, de las “ ideologías de (o sobre) la tran-
sición” , mi propósito, más modesto, ha sido el de pasar breve y crí-
ticamente revista a algunas formas de pensamiento, mentalidades, ac-
titudes (no sé bien cómo denominarlas) que —por lo general dentro
de las comunes coordenadas democráticas, algunas más conservado-
ras, otras con propensiones más cercanas a un cierto radicalismo iz-
quierdista— fueron manifestándose, con mayor o menor difusa pre-
sencia y vigencia, a lo largo de estos años en nuestro país, como
ideologías contemporáneas sobre la transición misma. Con también
diferente grado de difusión y permanencia, entrecruzadas con las
“ grandes ideologías” ya mencionadas, me parece que estas “ microi-
deologías” han tenido (y algunas tienen todavía) una cierta, relativa,
influencia sobre los usos, las construcciones teóricas y culturales, al
menos semánticas, y las pautas de comportamiento político y so-
cial de la España actual: todo ello “ mediado” de manera frecuente
y preferente, aunque no siempre coherente, por la reproducción efec-
tuada desde los grandes medios públicos y privados de información
y comunicación.4
Son actitudes y mentalidades formuladas como interpretaciones del
franquismo y de la misma transición, surgidas casi siempre al hilo
de los acontecimientos, formando parte de los propios procesos de
cambio, condicionándolos hasta un cierto punto. Un desarrollo com-
pleto de todo ello exigiría aducir expresamente una mucho más abun-
dante documentación respecto de hechos y de autores y títulos que
existen, así como su consecuente discusión, con el resultado de una
investigación bastante más amplia e importante de las que estas bre-
ves páginas pretenden. Son casi todas ellas ideologías con implica-
4 Cfr., en relación con todo ello, el libro de Águila, Rafael del, y Montoro, Ricardo, El
discurso político de la transición española, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas,
1994.
ciones críticas (lo cual es positivo) pero que quizá merezcan ser, a
su vez, en alguna medida criticadas; aunque la hay también de ca-
rácter claramente conservador, se trata por lo general de ideologías
de izquierdas pero desenfocadas y desajustadas en mayor o menor
medida —creo— por un cierto radicalismo extremoso, un tanto vacuo
e ineficaz en no pocas ocasiones. Yo resaltaré aquí estos aspectos,
como “ crítica de la crítica” sin olvidar, aunque no siempre lo haga
explícito —fundamentalmente para evitar excesivas reiteraciones—
sus lados válidos y útiles hasta para algún avance y fortalecimiento
concreto de la democracia: el marco es, pues, el más habitual para
mí —lo reconozco— de la crítica y el debate, también diálogo, den-
tro de las comunes posiciones de la izquierda. Pero si las denomino
como “ ideologías” es, asimismo, para mostrar sus deformaciones y
las distorsiones que puedan haber implicado, produciendo incluso
confusiones, obstáculos e insuficiencias para la misma democracia.5
Aunque claro está que no siempre se suceden lineal y ordenada-
mente en el tiempo —enseguida me referiré a cada una de ellas—
sino que con frecuencia se superponen entre sí de manera irregular,
dichas ideologías según van aquí expuestas (sólo en muy apretado re-
sumen) desde luego que guardan también una concreta y compleja
correspondencia con la cronología de la transición desde 1975-1976
y hasta la actualidad. Terminada —puede decirse— aquélla en 1978,
¿en 1982?, ¿en 1986?, tales conformaciones, en la medida —varia-
ble— en que permanezcan todavía hoy, se mostrarían más bien, con-
servando siempre sus caracteres duales, como ideologías actuantes
sobre siempre inacabado y abierto proceso de extensión y profundi-
zación en los valores y en las vías representativa y participativa en
que consiste fundamentalmente la democracia.6
5 Una buena ampliación y confrontación de todo ello puede obtenerse con la lectura de
la obra colectiva, O’Donnell, Guillermo, Schmitter Philippec C., y Whitehead, Laurence,
(coords.), Transiciones desde un gobierno autoritario, 1996, 4 vols., existe una versión caste-
llana, Buenos Aires, Barcelona, México, Paidós, 1989: en su volumen primero, referido a la Eu-
ropa meridional, figuran los trabajos de Salvador Giner sobre “ La economía política, la legiti-
mación y el Estado en la Europa meridional” y el de José María Maravall y Julián Santamaría
sobre “ El cambio político en España y las perspectivas de la democracia” .
6 En su indagación sociológica sobre “ La eventual persistencia de residuos autoritarios en
la cultura cívica española y su repercusión sobre el naciente sistema político parlamentario” ,
contrapunto a tener también en cuenta aquí, José Enrique Rodríguez Ibáñez tras recalcar que,
a su juicio, “ la transición acabó con el referéndum de la OTAN” (12 de marzo de 1986), pro-
pone la siguiente periodificación de dicha época, señalando las características principales de cada
256 ELÍAS DÍAZ
a) En ese contexto histórico general, pero referido a esas mencio-

nadas ideologías, tal vez las primeras en esa cronología (1976, 1977),
según mi particular indagación y clasificación, hayan sido las deri-
vadas de un perfeccionismo que se puede muy bien denominar como
de carácter esencialista. Y precisamente, como siempre suele ocurrir,
ante la imperfección, insuficiencia y resistencia de los hechos, aqué-
llas vinieron enseguida a adquirir connotaciones radicalmente escép-
ticas y hasta de explícita y reiterativa negación acerca de las posi-
bilidades de un cambio político como el que en esos años se estaba
preparando e intentado en nuestro país. En su día hablé críticamente
etapa con rasgos que convendrá cotejar con los de mi propia exposición (echo, no obstante,
de menos una referencia mayor a la profunda crisis económica que hubo que afrontar a partir de
1982): (Después de una dictadura: cultura autoritaria y transición política en España, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1987), “ En resumen —escribe Rodríguez Ibáñez (pp. 47-
48)— mi propuesta de esquema sobre la periodificación de la transición democrática española
es la siguiente: 1. Primera etapa: noviembre, 1975-junio, 1977. Características: dialéctica pos-
franquismo-predemocracia, movilización popular, protagonismo de los actores colectivos socio-
políticos más que estrictamente políticos. 2 Segunda etapa: junio, 1977-enero-febrero, 1981. Ca-
racterísticas: percepción superficial de las reglas del juego democrático, apatía, protagonismo de
los actores parlamentarios (punteada por la presencia violenta de los extremismos de derecha e
izquierda). e. Tercera etapa: febrero, 1981 octubre 1982. Características: reconcienciación po-
lítica, movilización (evidenciada sobre todo en las grandes manifestaciones subsiguientes al 23
de febrero), voluntad de profundizar en la democracia, sintonía (marcada por la coyuntura his-
tórica) entre los actores sociales y la fuerza de la izquierda con mayoría parlamentaria. 4. Cuarta
etapa: octubre, 1982 marzo, 1986. Características: vuelta a la rutinización del juego político y
repliegue del electorado hacia sus intereses privados, con el colofón de un referéndum que re-
cupera la posición participativa y dirime (personalmente pienso que por última vez) el dilema
de la estabilidad de la democracia” . Aún con discrepancias concretas y de detalle, me parece
que se van consolidando ya algunos principales hitos en la historia de la transición. Atendiendo
quizás más al aspecto jurídico-institucional, por su parte Rafael Arias Salgado diferencia en
aquélla tres fases principales: una primera, “ fase de reforma legal” , del 4 de julio de 1976,
Gobierno Suárez, al 15 de junio de 1977, primeras elecciones democráticas; una segunda, “ fase
constituyente” , desde esa fecha hasta el 29 de diciembre de 1978, promulgación de la Consti-
tución y disolución de las Cortes con convocatoria de elecciones generales para el 1o. de marzo
de 1979; y una tercera, “ fase de desarrollo constitucional” desde entonces y que “ continúa hasta
el momento presente” , señalaba Rafael Arias-Salgado a finales de 1988 extendiendo en exceso
dicho periodo y con él toda la transición. “ Una perspectiva de la transición española a la de-
mocracia” , Cuenta y Razón, núm. 41, diciembre 1988, pp. 77-90). Estoy de acuerdo con Ramón
Cotarelo cuando escribe siguiendo en parte a Mario Caciagli en su diferenciación entre transición
institucional (hasta 1978) y transición política (hasta 1982): “ En verdad, a nuestro parecer hay
que buscar una fórmula que permita conjugar las dos formas de transición, la institucional y la
política, pues, de otra forma, esta última puede no conocer fin” . Y añade a continuación fijando
ya su criterio personal: “ De este modo nos inclinamos a pensar, junto con otros autores, que
la transición comienza el día en que muere Franco y acaba con la aprobación y promulgación
de la Constitución, dejando para un momento posterior, como también hace J. Santamaría, el
análisis de lo que otros autores consideran más apropiadamente consolidación” (“ La transición
política” , op. cit., supra, nota 2. p. 41.
de ellas calificándolas como “ residuos regresivos en la ideología de las

izquierdas” , es decir, ideología ahora en sentido descriptivo, obser-
vables en sus actitudes mentales y en sus posiciones tácticas y es-
tratégicas sobre todo el discurso esencialista del ser y del no-ser.
El mundo, la realidad —incluida la realidad social y política— tien-
de a concebirse desde este punto de vista no como proceso, no como
dialéctica concreta de cantidad y cualidad, sino, más bien, como una
entidad formada por bloques monolíticos de esencias puras y cerra-
das, absolutamente buenas o malas, perfecta y maniqueamente aisla-
das y separadas entre sí. Es posible, tratándose de un pensamiento
entonces aducido por algunos sectores burgueses (no obreros) de la
izquierda radical, que —junto a muy soterradas influencias escolares
y/o educacionales de carácter hasta teológico, escolástico y eclesial—
se haya llegado también a esa misma idea, o ideología, a través de
una posterior lectura algo simplista y mecanicista de las supuestas
posiciones de Marx en torno a la doctrina de la lucha de clases. Se
piensa, en consecuencia, desde esa concepción esencialista, por lo ge-
neral subconscientemente asumida, quizá nunca tan explícitamente
enunciada, que no cabe paso progresivo de una cualidad (esencia) a
otra diferente, sino sólo su sustitución radical y absoluta por la con-
traria: es decir, en última instancia, del no-ser, así entendido, no pue-
de nunca salir el ser.
En el campo de la política española de la época, que es donde se
contemplaba la formulación de tal discurso (pasemos de lo abstracto
a lo concreto), todo ello equivalía a la seguridad absoluta, y así se re-
pite con monotonía y dogmatismo, que de lo que no es (de lo que no
era democrático), o sea el régimen anterior, no podía nunca salir lo que
es (democrático) —que era lo que se pretendía entonces— salvo des-
truyendo del todo, revolucionariamente, se no-ser, la anterior esencia.
Además, se insistía (repásense las hemerotecas) en que de lo malo
—el franquismo— a lo bueno —la democracia— (coincido, por su-
puesto, en los calificativos) no se podía pasar en modo alguno a tra-
vés de pactos, consensos o reformas parciales y graduales, como las
que en esos años se estaban ya ensayando con aceptable éxito; más
o menos se insinuaba que sólo podría hacerse a través de una ver-
dadera transustancialización de esencias, una colectiva catarsis, algo
así como una conversión total, un levantamiento popular, un salto vo-
258 ELÍAS DÍAZ
luntarista revolucionario para el que, se carecía de todo tipo de pre-

paración, previsión y disponibilidades reales, tanto humanas como
materiales. El fundamentalismo esencialista, como todo perfeccionis-
mo, se debatía así entre un radicalismo verbal maximalista y una pra-
xis carente o muy escasa de iniciativas, casi inmovilista, desbordante
en todo caso de duras acusaciones hacia los demás y de “ malas con-
ciencias” propias en los casos de buena fe (que los hubo).
No sé si será necesario advertir que la crítica a esta ideología
esencialista no lleva, no debe llevar para nada, a una aceptación, ni
teórica ni práctica, de la mera evolución “ natural” , mecánica-orgá-
nica, interna, o como quiera llamársela, del sistema. Y ello tanto si
lo referimos, al régimen político franquista, como si, con un carácter
ya más amplio y general, se alude en su totalidad al sistema econó-
mico (capitalista) operante también en aquél. Al contrario, en dicha
crítica se ponía siempre en primer plano la necesidad del trabajo po-
lítico, cultural y social impulsado por la oposición democrática, in-
sistiéndose en todo caso en su potencial carácter transformador de la
realidad.
Por ello, esa crítica alcanzaba también entonces, y después, a la
versión determinista de tal ideología, negadora asimismo de la posi-
bilidad de transición a través de la reforma y el consenso, aduciendo
la determinación histórica según la cual “ el pasado enseña que nun-
ca, o casi nunca, se ha salido de una dictadura a través de esos mé-
todos de gradual evolución” . No estaba del todo claro lo que en
aquellos momentos se esperaba, o se exigía: en la mayor parte de los
casos, mucho más de lo que personalmente cada uno estaba dispuesto
a arriesgar o simplemente a hacer. Pero —eso sí— se insistía con
machacona obsesión en que en otros países había hecho falta una su-
blevación popular, una acción militar, una guerra mundial o algo si-
milar y que nosotros —¡precisamente nosotros!— no íbamos a ser la
excepción, al lograr pasar sin nada de ello, así por las buenas, desde
la dictadura a la democracia.
Además, se mezclaban allí en amalgama confusa los diferenciables
conceptos de democracia: la de esos otros países, democracia repre-
sentativa y pluralista a la que aspiraba España, y la democracia “ per-
fecta” y directa de sus pretendidas ensoñaciones que se quería lograr
ya; poner obstáculos a la primera pensando sólo en la segunda im-
plicaba, en mi opinión, quedarse sin ninguna de las dos. Aunque en

esas posiciones se hablase contínuamente de “ la imaginación al po-
der” , la verdad es que allí lo que prevalecía era la inercia y el peso
muerto del pasado, quiero decir, el repetitivo alegato “ more determi-
nista” de otras experiencias históricas, cuando no sin más la acep-
tación fáctica de la impotencia ante objetivos que en el mejor de los
casos —es decir, si son justos y democráticos— se sabe que llevan
su necesario tiempo de cocción. Se despreciaba con eso toda posi-
bilidad concreta de innovación gradual transformadora, desconocien-
do u olvidando que, en última instancia, bien pudiera decirse “ todo
es transición y nada más que transición” y que, en definitiva, es el
hombre quien —contando con las circunstancias “ fortuna” y “ vir-
tud” , que diría Maquiavelo— hace o intenta hacer así la historia, eso
sí una historia u otra. Y ello también valía, desde luego, con sus pros
y contras, con sus potencialidades, riesgos y limitaciones, para los es-
pañoles en los inicios de la transición. 7
b) Algo después, muy poco después (finales de 1977, 1978 y si-
guientes), comenzaron —junto al primer inaugural “ desencanto” —
las empecinadas interpretaciones conservadoras de la Constitución:
tanto las apresuradamente hechas al anteproyecto originario prepara-
do por la ponencia y a los sucesivos textos que iban por entonces
elaborándose como, enseguida, a la redacción definitiva de ella, apro-
bada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, en referéndum nacio-
nal el 6 de diciembre y, finalmente, tras la correspondiente sanción
real, promulgada y publicada el 29 de ese mismo mes y año.
Dentro de esas interpretaciones me parece necesario diferenciar
—para el objeto de estas páginas y de este punto concreto sobre ideo-
logías constitucionales— entre interpretaciones conservadoras de la
Constitución hechas de manera coherente, por conservadores (y gené-
ricamente, digamos, por toda la derecha) e interpretaciones críticas
conservadoras de la Constitución hechas, desde algunos de esos sec-
tores de la izquierda radical. Aunque difieren unos y otros en la con-
7 Entre otras obras, generales o más concretas, ya citadas aquí, cfr. también para esos pri-
meros momentos, y después, los libros de Huneeus, Carlos, La Unión de Centro Democrático
y la transición a la democracia en España, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas,
1985, o de Rodríguez Díaz, Ángel, Transición política y consolidación constitucional de los par-
tidos políticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989; también el estudio de Palacio
Atard, Vicente, Juan Carlos I y el advenimiento de la democracia. Discurso de recepción en
la Real Academia de la Historia, Madrid, 1988.
260 ELÍAS DÍAZ
cordancia (y el elogio) y en la discordia (y la crítica) respecto de lo

que se quiere constatar, los dos coinciden, sin embargo, en la lectura
más bien conservadora de ella, con total primacía —insisten con ro-
tundidad— para la empresa privada y la propiedad de ese mismo ca-
rácter, para el mercado y, en general, para los intereses y los valores
del capital.
Desde esa ideología constitucional de la izquierda radical se nie-
ga, pues, a nuestra ley fundamental toda, o casi toda, posibilidad de
interpretación progresista, socialista en sus plurales expresiones y, en
consecuencia, se cuestiona toda virtualidad transformadora de la rea-
lidad y de la sociedad. Aunque hoy la Constitución haya ganado pres-
tigio y legitimación entre los intérpretes de izquierda —y aquí haya
que recordar en justicia la labor del Tribunal Constitucional— no re-
sultaría nada difícil localizar, en efecto, entre aquellos sectores más
radicales, especialmente en esos primeros tiempos, comentarios y
exégesis de ese muy negativo carácter: repudios perfeccionistas de ella,
objeciones a la totalidad y a la mayor parte de sus normas e insti-
tuciones por su presunto e irremediable conservadurismo. A ese rechazo
ideológico me refiero exclusivamente yo aquí y no, claro está, a las
necesarias y lógicas críticas que aquella suscita y debe suscitar.
Sin negar para nada la inclusión de esas corrientes conservadoras
liberales en la Constitución, y por tanto la viabilidad de apoyatura
normativa para sus propuestas, de lo que discreparía, sin embargo, es
del exclusivismo de dicha interpretación unilateralmente protectora,
por así decirlo, de los intereses y valores del capital privado: y ello
tanto si esa lectura monolineal la proponen intérpretes conservadores
como si, para la crítica de la constitución, la aducen intérpretes de
esa izquierda radical.
No hay duda alguna de que el conservadurismo liberal está, por
supuesto, dentro de la legalidad (¡y no digamos de la realidad mun-
dial actual!): esos sectores políticos pueden, desde luego, gobernar y
legislar, si obtienen las correspondientes mayorías en las elecciones
y en el Parlamento, con la Constitución en la mano. Pero —esto es
lo que, a su vez quiero aquí subrayar— también, en mi opinión, con
aún mayor fundamento y base constitucional, pueden hacerlo —y
algo, no en exceso, han hecho— coherentemente con sus no invaria-
bles principios las concepciones y partidos de izquierda.
En el articulado de la Constitución están, entre otras, las cláusulas

relativas a la voluntad de “ establecer una sociedad democrática avan-
zada” ; la frecuente invocación nada retórica a la igualdad y al interés
general; la iniciativa pública; los nuevos derechos humanos; “ el ac-
ceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción”
(con un claro significado objetivo, independientemente de cuál fuera
la intención de quien lo propuso en aquellos momentos); la planifi-
cación económica o, como símbolo tal vez más fundamental; su au-
torreconocimiento como Estado social y democrático de derecho.
De no ser así, de no darse estas potencialidades constitucionales,
carecería de todo sentido la leal participación de la izquierda en la
vida democrática y en los procesos electorales de ella.
Lo único que, por consiguiente, se excluye (no se prohíbe, entién-
dase bien, pero que considero inconsistente e incoherente) son esas
interpretaciones exclusivistas y excluyentes, y aquí en concreto (que
yo sepa, nadie ha propuesto de manera absoluta y unilateral la ver-
sión socialista o la comunista) esa interpretación irreductiblemente
conservadora de la Constitución, tanto si la aduce, críticamente, esa
izquierda radical como si la propone, de manera interesada, la dere-
cha más o menos neoliberal o tradicional.
Esto no significa, claro está, que en nuestra carta magna quepa
todo, cualquier cosa e incluso las propuestas más contradictorias: en
modo alguno; posiblemente, eso sí, todo el mundo tenga que limar
sus últimas y más radicales posiciones ideológicas para estar dentro
de ella, en esa plural convivencia democrática. Pero en esos márge-
nes, y no sin algunas zonas de dualidad y hasta de ambigüedad, po-
dría decirse que la Constitución establece un amplio marco político
y social para organizar —por referirme a un punto concreto pero cen-
tral— una flexible economía mixta, pública y privada, donde podrían,
por tanto, tener válida aplicabilidad las dos siguientes conclusiones
teóricas y prácticas: primera, que caben en efecto dentro de ella di-
ferentes opciones económicas y sociales, unas más dirigidas hacia el
paradigma del neocapitalismo, otras más orientadas hacia el socialis-
mo democrático, en ambos casos —tomados aquí aquellos como mo-
delos— sin mayores extremismos, ni doctrinales ni reales, bien se-
ñalados los límites en la Constitución; segunda, que será en definitiva
la voluntad popular soberana la que en cada momento y circunstancia
262 ELÍAS DÍAZ
deberá ir determinando, no incondicionalmente, el sentido y también

el alcance y la intensidad de la orientación que se considera habrá
de hacerse prevalecer.
Comprendo que quedan aquí respecto a tan importantes problemas
no pocos cabos sueltos, no pocas cuestiones abiertas por tratar: en
consecuencia, remito para prolongar y documentar esta posición, a mi
trabajo sobre precisamente “ El Estado democrático de derecho en la
Constitución española de 1978” (Sistema, núm. 41, publicado en
1981) en momentos de auge de esas interpretaciones conservadoras;
y con anterioridad (en la misma revista, núm. 17-18, 1977, dentro del
monográfico precisamente sobre “ Socialismo y Constitución” ) “ El
Estado democrático de derecho y sus críticos izquierdistas” . Uno y
otro han sido después recogidos, junto a algunos trabajos más, en mis
libros Legalidad-legitimidad en el socialismo democrático (1978) y
Socialismo en España: el partido y el Estado (1982).
Hoy, por supuesto, todas estas observaciones tendrían, tienen que
contar —para bien y para mal— con el desarrollo legislativo poste-
rior, con la política económica real, con la decisiones del aparato ju-
dicial y, como digo, con la importante labor llevada a cabo desde en-
tonces por el Tribunal Constitucional.8
c) Pero ya en aquellos primeros tiempos y con la Constitución
promulgada, siendo así que la realidad es siempre, o casi siempre,
menos hermosa y reconfortante que la imaginación y la fantasía, y
como la transición, con ir bastante bien, tampoco era perfecta (obs-
táculos y resistencias de algunos sectores de los poderes fácticos, te-
rrorismo empecinado, cerril y contumaz, gobierno de centro-derecha
con fuerte crisis económica, etcétera), con otras argumentaciones y
motivaciones menos justificables, la ideología del desencanto hizo su
aparición relativamente pronto. ¿Habría que recordar todavía que una
cosa era la necesaria crítica y oposición a esas rémoras del pasado
y la preocupación seria por esos nuevos o viejos problemas reales, y
otra muy diferente el cultivo de un “ descontento” más bien “ esté-
8 Los especialistas conocen bien toda la amplísima bibliografía existente sobre estas y otras
cuestiones y determinaciones: yo solamente querría remitir aquí a Aguilar de Luque, Luis, y
Blanco Canales, Ricardo (coord.), Constitución Española, 1978-1988, Madrid, Centro de Estu-
dios Constitucionales, 3 vols., 1988; de ella puede partirse muy válidamente como obra de con-
sulta para cualquiera otra posterior indagación o discusión.
tico” —como habría dicho Tierno Galván— cuando no irresponsable,

o interesadamente desmovilizador?
En cualquier caso, en el apretado resumen sobre ciertos antagonis-
tas ideológicos que se está pergeñando en esas páginas, lo que sí hay
que constatar es que a los años del viejo escepticismo metafísico
y esencialista (1976-1978) le siguieron, solapándose con ellos y en-
trelazándose mutuamente también en cuanto se refiere a los sectores
más afectados por él, los años plañideros del incansable y acrítico
desencanto (1979-19781) que en muchos no era sino cómodo y pa-
sivo lamento, aburrido bostezo, la sempiterna soñolencia producida
por el dulce encanto del desencanto. ¡Y así nos cogió el coronel Te-
jero aquel 23 de febrero! Intentando animar a los macilentos y abú-
licos desencantados: hubo, de todos modos, filósofos, escritores y
ciudadanos que sólo entraron en razón cuando escucharon el bando
bélico del general golpista Milans del Bosch. ¡Bendito sea Dios! ¡Y
qué no habría elucubrado el propio Hegel sobre ese glorioso tránsito,
gracias a la violencia, desde la soñolencia a la autoconciencia!
Bajo diversas formas, el llamado “ desencanto” ha vuelto de vez
en cuando —es casi una constante— en estos tiempos de transición
y de democracia, a pesar de que está todo ya suficientemente con-
solidado. Aquél es, por un lado, un riesgo propio de las fases de baja
tensión —la democracia es aburrida, se ha dicho—, de los momentos
no sin problemas pero con ausencia de graves y decisorios inciden-
tes, aunque carente asimismo de propuestas realmente incitantes; en
otras circunstancias también asoma, no obstante, con rasgos de mayor
enfado y dramatismo, cuando surgen conflictos, enfrentamientos y
contrastes ante los que parece prevalecer la impotencia o, sin más,
la falta de voluntad para su superación y resolución.9
9 Me parece, en este sentido, que Mario Caciagli contesta bien a críticas “ tan severas y
pesimistas” como las que hace Juan Luis Cebrián sobre la situación española de esos años; sin
convertirse en “ discurso consolador” , ni queriendo con ello inducir a ningún tipo de “ resigna-
ción” , hace notar que, en gran parte y con sus propias peculiaridades, los problemas y las in-
suficiencias de la democracia española hoy son, en definitiva, los mismos males comunes a todas
las democracias en el mundo contemporáneo: Mario Caicagli, “ I mali communi delle democra-
zie” , en VV. AA., Democrazia e sviluppo nella Spagna postfranchista. I problemi della tran-
sizione, Milán, Franco Angeli, 1988, pp. 179-184, con presentación de Alberto Caracciole e in-
troducción de Juan Luis Cebrián, en la cual se hacen las observaciones a que se refiere aquél.
De aquellos años del desencanto, muy cercanos al 23 de febrero de 81, recuérdense los libros
de Cebrián, Juan Luis, La España que bosteza. Apuntes para una historia crítica de la transi-
ción, Madrid, Taurus, 1981, y de Cuadra, Bonifacio de la y Gallego-Díaz, Soledad, Del consenso
al desencanto, con prólogo de Juan Luis Cebrián, Madrid, Saltés, 1981 (enero).
264 ELÍAS DÍAZ
Pienso, de todos modos, que —al menos en los sectores más cons-
cientes— las fáciles y desmovilizadoras ideologías del desencanto
han ido cediendo lugar con el tiempo —y así debería ser con carácter
más general— en favor de actitudes no conformistas de mayor ma-
durez, de análisis más de fondo y más objetivos de críticas dotadas
de superior exigencia y rigor ante los graves problemas de todos es-
tos años hasta hoy. Esas actitudes, a pesar de todas las dificultades,
son, desde luego, de mucha eficacia que aquéllos para una progresiva
transformación de la realidad social.10
d) Subsisten en un buen número, no obstante, las añoranzas ori-
ginarias de lo que pudo haber sido y no fue; es decir, de un cambio
más profundo y radical (por ejemplo económico y social: siempre re-
cuerdo, a propósito de esto, que el profesor y político demócrata cris-
tiano andaluz don Manuel Giménez Fernández exigía y prometía,
para después de la muerte de Franco, una revisión general de fortu-
nas a partir de julio de 1936). En ocasiones, tales demandas de cam-
bio en profundidad se hacen con plena legitimidad y autenticidad (y
con suficiente racionalidad), por lo que pueden constituir válido aci-
cate y estímulo constante para la crítica y la mejora real de las con-
diciones de la actual democracia. Es mucho peor, sin embargo, la ig-
norante e impenitente invocación de lo que no pudo haber sido, y por
tanto, no fue (sin sacralizar por ello lo fáctico, lo realmente ocurrido,
pero sin olvidar, a su vez, que —como decía el famoso y sabido li-
diador— “ lo que no puede ser, no puede ser y además es imposi-
ble” ): a eso —referido al continuo y estéril lamento por la no ruptura
10 A pesar de mis críticas, no fanáticas, nada de lo dicho aquí invalidaría o dejaría fuera
de lugar razones o cuestiones como alguna de las que, irresueltas o no bien afrontadas, llevan
por ejemplo a hablar a Rincón, Luciano, “ Políticos y ciudadanos” , El País, 7 de julio de 1988,
del triple desencanto consecutivo que en estos años se habría producido en nuestro país, primero
un desencanto político, luego un desencanto social y, finalmente un desencanto ético. Lo im-
portante, con unos términos u otros es no caer en esa interesada trampa de la apatía y la des-
movilización política, ética y social que se produce en dicha situación, además con una estéril
ruptura y una disociación total entre políticos —a culpabilizar como símbolo de la maldad—
y ciudadanos que —aunque voten a aquellos gozarían sin más, pero no por igual, del monopolio
de la bondad y de la verdad con toda razón recuerda ahí Luciano Rincón, frente a esa interesada
escisión, que “ incluso en su origen etimológico, políticos y ciudadanos se encuentran próximos
o tienen su referencia en la pertenencia y atención a la ciudad” . El desencanto que estoy cri-
ticando aquí es el que se aloja también en esa injustificada complacencia e incomprensible au-
tosatisfacción —más bien pasiva— del ciudadano, de algunos ciudadanos, ante esa repulsa, rup-
tura y escisión respecto del político, indiscriminadamente de todos los políticos —todos son
iguales— y en definitiva, de la misma democracia: pero de ahí sólo deriva —creo— la corres-
ponsabilidad total.
en la situación española de estos años— es a lo que llamo yo aquí

el rupturismo como ideología.
La transición se hizo, como es bien sabido y como ya se ha re-
cordado en estas páginas, a través de un difícil proceso de reforma
(con pactos y en consenso) que dio lugar a una verdadera ruptura po-
lítica, es decir, al paso de la dictadura a la democracia. Fue, pues,
una operación compleja de “ reforma-ruptura” o de “ ruptura-pacta-
da” : a través de procedimientos y vía de reformas se llegó en no po-
cos aspectos, a una verdadera ruptura, principalmente a una ruptura
de carácter político, institucional con hondas repercusiones en otros
diversos ámbitos de la vida colectiva. Lo que fundamentalmente ha
habido, con todo lo que eso conlleva, es, en pocas palabras, el paso
de la no-democracia a la democracia.
Para la oposición democrática —recuerda oportunamente Raúl Mo-
rodo que, como miembro de ella, estuvo personalmente en las reu-
niones de la negociación— la ruptura equivalía a abrir un proceso
constituyente, para nada a histórico e incondicionado, cosa que al fin
se logró; y añade así:
La dialéctica reforma/ruptura será, de tal manera, la clave para enten-
der este proceso y el éxito del mismo radicará en conseguir el gran
acuerdo, un amplio consenso, entre esas dos, en principio, posiciones
ideológicamente antagonizadas. Antagonismo, discrepancia, colabora-
ción será —concluye— el camino que configurará la transición.11
Víctor Pérez Díaz, por su parte, desde una interpretación algo más
conservadora pero siempre liberal, señala gráficamente que “ la am-
bigüedad ha sido un ingrediente importante de la transición: el régi-
men autoritario dio paso a la democracia de tal modo que la derecha
semifingió que mantenía la legalidad, mientras que la izquierda simi-
fingía que provocaba la ruptura” .12
11 Morodo, Raúl, La transición política, prólogo de Alfonso Guerra, Madrid, Tecnos, 1984,
pp. 109-110.
12 Tomo estas palabras del texto (pienso que redactado por el propio autor) que, como re-
sumen del ciclo de conferencias sobre La España de la transición, impartidas por él en la sede
la Fundación Juan March de Madrid, se publicó en el Boletín Informativo de la Fundación núm.
147, abril de 1985, p. 38; entre otras cosas de interés, señala también allí el profesor Pérez
Díaz (pp. 39-40) como parte de su conclusión: “ Hemos aprendido el valor de un sistema ins-
titucionalizado de negociaciones que, reflejando un equilibrio complejo y cambiante entre varias
fuerzas políticas, económicas y sociales, ha permitido la constitución de un clima de relativa
266 ELÍAS DÍAZ
Pero lo que no hubo, en modo alguno, fue una revolución, ni tam-

poco propiamente una insurrección o una rebelión (inevitablemente
más o menos violenta), aunque sí manifestaciones y presiones en la
calle. Los sectores democráticos anticapitalistas no podían tampoco
hacer prevalecer, desde aquellos mismos momentos, su modelo: para
la democracia había que pactar. Ello supuso —es cierto— la nece-
sidad de asumir gentes, aparatos, organizaciones policiales y milita-
res, poderes económicos, situaciones, en fin, muy influyentes del pa-
sado, en mucha mayor medida de lo que tal vez habría sido justo e
incluso de los que habría sido coherente y útil para la nueva demo-
cracia. ¿Se podía haber hecho de otra manera?, ¿se pudo entonces
confianza entre las partes, reforzado la democracia, mejorado —dice— el grado de legitimidad
del capitalismo y evitado una escisión y una desmoralización del cuerpo social” . Estos, y otros
hechos de la transición, así como esa su relativa ambigüedad en el origen los interpreta de ma-
nera muy diferente, desde una posición radicalmente izquierdista, el profesor Alfonso Ortí tam-
bién sociólogo como Pérez Díaz destacando de manera principal —escribe— “ los límites de cla-
se y las ambigüedades doctrinarias de la vía realmente pactada y recorrida en la llamada
transición democrática post-franquista. Vía que se inicia, desde la oposición al franquismo, con
un proyecto de ruptura democrática popular, articulado con las reinvindicaciones sociales de
las masas oprimidas por el terrorismo burgués del Estado franquista, y aprovechando el empuje
y los sacrificios de los movimientos populares de resistencia en pro de la libertad. Pero que
—juzga Alfonso Ortí— pronto sometida en su proceso a las reglas oligárquicas de reproducción
de la dominación burguesa en el campo económico y social, va a desembocar prematuramente
en una simple transición negociada entre distintas fracciones y elites burguesas, que se limita,
de modo doctrinario, al restablecimiento de una democracia electoral, fundándola precisamente
sobre el propio orden social contrarrevolucionario surgido del franquismo” . Y añade también
en esa misma línea de interpretación: “ Apoyada desde dentro y desde fuera por la mayoría de
las fracciones burguesas, pero limitada y controlada desde el propio poder neofranquista (una
vez liberado del ‘peso muerto’ del círculo interno retrofranquista o ‘bunker’, la transición po-
lítica del franquismo al neofranquismo se ralizó así, finalmente, mediante un proceso de con-
vergencia y transacción inter-elites, ajeno, en términos sociales objetivos, a las reivindicaciones
populares y antiburguesas de las masas. Tras décadas de resistencia y de creciente lucha contra
el despotismo franquista —recuerda bien aquél—, el movimiento de oposición democrática de
las masas populares a la dominación burguesa iba a desembocar (en una trágica y amarga ironía)
en un simple pacto político elitista y doctrinario entre los intermediarios burgueses de la opo-
sición con los intermediarios de las fracciones burguesas reinantes, sin solución de continuidad
alguna, en el poder neofranquista; pero —concluye— integrados todos en esa misma telaraña
altoburguesa de posiciones de poder, privilegios e intereses, vinculados a la reproducción del
capital” . Desde ahí, desde esa historia así reducida y “ radicalizada” , con la que en buena parte
también discrepo, habla Alfonso Ortí de una “ primera tansición (1975-1981)” , caracterizada por
“ un doble movimiento de movilización/desmovilización de las masas populares” , y de una “ se-
gunda transición (1982-1987)” , caracterizada por la crisis de la conciencia obrera y “ la recon-
versión de la socialdemocracia en una social tecnocracia transnacional” (Ortí, Alfonso, “ Tran-
sición postfranquista a la Monarquía parlamentaria y relaciones de clase: del desencanto
programado a la socialtecnocracia transnacional” , Política y Sociedad, Madrid, Universidad
Complutense, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, núm. 2, 1989, pp. 7-19, y aquí, es-
pecialmente, pp. 8, 1, 16 y 17; las cursivas son del autor).
hacer mejor?, ¿se pudo haber presionado, exigido y alcanzado mucho

más? No lo creo, la verdad (aunque siempre caben, claro está, me-
joras parciales, secundarias y de detalle). Quienes en esos momentos
fueron protagonistas en tales pactos y negociaciones representando a
los partidos de la oposición, a los movimientos cívicos y a los sin-
dicatos clandestinos aceptaron esta “ ruptura-pactada” , que asimismo
fue después refrendada por la mayoría del pueblo español en diferen-
tes y sucesivas consultas de aquellos años: no seré yo, por tanto,
quien —sin atribuir, por otro lado, perfeccionismo alguno a lo que
de hecho se hizo— se permita ahora fáciles acusaciones de desco-
nocimiento de las condiciones objetivas, de lenidad democrática o de
debilidad reformista a quienes entonces, y antes, desde todos los pun-
tos de vista, más exponían.13
Estoy, sin embargo, resaltando aquí lo frecuente que es y ha sido
en todos estos años escuchar que, ante cualquier grande o mediano
fallo o deficiencia de los resultados de la política democrática, se
alegara como causa única y absoluta, como explicación suprema y
taumatúrgica de todos los males habidos y por haber, la ausencia pre-
cisamente de ruptura. Gentes —no los antes citados— que en aque-
llos difíciles primeros tiempos no estuvieron, muchos de ellos (y no
por razones de edad), ni siquiera con la reforma activa, sino más
bien cautos y expectantes “ a ver qué iba pasando” para poder toda-
vía dar marcha atrás, se lamentan ahora continua y acusatoriamente
de que no haya habido —dicen— “ ruptura, aunque en realidad (por
lo que exigen) lo que hubiera sido coherente con ello era una ver-
dadera pero imposible “ revolución” : de esta no hablan por un mí-
nimo de pudor y, tal vez, por no cargarse de nuevo con otra “ re-
volución pendiente” .
13 Aunque, por lo general, lo que se dice sobre esta cuestión es lo que escribe el propio
Alfonso Ortí, en el trabajo citado en la nota anterior (p. 8): que su análisis sobre cómo se hizo
la transición pero, a la vez, su muy fuerte crítica de ello desde una izquierda radical, “ no implica
ningún intento de desentrañar la compleja y siempre abierta cuestión futurible de si pudo tener
lugar de una forma distinta” . Cfr. también en posiciones muy críticas —entre algunos de los
que tomaron parte en la primitiva “ Junta Democrática” — los libros de Vidal Beneyto, José,
Del franquismo a una democracia de clase, Madrid, Akal, 1977; y Diario de una ocasión per-
dida, Barcelona, Kairós, 1981; o las series de artículos en El País de Calvo Serer, Rafael, sobre
“ La transición democrática” , 14 y 15 de octubre de 1985; y de García Trevijano, Antonio, “ La
ruptura democrática” , 25, 26 y 27 de junio de 1985 y “ La reforma oligárquica” , 13 y 14 de
febrero de 1986.
268 ELÍAS DÍAZ
En cualquier caso, en lugar de buscar y analizar causas concretas

y objetivas de los problemas, sin olvidar por supuesto las de los orí-
genes de fondo, se recurre con excesiva frecuencia y con aires más o
menos heróicos a ese manido y acrítico latiguillo del “ ¡Claro, como
no hubo ruptura!” , que parece explicarlo todo, pero que nada explica
y que todo lo deja igual. A algo de todo esto —necesitado desde lue-
go, de mayores puntualizaciones e indagaciones— es a lo que vengo
denominando la ruptura como ideología.
e) Si no hubo ruptura —concluyen otros, o a veces los mismos—
es que, en realidad y en lo esencial, lo que hubo fue estricta con-
tinuidad o, con mayor exactitud dando ya un paso más, puro conti-
nuismo con sustancial identificación entre el régimen anterior y el
actual. Ésta sería, prosiguiendo con mi pauta metodológica general
que denomino como ideología de la identidad, ha habido, sin duda,
cambios secundarios, accidentales, formales en el paso de la dictadu-
ra a la democracia, que no necesariamente se han de infravalorar,
pero lo principal, lo fundamental, lo esencial permanece y, además, per-
manece igual o prácticamente igual; por estas vías, en absoluto in-
ventadas por mí, discurre, pues, esa ideología de la identidad.
Pero, ¿que es lo esencial? Supongamos —según expresión preva-
lente de esa tesis— que lo es el capital. Habría con todo —se dice,
más bien se acusa— otras permanencias a resaltar: por ejemplo, el
atlantismo; por ejemplo, el monarquismo: de ahí saldría una todavía
mayor continuidad, o —como se ha dicho— el continuismo sin
más.14 Pero centrémonos en aquél, en el capital, que, desde luego,
para nada habría que infravalorar. Desde allí, entonces, tanto algunas
versiones de la interpretación funcionalista conservadora como de la
leninista revolucionaria, con muy diferentes lenguajes, coincidirían en
explicar (disentirían en valorar) que todo ha ocurrido según los más
altos e inapelables designios del gran capital. ¿Habrá alguien tan in-
genuo o tan perverso a estas alturas como para negar la fuerte influen-
cia de “ lo económico” sobre “ lo social” y, paralelamente, el con-
14 Como en ese tema —y en todos— hay de “ hilar fino” (los simplismos no valdrían para
nada), como no quiero constituirme en ortodoxo “ juzgador” de nadie y como además, muchos
de los que hablan en estos tan equívocos términos son buenos amigos, propondría empezar a
considerar como ideología de la identidad no ya cuando se habla exclusivamente de continuidad
(que es indudable en no pocos aspectos) sino sólo cuando se sentencia y se declara expresamente
un continuismo esencial entre la democracia y la anterior situación dictatorial.
dicionamiento de la política actual desde el capital nacional y trans-

nacional? Supongo que no y eso, por tanto, me exime de entrar aquí
en tal discusión. Pero tampoco me parece ya posible mantener a ra-
jatabla lo contrario, la absoluta falta de autonomía de la política (y
hasta de la libre voluntad): los mejores analistas ya llevan algún
tiempo insistiendo en la necesidad, para entender algo, de situar la
política —no pasivas sino activamente— en el interior mismo del sis-
tema productivo, viendo al Estado actual más bien como creador o
coautor del capital y no al contrario, como era tradicional, subrayan-
do, pues, la interrelación —esto es lo importante— entre el factor
político y el factor económico dentro de cualquier formación social.
Y, sin embargo, todavía se oyen y se leen interpretaciones como esta
de la transición a modo de proyectos políticos absolutamente diseña-
dos y cumplidos —para bien o para mal— según las solas voluntades
o los intereses exclusivos del capital.15 Puedo así estar de acuerdo en
que el capital anteriormente, en las primeras épocas de autarquía y
reconstrucción de la posguerra, había necesitado, y se había servidor
de la dictadura y que, no obstante, a partir de un cierto momento (fi-
nales de los sesenta, tras la fase de mayor crecimiento, expansión y
acumulación de ese decenio) vislumbra que la democracia y la liber-
tad comienzan ya a resultar bastante más funcionales y rentables a
aquél. Pero no puede, en modo alguno, decirse que fuese sólo ni
principalmente al capital a quien le interesaba de verdad la libertad.
Disiento, pues, totalmente de esa visión unilateral y monocausalista
en favor del capital: de que así y sólo así, es decir, excluyendo to-
talmente a la oposición, se explique el cambio y la transición política
a la democracia. De hecho, no fue de ese modo como ocurrió, salvo
que se piense que los huelguistas y manifestantes obreros sus diri-
gentes sindicales estaban pagados o, sin saberlo, ocultamente dirigi-
dos y manipulados por los empresarios o los banqueros. Tampoco me
15 A estas dos interpretaciones —funcionalista y de un “ cierto marxismo” , dice él— se re-

fiere criticándolas como muy insuficientes, y concuerdo como se ve, Santos, Julia en su trabajo
“ Transiciones a la democracia en la España del siglo XX” , Sistema, núm. 84, mayo de 1988,
p. 35; asimismo se opine allí a “ una tercera línea de interpretación” —personalista la llamaría
también críticamente yo y a ella aludiré, entre otras, en el apartado posterior— que, dice, “ des-
taca sobre todo la capacidad de liderazgo de quienes estuvieron a cargo de la operación o de
conjunto de los partidos y sindicatos implicados en el proceso” . Sin desdeñar la importancia
de las individualidades, por altas que sean, me parece que los factores objetivos y los colectivos
son, desde luego, lo fundamental siempre que estos a su vez no se reduzcan a meros esquemas
“ sistémicos” y/o “ estructurales” .
270 ELÍAS DÍAZ
parece que sea cierta, aunque sí más aducible y grave, la tesis de la

derrota total de la izquierda y el triunfo, final o no, del capitalismo.
En consecuencia, y en cualquier caso, criticaría esta forma de la
ideología de la identidad por el simplismo y exclusivismo de tal re-
duccionismo economicista, por la atribución a un solo factor —la vo-
luntad o el interés del capital— de algo tan decisivo, movilizador y
complejo como es para un pueblo la conquista, o no, de la demo-
cracia y de la libertad.
La conclusión, en definitiva, de esa reduccionista actitud (aunque
unos, los conservadores, prefieran más bien ocultarlo, y otros, los le-
ninistas teóricos, prefieran unilateralmente denunciarlo) es que nada
sustancial ha cambiado, ya que se mantiene como central el capital
y en casi iguales, esenciales, y además condiciones. A estos en los
mismos efectos “ analíticos” , las diferencias entre funcionalistas con-
servadores y leninistas revolucionarios no serían muy decisivas: para
los primeros, la democracia —cuando ya existe— es, en los mejores
de ellos, una más de las realizaciones magníficas del capital: ellos
prefieren hablar de la libertad económica, del mercado competitivo y
de la empresa con agresividad; para los segundos, la democracia
—esa democracia— esencialmente es sólo uno más de los modos de
dominación del capital: dominación “ realmente” dictatorial, aunque
se enmascare en formas “ democráticas” y aunque no todos infrava-
loren a éstas por igual.
Pero esta ideología de la que estamos hablando aquí, en referencia
concreta a la España actual, no suele reducirse y agotarse en esa
identidad con el capital. Además de aceptar como unilateralmente de-
cisoria la determinación que implica aquél (con absoluto desprecio de
hecho para las fuerzas sociales, partidos y sindicatos no capitalistas),
se resaltan asimismo en la transición española otros elementos de
coincidencia —en hábitos e instituciones— que dan como resultado
esa idea, esa ideología del sustancial continuismo respecto de la an-
terior situación; es decir, la esencial identidad —aunque no se nie-
guen diferencias secundarias— entre el régimen franquista y la actual
democracia parlamentaria y constitucional. Eso es lo que está en el
fondo de la ideología de la identidad: una muy insuficiente valora-
ción de lo que signfica y potencialmente puede significar la demo-
cracia política y la libertad.
f) Y si esto es así, si hubo y hay continuismo e identidad —punto

de traslación desde la izquierda radical a la derecha exdictatorial—,
se está ya, creo, a un paso de considerar, de modo más o menos
consciente o inconsciente, a Franco como adalid de la democracia,
como verdadero artífice de la transición. El general —se ha dicho y
escrito también por gente con sofisticada preparación intelectual—
habría sido el creador —así— del Estado español, no sólo de un
equivocadamente denominando y exaltado Estado nacional, sino hasta
el creador de un Estado cuasi moderno, social y liberal, al haber au-
torizado en los años sesenta la llamada operación tecnocrática que lo
fue, como sabemos, tanto de carácter estructural como supraestructu-
ral, por decirlo con el viejo lenguaje de la izquierda.
En ello me baso para formular aquí, con propósitos de advertencia,
exposición y crítica esta ideología franquista y/o tecnocrática de la
transición tan sutilmente difundida hoy por algunos sectores de la de-
recha inteligente, e indirectamente, por algunos otros de la izquierda
más o menos inconsciente.16
La mencionada operación tecnocrática (intocables e intocados los
grandes principios, religiosos y políticos, del régimen) abarcaba —re-
cuérdese— dos amplios frentes: el económico y el institucional. El
primero se materializaría desde 1959 en el plan de estabilización que
iría seguido después por la liberalización de la economía (única y ex-
clusivamente de la economía, pues en política y en cultura lo que
hubo fue sólo una muy controlada y provisional “ apertura” de la dic-
16 Haciéndose eco de una primera formulación crítica mía de tal ideología (en el trabajo
publicado dentro de la obra colectiva sobre la transición ya citada aquí en la nota 15), Santos
Juliá escribe lo siguiente en un artículo sobre ella (“ La dictaduras se derrumban. Estudios sobre
el proceso de transición en los regímenes autoritarios” , El País, 17 de diciembre de 1989):
“ Fue el Estado nacional creado por Franco, y no otro, el que devino, como diría Carlos Moya,
Estado democrático. Tengo para mí —advierte aquél—, aunque pueda verme incluido en la
“ ideología franquista y/o tecnocrática de la transición” , atacada por Elías Díaz en su contribu-
ción a este libro, que la transición fue posible —en ningún modo necesaria— por el crecimiento
y la racionalización de la burocracia civil y los servicios públicos durante el régimen franquista” .
Yo, por mi parte, no voy a negar la relativa influencia de lo anterior, ni de otras cosas surgidas
en esos famosos cuarenta años, pero hago observar que en el trabajo de Santos Juliá citado ahora
de modo expreso en la nota anterior, y al cual, entre otros, los dos hacíamos implícita mención,
se decía algo más: “ El crecimiento de lo público y las transformaciones de la sociedad deter-
minaron procesos políticos y movimientos sociales en los que seguramente radican los funda-
mentos de la posterior transición a la democracia” (p. 38; las cursivas mías). La situación en
concreto con Santos Juliá —pero no con otros, claro está— es, creo, de concordancias en lo
fundamental con diferencias de énfasis y de matiz, para nada a despreciar, que por lo que a
mí se refiere acepto muy gustoso debatir y revisar.
272 ELÍAS DÍAZ
tadura) con resultados de amplio desarrollo —crecimiento, rectifica-

rían enseguida algunos—, y fuerte acumulación de capital. El segun-
do buscaba prolongar, perpetuar, más allá de la vida del dictador, el
régimen creado por él, definido como reino desde 1947, y en función
de lo cual se concretaría y personalizaría en 1969 la sucesión mo-
nárquica, dejándolo todo así “ atado y bien atado” . No pocos apre-
surados y/o interesados intérpretes sacan de aquí la conclusión de
que Franco, en definitiva, habría suministrado las bases económicas
estructurales y, a su vez, las institucionales superestructuras de las
que habría salido ya sin más, o con muy pequeños retoques y aña-
didos, lo esencial de la democracia que él (el viejo e incomprendido
general) en el fondo sabía —¿y hasta quería?— que iba a llegar des-
pués de su muerte.
Sería injusto y sería un error negar ninguno de los importantes
cambios que en la sociedad española de los años sesenta, y al am-
paro de un muy favorable contexto internacional, produjo la política
económica liberalizadora y desarrollista.
Desde luego, no tengo ningún interés en hacerlo: demos a los tec-
nócratas lo que es de los tecnócratas, gracias al esforzado trabajo
—claro está— de todos los españoles de la época, aunque ello in-
cluya también aspectos muy negativos que en modo alguno deben ol-
vidarse, entre otras cosas porque algunos de ellos —en fallos estruc-
turales y en simplistas mentalidades— los arrastramos hasta hoy.
Hubo también, no se olvide, muy altos costos humanos y sociales y
negación de las más elementales libertades cívicas y políticas. Pero,
todo sumado, es verdad que objetivamente y a pesar de la explícita
voluntad en contra de los mentores y fautores de la operación, en
concreto el desarrollo económico favoreció la posibilidad de una fu-
tura democratización, por supuesto que con muy fuerte presencia ca-
pitalista, en nuestro país.17
17 Téngase muy en cuenta en este punto las observaciones críticas de José María Maravall
ante las explicaciones y argumentaciones funcionalistas sobre la transición a la democracia en
general; reconociendo los requisitos o precondiciones funcionales de ella, de carácter económi-
co-social y político-cultural, y escribe: “ La insuficiencia de la explicación funcional en particular
se conecta con la falacia de presuponer que la existencia de rasgos políticos, sociales o econó-
micos en una formación social significa que tales rasgos son mutuamente funcionales: así, los
“ mínimos” de renta per cápita o urbanización y las instituciones democráticas. A la falacia de
pensar que coexistencia equivale a funcionalidad se añade la falacia de pensar que funciona-
lidad equivale a relación causal genética, es decir, que porque pueda existir una relación de
funcionalidad entre bienestar per cápita y democracia (obviamente mediatizada por elementos
Decir más, o insinuar más (como hoy, poco a poco, se está inten-
tando hacer en esa ideología franquista y/o tecnocática de la transi-
ción) significa, en mi opinión, desvirtuar e incluso falsear profunda-
mente las cosas. Sólo un materialista vulgar, muy vulgar, podría
decir que el desarrollo económico produjo por sí mismo, o con muy
poco más, la democracia política, casi mecánicamente y como un fru-
to maduro, desde una concepción de la genética muy particular. Pero
se está diciendo, con olvido y desprecio absoluto de todas las luchas
de la oposición, y no sólo por tales ideólogos o por historiadores
economicistas que no controlan suficientemente su justa crítica al
“ historicismo idealista” , o por comentaristas despistados y precipita-
dos, sino incluso por políticos o exiliados demócratas que queriendo
ser comprensivos, intentando admitir algo bueno en ese pasado, ter-
minan sin advertirlo en el mayor y no querido elogio de su aborre-
cido, despreciado y despiadado dictador, o en cualquier caso en el de
los piadosos tecnócratas del Opus Dei, protegidos de siempre por
Franco.
Recuérdese, sin embargo, cómo esa fase expansiva del desarrollo
económico terminó —a principios de los setenta— y vino la gran de-
presión sin que se hubiese dado paso alguno hacia una democracia
que, desde luego, ni Carrero Blanco ni Franco ni los tecnócratas tuvie-
ron nunca la menor intención de traer. Al contrario, lo que se produjo
en los años finales del régimen fue un aumento de la represión, un
fuerte endurecimiento de la situación: permanentes estados de excep-
ción; persecuciones obreras y universitarias, detenciones; cárceles;
confinamientos, todo ello también por “ delitos” de opinión, decretos-
leyes “ antiterroristas” (el último de agoto de 1975, y puedo justificar
con papeles por qué lo escribo entre comillas, pues yo mismo me vi
implicado, artículo diez, como director de la revista Sistema); con-
denas a muerte, y ejecuciones sumarísimas que nos conducían ya a
una verdadera vorágine terminal: toda Europa protestaba indignada,
alguna América también, y las “ cancillerías internacionales” volvían
a odiarnos de nuevo como en los mejores años cuarenta. En esas
culturales, que están generalmente implícitos en los estudios funcionalistas), quepa inferir de ello
que un cierto “ umbral” de bienestar es causa de la emergencia de instituciones democráticas”
(Maravall, José María, La política de la transición, 1975-1980, Madrid, Taurus, 1981, pp. 17-18;
las cursivas son del autor).
274 ELÍAS DÍAZ
condiciones, ¿Franco, artífice de la transición? e, incluso, rebajando

u objetivando el nivel, ¿los tecnócratas desarrollistas, o sus continua-
dores conservadores, o sus logros económicos, habrían sido en defi-
nitiva los autores de ella y de la democracia actual?
Hay hasta que contener la indignación, por lo injusto que es para
toda aquella oposición: no haber participado en ella ayer, no da de-
recho a negarla hoy. De lo que se trata sencillamente es de que no se
falsee la historia, de que no se reescriba ahora antiorwellianamente
el pasado. Bien está que con el consenso de la transición, con el pacto
constitucional, todos (no sólo los políticos) hayamos renunciado a
utilizar aquél como “ arma arrojadiza” , como único argumento para
desde ahí discriminar otra vez entre malos y buenos, rojos o azules,
vencedores o vencidos, irreconciliable y hasta violentamente enfren-
tados entre sí. Pero ello no debe, no puede en modo alguno significar
la aceptación acrítica y acientífica del silencio, del olvido o de la fal-
sificación sin más de lo realmente acaecido. En concreto y en rela-
ción con la España actual, lo que a mi juicio hay que decir es que
las luchas de la clase obrera durante esos largos cuarenta años, la fir-
me oposición de los estudiantes, intelectuales, de algunos sectores
profesionales de las clases medias, fuerzas políticas progresistas, gen-
tes muy dispares, pero con dignidad, que se enfrentaron a la dicta-
dura —cada cual en la medida de sus fuerzas y de sus ánimos— no
pueden ni deben ser hoy olvidadas, minimizadas, burladas o pos-
tergadas a la hora de explicar cómo fue posible recuperar la me-
moria histórica y reconstruir con gran esfuerzo la democracia en
este país.
Una interpretación histórica u otra, resaltando el status de absoluto
privilegio de quienes se beneficiaron entonces de la “ acumulación” ,
determinando a su vez quiénes y cómo, por el contrario, pagaron la
factura de ella, por supuesto que influye, o podría influir, en la po-
lítica concreta de hoy (y del futuro): no se trata para nada de exhibir
muñones de guerra, ni ofensas o viejos agravios, para figurar en nin-
gún “ cuadro de honor” ; se trata fundamentalmente de cuestiones de
objetividad, y de alguna mayor sensibilidad. La oposición democrá-
tica y popular fue —a mí me parece indudable— el principal impul-
sor del cambio y de la transición: en colaboración plural, por supues-
to, con otras fuerzas e instituciones que procedían más bien del
régimen anterior y sin las cuales todo hubiera sido, desde luego, mu-
cho más difícil de lo que fue.18
Llegados aquí y desde una perspectiva actual, muchas otras cosas
de las que en estas páginas se han tratado podrían y deberían ser
planteadas —es cierto— en una revisión más completa y detallada de
esta teoría e ideologías de la democrática transición. Pero, a diferen-
cia de las anteriores que se han visto más bien desde una perspectiva
interna, nacional, aquéllas serían ya concepciones hoy dotadas —creo—
de una mucho mayor extensión y universalidad. Así, por ejemplo, en
zona ideológica opuesta a la aquí preferentemente criticada, es ver-
dad que tendrían entre otras que aparecer más las tan difundidas y
prestigiadas reducciones científicas, economicistas, tecnocráticas, in-
dividualistas o ultraprivatistas no ausentes de todos modos en aquéllas.
Y, asimismo, unidas a las anteriores, las —en nuestros días— con
tan buena imagen y privilegiada posición que derivan de las preva-
lentes concepciones conservadoras basadas en la exclusiva moral del
éxito, del dinero y el poder: ideologías que “ educan” , pues, sin re-
servar en la mentalidad de competición agresiva para con el inferior
y, al propio tiempo —con el resultado de una realidad cada vez más
violenta, escindida y dual—, en la incondicional admiración y la ser-
vil mansedumbre para con el superior, con total sacralización así del
duro e irresistible “ ganador” , del más o menos nato “ triunfador” , y la
consiguiente culpabilización del desgraciado y marginado “ perdedor” .
¿Es ésta la “ nueva” , sustitutoria, dialéctica de vencedores y ven-
cidos? Muchas de las corrupciones de los últimos tiempos derivan,
sin duda, de esa mentalidad, de esa ideología de dominio y opresión.
Quizá dentro de poco nos parezca imposible creer que en estos úl-
18 Esa principal labor de impulsión viene reconocida también por Tussel, Javier, “ La tran-
sición española a la democracia desde un punto de vista comparativo” , Cuenta y Razón, núm.
41, diciembre de 1988, número monográfico ya citado “ A los diez años de la transición” , p.
117): “ Un rasgo muy característico de la transición española fue —señala aquél— el haber sido
hecha desde dentro del régimen dictatorial. Como es lógico, es muy difícil determinar —aduce
Tussell, aunque a mí no me lo parece tanto— si los reformistas del régimen, por sí mismos,
hubieran hecho una transformación tan profunda de no haber existido fuerzas de la oposición
capaces de transformación democrática. Parece evidente —concluye con razón— que la actitud
de los reformistas fue siempre espoleada por esa oposición y, que al mismo sustituir o derribar
al régimen por la sola fuerza de sus manifestaciones” . Por su parte, Maravall, José María, op.
cit, nota 17, p. 19 ha analizado y explicado en ese sentido la transición —concuerdo con él—
como resultado de estrategias de reforma “ desde arriba” y de reivindicación y presión “ desde
abajo” : ello es lo que en cada momento vino a orientar, puede decirse, los sucesivos pactos y
el consenso general.
276 ELÍAS DÍAZ
timos tiempos hayan podido volver a defenderse, y a encontrar en-

tusiasta exaltación, o, como mínimo, pasiva aceptación, dogmas y
principios tan insolidarios y reaccionarios, tan acientíficos, torpes,
simplistas e irracionales como estos que hoy constituyen la filosofía
cuasi oficial de un mundo como el actual: un mundo —y algo ten-
drán que ver una cosa con otra— que, a pesar del alto, pero muy
desigual crecimiento económico y de los grandes avances tecnológi-
cos, ve aumentar alarmantemente sus índices de ruptura social, de
marginación de amplios colectivos, de alienación psicológica y moral
(racismo en el Norte, fundamentalismo en el Sur) de pesimismo, apa-
tía y desinterés hacia las (im)posibles respuestas y soluciones a esas
y otras tan graves cuestiones, de toda la barbarie que —sin negar
nada de lo positivo y esperanzador— está produciendo evidentes ries-
gos de aniquilación y autodestrucción para el entero ecosistema y la
propia especie humana.
Criticar esas ideologías de (sobre) la transición hispánica a la de-
mocracia me ha llevado, como se ve (pero así debe ser), al recono-
cimiento con un carácter más general de algunos de los problemas
políticos, sociales, económicos, culturales que, en una medida u otra
tenemos planteados, en nuestro convulso tiempo, a nivel tanto nacio-
nal como transnacional.19
19 Son numerosas y muy desiguales las publicaciones más recientes sobre la transición de-
mocrática española: sólo mencionaré un corto número de entre las más relevantes para nuestro
tema, o también por su documentación e información bibliográfica. Véanse, así, las referencias
—que prolongan estas páginas de ahora— de mi libro Los viejos maestros: la reconstrucción
de la razón, Madrid, Alianza Editorial, 1994, especialmente, pp. 84-92; o Cotarelo, Ramón
(comp.), Transición política y consolidación democrática. España (1975-1986), Madrid, Centro
de Investigaciones Sociológicas, 1992. Más discutibles son las tan inconteniblemente difundidas
en algunos importantes medios de comunicación en los últimos meses, de la periodista Prego,
Victoria, Así se hizo la transición, Barcelona, Plaza y Janés, 1995 (como amplia serie de tele-
visión incluida) y, sobre todo, la muy reductiva y unilateral de Fernández-Miranda, Pilar y Al-
fonso, Lo que el Rey me ha pedido. Torcuato Fernández Miranda y la reforma política, Bar-
celona, Plaza y Janés, 1995.
COMENTARIO DE MAURICIO FARAH GEBARA
Antes de comenzar quiero agradecer a los organizadores de este

evento la oportunidad de estar en esta mesa con tan distinguidas per-
sonalidades para comentar la espléndida presentación con la cual nos
ha ilustrado el doctor Elías Díaz.
Si bien es cierto que el tema de las transiciones políticas ha sido
profusamente tratado en la literatura política de los últimos decenios,
lo que ha contribuido a la existencia de un debate amplio entre los
especialistas, el caso de España se ha convertido en una especie de
paradigma de una exitosa transformación de un régimen autoritario a
uno democrático. Por múltiples razones esta situación ha sido eviden-
te en nuestro país, en donde lo dilatado del proceso de transforma-
ción democrática de las instituciones políticas mexicanas, cuyos orí-
genes bien podemos situar desde el movimiento estudiantil de 1968,
ha hecho que tanto los estudiosos como los actores políticos vuelvan
su mirada al caso español a efecto de buscar inspiración de sus ac-
ciones. A este respecto, es oportuno puntualizar que mi análisis pre-
tende alejarse de este tipo de interpretaciones, para lo cual me he va-
lido de los siguientes supuestos:
En primer término, al igual que el doctor Elías, mi análisis parte
de la tesis de la irrepetibilidad estricta de las transformaciones his-
tóricas, sin que ello signifique, como él mismo lo dice, negar lógica
alguna de la historia (pues bien señala que es el hombre quien hace
la historia y no lo contrario), y de esta manera, también asumo la
tesis dinamizadora y transformadora que se opone al determinismo
histórico.1
En este sentido, no hay que olvidar que por muy exitosa que haya
sido la experiencia española en términos de crear un sistema demo-
crático, ésta se dio bajo condiciones muy específicas, con la parti-
cipación de actores políticos propios de la realidad ibérica y en una
situación internacional muy concreta.
A partir de lo anterior, considero que es difícil hablar de una teo-
ría de la transición, ante el peligro de que el análisis de la realidad
mexicana muestre diferencias marcadas con lo que podría considerar-
1 Díaz, Elías, La transición a la democracia, España, Eudeba, 1987, pp. 39-43.
277
278 MAURICIO FARAH GEBARA
se como la única forma de llevar a cabo la transformación de nues-

tras instituciones políticas. En otras palabras, rehuso a considerar el
proceso español como paradigma a seguir por México, pues de con-
cebirlo así, estaríamos frente a una especie de camisa de fuerza teó-
rica, propósito muy alejado de estudiosos como el propio doctor
Díaz. Así, soy de la opinión que la utilidad del análisis comparativo
reside en la posibilidad de examinar diferentes procesos de transición
que muestran la posibilidad de que en México tengamos una transi-
ción acorde con nuestra cultura, instituciones y sistema político-jurí-
dico vigente.
Lo anterior no significa, por supuesto, desechar la experiencia de
la transición democrática española. Por el contrario, a pesar de que
es por todos bien sabido la existencia de grandes diferencias entre los
procesos español y el de nuestro país, me parece que es posible apro-
vechar algunas de sus lecciones para el análisis, discusión y mejor
entendimiento del proceso que estamos viviendo en México.
Por otra parte, considero conveniente señalar que durante el desa-
rrollo de mi intervención, me limitaré a estudiar las causas internas
de la transformación política en México, sin considerar las circuns-
tancias externas que pueden incidir en su desarrollo; ello, no por in-
tentar relegar su importancia, sino por considerar, como lo hacen
O’Donnell y Schmitter, que las transiciones encuentran sus razones
fundamentales en los factores internos, independientemente que exis-
tan circunstancias externas que las condicionen.2
De esta manera, mi participación encuentra su sustento en algunos
rasgos comunes a diversos procesos de transición democrática, los
cuales considero pueden ser aplicables al caso mexicano, junto con
las ideas del doctor Díaz en torno a la dinámica política española en-
tre los años 1976 y 1982.
1. El primer punto que me gustaría resaltar, corresponde a la idea
de que las reformas al sistema pueden ser también reformas del sis-
tema.3 Este es uno de los puntos más importantes y, me parece, pie-
dra angular del trabajo del doctor Elías Díaz.
2 O’Donnell, Guillermo, y Schmitter, Philippe, “ Conclusiones tentativas sobre las demo-

cracias inciertas. 4” , Transiciones desde un gobierno democrático, Argentina, Paidós, 1988, pp.
35-42.
3 Díaz, Elías, op. cit., nota 1, p. 29.
COMENTARIO 279
El presupuesto de lo anterior es que ciertas transformaciones son

posibles a cambio de que al principio no sean demasiado profundas
y que quien las intente ocupe una posición social que le permita
agredir al establishment sin ser destruido por él. Ante esta situación,
y en respuesta a García San Miguel, quien apunta que si la imagi-
nación no puede estar en el poder, entonces debe estar en la teoría,
el doctor Díaz responde que el lugar de la imaginación debe estar en
la oposición.4
A pesar de la importancia determinante que nuestro ponente otorga
a la oposición al régimen franquista para el logro de la transición,
no podemos dejar pasar por alto, como lo hacen algunos estudiosos,
que esta experiencia también encontró en las divisiones dentro del ré-
gimen autoritario una causa fundamental para su exitosa conclusión.
Lo anterior no significa, y en este sentido me adhiero a las ideas
del doctor Díaz, que en España la decisión de liberalizar fue adop-
tada por los elementos predominantes de la alta jerarquía gobernante
frente a una oposición débil e inorgánica.
Sobre este particular conviene explorar la existencia de un cierto
paralelismo entre las situaciones de España y México. En efecto,
mientras que en el primer caso la división en la jerarquía gobernante
fue de gran importancia para la transición, pues desde las altas es-
feras del Estado se utilizaron sus instituciones y personal, o como lo
dice el doctor Díaz, asumiendo gentes, aparatos y situaciones del pa-
sado,5 en nuestro país, la división entre la jerarquía gobernante, cuya
expresión más acabada fue la escisión del PRI previa a las elecciones
presidenciales de 1988, tuvo como resultado que quienes más apoya-
ban la liberalización (independientemente del origen de sus razones),
pasaran a hacerlo desde la oposición.
Quizá en esta situación que presenta un cierto parecido entre los
dos países, pero también considerables diferencias, podamos encon-
trar una de las razones principales del porqué en nuestro país, a pesar
de que el proceso de transición comenzó desde la década de los 70,
a diferencia de España, aún no lo podemos considerar concluido.
4 Idem., pp. 23-37.

5 Díaz, Elías, “ Las ideologías de (sobre) la transición” , La transición democrática espa-
ñola, Madrid, Sistema, 1989, p. 777.
Asimismo, y teniendo en mente las iniciativas liberalizadoras em-

prendidas desde el poder que han caracterizado el pasado reciente de
México, no podría dejar pasar por alto lo que O’Donnell y Schmitter
dicen, cuando se refieren a que si no hay responsabilidad ante las ma-
sas, que la liberalización puede ser fácilmente manipulada, según la
conveniencia de los gobernantes, quienes pueden inclusive promover
la liberalización buscando con ello abrir ciertos espacios para la ac-
ción individual y colectiva, sin alterar su estructura autoritaria, ni te-
ner que dar cuenta a la ciudadanía de su acciones.6 Ante este hecho,
en el que la jerarquía gobernante manipula o, en el mejor de los ca-
sos, se muestra dubitativa para apoyar la transición, el papel de la
oposición al sistema se vuelve mucho más determinante.
2. Por esta razón, la segunda idea en la que me quiero detener es
en el gran valor que para la transformación del sistema se otorga a
las fuerzas y sectores sociales que componen la oposición. En espe-
cial, me quiero referir a la necesidad de contar con una oposición
que deseche los esquemas maximalistas, descartando las concepcio-
nes que visualizan a los escenarios de ruptura como la única manera
de avanzar en la transformación de las instituciones políticas.
En este sentido, conviene recordar la actitud, que el doctor Díaz
ha denominado como esencialista de una parte de la izquierda espa-
ñola, calificada como un residuo regresivo en la ideología de las iz-
quierdas, que por su carácter determinista sacraliza el pasado y des-
confía que, a través de su poder de invención e innovación, el
hombre sea capaz de encontrar nuevas soluciones a los problemas
históricos, y que dio paso en aquel país a lo que el mismo doctor
Díaz denominó como la ideología del desencanto;7 la cual encuentra
seguidores en el México de hoy.
También O’Donnell y Schmitter señalan que estas actitudes de la-
mento y desaliento aparecen regularmente en los procesos de transi-
ción debido a la incertidumbre y falta de rumbo implícitas en los
movimientos que procuran un alejamiento de las formas autoritarias,
“ en comparación con los periodos de orden, característicos del apo-
geo de la dominación autoritaria” .8 De hecho, esto se relaciona con
6 O’Donnell y Shcmitter, op. cit., p. 23.

7 Díaz, Elías, op. cit., nota 5, pp. 770-778.
8 Idem, p. 16.
COMENTARIO 281
la característica de que en toda transición las reglas del juego polí-

tico no están definidas, y por lo general son objeto de ardua contien-
da, pues su definición determinará cuáles actores políticos serán en
el futuro los perdedores y cuáles los ganadores.
En contra de estas dos ideologías que hemos mencionado, encon-
tramos el hecho claro de que en España la transición se dio sobre
la base de la imaginación del hombre para lograr acuerdos y consen-
sos que conformaron lo que el doctor Díaz ha denominado “ refor-
ma-ruptura, o ruptura pactada” .9
Partiendo de la idea de que la historia política de la humanidad
no está determinada hacia la democracia y que, por ende, es nece-
saria la voluntad y destreza política para que ésta se dé, es necesario
que los protagonistas políticos acepten su deseabilidad y reconozcan
su asequibilidad. Por ello, el producto de la cultura de transición son
los pactos, así sean poco formales o de la más alta jerarquía norma-
tiva.10
Me ha parecido importante señalar estas expresiones, porque con-
sidero que, en nuestro país, una fracción importante de la oposición
de izquierda ha venido normando su actuación por estas ideas, ex-
presando su escepticismo y su desencanto, actitudes ambas de poca
ayuda para la transformación de la realidad en la que supuestamente
están comprometidos.
Este último hecho está íntimamente relacionado con la dinámica
posterior a las elecciones de 1988, momento en que no le fue posible
a la izquierda lograr la ruptura, lo que influyó de manera determi-
nante en su actitud posterior que, siguiendo las ideas del doctor Díaz
sobre el proceso de transición español, bien podrían ser catalogadas
como ideologías de carácter esencialista, cuya connotación principal
es el escepticismo acerca de la posibilidad de un cambio político pro-
gresivo que se pueda dar de una cualidad o esencia (la no democra-
cia) a otra diferente (la democracia).11 Es decir, la concepción de que
no se puede pasar de modo alguno de un sistema no democrático, a
través de reformas parciales y graduales, a una democracia, si no es
mediante la ruptura.
9 Díaz Elías, op. cit., nota 5, pp. 775-778.
10 Ruiz Massieu, José Francisco, “ Transiciones, proceso democrático e ingeniería democrá-
tica” , Las transiciones a la democracia, México, Porrúa, 1993, pp. 275-276.
Este hecho ha sido evidente con la reiterada demanda de renuncia

presidencial que desde 1988 ha presentado la principal fuerza opo-
sitora de izquierda y que, con algunas variaciones (formación de un
gobierno de coalición que convoque a la celebración de un Congreso
Constituyente), ha permanecido como una constante, independiente-
mente de la opinión de la mayoría de los electores.
A este respecto, es importante que los partidos políticos con estas
actitudes no infundan apatía entre la población, pues, en nuestro país,
la pluralidad política debe ser el motor fundamental de la transición,
que corresponde en gran parte a la exigencia de una sociedad cada
vez más participativa y diferenciada política e ideológicamente, y no
únicamente al despliegue de las iniciativas de las diferentes elites.12
Haciendo una revisión breve del caso mexicano a la luz de estas
ideas, tenemos que destacar la actitud de la oposición, especialmente
a partir de 1988. Durante el proceso electoral de julio de ese año fue
de particular importancia el papel jugado por una izquierda unida en
un frente común. Sin embargo, a diferencia de España, esta opción
política ha venido perdiendo significación entre el electorado.
Por otra parte, la relativa pérdida de confianza por parte del elec-
torado para que la izquierda sea una opción política viable contrasta
drásticamente con la situación de la principal fuerza opositora de de-
recha, la cual ha venido apareciendo como la única capaz de dar los
primeros pasos hacia la alternancia en el poder.
A este respecto, me permito recordar que, antes de acceder al po-
der en diciembre de 1982, el PSOE, gracias al pacto electoral firma-
do con el PCE en 1979 que les permitió presentar candidaturas co-
munes en las elecciones municipales, pudo gobernar en varias de las
principales ciudades del país, incluyendo Madrid y Barcelona. El
ejercicio directo del poder local le permitió proyectar una imagen en-
tre el electorado como una alternativa viable y seria de gobierno.13
En el caso mexicano, los grandes avances logrados en el frente
electoral por el PAN durante los últimos años (actualmente un poco
más del 30% de la población del país es gobernada por autoridades
12 Woldenberg, José, “ El claro-oscuro de la transición” , Las transiciones a la democracia,

México, Porrúa, 1993, p. 285.
13 Ojeda Revah, Mario, La transición política: orígenes de la democracia en la España ac-
tual, tesis de licenciatura, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1988, inédita, pp.
I-XVIII.
COMENTARIO 283
pertenecientes a este partido) permite trazar un paralelo entre la vía

de acceso al poder ensayada por el PSOE y la estrategia seguida por
el PAN.
3. Un tercer punto que no puede escapar a cualquier análisis que
se haga de la transición española es el proceso de “ reforma-ruptura” .
A través de procedimientos de reforma, se llegó a una verdadera
ruptura, principalmente de carácter político institucional, con profun-
das repercusiones en otros ámbitos de la vida española. Este proceso
es de la mayor importancia, pues, sobre la base de legalidad que la
transición así emprendida proporciona al sistema, es posible alcanzar
lo que el mismo doctor Díaz llama “ Estado democrático de dere-
cho” , sustentado siempre en la soberanía popular. Con esto, sin re-
volución y por voluntad de la mayoría de la población, el Estado de
derecho, que en las democracias liberales tiende a convertirse en un
Estado de derechas, puede legítimamente, de manera progresiva, pa-
sar a ser un Estado social de derecho.14
Mediante este proceso se ha establecido en España una Constitu-
ción liberal en cuanto a las reglas de juego y a la protección de los
derechos fundamentales y libertades individuales, que además ofrece
relativas posibilidades en el campo de la economía para un mayor
desarrollo de sentido social, pues contiene una serie de preceptos que
potencia la participación y orientación económica y social de todas
las concepciones y partidos sin extremismos doctrinales ni reales, a
través de un amplio marco político y social para una flexible eco-
nomía mixta, pública y privada.15 Esta Constitución surge y se en-
cuadra en el proceso de transición democrática.
En México, la Constitución ha potenciado también un Estado so-
cial, pero a diferencia de España, no como resultado de una transi-
ción, sino de un movimiento revolucionario, que se autocalificó como
portavoz de la soberanía popular, de la voluntad mayoritaria. De esta
manera, en nuestro país se establece el Estado social sin Estado de
derecho.
14 Díaz, Elías, “ Para una recuperación de la legitimidad democrática” , Sociología del di-
ritto, núm. 2-3, Italia, 1986, pp. 189-197.
15 Ahí están las cláusulas relativas a la voluntad de establecer una “ sociedad democrática
avanzada” ; la invocación a la igualdad y al interés general, a la iniciativa pública; el acceso
de los trabajadores a los medios de producción,; la planificación económica y la mención de
Estado social y democrático de derecho. Díaz, Elías, op. cit., nota 5, pp. 91-94.
A diferencia de lo ocurrido en España, en nuestro caso, la libe-

ralización política en el pasado reciente ha estado fuertemente vin-
culada y precedida por una liberalización económica de profundas
consecuencias para el tejido social y que, en términos generales, ha
creado ciertas condiciones favorables a la liberalización política.
De hecho, la adopción de la política neoliberal en México, preten-
diendo encontrar en ella la solución a la crisis fiscal del Estado, ha
implicado una fuerte erosión de las bases en que se sostenía el Es-
tado mexicano postrevolucionario hasta los años 80, dando paso a
mayores demandas de democratización que se dejan escuchar por
parte de los grupos afectados y de la oposición tradicional.
Esta tendencia encontró el talón de Aquiles del Estado social en
la ausencia de bases democráticas, en otras palabras, en el hecho de
haber sido adoptado por gobiernos no surgidos de la voluntad ma-
yoritaria expresada por medio de procedimientos democráticos; por
ello, es previsible que su modificación en favor de una política de
desarrollo social efectiva, sin tintes electorales y populistas, se haga
realidad en la medida en que las fuerzas sociales que constituyen las
mayorías así lo decidan. Ante esta situación, aparece como necesidad
primera la de fortalecer ante todo la democracia.
De esta forma, vale la pena hacer notar la importancia de afianzar
en primer lugar la democracia electoral, para que de manera gradual
y progresiva surja (si esa es la decisión de las mayorías) la demo-
cracia económica y social.
A este respecto resulta ilustrativo el caso español, del cual el doc-
tor Díaz, en su artículo titulado “ Para una recuperación de la legi-
timidad democrática” , dice que la transición democrática se dio en
paralelo a la crisis del Estado social, sin embargo, la primera nece-
sidad que satisfacer era fortalecer ante todo la democracia, pues im-
pulsar una democracia avanzada implica crear demandas que un Es-
tado social en crisis y en interdependencia internacional respecto del
capital, difícilmente puede satisfacer.16
La idea anterior es reforzada con los comentarios de O’Donnell y
Schmitter quienes, dentro de sus estudios sobre las transiciones, ad-
miten la posibilidad de que después del advenimiento de la democra-
cia política (normas y procedimientos de la ciudadanía son aplicados

COMENTARIO 285
a instituciones políticas) pueda darse una segunda transición con una

doble corriente: la de la democracia social y la de la democracia eco-
nómica.17 Estas ideas concuerdan con la afirmación del doctor Díaz,
de que del Estado liberal de derecho puede surgir después de un lar-
go y doloroso alumbramiento el Estado social de derecho.
Vale la pena insistir en que este proceso siempre requiere una base
de democracia política, así como el otorgamiento de ciertas garantías
a los derechos de propiedad de la burguesía y a las fuerzas armadas,
para lo cual las posiciones que asuman los partidos son determinan-
tes.18 Por ello, las tendencias más moderadas suelen ser las más be-
neficiadas del apoyo popular. En España, por ejemplo, el PSOE en
1979 tuvo que ubicar su ideología más al centro y asumir “ el mar-
xismo como un instrumento teórico, crítico y no dogmático, para el
análisis y transformación de la realidad social, recogiendo las apor-
taciones marxistas y no marxistas” .19
En México, la dolorosa transición guiada por un liberalización
económica de corte neoliberal podrá dar lugar a un Estado más so-
cial, en la medida en que éste se legitime entre las mayorías, y no
en minorías que manipulan a las mayorías. Es decir, sólo mediante
la previa consolidación y fortalecimiento de las libertades e instituciones
democráticas, se podrán encontrar soluciones a muchos de los proble-
mas, inclusive, o quizá debería decir sobre todo, a los económicos.
4. El cuarto punto que quiero destacar en la transición española y
que ha servido de base para el estudio de las transiciones es el éxi-
to que tuvieron los pactos entre las elites para lograr la reforma. Para
ello, como lo han señalado diversos autores, es necesario que exista
un predominio de los reformistas en el gobierno, que éste tenga la su-
ficiente fuerza para negociar y encabezar la transición frente a la opo-
sición y que en esta última predomine la facción de los moderados.
En España, los reformistas de la coalición gobernante fueron quie-
nes comenzaron con el proceso de reforma y, de hecho, desde ahí
17 La democracia social consiste en convertir en ciudadanos a todos los obreros, estudiantes,

etcétera. La democracia económica consiste en suministrar de iguales bienes y servicios a toda
la población a partir de los bienes y servicios generados por la comunidad. Op. cit., nota 1,
pp. 27-30.
18 O’Donnell y Schmitter, op. cit., p. 110.
19 Bardavío, Joaquín, Las claves del rey. El laberinto de la transición, Madrid, Espasa Cal-
pe, 1995, p. 156.
operó la transición a través de diversos pactos con los principales ac-

tores políticos.
En México también podemos hablar de “ aperturistas” , “ reformistas” ,
“ continuistas” , y “ rupturistas” dentro de la arena política. Sin em-
bargo, lo que no es posible es identificar estas posturas con cada par-
tido político, pues al interior de ellos coexisten diferentes tendencias.
Dado que la base legal vigente en nuestro país ha adoptado formas
democráticas, es necesaria la concreción de pactos que permitan una
transición más clara, pues, a pesar de que en nuestro sistema polí-
tico-jurídico aparecen progresivamente algunos de los rasgos que Da-
niel Levy20 ha identificado como propios de los sistemas democrá-
ticos, mientras no hayamos entrado a un proceso de democratización
pleno, existirá una mayor incertidumbre sobre el resultado final del
proceso.
Es necesario que nuestra transición, como ejercicio de planifica-
ción democrática, se sustente en un entendimiento entre el poder, las
fuerzas políticas que pugnan por la transformación y los grupos que
resultarán despojados de las ventajas del sistema anterior. Como ya
se dijo anteriormente, la transición como tarea endógena es resultado
de un proceso colectivo, en donde la voluntad política de los prota-
gonistas es determinante para que sea menos impredecible. Por lo
tanto, el alejamiento de los extremos ideológicos es importante para
lograr la convergencia nacional en torno a un pacto social básico,
pues, de no concretarse éste y prevalecer las divergencias, se puede
desembocar en una involución democrática.
Me permito insistir en la importancia de que las elecciones no de-
ben cumplir tan sólo una función legitimadora de cambio periódico
de gobierno, sino que se constituyan en un procedimiento aceptado
entre todas las fuerzas medianamente significativas para dirimir el
acceso al poder político.
Es altamente riesgoso que las secuelas electorales erosionen la
propia institucionalidad dando como resultado que la vía de legitima-
ción electoral se convierta precisamente en lo contrario: un recurso
deslegitimizador.
20 Entre ellas están la competencia entre los grupos; elecciones limpias y justas y; libertades
civiles y políticas que garanticen la participación y competencia. Ver Cárdenas, Jaime, Transi-
ción política, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 61.
COMENTARIO 287
Las experiencias recientes en las elecciones para elegir a las autori-

dades estatales en Baja California, Jalisco, Chihuahua, Michoacán y
Puebla parecen ser una buena señal de que la voluntad de los princi-
pales fuerzas políticas está dirigida a que los procesos electorales sean
la única forma aceptable de detentar el poder. Sin embargo, los casos
de Tabasco y Yucatán provocan la persistencia de dudas acerca de la
seriedad con que han asumido el compromiso de la equidad electoral.
CONCLUSIONES
Para terminar, quiero señalar que en transiciones como la española

podemos observar con claridad la importancia y trascendencia que
juegan las interacciones entre gobiernos y oposición, y las divisiones
dentro de estos grupos. Sin embargo, no podemos dejar de observar
también la importancia que en nuestro caso va adquiriendo la socie-
dad civil, máxime en la transición que estamos viviendo, en donde
parece (de acuerdo a la tendencia de los últimos procesos electorales)
que con la desaparición de los conflictos postelectorales la sociedad
civil jugará un papel crecientemente importante.
Aunque el desarrollo de los procesos electorales durante los últi-
mos meses permite ser cautamente optimista acerca del avance del
proceso de transformación de nuestras instituciones políticas, la au-
sencia de un instrumento formal donde queden establecidas las reglas
del juego político futuro, aceptadas por las fuerzas más repre-
sentativas de la sociedad mexicana, provoca cierto desazón entre la
ciudadanía.
Finalmente, si alguna lección debe ser extraída de la experiencia
democrática española, ésta es la que se refiere a la necesidad de que
los actores políticos estén firmemente comprometidos con los valores
de la democracia. No hay duda de que, además de una forma de go-
bierno, la democracia es esencialmente un proceso cultural que opera
en la mente de los pueblos. Aunque muchos trabajos académicos se
han escrito para demostrar que la tradición político cultural de Mé-
xico no ofrece campo fértil para las ideas democráticas, lo cierto es
que la transición política en España viene a ser un ejemplo real de que
las inercias autoritarias pasan a un segundo plano si existe un autén-
tico compromiso democrático de los participantes en el proceso de
transición.
COMENTARIO DE JOSÉ LUIS VÁZQUEZ ALFARO
El doctor Elías Díaz ofrece en esta ocasión una ponencia en la que

retoma ideas antes expresadas en su Pensamiento español de 1939 a
1975 y, publicado en La transición española editado por Tezanos y
Cotarelo, profundizado en Las ideologías de la transición y final-
mente incluidas en un capítulo del libro Ética y Política. Los inte-
lectuales y el poder.
La transición española hacia la democracia es una referencia obli-
gada en toda obra que trate de explicar las transiciones políticas. El
carácter de modelo o arquetipo del caso español se deriva del hecho
de que fue una transición exitosa en la mayor parte de sus aspectos,
y de que, además, a diferencia de otras transiciones que le son con-
temporáneas —las de Grecia y Portugal—, constituye la primera tran-
sición pactada en la que los responsables de la dictadura convienen
con la oposición democrática el destino político de un Estado, dentro
de un marco de legalidad.
En esta ocasión, el doctor Díaz no nos propone hacer un recuento
de hechos históricos, ni un estudio de los diversos grupos que con-
vergieron en el camino del tránsito hacia un Estado democrático de de-
recho; en esta ocasión nos propone hacer un recuento de ideas: de
ideas del pasado y de ideas de (sobre) la transición.
En una primera parte, el autor plantea el necesario rescate del pen-
samiento político, cultural y económico generado por los creadores
opositores al franquismo en el periodo comprendido entre 1939 y
1975. Para Díaz, no se podría comprender totalmente la transición
política iniciada en 1975 ni el actual Estado de derecho sin consi-
derar aquella parte del pensamiento español que luchó por la libertad
y por la democracia desde el momento mismo en que el general
Francisco Franco fue nombrado jefe del Estado español.
Estas aportaciones del pensamiento político democrático formaron
un sustrato que alimentó —por decirlo de algún modo— la famosa
“ ruptura pactada” , que condujo a la celebración de elecciones libres
para el Congreso constituyente que aprobó el texto de la Constitución
de 1978.
288
COMENTARIO 289
Antes de ingresar al recuento de estas ideas democráticas, sería

conveniente tratar de identificar el contexto ideológico en el que se
desenvuelve el franquismo. Sobre el particular, existen quienes pien-
san que el régimen español de aquella época no alcanzó a articular
una ideología —sino únicamente mentalidades— e inclusive le nie-
gan el carácter de régimen totalitario, para incluirlo en la categoría
de autoritario. Esta es la tesis de Linz, para quien “ se trata de un
sistema político con un pluralismo limitado, no responsable; sin una
ideología elaborada y directora (pero con una mentalidad peculiar).” 1
Giner, en el mismo sentido, considera que “ tras el franquismo lo
que hay no es una ideología sino un sincretismo ideológico que nun-
ca llegó a codificarse de una manera clara y coherente” .
Atribuye esta deficiencia a que el régimen de Franco resultó ser
más eficaz en la represión de las ideas disidentes que en el intento
de crear y difundir una cultura propia.2
La dificultad que plantea la determinación de la composición
ideológica de la dictadura se explica en razón de la multiplicidad de
grupos que se unieron bajo el gobierno del general Franco, y que se
manifestaron en un haz ideológico en el que encontramos repre-
sentados elementos del catolicismo tradicionalista, corporativistas, fa-
langistas, agraristas, tecnócratas, militaristas, nacionalistas, por citar
algunos.
En sentido inverso, otros autores —como De Miguel— afirman la
existencia de una ideología del franquismo y sostienen que éste se
apoyaba en un esquema ideológico “ bien trabado y hecho” , formulado
antes de la instauración del régimen. Esquema ideológico difícil de
identificar en virtud de su complejidad.3
1 Cfr. Linz, Juan, “ Una teoría del régimen autoritario. El caso de España” , La España de
los años setenta. El Estado y la política, Madrid, Moneda y Crédito, 1974, pp. 22 y 23. Para
Linz la pluralidad limitada del régimen se materializa en las diversas “ familias” que se unieron
al franquismo desde el fin de la guerra civil y durante su evolución. Aunque valga decir que
más que pluralidad política, lo que otros encuentran es sólo una pluralidad sociológica. Cfr. Te-
zanos, J. F., Estructura de clases y conflictos de poder en la España postfranquista, Madrid,
Edicusa, 1979.
2 Cfr. Giner, S., M. Pérez Yruela y E. Sevilla, “ Despotismo moderno y dominación de
clase. Para una ideología del régimen franquista” , Papers, núm. 8, 1978; cfr. también, Giner,
S., “ Economía política y legitimación cultural en los orígenes de la democracia parlamentaria:
el caso de la Europa del sur” , en Transición a la democracia en el sur de Europa y América
Latina, Madrid, CIS, 1981, p. 36.
3 Cfr. Miguel, A. de, La herencia cultural del franquismo, Madrid, Cambio 16, 1976, pp.
38 y 39.
290 JOSÉ LUIS VÁZQUEZ ALFARO
Por nuestra parte, podríamos concluir, salvo mejor opinión, que es

innegable que en el franquisno se hayan manifestado algunas “ ideo-
logías” que corresponderían a las de las “ familias” que se integraron
a la oligarquía; sin embargo, también conviene mencionar que no
existiría parangón entre la ideología del fascismo o del nazismo con
aquella del franquismo, ni siquiera en su primera fase, en la que el
falangismo era una de las corrientes principales del gobierno.
Por otra parte, también debemos considerar que la amalgama o
bloque ideológico del régimen no fue monocolor durante la vida de
éste, sino que se fue transformando en la medida en que ingresaban
al poder nuevos aliados del franquismo. De modo tal, que aunque
existían elementos inmutables, también encontraremos algunas va-
riantes.
El propio Elías Díaz explica —en otro de sus trabajos—, que el
régimen pasó de ser “ totalitario-ideológico” en sus primeras etapas
a “ autoritario-tecnocrático” en las últimas, aunque en todo momento
fue antiliberal y antidemocrático.4
Pero volviendo a nuestro tema, debemos revisar el contenido de
aquellas ideas críticas generadas por —y desde— la oposición demo-
crática al franquismo. Básicamente podemos resumir éstas en algunos
ejes que constituyeron importantes logros:
1. La recuperación de las libertades que la dictadura había restrin-
gido o suprimido, y en especial de la libertad intelectual, que cons-
tituye la base de otras libertades como las de expresión y de creación
científica y cultural.
4 Cfr. Ética contra política. Los intelectuales y el poder, Madrid, Centro de Estudios Cons-
titucionales, 1990, pp. 189 a 237. Nuestro autor distingue seis etapas:
1º De 1939 a 1945: se instaura la cultura totalitaria a partir de la ruptura de la cultural
liberal.
2º De 1945 a 1951: ante el aislamiento internacional, el régimen se intenta recuperar
e integrar a los intelectuales que hasta entonces se encontraban en el exilio, entre los que destaca
Ortega y Gasset.
3º De 1951 a 1955: se ahonda la apertura cultural a partir de una liberalización inte-
lectual, también se profundiza el diálogo con el exilio.
4º De 1956 a 1962: el régimen frena la apertura e intenta justificarse a través de teorías
de la democracia orgánica, el integrismo tradicional y el desarrollismo tecnocrático sustituyen
al totalitarismo de los primeros años del la dictadura.
5º De 1962 a 1969: sobre la base del crecimiento económico, el régimen trata de ins-
titucionalizarse a través de la LOE de 10 de enero de 1967, en la que se intenta mostrar como
un Estado de Derecho.
6º De 1969 a 1975: ante los fallidos intentos de apertura política se llega a un estan-
camiento en el que se alternan leves avances y actitudes de endurecimiento.
COMENTARIO 291
2. Un segundo logro, que va de la mano con el anterior, consistió

en la reconstrucción de la razón, que se enfrentó sucesivamente al
irracionalismo y a las mentalidades predominantes en las distintas fa-
ses de evolución del régimen franquista: las ideas falangistas, el con-
servadurismo ligado a algunos sectores de la Iglesia católica, y el
pensamiento racional-funcionalista (que se asumía como ideológica-
mente neutro) de la tecnocracia surgida a partir de los años sesenta.
3. Otro punto importante lo constituyó la recuperación de la cul-
tura liberal y especialmente de la cultura democrática y socialista.
Esta memoria histórica permaneció soterrada o en el destierro y sólo
fue “ aceptada” —véase recuperada o integrada— por el régimen en
la medida en que su peligrosidad disminuía y que su utilidad legi-
timadora del franquismo aumentaba.
4. Otro logro importante lo constituyó la apertura cultural que se
da en dos direcciones:
Por una parte, a partir del reconocimiento de la comunidad inte-
lectual en el exilio a partir de la reunión de la España de adentro
con la España exiliada. La recuperación del pensamiento democrático
en el exilio se dio paulatinamente a partir de la década de los cin-
cuenta. Pensamiento en el exilio que, justo es reconocer, dejó un im-
portante legado en México.
Por otra parte, la apertura se dio a partir de la ruptura del aisla-
miento geográfico y de ahí, el intelectual en que se encontraba la Es-
paña del franquismo. Ruptura que fue el fruto de diversos factores
entre los que se encuentran el crecimiento económico, el turismo de
fuera hacia dentro (y viceversa), los viajes de estudio y la emigración
de trabajadores españoles al extranjero.
5. Hacia dentro, podemos registrar otra victoria del pensamiento
democrático a partir del reconocimiento de la pluralidad lingüística,
cultural y política de las nacionalidades y regiones hispánicas, que
permitió el desvanecimiento de un cultura nacional que se imponía
desde el centro al resto de España. Reconocimiento que se encuentra
asentado en el preámbulo de la Constitución como parte de la decla-
ración de principios del Estado español y recogido, por cuanto a la
normativa constitucional bajo la noción de un Estado de autonomías
consagrado en el título VIII (“ De la organización del territorio” ) de
la Constitución actual.
6. Finalmente hay que destacar los trabajos realizados sobre los

problemas de la democracia, que se habían dado desde los tiempos
del franquismo. De estos temas sólo quisiera comentar uno a cuyo
estudio ha colaborado el doctor Díaz. Me refiero al del Estado social
de derecho y su “ crisis de legitimidad” .5
Estado de derecho proclamado en el preámbulo de la Constitución
y asentado en el artículo primero de la misma. 6 Estado de derecho
surgido como un producto histórico ante las demandas del desarrollo
de la sociedad, que no basta que se le defina como tal en la ley fun-
damental, sino que requiere también el concurso de la praxis, y cuyos
ejes rectores son:
a) El imperio de la ley o, en otras palabras, la observancia del prin-
cipio de legalidad tanto por gobernantes como por los ciudadanos;
b) La división de poderes; con predominio del Legislativo, repre-
sentante de la soberanía popular;
c) La fiscalización de la administración y la responsabilidad de la
misma y de sus agentes; y
d) El reconocimiento de derechos y libertades de los ciudadanos
y satisfacción de las necesidades de carácter cultural, económico y
social de los mismos.
Estado social de derecho, que ante su crisis financiera ha dismi-
nuido la intensidad de sus políticas de redistribución del ingreso y
la prestación de servicios y satisfactores, y con ello ha visto dismi-
nuir su legitimidad.
Estado social de derecho que, para legitimarse debe, entre otras cosas:
1º Alejarse de las concepciones minimalistas de Friedman y Ha-
yek, y buscar la sustitución de una intervención cuantitativa por una
más cualitativa y selectiva.
2º Articular los valores democráticos para construir una sociedad
civil cada vez fuerte y justa.
3º Desarrollar, en el ámbito económico, un sector social en la eco-
nomía más plural y dinámico que intervenga en los procesos de pro-
5 Cfr. “ Estado de derecho: exigencias internas, dimensiones sociales” , Sistema, Madrid,

núm. 125, marzo de 1995, pp. 5 a 22.
6 En donde se afirma que: “ España se constituye en un Estado social y democrático de
derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la jus-
ticia, la igualdad y el pluralismo jurídico” .
COMENTARIO 293
ducción y distribución con criterios distintos a los del simple lucro

y la usura.
4º En fin, Estado que debe tender al reconocimiento y a la eficaz
realización de un catálogo de derechos individuales y sociales, cada
vez más amplio e inclusivo de las minorías y de los grupos más dé-
biles de la sociedad.
Por otra parte, aun después de concluida la transición, quedaron
sobre la mesa un conjunto de temas y tópicos que se agregaron a la
lista antes citada y cuyo debate es de plena vigencia en nuestros días,
entre los que figuran, a título meramente enunciativo: la Constitución
y su correcta interpretación y aplicación; la relación, no siempre fácil
de llevar, entre el Estado y los nacionalismos al interior de las es-
tructuras del Estado autonómico; la reflexión sobre la justificación de
la democracia y el necesario equilibrio entre los derechos de los ciu-
dadanos y las funciones legítimas del Estado; la relación entre capi-
talismo, socialismo y democracia; la ideología individualista de la
nueva derecha; el estado actual del socialismo y de la izquierda; Eu-
ropa y la construcción europea; los nuevos movimientos sociales y
su articulación con las instituciones de la democracia representativa
y constitucional.
En la segunda parte del trabajo se habla de las ideologías de cier-
tos actores de la transición —que en realidad, en algunos casos sólo
fueron simples espectadores—.
Antes de iniciar y retomando la inquietud expresada a propósito
de la primera parte de la ponencia cabría inquirir sobre la existencia
de una ideología de la transición. Es decir, tratar de determinar si
existía algún marco ideológico compartido por los grupos políticos
implicados en el cambio político. Hay quienes han intentado hacer
una “ morfología” de estos grupos; tal es el caso de Colomer, quien
distingue, entre los actores de la transición, a los revolucionarios,
rupturistas u opositores democráticos, reformistas, aperturistas, conti-
nuistas y a los involucionistas (que formaban parte del bunker de la
transición).7
Todo parece indicar que la concordancia entre tan distintas con-
cepciones políticas se reduciría a un solo punto: la necesidad de
7 Cfr. Colomer, Josep M., “ transitions by agreement, modeling de spanish way” , American
Political Science Review, vol. 85, núm. 4, diciembre de 1991, pp. 1285.
abandonar la dictadura y de dar bases para la creación de un Estado

democrático similar al existente en otros países occidentales. De
modo que aunque sí había ideologías en la transición éstas no se fun-
dieron en un solo catálogo.
Ahora bien, volviendo a la materia de la segunda parte de la po-
nencia, en realidad, no se nos propone hacer un recuento de las ideo-
logías contenidas en los diversos proyectos de transformación política
y social de esos años de cambio; tampoco se trata de una recapitu-
lación de los episodios de la transición ni de las vivencias de sus
protagonistas. Concretamente, el autor se refiere a las mentalidades,
actitudes y opiniones que se fueron dando entre diversos grupos o
sectores de la sociedad española, a la largo de la transición como una
suerte de “ microideologías” y que sólo se aceptan como ideologías
en el sentido marxiano del término, es decir, como representaciones
invertidas o distorsionadas de la realidad.
Estas microideologías, que surgieron o se manifestaron durante la
transición, influyeron en los usos, así como en las concepciones y en
las conductas políticas de la España del cambio, y la de la conso-
lidación.
En un rápido recuento podemos enumerar las siguientes: las esen-
cialistas, las del desencanto, las interpretaciones conservadoras de la
Constitución, las rupturistas, las identistas y las tecnócratas. Vemos
brevemente a que se alude con estos calificativos:
1. En primer lugar, Díaz critica las ideologías esencialistas o es-
cepticistas, aparecen durante los años de 1976 y 1977, entre algunos
grupos de la izquierda burguesa radical, que negaban la posibilidad
de que un régimen autoritario se transformara en uno democrático,
por la simple vía de reformas parciales previamente acordadas entre
gobierno y oposición.8 En resumen, se trataba de escepticismo esen-
cialista y metafísico que negaba a la oposición, entre la que se en-
contraba la izquierda, la capacidad de transformar el régimen político
en uno más democrático e igualitario.
2. A partir de los últimos meses de 1977 aparecieron las ideolo-
gías que nuestro autor llama “ constitucionales” , que se manifestaron
8 Esta mentalidad tenía un extremo determinista que, partiendo de un determinismo histó-

rico, sostenía que la experiencia de otros países que habían transitado a la democracia, mostraba
que en aquéllos siempre había sido necesaria una ruptura violenta para salir de la dictadura.
COMENTARIO 295
en interpretaciones conservadoras de la Constitución promulgada y

publicada el 29 de diciembre de 1978. Estas interpretaciones conser-
vadoras se dieron en ambos extremos del cuadrante político, tanto del
lado de la derecha conservadora como del de la izquierda radical.
Interpretaciones conservadoras que, si bien es cierto, difieren, en
lo general, respecto de los principios y preceptos constitucionales cri-
ticados, se reúnen en torno a lo que llamaríamos el contenido eco-
nómico de la Constitución: los unos (la derecha liberal conservadora)
insistían en la necesaria garantía de la propiedad privada y de la li-
bertad de empresa, bajo la idea falaz de que el libre mercado va in-
disolublemente unido a la democracia política; los otros (la izquierda
radical) negaban al texto fundamental la más mínima posibilidad de
interpretación progresista y se reducían a sostener su carácter conser-
vador y capitalista. Ambas interpretaciones preferían ignorar que en
la Constitución se incluían normas que regulaban un sistema de eco-
nomía mixta y que, en todo caso, existía la posibilidad de que cual-
quier corriente política, previa obtención de la correspondiente ma-
yoría electoral, determinara, al convertirse en gobierno, el rumbo que
habría de seguir el Estado y la economía.
3. En el periodo que inicia en 1979 —quizá a partir de las elec-
ciones celebradas en ese año, afectadas por una alta tasa de absten-
cionismo—, y que se cierra con el intento de golpe de febrero de
1981, aparece una ideología del desencanto ante las dificultades pro-
pias del camino hacia la democracia. Esta ideología inmovilizadora
aunque es recurrente aun después de la consolidación de la democra-
cia, parece ser progresivamente sustituida por actitudes críticas más
objetivas y maduras.
4. Después de la consolidación democrática han prevalecido acti-
tudes rupturistas. Esta microideología se manifiesta en la añoranza
de una ruptura total que no se logró respecto del régimen dictatorial
precedente.
Esta actitud —al igual que la del desencanto— aparece cuando se da
alguna contingencia en la vida de la democracia española, para invocar
la ausencia de ruptura como la causa absoluta y única de los contra-
tiempos y desajustes de la transición y de la propia democracia.
Ignoran —quienes lo sostienen—, que aunque se realizó mediante
pactos o acuerdos, la transición significó una auténtica ruptura con
la dictadura a través de dos momentos sucesivos que podemos iden-

tificar como “ reforma pactada” y “ ruptura pactada” , y que Felipe
González resume diciendo que la transición fue una reforma en los
procedimientos y una ruptura en los contenidos.
5. Sobre la pretendida falta de ruptura, aparece, entonces, una
ideología de la identidad, según la cual existe una continuidad entre
el régimen anterior y el actual. Es decir que, si bien cambiaron al-
gunos elementos accesorios, lo esencial permaneció inalterado. Así,
por ejemplo, el régimen de economía capitalista. Tanto los conserva-
dores de derecha, como algunos marxistas-leninistas, sostienen la
misma idea, según la cual lo político carece de autonomía respecto
de la estructura económica; como si la transición hubiera sido em-
prendida por mandato del capital, que al haber notado la falta de ren-
tabilidad de la dictadura, buscó en la apertura y en la liberalización
del régimen político, mejores condiciones de expansión.
Este enfoque reduccionista desprecia el trabajo de la oposición de-
mocrática y sostiene —en su versión derechista— que el capital, a
través de la creación de ciertas condiciones materiales, logró la de-
mocratización del sistema político español; la otra versión —la iz-
quierdista— asegura que el Estado surgido de la transición no es sino
una más de las formas de dominación capitalista.
En resumen, ambas posturas se unen en un punto de convergencia:
nada cambió, luego, existe identidad en lo esencial entre la dictadura
y el Estado democrático actual.
6. Finalmente, instalados sobre esta ideología de la identidad o en
este aparente continuismo, aparecen quienes sostiene una ideología
franquista y/o tecnocrática de la transición, según la cual el general
Francisco Franco habría diseñado o dado pautas para la transición,
principalmente a partir de la inclusión de un grupo de tecnócratas en
el gobierno. Esta tecnocracia habría preparado la transición en dos
líneas: la modernización económica y la democratización institucio-
nal. En el ámbito económico su trabajo se inició a partir del Plan de
Estabilización de 1959 y continuó con la liberalización económica
durante la década de los sesenta —marcada por el impresionante cre-
cimiento de la economía española, sólo superada a nivel mundial por
las tasas de crecimiento del Japón—. El cambio político del régimen
COMENTARIO 297
se habría buscado a través de la Ley Orgánica del Estado de 1967

y de la organización de la sucesión monárquica de 1969.
Sin embargo, si bien la política económica desarrollista dio bases
materiales para el proceso de democratización del país, también trajo
aparejados ciertos efectos negativos desde el punto de vista social,
que se hicieron patentes en la crisis final de la dictadura, cuando so-
brevino un estancamiento en el crecimiento económico, además se
caería en una idea bastante endeble el creer que la expansión eco-
nómica trae asociada la democratización de un régimen. Por cuanto
a la reforma política, ésta no fue sino un intento fallido, acompañado
de una represión de la creciente oposición al franquismo en la última
etapa del régimen, quizá iniciada a partir del asesinato del almirante
Carrero Blanco.
En fin, por lo que a nuestro país respecta y preguntándonos sobre
las enseñanzas a obtener del ejemplo español, en mi opinión sería un
error tratar de celebrar “ Pactos de la Moncloa” , es decir, hacer imi-
taciones extralógicas de un modelo de transición que sólo se explica
en las circunstancias de cada país. Sin embargo, debemos retener el
ejemplo de madurez que mostraron la mayoría de los actores de la
transición (el rey, la oposición y los militares, por ejemplo), quienes
prefirieron contribuir a la consolidación de la democracia en demé-
rito de las “ ganancias políticas” que hubieran podido obtener en una
negociación cuyos efectos se habrían limitado a corto plazo.
BREVE INFORME SOBRE LA REFORMA
DE LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA DE 1994
Humberto QUIROGA LAVIÉ
SUMARIO: I. De los antecedentes y formación del poder consti-

tuyente que determinaron la reforma. II. La reforma del sistema
político sobre la forma de gobierno. III. Las reformas en el Con-
greso de la nación. IV. Las reformas en el procedimiento legis-
lativo. V. Las nuevas atribuciones que tiene el Congreso. VI. La
reforma en el Poder Ejecutivo. VII. Del Poder Judicial. VIII. De
los órganos de control en la nueva Constitución. IX. Sobre las
reformas en el sistema federal. X. La autonomía municipal en
la Constitución. XI. La reforma al nuevo sistema de derechos.
XII. Las garantías de los derechos en la nueva Constitución.
I. DE LOS ANTECEDENTES Y FORMACIÓN DEL PODER CONSTITUYENTE

QUE DETERMINARON LA REFORMA
El acuerdo político Menem-Alfonsín
Mil novecientos noventa y cuatro resultó ser el año de la reforma

constitucional para los argentinos. Se arribó a dicha instancia funda-
mental con las naturales instancias de tensión política que habían ca-
racterizado los otros eventos institucionales de la misma naturaleza.
No fueron menos tensos, ni menos vituperados por la oposición al
gobierno los prolegómenos que concluyeron con la denominada por
el peronismo “ Constitución de 1949” . Reforma ésta que contó con el
repudio del radicalismo, por haberse declarado la necesidad de la re-
forma sin respetar la mayoría de los dos tercios de la totalidad de
299
300 HUMBERTO QUIROGA LAVIÉ
los votos de ambas Cámaras del Congreso, y por el contenido auto-

ritario que se le había impuesto a la misma: control cualitativo de los
partidos políticos y suspensión de los derechos y garantías constitu-
cionales por decreto del Ejecutivo, sin control de ninguna naturaleza.
Se había instalado el tabú a la reforma constitucional entre los ar-
gentinos. Como si todo sistema no precisara de revisión cuando su
código de funcionamiento no es respetado por sus principales opera-
dores. En el caso de la Constitución, por los gobernantes y por los go-
bernados. Ese rezago reformista intentó ser superado por el presiden-
te Alfonsín, durante su gestión restablecedora de la democracia. El
Consejo de la Consolidación para la Democracia formuló varias posi-
ciones, las cuales partieron de dos ejes básicos: que el sistema pre-
sidencial argentino precisaba ser limitado en su ejercicio exacerbado,
a partir de introducirle notas que lo racionalizaran, pero sin abandonarlo
en su esencia y presencia histórica; que se robusteciera el federalis-
mo argentino para superar con eficiencia el síndrome de centralismo
que desde hace tanto tiempo nos agobia.
A su turno, Raúl Alfonsín había declarado, en documento público,
que la reelección presidencial prevista como tema de la reforma no
sería aprovechada para su beneficio personal: una cuestión ética im-
pedía que quien había sido electo por un sistema donde se prohibía
la reelección, terminara siendo dejado de lado, en su provecho, por
el gobernante que impulsaba la reforma.
No fue ésta la impronta del presidente Carlos Menem para impul-
sar el mismo propósito reformista. Que le interesaba más la reelec-
ción que los contenidos institucionales, queda probado fácilmente si
se recuerda que, frente a la imposibilidad de obtener los dos tercios
de los votos necesarios en el Senado, el gobierno cambió, en horas,
su propio proyecto, por el del senador Bravo, cuyo contenido nada
tenía que ver con el original del justicialismo, tanto que ni siquiera
se instauraba la elección directa del presidente y vicepresidente de la
República.
En eso estaba el país, atisbando un plebiscito al margen de la ley
o una modificación interpretativa del procedimiento previsto para re-
formar nuestra ley suprema. Ése fue el momento en que apareció el
denominado “ pacto de Olivos” , entre el presidente de la República,
Carlos Menem, en su carácter de presidente del justicialismo, y el
REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA DE 1994 301
expresidente Raúl Alfonsín, en su carácter de presidente del principal

partido de oposición. El acuerdo fue objetado por un importante sec-
tor de la opinión política del país: no había sido abierto, ni partici-
pativo de todas las fuerzas políticas; era el pacto de las conducciones
de los dos principales partidos políticos del país, que luego lo hicie-
ron ratificar por sus organismos de conducción partidaria. Un sector
del radicalismo consideró que el pacto traicionaba las consignas par-
tidarias incluidas en la plataforma del partido, y que debilitaba al
partido como oposición con consistencia; otros sostuvieron que, por
necesaria que fuera la reforma, el justicialismo no merecería ninguna
credibilidad: si ganaba la Convención Constituyente —cosa harto fac-
tible— impondría a los argentinos la Constitución a su imagen y se-
mejanza y de sus apetitos de poder receloso del control de gestión
republicana.
La polémica política tuvo firmes razones por ambas partes. La
oposición radical que, en definitiva, no pudo participar como línea
interna no pactista en el proceso electoral de la Convención, y en la
Convención misma, tuvo razón de verse dominada por el verticalismo
democrático del “ estado de partidos” . La fuerte contradicción de
nuestro estado de partidos: proclama el pluralismo para que se prac-
tique en la política externa de la sociedad, pero no encuentra la for-
ma de que funcione en sus estructuras internas, sobre todo, cuando
del poder constituyente se trata.
Es que una reforma de la Constitución nacional precisa de un am-
plio y suficiente consenso, que está impuesto por el mismo texto del
artículo 30 constitucional. No se coloca una mayoría tan amplia,
como lo es los dos tercios de la totalidad del cuerpo, si el constituyente
histórico no hubiere previsto, y querido, el acuerdo institucional y
político de las fuerzas políticas existentes en el Congreso. Ese acuer-
do se logró en la calle política, pero también en el Congreso. Se ha-
bía legitimado el impugnado pacto político —por cerrado y no par-
ticipativo— por imperio del debate pleno y la votación intachable
que se logró arribar en el Parlamento argentino, lográndose una vo-
tación que no se registraba desde hacía acaso cien años (en 1898 se
habían logrado esos dos tercios).
A partir de allí la suerte de la reforma estaba en manos de la de-
cisión popular. Y el pueblo votó sabiamente. El resultado de la elec-
ción de constituyentes no le dio al partido gobernante quórum propio

para decidir la suerte y el contenido de la nueva Constitución de los
argentinos. Seguramente por eso, el acuerdo institucional entre las
dos fuerzas políticas no solamente se cumplió en el Congreso, sino en
todos sus términos en el ámbito de la Convención reformadora. Eso
posibilitó, en definitiva, una reforma votada en su articulación final
por la totalidad de los partidos políticos que la conformaron (dieci-
nueve bloques partidarios), así como votada por todos los que asis-
tieron al acto convocado al efecto en el Palacio San José, de Concep-
ción del Uruguay, Entre Ríos, residencia de Urquiza, el principal
promotor político la histórica Constitución de 1853.
Esos fueron los prolegómenos de esta histórica Asamblea Consti-
tuyente que lograra dejar atrás el mito de la no reforma constitucio-
nal en la Argentina. Ese mito que vivió apoyándose en el sofisma de
que una norma que es violada o incumplida no debe reformarse, sino
mandarse a cumplir a fuerza de hierro. Autoritarismo utópico, en de-
finitiva, invocado a partir de la invocación de la libertad no reformista.
Como si la esencia de la libertad no fuera impulsar el crecimiento,
y éste no supusiera el cambio de los códigos que la sustentan. Dicho
mito también se apoyaba en otro argumento contradictorio desde su
única formulación posible: hay que aplicar las normas constituciona-
les y no reformarlas, aunque dichas normas no estén escritas. Como
si se tratara de una Constitución no escrita, la hecha de historia y
de costumbres. Lata ignorancia de lo que es nuestra Constitución, de
nuestra formación jurídica y de la importancia de tener un sistema
normativo que se haga respetar por sus contenidos, pero no por sus
incumplimientos.
II. LA REFORMA DEL SISTEMA POLÍTICO

SOBRE LA FORMA DE GOBIERNO
1. Características generales
La nueva Constitución ha fortalecido la forma republicana de go-

bierno al hacer más efectivos los controles del Congreso y de los
jueces, y de otros órganos de control, como la Auditoría General y
el Defensor del Pueblo sobre el Ejecutivo; al fortalecer la tutela de
los derechos a través de una acción de amparo de amplio espectro;

al disponer la jerarquía constitucional de los tratados internacionales
sobre derechos humanos; al impugnar a toda forma de discrimina-
ción, como modo particular de afirmar la igualdad ante la ley; al or-
denar la publicidad de las leyes como condición de su vigencia.
La reforma ha fortalecido el federalismo al reconocerle a las pro-
vincias el dominio originario sobre sus recursos naturales; al otorgar-
les competencia para firmar tratados internacionales sin afectar la
competencia federal; al prever las formaciones para el desarrollo eco-
nómico; al habilitarlas para formar un organismo federal con compe-
tencia para controlar la coparticipación federal; al crear un Banco Fe-
deral donde ellas podrán intervenir en su conducción.
Pero además, en la Argentina, la república es presidencial y no
parlamentaria, aunque, luego de la reforma de la Constitución ha que-
dado configurada como una república con presidencialismo atenuado.
La atenuación del presidencialismo en el nuevo texto constitucional
es una consecuencia de cómo operan en el ejercicio del poder los
tres principios básicos que determinaron la reforma en punto a la or-
ganización del poder, a saber:
a) Democratización del poder público, porque se estableció la
elección directa del presidente y vicepresidente de la República, de-
jando de lado el elitista sistema, dispuesto en la Constitución histórica,
que partía de la base de que el pueblo no podía elegir su destino de
gobierno, por falta de capacidad para ello: entonces la ilustrada di-
rigencia reunida en un colegio electoral era la única que podía acer-
tar en la elección. Si bien en los sistemas parlamentarios, es el Par-
lamento el que elige al gobierno —no es directa la elección— dicho
órgano no desaparece, como ocurre con el colegio electoral; y si bien
en el presidencialismo de Estados Unidos se mantienen dichos cole-
gios, las primarias abiertas y el sistema electoral por circunscripcio-
nes hacen que el desempeño del presidente tenga mucho más control
social.
Como consecuencia de la supresión del colegio electoral desapa-
rece la sobrerrepresentación producida por el piso mínimo de cinco
diputados que tiene cada providencia, lo cual hacía que las menos
pobladas tuvieran una representación en más de ciento cincuenta
electores en dicho colegio. Ello en perjuicio de las cuatro o cinco
provincias más pobladas del país. La elección suprime esa sobrerre-

presentación en beneficio del pueblo, es decir, de la democracia.
También es una variable democratizadora haber dispuesto que la
elección del presidente y vicepresidente sean efectuadas por doble
vuelta electoral: si en la primera, la fórmula más votada no logra
más del 45%, o si logrando más del 40%, la brecha con la segunda
fórmula es mayor de 10 puntos de diferencia. Una forma inequívoca
de obtener que el partido gobernante sea votado por una mayoría sig-
nificativa del electorado.
Haber dispuesto que los senadores sean elegidos por el pueblo,
aunque no beneficie al federalismo, porque ellos seguirán sin control
(ni directivas ni revocatoria de sus Legislaturas están previstas en el
sistema), también implica una mayor democratización del poder pú-
blico.
Y haber suprimido la exigencia histórica de que el presidente y vi-
cepresidente deban pertenecer a la religión católica, también implica
profundizar la democracia del sistema, porque bien es sabido que la
democracia implica igualdad de trato, y no poder los judíos, los mu-
sulmanes o los ateos ser presidentes de nuestro país era una clara
restricción al igualitarismo democrático.
b) La gobernabilidad del sistema, porque haber reducido de seis a
cuatro años el periodo presidencial y haber dividido la función de
gobierno de la función administrativa, dándole al jefe de gabinete
esta última tarea, ha sido dispuesto para que nunca más se repita el
golpe de Estado en nuestro país: porque la debilidad crónica de los
gobiernos elegidos por el pueblo, que después del primer gobierno de
Yrigoyen no pudieron terminar con los seis años previstos, dispon-
drán de la posibilidad de apelar a una concertación con la oposición,
para ocupar un cargo de tanta importancia funcional como debe ser
entendido quien estará a cargo de la administración general del país.
Si Alfonsín hubiera tenido esa posibilidad, después de su derrota
electoral en 1987, no se hubiera visto en la necesidad de adelantar
la entrega del mando. Ése es el efecto que se espera de la institu-
cionalización del jefe de gabinete.
La gobernabilidad también se manifiesta al haber previsto en la
Constitución la posibilidad, excepcional, de dictar decretos de nece-
sidad y urgencia, instrumentos que si bien no pueden ser aceptados

con el abuso que los ha utilizado el gobierno del presidente Menem,
no pueden quedar al margen de la previsión jurídica, como los au-
ténticos estados de necesidad por que pasaron Roca y Pellegrini en
el siglo pasado, y Alfonsín y Menem, más recientemente, lo han
puesto en evidencia.
c) La atenuación del presidencialismo se manifiesta en el incre-
mento de poderes del Congreso y en el mayor control que puedan
ejercer los jueces sobre los actos del Ejecutivo. El Congreso ha re-
cuperado la estricta reserva de ley, porque los decretos de necesidad
y urgencia no se pueden dictar si aquél no puede “ seguir los trámites
ordinarios previstos para la sanción de las leyes” y en las materias
especialmente previstas (penal, tributaria, electoral o sobre partidos
políticos). Esa reserva se ha consolidado más aún en favor del Con-
greso al estarle prohibida la delegación legislativa, salvo en materia
administrativa o de emergencia, cambiando una historia de delega-
ción legislativa permanente consagrada por la Corte, a partir del tan
negativo caso Delfino (F. 148: 432). En igual sentido, se advierte que
el Congreso también podrá controlar las promulgaciones parciales
con un procedimiento equivalente al previsto para los decretos de ne-
cesidad y urgencia: antes el descontrol era total.
A su turno, podemos señalar que los jueces tendrán posibilidad de
anular los excesos legislativos que a diario comete el Ejecutivo. La
previsión de esta posibilidad, en relación con los decretos de nece-
sidad y urgencia prohibidos, se hace extensiva a los otros supuestos
por aplicación de la Ley Nacional de Procedimientos Administrati-
vos. Todas estas cuestiones serán estudiadas con mayor detalle cuan-
do consideremos las potestades de los poderes de gobierno.
Pero no menor es la atenuación del Ejecutivo de cara a la posi-
bilidad de una mayor independencia del Poder Judicial, en razón de
que la designación de los jueces ya no dependerá, como ha venido
ocurriendo, del amiguismo político. A ello le debemos agregar la for-
midable posibilidad de que una Auditoría General de la Nación, a
cargo de un funcionario designado a propuesta del principal partido
de oposición, ejerza el control de legalidad y gestión (patrimonial) de
la administración pública.
2. ¿Cómo ha quedado protegido el orden constitucional

y democrático?
“ Esta Constitución mantendrá su imperio aun cuando se interrum-

piere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional
y el sistema democrático. Estos actos serán insanablemente nulos”
(artículo 36). Alberdi en su proyecto de Bases había propuesto una
norma omitida por los constituyentes históricos: “ toda autoridad usur-
pada es ineficaz, sus actos son nulos” . Necesitamos ciento cuarenta
y un años para entender lo imperioso de una norma de esa naturaleza
frente al colapso de la política argentina. Si se le hubiera hecho caso
a Alberdi, otros hubieran sido los resultados del nefasto golpe de Es-
tado con que el general Uriburu inauguró el tiempo de la descons-
titucionalización en la Argentina. La Corte Suprema de Justicia no
hubiera podido dictar la Acordada complaciente reconociendo la va-
lidez jurídica de la usurpación del poder, como lo hizo. Frente a los
hechos consumados, hubiera tenido que intimar a la convocatoria in-
mediata de nuevas elecciones o su renuncia. No de otra forma se ha-
cen respetar las instituciones de una república.
La nulidad de los actos a los que se refiere la norma no son los
actos de gobierno o administración ejecutados de hecho por el go-
bierno usurpador. Esos actos no pueden dejar de tener validez por el
gobierno de facto, no puede producir más daño a la gente que el que
produce la deposición de sus gobernantes: todas las transacciones
realizadas durante los gobiernos de facto, salvo las cumplidas en vio-
lación del derecho vigente, son válidas, en salvaguarda del principio
del respeto por los derechos adquiridos de buena fe, por quienes son
ajenos a los hechos de fuerza. Los actos nulos a los que se refiere
la norma son sólo los de fuerza que produjeron la destitución de los
gobernantes.
Son nulos porque son delitos. Y porque son delitos penados con
la sanción prevista para los traidores a la patria (artículo 29), sus au-
tores quedan inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos
y excluidos de los beneficios del indulto y la conmutación de penas.
El indulto del presidente Menem a las Juntas Militares condenadas
por la justicia argentina hubiera sido imposible. En cambio, siempre po-
drá el Congreso dictar una amnistía general sobre esos actos.
También serán juzgados como traidores a la patria quienes, como

consecuencia de los actos de violencia y aprovechándolos, “ usurpa-
ren funciones previstas para las autoridades de esta Constitución o de
las provincias” , resultando responsables civil y penalmente por sus
actos. Esto significa que los habituales acompañantes de los golpistas
—civiles que lucran con el uso de la fuerza militar— tendrán las
mismas penas, resultando “ las acciones respectivas imprescriptibles”
(artículo 36, tercer párrafo). Como bien puede apreciarse, la dispo-
sición de la Constitución según la cual la traición consistirá únicamen-
te en tomar las armas contra la nación, o en unirse a sus enemigos
prestándoles ayuda y socorro (artículo 119), viene a constituirse en un
género que comprende el ataque al orden institucional. En todos los
casos será el Congreso, por ley, quien determine la pena del delito
de traición, pero ella no pasará de la persona del delincuente, ni la
infamia del reo se transmitirá a sus parientes (artículo 119).
“ Todos los ciudadanos tienen el derecho de resistencia contra
quienes ejecutaren los actos de fuerza enunciados” (cuarto párrafo).
El derecho de resistencia aquí reconocido no podrá significar segura-
mente que, si la revolución es triunfante, quienes se hubieran resistido
no van a ser juzgados por el gobierno usurpador. Que la usurpación
pueda crear un nuevo orden de gobierno es un hecho inevitable: bien
lo sabemos los argentinos. Pero una vez restituida la democracia,
cosa que siempre ocurre, los que hubieren sido juzgados como de-
lincuentes o responsables por su resistencia deberán ser absueltos por
imperio de esta norma constitucional.
“ Atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriere
en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento,
quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para
ocupar cargos o empleos públicos” (quinto párrafo). En rigor, esta
norma no agrega prácticamente nada al derecho vigente en la repú-
blica antes de la reforma. Las leyes ya penan como delito a los que
se enriquezcan dolosamente. La norma sólo manda que las penas ac-
tuales se ajusten a las previstas para los delitos dolosos graves contra
el Estado. Habrá que ver si la hipótesis ya no está cumplida. Hubiera
que haber dispuesto la inhabilitación perpetua para ocupar cargos pú-
blicos, en tal caso la regla hubiera sido trascendente. No tuvimos
suerte con esta propuesta en el seno de la Convención.
“ El Congreso sancionará una ley de ética pública para el ejercicio

de la función (pública, se entiende)” (sexto párrafo). Ésta es una
mera expresión simbólica. Los códigos de ética más que sanciones
jurídicas deben tener sanciones sociales o impuestas por la conciencia
moral de cada individuo. De todos modos, bueno es saberlo, ya hay
mucha regulación normativa contra la corrupción. Se puede mejorar
pero lo importante, más que todo, será lograr una efectiva aplicación
de las reglas que se encuentran en vigencia.
3. ¿Cuál es la situación institucional de la capital

de la República?
“ Las autoridades que ejercen el Gobierno federal residen en la

ciudad que se declare capital de la República por una ley especial
del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provin-
ciales, del territorio que haya de federalizarse” (artículo 3°). Esto
significa que no es la Constitución la que indica cuál es la ciudad
capital, como lo hacía el texto de 1853, reformado en el 60, sino la
ciudad que se declare capital. La función institucional de esta última
es ser la sede donde residen las autoridades nacionales: este carácter
no puede ser cedido ni modificado, ni en forma transitoria, salvo que
se cumpla con el procedimiento previsto en el artículo 3º. Las de-
claraciones que han solido hacer los gobiernos, en algunas circuns-
tancias, declarando capital, durante un corto periodo de tiempo, a al-
guna ciudad tienen solamente carácter simbólico.
La reforma de 94, sin embargo, ha decidido que, mantenga o no
Buenos Aires su condición de capital federal, ella “ tendrá un régi-
men de gobierno autonómico, con facultades propias de legislación
y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por
el pueblo de la ciudad” (129). Quiere decir que a partir del Estatuto
Organizativo de su autonomía institucional, que debe ser dictado por
los representantes del pueblo de la ciudad convocados por el Con-
greso, Buenos Aires gozará de una autonomía de un nivel casi equi-
valente al de una provincia.
III. LAS REFORMAS EN EL CONGRESO DE LA NACIÓN
1. Integración de las Cámaras del Congreso
La composición y duración de los diputados no fue modificada por

la reforma.
En cambio, en la Cámara de Senadores sí, porque ella se compo-
ne, a partir de la reforma, de tres senadores por cada provincia y tres
por la ciudad de Buenos Aires (si se cambia la capital, ésta no tendrá
senadores), elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo
dos bancas al partido político que obtenga mayor número de votos,
y la restante al que le siga en número de votos (artículos 45 y 54).
Los senadores con mandato al tiempo de la sanción de la reforma
de la Constitución de 1994 duran en sus cargos hasta la extinción de
sus mandatos. La bancas que se deban cubrir en 1995 o en 1998 de-
berán serlo, en lo posible, de modo que correspondan dos al partido
mayoritario y la restante al con mayor número de votos en la Le-
gislatura. Esto significa que si ello no es posible, hasta el 2001 se
podrán elegir tres senadores de distintos partidos. Lo que no puede
ocurrir nunca es que un mismo partido elija los tres senadores por la
provincia. Las propuestas en la legislatura pueden hacerse por partidos
o por alianzas electorales (cláusulas transitorias cuarta y quinta).
La representación de un tercio obligado de la minoría en el Se-
nado de la nación evitará el control de las votaciones hegemónicas
por parte del partido gobernante en dicho cuerpo. Ni la reforma de la
Constitución, ni el acuerdo que debe prestar el Senado para la de-
signación de los miembros de la Corte Suprema, ni la iniciativa de
la ley de coparticipación federal, ni toda la otra legislación que pre-
cisa mayorías especiales de ambas Cámaras resultará fácil de obtener
para el partido del gobierno a partir de la actual integración de la
Cámara federativa.
2. Las reformas en el ejercicio de la potestad legislativa
¿Está permitida la delegación legislativa?

“ Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo [...]”
(artículo 76): ésta es la regla general que gobierna la reserva legal
a favor del Congreso en la Constitución. Luego vienen dos excep-

ciones:
a) “ en materias determinadas de administración” , es decir, no en
materias indeterminadas sino bien precisas, para cumplir un objeto.
Como en materia administrativa lo normal es que, a falta de ley, el
Ejecutivo puede regular el tema, lo que hace la Constitución es, vir-
tualmente, instar la reducción al máximo de los decretos autónomos
y sustituirlos por decretos delegados, que deben, además, tener bases
que le fijen límites que deben ser respetados por el Ejecutivo.
b) “ en materias determinadas de emergencias públicas” , que tam-
poco deben ser indeterminadas, y no podrán estar referidas a materias
propias de legislación ordinaria, porque lo usual no puede ser con-
siderado emergencia (códigos de fondo, impuestos, tratados interna-
cionales, amnistías generales, fijación de políticas en general y todo
tipo de actos de control). El estado de sitio y la intervención federal
no son tampoco materia de delegación legislativa, porque, pudiéndose
presentar situaciones de necesidad y urgencia, cabrá la aplicación de
dicho procedimiento.
Como para ambos casos de excepción, la Constitución exige “ pla-
zo fijo para su ejercicio” y que la delegación efectuada fuera del plazo
fijado, debiéndose justificar la prórroga para no incurrir en el vicio
de nulidad. La exigencia de bases es muy importante, porque habilita
al Congreso a controlar cómo se ha ejercido la delegación por parte
del Ejecutivo. Se podrá, ahora sí, exigir que en relación con endeu-
damiento externo se fijen bases que limiten su contratación y pago.
La nulidad será siempre posible, porque haberla previsto para el caso
de los decretos de necesidad y urgencia significa desmentir la doc-
trina según la cual el sistema argentino de control de constituciona-
lidad no permite nulificar, por que implica el efecto derogativo no
admitido en el sistema.
Vencido el plazo de la delegación caduca la potestad del Ejecu-
tivo, pero “ las relaciones nacidas al amparo de las normas dictadas en
consecuencia de la delegación” no caducan (artículo 76, segundo pá-
rrafo). La regla se aplica también a la “ legislación delegada preexis-
tente que no contenga plazo establecido para su ejercicio” si el Con-
greso no la ratifica dentro de los cinco años de que entre en vigencia
la Constitución (octava cláusula transitoria). Como el Congreso no
podrá ratificar delegaciones no permitidas por la Constitución, cadu-

cará toda la vasta gama de delegaciones legislativas otorgándole al
Ejecutivo la fijación de políticas, como ocurre con la Ley Federal de
Educación, entre muchos otros casos.
Como están prohibidas las delegaciones legislativas sin pases del
Congreso, ya no podrá el Ejecutivo incurrir en la corruptela de con-
vertir las reglamentaciones ejecutivas autorizadas por el inciso 2 del
artículo 99, en una deleción legislativa, “ llenando los vacíos de la
ley” , como lo ha venido convalidando la Corte desde el caso Del-
fino. Ardua tarea de control, para jueces y abogados nos espera.
3. ¿Cuáles son las atribuciones propias de cada Cámara?
a) A la de diputados le corresponde también la acusación ante el

Senado en el juicio político, estando excluidos del mismo los jueces
inferiores de la justicia federal, a quienes les alcanzaba dicho enjui-
ciamiento en el sistema anterior, a quienes, luego de la reforma, son
removidos por un Jurado de Enjuiciamiento.
No ha funcionado en nuestro país el juicio político para los ma-
gistrados judiciales, ni se ha utilizado la práctica norteamericana de
llegar la justicia penal ordinaria hasta la condena de un magistrado
a quien se le encuentra responsable en una causa penal. El mal ma-
nejo político del Congreso, tanto para obstruir como para impulsar jui-
cios políticos (como lo fuera la remoción total de la Corte Suprema
en 1946), han determinado que la nueva Constitución haya suprimido
el juicio político a los jueces inferiores, estableciendo un jurado de
enjuiciamiento para su remoción (artículo 115).
b) Al Senado le corresponde en forma exclusiva la iniciativa de
la Ley-Convenio de Coparticipación Tributaria (artículo 75, inciso 2),
así como la de la legislación que provea el crecimiento armónico de
la nación, el poblamiento de su territorio, la promoción de políticas
diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo
de provincias y regiones (artículo 75, inciso 19). Se debe entender que
la legislación a la que hace referencia este último inciso es la que tiene
carácter federal, en los términos que tradicionalmente lo ha recono-
cido la Corte Suprema.
4. Sobre el funcionamiento del Congreso
¿Cuándo comienzan las sesiones del Congreso y cuántas clases de

sesiones hay?
Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias
todos los años desde el primero de marzo hasta el treinta de noviem-
bre. Pueden también ser convocadas extraordinariamente por el pre-
sidente de la República. La ampliación de las sesiones del Congreso
era una reclamación unánime de todos los sectores del país, que vie-
nen reclamando, hace mucho tiempo, la modificación de la vetusta
cláusula según la cual el Congreso sólo podía trabajar, por propio de-
recho, cinco meses al año. Cláusula que se explicó el siglo pasado
porque viajar desde el interior a Buenos Aires podía insumir hasta
dos meses, viajando en carreta.
Al haberse incluido en la reciente reforma que las Cámaras se reú-
nen por sí mismas en sesiones ordinarias y no haber aclarado la mis-
ma potestad para las extraordinarias, éstas sólo las puede convocar
el presidente. En cambio, como las sesiones de prórroga son una con-
tinuación de las ordinarias, el nuevo texto habilita al Congreso a dis-
poner por sí mismo la prórroga de las sesiones.
5. ¿Cómo funcionan las Cámaras legislativas?
Como consecuencia de la reforma, el cuadro de mayorías necesa-

rias para producir decisiones válidas ha quedado constituido de la si-
guiente manera:
a) Mitad más uno de los presentes (artículo 66);
b) Mayoría absoluta de los presentes (artículo 53);
c) Mayoría absoluta de sus miembros (artículos 64 y 85) o ma-
yoría absoluta de la totalidad de sus miembros, lo cual es equivalente
(artículos 36, 40, 75, incisos 2, 3, 24, y 99, inciso 3);
d) Dos tercios de votos (artículos 66, 70 y 83);
e) Dos tercios de los presentes (artículo 81);
f) Dos tercios de sus miembros (artículo 30): equivale a la totalidad;
g) Dos tercios de la totalidad (artículo 75, inciso 22).
La reforma suprimió del texto histórico la simple pluralidad de su-
fragios prevista en el artículo 46, al suprimir la elección de los se-
nadores por las Legislaturas.
IV. LAS REFORMAS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Luego de la reforma, los proyectos de ley son girados a la res-

pectiva comisión en la Cámara de origen, para su estudio y despacho.
Despachado en comisión pasa a la Cámara para su aprobación, que
se obtiene por la mayoría absoluta de los presentes (es decir, por la
mitad más uno del quórum para sesionar). Lo sancionado por la Cá-
mara de origen pasa a la revisora, quien, por la misma mayoría, lo
sanciona, si no tiene observaciones, tras lo cual pasa al Ejecutivo,
quien, si también le da su aprobación, lo promulga como ley. Se re-
puta aprobado por el Ejecutivo todo proyecto no devuelto (no vetado)
en diez días útiles (es decir, hábiles).
Pero la Cámara revisora puede efectuar adiciones o correcciones
a lo sancionado por la de origen. Si fuera el caso de que fuera de-
sechado totalmente por alguna de las Cámaras, no podrá repetirse su
tratamiento en las sesiones de aquel año. Ninguna Cámara puede de-
sechar totalmente un proyecto que hubiere tenido origen en ella y
luego hubiere sido adicionado o enmendado por la revisora. Pero si
fuera el caso de que la Cámara revisora introdujera las adiciones o
correcciones, éstas pueden hacerse o por los dos tercios de los pre-
sentes o por la mayoría absoluta de los presentes. En tal caso la Cá-
mara de origen tiene dos posibilidades: o aprueba el proyecto con las
modificaciones introducidas por la revisora, para lo cual basta con
la mayoría absoluta de los presentes; o insiste en la redacción ori-
ginaria, para lo cual precisa el voto de los dos tercios de los pre-
sentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o
correcciones a las realizadas por la revisora (artículo 81). En el su-
puesto de que esta Cámara decida introducirle modificaciones al pro-
yecto, él deberá considerarse como un nuevo proyecto, debiendo co-
menzar los trámites nuevamente.
Como bien se advierte, la reforma del 94 ha reducido de cinco a
tres el farragoso trámite legislativo de la Constitución histórica.
Una trascendente reforma de la Convención de 1994 ha sido es-
tablecer que “ la voluntad de cada Cámara debe manifestarse expre-
samente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta” (ar-
tículo 82). De este modo, virtualmente se está disponiendo el rechazo
ficto de los decretos de necesidad y urgencia. La única excepción a
esta regla, dispuesta por la misma Constitución, es la promulgación
ficta de las leyes, cuando el Ejecutivo no lo devuelve en el término

de diez días útiles (artículo 80).
El caso de la promulgación parcial también fue introducido en la
reforma: en principio los proyectos vetados parcialmente por el Eje-
cutivo no podrán ser promulgados en la parte restante por dicho po-
der. Sin embargo, está permitida la promulgación parcial si lo no ve-
tado “ tiene autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el
espíritu ni la unidad de proyecto sancionado por el Congreso. En este
caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de
necesidad y urgencia” (artículo 80). Vale decir que la Convención
de 1994 ha obligado a que la promulgación parcial sea dispuesta con
la firma de la totalidad de los ministros y en acuerdo general de Ga-
binete, debiendo su jefe someterla personalmente, en el término de
diez días, a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso para su
tratamiento (artículo 100, punto 13). Como se encuentra prohibida,
en todos los casos, la aprobación tácita o ficta de las leyes (artículo
82), la omisión por parte del Congreso de tratar las promulgaciones
parciales de las leyes, habilitará a la justicia para anular el decreto
promulgatorio, tal como se encuentra habilitado para los decretos de
necesidad y urgencia dictados en violación de la Constitución.
Aprobaciones de leyes en Comisión (artículo 79). Cada Cámara,
luego de aprobar un proyecto en general, puede delegar en sus co-
misiones (en cualquiera de ellas) la aprobación en particular del pro-
yecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.
Pero la Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto
la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comi-
sión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miem-
bros. Una vez aprobado el proyecto en comisión se seguirá el trámite
ordinario. El nuevo procedimiento implica que, en el pleno de la Cá-
mara, ésta puede debatir en general el proyecto (estaríamos en pre-
sencia de una declaración decisoria sobre la necesidad de la ley),
para que la discusión en detalle y la aprobación del proyecto se ha-
gan en comisión. Pero no está autorizada la delegación de la regla-
mentación de unas bases legislativas aprobadas en el pleno: la Cá-
mara en su discusión en general ya debe haber considerado una
propuesta legislativa integral.
V. LAS NUEVAS ATRIBUCIONES QUE TIENE EL CONGRESO
1. Económicas y financieras
a) Legisla en materia tributaria: ha quedado determinado que el

Congreso legisla en forma exclusiva los impuestos aduaneros, en tan-
to que los demás impuestos, los indirectos, los percibe en forma con-
currente con las provincias, y los directos por tiempo determinado
(artículo 75, incisos 1 y 2). De este modo, la reforma ha aclarado
definitivamente las dudas que presentaba la redacción del artículo 4°,
cuando habla de las demás contribuciones, como potestad tributaria
para formar el tesoro nacional. Ahora resulta claro que esas contri-
buciones son las especificadas dentro de las reglas del inciso 2 del
artículo 75, según el criterio expuesto más arriba.
b) Dicta la Ley de Coparticipación Tributaria, que requiere la ma-
yoría absoluta de cada Cámara, base del convenio que al respecto
suscribirá con las provincias (artículo 75, inciso 1). Son coparticipa-
bles los impuestos indirectos y los directos en la medida en que el
Congreso los fije como impuestos de excepción por tiempo determi-
nado. La Constitución no establece cuántas provincias deben firmar
el convenio de coparticipación para que éste entre en vigencia; en
consecuencia, se debe entender que el convenio entrará a regir, sin
importar cuántas provincias lo firmen, sólo en relación con las firman-
tes. Las no firmantes conservan sus atribuciones fiscales constitucio-
nales. La remisión de los fondos coparticipables debe ser automática,
según lo establece la Constitución.
La distribución entre nación y provincias y la ciudad de Buenos
Aires de los fondos coparticipables se efectuará en relación directa
con los servicios y funciones que tengan que prestar cada uno de
ellos. Se deberán al efecto seguir criterios objetivos de reparto. La
distribución será equitativa y solidaria, debiendo dar prioridad al lo-
gro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional (tercer párrafo del in-
ciso 2 del artículo 75).
El convenio de coparticipación tributaria no podrá ser modificado
unilateralmente ni tampoco reglamentado (cuarto apartado del inciso
2 y cláusula transitoria sexta). Esto significa que si el Congreso dis-
pone por ley una asignación especial a favor de una provincia (como
ha sido hasta ahora habitual), afectando el fondo de coparticipación
(lo cual es natural que ocurra y en forma muy importante), las pro-
vincias podrán impugnar dicha legislación como inconstitucional.
Como se trata de la violación de un convenio, la ley pierde su ca-
rácter material de tal y podrá ser anulada por la justicia. Solamente
el acuerdo de las provincias firmantes del convenio podrá convalidar
la reducción del fondo coparticipable. Los subsidios que puede acor-
dar el Congreso a las provincias, cuando sus rentas no alcanzaren
para cubrir sus gastos ordinarios (inciso 9 del artículo 75) deberán
ser atendidos por recursos propios del tesoro nacional.
En materia de asignaciones específicas, el primer párrafo del in-
ciso 2, artículo 75 sostiene que ellas no son coparticipables, esto sig-
nifica algo muy obvio, porque, como dichas asignaciones no van a
formar parte del fondo a distribuir, pues, entonces no son copartici-
pables. Pero no cabe duda que lo afectan, porque lo achican. En
cambio, en el inciso 3 se dispone que el Congreso puede establecer
asignaciones específicas de recursos coparticipables, por ley especial
aprobada por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara. Es obvio que esta norma, al ser la regla especial que
rige este tipo de asignaciones, significa que se debe exigir el con-
sentimiento provincial, porque no cabe la modificación unilateral del
fondo coparticipable, como ya se señaló.
No podrá haber transferencia de servicios o funciones a las pro-
vincias, sin la respectiva reasignación de recursos, con aprobación
del Congreso y de las provincias interesadas (apartado quinto del in-
ciso 2).
La Constitución no establece porcentaje fijo para distribuir el fon-
do de coparticipación. Pero sí dispone que el porcentaje actualmente
vigente no podrá ser modificado sin aprobación de la provincia in-
teresada: 57% para las provincias y 43% para la nación. El nuevo
convenio de coparticipación se deberá dictar en 1996.
c) Debe crear un organismo fiscal federal de control del régimen
de coparticipación (inciso 2 del artículo 75) en dicho organismo de-
berán estar representadas todas las provincias, y deberá tener com-
petencia de anulación de las violaciones de dicho convenio.
d) Debe proveer al progreso económico con justicia social, a la

productividad de la economía, a la generación del empleo y a la de-
fensa del valor de la moneda.
2. De relaciones exteriores
a) Aprobación de tratados y jerarquía constitucional de los tratados

sobre derechos humanos.
El Congreso aprueba o desecha tratados con las demás naciones y
con organizaciones internacionales, así como con la Santa Sede (in-
ciso 22 del artículo 75). Previamente estos acuerdos habían sido ne-
gociados y firmados por el presidente, en ejercicio de atribuciones
propias. Luego de la aprobación del Congreso el tratado pasa nue-
vamente al presidente, quien lo ratifica: el acto ratificatorio es dis-
crecional y no puede el Congreso impedirlo. En cambio, el Congreso
puede modificar el contenido del tratado negociado por el Ejecutivo,
salvo que se tratare de uno de esos tratados que estipulan su aprobación
en bloque (procedimiento referendatal). En caso de modificación del
tratado por el Congreso, él debe ser renegociado por el Ejecutivo a
nivel internacional. Para que los tratados entren en vigor, luego de
ser ratificados por el Ejecutivo, se deben canjear o depositar las ra-
tificaciones en las delegaciones diplomáticas de los países firmantes,
o en el organismo internacional correspondiente, según sea el tratado
bilateral o multilateral.
Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a la ley (in-
ciso 22). De este modo, la Convención de 1994 llevó a la letra de
la Constitución Suprema en el caso Ekdmekdjian c/ Sofovich. Pero
los tratados no tienen jerarquía superior a la Constitución, sino, por
el contrario, ésta es suprema sobre los tratados (artículo 27).
Los tratados internacionales sobre derechos humanos tienen jerar-
quía constitucional. Esto significa que ellos no forman parte de la
Constitución sino que la complementan. Un tratado de estos no puede
ser modificado por un tratado que no sea sobre derechos humanos,
ni por una ley, de ahí su supremacía sobre el resto del orden jurídico
nacional. Los tratados en general no precisan mayoría especial para
su aprobación; en cambio, para que un tratado sobre derechos huma-
nos pase a tener jerarquía constitucional precisará dos votaciones:
primero para ser aprobado como tal, y en segunda votación para ad-
quirir jerarquía constitucional, pero en este caso requiere el voto de

los dos tercios de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Para
que un tratado sobre derechos humanos con jerarquía constitucional
pueda ser denunciado se precisa la misma mayoría que para adquirir
esa jerarquía.
La Convención 94 optó por no introducir una regla de carácter ge-
neral que hiciera referencia a todos los tratados de derechos humanos.
Prefirió la enumeración taxativa de nueve tratados: tres de carácter
general (uno de Naciones Unidas y dos de la OEA), uno sobre dere-
chos económicos y sociales, uno sobre derechos civiles y políticos,
dos sobre eliminación de la discriminación, uno sobre la prevención
del genocidio y otro sobre la prevención de la tortura, y, finalmente,
uno sobre los derechos del niño. La mayoría de estos tratados tienen
diez años de vigencia en nuestro país. Ellos han sido incorporados
en la Constitución para adquirir una semirrigidez normativa, pero no
para modificarla, además de otorgarles jerarquía sobre las demás nor-
mas del ordenamiento jurídico, como ya fuera señalado.
b) Tratados de integración (inciso 24 del 75). En aras al logro de
la integración latinoamericana, necesaria para el desarrollo de nuestro
continente, la Constitución ha previsto la posibilidad de que el Con-
greso apruebe tratados que deleguen competencias y jurisdicción a
organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igual-
dad; es decir, siempre que los demás Estados hagan lo mismo. Ello
implica la virtual posibilidad de que la Argentina haga cesión de par-
te de su soberanía en los referidos organismos supranacionales. Los
tratados de integración deben respetar el orden democrático de nues-
tro país y los derechos humanos. Las normas contenidas en ellos tienen
jerarquía superior a las leyes (como todos los tratados en general).
Cuando el organismo trasnacional a crearse fuera latinoamericano,
el tratado requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miem-
bros de cada Cámara. En tanto que en el caso de un tratado de in-
tegración con Estados de otro continente, serán necesarias dos vota-
ciones: una para declarar la conveniencia de suscribirlo, que precisa
sólo la mayoría absoluta de los presentes de cada Cámara; la otra,
para ser aprobado, que precisa la mayoría absoluta de la totalidad de
esos miembros. La segunda votación debe producirse después de ciento
veinte días del acto declarativo.
La denuncia de los tratados de integración exigirá la votación de

la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara
del Congreso.
3. Sobre población
a) Debe reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos

indígenas argentinos (inciso 17 del artículo 75): esta cláusula no es
discrecional para el Congreso. Ella es un imperativo constitucional,
de modo tal que dicha preexistencia étnica y cultural ya está dispues-
ta en la Constitución, resultando inconstitucional su desconocimiento
por el Congreso.
Se les garantiza a las comunidades indígenas su personalidad ju-
rídica, de modo tal que aquéllas a quienes ya se les hubiere otorgado
pueden interponer el amparo de incidencia colectiva en los términos
del artículo 43. Y si aun no tuvieren personalidad jurídica, las autori-
dades de aplicación no se las pueden denegar. Se les reconoce tam-
bién “ la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradi-
cionalmente ocupan” . Es decir, que aquellas comunidades a las que
ya se les hubiere otorgado formalmente tierras tendrán un derecho
adquirido sobre las mismas; y a las que aún no las tuvieran podrán
reclamarlas, sea en el ámbito legislativo provisional (porque difícil-
mente existan asentamientos indígenas en tierras nacionales), o, fren-
te a la negativa legislativa, ante la justicia, mediante la interposición
de una acción de amparo. También podrán requerir otras tierras “ ap-
tas y suficientes para el desarrollo humano” , aunque no las estuvie-
ren ocupando tradicionalmente, y será discrecional por parte de las
legislaturas concederlo o no; salvo que nos encontraramos ante el
caso de una comunidad que no hubiera ocupado tradicionalmente tie-
rras, porque en este caso, demostrada su necesidad en relación con
la obligación del Estado de garantizar la identidad de las comunida-
des, la justicia deberá ordenar su entrega, en una extensión que fuere
“ suficiente para su desarrollo humano” . Todas estas tierras pertene-
cen al dominio público, porque no son “ enajenables, transmisibles ni
embargables o embargos” .
“ Las comunidades indígenas tienen derecho a participar en la ges-
tión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los
afecten” . Pero ésta es una norma programática que depende de re-

glamentación legal. Las provincias ejercen en forma concurrente con
la nación la atribución de garantizar los derechos de las comunidades
indígenas. La nación podrá dictar leyes de bases a tal efecto que de-
berán ser complementadas o reglamentadas por las provincias.
b) Debe proveer al poblamiento del territorio del país, promovien-
do políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desa-
rrollo relativo de las provincias y regiones (inciso 19 del artículo
75): ésta sí es letra de la Constitución reformada, como una manera
de incrementar el sentido de desarrollo impulsado por la cláusula de
la prosperidad a la que hacíamos referencia en el punto anterior. Su
texto e inspiración hablan por sí solos: importa mucho más que todas
éstas finalidades sean tomadas en cuenta por el legislador nacional.
4. Sobre cultura y educación
a) Debe sancionar leyes de organización y de bases (que implican

delegación legislativa) en materia de educación (inciso 19 del artícu-
lo 75, tercer párrafo): trascendente modificación introducida por la
reforma que viene a permitir la delegación legislativa por parte del
Congreso a favor de las provincias, quienes podrán complementar las
bases legislativas que dictare el Congreso, con leyes complementarias
que no se aparten del marco normativo dispuesto por órgano legislativo
federal. Entendemos que, como se trata de una delegación legislativa,
el Congreso puede exigir que la legislación provincial complementaria
le sea remitida para su control, como ocurre con la delegación legis-
lativa al Ejecutivo. Pero si el Congreso no lo exige, la complementa-
ción legislativa provincial tendrá plena validez, sometida, solamente,
al control de razonabilidad por parte del Poder Judicial.
b) Debe “ proveer al progreso de la ilustración, dictando planes de
instrucción general y universitaria [...]” (inciso 18 del artículo 75),
regla incluida en el texto histórico en el marco de la cláusula de la
prosperidad, y “ proveer a la formación profesional de los trabajado-
res” , en este caso texto reformado, el cual a nuestro juicio indica que
esa formación debe tener carácter organizacional, porque en los tiem-
pos modernos si no se le enseña al hombre a organizar su propio tra-
bajo, se lo deja inerme y objeto de monopolios de todo tipo. También
se deberá proveer a la investigación y al desarrollo científico y tec-

nológico, su difusión y aprovechamiento (inciso 19 del artículo 75).
Las restantes prescripciones contenidas en dicho inciso, vinculadas
con la educación y la cultura, ya fueron consideradas cuando estu-
diamos el derecho de enseñar y aprender.
5. Sobre protección de derechos humanos
El nuevo texto constitucional dispone que le corresponde al Congreso
legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igual-

dad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de
los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados in-
ternacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto
de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.
6. En materia federativa
a) Puede disponer la intervención federal a una provincia o a la

ciudad de Buenos Aires y aprobar o revocar la que hubiera sido de-
cretada durante su receso por el Ejecutivo (inciso 31 del artículo 75):
se trata, virtualmente, de la habilitación expresa de un decreto de ne-
cesidad y urgencia para disponer la intervención federal, aunque
solamente para el caso de receso del Congreso. Estando éste reunido,
son de aplicación las reglas generales que, en relación con dichos de-
cretos, establece la Constitución. De todos modos, cabrá siempre la
anulación judicial de una intervención federal no ratificada por el
Congreso en tiempo razonable.
f) Debe ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la ca-
pital y dictar la legislación especial para los establecimientos de uti-
lidad nacional (inciso 30 del artículo 75). En el primer supuesto esta
potestad la podrá ejercer el Congreso cuando la capital no sea la ciu-
dad de Buenos Aires, en caso de que se decidiera el traslado; mien-
tras ello no ocurra, Buenos Aires gozará de un régimen de autonomía
que definirá la ley, pero que le ha sido otorgado por la Constitución.
En el segundo supuesto, “ las autoridades provinciales y municipales
conservaran los poderes de policía e imposición sobre dichos estable-
cimientos, en tanto no quedare interferido el cumplimiento de la fi-
nalidad de utilidad que determinó su instalación” . La Convención de

1994 no hizo otra cosa que llevar al texto de la Constitución la doc-
trina de la Corte del caso Cardillo, donde se le reconocen a las pro-
vincias poderes concurrentes con la nación en dichos establecimien-
tos, mientras ello no afecte el cumplimiento de sus fines (F. 240:
311). Pero suprimió la exigencia contenida en el texto histórico de
que la nación adquiría derechos sobre esos establecimientos por
“ compra o cesión” . ¿Ya no es así? Si hiciéramos esta interpretación
significaría que la nación puede “ confiscar” (como lo ha venido ha-
ciendo con muchos de los recursos naturales provinciales) sin indem-
nizar a las provincias. La cláusula constitucional según la cual “ co-
rresponde a las provincias el dominio originario de sus recursos
naturales” (artículo 124) aventa esa posibilidad: sin consentimiento
provincial no pueden instalarse nuevos establecimientos nacionales en
las provincias. La cláusula del artículo 124 prevalece y gobierna todo
el sistema.
VI. LA REFORMA EN EL PODER EJECUTIVO
1. De su naturaleza y duración
Ya nos hemos manifestado considerando al Ejecutivo argentino

como un “ presidencialismo atenuado” . Es atenuado porque, si bien
su titular sigue siendo en forma exclusiva, como en la Constitución his-
tórica, el presidente de la República, éste comparte funciones ejecu-
tivas con el jefe de Gabinete y con el Gabinete mismo. Es un Eje-
cutivo con tripartición de funciones, donde el presidente sigue siendo
su titular, con mayor poder relativo en comparación con los otros ór-
ganos que lo integran.
En efecto, mientras el presidente mantiene tres jefaturas: es el jefe
supremo de la nación, es decir, el jefe de Estado de cara al mundo
y a las relaciones exteriores; es el jefe del gobierno y responsable po-
lítico de la administración general del país, es decir, que define la
política interior del Estado y responde, ante la eventualidad de un
juicio político, no sólo por sus actos, sino por el desempeño del jefe
de gabinete y de los demás ministros que integran este último órga-
no; y es el jefe de las fuerzas armadas de la nación. En relación con
el anterior sistema, el presidente ha perdido la jefatura de la admi-

nistración general del país y la jefatura de la capital federal.
La severa restricción de la potestad legislativa dispuesta por el
nuevo texto constitucional —no podrá dictar más reglamentos dele-
gados sin control del Congreso a partir de las bases que le imponga
la ley; ni podrá dictar decretos de necesidad y urgencia cuando lo
pueda hacer el Congreso; ni podrá promulgar parcialmente leyes,
también sin control del Congreso— y el control que desde la opo-
sición podrá realizar a su gestión la auditoría general de la nación,
establecen el marco normativo de la atenuación anhelada por el
Constituyente. Como siempre, la cuestión será que la Constitución se
cumpla, porque las normas dependen de la aplicación de los hom-
bres, en especial de los jueces llamados a controlar su supremacía.
El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de
cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un
sólo periodo consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido re-
cíprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos,
sino con el intervalo de un periodo.
Esto significa que no se ha seguido en esto el modelo de Estados

Unidos, donde luego de una reelección el presidente no puede ser
reelecto más: en nuestro país, con el intervalo de un periodo, sí lo
puede ser. Asimismo, le está prohibido al vicepresidente que haya
sido reelecto, aspirar a la presidencia, como ha sido admitido en Es-
tados Unidos.
2. ¿Cómo se elige al presidente y al vicepresidente de la República?
La reforma ha dispuesto que ellos serán elegidos directamente por

el pueblo, en doble vuelta, a cuyo fin el territorio nacional conforma
un distrito único (artículo 94). La segunda vuelta corresponderá cuan-
do en la primera vuelta ninguna de las fórmulas hubiera obtenido
más del 45% de los votos afirmativos válidamente emitidos (es decir,
que no se computan los votos en blanco); o cuando la fórmula más
votada en la primera vuelta hubiera obtenido el 40% por lo menos
de los votos afirmativos válidamente emitidos y, además, existiere
una diferencia mayor de 10% sobre la fórmula que le sigue en nú-
mero de votos (artículo 98).
La segunda vuelta deberá ser realizada dentro de los treinta días

de celebrada la anterior (artículo 96). Como la segunda vuelta es en-
tre las dos fórmulas más votadas, ello implica que no puede haber
recomposición de fórmulas.
3. ¿Qué requisitos se precisan para ser presidente o vicepresidente?
Haber nacido en el territorio argentino, ser hijo de ciudadano nativo,

habiendo nacido en país extranjero y las demás calidades exigidas
para ser senador (artículo 89). Como se advierte, ya la Constitución
no exige el requisito de la confesionalidad católica, suprimida en ho-
menaje a la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos. El Pacto
de San José de Costa Rica prescribe que todos tienen derecho a ac-
ceder, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país
(artículo 23 c).
4. ¿Cuál es el juramento que deben prestar el presidente

y vicepresidente?
Lo harán en manos del presidente del Senado y ante el Congreso

reunido en Asamblea, respetando sus creencias religiosas, de desem-
peñar con lealtad y patriotismo el cargo de presidente (o vice) de la na-
ción y observar y hacer observar fielmente la Constitución de la
nación Argentina (artículo 93). Si los electos tienen creencias religio-
sas podrán elegir la fórmula de juramento, si no la tuvieren, omitirán
el juramento por Dios, pero en lo demás deben respetar la fórmula
constitucional.
5. ¿Qué atribuciones tiene el presidente de la República?
Hagamos una clasificación funcional de sus atribuciones en el

marco de la Constitución reformada:
a) Políticas: ejerce las tres jefaturas que ya fueron indicadas: como
se advierte, el presidente ha perdido, de las cuatro jefaturas que dis-
ponía antes, la de la “ administración general del país, que ha pasado
al jefe del gabinete de Ministros, y la de la capital federal, que será
ejercida por un gobernador luego que se dicte el estatuto que orga-
nice la nueva autonomía de ese distrito. Pero ahora ejerce, además
de las clásicas jefatura del Estado y de las fuerzas armadas, la del

gobierno, que lo faculta a definir la política del país, lo cual incluye
también la política administrativa.
b) Legislativas: entre las reformas más importantes que se regis-
tran en este rubro figuran las siguientes:
Se encuentra permitida la delegación legislativa, pero solamente en
materias administrativas o de emergencia y a partir de bases de la
delegación, debiendo controlar el Congreso el cumplimiento de las
mismas (es decir, de las bases). De este modo no queda posibilidad
de considerar que el presidente pueda seguir dictando decretos delega-
dos en oportunidad de reglamentar las leyes, sin una expresa deter-
minación del Congreso al respecto. La doctrina de la Corte, a partir
del caso Delfino, según la cual el presidente puede, cuando regla-
menta las leyes, llenar sus vacíos normativos, creando obligaciones
no previstas en la ley, ya no tiene fundamento constitucional alguno.
Puede vetar total o parcialmente las leyes o aun promulgarlas par-
cialmente, según fuera estudiado cuando consideramos la formación
de las leyes. Vimos en esa oportunidad la severa restricción que al
respecto ha dispuesto el nuevo texto constitucional.
Finalmente, puede dictar decretos de necesidad y urgencia, con el
refrendo conjunto del jefe de Gabinete y de todos los ministros, so-
lamente cuando por razones excepcionales el Congreso no pudiera se-
guir los trámites legislativos ordinarios. Pero no los puede dictar en
ningún caso cuando se tratare de legislar sobre materia penal, tribu-
taria, electoral o sobre partidos políticos. Dictado el decreto de ne-
cesidad y urgencia, el jefe de Gabinete, en forma personal, y dentro
de los diez días, someterá la medida a consideración de la Comisión
Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la propor-
ción de representantes de cada Cámara. Dicha Comisión debe elevar
su despacho al pleno de cada Cámara en el plazo de diez días. La
Cámara le deberá dar expreso tratamiento de inmediato.
Una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad
de los miembros de ambas Cámaras regulará el trámite y los al-
cances de la intervención del Congreso. Es cierto que la propia
Constitución debió regular la finalización del trámite. Pero, frente a
la omisión del Congreso en hacerlo debe operar la inconstituciona-
lidad por omisión, con efectos de nulidad, frente a la clara disposi-
ción según la cual “ se excluye en todo caso la sanción tácita o ficta”

(artículo 82). Y si la ley que se dicte establece dicha sanción ficta
no será válida, por las mismas razones. Cuando la Constitución dice
que la ley regulará los alcances de la intervención del Congreso, se
está refiriendo a la regulación de los efectos de la no ratificación del
decreto de necesidad y urgencia, lo cual en caso alguno podrá afec-
tar derechos adquiridos de buena fe.
c) De organización y administrativas. Nombra los magistrados de
la Corte Suprema, con acuerdo del Senado, por dos tercios de sus
miembros presentes en sesión pública convocada al efecto, de acuer-
do con lo establecido por la reforma. Nombra a los demás jueces fe-
derales inferiores, con base en una propuesta vinculante en terna del
Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión pú-
blica, en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los magistrados.
Un nuevo nombramiento, precedido de igual acuerdo, será necesario
para mantener en el cargo a los magistrados, una vez que cumplan
los 75 años. A partir de esa edad, será necesario un acuerdo cada
cinco años (inciso 4 del artículo 99).
Por sí solo nombra y remueve al jefe de gabinete y a los demás
ministros, a los oficiales de su secretaría (es decir, a los secretarios
dependientes de la presidencia y demás funcionarios), y a los em-
pleados cuyo nombramiento no está regulado de otra forma por la
Constitución (inciso 7 del artículo 99).
Puede pedirle al jefe de gabinete y a los jefes de todos los ramos
y de la administración, y por su conducto a los demás empleados,
los informes que crea convenientes, y ellos están obligados a darlos
(inciso 17 del artículo 99).
Puede ausentarse del territorio de la nación con permiso del Con-
greso: para ausentarse de la capital no lo necesita, como ocurriera an-
tes, de acuerdo con una cláusula que había entrado en desuso. En re-
ceso de aquél, sólo podrá hacerlo sin licencia por razones justificadas
de servicio público (inciso 18 del artículo 99).
d) De seguridad interior. Decreta la intervención federal a una pro-
vincia o a la ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso,
debiéndolo convocar simultáneamente para su tratamiento (inciso
20 del artículo 99). Este tema, que es una novedad en el texto cos-
titucional, será materia más adelante, al estudiar el sistema federal.
En materia de estado de sitio la reforma no ha innovado, de forma

tal que el presidente mantiene su potestad de declararlo solamente
cuando se trate de un ataque exterior, para luego requerir el acuerdo
del Senado, o en receso del Congreso, en caso de conmoción inter-
na, debiendo luego ser ratificado por el Legislativo.
6. ¿Qué atribuciones tiene el jefe de gabinete?
Ejerce la administración general del país (inciso 1 del artículo

100) lo cual significa que es la cabeza de la administración pública.
En tal carácter conoce en última instancia en las actuaciones admi-
nistrativas previstas en la Ley de Procedimiento Administrativo, par-
ticularmente en el recurso jerárquico. La circunstancia de que el pre-
sidente sea el responsable político de la administración no le confiere
esta atribución: los recursos administrativos están para controlar la
legalidad de los actos de la administración y no como control político.
Expide los actos y reglamentos necesarios para ejercer sus atribu-
ciones y aquellas que le delegue el presidente, con el refrendo del
ministro del ramo al cual el acto o reglamento se refiera (inciso 2
del artículo 100). Se trata de los decretos autónomos que, dictados
tradicionalmente por el presidente a falta de ley en materia administra-
tiva, ahora están a cargo exclusivamente del jefe de gabinete.
Efectúa los nombramientos de los empleados de la administración,
excepto los que correspondan al presidente (inciso 3 del artículo
100).
Ejerce las funciones y atribuciones que le delegue el presidente y,
en acuerdo de gabinete, resuelve sobre las materias que le indique el
Ejecutivo (inciso 4 del artículo 100). El jefe de gabinete, por su pro-
pia decisión, decide qué materias, entre las que le corresponde dentro
del ámbito de su competencia, es necesario que sean resueltas en
acuerdo de gabinete (mismo inciso).
Coordina, prepara y convoca las reuniones del gabinete de minis-
tros, presidiéndolas en caso de ausencia del presidente (inciso 5 del
artículo 100).
Envía al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Pre-
supuesto, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del
Poder Ejecutivo (inciso 6 del artículo 100).
Hace recaudar las rentas de la nación y ejecuta el presupuesto na-

cional (inciso 7 del artículo 100).
Refrenda los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que
dispongan la prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la
convocatoria a sesiones extraordinarias y los mensajes del presidente
que promueven la iniciativa legislativa (inciso 8 del artículo 100).
Concurre al menos una vez al mes, en forma alternativa, a cada
una de las Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin
perjuicio de las interpelaciones que le pueda hacer cada Cámara (ar-
tículo 101). Una prueba más de que el jefe de gabinete es el vocero
institucional del gobierno.
Concurre a las sesiones del Congreso y participa en sus debates,
pero sin derecho a voto (inciso 9 del 100). Por supuesto que cada
Cámara puede indicar que el jefe de gabinete sea acompañado por
otro ministro u otro funcionario del Ejecutivo. Esta concurrencia a
las Cámaras del jefe de gabinete puede ser voluntaria o consecuencia
de una interpelación parlamentaria.
Presenta, junto a los restantes ministros, una memoria detallada del
estado de la nación en lo relativo a los negocios de sus respectivos
departamentos: ello lo hace una vez que se inician las sesiones or-
dinarias del Congreso (inciso 10 del artículo 100).
Produce los informes y explicaciones verbales que cualesquiera de
las Cámaras solicite al Ejecutivo (inciso 11 del 100): esto significa
que el Ejecutivo puede ser interpelado en la persona del jefe de ga-
binete. Así, como ni este inciso, ni el noveno establecen que el jefe
de gabinete pueda rendir informes por escrito, ello no será posible
salvo decisión expresa de cada Cámara.
Refrenda los decretos que ejercen facultades delegadas por el Con-
greso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral
(inciso 12 del artículo 100). Ya hemos considerado los efectos de la
falta de control por parte del Congreso: la posibilidad de que sean
anulados por la justicia. Si se sostiene que el vacío normativo de la
Constitución está en no haber dispuesto en forma explícita la cadu-
cidad ficta, se debe señalar que no se hubiera ganado mucho con
ello, porque, como todas las nulidades deben ser declaradas por los
jueces, en definitiva la vigencia del decreto depende siempre de la
decisión judicial.
Refrenda conjuntamente con los demás ministros los decretos de

necesidad y urgencia y los que promulgan parcialmente las leyes, de-
biendo someter personalmente y dentro de los diez días de su sanción
estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral (inciso 13
del artículo 100).
Del relato puntual de las atribuciones del jefe de gabinete se des-
prende que, desde el punto de vista organizacional, dicho funcionario
cumple las siguientes funciones:
a) Administrativas: porque tiene a su cargo la administración ge-
neral del país, dicta reglamentos autónomos, efectúa nombramientos,
hace recaudar las rentas de la nación y ejecuta el presupuesto y con-
voca las reuniones del gabinete;
b) Legislativas: puede expedir decretos reglamentarios por delega-
ción que al efecto le haga el presidente a partir de bases de dicha
delegación. Se tratará solamente de decretos ejecutivos, pero no de de-
cretos delegados al presidente por el Congreso. Nadie puede delegar
una potestad que no le es propia. Cuando expide decretos autónomos
también cumple una función legislativa.
c) De control: refrenda los decretos reglamentarios de las leyes y
demás decretos indicados en el artículo 100.
d) De comunicación con el Congreso: es el vocero del Poder Eje-
cutivo ante el Legislativo. Concurre obligatoriamente una vez al mes
al Congreso y cuantas veces desee o sea interpelado. Envía proyectos
de ley al Congreso y los lleva personalmente en el caso de los de
necesidad y urgencia, de la legislación delegada y de las promulga-
ciones parciales.
7. ¿Quién designa, controla y remueve al jefe de gabinete?
Lo designa el presidente y puede removerlo a su discreción, como

a los demás ministros. Pero el control puntual, acto por acto, del jefe
de gabinete no lo puede hacer el presidente: sólo le cabe el control
global de su gestión por medio de la remoción. No cabe el recurso
de alzada al presidente de lo actuado por el jefe de gabinete.
Puede ser objeto de un voto de censura por la mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cualquier Cámara. Aquí sí pueden
las Cámaras censurar actos o gestiones puntuales, vinculada a una
concreta función de su administración. Con independencia del voto

de censura, ambas Cámaras, con el voto de la mayoría absoluta de
sus miembros, pueden remover al jefe de gabinete.
8. ¿Es el gabinete un órgano del gobierno con autonomía propia?
Estimamos que sí, en la medida en que la Constitución le ha con-

ferido atribuciones como cuerpo: refrendar decretos de necesidad y
urgencia, legislación delegada, promulgaciones parciales, aprobar la
Ley de Ministerios y el Presupuesto, memoria detallada del estado de
la nación. Aunque la Constitución no lo dice, estimamos que, en es-
tos casos, la mayoría para decidir es la unanimidad, porque en ella
se habla de “ refrendar conjuntamente” (inciso 13), “ acuerdo de ga-
binete” (inciso 6) y “ presentar junto” (inciso 10), locuciones todas
que denotan una decisión conjunta del cuerpo que no admite disen-
sos. Al gabinete lo preside el presidente de la nación y, en su au-
sencia, el jefe del gabinete (inciso 5).
VII. DEL PODER JUDICIAL
1. ¿Cómo han quedado las funciones judiciales luego de la reforma?
Después de la reforma, la función de contralor del Poder Judicial

se debe robustecer a partir de la mayor independencia que tendrán
sus integrantes: tanto el papel titular que en tal sentido cumplirá el
Consejo de la Magistratura, al intervenir en la selección de los jueces
y en el juicio de remoción, como el mayor poder que le otorga la
acción de amparo, justifican el acierto que aquí ha sido formulado.
Desde el punto de vista del federalismo, la nueva Constitución per-
mite que la justicia federal tutele la supremacía de la Constitución
sobre el derecho de las provincias (artículo 100), en la medida en
que podrán los jueces controlar las extralimitaciones provinciales vin-
culadas a la actividad legislativa complementadora que prevén las
nuevas normas constitucionales en varias materias: sobre educación,
sobre protección ambiental, sobre pueblos indígenas, sobre recursos
naturales, entre otras.
2. ¿Cómo está integrado el Poder Judicial Federal luego

de la reforma?
Al Poder Judicial también lo integrará, ahora, un Consejo de la

Magistratura, formado por representantes de los órganos políticos re-
sultantes de la elección popular (legisladores o el Ejecutivo), de los
jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula fe-
deral. También lo integrarán otras personas del ámbito académico y
científico. El número y forma de la designación la determinará la ley.
El Consejo de la Magistratura no es un órgano extrapoder. Forma
parte del Poder Judicial, solamente que integrado por dos sectores
vinculados a la magistratura (jueces y abogados) y dos ajenos a ella
(políticos y académicos). No podría ser que un órgano extraño a la
justicia interviniera en su control, administración y selección de jue-
ces: sería una manera inequívoca de afectar su independencia.
3. ¿Cuáles son las modificaciones en el procedimiento de designación

de los jueces?
A los miembros de la Corte Suprema los designa el presidente con

acuerdo del Senado, pero ahora se precisa el voto de los dos tercios
de los miembros presentes (inciso 4 del artículo 99). De este modo
el partido o partidos de oposición podrán controlar la trascendente
función de integrar al poder máximo de control jurisdiccional que
tiene el país: una forma de evitar una Corte complaciente a los dic-
tados del poder político, sin que ello signifique que dicho tribunal no
actúe en términos de favorecer la gobernabilidad del sistema demo-
crático, y no bloquee el ejercicio discrecional de las políticas que tie-
ne el gobierno, el cual se encuentra suficientemente legitimado para
ello, debido a que gobierna por el voto mayoritario del electorado.
A los demás magistrados los designa el presidente, con base en
una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura,
con acuerdo del Senado, el cual deberá ser presentado en sesión pú-
blica, debiéndose tomar en cuenta la idoneidad de los candidatos (in-
ciso 4 del artículo 99). La votación en el Senado no requiere mayoría
especial. La propuesta en terna que haga el Consejo deberá hacerse
de acuerdo con el resultado de concursos públicos. La ley deberá re-
glamentar dichos concursos, pudiendo disponer también la creación

de una carrera judicial, la cual no deberá estar abierta sólo a magis-
trados, sino también a todos los abogados, para evitar el vicio de la
corporativización judicial.
4. ¿Cuánto duran en sus cargos los jueces?
Ellos gozan de estabilidad mientras dure su buena conducta (artículo

110), no debiendo cesar en sus funciones sino por muerte, renuncia
o jubilación: en esto no ha habido modificaciones por parte de la re-
forma. El cambio está en que dicha jubilación será voluntaria al cum-
plir la edad que fije al efecto la ley, u obligatoria, por cumplir 75
años, aunque pueden continuar en sus funciones cinco años más por
sucesivos nuevos acuerdos (artículo 99, inciso 4). La razonabilidad
del cese a los 75 años está vinculada con la eficiencia que el ser-
vicio de justicia debe prestar, porque si bien hay muchas personas
que se encuentran en perfecto estado, aquilatado por su larga expe-
riencia, a esa edad habrá otras que por razones de salud ya no pue-
dan desempeñarse del mismo modo como lo hicieran en plenitud.
Para evitar el desdoro de un juicio político por mal desempeño ba-
sado en razones de salud, la norma de los 75 años facilita el cese
automático, sin perjuicio de que las condiciones del magistrado lo
hagan merecedor de un nuevo acuerdo.
Otra forma de cesar en la función judicial es el juicio político. Jui-
cio que para los integrantes de la Corte lo hará el Senado, mediando
acusación de diputados, de acuerdo con el procedimiento clásico, pre-
visto en los artículos 53, 59 y 60. Los demás magistrados son re-
movidos por un jurado de enjuiciamiento integrado por legisladores,
magistrados y abogados de la matrícula federal, en proporción y con
el procedimiento que establezca la ley (artículo 115). Pero será el
Consejo de la Magistratura quien “ decide la apertura del procedi-
miento de remoción de magistrados, disponiendo la acusación corres-
pondiente” (inciso 5 del artículo 114).
Como bien se advierte, el Consejo y el Tribunal de Enjuiciamiento
han venido a sustituir a ambas Cámaras del Congreso en su función
acusadora y de remoción. Ello significa que la naturaleza del nuevo
enjuiciamiento de magistrados es equivalente a la del juicio político,
habiendo variado solamente la integración de los órganos que lo reali-
zan. Pero con una diferencia fundamental, de acuerdo con lo estable-

cido en forma expresa por la nueva Constitución: el fallo del tribunal
será irrecurrible (segundo párrafo del artículo 115). De este modo, la re-
ciente jurisprudencia que disponía la juticiabilidad por parte de la
Corte Suprema de los enjuiciamientos políticos, fueran ellos de legis-
ladores o jueces, con fundamento en la violación del debido proceso
(Casos Poleman, Graffigna, Llamocas o Lamoega), ya no encuentra
fundamento constitucional.
5. ¿Qué funciones cumple el Consejo de la Magistratura?
Cumple las siguientes funciones:

a) De selección de magistrados: para lo cual debe realizar concur-
sos públicos (inciso 1 del artículo 114). Tras lo cual efectúa la pro-
puesta vinculante al Ejecutivo (inciso 2 del artículo 114).
b) Jurisdiccional: decide la apertura del enjuiciamiento de los ma-
gistrados inferiores, formulando la acusación correspondiente ante el
Jurado de Enjuiciamiento (equivale a la acusación de Diputados en
el trámite del juicio político), puede ordenar la suspensión del ma-
gistrado si lo considera conveniente, de acuerdo con la gravedad de
la inconducta comprobada. También puede aplicarle a los magistra-
dos sanciones disciplinarias por infracción al régimen disciplinario
vigente (en forma equivalente a la atribución ejercida hasta ahora por
la Corte Suprema). Pero no a los empleados, potestad que conservan
los magistrados (incisos 4 y 5 del 114).
c) Legislativa: dictar los reglamentos relacionados con la organi-
zación judicial y todos aquellos necesarios para asegurar la inde-
pendencia del Poder Judicial y la eficaz prestación de servicios de
la justicia (inciso 6 del 114). Pero esos reglamentos solamente po-
drán tener carácter administrativo. El Consejo no tiene competencia
para establecer sanciones de ningún tipo, ni de carácter disciplinario;
debe respetarse el principio de ley previa; además, no convendrá al sis-
tema republicano que el mismo órgano que aplica la ley la puede crear.
Tampoco puede regular normativamente el procedimiento del enjuicia-
miento de los magistrados, que solamente puede disponerse por ley.
d) Administrativa: administra los recursos y ejecuta el presupuesto
que la ley asigne a la justicia (inciso 3 del artículo 114).
Como bien puede apreciarse, es exagerado sostener que el Consejo

tenga el “ gobierno” del Poder Judicial. Sólo “ gobierna” su adminis-
tración pero no la función de hacer justicia. Ello liberará a la Corte
de funciones que en vez de prestigarla, entorpecen sus desempeño
propio.
VIII. DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
1. La auditoría general de la nación (artículo 85)
Este organismo de control estará a cargo de un presidente, quien

será designado a propuesta del partido político de oposición con ma-
yor número de legisladores en el Congreso. De este modo, la reforma
de 1994 ha venido a instaurar en la república la máxima garantía de
control posible, en términos de eficiencia: que la oposición controle
la gestión económica del gobierno. La auditoría depende del Congre-
so, pero tiene autonomía funcional, asistiéndolo técnicamente.
La auditoría ejerce el control externo en lo patrimonial, económico
y financiero del sector público (administración centralizada y descen-
tralizada), así como el control operativo. Cuando el Congreso deba
controlar al Ejecutivo (con motivo de la aprobación de la cuenta de
inversión, por ejemplo), deberá sustentar sus exámenes y opiniones
en los dictámenes de la Auditoría. Esto significa que si el Congreso
aprueba la cuenta de inversión sin tomar en cuenta los dictámenes de
la Auditoría, un tribunal de justicia podrá emitir un mandamiento dis-
poniendo que se cumpla la Constitución “ sustentando su opinión en
los dictámenes de la Auditoría” . La Auditoría ejerce tanto el control
de legalidad (cuidar que se cumpla la ley en la aplicación del pre-
supuesto) como el control de gestión de la Administración (es decir,
lograr que la aplicación de los fondos presupuestarios cumplan el ob-
jetivo previsto en el presupuesto, y no lo frustren por razones for-
males o por violación de la ley). Dicho control en la aprobación de
las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos es ne-
cesario.
Una ley, aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de
cada Cámara, reglamentará la creación y funcionamiento de la audi-
toría. El texto no dice que sea la totalidad de los votos de cada Cá-
mara los que se necesitan para la aprobación de la ley; sin embargo,

ello debe darse como presupuesto, porque de lo contrario la oposi-
ción no dispondrá de poder de control suficiente para que se tomen
en cuenta sus criterios, en una ley donde será la oposición, precisa-
mente, quien presidirá el organismo. Sin una ley que facilite el con-
trol de la auditoría, la función controladora de la oposición puede
quedar desvirtuada.
2. El defensor del pueblo (artículo 86)
El defensor del pueblo es un órgano independiente instituido en

el ámbito del Congreso, que actuará con plena autonomía funcional,
sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Esto significa que el
defensor actuará como un verdadero “ mediador” (como el mediáteur
francés) entre el Congreso y la sociedad, a los efectos de que él pue-
da hacerse de toda la información necesaria sobre cómo se está de-
senvolviendo la administración pública. La función propia de este
tipo de funcionarios en los países del mundo donde funcionan (el
ombudsman del derecho escandinavo) es la de controlar a los funcio-
narios a través de la “ información” pública de su desempeño defi-
ciente: una manera concreta de ejercer el control a través de la in-
formación.
“ El defensor del pueblo tiene legitimación procesal” , de forma tal
que puede interponer todo tipo de acción judicial contra la adminis-
tración, en caso de que ésta no cumpla la ley: en esto hay una su-
perposición de funciones, de carácter tutelar con el Ministerio Públi-
co. Pero, además de poder ir a la justicia, antes de ello el defensor
podrá realizar todas las gestiones convenientes, en el ámbito admi-
nistrativo, para lograr, a partir de sus buenos oficios, solucionar los
incumplimientos en la prestación de los servicios a los administrados,
que por actos y omisiones produzca la administración.
El defensor será designado y removido por el Congreso, con el
voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada
Cámara. Él goza de las inmunidades y los privilegios de los legis-
ladores, y dura en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente de-
signado por una sola vez. La organización y el funcionamiento de esta
institución serán regulados por una ley especial, que no requiere de
mayorías especiales.
3. El Ministerio Público (artículo 120)
El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía

funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la
actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses ge-
nerales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de
la república. Si analizamos esta definición constitucional podemos
llegar a las siguientes conclusiones:
a) Cuando se habla de órgano independiente con autonomía fun-
cional y financiera, se está diciendo que el Ministerio Público es un
órgano extrapoder, es decir, no dependiente de ninguno de los poderes
del Estado, tal como quedó dispuesto en la declaración de necesidad de
la reforma. Los fiscales no podrán recibir instrucciones vinculantes
de ningún poder del Estado.
b) La función de promover la actuación de la justicia en defensa
de la legalidad implica la legitimación procesal para estar en juicio
cuando lo establezca en forma expresa la ley o cuando los derechos
públicos de la sociedad se encuentren desconocidos.
c) Esto último se apoya no sólo en las palabras de la Constitución
“ en defensa de la legalidad” , sino cuando a renglón seguido el texto
agrega y “ de los intereses generales de la sociedad” , que no son
otros que los “ derechos de incidencia colectiva” tutelados en el ar-
tículo 45, derechos estos últimos que han llevado al texto explícito
de la Constitución el preclaro pensamiento de Bartolomé Mitre, im-
puesto como cláusula interpretativa de los derechos que surgen de la
soberanía del pueblo, al fundamentar el artículo 33.
d) Y cuando el texto dice “ en coordinación con las demás auto-
ridades de la república” , no está disponiendo “ instrucciones vincu-
lantes” , como ya quedó aclarado, sino, simplemente, que la Procu-
raduría General de la Nación deberá acordar con los demás poderes
públicos (Congreso y gobierno) la política persecutoria del Estado, si
fuera el caso de que la ley dispusiera algún tipo de instrucciones por
parte del procurador general a los fiscales inferiores.
El Ministerio Público está integrado por un procurador general de
la nación y por un defensor general, así como por los demás miembros
que la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades funcio-
nales (entendemos que se refiere a las inmunidades de los legislado-
res, porque así está dispuesto a favor del defensor del pueblo, no
existiendo razón alguna para establecer diferencias) y de la intangi-

bilidad de sus remuneraciones (cláusula equivalente a la prohibición
de disminuir en manera alguna las compensaciones que reciben los
jueces: artículo 110).
IX. SOBRE LAS REFORMAS EN EL SISTEMA FEDERAL
1. ¿Qué nuevas atribuciones tienen las provincias en el marco

de la nueva Constitución?
Entre las potestades propias que les confiere la nueva Constitución

a las provincias está la de integrar un organismo fiscal federal para
controlar y fiscalizar la ejecución de la coparticipación impositiva fe-
deral (inciso 2 del artículo 75). En el mismo sentido pueden reclamar
formar parte del Banco Federal, o de la regionalización de dicho ban-
co, porque de lo contrario carecería de sentido que se le hubiere
cambiado el nombre por una simple razón estética.
La reforma ha definido con mayor claridad, como ya quedó ex-
puesto, las atribuciones concurrentes entre nación y provincias en
materia tributaria, pero solamente en el supuesto de que una provin-
cia no adhiriera al pacto fiscal.
En materia de organismos de seguridad social para los empleados
públicos y los profesionales, la reforma de 1994 no hizo otra cosa
que ratificar la atribución que en tal sentido ya le reconocía el ar-
tículo 14 bis. Se trata de otra atribución de poderes concurrentes. Es
también atribución concurrente entre ambas jurisdicciones la de “ pro-
mover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de
empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura” (ar-
tículo 75, inciso 19, en relación con la nación, y artículo 125, segun-
da parte, en relación con las provincias). Disposiciones éstas conte-
nidas en la nueva regulación constitucional.
Desgraciadamente, hasta el día de hoy, el federalismo de concen-
tración que ha prevalecido en el país ha hecho que las facultades
concurrentes terminen siendo ejercidas en forma exclusiva por la na-
ción, a la manera de un federalismo por desplazamiento, dejando a
las provincias solamente potestades remanentes. En tal sentido, la re-
forma de 1994 ha colocado en mejor situación a las provincias, al
reconocerle la potestad de ejercer el poder de policía en los estable-

cimientos de utilidad nacional, así como el de cobrar sus impuestos
en dicho ámbito, mientras no se afectare su finalidad (artículo 75, in-
ciso 30). La Convención Constituyente, con todo criterio, prefirió ins-
titucionalizar la buena doctrina del finalismo de los establecimientos
de utilidad nacional, seguida por la Corte en el caso Cardillo (F. 240:
311) pero que había sido abandonada en el caso Marconetti (F. 271):
186). Ahora el alto tribunal ya no tendrá excusas para continuar con
su errática jurisprudencia.
Las provincias pueden, según la nueva Constitución, crear regiones
para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facul-
tades para el cumplimiento de sus fines (artículo 124). La regiona-
lización que ha sido incluida por la reforma de 1994 no implica una
modificación de la prohibición histórica para las provincias de que
ellas celebren tratados parciales de carácter político (dicha prohibición
subsiste en el artículo 126). No se trata de regionalizar la política del
país, sino solamente su economía en pos de un mejor desarrollo eco-
nómico y social. Por ello, a la hora en que las provincias se dispongan
a firmar tratados parciales de carácter regional, éstos deberán apuntar
a crear polos de desarrollo: comités de cuencas hidráulicas, ciudades
científicas o emprendimientos conjuntos con un objetivo de esa na-
turaleza.
Con el objeto indicado en el punto anterior, resultará propicio que
los órganos regionales que se crearen por aplicación del artículo 124
pudieran tener el carácter de las agencias independientes en Estados
Unidos, a través de las cuales el Congreso federal ha descentralizado
la gestión administrativa y federativa de toda la nación. Estas
agencias o administraciones independientes poseen en el país del nor-
te potestades amplias de reglamentación legislativa, de administra-
ción y hasta de jurisdicción. Tradicionalmente consideradas impro-
pias de nuestro sistema institucional, hoy podrán ser impulsadas a
partir de la reforma de 1994, en razón de que, por un lado la de-
legación legislativa está sólo prohibida en relación con el Ejecutivo,
de modo tal que no lo está en relación con agencias públicas que
pueden ser integradas por variados sectores de la actividad pública
o privada; por otro lado, si la Constitución ha pensado en “ órganos
con facultades para el cumplimiento de los fines de la regionaliza-
ción” , es porque no ha colocado más límites en su creación de los

que ha puesto en el resto su normativa (recomendamos la lectura del
novísimo libro de Andrés Betancor Rodríguez, Las administraciones
independientes, Madrid, Tecnos, 1994).
Pueden las provincias concertar políticas y actividad legislativa
con el Congreso de la nación, a partir de la posibilidad de que este
último efectúe una delegación legislativa a favor de las legislaturas
provinciales. En primer lugar, porque ello no está prohibido por la
Constitución, como sí lo está, y en forma enfática, en relación con
el Poder Ejecutivo (artículo 76). En segundo lugar, porque la propia
Constitución prevé el dictado de leyes de bases en materia de edu-
cación, y complementarias (que equivalen a las de bases) en materia
de protección ambiental y de los pueblos indígenas, dirigiendo dicha
legislación de bases a la concertación con las provincias, porque tan-
to en materia de educación, como de medio ambiente o de los pue-
blos indígenas, son las provincias las destinatarias de la gestión y ad-
ministración de los servicios correspondientes. Por lo demás, si los
gobernadores son los agentes naturales del gobierno federal para ha-
cer cumplir las leyes de la nación (artículo 128), es obvio que las
legislaturas podrán reglamentar y complementar la legislación fede-
ral, efectivizando un federalismo de concertación de gran necesidad
para el desarrollo argentino.
También pueden celebrar convenios internacionales en tanto no
sean incompatibles con la política exterior de la nación y no afecten
las facultades delegadas al gobierno federal o al crédito público de la
nación, con conocimiento del Congreso Nacional (artículo 124): fui-
mos de los primeros en nuestro país en sostener que el artículo 107
de la Constitución histórica ya habilitaba a las provincias en el sentido
de lo expuesto por el nuevo artículo 124 (ver nuestro libro Derecho
constitucional, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, 1979, p.
653). Ocurre que el mero conocimiento por parte del Congreso re-
sultará un eufemismo, porque si el tratado que firme la provincia
afecta el crédito de la nación o facultades delegadas, como dice el
artículo 124, el conocimiento se debe convertir en una intervención
del Congreso para impedir que una provincia produzca el resultado
dañoso que la Constitución quiere evitar. Será necesaria una ley na-
cional que regule esta importante potestad provincial, no para blo-
quear su ejercicio, sino para proteger a las dos partes del sistema fe-
deral argentino: la nación y las provincias.
Y pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de
justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común con co-
nocimiento del Congreso (artículo 125), esta cláusula contenida en el
texto histórico se ha mantenido con toda razón, porque será su apli-
cación la que permita impulsar conveniente la propuesta regional
planteada por la reforma en el artículo anterior.
2. ¿Cómo se ha modificado la intervención federal con motivo

de la reforma?
La intervención federal es un acto ejecutivo del gobierno federal,

de carácter no sancionatorio, por el cual se remueve o sostiene a las
autoridades provinciales en sus cargos, en caso de hallarse subvertida
la forma republicana de gobierno en una provincia, en caso de in-
vasión exterior, de sedición o de invasión de otra provincia (artículo
6°). Se pueden distinguir dos tipos de intervención federal.
En la reforma de la Constitución, esta institución de control fede-
rativo solamente ha sido modificada en tanto en ella se define cuál
es la autoridad nacional que puede disponer la intervención.
En tal sentido, el nuevo texto dispone que solamente el Congreso
de la nación, como potestad reservada, como consecuencia de la re-
gla que en tal sentido ha introducido la reforma de 1994 en el inciso
31 del artículo 75. Solamente en caso de receso del Congreso puede
el Ejecutivo disponer la intervención, pero le corresponde al Congre-
so “ aprobar o revocar la intervención decretada” por aquél. Si el
Congreso estuviera en sesiones, el Ejecutivo sólo podrá apelar al de-
creto de necesidad y urgencia cuando fuera evidente la imposibilidad
de aquél de seguir los trámites ordinarios legislativos para disponer
la intervención (artículo 99, inciso 3).
De este modo, la reforma de 1994 ha venido a dar por terminado
la serie de antecedentes negativos que registra la historia de las in-
tervenciones federales en la Argentina. De hecho centenares de inter-
venciones dispuestas por decreto del Ejecutivo, no obstante que la
Corte en el caso Orfila haya dispuesto, como ya lo señalamos, que
era función propia del Congreso hacerlo.
3. ¿Es justiciable la intervención federal dispuesta por el gobierno

nacional?
Debemos recordar que la Corte Suprema, en el antiguo caso Cu-

llen, sostuvo que la intervención federal era una típica cuestión po-
lítica, por ende no justiciable (F. 54:420). Pero ahora, luego de la re-
forma constitucional, si la intervención la dispone el Ejecutivo, no
encontrándose en receso el Congreso, es obvio que la medida debe
ser anulada por la justicia. Si es dispuesta por el Ejecutivo en receso
del Congreso, y éste guarda silencio, también cabrá que la justicia
efectúe un control de razonabilidad, con los mismos argumentos que
hemos expuesto aplicables al silencio legislativo frente a los decretos
de necesidad y urgencia. Pero si la intervención es dispuesta por el
Congreso, solamente una muy flagrante contradicción entre el su-
puesto que invoca el Congreso y la realidad de los hechos podrá
otorgarle fundamento al control judicial.
4. ¿Qué efectos produce la intervención federal?
La Constitución guarda silencio frente a esta importante cuestión.

Toda ley de intervención debe disponer plazo a la misma, de modo
tal que a su finalización se normalice la vida institucional de la pro-
vincia. Frente a la consagración de la autonomía municipal por parte
de la Constitución reformada, debe considerarse que una intervención
federal no puede autorizar a ningún interventor a disponer, a su vez,
la intervención de ninguno de los municipios.
La ley debe disponer con precisión los poderes de interventor (a
falta de ley general sobre intervención federal), así como los fines
que se buscan con la medida. El interventor puede disponer medidas
económicas o administrativas de carácter conservatorio, en función de
los fines de la intervención (F. 268: 497). El interventor representa
al gobierno federal, pero también a la provincia intervenida (F.
54:550 y 206: 341): sus actos obligan a la provincia, siempre que se
ajusten tanto al derecho federal como al local, pero si hay contradic-
ción, prevalece el primero. Por el incumplimiento de las funciones
del interventor conoce la justicia federal.
X. LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LA CONSTITUCIÓN
La reforma constitucional de 1994 ha venido a consagrar, en for-

ma explícita, la autonomía municipal. El artículo 123 dispone que
“ cada provincia dicta su propia Constitución [...] asegurando la au-
tonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden ins-
titucional político, administrativo, económico y financiero” . Esto sig-
nifica que la autonomía municipal consagrada en la Constitución es
sólo un principio, cuyo desarrollo y especificación depende, a su vez,
de lo que dispongan los respectivos poderes constituyentes de cada
provincia.
En ese sentido fue parca la reforma. Porque el constituyente no se
avino a habilitar, para todos o algunos de los municipios del país, el
ejercicio del poder constituyente de tercer nivel, es decir, del nivel mu-
nicipal, como ya lo tienen decidido varias provincias argentinas (caso
de Córdoba, Santiago del Estero, La Rioja, Río Negro). Deberá ser
cada provincia quien decida el punto, pero, de todos modos, aun
aquellas provincias que no adopten la carta municipal (caso de Bue-
nos Aires después de la reforma de 1994), los gobiernos provincia-
les no podrán disponer medidas ejecutivas o legislativas no autoriza-
das expresamente en los textos constitucionales provinciales y, en
caso alguno, no podrán esas Constituciones desconocer que las mu-
nicipalidades son las que dictan sus propias leyes (ordenanzas) por
cuerpos legislativos democráticos, y que eligen sus autoridades por el
mismo método. Ése es el piso o base normativa implicada en el con-
cepto de autonomía municipal consagrado en la Constitución nacional.
XI. LA REFORMA AL NUEVO SISTEMA DE DERECHOS
1. Derechos personalísimos
A. El derecho a la vida
En el derecho argentino, la vida está protegida a partir de la con-

cepción, tanto por el Código Civil como por el Pacto de San José
de Costa Rica y por la reserva de nuestro país a la Convención sobre
los Derechos del Niño, que tiene jerarquía constitucional por el inciso
22 del artículo 75. Estas normas no implican definición de una po-

lítica criminal lógica en materia de aborto. Lo cierto es que, en la Ar-
gentina, la penalización de la conducta de la madre que aborta no
impide que se produzcan más de trescientos mil abortos por año, ci-
fra record en términos comparativos poblacionales con otros países
de mayor población. Esa tremenda cantidad de abortos produce unas
mil muertes de mujeres por realizar el tratamiento quirúrgico de una
manera clandestina y sin la aplicación de una terapia conveniente. Pa-
reciera que más que una política penal, carente de efectos prácticos,
se trata de una cuestión de educación sexual, en un país donde la li-
bertad sexual es muy amplia en la práctica social, pero sin una edu-
cación adecuada.
B. El derecho a la intimidad
La intimidad está protegida, como nuevo derecho, en el texto

constitucional en relación con el derecho de los periodistas al secreto
de sus fuentes de información (artículo 43, tercer parágrafo). No pro-
teger esas fuentes puede llevar a la desinformación, porque nadie le
dará información a un periodista si sabe que él está obligado a di-
fundir su fuente: eventuales implicaciones judiciales o represalias de-
terminarán que el silencio gobierne la relación periodismo con la
sociedad. También el periodista se autocensurará si puede temer re-
presalias como consecuencia de la divulgación de la fuente de donde
provino la información. El periodismo no puede convertirse en un
cuerpo de soplones de la justicia. Lo cierto es que el único secreto
profesional protegido por la Constitución es el de los periodistas, lo
cual marca un tratamiento de desigualdad legal frente a otros profe-
sionales —médicos, abogados, sacerdotes— que hubiera sido razonable
que también gozaren de equivalente protección.
2. Los derechos colectivos
A. El derecho a la protección del ambiente
La Constitución establece, como nuevo derecho, que “ todos los

habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto
para el desarrollo humano y para que las actividades productivas sa-
tisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las nece-

sidades futuras; y tienen el deber de preservarlo” (artículo 41). El eje
del derecho a la protección ambiental en esta norma está en que el
ambiente debe ser sano y equilibrado. Los jueces deberán ordenar es-
tudios de impacto ambiental para poder determinar en qué medida se
justifica una demanda dirigida a prohibir una industria o a realizar
inversiones apropiadas para que produzcan sin contaminación.
Cuando el artículo 41 establece que “ el daño ambiental generará
prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la
ley” no quiere decir que un industrial deba responder por obligaciones
a las que no estaba obligado por la ley. Solamente cuando él hubiera
incumplido con determinadas obligaciones con motivo de su actividad in-
dustrial está obligado a la recomposición o a la indemnización. Asi-
mismo, si la recomposición ambiental ya no es factible, por razones
biogenéticas, no quedará otro camino que la indemnización, siempre
que al industrial le cupiera responsabilidad.
La “ prohibición de ingreso al territorio nacional de residuos actual
o potencialmente peligrosos y de los radiactivos” es una norma ope-
rativa, que difícilmente pueda la ley limitar en su alcance dada la
forma clara y explícita en que ha sido formulada. Por supuesto que
se trata de una obligación tanto de los particulares como del Estado.
B. El derecho de los consumidores y usuarios
“ Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen dere-

cho, en las relaciones de consumo, a la protección de su salud, se-
guridad e intereses económicos” (artículo 42). Esta norma constitu-
cional tiene carácter operativo y podrá ser tutelada a partir de la
legitimación que se le reconoce al defensor del pueblo, y las asocia-
ciones de consumidores y usuarios reconocidas (artículo 43). Se afec-
ta la salud si un producto es nocivo y ello no es difícil de probar
en el trámite del amparo. Se afecta la seguridad si un servicio es in-
seguro (un transporte, por ejemplo) y ello tampoco es difícil de pro-
bar. Se afecta un interés económico si el contrato de adhesión que
un comerciante la hace firmar a quien compra a crédito es “ leonino” ,
y ello también es de fácil comprobación. La doctrina hoy tiene por
reconocido que el error y la inexperiencia en los contratos (artículo
954 del Código Civil) se repite con tanta frecuencia que se puede lle-
gar a afirmar que los consumidores son virtualmente incapaces para

realizar contratos válidos (Moisset y Espanés).
Los consumidores y usuarios también tienen derecho a “ una infor-
mación adecuada y veraz” acerca de los productos materia de su
consumo o de los servicios que se les presta, con objeto de poder
determinar la salubridad, seguridad o competitividad de los mismos.
Asimismo, tienen derecho a libertad de elección de los bienes que con-
sumen y de los servicios que se les preste, lo cual implica que pue-
den interponer acción de amparo frente a los vicios de la competencia,
a la distorsión de los mercados y al control de los monopolios, que
pueden ser naturales (cuando la explotación sólo la puede hacer una
empresa: la explotación hidroeléctrica de una usina) o legales (una con-
cesión de un transporte automotor) (artículo 42).
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la edu-

cación para el consumo [...] a la calidad y eficiencia de los servicios
públicos y a la constitución de asociaciones de consumidores y usua-
rios [...] La legislación establecerá procedimientos eficaces para la pre-
vención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los
servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria par-
ticipación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las pro-
vincias interesadas, en los organismos de control.
Norma ésta que tiene inequívoco carácter programático, pero que

define, claramente, la política del Estado en defensa de los consumi-
dores y usuarios.
C. Los derechos de los pueblos indígenas
La Constitución reconoce la preexistencia étnica y cultural de los

pueblos indígenas argentinos. Este tema ya ha sido considerado cuan-
do estudiamos las atribuciones del Congreso.
3. Los derechos políticos
A. A formar asociaciones políticas
Asociarse con fines útiles implica compartir éxitos y desventuras,

entre dos o más personas, sin fines comerciales, para no configurar
una corporación de intereses, y sin fines políticos, para no cons-

tituir un partido político. La asociación puede tener o no personali-
dad jurídica, según lo exija la ley. La personalidad jurídica de las
asociaciones es un registro legal, con determinación de sus finalida-
des, para poder asumir la responsabilidad por lo que hace. Para poder
estar legitimadas para interponer amparos en defensa de los derechos
las asociaciones deben estar registradas y cumplir los requisitos de
organización que le marque la ley (artículo 43).
Implícito este derecho en el derecho de asociación durante toda la
vigencia de la Constitución de 1853, ahora tiene reconocimiento ex-
preso en el artículo 38.
Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema de-

mocrático [...] Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres
dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización
y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la
competencia para la postulación de candidaturas a cargos públicos elec-
tivos, el acceso a la información pública y a la difusión de sus ideas.
Que sean instituciones fundamentales del sistema democrático sig-

nifica que son personas jurídicas necesarias reconocidas en la Cons-
titución. Que se garantice su organización y funcionamiento democrá-
ticos no significa que se les exija en sus plataformas no promover
el cambio de la forma de gobierno o de Estado de nuestra Consti-
tución; pueden haber partidos monárquicos, unitarios o colectivistas,
porque el control ideológico de los partidos no está dispuesto en la
Constitución. Solamente deben organizarse internamente en forma de-
mocrática, respetando la representación de las minorías en sus cuer-
pos de gobierno. Que sean competentes para postular candidaturas no
significa que esté expresamente constitucionalizado el monopolio de
las mismas: la ley puede habilitar la existencia de candidaturas inde-
pendientes cuando políticamente le parezca conveniente al Congreso.
La ley debe garantizar a los partidos un amplio acceso a los me-
dios de comunicación social. Sobre todo porque dicha prensa —no
lo escrita— se ejerce como consecuencia de la utilización de mag-
nitudes de ondas que, estando en el dominio público, las reciben en
concesión. Mayor razón para tener que sufrir esos medios audiovisua-
les la carga pública de brindar sus espacios para formar la voluntad
política de la población. Mariano Fragueiro, el siglo pasado, ya nos

enseñaba que la prensa era como un “ crédito público” , que no debía
estar gobernada por intereses comerciales. A nuestro juicio, ello vale
hoy para la televisión abierta, pudiendo el cable continuar con el ré-
gimen comercial que lo rige.
El Estado contribuye (está obligado a ello) al sostenimiento eco-
nómico del desenvolvimiento de los partidos y de la capacitación de
sus dirigentes. Pero no podrá intervenir, a partir de las propias ideas
políticas del partido gobernante, en dicha capacitación. El dinero estatal
debe ser dado sin condicionamiento alguno. Los partidos deberán dar
a la publicidad el origen y destino de sus fondos y patrimonio, para,
en el caso de recibirlo de empresas privadas, poder controlar que,
una vez llegado al gobierno, el partido no favorezca a sus contribu-
yentes, en perjuicio de terceros con mejor derecho.
B. Los derechos electorales
Los ciudadanos, a partir de los 18 años, sean nativos o extranjeros

naturalizados, tienen el derecho a elegir y de ser elegidos. Es decir,
son titulares de los derechos políticos. La “ Constitución garantiza el
pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de
la soberanía popular y de las leyes que se dicten en su consecuencia.
El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio” (artículo 37).
De este modo se ha llevado al texto constitucional los clásicos pos-
tulados electorales contenidos en la ley Yrigoyen-Sáenz Peña, pro-
ducto del acuerdo político entre el caudillo radical y el entonces pre-
sidente de la República.
Que sea universal el sufragio implica que tienen derecho al voto
todos los habitantes, sin distinción ni discriminación alguna. Sola-
mente no pueden hacerlo los incapaces de hecho (dementes, sordo-
mudos que no sepan darse a entender por escrito y los detenidos o
asilados mientras dure su situación) y los incapaces de derecho (ecle-
siásticos regulares, los conscriptos y los agentes de las fuerzas de se-
guridad, así como los alumnos de institutos de reclutamiento [Ley
1995]).
Que sea igual el voto implica que cada ciudadano tendrá igualdad
de derechos con los demás. Pero el voto podrá ser único o reforzado,
según sea el sistema electoral que se aplique: en el sistema mixto
alemán, cada ciudadano tiene dos votos, uno lo aplica a la elección

por circunscripciones y el otro a la proporcional.
Que sea secreto, a diferencia del voto cantado, garantiza la reserva
de cada ciudadano para votar por quien deseare en el cuarto oscuro,
sin el temor de sufrir presiones ni represalias ulteriores.
La obligatoriedad del voto, una tradición en la Argentina desde
1912 (Ley Yrigoyen-Sáenz Peña), implica garantizar la representati-
vidad de los gobernantes. En Estados Unidos o en Colombia, donde
el voto no es obligatorio, no concurren al sufragio mucho más del
cincuenta por ciento de los empadronados, dejando la responsabilidad
de la formación del gobierno, a las franjas participativas de la socie-
dad. La voz de los anómicos políticos no está representada en el go-
bierno.
La Constitución no se ha pronunciado por ningún sistema electo-
ral, siguiendo en esto el sabio consejo de Alberdi, en el sentido de
que ese era un tema contingente que no debía estar cristalizado en
la rigidez de la ley suprema. En nuestro país se aplica para la elec-
ción de legisladores nacionales (diputados y senadores), el sistema
proporcional D’Ont (para obtener el cociente electoral se divide el
total de votos obtenidos por cada partido, sucesivamente, a partir de
la unidad, tantas veces como sean las bancas a cubrir; luego todos
los cocientes obtenidos se ordenan en forma decreciente; el cociente
que coincida con la división perteneciente al número de bancas a cu-
brir es el cociente repartidor; luego se divide la cantidad de votos
que obtuvo cada partido por el cociente repartidor y el resultado de
la cantidad de bancas a cubrir por cada partido. El sistema se aplica
desde la elección del presidente Illia en 1963).
La Constitución también establece que “ la igualdad real de opor-
tunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos
y partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de
los partidos políticos y en el régimen electoral” (artículo 37, segundo
párrafo). Y la segunda cláusula transitoria agrega que dichas acciones
positivas no podrán ser inferiores a las vigentes al tiempo de sancio-
narse esta Constitución y durarán lo que la ley determine. De este
modo el cupo del treinta por ciento, a favor de las mujeres, en las
listas de candidatos de las elecciones nacionales deberá ser respetado
sin que la ley pueda bajar dicho porcentaje. Lo que se advierte es
que el cupo beneficia tanto a mujeres como a varones, dejando de

lado la desigualdad de trato de la ley vigente.
C. Los derechos a la participación social: la iniciativa

y la consulta popular
La gran posibilidad que tenemos los argentinos desde ahora es de-

jar de ser una sociedad pasiva, como ha sido tradicional entre noso-
tros, y convertirnos en una sociedad activa y participativa. El amparo
de los derechos colectivos es una vía. Las formas semidirectas de de-
mocracia es otra. “ El Congreso a iniciativa de la Cámara de Dipu-
tados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley” , cuyo
resultado tendrá carácter vinculante para el órgano legislativo, porque
“ el voto afirmativo del proyecto por el pueblo lo convertirá en ley
y su promulgación será automática” . “ La ley de convocatoria no po-
drá ser vetada” (artículo 40). Este tipo de consultas —virtualmente un
referéndum legislativo— no tiene restricción de materias en el texto
constitucional. El voto popular será obligatorio.
La consulta popular puede ser también “ no vinculante” cuando así
lo dispongan, o el Congreso o el Ejecutivo. En este caso el voto no
será obligatorio (artículo 40, segundo párrafo). Lo grave en este caso
es que no haya limitación de materias para hacer estas consultas, de
modo tal que el Ejecutivo, por un procedimiento no reglado en la
Constitución y que depende de una ley, podría consultar sobre su
gestión de gobierno y manipular, de tal modo, la voluntad popular
ante la inminencia de elecciones generales. Esto, a nuestro juicio, es
impropio del sistema democrático, y la ley debe restringir con pre-
cisión esta potestad del Ejecutivo, para no caer en los excesos de bo-
napartismo.
La nueva Constitución ha institucionalizado una forma muy con-
creta de peticionar a las autoridades: la iniciativa popular (artículo
39). A través de ellas los ciudadanos pueden presentar proyectos de
ley ante la Cámara de Diputados (no cabe su iniciativa ante el Se-
nado). El Congreso le debe dar expreso tratamiento al proyecto den-
tro de los doce meses de concluida la recolección de las firmas. El
procedimiento para presentar la iniciativa popular no está reglado en
la Constitución: una ley del Congreso lo deberá hacer, pero no podrá
exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional en las fir-
mas a recolectar; también se indica que la ley deberá contemplar una

adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa (debió de-
cir “ en las firmas para suscribir la iniciativa” ).
La Constitución prohíbe iniciativas populares sobre leyes en ma-
teria de reforma constitucional, en tratados internacionales, sobre tri-
butos y presupuesto, y en materia penal (segundo párrafo del artículo
39). Ningún justificativo existió para restringirle al pueblo su derecho
de iniciativa en esas materias. Debió haberse reconocido este dere-
cho sin limitación alguna. De todos modos el Congreso debe tratar
el proyecto, pero no está obligado (las iniciativas no son vinculantes)
a darle aprobación.
D. Los derechos públicos subjetivos de la sociedad

en la nueva Constitución
La nueva Constitución se ha hecho cargo de estos conceptos, cuan-

do ha dicho que al Congreso le corresponde proveer lo conducente
al desarrollo humano y a la formación profesional de los trabajado-
res, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su di-
fusión y aprovechamiento (primer párrafo del inciso 19, del artículo
75). La formación profesional que no enseñe a los trabajadores a or-
ganizar su actividad, su desarrollo humano y su productividad, será
una formación extrañada de las necesidades de nuestro tiempo.
La libertad de enseñar implica la libertad y el pluralismo de cá-
tedra. Libertad de aprender implica no ser obligado a recibir una en-
señanza determinada. Ambas libertades repudian el totalitarismo edu-
cativo y el monopolio cultural. Pero esta libertad no es absoluta, de
modo tal que el Congreso puede planificar la educación y establecer
exigencias curriculares de estudios, como condición para obtener la
promoción en cada etapa del aprendizaje.
La organización de la educación se encuentra en la Constitución
gobernada por los principios de descentralización y de autonomía.
Las leyes federales sobre educación deben consolidar la unidad na-
cional respetando las particularidades provinciales y locales (munici-
pales). El Congreso debe dictar leyes de “ organización” y de “ base”
y bases legislativas que deberán ser complementadas por leyes pro-
vinciales. La organización de esos órganos federales podrá disponer
que los mismos tienen amplias competencias legislativas (no olvide-
mos que está prohibida la delegación legislativa a favor del Ejecu-

tivo, pero no a favor de órganos descentralizados, como pueden ser
los de educación), administrativas y jurisdiccionales, de acuerdo con
un análisis de conveniencia competencial. Dichas leyes de organiza-
ción y de base deben asegurar la responsabilidad indelegable del Es-
tado en materia de educación (no es delegable la planificación de los
contenidos mínimos y el control de eficiencia del sistema); también
deben asegurar la participación de la familia y de la sociedad (en la
educación informal), sin discriminación alguna (artículo 75, inciso
19, tercer parágrafo).
Enfáticamente la Constitución establece que el Congreso debe “ ga-
rantizar los principios de gratuidad y equidad de la educación pública
estatal” . Garantizar significa la máxima tutela que el derecho dispen-
sa a los derechos (el amparo); principios es como decir derechos
(Hauriou enseñó que los derechos constitucionales se formulan como
derechos), gratuidad y equidad implica no sólo no pagar sino recibir
apoyo del Estado para poder subsistir durante el tiempo del aprendizaje.
Además, equidad significa que deberá pagar el que tiene dinero, por
razón de solidaridad, y no pagar el que no tiene, por necesidad de
crecimiento, no sólo de cada individuo, sino de todo el país. La gra-
tuidad y equidad está garantizada para todos los niveles de la edu-
cación, porque la Constitución no hace distinción de ningún tipo.
También está garantizada constitucionalmente la “ autonomía y au-
tarquía de las universidades nacionales” . Esto significa que las uni-
versidades nacionales (no las privadas) pueden dictarse sus propios
estatutos, dentro de las bases organizacionales que dicte el Congreso.
No cabe más el recurso jerárquico ante el Poder Ejecutivo para ape-
lar de las decisiones finales de las autoridades universitarias: sólo ha-
brá apelación judicial. El Estado sólo podrá controlar la aplicación de
los recursos públicos presupuestados que se les transfiera a las uni-
versidades, pero no los propios obtenidos por su propia cuenta (esto
es lo que implica la autarquía universitaria). Pero el Estado no podrá
resignar su “ responsabilidad indelegable” de sostener a las universi-
dades nacionales, como le marca la Constitución en relación con toda
la educación (artículos 75, inciso 19, tercer párrafo).
Las leyes deben proteger la “ identidad y pluralidad cultural, la li-
bre creación y circulación de las obras del autor (no las que estén
en el dominio público, que pueden ser restringidas en su circulación),

el patrimonio artístico y los espacios culturales (el de la literatura,
del teatro, de la danza, de la escultura, de la pintura, entre otros) y
audiovisuales” (cuarto párrafo del inciso 19 que estamos comentan-
do). Es decir, que la Constitución habilita al Congreso a legislar so-
bre medios de comunicación social, de cara al nuevo tiempo en el
que estamos instalados, donde gobierna la imagen, no la idea, tiempo
de la cultura de la “ animalidad” , del videopoder (Sartori), donde los
intereses económicos prevalecen sobre los culturales instalando la
más tremenda de las censuras de nuestro tiempo (Octavio Paz).
E. El derecho a la nacionalidad y a la ciudadanía
La nacionalidad es la relación social en virtud de la cual los in-

tegrantes de una población se identifican como partes de un grupo
social común. La nacionalidad está determinada por la unidad de len-
gua, la comunidad de costumbres y de tradiciones, el sentimiento re-
ligioso, un destino e intereses comunes. La nacionalidad genera a la
nación como titular de la soberanía, que la ejerce el pueblo en forma
originaria. Dentro de esa nación cada uno de sus integrantes tiene de-
recho que se reconozca un derecho a la nacionalidad, si es argentino
nativo o por opción, a la naturalización, si es extranjero, o a la ciu-
dadanía con objeto de ejercer los derechos políticos o electorales.
En ejercicio de su soberanía, “ la nación Argentina ratifica su le-
gítima e imprescriptible soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias
del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares co-
rrespondientes, por ser parte del territorio nacional” (primera dispo-
sición transitoria). Esta disposición reivindicativa de los legítimos de-
rechos de nuestro país frente al usurpador británico tiene el carácter
de transitoria, precisamente, porque deja de tener vigencia cuando se
produzca la efectiva recuperación de esos territorios. Dicha recupe-
ración, respetando el modo de vida de sus habitantes (los isleños) y
conforme a los principios del derecho internacional, constituyen un
objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino.
La reforma constitucional modificó, entre las atribuciones del Con-
greso, aquella que decía que a él le correspondía dictar leyes sobre
naturalización y ciudadanía, suprimiendo esta última expresión por
“ nacionalidad” , por entender que el texto histórico al hablar de ciu-
dadanía había querido decir “ nacionalidad” . Pero se agregó que, ade-

más del principio de “ nacionalidad natural” al que debe sujetarse la
legislación, debe hacerlo al de la “ nacionalidad por opción en bene-
ficio de la argentina” . Esto ha significado llevar a nivel constitucio-
nal la previsión de la antigua Ley 346, aún vigente, según la cual
son argentinos, además de los nacidos en el territorio de la república,
los hijos de nativos que habiendo nacido en el extranjero optasen por
la ciudadanía de origen, es decir, por la de cualquiera de sus padres
si nacieron en la Argentina (F. 199: 165 y 179).
La cláusula constitucional agrega que el reconocimiento de la na-
cionalidad por opción se hace “ en beneficio de la argentina” , lo cual
significa que no podrá invocarla un argentino nativo, por el hecho de
que sus padres fueran extranjeros.
F. El estado del bienestar o estado de prestaciones
La nueva Constitución le agrega a los loables propósitos de la

Constitución histórica de que el Congreso deba proveer a la prospe-
ridad del país, la condición de que dicha intervención sean para
“ proveer lo conducente al desarrollo humano” , de modo tal que el
desarrollo económico no puede afectar nunca el desarrollo del hom-
bre, una suerte de “ desarrollo sustentable” , como lo han calificado
los ecologistas. Además “ el progreso económico” debe ser logrado
“ con justicia” , valor cimero que marcará el sentido de toda la legis-
lación que dicte el Congreso.
También la intervención del Congreso en la economía debe tener
la finalidad de lograr “ la productividad de la economía nacional” , lo
cual es obvio y no necesario de haberlo señalado, así como “ la ge-
neración de empleo” , en términos de pleno empleo, por supuesto,
y “ a la defensa del valor de la moneda” . Este desarrollo predicado y
buscado por la Constitución mediante la intervención del Congreso
debe estar dirigido al “ crecimiento armónico de la nación y al po-
blamiento de su territorio” para lograr el objetivo que de inmediato
fija el propio texto constitucional: “ equilibrar el desigual desarrollo
relativo de provincias y regiones” promoviendo “ políticas diferencia-
das” que lo hagan posible (prescripciones todas del inciso 19 del ar-
tículo 75).
XII. LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
1. El amparo de los derechos
Si no estamos frente a una incompatibilidad normativa, caso de la

inconstitucionalidad que ya fue estudiada, sino de un obstáculo de
hecho que impide el ejercicio de un derecho, la supremacía de la
Constitución está tutelada no por la declaración de inconstituciona-
lidad sino por la acción de amparo.
Sin embargo, la nueva Constitución sancionada en 1994 permite
que en el caso, es decir, en el trámite de una acción de amparo, el
juez pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma que funde
al acto u omisión que lesione el derecho constitucional que se pide
el juez restituya en su plenitud de ejercicio (artículo 43). En cambio,
la todavía vigente Ley 16896, en su artículo 2°, no permite la de-
claración de inconstitucionalidad en el trámite de la Ley de Amparo,
de modo tal que frente al nuevo texto constitucional se ha tornado
inconstitucional. La nueva regla del artículo 43 no hizo otra cosa que
llevar a nivel de ley escrita aquello que ya la jurisprudencia había
venido declarando, si bien sin mucha claridad ni persistencia, en el
caso Outon de 1958 (F. 267: 215) y en el más reciente caso Peralta
(El Derecho, 7726). Debe quedar claro que esta posibilidad de pro-
cedencia de la declaración de inconstitucionalidad en el trámite del
amparo no significa que en nuestro país esté habilitada la acción di-
recta de inconstitucionalidad: sólo procede en un trámite judicial
abierto, en este caso en un amparo.
Veamos los supuestos de amparo previstos en el artículo 43 de la
Constitución.
2. El amparo de los derechos individuales
1) En primer lugar tenemos el amparo de los derechos individua-

les, cuando toda persona, física o jurídica, y no existiendo otro medio
judicial más idóneo, se encuentre con que un acto u omisión de cual-
quier autoridad pública (administrativa, legislativa o judicial), o de par-
ticulares hubiera producido, en forma actual o inminente (vale decir
que está previsto el amparo preventivo), una lesión a un derecho de
la Constitución, de un tratado o de una ley. Esto significa que tam-

bién cuando los actos administrativos desconozcan los derechos con-
tenidos en los tratados internacionales o en las leyes de la nación,
o cuando no cumplan, simplemente, con una ley, ello dará derecho,
no existiendo otra vía apta de reclamación, para utilizar la vía rápida
de la acción de amparo con objeto de gozar plenamente del dere-
cho desconocido.
Es que los administrados no tenían en la Constitución histórica
una protección explícita de sus derechos, pues la Constitución habla-
ba sólo de los derechos de los habitantes. Y siendo la burocracia ad-
ministrativa el ogro desvastador del Estado moderno, mucho más en
la estatizada Argentina que supimos desestabilizar, era obvio que el
amparo frente al desconocimiento de la ley tuviera reconocimiento
constitucional. De aquí en adelante los jueces podrán, sin temor de
excederse en sus competencias propias, emitir mandamientos de ejecu-
ción, como ocurre desde antaño en el derecho anglosajón, para hacer
cumplir las leyes de la nación cuando el servicio administrativo las
incumple.
También está previsto el amparo por omisión de cualquier autori-
dad pública: del legislador, cuando no dicte una ley que en forma
imperativa le manda dictar la Constitución, pudiendo el tribunal in-
terviniente disponer actos reglamentarios, aplicables sólo al caso, di-
rigidos a facilitar el ejercicio del derecho previsto en la Constitución
y no reglamentado por el legislador. Eso hizo la Corte argentina, en
el caso Ekdmekdjian c/ Sofovich, cuando, frente a la no reglamen-
tación legal del derecho de réplica consagrado en el Pacto de San
José de Costa Rica que es ley para los argentinos, dispuso como se
debía proceder para que la persona afectada en su derecho de réplica
pudiera desagraviarse públicamente. Recordemos que en el programa
televisivo que conduce Sofovich, el escritor Dalmiro Sanz se había
expresado sobre Jesucristo y la Virgen María con términos que Mi-
guel Ekdmekdjian (a la sazón profesor de derecho constitucional)
consideró agraviantes en su condición de católico.
3. El amparo colectivo
2) En segundo lugar está previsto el amparo colectivo de los de-

rechos públicos que tiene la sociedad como ente moral o colectivo
(Mitre, en su arenga en la Convención de 1860), frente al Estado o

grupos sociales que afecten los derechos de incidencia colectiva. De
este modo la nueva Constitución le otorga reconocimiento a los im-
propiamente denominados “ intereses difusos” que cada ciudadano
tiene en razón de pertenecer a un grupo social: como vecino para de-
fender el ambiente, como consumidor para defenderse de los a me-
nudo contratos leoninos contenidos en formularios que los consumi-
dores nunca leen, como usuarios de los servicios públicos para
defenderse de las tarifas erróneas o excesivas que las empresas con-
cesionarias suelen pasarle, como jubilados para luchar en grupos por
legítimos derechos, lo mismo que como docentes, alumnos, trabaja-
dores, excombatientes de Malvinas, o como pueblos indígenas o dis-
criminados (mujeres, menores desnutridos, o diversas clases de discapa-
citados), es decir, como integrantes de los múltiples grupos que
integran la sociedad. El artículo 43 hace expresa referencia a los dis-
criminados de cualquier forma, a los afectados por la violación del
medio ambiente, a los usuarios o consumidores, pero en forma es-
pecial a las asociaciones registradas que propendan a la defensa de las
derechos de incidencia colectiva, luego de que una ley determine los
requisitos y formas de organización de esas asociaciones.
Resulta claro que la Argentina, con esta legitimación asociativa de
las asociaciones representativas de grupos o sectores sociales que pue-
den ver desconocidos sus derechos, ingresa al primer mundo de la
democracia social participativa. Es que, como observó con gran cla-
rividencia Tocqueville en su obra cumbre La democracia en América,
los norteamericanos consolidaron su democracia a partir del notable
desarrollo que en esa sociedad tuvieron las asociaciones intermedias
como agentes de control, tanto del Estado como de las corporaciones
de interés. En la Argentina pasó exactamente lo contrario: fuimos in-
dividualistas cerriles y corporativos, por eso la ley nunca pudo cum-
plirse en beneficio de la sociedad como un todo, sino en beneficio
de las corporaciones de interés. Ahora, con el nacimiento del amparo
colectivo, se abre una gran esperanza de democracia participativa en
nuestro país, para dejar de ser una sociedad pasiva y entrar en el di-
namismo de las sociedades activas.
Si el Congreso demora en demasía la reglamentación legal de esas
asociaciones para que puedan estar en juicio en defensa de los de-
rechos de incidencia colectiva, pues tribunales de justicia no podrán re-

conocer habilitación a toda aquella asociación que, gozando de per-
sonalidad jurídica, tengan en su finalidad institucional reconocida la
misión de defender los derechos de los sectores grupales incluidos en
la protección constitucional. Lo contrario importaría negar la suprema-
cía de la Constitución por la simple voluntad omisiva del legislador.
4. El habeas data
3. El habeas data, una novísima institución en el derecho argen-

tino. Este tipo de amparo protege la intimidad y buena imagen de las
personas, permitiéndoles tomar conocimiento de datos referidos a
ella, cuando constaren en registros públicos o privados destinados
a proveer formas, a los efectos de exigir su supresión, rectificación,
confidencialidad o actualización, cuando los datos fueran falsos o es-
tuvieren anotados con una finalidad discriminatoria (apartado tercero
del artículo 43). Se trata de evitar que los registros que lleva la ad-
ministración pública, sea civil o de los servicios de seguridad, tengan
constancias sobre cada ciudadano que sean usadas, o puedan serlo,
en perjuicio de ellos, en el supuesto de falsedad de los datos o, aun
siendo verdaderos estuvieran anotados para discriminarlos en su per-
juicio, por razones de raza, religión, opiniones políticas, o de cual-
quier otra índole, según reza el artículo 1° del Pacto de San José de
Costa Rica.
También se trata de evitar que bancos de datos privados destinados
a proveer informes, caso de las bolsas de trabajo o de las agencias
de colocaciones que llevan registros de los antecedentes laborales de
quienes buscan trabajo, contengan datos falsos o discriminatorios. En
el mismo sentido, los registros de antecedentes comerciales que dan
informes a las instituciones bancarias con motivo de tramitar un crédito.
En estos casos el particular tendrá el derecho de corrección que le
reconoce el artículo 43 o de solicitar que los mismos no se divulguen;
es decir, que se respete la confidencialidad de los datos personales.
Sabido es que los registros de datos no pueden tener anotaciones so-
bre la religión, la raza, o las opiniones políticas o filosóficas de las
personas, pues la pertenencia o posesión de los mismos no puede au-
torizar ninguna discriminación en su perjuicio.
5. El habeas corpus
4. El habeas corpus es la tradicional protección jurídica, nacida

del derecho inglés, según la cual cuando la libertad física (ambula-
toria) se encontrare lesionada o amenazada, puede ser interpuesta por
el afectado o por cualquier persona en su favor a los efectos de
que el juez resuelva de inmediato sobre su situación.
La reforma en este tema fue hacer explícito lo que siempre se con-
sideró implícito en la prohibición de arresto sin orden escrita de auto-
ridad competente (artículo 18). Además, extendió la protección al
caso de agravamiento ilegítimo en la forma y condiciones de la de-
tención, así como al supuesto de desaparición forzada de personas.
Nueva norma de nuestra Constitución que ha venido a recoger, tratando
de que no se repita en el futuro, la triste historia sobre desaparición de
personas vivida en el país en tiempos recientes. También procederá
el habeas corpus durante el estado de sitio, norma constitucional que
no ha hecho otra cosa que reiterar lo ya regulado por la ley nacional
en la materia (número 23098).
Debemos señalar que, como la legislación procesal es materia de
competencia reservada a las provincias, en el caso de que se trate
de procedimientos dirigidos a tutelar los derechos constitucionales o
legales, también le compete a la nación dictar su propia legislación.
Caso típico de una competencia legislativa concurrente entre nación
y provincias. Se impone la siguiente pregunta: ¿prevalece siempre la
ley nacional de amparo sobre la provincial? No, solamente prevale-
cerá si el procedimiento es más favorable al titular del derecho afec-
tado. En caso contrario, prevalece la legislación provincial.
COMENTARIO DE RAÚL GONZÁLEZ SCHMAL
SUMARIO: I. Protección del orden jurídico y democrático. II. De-

recho de resistencia. III. Situación institucional de la capital de
la república. IV. Nueva composición del Senado. V. Las nuevas
atribuciones del Congreso. VI. Tratados internacionales. VII. La
reforma en el Poder Ejecutivo. VIII. Nueva integración del Po-
der Judicial. IX. Órganos de control de la nueva Constitución.
X. Sobre las reformas en el sistema federal. XI. Los derechos
políticos.
Quiero expresar mi felicitación al doctor Humberto Quiroga Lavié

por ese espléndido trabajo que modestamente intituló “ Breve informe
sobre la reforma de la Constitución argentina de 1994” y que en rea-
lidad es un sustancioso ensayo sobre el nuevo derecho constitucional
argentino.
Me ha sorprendido profundamente la coincidencia de preocupacio-
nes y de inquietudes que impulsaron las reformas constitucionales en
Argentina y que en sus líneas esenciales son similares a las que ex-
plícitamente están presentes en este penoso proceso de gestación de
la reforma del Estado de México.
La amplitud y la profundidad de la reforma del Estado en Argen-
tina y la riqueza de información y de análisis del documento de Qui-
roga Lavié van en proporción directa con la escasez del tiempo dis-
ponible para intentar algunos comentarios.
Quisiera entonces fijarme en algunos de los puntos que llamaron
mi atención, formular sobre ellos algunas consideraciones y, donde
consideré pertinente, contrastarlos con los equivalentes de nuestra
Constitución. Espigaré los puntos en el mismo orden que los presenta
Quiroga Lavié en su trabajo.
I. PROTECCIÓN DEL ORDEN JURÍDICO Y DEMOCRÁTICO
Explica Quiroga Lavié que el orden constitucional y democrático

queda protegido en el artículo 36 de la nueva Constitución, al esta-
359
360 RAÚL GONZÁLEZ SCHMAL
blecer que “ esta Constitución mantendrá su imperio aun cuando se

interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden
constitucional y el sistema democrático. Estos actos serán insanable-
mente nulos” .
Anota Quiroga que se necesitaron ciento cuarenta y un años para
entender lo imperioso de una norma de esa naturaleza para preservar
a Argentina de la violencia política, las usurpaciones y los golpes de
Estado. Hay que señalar, empero, que en nuestra Constitución vigen-
te existe una norma similar que es el contenido del artículo 136 y
que exactamente la misma disposición existía en la constitución de
1857, en su artículo 128, más o menos en los mismos años en que
Juan Bautista Alberdi proponía sin resultado que se incluyera esa
norma en la Constitución argentina (las bases de Alberdi fueron publi-
cadas en Valparaíso en 1851). Y, sin embargo, entre nosotros esa
norma no nos salvó de los asaltos del poder ni de las usurpaciones,
ni de la subversión del orden constitucional. Parecería, por tanto, que
algo más que una declaración constitucional se necesita para garan-
tizar la inviolabilidad del orden constitucional.
II. DERECHO DE RESISTENCIA
Lo que resulta verdaderamente sorprendente —y aún más— insó-

lito es que se haya introducido (artículo 36, cuarto párrafo) el reco-
nocimiento pleno del derecho de resistencia a la opresión. “ Todos los
ciudadanos —reza el precepto de referencia— tienen el derecho de
resistencia contra quienes ejecutaren los actos de fuerza enunciados” .
Ya el propio Quiroga Lavié, en su inapreciable obra Derecho cons-
titucional latinoamericano (UNAM, 1991) había advertido sobre el
anacronismo de este derecho desde el punto de vista jurídico (p. 2.159)
y el riesgo de que la subversión triunfante pueda invocar este dere-
cho para legitimar la sedición (p. 260):
esta norma lejos de consistir en una garantía para la estabilidad del
sistema constitucional, como pudiera pensarse según su inspiración, es
una incitación permanente al levantamiento, razón por la cual no pa-
rece que ese texto se constituya en modelo a ser imitado en nuestro
continente; el militarismo y las situaciones de facto a que estamos
acostumbrados en América Latina, pueden encontrar en normas de este
tipo una indirecta forma de legitimación constitucional (p. 22).
COMENTARIO 361
Ojalá que la voz lúcida de Quiroga no resulte profética en su pro-

pia patria.
Además, la consagración de ese derecho pugna con lo dispuesto en
el artículo 22 de la propia Constitución argentina, el cual determina
que: “ El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus repre-
sentantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza ar-
mada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo
y peticiones a nombre de este, comete delito de sedición” .
Entre nosotros, don Felipe Tena Ramírez se felicitaba de que nuestra
Constitución no hubiera adoptado esa fórmula “ tan notoriamente an-
tijurídica y demagógica” .1 Está claro que el derecho a la insurrección
popular en determinadas condiciones puede tener una justificación mo-
ral, pero no jurídica. En un Estado de derecho, donde existen medios
jurídicos que otorgan al pueblo la posibilidad real de alcanzar una re-
forma del orden constitucional, el derecho a la resistencia es una contra-
dicción y un instrumento de potencial derogatorio de la propia Cons-
titución.
III. SITUACIÓN INSTITUCIONAL DE LA CAPITAL DE LA REPÚBLICA
En cuanto a la situación institucional de la capital de la república

y de la residencia de los poderes federales, la reforma de 1994 man-
tiene el artículo 3° de la Constitución que estatuye como asiento de
los poderes federales la ciudad que se declare capital (que eventual-
mente podría no ser Buenos Aires). Sin embargo, en el artículo 129
se determina que mantenga o no Buenos Aires su condición de ca-
pital federal, ella “ tendrá un régimen de gobierno autonómico, con
facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno
será elegido directamente por el pueblo de la ciudad” .
Sin duda éste es uno de los grandes aciertos de la nueva Cons-
titución argentina porque da respuesta audaz y congruente a la exi-
gencia democrática de los ciudadanos de Buenos Aires de tener un
estatuto autónomo casi equivalente al de las provincias federales y,
señaladamente, el de elegir a su gobernador.
1 Derecho constitucional mexicano, 20ª ed., México, Porrúa, 1988, p. 67.

Otro tanto debe ocurrir en la reforma del Estado mexicano en cier-

nes, con respecto a nuestra capital y al Distrito Federal. Sin forzar
analogías, es evidente la existencia de muchos rasgos históricos co-
munes y problemáticas similares entre las dos capitales como resi-
dencia de los poderes federales. Nuestra Constitución de 1824, en la
fracción XXVIII de su artículo 50, facultaba al Congreso para elegir
un lugar que sirviera de residencia a los supremos poderes de la fe-
deración; pero, anticipándose al Congreso ordinario, fue el propio
Constituyente quien designó para ese objeto la ciudad de México.
Dos años más tarde, en 1826, en Argentina se sancionó una ley que
declaró a la ciudad de Buenos Aires y a una zona contigua capital del
Estado. El gobierno central ejercería exclusiva jurisdicción sobre ese
territorio y sobre todos los establecimientos existentes en él. Las di-
vergencias entre el presidente Rivadavia y el gobernador Las Heras
impidió que la ley tuviera vigencia efectiva. Al sancionarse la Cons-
titución de 1853 se declaró, en su artículo 3°, capital de la confede-
ración a la ciudad de Buenos Aires. Sería en 1880, por la ley 1029
de 21 de septiembre, cuando en forma definitiva se resolvió lo que
se denominaba “ la cuestión capital” declarando capital al municipio
de Buenos Aires. Desde entonces, Buenos Aires es gobernada, más
bien administrada, por un funcionario que designa el presidente de la
nación y que es, en realidad, un delegado de aquél. A lo largo de
toda su historia, a la ciudadanía de Buenos Aires se le ha negado
de esa forma el derecho de elegir el gobierno de su ciudad, derecho del
que gozan los habitantes de las más remotas poblaciones.2
La historia de nuestra ciudad capital como asiento de los poderes
federales ha sido también muy sinuosa nada más que aquí perdimos
la brújula desde hace mucho tiempo. Para no referirnos sino a la his-
toria reciente, hay que señalar que, desde un punto de vista estric-
tamente político y administrativo, la Ley Orgánica del Departamento
de Distrito Federal del 31 de diciembre de 1941 determinaba que la
ciudad de México es la capital del Distrito Federal y, por lo tanto,
de los Estados Unidos Mexicanos. Hasta el 29 de diciembre de 1970,
la ley orgánica concedía a la ciudad de México la categoría de de-
legación, la que junto con las doce restantes formaba el Distrito Fe-
2 Creobay, Horacio, Autonomía y gobierno de la ciudad de Buenos Aires, según la reforma

de 1994, Buenos Aires, Astres de Alfredo y Ricardo de Palma, 1995, pp. 25 y ss.
COMENTARIO 363
deral. La ley orgánica del 29 de diciembre de 1970, que dividió el

área en 16 delegaciones, alude al “ Distrito Federal o ciudad de Mé-
xico” . Esta ley, pues, vuelve sinónimas a ambas entidades, lo que ya
no ocurre en la ley del 29 de diciembre de 1978 que, en lo que se
refiere a las 16 delegaciones, señala simplemente que “ el Distrito Fe-
deral se divide en...” (artículo 14). Tocante a linderos (artículo 13),
indica: “ los límites del Distrito Federal...” es decir: cuando se pasó
de 12 a 16 delegaciones, las nuevas 4 (Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo,
Venustiano Carranza y Benito Juárez) sustituyeron a la localidad has-
ta entonces llamada ciudad de México, sin modificación alguna de la
superficie, en otros términos, se le desaparece jurídicamente y por
más que se le hace el “ favor” de “ identificarla” con el Distrito Fe-
deral, en realidad se le convierte en una entidad metafísica.3 La re-
forma de 25 de octubre de 1993 al artículo 44 de la Constitución
consumó este dislate al establecer que “ la ciudad de México es el Dis-
trito Federal” .
En esa misma fecha se llevó a cabo una reforma constitucional
muy amplia en torno al Distrito Federal, pero como siempre que se
trata de cuestiones político-democráticas los avances fueron tibios,
medrosos, mezquinos. No se llegó a la cuestión toral de la elección
popular directa del gobernador del Distrito Federal.
IV. NUEVA COMPOSICIÓN DEL SENADO

La reforma de la Constitución argentina de 1994 modificó la com-
posición del Senado. Pasó de dos senadores por cada provincia y por
la ciudad de Buenos Aires a tres senadores por cada una de esas en-
tidades, elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos
bancas al partido político que obtenga mayor número de votos, y la
restante al que le siga en número de votos, y son reelegibles inde-
finidamente.
En México, por reforma de 3 de septiembre de 1993, también se
modificó la composición del Senado, pero con menos acierto que en
la de Argentina se elevó innecesariamente a cuatro el número de se-
nadores por cada una de las entidades federativas: tres de mayoría di-
recta y uno de primera minoría. Si lo que se pretendía era la repre-
3 Romero, Héctor Manuel, “ ¿Existe la ciudad de México?” , Excélsior, 6 de enero de 1988.

sentación de las minorías, la fórmula argentina cubre mejor esa exi-

gencia por cuanto mantiene al Senado en una dimensión razonable y
evita gravar más el erario nacional. Nuestra reforma, por otra parte,
no se atrevió a dar un paso más hacia la democratización del Senado,
estableciendo la reelección indefinida de los senadores. Es decir,
nuestra reforma pecó por exceso al aumentar inmoderadamente el nú-
mero de senadores y por defecto al no introducir la reelección. Es
necesario que en la reforma que se avizora se establezca la reelec-
ción indefinida de senadores y de diputados, y de que se modifique
la composición de la Cámara de Senadores, para que se integre con
tres senadores en cada estado y en el Distrito Federal.
V. LAS NUEVAS ATRIBUCIONES DEL CONGRESO
En la nueva Constitución argentina de 1994 se incrementaron sus-

tancialmente las atribuciones del Congreso en materias económicas y
financieras, de relaciones exteriores, sobre población y sobre protec-
ción de derechos humanos.
VI. TRATADOS INTERNACIONALES
A nuestro propósito interesa destacar la reforma relativa a los tra-

tados internacionales sobre derechos humanos, a los que se les otor-
gó jerarquía constitucional. “ Esto significa —dice Quiroga Lavié—
que ellos no forman parte de la Constitución sino que la complemen-
tan. Un tratado de éstos no puede ser modificado por un tratado que
no sea sobre derechos humanos, ni por una ley, de ahí su supremacía
sobre el resto del orden jurídico nacional” . En otros términos, se les
otorga un mayor valor constitucional a los tratados sobre derechos
humanos, pero sin que se les otorgue una jerarquía igual a la de la
Constitución ni menos superior a ella, por el contrario, la Constitu-
ción tiene supremacía sobre los tratados. Para adquirir ese nivel je-
rárquico, la reforma estableció que su aprobación precisaría de dos
votaciones y una mayoría calificada de dos tercios de la totalidad de
los miembros de cada Cámara y sólo pueden ser denunciados con la
misma mayoría.
COMENTARIO 365
El cambio en realidad fue de grado no de sustancia. Prevaleció el

principio absoluto de la soberanía. La reforma no está inscrita dentro
de la tendencia del derecho internacional de los derechos humanos de
darle la jerarquía suprema a los tratados internacionales sobre dere-
chos humanos, como por ejemplo, la Constitución española de 1978,
que en su artículo 10.2, establece que: “ las normas relativas a los de-
rechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce,
se interpretarán de conformidad con la declaración universal de los
derechos humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las
mismas materias ratificadas por España” .
En cuanto a tratados de integración latinoamericana, en contrapo-
sición al anterior criterio, la reforma a la Constitución argentina ha
previsto la posibilidad de que el Congreso apruebe tratados que de-
leguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en
condiciones de reciprocidad e igualdad. Ello implica —señala Quiro-
ga Lavié— la virtual posibilidad de que Argentina haga cesión de
parte de su soberanía en los referidos organismos supranacionales.
Cabría, entonces, hacer la siguiente pregunta: ¿por qué se utilizan en
este sentido dos criterios distintos para los tratados sobre integración
y los que se refieren a derechos humanos?
Hubiera sido un enorme avance para el constitucionalismo latinoa-
mericano si Argentina se hubiera atrevido a romper con los viejos
moldes de la soberanía a ultranza en favor de la internacionalización
de los derechos humanos. Hubiera sido un acto estimulante e inspi-
rador para el resto de nuestros países.
Si se acepta que los sujetos del derecho internacional público no
son sólo los Estados sino las personas y los grupos, entonces se ten-
drá que convenir en que no se puede seguir sosteniendo el viejo con-
cepto de soberanía en el sentido de que las relaciones entre el Estado
y los ciudadanos es una cuestión que sólo interesa al mundo que vive
dentro de las fronteras del mismo Estado.
La concepción tradicionalista de la soberanía —dice Pedro Nikken—
ha sido superada en más de un aspecto por el derecho y las relaciones

internacionales contemporáneas, donde se reconoce la existencia de
valores universales que exceden lo que anteriormente se consideraba
privativo del llamado dominio reservado de los Estados. En un plano
general, la internacionalización de los derechos humanos es una ma-

nifestación característica de ese fenómeno, que tiene especial relevan-
cia a propósito de la promoción y defensa de la democracia, en virtud
de la estrecha relación entre los derechos humanos y los valores de-
mocráticos.4
En el ámbito estricto de los derechos humanos ha sido frecuente

la apelación a la no intervención para oponerse a su protección in-
ternacional, y esto se explica porque el régimen internacional de
protección está llamado a afectar privilegios seculares inveteradamen-
te considerados dentro del dominio reservado de los Estados. “ Cassin
comparó tales resistencias con la dificultad que supuso establecer
un control de la ciudad sobre la patria potestad arcaica, que compren-
día el derecho de vida y muerte sobre quienes estaban sometidos a
ella” .5
Sería muy positivo que en la reforma que está en proceso en Mé-
xico se incluyera la modificación del artículo 133 para darle la máxima
jerarquía constitucional a los tratados sobre derechos humanos y se
prescribiera que éstos prevalecerían sobre el texto constitucional que
se les opusiera y, asimismo, reconocerles jurisdicción a los organis-
mos de protección a los derechos humanos creados por la ONU y por
el Pacto de San José.
En la actualidad estamos viviendo un segundo renacimiento vigo-
rosísimo de las tesis jusnaturalistas, que se han traducido en impulsos
enérgicos de renovación de los principios del derecho internacional
público y del derecho constitucional del mundo occidental, que sitúan
a los derechos humanos por encima del derecho interno de cada país,
todo lo cual se inscribe en la tendencia moderna orientada a la in-
ternacionalización de los derechos humanos.
Sobre este particular, César Sepúlveda categóricamente señalaba
que:
los derechos humanos internacionalizados constituyen en cierto modo

una estructura puesta al lado y un tanto encima de las llamadas garan-
4 Nikken, Pedro, “ La cooperación internacional para la promoción y defensa de la demo-

cracia” , en Agenda para la consolidación de la democracia en América Latina, Costa Rica, Ins-
tituto Interamericano de Derechos Humanos, 1990, p. 502.
5 Idem, pp. 511 y 512.
COMENTARIO 367
tías individuales. De los sistemas internos: en otras palabras, esos de-

rechos humanos representan algo más que los derechos personales o
garantías individuales que son una construcción político-jurídica. 6
VII. LA REFORMA EN EL PODER EJECUTIVO
Sumamente interesante e innovadora resulta la reforma al Poder

Ejecutivo para darle el matiz de lo que el propio Quiroga Lavié ha
denominado como presidencialismo atenuado “ es atenuado —explica
Quiroga Lavié— porque si bien su titular sigue siendo en forma ex-
clusiva como en la constitución histórica, el presidente de la Repú-
blica, éste comparte funciones ejecutivas con el jefe del gabinete y
con el gabinete mismo” . En relación con el anterior sistema, el pre-
sidente ha perdido la jefatura de la administración general del país
y la jefatura de la capital federal.
Esta novedosa y original figura del “ jefe del gabinete” , que ya
cuenta con algunos precedentes en el derecho constitucional latinoa-
mericano, tiene como atribuciones ejercer la administración general
del país, lo cual significa que es la cabeza de la administración pú-
blica. En tal carácter conoce en última instancia de las actuaciones
administrativas previstas en la Ley de Procedimiento Administrativo.
Al jefe del gabinete lo designa el presidente y puede removerlo a su
discreción, como a los demás ministros. Pero el control puntual, acto
por acto, del jefe del gabinete no lo puede hacer el presidente: sólo
le cabe el control global de su gestión por medio de la remoción.
Quiroga Lavié estima que el gabinete es un órgano del gobierno
con autonomía propia, y en la medida que la Constitución le ha con-
ferido como cuerpo: refrendar decretos de necesidad y urgencia, le-
gislación delegada, etcétera.
Sería muy conveniente en vistas a la reforma política del Estado
mexicano tener muy presente y estudiar detenidamente esta nueva fi-
gura del derecho constitucional argentino, que al parecer es una fór-
mula adecuada para resolver el complejo problema de la administra-
ción pública en nuestros sistemas presidenciales, que tanto abruma y
sobrecarga el peso del ejercicio de la función presidencial. Por supues-
6 Sepúlveda, César, “ El papel de los abogados en la protección internacional de los de-
rechos humanos” , Gaceta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 15 de agos-
to, 1991, p. 73.
to, antes de pronunciarse sobre la conveniencia o no de incorporarla

a nuestro régimen constitucional, convendría tener un informe deta-
llado de los resultados obtenidos durante este corto lapso en que ha
venido operando prácticamente en el sistema constitucional argentino.
Con evidente acierto, la reforma suprimió el requisito de la confesio-
nalidad católica del presidente y del vicepresidente (artículo 76), con
lo cual, y por partida doble, se cumple con el derecho de todos los
ciudadanos a acceder, en condiciones de igualdad, a las funciones
públicas de su país, y con el derecho a la libertad religiosa que pro-
híbe toda clase de discriminación por razón de convicciones religio-
sas. Por virtud del mismo respeto al derecho a la libertad religiosa
se suprime la obligación de prestar juramento religioso al tomar pose-
sión de su cargo el presidente (o el vice) (artículo 80) y se sustituye
por una fórmula constitucional, a la que podrá agregarse o no el ju-
ramento religioso a elección de ellos. Hubiera sido oportuno, tal vez,
derogar el artículo 2° de la Constitución histórica de Argentina que
establece la obligación del gobierno federal de sostener el culto ca-
tólico apostólico romano, que no se concilia con el moderno derecho
a la libertad religiosa, en el sentido de que no se les da un trato de
igualdad proporcional a las otras confesiones religiosas, ni con la
misma declaración sobre la libertad religiosa del Concilio Vaticano
II, que previene que
si en atención a peculiares circunstancias del pueblo, se otorga a una
comunidad religiosa un reconocimiento civil especial en el ordenamiento
jurídico de la sociedad política, es necesario que juntamente se reco-
nozca a los demás ciudadanos y comunidades religiosas, y se les res-
pete, su derecho a la libertad en lo religioso.
Hay noticias recientes, por otro lado, que la Iglesia católica tiene
intención de renunciar a esa prerrogativa histórica por razones de
congruencia con dicha declaración conciliar.
VIII. NUEVA INTEGRACIÓN DEL PODER JUDICIAL
Por lo que respecta a la reforma del Poder Judicial en la Constitu-

ción argentina, es de observarse la creación del Consejo de la Ma-
gistratura como parte del Poder Judicial federal, y que se le atribu-
yen funciones semejantes a las otorgadas al Consejo de la Judicatura
COMENTARIO 369
Federal creado en la reforma de 31 de diciembre de 1994 a la Cons-

titución mexicana. Como señala Quiroga Lavié: “ Es exagerado sos-
tener que el Consejo tenga el gobierno del Poder Judicial. Sólo go-
bierna su administración pero no la función de hacer justicia. Ello
liberará a la Corte de funciones que en vez de prestigiarla, entorpece
su desempeño propio” .
Otro de los instrumentos que considera la reforma argentina de
1994 para robustecer el Poder Judicial es ampliar el ámbito y el ma-
yor poder que se le otorga a la acción de amparo como medio de
protección de los derechos humanos, que es la entrañable institución
jurídica que México ha aportado a la cultura jurídica universal.
IX. ÓRGANOS DE CONTROL DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN
En cuanto a los órganos de control en la nueva constitución es de

destacarse la creación de la Auditoría General de la Nación, organis-
mo que estará a cargo de un presidente, quien será designado a pro-
puesta del partido político de oposición con mayor número de legis-
ladores en el Congreso. De este modo —dice Quiroga Lavié— la
reforma de 1994 ha venido a instaurar en la república la máxima ga-
rantía de control posible, en términos de eficiencia: que la oposición
controle la gestión económica del gobierno. La auditoría depende del
Congreso, pero tiene autonomía funcional, asistiéndolo técnicamente.
Sin embargo —en mi opinión— no parece conveniente que dicho or-
ganismo de control se partidice y menos que se le entregue de plano
y en forma exclusiva al partido de oposición más importante dentro del
Congreso, que en épocas de crisis política podría usarse como arma
de desestabilización o paralización del Poder Ejecutivo. Probablemente
hubiera sido más prudente que, desde luego, su designación corres-
pondiera al Congreso, pero integrado con ciudadanos sin militancia po-
lítica partidista o, bien, con miembros o legisladores de diversos par-
tidos políticos; es decir, un órgano plural.
Como en el caso anterior, y con la mira en la reforma del Estado
en México, resultaría muy conveniente profundizar en el conocimien-
to de este órgano de control, tanto en su estructura organizativa pre-
vista por la ley del Congreso que lo regula como en la experiencia
de su operatividad en el periodo de tiempo en que ha estado funcio-
nando en la República Argentina.
X. SOBRE LAS REFORMAS EN EL SISTEMA FEDERAL
Entre las potestades propias que les confiere la nueva Constitución

a las provincias está la de integrar un organismo fiscal federal para
controlar y fiscalizar la ejecución de la coparticipación impositiva fe-
deral. Pueden formar parte del Banco Federal. Se definen con mayor
claridad las atribuciones concurrentes entre nación y provincias en
materia tributaria. Pueden también crear regiones para el desarrollo
económico y social y establecer órganos con facultades para el cum-
plimiento de sus fines, pueden firmar tratados parciales de carácter
regional, que deberán apuntar a crear polos de desarrollo. Se man-
tiene y se refuerza el carácter de los gobernadores como agentes na-
turales del gobierno para hacer cumplir las leyes de la nación (esta
doctrina no se acepta en nuestro derecho, porque es dislocadora del
sistema federal). También pueden celebrar convenios internacionales
en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la nación, con
conocimiento del Congreso Nacional (esta facultad pugna con la na-
turaleza misma del federalismo, lo desvirtúa), se considera que las dos
partes del sistema federal argentino son: la nación y las provincias.
XI. LOS DERECHOS POLÍTICOS
En este aspecto de la reforma de 1994 conviene destacar que por

primera vez se otorga reconocimiento expreso de los partidos polí-
ticos en la Constitución argentina (en México, se les dio rango cons-
titucional desde 1977). Asimismo, se establece que los partidos po-
líticos deben organizarse internamente en forma democrática (debe
considerarse si conviene introducir esta prescripción en nuestra ley
suprema). Se les otorga, igualmente, el derecho de acceso a los me-
dios de comunicación social (aparentemente no tiene derecho a sub-
sidios, lo que en México ha desangrado el presupuesto nacional). Se
determina, por último, que el 30% de los candidatos deben ser mu-
jeres (paternalismo seudofeminista que pugna con el principio demo-
crático de que a los candidatos de elección popular se les debe es-
coger únicamente por su aptitud para el cargo y por voluntad de los
ciudadanos).
LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ
Domingo GARCÍA BELAÚNDE
SUMARIO: I. Alcance del término. II. Antecedentes en el Perú.

III. 1979: una inflexión normativa. IV. Los dilemas de la crisis:
1980-1990. V. El liberalismo en escena. VI. El inicio de las re-
formas. VII. El golpe de Estado 1992. VIII. La nueva Consti-
tución de 1993. IX. La tentación populista. X. El entorno au-
toritario. XI. ¿Balance o reserva?
I. ALCANCE DEL TÉRMINO
Los vientos liberales que con diverso signo atraviesan nuestro con-
tinente desde hace más de tres lustros han justificado la adopción de
diversas medidas, que han replanteado el papel del Estado en el mun-
do económico-social, o más en concreto, en el mundo económico.
Esto es, un nuevo enfoque sobre lo que el Estado debe hacer o no
hacer. En cierto sentido, hemos vuelto a la polémica de fines del si-
glo XIX —si bien es cierto que con diverso acento y matiz— sobre
el papel del Estado. Si debía limitarse a ser un guardián nocturno,
como quería Kant, o si por el contrario debería ser el promotor del
orden, el rector o el actor preponderante. La disputa, como se sabe,
quedó zanjada a fines de la primera Guerra Mundial, con la tímida
aparición del llamado constitucionalismo social (palpable en nuestra
América en la Constitución mexicana de 1917 y en Europa en la car-
ta de Weimar de 1919), con la aparición de lo que luego se llamó
Estado asistencial, Estado benefactor o Estado de bienestar, que al-
canzó su máximo fervor en la segunda posguerra.
371
372 DOMINGO GARCÍA BELAÚNDE
A fines de la década del sesenta, con el influjo de diversos pen-

sadores (políticos y economistas), se inició una vuelta al liberalismo
de antaño, con nuevos bríos, que se materializa, para efectos prác-
ticos, en 1979 con la llegada de los conservadores ingleses al poder,
en giro gigantesco que impulsó la figura descollante de Margaret Tat-
cher. Desde entonces, se inició un lento avance liberal que por pura
casualidad coincidió con la crisis de la Unión Soviética, de carácter
interno, que ocasionó la caída del muro de Berlín, en 1989, y el pos-
terior derrumbe de la otrora poderosa Unión Soviética, en 1991. Igual
suerte corrieron, más o menos por la misma época, las llamadas de-
mocracias populares del Este, que con variantes han seguido la mis-
ma senda, sin dejar de advertir que, como en todo, no han faltado
voces que reclamaban los beneficios del pasado (como se ha visto en
la antigua República Democrática Alemana, luego de su reunificación
con la Alemania Federal).
Lo sucedido desde un punto de vista político (y no como análisis
económico, aún cuando al final en este campo incidirá el cambio),
es que el Estado ha modificado su ámbito de acción. Es decir, el Es-
tado ha limitado enormemente su capacidad de actuar, y se ha pro-
puesto actuar cada vez menos, alimentado, como indicaba, de una fi-
losofía liberal, que coloca en lugar secundario el componente social
nacido en nuestro siglo. Esto significa que el Estado sigue siendo el
mismo, pero con un papel sumamente disminuido. Al Estado máximo
ha sucedido un Estado mínimo. Por cierto, en este mínimo hay va-
riantes, pues la abstención total no existe. El mercado, como regu-
lador único de la economía y como variable autónoma y no depen-
diente, es algo que sólo existe en los laboratorios. En la práctica, el
mercado es relativamente libre y depende de una serie de factores
que escapan a su control. Por tanto, el no-Estado es algo impensable.
Lo que ha sucedido es que el Estado ha disminuido sustancialmente
el papel protagónico que, con variantes, desempeñó durante décadas
en las democracias occidentales.1
Sin embargo, este achicamiento del Estado no siempre obedece a
un convencimiento teórico o doctrinario, de alto nivel de sofistica-
ción. Lo que ha impulsado este giro de 180 grados es la globaliza-
1 Cfr. Kaplan, Marcos (coord.), Crisis y futuro de la empresa pública, México, 1994.
LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ 373
ción de la economía y en consecuencia la globalización de la crisis.

En otras palabras, el exceso de subsidios, compromisos y prebendas
han terminado por crear una gruesa brecha fiscal que ha arruinado
al Estado y lo hace arrastrar grandes pérdidas, como se ve incluso
en los llamados países del primer mundo, agravado por el hecho de
que esta situación no tenía solución y menos paliativo alguno. Así,
de puro pragmatismo, se llegó a lo opuesto, es decir, a la negación de
lo anterior como única forma de salir del atolladero. El Estado actuó
como un asalariado cualquiera: ajustarse a un sueldo y no excederse
en sus gastos.
También es cierto que esta vuelta a la abstención está motivada
por haber sido exagerado el papel del Estado. No sólo se gastó mu-
cho, sino sobre todo se gastó más de lo que había y en cosas que
no eran necesarias. El modelo funcionó durante algún tiempo, pero
lamentablemente se infló demasiado y al final explotó. Frente a esto
no había más remedio que poner coto a los excesos y ordenar la eco-
nomía.
Todo esto es lo que ha dado en llamarse “ reforma de Estado” , y
así lo recoge el título de este Seminario. Y en términos generales es
un rótulo que permite identificar la materia en cuestión. Pero en ri-
gor, el Estado moderno, que es el propio de nuestra época, no ha
cambiado. No ha sido reformado, ya que desde el punto de vista ins-
titucional todo sigue igual, aun cuando con cuestionamientos. Es de-
cir, existen Parlamentos, defensor del pueblo, Ministerio Público, Po-
der Ejecutivo, tribunales constitucionales o cortes supremas con
facultades similares, etcétera. Aún más, no han sido negados los de-
rechos económico-sociales, aun cuando su número ha sido sensible-
mente podado para limitar su extensión, y además se ha condicionado
su aplicación a las posibilidades del mercado y del presupuesto. Por
tanto, una reforma del Estado en serio supondría un cambio signifi-
cativo en el área política, económica, social, administrativa, jurídica,
etcétera, que en realidad no ha sucedido. Por tanto, en sentido estricto
entiendo que no cabe hablar de reforma del Estado, sino en todo caso
de una reforma económica del Estado, o más aún, de una reforma de
los límites de la acción del Estado en la esfera económica.
Esto se comprueba cuando vemos que los Estados que han entrado
en este proceso de “ reforma” , se han concretado en dos puntos:
a) La desregulación del mercado, lo que incluye dar paso a la li-

bre competencia garantizada, y
b) Desestatización, o sea, privatizar la actividad empresarial del
Estado e incluso dar en concesión los servicios públicos, como agua,
luz, correo, etcétera.2
Aclarado este punto, vayamos a lo nuestro.
II. ANTECEDENTES EN EL PERÚ
Para los fines que nos interesa, hay que destacar que el papel del
Estado en el Perú empieza a ser significativo en la década de 1930. Es
cierto que el constitucionalismo social entre nosotros empieza en
1920, con la Constitución promulgada ese año (que por vez primera
incluyó las llamadas “ garantías sociales” , algunas de las cuales se
originaban en la legislación de principios de siglo, como la protec-
ción en el trabajo), pero durante el régimen de Leguía, que se inicia
en 1919 y concluye abruptamente en 1930, no sucede nada especial en
esta materia, pues es un Estado pequeño el que se administra y ade-
más fuertemente centralizado y con cierto sentido escénico. Pero el
crac de la bolsa de Nueva York en 1929 repercutió en todas las eco-
nomías latinoamericanas, sobre todo a partir de 1930. Y esto preci-
pitó la caída de diversos gobiernos dictatoriales en toda nuestra con-
vulsa área. Luego, en 1933, llega al poder el general Benavides, cuyo
largo periodo que culmina en 1939, se ponen las bases de lo que será
el Estado benefactor en el Perú, significado de manera especial en
la creación del Seguro Social y en diversas obras de asistencia social
(barrios obreros, etcétera). A partir de entonces, la estructura econó-
mica del país variará paulatinamente (de un modelo agro-minero ex-
portador a un modelo industrial sustitutivo de importaciones al filo
de los sesenta). Pero el Estado benefactor no dejará de crecer al rit-
mo de la creciente masificación, del proceso de urbanización, de lu-
chas políticas y presiones sindicales.
De 1933 a 1968 se da un periodo ascendente, en el cual se inicia
la creación de bancos de fomento con préstamos blandos destinados
a subsidiar a sectores poco protegidos (como el agrario); la creación
2 Cfr. Dromi, Roberto, Reforma del Estado y privatizaciones, Buenos Aires, 1991, 3 vols.
de empresas estatales, la existencia de diversos regímenes promocio-

nales según las zonas del país; regímenes diversos en materia de im-
portación y además prohibición, total o parcial, de productos termi-
nados, etcétera. Una aceleración comienza en 1962 con la llegada al
poder de una junta militar desarrollista, que por un lado crea el Ins-
tituto Nacional de Planificación, y por otro, pone las bases de la re-
forma agraria, con el ánimo de modernizar al país. Este primer pe-
riodo 1933-1968 puede denominarse como asistencialismo atenuado.
A partir de 1968 las cosas cambian. Se instala en el poder una
junta militar que va a gobernar durante doce años (1968-1980), y va
a enarbolar un plan de desarrollo integral que tiene como objetivo es-
tablecer una rectoría del Estado casi absoluta. El objetivo fundamen-
tal que tienen los militares es crear un Estado fuerte, decisivo, que
en la práctica controle todo el aparato productivo. El Estado se hizo
presente en la educación (en todos sus niveles), en la banca (redujo
sustancialmente la presencia del sector privado), en el campo (con-
trolándolo directa o indirectamente a través de cooperativas o empre-
sas autogestionarias); sin contar la fuerte área de industrias llamadas
estratégicas, como petróleo, minería, etcétera (que asumió directa-
mente el Estado mediante expropiaciones); en el comercio (por el
control de precios y la prohibición de importaciones) etcétera. Todo
el aparato del Estado cambió y toda actividad dependía en última
instancia del Estado. Se creó incluso un insólito Ministerio de Ali-
mentación, que cuidaba que las comidas que se expendían en los cen-
tros de abastos o se importasen tuviesen condiciones adecuadas. De
un Estado asistencialista, forjado lentamente desde 1933, pasamos a un
Estado gestor que hacía todo o casi todo. Y esto sin contar el clima
político difícil que se vivió (agudizado por el control y manejo di-
recto de los medios de expresión) y por cierto cariz socializante de
ciertas medidas, que no obstante no llegó a ahogar al sector privado.
Pero todo esto tuvo su costo. En 1968, cuando los militares llegaron
al poder, existían 12 empresas públicas, 6 bancos estatales y una deu-
da externa de 800 millones de dólares. Cuando dejan el poder en
1980, hay casi 200 empresas públicas (el número exacto nunca se
supo) y más de 11,000 millones de dólares de deuda externa.
No obstante esto, el experimento militar pudo o supo resistir la
crisis y entregarla debidamente embalada al gobierno que lo sucedió.
Contribuyó además a modernizar al Perú, si bien el éxito no siempre

acompañó a las reformas emprendidas.
III. 1979: UNA INFLEXIÓN NORMATIVA
En 1977, como fruto de un entendimiento entre el gobierno militar

y la oposición, se convocó a una Asamblea Constituyente para dictar
una nueva Constitución, que sería el preludio de elecciones generales,
programadas para 1980. En realidad, la oposición no deseaba hacer
una nueva Constitución, pues le parecía que la Constitución de 1933,
entonces vigente, sólo necesitaba algunas reformas. Y porque adicio-
nalmente, no sólo no estaban dadas las condiciones para hacerlo, sino
que eso era distraerse del problema de fondo, que era el retorno a
la democracia. El debate fue tenso y el Partido Acción Popular, li-
derado por Fernando Belaúnde Terry y que entonces representaba un
porcentaje apreciable de votos (según cálculos estimados), se abstuvo
de participar en la contienda. Uno de sus líderes llegó incluso a ca-
lificar a la futura Asamblea Constituyente como un juego de bastar-
dos, ya que la Asamblea estaba originada —según decía— en una
bastardía mayor. Pero en fin, haciendo de la necesidad virtud, y con
la sola excepción de Acción Popular, los partidos de izquierda, de-
recha y centro aceptaron el reto. La Asamblea Constituyente, presi-
dida por Haya de la Torre, se instaló solemnemente el 28 de julio
de 1978 y estuvo en funciones un año. Clausuró sus sesiones en
julio de 1979.
La tarea era, sin embargo, delicada por varias razones. En primer
lugar, el gobierno militar había exigido la dación de una nueva Cons-
titución, en la cual no todos estaban de acuerdo. Aún más, desde un
punto de vista técnico, tan factible era hacer una nueva Constitución
como reformar la vieja. Por otro lado, los militares querían que los
cambios estructurales básicos quedasen consagrados en la nueva
Constitución, con lo cual, en cierto sentido, condicionaban una nor-
matividad económico-social. Y finalmente, el ambiente en que se le
debatía no era del todo favorable, ya que coexistían con un gobier-
no de facto, de por sí autoritario, y los principales medios de difu-
sión (prensa, radio y televisión) estaban tomados por el gobierno y
en principio se carecía de libertad informativa.
Ahora bien, ¿cómo reaccionó frente a esto la Asamblea Constitu-

yente? Antes que nada, tomó conciencia de la realidad que tenía ante
sí, de la que los rodeaba y del hecho de que ninguna de las fuerzas
políticas ahí reunidas tenía el 5% de los votos como para imponer
su opinión en determinadas materias. De esta suerte, lo que sucedió
y la forma como se afrontaron estos problemas, fue la siguiente:
a) Si bien en principio los partidos políticos no estaban muy con-
vencidos de dar una nueva Constitución, cuando se instalaron y em-
pezaron los debates (con la concurrencia de invitados especiales y el
auxilio de asesores y de textos y lecturas especializados), se asom-
braron del cambio paulatino que el constitucionalismo había tenido a
partir de 1945, en forma sustantiva, y que la carta de 1933 era real-
mente muy antigua y, aún más, reproducía los esquemas de 1920 y
1860. Por tanto, se animaron a hacer una nueva Constitución, de arri-
ba a abajo, no porque fuese necesaria, sino por cuanto estimaron que
existiendo la oportunidad de hacerla, no era aconsejable desperdiciar-
la. El tiempo luego demostró que durante doce años (1980-1992) nin-
guna de las fuerzas políticas en el poder cuestionó la Constitución
de 1979 en ningún punto de fondo; lo cual confirma su bondad y el
acierto de sus principales lineamientos.
b) El segundo punto que afrontó la Asamblea Constituyente era
cómo manejar la exigencia del gobierno militar de incorporar todas
las reformas estructurales efectuadas en los últimos años, más aún,
cuando no creían en muchas de ellas. Peor aún, cuando la Asamblea
tenía un 33% de votación fijo o criptomarxista que defendería tales
cambios a rajatabla. Pues bien, lo que sucedió es que en este punto
se pusieron de acuerdo el Apra y el Partido Popular Cristiano (que
sumaban el 62% de los votos), para crear un capítulo económico
que recogiese algunas de las reformas militares, conjuntamente con
limitaciones, recortes, matizaciones y otras innovaciones liberales.
Así las cosas, la izquierda se negó a firmar la Constitución, y el go-
bierno militar la observó y se negó a aplicarla. Clara muestra que no
satisfizo ni a uno ni a otro.
c) En cuanto al ambiente existente, si bien fue tenso, los militares
respetaron a la Asamblea y no intervinieron en sus debates ni menos
hicieron imposiciones. El único capítulo en el cual hubo mutuas con-
cesiones y diálogo concertado entre el gobierno militar y la comisión
ad hoc de la Asamblea fue en el título referido a las fuerzas arma-

das, lo cual, por cierto, es explicable. En el otro extremo, si bien la
prensa, la radio y la televisión de alcance nacional estaban en manos
del gobierno, éste habilitó espacios muy amplios en cada uno de
ellos, en donde se dio un gran debate público sobre todos los temas
constitucionales. Aún más, se negoció el retorno de los diarios a sus
dueños, lo cual fue impedido por determinados resquicios institucio-
nales, pero en general los medios tuvieron una actitud plural y abier-
ta. A esto se añade el hecho de que circulaban libremente y a nivel
nacional las publicaciones no diarias, o sea, semanarios, quincenarios
y mensuarios, que batieron records de venta y ejercieron una gran in-
fluencia (Caretas, Oiga, Opinión Libre, El Tiempo, etcétera). En sín-
tesis, nunca antes se había dado en el país un debate tan amplio, tan
plural y sobre todo, tan libre en materias constitucionales.
La Constitución de 1979 fue armada siguiendo en sus lineamientos
las grandes creaciones del constitucionalismo europeo contemporáneo
e incorporó un capítulo especial dedicado a la Constitución económi-
ca. En él, se consagraron algunas conquistas que tenían una explica-
ción histórica (como la reforma agraria), se inflaron en forma exce-
siva algunos derechos de difícil cumplimiento (frente a la gran
revolución de las expectativas), y consagró una economía social de
mercado, que por un lado permitía el libre juego del mercado, pero por
otro, facultaba la intervención del Estado en muchos campos. En
cierto sentido podría decirse que su capítulo económico fue social-
demócrata, pero con la virtud de ser, en lo fundamental, un texto am-
biguo, que permitía no sólo muchas lecturas, sino conductas econó-
micas distintas y hasta contradictorias. Todo esto, por cierto, fue
fruto de la época y bien podría haberse podado sin ningún problema,
pues en la práctica permitió una política conservadora (1980-1985)
otra populista desenfrenada (1985-1990) y otra neoliberal (1990-
1993).
IV. LOS DILEMAS DE LA CRISIS: 1980-1990
Cuando los militares dejan el poder, se inicia un reordenamiento

legal, acorde con la nueva Constitución del Estado. Lo primero que
se intenta es redimensionar el Estado, liberar precios, abrir el mer-
cado, y reducir empresas públicas. Todo esto, por cierto, utilizando

como soporte ciertos principios constitucionales que así lo permi-
tían, como ya se indicó. Pero lamentablemente el gobierno se encon-
tró con una férrea oposición en las Cámaras, representada por fuerzas
de izquierda y del Apra, que mantenía sus banderas populistas. Esta
oposición no impidió la acción de los primeros pasos hacia el cambio
en la economía, pero esto duró hasta diciembre de 1982, cuando ter-
minó sus labores el gabinete presidido por Manuel Ulloa. El gobierno,
por razones que se desconocen, no quiso dar esta batalla, no obstante
que la hubiera ganado, pues contaba con una mayoría parlamentaria.
Pero en 1983 no se hizo nada o, en todo caso, muy poco. Se man-
tuvo el statu quo con algunas mejoras, pero nada más. Tampoco se
hizo un esfuerzo para frenar la inflación, si bien es cierto que el pe-
riodo 1980-1985 terminó con una inflación anual del 63%, inusual
hasta entonces, pero manejable.
Lo que vino después fue el detonante. El Apra llegó al poder con
Alán García (1985-1990) y empezó a usar la parte liberal o conser-
vadora de la Constitución, mediante la concertación con las fuerzas
productivas (los famosos doce apóstoles) hasta que por intemperan-
cias de su líder rompió con ellos y decretó la nacionalización de la
banca en julio de 1987, causando un verdadero quiebre en el sistema
(si bien es cierto que México lo había hecho en 1982 y poco después
lo haría Francia). Esta nacionalización de la banca era constitucional
(ya que la Constitución económica, dentro de su ambigüedad, la per-
mitía), pero decididamente era una medida no sólo a contracorriente,
sino con efectos contraproducentes. Así, por vez primera, gracias a
Mario Vargas Llosa, empezó a difundirse en el Perú las nuevas ideas
liberales que se consagrarían más tarde. A raíz de este mal paso, el
Apra en el poder actuó en forma totalmente caótica, con un popu-
lismo exacerbado que hacía del Estado un padre cariñoso y regalón,
creando toda clase de controles, subsidios y gastos sin control. Como
si no fuera poco, descuidó la seguridad interna, dejando que avanzase
el terrorismo ante el repliegue de las fuerzas del orden (en especial Sen-
dero Luminoso, inflado por la propaganda, pero muy frágil en su estruc-
tura e ideología, como los hechos posteriores lo demostraron). Y todo
esto culminó en 1985, con una inflación anual de 7,600%. El Perú
parecía casi un país derrotado de la entreguerra europea.
A fines de la década del ochenta, el cansancio de la población con

respecto a los partidos políticos se hacía notar, ya que no habían lo-
grado enrumbar al país, en pleno retorno democrático. Y esto asomó
en 1989, cuando Ricardo Belmont, un animador de televisión prove-
niente del mundo empresarial y sin ideario conocido, accede a la al-
caldía de Lima, la más importante del país. En 1990 se presentan
muchos candidatos, pero dos van a tener gran protagonismo: por un
lado Mario Vargas Llosa y por otro Alberto Fujimori, ambos mar-
ginales de la política, aún cuando a la larga los políticos terminarían
apoyándolos.
Lo importante del caso es que en la campaña electoral, Vargas
Llosa se presentó como un liberal y Fujimori como un social-demó-
crata con tendencias populistas. Ofreció todo lo que después no cum-
plió. Vargas Llosa ofreció achicar al Estado; Fujimori, reforzarlo, ha-
cerlo aún más grande y dadivoso. Y sin embargo, éste triunfó y no
el otro. ¿A qué se debió esto? Lo más probable es que haya sido por
la manera tan especial que Vargas Llosa condujo su candidatura, que
hasta enero de 1990 se consideraba imbatible de acuerdo a todas las
encuestas, y tan sólo dos meses después, en la primera vuelta, sólo
alcanzaba el 27% de la votación. Pero esto es algo que escapa al pro-
pósito de estas líneas.3
V. EL LIBERALISMO EN ESCENA
Es difícil decir cuando entra el liberalismo moderno en nuestra po-

lítica. Según algunos, ello ocurre en la década del 50 con las ideas
divulgadas de Pedro Beltrán, director de La Prensa, diario a través
del cual no sólo formó una brillante pléyade de periodistas, sino tam-
bién un foro de difusión de ideas, muchas de ellas de orden asisten-
cial (promovió las mutuales de vivienda y fundó la primera de ellas
y durante mucho tiempo la más importante: Mutual Perú). El mismo
Beltrán tuvo más tarde destacada actualización pública, pues fue mi-
nistro de Hacienda en el bienio 1958-1959. También podría citarse
el simposio que Hernando de Soto montó en 1979, que contó con la
presencia en Lima del mismo von Hayek,4 y en las ideas que más
3 Cfr. Vargas Llosa, Mario, El pez en el agua, Bogotá, 1993.

4 AA.VV., Democracia y economía de mercado, Lima, 1981
tarde divulgó ampliamente en un libro con publicidad desmedida (El

otro sendero, Lima, 1986, vademécum interesante, pero ligero y ca-
rente de rigor académico). Pero en realidad, el que asume a plenitud
y en forma articulada este compromiso con el liberalismo es Vargas
Llosa, primero en artículos periodísticos desde fines de la década del
70, y luego en la acción pública desde 1987, con la fuerza y la con-
vicción del converso. Es a raíz de la estatización de la banca cuando
Vargas Llosa salta a la palestra política y obtiene un éxito resonante
y paraliza o hace impracticable la nacionalización decretada. Esto lo
elevó al más alto nivel y lo llevó a recorrer el país palmo a palmo,
vendiendo el ideario liberal en todos los rincones habitables. Y esto
acompañado de una reiterada divulgación de sus escritos. Aún cuan-
do Vargas Llosa no logró alcanzar la mayoría en una segunda vuelta,
es indudable que dejó una impronta muy marcada en la opinión pú-
blica, y que a la larga posibilitó lo que vino después5
Pero lo que hay que destacar es que el liberalismo en el Perú, por
lo menos en el siglo veinte (que aparece orgánicamente recién en la
década del cincuenta), es obra de diversas personas con sus propios
méritos y sus respectivas valías personales, pero no es obra de nin-
gún pensador político, es decir, de alguien que provenga de rigurosas
canteras académicas y articule un discurso orgánico y con fundamen-
tos sólidos. El que más se acerca a esta posición es, sin lugar a du-
das, Mario Vargas Llosa, no sólo por ser un escritor de reconocido
talento literario, con sólida formación universitaria, sino por cuanto
es hombre de lecturas modernas. Sin embargo, en materia política es
en lo fundamental un divulgador y su prosa quedará como eso, es de-
cir, como una referencia, más no como un cuerpo de doctrina. Falta
aún en el Perú el teórico del liberalismo moderno, que sí se da en
otros países.
Volviendo a Fujimori, como ya hemos señalado, éste no sólo di-
fundió un mensaje populista y paternalista en su campaña electoral,
sino que ofreció mantener al Estado tal cual, seguir con la política
de subsidios, en otras palabras, continuar con un Estado deficitario. Y
en esto contó con el apoyo de los grupos de izquierda y el Apra.
Y con esas ideas llegó al poder.
5 Cfr. Acción para el cambio, exposición del candidato presidencial Mario Vargas Llosa
en la XXVII Conferencia Anual de Ejecutivos, CADE, Lima, diciembre de 1989.
Cuando en mayo de 1990, Fujimori supo que era el próximo pre-

sidente del Perú, se puso a pensar cómo haría para gobernar a un
país de tantas tendencias centrífugas. Lo primero que hizo fue ro-
dearse de asesores políticos y económicos y luego programó un viaje
al extranjero, fundamentalmente a Estados Unidos y a Europa. Inge-
niero de profesión, vinculado sobre todo al campo y a las matemá-
ticas, no tenía nociones de historia, ni de política, ni de economía.
A decir verdad, ni siquiera soñó con ser presidente y casi no conocía
el país. En realidad, no tenía noción de la cosa pública y menos aún
lo que es un programa de gobierno. En su campaña casi no habló,
y se limitó a slogans como “ cambiar ahora” o “ imponer tecnología y
trabajo” . Pero cuando viajó a Estados Unidos, apoyado por Javier
Pérez de Cuéllar, entonces secretario general de las Naciones Unidas
(que lo conectó con el mundo financiero), fue asesorado por éste en
forma diferente. Pérez de Cuéllar le expuso que el mundo iba por
otro rumbo, que había que reconciliarse con la comunidad internacio-
nal, que había que desarticular al Estado gigante, y que había que
imponer otros rumbos a la política nacional. En esto lo apoyó tam-
bién Hernando de Soto, con buenos contactos en el exterior, sobre
todo desde las fundaciones o centros que lo financiaban. Fujimori,
que demostró desde entonces ser muy pragmático y con gran intui-
ción para lo político, hizo suyo el mensaje y lo recibió sin dificul-
tades. No sólo no tenía que hacer ningún ajuste teórico (pues carecía
de toda concepción política) sino que el argumento de los hechos lo
convencieron de inmediato. Su posterior viaje de observación a los
países europeos y al Japón, lo terminaron de convencer. De retorno
a Lima y antes de asumir el poder el 28 de julio de 1990, ya sabía
lo que quería, despachó o licenció a los que lo rodeaban con las
ideas que le dieron el triunfo electoral y se acomodó rápidamente a
la situación. El liberalismo se impondría en su gobierno.
VI. EL INICIO DE LAS REFORMAS
Cuando Fujimori accede al poder en julio de 1990, se encuentra

con una situación única bajo la carta de 1979: no cuenta con mayoría
parlamentaria; no llega, como promedio al 22% de votos en ambas
Cámaras, si bien es cierto que las mayorías tampoco le son hostiles
(a tal extremo que eligen como sus presidentes a quienes pertenecen

al partido del presidente). El 8 de agosto se da un gran shock en la
economía, que frena de un golpe la inflación y crea un malestar ge-
neralizado, ocasionando cierre de locales y una recesión aguda. De
inmediato empieza un plan de reforma tributaria, financiera, empre-
sarial, etcétera. Se le alcanzan todos los proyectos preparados por el
equipo asesor de Vargas Llosa para implementar el liberalismo mo-
derno en el país, pero se cuida de aplicarlo libremente. La gente que
lo rodea es otra y desconfía de las instituciones, pues todas ellas le
fueron hostiles durante su campaña (desde la Iglesia católica hasta el
Poder Judicial y los grupos empresariales). Ataca la institucionalidad,
en el fondo para defenderse y sacar provecho de estar en minoría.
No se siente cómodo, pues desea poderes más amplios y con una mi-
noría parlamentaria no lo puede exigir. En cualquier caso, queda a
merced de terceros.
Pero el Parlamento, en el cual Fujimori no tiene mayorías, no está
dispuesto a pelear con él. Aún más, se muestra en todo momento
conciliador, y dispuesto a hacer concesiones. Por fin, el 14 de junio
de 1991, queda sancionada la Ley 24327, mediante la cual el Con-
greso otorga facultades delegadas al Poder Ejecutivo, por el plazo de
150 días, para que mediante decretos legislativos legisle sobre paci-
ficación nacional, fomento del empleo y de la inversión privada. Se
incluyó en la agenda lo relacionado con la reforma de la adminis-
tración pública y la actividad empresarial del Estado. Dentro de este
amplio espectro, el gobierno dictó más de 100 decretos-legislativos
que cubrían todo el espectro nacional, en especial, el relacionado con
la actividad económica y administrativa del país. A guisa de simple
ejemplo, señalemos los temas de algunos de los referidos decretos:
— Libertad de Rutas del Servicio Público de Transporte Terrestre

Interprovincial de Pasajeros (Decreto legislativo núm. 640);
— Tarifas de Servicios Públicos de Transporte Terrestre Interpro-
vincial de Pasajeros y Carga se sujetan al Sistema de Libre
Competencia (Decreto legislativo núm. 642);
— Libertad de Rutas y Permisos de Operaciones en el Transporte
Marítimo Internacional para las Empresas Navieras Nacionales
(Decreto legislativo núm. 644);
— Modernización y Privatización de Minero Perú, S. A., Centro-

min Perú, S. A. y Hierro Perú, S. A. (Decreto legislativo núm.
647);
— Inversión Privada en Aero Perú (Decreto legislativo núm. 648);
— Inversiones Privadas en las Empresas Regionales de Servicio
Público de Electricidad (Decreto legislativo núm. 649);
— Compensación por Tiempo de Servicios (Decreto legislativo
núm. 650);
— Libre Competencia en las Tarifas del Servicio Público de Trans-
porte Urbano e Interurbano de Pasajeros (Decreto legislativo
núm. 651);
— Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario (Decreto le-
gislativo núm. 653);
— Inversión privada en el Sector Hidrocarburos (Decreto legisla-
tivo núm. 655);
— Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FON-
CODES) (Decreto legislativo núm. 657);
— Régimen de Estabilidad Jurídica para las Inversiones Extranjeras
— Programa de Migración-Inversión (Decreto legislativo núm.
663);
— Liberación del Comercio Exterior e Interior (Decreto legislativo
núm. 668);
— Flexibilizan los Trámites, Procedimientos y Requisitos para Fa-
cilitar el Acceso de Capitales y Empresas a la Prestación de
Servicios de Transporte Aéreo y Servicios Aéreos Especiales
— Normas para Promover las Inversiones Privadas en Empresas
Constituidas Mediante el Sistema de Accionariado Difundido
— Promoción de Inversión Privada en las Empresas del Estado
— Normas sobre la Participación en la Utilidad, Gestión y Propie-
dad de los Trabajadores de las Empresas (Decreto legislativo
núm. 677);
— Libertad de Rutas en el Transporte Acuático Comercial de Trá-
fico Nacional o Cabotaje (Decreto legislativo núm. 683);
— Se declara al Servicio Postal de necesidad y utilidad públicas

y de preferente interés social (Decreto legislativo núm. 685);
— Normas sobre uso de fuentes de agua minero-medicinales, con
fines turísticos (Decreto legislativo núm. 687);
— Ley de Contratación de Extranjeros (Decreto legislativo núm.
689);
— Libertad de Tráfico Ferroviario en el País (Decreto legislativo
núm. 690);
— Normas de la Publicidad en Defensa del Consumidor (Decreto
legislativo núm. 691);
— Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Eléctrico (De-
creto legislativo núm. 693);
— Ley de Promoción a la Inversión Privada en Acciones de Re-
novación Urbana (Decreto legislativo núm. 696);
— Ley de Promoción a la Inversión Privada en el Campo del Sa-
neamiento (Decreto legislativo núm. 697);
— Casinos de Juego (Decreto legislativo núm. 698);
— Participación de la Comunidad Organizada en la Prestación del
Servicio Educativo (Decreto legislativo núm. 699);
— Normas contra las Prácticas Monopólicas, Controlistas Restric-
tivas de la Libre Competencia (Decreto legislativo núm. 701);
— Ley de Zonas Francas Industriales y Turísticas, Zonas de Tra-
tamiento Especial Comercial y Zonas Especiales de Desarrollo
— Ley de Promoción de Micro Empresas y Pequeñas Empresas
— Normas sobre Transporte Multimodal Internacional de Mercan-
cías (Decreto legislativo núm. 714);
— Protección al Consumidor (Decreto legislativo núm. 716);
— Sistema Privado de Salud (Decreto legislativo núm. 718);
— Sistema Privado de Pensiones (Decreto legislativo núm. 724);
— Fomento a la Inversión Privada en la Construcción (Decreto
— Fomento del Empleo (Decreto legislativo núm. 728);
— Ley del Sistema de Defensa Nacional (Decreto legislativo núm.
743);
— Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Pesquero

— Planeamiento de la Defensa Nacional para la Pacificación (De-
creto legislativo núm. 751);
— Fusión de los Bancos Estatales de Fomento (Decreto Legislativo
núm. 754);
— Ley del Mercado de Valores (Decreto legislativo núm. 755);
— Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (Decreto
— Promoción de las Inversiones Privadas en Infraestructura de
Servicios Públicos (Decreto legislativo núm. 758);
Toda esta legislación ha sido publicada en dos gruesos volúmenes

(Los decretos del nuevo Perú, editado por la Asociación de Expor-
tadores, ADEX, compilado por José Gabriel del Castillo, presentación
de Gastón Benza Pflucker presidente de ADEX y prólogo de Alberto
Fujimori Fujimori, presidente de la República, Lima, 1992, 2 tomos).
El compilador, José Gabriel del Castillo, abogado de nota y con am-
plia experiencia en el sector público, alababa sobre manera lo que en
su compilación denomina decretos para el nuevo Perú, y dice así tex-
tualmente:
en mi opinión (estos decretos) representan un cambio de toda la es-
tructura jurídica del país, (que) incluso supera en profundidad y radi-
calidad a las reformas emprendidas por el gobierno militar, con la con-
notación que las actuales han sido dictadas por el Sr. Presidente de la
República, al amparo de los mecanismos democráticos contemplados
en la Constitución para modernizar nuestra sociedad (p. XXII).
Es decir, Del Castillo, quien no entra a analizar la bondad de la

nueva normatividad legal ni menos a compararla en contenido con
las anteriores, anota el hecho de que esta nueva reforma liberal de
Fujimori no sólo es superior a la efectuada por el gobierno militar
(1968-1990) lo cual ya es un juicio de valor, sino que adicionalmente
esta última fue fruto de la dictadura y la actual lo es de la demo-
cracia constitucional (con lo cual acierta, sin lugar a dudas).
En el prólogo, que Fujimori titula Un Estado moderno, señala que
“ hoy, el criterio técnico es el único que prima en la conducción del
Estado peruano” . Y agrega textualmente:
Las medidas y acciones necesarias para reestructurar en forma integral

el Estado peruano, están comprendidas en los Decretos Legislativos
dictado por mi Despacho en uso de las facultades delegadas por el
Congreso al Presidente de la República... (p. XI).
La cosa es pues clara: la reforma del Estado, o sea, el replantea-

miento de los límites de la actividad del Estado y en consecuencia
la ideología liberal en su aplicación empieza en agosto de 1990, re-
cién llegado Fujimori al cargo presidencial. Se analiza, negocia y
plantea en el primer semestre de 1991, y se concreta normativamente,
con pleno respaldo constitucional, en el segundo semestre de 1991.
Así consta en el volumen antes citado, puesto en circulación en mar-
zo de 1992, semanas antes del golpe de Estado de ese año. Se cierra
así el periodo 1968-1991, que caracteriza la fase madura de nuestro
Estado de bienestar.
Cabe anotar que de todas las normas, la única que fue cuestionada
constitucionalmente fue la relacionada con la compensación por tiem-
po de servicios (D. L. 650) en la cual se estableció una sentencia del
Tribunal de Garantías Constitucionales (marzo de 1992), que no me-
llaba la estructura de la reforma y que además fue objeto de serias
críticas, entre ellas, la formulada por una comisión ad hoc nombrada
por el Colegio de Abogados de Lima, el gremio profesional más an-
tiguo e importante del país.
Todas estas medidas se dieron por consenso y no se cuestionaron
frontalmente, sino sólo en algunos detalles. En realidad sólo uno de
los decretos legislativos fue cuestionado constitucionalmente. Y tan
sólo en uno de sus artículos. El resto de los decretos siguen vigentes
y han encarrilado los cambios efectuados desde entonces.
VII. EL GOLPE DE ESTADO DE 1992
Como se sabe, el propio Fujimori dio un golpe de Estado, en reali-

dad un autogolpe, el 5 de abril de 1992. Para ello apeló a varios jus-
tificativos, como la corrupción de los poderes del Estado, la inercia
de la administración pública, la oposición parlamentaria, la corrup-
ción generalizada, la agitación de los viejos partidos políticos tradi-
cionales, etcétera. Pero en realidad lo que quería Fujimori era gober-
nar sólo: de espíritu autoritario y enemigo de la democracia, no en-

contró mejor manera de deshacerse de toda clase de oposición, que,
sin embargo, no había afectado su nuevo modelo económico. Fujimori
anunció la instauración de una nueva democracia, directa y sin in-
termediarios, y con recurrentes referendos en los cuales el pueblo de-
cidiría periódicamente lo que había de hacer en cada caso. Se montó
así, entre abril y mayo de 1992, un tinglado napoleónico (al estilo
de Napoleón III) para gobernar con el sistema de aclamación, ya que,
según él, cambiado el modelo económico, faltaba cambiar el modelo
político-institucional. Lo que pasó después no estaba en su agenda.
Desaparecido el mundo bipolar, la Organización de Estados Ameri-
canos (OEA), con la presión de los principales países europeos con
inversiones en la América Latina y el aval de Estados Unidos, logró
cortar la ayuda internacional (el Perú dejó de recibir por el golpe de
Estado más de 200 millones de dólares), e instó a Fujimori a volver
a la democracia representativa, hasta ahora la menos mala de las
existentes. Las negociaciones fueron largas: se buscaron arreglos y
cronogramas. Pero lo más insólito fue que la propia oposición, como
manera de restablecer el orden constitucional, propuso como fórmula
la de convocar un Congreso o Asamblea Constituyente para reformar la
carta en aquellos puntos que podían entorpecer una gestión de go-
bierno. En realidad, nadie pensó que el título económico de la Cons-
titución de 1979 obstaculizaba la marcha del Estado, sino más bien
los títulos referidos a los poderes u órganos del Estado. Esta propues-
ta al principio no fue aceptada por Fujimori, pero luego la hizo suya,
ya que contó con el placer de la comunidad internacional y porque
sabía que contaba con respaldo de la opinión pública, pues los par-
tidos políticos de la oposición estaban ya en proceso de desgaste des-
de mediados de la década del 80.
Así las cosas, todo se programó para convocar una Asamblea o
Congreso Constituyente, que se instaló en enero de 1993, en órgano
unicameral llamado, en forma reiterativa y cursi, “ Congreso Consti-
tuyente Democrático” .
En realidad, y como puede verse de la documentación publicada, 6
el oficialismo no tenía la menor idea de lo que era una Constitución,
e ignoraba por completo las corrientes modernas del constitucionalis-
6 Torres, Carlos, y Torres-Lara, La nueva Constitución del Perú, Lima, 1993.

mo. Lo único que tenía claro es que había que privatizar el inmenso
sector empresarial del Estado y desregularizar el mercado; en otras
palabras, conservar las reformas del bienio 1990-1992. Ideas cuyo
sustento teórico les preparó un grupo de estudios económicos respal-
dado por una asociación empresarial, y que luego defendió en el he-
miciclo el congresista Víctor Joy Way.7 En lo demás, no hubo pro-
blemas. Peor, en lugar de modificar la carta de 1979 en las partes
pertinentes, decidieron hacer una nueva Constitución, que quedó san-
cionada en 1993, y puesta en vigor a fines de ese año.
VIII. LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1993
El Perú ha tenido varias Constituciones en su periplo republicano.

El siglo XX se inició con la vigencia de la carta de 1860, y luego
se sucedieron las constituciones de 1920, 1933 y 1979. La de 1993,
duodécima en nuestra larga lista, se discutió y aprobó teniendo como
plantilla la de 1979, a la que repite en más del 65% de sus enun-
ciados. Aún más, miradas ambas a trasluz, resultan idénticas en cuan-
to a títulos y distribución de materias. En muchas cosas hay indu-
dables mejoras, sobre todo de redacción y afinamientos teóricos, que
son fruto de la experiencia acumulada.
En otras partes son diferentes; así, en el apartado económico, el
contenido es sustancialmente diferente. A la ambigüedad de la carta
de 1979 en lo económico, sucede ahora un perfil liberal definido;
quizá excesivamente marcado para evitar eventuales desviaciones.
Por otro lado, en lo institucional hay innovaciones que habrá que
evaluar en su momento, como es la Cámara única, que existió en el
Perú en 1823 y en 1867, pero contraria a una larga tradición bica-
meral. El inconveniente de este unicameralismo es doble; por un
lado, contiene 120 congresistas para una población electoral de once
millones de personas, elegida por distrito nacional único, con lo cual
a la larga se difumina todo tipo de representación (nadie representa a
nadie). Y por otro lado, se ha omitido la doble lectura, con lo cual
se posibilitan las llamadas leyes-sorpresa; o sea, las que dispensadas
7 Cfr. Power Manchego-Muñoz, Jorge (comp.), Derecho constitucional económico, selec-

ción del Diario de Debates, Lima, 1995.
de comisión, quedan listas y sancionadas en un par de horas (como

ha sucedido últimamente).
Por lo antes expuesto, esta Constitución de 1993, no obstante sus
novedades, queda incluida en el ciclo constitucional peruano iniciado
en 1979, si bien tiene caracteres regresivos y en cierto sentido an-
tidemocráticos (por ejemplo, la autonomía del fuero militar o el cen-
tralismo excesivo).
Mediante referéndum de octubre de 1993, la nueva Constitución
fue aprobada por ajustado margen: 52% a favor y 48% en contra sin
contar las adulteraciones que, según algunos, se habrían producido.
No obstante ello, la Constitución empezó a regir, y quizá por haber
sido aprobada con tan escaso margen, el Ejecutivo ha optado por ha-
cer concesiones de tipo populista.
Una de las modalidades introducidas en la Constitución es la ree-
lección presidencial inmediata. Con base en ella, Fujimori fue reele-
gido en 1995 y permanecerá en el cargo hasta el año 2000. Sólo en
el futuro podrá saberse qué pasará con la nueva Constitución, depen-
diendo ello en gran parte de la manera en que se maneje el aparato
político en los años venideros.8
IX. LA TENTACIÓN POPULISTA
La nueva Constitución descarta todo tipo de populismo y sobre

todo las concesiones a la galería, Fujimori se ha dedicado, desde que
casi pierde el referéndum constitucional, a una obra asistencialista,
aprovechando la existencia de amplios recursos fiscales. Es decir, a
contrapelo de lo que establece la nueva Constitución, el gobierno, a tra-
vés del Ministerio de la Presidencia, ha iniciado una marcha acele-
rada de obras de bienestar social, consistente en obsequios de bienes
u obras no reproductivas o no pedidas para satisfacer a los pueblos
(escuelas, puentes, postas médicas, muebles, computadores, bibliote-
cas, etcétera), con el propósito de mejorar la condición de los sec-
tores más necesitados. En el fondo, no sólo porque existe dinero para
ello, sino por cuanto de esa manera obtiene mayor respaldo para su
gobierno, por poblaciones que esperan tradicionalmente todo el poder
8 Cfr. García Belaúnde, Domingo, y Fernández Segado, Francisco, La Constitución peruana

de 1993, Lima, 1994.
central. Esto produjo lo que los economistas llamaron un “ recalen-

tamiento de la economía” , sobre todo durante el bienio 1993-1994 y
parte de 1995, en donde se produjo un crecimiento desmesurado del
producto interno bruto. A esto debe añadirse que, entre las reformas
emprendidas, se encuentra la del aparato tributario, que se ha vuelto
mucho más simple y sobre todo muy eficiente, pues curiosamente el
Estado se ha convertido en un gran recolector, lo que los anteriores
gobiernos no supieron o no quisieron hacer.
Por tanto, la conclusión que se tiene es que el proceso de cambios
iniciado en 1990-1991 ha traído una alza del producto interno bruto
y del ingreso per capita, pero no recuperamos todavía los niveles
existentes en 1980. Además, al interior de estas cifras, se ocultan
grandes desigualdades que deben ser analizadas a un nivel microe-
conómico.
Pero lo importante es señalar que a la austeridad fiscal que surge
de la carta de 1993, se opone la prodigalidad fiscal con los sectores
populares, con claro matiz electoral y repitiendo gestos de anteriores
gobiernos que en teoría denostan. Pero naturalmente esto es temporal,
no puede durar y en cualquier momento las dádivas podrán suspen-
derse y algo de eso ha empezado a hacerse. Y esto porque el go-
bierno es pragmático y lo que le interesa son los resultados. Lo que
diga la Constitución será válido en el momento que lo necesiten, no
antes.
X. EL ENTORNO AUTORITARIO
El problema fundamental de la reforma del Estado en el Perú (en

el sentido antes anotado) es que ésta se ha iniciado dentro del sis-
tema democrático (1990-1991) pero se ha consolidado al margen y
en contra del sistema democrático constitucional. Cuando Fujimori
dio el autogolpe de 1992, quedó distanciado de todo el mundo. Se
peleó con su partido y con sus dos vicepresidentes. Por tanto, no
tuvo más remedio que apoyarse en la fuerza armada y gobernar apo-
yado en ella. Así, ha desarticulado los mandos castrenses, ha modi-
ficado las leyes de las respectivas instituciones y ha colocado en los
puestos claves a personal adicto a él. Dentro de este mutuo juego,
los militares usan o han usado a Fujimori y viceversa. Los estropi-
cios que estos cometen son avalados por el presidente con el aplauso
del oficialismo parlamentario; dócil a las voces de Palacio. Y todo
esto prospera por la sencilla razón de que existe orden, control de
la inflación, disciplina fiscal y apoyo de diversas fuerzas de todo or-
den, sin obstáculos por la inexistencia de una oposición política ar-
ticulada. Y todo avalado por el éxito; esto es, por los logros obte-
nidos que nadie ha discutido.
El entorno populista puede desaparecer y ser manejado a discre-
ción por el gobierno, ya que las empresas públicas, que eran las que
ocasionaban el gran dispendio, prácticamente han desaparecido. Pero
el entorno militar es más difícil de manejar, pues está infiltrado en
todas partes. El Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) ha tendido
sus redes en todo el país y llega hasta el más lejano rincón. Con
todo, no puede negarse que existen las libertades clásicas, sobre todo
las relacionadas con la libre expresión, que son importantes.9
XI. ¿BALANCE O RESERVA?
Hacer un balance de lo ocurrido hasta ahora es prematuro, y diría

que casi aventurado. No existen suficientes elementos de juicio ni
tampoco la distancia necesaria para apreciar debidamente a los acto-
res y sus gestos. Más aún, cuando el modelo liberal implantado es,
hoy por hoy, el único existente. Se adoptó no porque sea el mejor,
sino porque era lo único que estaba en la vitrina (lo demás, no exis-
tía o estaba en crisis). Pero lo que sí podemos decir es que lo que
puede afectar el modelo es decididamente el entorno autoritario,
que nace no sólo de la presencia gravitante del ejército detrás de
toda decisión importante, sino de la misma personalidad de Fujimori,
intemperante y sin mayor vocación por el juego democrático.
Preocupa también que para hacer esta reforma, importante y hasta
necesaria, se haya maltratado a tantas gentes y a tantas instituciones.
Y en cuanto al contenido mismo de las reformas, inspiradas en el
más crudo liberalismo, aún cuando con algunas pinceladas sociales,
es haber cubierto con el signo liberal a todo el espectro económico
y social del país. Es decir, toda la vida económica ha quedado libre
9 Cfr. Fernández Fontenoy, Carlos (coord.), Sociedad, partidos y Estado en el Perú, Lima,
1995.
de toda atadura y de todo compromiso y sólo sujeta al mercado. Si

analizamos algunos casos de reformas en países vecinos (Brasil, Ar-
gentina, México, etcétera), vemos que los aires liberales no han arra-
sado todo.10
En otras partes, el liberalismo no ha significado abolir el Estado,
sino replantearlo. En el Perú, por el contrario, hemos vivido la po-
lítica del péndulo. Al Estado gestor, dirigente, empresarial (1933-
1991), ha sucedido el Estado guardián, que sólo se preocupa de lo
mínimo, o de casi nada. Es cierto que el artículo 58 de la nueva
Constitución establece prioridades en la labor que compete al Estado
(promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públi-
cos e infraestructura), pero este mínimo ni siquiera lo llega a cumplir
o lo cumple con fines claramente electorales. Entonces, haber llevado
una política liberal tan lejos, si bien teóricamente puede ser intere-
sante, a la larga puede acentuar diferencias, crear más abismos so-
ciales de los que ya existen y quizá en el futuro, por reacción, ten-
gamos que volver al Estado de bienestar, aún cuando reformulado.
Por tanto, más que balance, que tiene que esperar, lo que formu-
lamos frente a la reforma del Estado en el Perú es reservas. Ellas es-
peran una respuesta, que probablemente se demorará.
10 Cfr. para el caso de México, Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional me-
xicano a fin de siglo, México, 1995.
APÉNDICE
EL PAÍS QUE VENDRÁ1
Mario VARGAS LLOSA
Dicen que, en los tiempos de la Revolución cultural, la maldición chi-

na de moda era “ Te deseo que vivas en una época interesante” . La
nuestra lo es, sin duda alguna, y no tenemos razón para quejarnos.
Cada mañana nos sorprende, boquiabiertos, con una nueva hazaña de
la libertad en el mundo: la caída del muro de Berlín, el derrumbe
de Ceaucescu, el tránsito de Vaclav Havel desde las mazmorras a la
presidencia de su país, el triunfo de Violeta Chamorro en las elec-
ciones nicaragüenses contra los deseos de los “ progresistas” de Oc-
cidente y todas las encuestas. Nuestros ojos todavía no dan crédito
a lo que muestran las pantallas de la televisión: esa Plaza Roja hir-
viendo de manifestantes que piden elecciones libres y el Comité Cen-
tral del Partido Comunista de Lenin y Stalin apresurándose, como
muchos de sus congéneres de Europa, a abjurar de los axiomas más
acendrados del leninismo y del marxismo: la lucha de clases, el cen-
tralismo democrático, el monopolio del poder, la planificación centra-
lizada, la propiedad social de los medios de producción y, a fin de
1 Como queda anotado en la ponencia, la prédica por un liberalismo moderno en el Perú,

la introduce el discurso de Mario Vargas Llosa, a fines de la novena década, y más en concreto
en la campaña electoral de 1990, en donde fue candidato presidencial del FREDEMO (Frente
Democrático). Sus varios discursos políticos fueron acogidos y difundidos por los medios y en
folletos de difusión partidaria, no siempre de fácil acceso, y lamentablemente no recogidos
en libro alguno. Por esto reproducimos en esta oportunidad un breve texto de Vargas Llosa,
que pronunció como discurso de clausura del certamen denominado “ La revolución de la liber-
tad” , en Lima, el 9 de marzo de 1990. Se reproduce aquí con la expresa autorización del autor
(D. G. B.).
395
396 MARIO VARGAS LLOSA
cuentas, casi todos los mitos, estereotipos, argumentos y métodos so-

bre los que el comunismo nació, creció y se apoderó de un tercio de
la humanidad para sumirlo en la servidumbre, el terror y la ignomi-
nia, y que, a la postre, lo corroerían hasta provocar lo que parece su
delicuescencia (por lo menos, como fuerza significativa en el mundo
contemporáneo).
Es difícil, en estas circunstancias, no recurrir a las grandes pala-
bras. ¿No estamos viviendo en un momento fronterizo del curso de
la civilización? ¿Nos toca inaugurar una nueva era en la historia del
hombre? La palabra “ historia” —su concepto— es una de las mu-
chas prostituidas por la ideología, pues ella ha servido, sobre todo,
de coartada para los grandes embauques intelectuales de nuestro
tiempo —ella ha sido el siniestro dios todopoderoso de la religión to-
talitaria— y para justificar los peores genocidios y crímenes políticos
de que haya memoria. Pero no tiene sentido decir, como ha dicho
Francis Fukuyama, que la agonía del comunismo constituye el ver-
dadero “ fin de la historia” hegeliano. Mi impresión es la opuesta.
Los sucesos de la Unión Soviética y del Este europeo han revitali-
zado inesperadamente la noción misma de la “ historia” a los ojos del
mundo, desembarazándola de las legañas, distorsiones y ficciones con
que los marxismos —heterodoxos y ortodoxos— la habían desnatu-
ralizado, devolviéndole su frescura, su sana imprevisibilidad, su ina-
barcable (por la inteligencia y el conocimiento) naturaleza de impro-
visación múltiple, espontánea, esencialmente libre, que revienta
siempre los esquemas conceptuales que pretenden reducirla a pura ló-
gica, a causa y efecto, y descubrir por debajo de sus tumultos y fos-
forescencias una recóndita racionalidad. No hay tal cosa. En estos
días, verificamos lo que siempre sostuvieron un Karl Popper o un
Hayek o un Raymond Aron, en contra de un Maquiavelo, un Vico,
un Marx, un Spengler o un Toynbee: que la historia nunca está “ es-
crita” antes de hacerse, que ella no es la representación de un libreto
preexistente elaborado por Dios, por la naturaleza, por el desarrollo
de la razón o por la lucha de clases y las relaciones de producción.
Sino que la historia es, más bien, una continua y diversa creación,
que puede optar por las más inesperadas trayectorias, evoluciones, in-
voluciones y contradicciones, derrotando siempre en su fantástica
complejidad y multiplicidad a quienes la predicen y la explican.
EL PAÍS QUE VENDRÁ 397
El sesgo que está tomando en estos días —el de la reivindicación

del individuo contra el Estado, de la libertad económica contra la
planificación, de la propiedad y la empresa privada contra el colec-
tivismo y el estatismo, el de la democracia liberal contra la dictadura
y el mercantilismo— nos alboroza, con toda razón. Pero no debe
aturdirnos. No estaba “ escrito” . Ninguna fuerza oculta y virtual, em-
boscada en las catacumbas del oscurantismo y el horror que mantu-
vieron empobrecidos y humillados a esos pueblos que hoy recuperan
su libertad, determinó la caída de Ceaucescu, el triunfo de Solidari-
dad o el desplome de las piedras que dividían a Berlín. Esos hechos,
y los demás que nos exaltan a quienes desde hace años luchábamos
contra el totalitarismo, han sido duramente conquistados por la terca
resistencia, activa o pasiva, de las víctimas o por la toma de concien-
cia, por parte de las oligarquías comunistas gobernantes (las nomen-
klaturas), de su incapacidad para resolver los problemas económicos
y sociales y del irremisible desastre a que iban sus países a menos
de una drástica rectificación de ideas, políticas y, por supuesto, di-
rigencias.
Ésta es una formidable victoria de la cultura de la libertad contra
el totalitarismo, pero ella no es definitiva, ni mucho menos. La parte
difícil viene ahora. La desestatización y la transferencia a la sociedad
civil del poder económico y político expropiado en su provecho por
una burocracia despótica es un proceso extremadamente complejo
que va a exigir, en una primera etapa, enormes sacrificios a esos
pueblos que ahora se ilusionan con la idea de que la democratización
política y la libertad económica resolverán instantáneamente sus pro-
blemas. No es así. Salir del adormecimiento psicológico y la des-
movilización moral que todo régimen colectivista propaga entre los
ciudadanos —a quienes obliga a abdicar de su sentido de la respon-
sabilidad individual y a vivir con el supuesto enajenante de que sus
problemas deben ser resueltos en primer lugar por el Estado y, sólo
en segunda instancia, por ellos mismos— será una tarea más ardua
que las emocionantes gestas de los últimos meses en que hemos visto
desmoronarse a tantos tiranuelos y burocracias. Para países como Po-
lonia, Hungría, Alemania oriental, Checoslovaquia, y para la propia
Unión Soviética, el verdadero desafío revolucionario comienza ahora:
construir sobre las ruinas del moribundo socialismo los cimientos de
una sociedad libre. Es decir, de ciudadanos conscientes de que sin li-

bertad económica no hay libertad política duradera y mucho menos
progreso, y de que economía de mercado significa disciplina, imperio
estricto de la ley, riesgo, iniciativa y, sobre todo, mucho trabajo y
sacrificio. Que la cultura del éxito —fuente de la extraordinaria pros-
peridad que han alcanzado las sociedades democráticas avanzadas—
incluye también, para las empresas y los empresarios, la posibilidad
de quebrar y arruinarse sin que el Estado venga a echarles una mano
y tener, por lo tanto, luego de un fracaso, que empezar de nuevo des-
de cero. Asumir la libertad entraña, asimismo, el aceptar que debe
pagarse el costo de la ineficiencia y el error. Porque si el mercado
competitivo genera la mayor eficiencia y crea más riqueza que cual-
quier otro, es también un sistema frío e inmisericorde contra los ine-
ficientes. Convendría tenerlo muy en cuenta, en el umbral de una era
en la que se dibuja en el horizonte la posibilidad de una humanidad
sin guerras, sin pujas armamentistas, sin bloques y en la que el de-
nominador común de la democracia y la libertad enlazarían a la ma-
yor parte de los pueblos del mundo. La libertad, que es siempre ga-
rantía de progreso y justicia, tiene un alto precio, que un pueblo debe
pagar diariamente, so pena de perderla. Ningún país, ni los más ricos
ni los de más larga tradición democrática, están exonerados del pe-
ligro.
Lo que ocurre en Europa del Este está ocurriendo también, aunque
de manera más atenuada y mucho menos espectacular, en América
Latina. Es un proceso lento, indirecto, no siempre consciente, pero
visible para quien observe de manera desprejuiciada la evolución del
continente en los últimos años. Con las excepciones de Cuba y Haití,
todas nuestras dictaduras han sido reemplazadas por regímenes civi-
les. Gobiernos democráticos —aunque con distintos grados de legi-
timidad, es cierto— administran nuestros países desde el río Grande
hasta Magallanes.
También entre nosotros han perdido vigencia y capacidad de con-
vocatoria entre los jóvenes, los campesinos y los obreros, los mitos
revolucionarios violentistas, salvo en minorías recalcitrantes —elites
intelectuales y universitarias o sectores marginales inasimilables—
que, aunque pueden causar todavía mucho daño, por supuesto, apa-
recen cada día más excéntricas y huérfanas de respaldo popular.
Pero lo verdaderamente nuevo está en que, acaso por primera vez,

aquí y allá, en América Latina, en medio de la gran crisis económica
que enfrentamos, y acaso como consecuencia de ella misma, surgen
signos alentadores de pragmatismo y modernidad. Con pocas excep-
ciones —como la peruana, para desgracia nuestra—, pocos gobiernos
se atreven todavía a perseverar en el modelo “ cepalista” y keynesia-
no de los años cincuenta y sesenta que tanto estrago ha causado y
causa todavía. Y un liberalismo renovado —en la acepción clásica
del término— se va abriendo paso en todo el continente como sa-
ludable respuesta a los modelos del “ desarrollo hacia adentro” y la
famosa política de “ sustitución de importaciones” de triste recorda-
ción. Unos entusiastas, otros a regañadientes, otros sin darse bien
cuenta de por qué lo hacen, casi todos los nuevos gobiernos van dan-
do los pasos o pasitos debidos, para atacar en sus raíces el mal de
la pobreza. Un mal que, en nuestros días —es la gran hazaña de la
época en relación con las anteriores— se ha vuelto curable, a con-
dición de que el país enfermo quiera salvarse. Lo que, en términos
sociales y económicos, quiere decir: tecnificar, moralizar y reducir al
Estado a sus proporciones justas, a fin de que pueda asegurar el or-
den, la justicia y la libertad y transferir a la sociedad civil el derecho
a la creación de la riqueza, en un sistema abierto, de competencia,
sin privilegios ni interferencia burocrática. Esto no implica, desde
luego, que el Estado renuncie a desplegar todos los esfuerzos ima-
ginables para que cada generación goce de aquello que, junto con la
libertad, es el fundamento de toda sociedad democrática: la igualdad
de oportunidades, un mismo punto de partida para aquellos que em-
prenden lo que expresa la horrible metáfora darwiniana: la “ lucha
por la vida” . Poco a poco, también en América Latina, se va compren-
diendo que un gobierno “ redistribuye” más inteligentemente ofre-
ciendo una educación pública sobresaliente que desalentando a la em-
presa privada con tributos asfixiantes y obrando porque la propiedad
privada sea accesible al mayor número en vez de encarnizarse contra
quienes ya son propietarios.
El nacionalismo económico —que, con el nacionalismo cultural, es
una de las más tercas aberraciones de nuestra historia—, aunque tí-
midamente, comienza a retroceder, después de haber contribuido de
manera muy efectiva al subdesarrollo continental. Por fin vamos
aprendiendo que la salud no está en fortificar las fronteras, sino en

abrirlas de par en par, para salir al mundo a conquistar mercados
para nuestros productos y para que las tecnologías y los capitales y
las ideas del mundo vengan a ayudar a los nuestros a desarrollar
nuestros recursos y a crear los puestos de trabajo que necesitamos
con tanta urgencia. Dentro de este nuevo clima cultural, muchos ad-
miten que la famosa integración regional latinoamericana nunca fun-
cionó porque estuvo siempre lastrada por el “ espíritu nacionalista” .
Se trataba de integrarse para defenderse contra el resto del mundo,
contra los famosos “ imperialismos” . Y, de otro lado, ni siquiera esa
carta marcada la jugaron nuestros países con limpieza. Porque todos
querían aprovechar la integración en favor de sí, para ganar puntos
sobre los demás. Ahora, cuando, por fin, parece irse imponiendo en
capas crecientes de latinoamericanos la virtud política suprema, el
sentido común, la integración va entendiéndose en un sesgo moderno:
unirse para lograr, juntos, más pronto, la integración de América La-
tina al resto de la humanidad. Pues la inserción en ese mundo de hoy
próvido de posibilidades, de retos, de mercados, es la mejor herra-
mienta que tienen los países pobres y atrasados como los nuestros
para dejar de serlo y empezar a ser modernos, es decir, prósperos,
es decir, libres de verdad, pues la libertad en la pobreza es una li-
bertad recordada y en peligro.
Acabar con los nacionalismos que nos han ensangrentado y divi-
dido, a cuyos dictados hemos desperdiciado en armarnos los unos con-
tra los otros gigantescos recursos que pudieron servir para luchar
contra los verdaderos enemigos de cualquier nación —que no son sus
vecinos, sino el hambre, la ignorancia y el atraso— es una condición
sine qua non de nuestro desarrollo y modernización. Es imperioso
que no recurramos más a ese método del que han abusado tanto los
malos gobiernos para atraer o callar a los desafectos con el chantaje
de “ la nación amenazada por el enemigo exterior” y crear artificial-
mente “ la unidad nacional” . Debemos trabajar de manera leal por
superar las desconfianzas y reticencias recíprocas —resolviendo armo-
niosamente los problemas cuando existan— y por ir consiguiendo,
mediante la colaboración y el intercambio múltiples, que —como em-
pieza a ocurrir en Europa y en otras partes del mundo— las fronteras
se vayan debilitando y diluyendo bajo la fuerza bienhechora de la
amistad, el interés común y la conciencia compartida de que, actuan-

do así, mataremos más pronto a esos demonios perseverantes que nos
han dejado tan rezagados en relación con las regiones del mundo que
prosperan.
Afortunadamente, cada vez hay más latinoamericanos que diferen-
cian con lucidez el “ nacionalismo” del “ patriotismo” , el que, aun-
que, como dijo el doctor Johnson, sirve a veces de cortapisa a muchas
vivezas de los canallas, es un sentimiento altruista, generoso, legíti-
mo, de amor a la tierra donde uno nació y donde están los huesos de
sus muertos, y de compromiso ético y sentimental con ese sistema
de referencias culturales, geográficas e históricas que encuadra a ca-
da destino individual. Pero ni siquiera el patriotismo, con todo lo que
hay en él de hermoso y noble, podría ser obligatorio, como no po-
drían serlo tampoco, sin degradarlas, esas admirables experiencias
privadas que son el sexo, la amistad, la fe o el amor.
Y, en estos tiempos de transtorno y maravilla, incluso la horrenda
y abominale entre todas, la más temida palabra por el político lati-
noamericano de cualquier pelaje de este siglo —el capitalismo— co-
mienza a aparecer, con mucha prudencia y remilgos, es verdad, en
nuestro vocabulario público. Y despojada de las tremebundas, terro-
ríficas reverberaciones negativas de antaño, como lo que, nos guste
o nos disguste, objetivamente es: el sistema que, pese a sus limita-
ciones mayúsculas, ha sido capaz de asegurar el mayor progreso en
términos de bienestar colectivo, seguridad social, protección a los de-
rechos humanos y, también, de libertad individual que consigne la
historia (lo cual no significa, necesariamente, que gracias a él haya
aumentado de manera mensurable la felicidad humana. Pero la feli-
cidad no es algo que pueda ni deba medirse en coordenadas sociales,
sólo individuales. Por eso, como dice Popper, la felicidad no es asun-
to que incumba a los gobiernos. Los que se empeñan en materiali-
zarla para todos —los gobiernos “ holísticos” como el de Fidel Cas-
tro, los imanes shiítas de Irán o los supérstites antediluvianos de
China Popular—, suelen convertir a sus sociedades en verdaderos in-
fiernos. La felicidad, que es misteriosa y plural, como la poesía, sólo
concierne a uno mismo y a sus íntimos, pues para ella no hay fór-
mulas que la produzcan ni explicaciones que la descifren).
Reconocer que si se quiere salir de la pobreza en el más corto pla-

zo posible —en este mundo de todos los posibles que es el nuestro—
es preciso optar clara y resueltamente por el mercado, por la empresa
privada y la iniciativa individual, en contra del estatismo, el colec-
tivismo y los populismos demagógicos, es un paso imprescindible.
Pero que puede generar una gravísima confusión, a menos de que es-
tablezcamos una nítida diferencia entre el capitalismo genuino —el
que, para entendernos, llamaré liberal—, que, en verdad nunca tuvimos
en América Latina, de esas formas adulteradas —las del “ rentismo”
o capitalismo mercantilista— con que ha germinado hasta ahora en
nuestros países. Este sistema de privilegios pactados entre el poder
político y algunos grupos empresariales influyentes, que garantizaban
a éstos monopolios y prebendas, que los salvaguardaban de tener que
competir —es decir, de tener que esforzarse por satisfacer las nece-
sidades del consumidor— ha sido una inagotable fuente de ineficien-
cia y corrupción en nuestras economías. Ello es inevitable cuando el
éxito de una empresa no lo decide el mercado sino un oscuro burócra-
ta, firmando decretos. Un sistema así deforma a la empresa y tam-
bién al empresario, quien debe dedicar su inventiva y su esfuerzo no
a servir al consumidor, sino a obtener un privilegio estatal. El mer-
cantilismo ha sido uno de los causantes principales de nuestro sub-
desarrollo y, también, de la discriminación y la injusticia de nuestras
sociedades contra los pobres. El mercantilismo hizo de la legalidad
un privilegio a la que sólo lograban acceso quienes tenían influencia
o podían comprarla y condenó a los pobres a crear trabajo y riqueza
al margen de ella, en esas economías informales —sin duda preca-
rias, pero libres— que son, en cierta forma, el inicio en nuestras tie-
rras de un auténtico capitalismo popular.
Poner fin a las prácticas mercantilistas es una exigencia moral y
realista tan urgente como reformar las supuestas “ reformas” sociales
y económicas que en nuestras sociedades nacionalizaron empresas,
colectivizaron tierras y entronizaron el intervencionismo estatal en la
economía. Mercantilismo, colectivismo y estatismo son expresiones
diferentes de un mismo fenómeno que ahoga la iniciativa individual,
convierte al burócrata y no al empresario ni al trabajador en el pro-
tagonista de la vida productiva, estimula la ineficiencia y la inmo-
ralidad, legítima la discriminación y el privilegio y, a la corta o a

la larga, trae consigo el deterioro y la desaparición de la libertad.
Establecer una economía libre, que acabe con los monopolios y
garantice a todos el acceso a los mercados, donde puedan competir
dentro de reglas claras, simples y equitativas, no debilita a los Es-
tados. Los fortalece, pues les confiere la autoridad y la credibilidad
de que carecen hoy, que son grandes, pero débiles e impotentes para
proveer los servicios elementales que se espera de ellos: salud, se-
guridad, justicia, educación, infraestructura mínima. Negarle al Esta-
do el derecho de intervenir como productor, para que pueda cumplir
eficazmente su papel de árbitro y promotor, en la vida económica,
no es exonerarlo de responsabilidades esenciales. La de obrar incan-
sablemente, por ejemplo, para mantener el mercado libre de las in-
terferencias y distorsiones que le restan eficiencia y generan abusos;
perfeccionar sin tregua la administración de la justicia pues sin un
sistema judicial puro, fuerte y universal, al que todos, aun el más po-
bre, pueda acudir en defensa de sus derechos, no hay economía de
mercado que funcione; y también, y acaso, sobre todo, facilitar y
alentar la difusión de la propiedad privada entre los que aún carecen
de ella. Porque la propiedad privada no es el robo, como creyó
Proudhon, sino más bien, el sustento y el signo visible de la libertad.
Un Estado liberal no es concebible sin una política de apoyo al
desvalido y al inerme, al que por culpa de la edad, la naturaleza o
el azar no está en condiciones de valerse por sí mismo y sería aplas-
tado y borrado si se lo dejara expuesto a las estrictas leyes del mer-
cado. ¿Pero cuándo y dónde propusieron Adam Smith o los otros
pensadores clásicos del liberalismo semejante indiferencia del Estado
frente al débil? Lo cierto es que es en las democracias liberales don-
de existen los sistemas más avanzados de protección a la vejez, a la
infancia, y los mejores seguros contra la desocupación, los accidentes
de trabajo y la enfermedad.
Hay un orden, sobre todo, en el que el Estado liberal tiene la obli-
gación de tomar iniciativas y multiplicarse, invirtiendo recursos e in-
citando la acción y la participación de todo el mundo: el cultural.
Hacer de los bienes culturales algo accesible a todos, y promover la
curiosidad, el interés y el goce por lo que la imaginación humana y
el espíritu artístico inventan para contrarrestar las insuficiencias de la
vida es una manera de asegurar que la sensibilidad de los hombres

y las mujeres no se embote y se mantenga alerta su sentido crítico,
esa insatisfacción permanente sin la cual no hay renovación ni mo-
vimiento social y que nada mantiene tan despierta ni espolea tanto
como una rica vida cultural. Desde luego que el Estado no debe “ di-
rigir” , ni siquiera trazar a la actividad cultural otra pauta que la de
ser libre y autónoma. Su función es garantizar que ella sea diversa
y múltiple y abierta a todos los vientos y provocaciones, pues sólo
expuesta de este modo al desafío y al cotejo ella se mantiene ligada
a la experiencia vigente y ayuda a las gentes a vivir, a creer, a de-
sear. La cultura no necesita ser protegida pues ella, cuando existe y
es auténtica, se protege sola mucho mejor de lo que podría hacerlo
cualquier gobierno. Pero los Estados tienen, eso sí, el deber impera-
tivo de dar a todos los ciudadanos los medios necesarios para adqui-
rirla y producirla; es decir, la educación y las condiciones de vida
mínimamente adecuadas que les permitan disfrutarla.
Una actividad cultural intensa es, además una de las maneras
como un Estado liberal puede conjurar uno de los peligros que pa-
recen congénitos a la sociedad capitalista moderna: una cierta deshu-
manización de la vida, un materialismo que aísla al individuo, des-
truye a la familia, fomenta el egoísmo, la soledad, el escepticismo,
el esnobismo, el cinismo y otras formas de vacío espiritual. Ninguna
sociedad industrial moderna ha sido aún capaz de responder con
acierto a este desafío; en todas ellas, los altos niveles de vida y el
progreso material al alcance del mayor número ha debilitado esa so-
lidaridad social que, paradójicamente, suele ser muy intensa en las
comunidades primitivas y generado la proliferación de cultos y ritos
de un irracionalismo demencial cuya sola explicación parece ser la
necesidad inconsciente de reemplazar de algún modo esa pérdida de lo
sagrado y de la fe a la que, por lo visto, no somos capaces de re-
signarnos. La subcultura de la droga, que es, acaso, el más formida-
ble asalto moderno a la razón, la renuncia a ese atributo de lucidez
frente a sí mismo y frente al mundo que es la columna vertebral de
la cultura de la libertad, parece ser una de esas formas exacerbadas
y tortuosas en que se manifiesta, en los países que han llegado más
lejos en el desarrollo, aquel inmemorial apetito de trascendencia y
absoluto que antes aplacaban la magia, el mito y la religión.
En todo caso, quienes estamos luchando para que nuestros países

sean modernos a través del único sistema que trae prosperidad sin
merma de la libertad debemos aprender la lección. Y salir a darles
una respuesta imaginativa, desde el principio mismo de la forja de
nuestras economías de mercado y la promoción del capitalismo liberal,
a aquellos peligros, mediante una política de fomento a la cultura, a
la creatividad humana en todas sus formas y audacias, al quehacer
artístico, al pensamiento crítico, a la investigación, al experimento y
al quehacer intelectual. Y, también, cualesquiera que sea nuestra con-
vicción íntima sobre el tema de Dios, alentando el desarrollo de una
profunda vida espiritual, ya que, para la gran mayoría, la religión pa-
rece ser, dentro de nuestra tradición, el vehículo más solvente para
refrenar el instinto de muerte y destrucción, ejercitar la solidaridad, res-
petar ciertos códigos éticos que garanticen la coexistencia y el orden
dentro de la ciudad, y en una palabra, mantener quieto y domesticado
al terrible salvaje ávido de excesos que todos los humanos, aun los
de apariencia más civilizada, llevamos dentro.
De joven, como buen lector de los existencialistas franceses, lle-
gué a convencerme de que un hombre decide íntegramente su des-
tino, a base de elecciones continuas con las que se sitúa en la cam-
biante realidad. Esta creencia me ayudó, creo, a convertirme en el
escritor que, desde muy niño, soñé llegar a ser. Pero, hoy, en el ex-
traño trance en que me encuentro, participando en una campaña elec-
toral como aspirante a la Presidencia de mi país, me digo con cierta
melancolía que en los destinos individuales influyen también las cir-
cunstancias y el azar acaso tanto como la voluntad de quien los en-
carna. Igual que la “ historia” de las sociedades, la de los individuos
tampoco está “ escrita” con anticipación. Hay que escribirla a diario,
sin abdicar de nuestro derecho a elegir, pero sabiendo que, a menu-
do, nuestra elección no puede hacer otra cosa que convalidar, si es
posible con lucidez y ética, lo que ya eligieron para uno las circuns-
tancias y los otros. No lo lamento ni lo celebro: la vida es así y hay
que vivirla, acatándola en todo lo que tiene de aventura terrible y
exaltante.
Si gano esta elección y llego al gobierno, quiero decirles a todos
ustedes que, les plazca o lo detesten, gobernarán conmigo. Ustedes
me ayudarán en la difícil y apasionante tarea de transformar el Perú
en un país de nuestro tiempo, sin hambre y sin violencia, con liber-

tad y con trabajo, donde todos los peruanos puedan, gracias a su em-
peño, alcanzar una existencia decente. Porque son las ideas que us-
tedes han desarrollado y promovido, las que han convertido en
políticas y reformas, las que con sus escritos y sus acciones han in-
corporado a la experiencia histórica contemporánea, haciendo avanzar
de una manera extraordinaria esta cultura de la libertad que ahora pa-
rece, increiblemente, irradiar en todas las direcciones del orbe, las
que me han animado a asumir este desafío; las ideas generosas, nue-
vas, vivificantes, que han pasado ya la prueba de la realidad en otras
partes y demostrado que servían, que eran aptas para hacer retroceder
la barbarie del subdesarrollo en cualquier lugar del mundo.
Les agradezco su presencia aquí, entre nosotros, en estos momen-
tos tan difíciles —pero también tan llenos de esperanza— de la vida
del Perú. En mi nombre y en el de todos los que me acompañan, les
agradezco, sobre todo, haber pensado, escrito y actuado con tanto co-
raje y lucidez como lo han hecho en favor de esa cultura de la li-
bertad que ahora echa también raíces en este viejo país de gentes jó-
venes al que su presencia viene a honrar. Su ejemplo, su amistad,
son para todos nosotros un aliciente, casi un premio. Por mi boca,
las mujeres y los hombres del país que vendrá —sin desocupados y
sin crímenes políticos, sin discriminación y sin abusos, con oportu-
nidad y cultura para todos—, ese país que ustedes habrán ayudado
a edificar, les dice: muchas gracias.
Barranco, 4 de marzo de 1990.

COMENTARIO DE MARÍA DEL PILAR HERNÁNDEZ
SUMARIO: I. Precisiones metodológicas. II. ¿Reforma a los ele-

mentos del Estado en Perú? III. El estado de la cuestión en
Perú: la Constitución de 31 de diciembre de 1993. IV. Breve ex-
cursus sobre la reforma del Estado en México. V. Valoración final,
la regresión en la consolidación de la democracia.
Antes de pasar a las cuestiones propias y particulares de mi modesta

intervención, deseo se me permita hacer patente mi agradecimiento
tanto al director de nuestro Instituto, doctor José Luis Soberanes,
como al organizador principal de este evento, licenciado Diego Va-
ladés, por dos situaciones concretas; la primera, por haberme invitado
a participar y, la segunda, consecuencia inevitable de tal invitación,
por permitirme la satisfacción de compartir, si vale decirlo así, mesa
con tan distinguidos compañeros investigadores y hoy comentaristas,
así como uno de los más destacados constitucionalistas latinoameri-
canos e intelectual a quien pocos comentarios pueden hacerse sobre
el tema de la reforma a los elementos del Estado que nos ha tratado,
en razón de que desde siempre se ha ocupado, como buen constitu-
cionalista y siempre desde esta óptica, de los fenómenos políticos de
su país, hecho que avala la vasta literatura que ha escrito.
I. PRECISIONES METODOLÓGICAS
En razón de la propia sistemática del desarrollo deseo hacer, en

vía de principio, tres precisiones de índole metodológica.
1. Primera, el marco conceptual a través del cual he desarrollado
los comentarios tienen como eje la puntualización de que esta tan re-
petida reforma del Estado es, en el más puro de los sentidos no sólo
lexicológico sino metalingüístico, una reforma a algunos de los ele-
mentos del Estado, en consecuencia, procede a la caracterización de
los fenómenos que han denotado tal reforma.
2. Segunda, la referencia retrospectiva que realizo lo hago en fun-
ción de que me permiten acceder al estado actual del orden y sistema
constitucional peruano.
407
408 MARÍA DEL PILAR HERNÁNDEZ
3. Tercera, que en razón de mi incipiente raigambre publicista, las

apreciaciones a la magistral exposición a la reforma de los elemen-
tos del Estado peruano se ciñen más, precisamente, a las cuestiones
constitucionales y a la virtual operativización de las instituciones con-
sagradas en la nueva Constitución de 31 de diciembre de 1993.
II. ¿REFORMA A LOS ELEMENTOS DEL ESTADO EN PERÚ?
En vía de primer acercamiento es necesario aclarar, tal, como lo ha

hecho el doctor Belaúnde, que en su país, hasta ahora, no se ha ha-
blado de la reforma del Estado.
Siendo fiel a mis indicaciones metodológicas me resulta necesario
realizar la caracterización de esta multicitada reforma a través del ta-
míz de algunos analistas políticos y publicistas. En sí mismo el con-
cepto, no es unívoco y resulta difícil de comprender por su conducto
los aspectos particulares que en el Estado han sido reformados.1 No
obstante, parece inequívoco el que con tal noción se requiere denotar
una serie de transformaciones (transiciones, cambios, etcétera) socia-
les, económicas, constitucionales, políticas y culturales bien a las
funciones que desarrollan los órganos constitucionales del Estado, ya
en ocasiones a la dinámica misma del sistema político y de partici-
pación de los diversos actores, dándose prioridad a los de carácter
económico.2
1 Resulta interesante la connotación que el maestro Horacio Labastida hace diferenciado

“ reforma política” de “ reforma del Estado” , determinando que: “ Por reforma política entende-
mos la reforma electoral, incluido lo relativo a los partidos políticos y sus derechos, y por re-
forma del Estado connotamos del mismo modo las altas funciones soberanas que el área del
aparato gubernamental, es decir, los órganos del Estado encargados de la ejecución de sus fun-
ciones” , Ver: Labastida, Horacio, “ De aquí y de allá” , La Jornada, núm. 4098, México, Demos,
2 de febrero de 1996, p. 7.
2 Desde mi particular punto de vista, el esquema manejado para la “ reforma del Estado”
se encuentra ligado indisolublemente al del “ neoliberalismo” , o quizá como en su momento se-
ñalara García Pelayo “ respecto de las adjetivaciones al Estado de bienestar, sólo sean cuestiones
meramente terminológicas que dependen del área del conocimiento epecializado desde donde se
vea, así mientras la Reforma a las funciones de los órganos del Estado” está enfocada desde
la óptica politológica, la connotación como neoliberal ve más a la cuestión de libre juego
de las fuerzas económicas.
COMENTARIO 409
Así, se puede decir que son dos los elementos básicos mediante
los cuales se puede apreciar el esquema ideológico y de indirizzo po-
lítico en la reforma tanto a las funciones del Estado.3
1. Primero, ha tendido en lo económico, de manera general, a una
modificación de las relaciones de propiedad y la organización de las
actividades económicas, con una tendencia, cada vez más marcada, a
suprimir el papel rector del Estado en la vida económica, para abrir
paso a la influencia e iniciativa del gran capital financiero privado
tanto nacional como extranjero, que se comprometen en reactivar la
economía en aras del interés público y social; el Estado cede así, la ad-
ministración de áreas consideradas en su momento como estratégicas
o de interés social, característica típica del Estado manager hiperbu-
rocrático (caso mexicano), a guisa de ejemplo telefonía, caminos,
electricidad, hospitales, seguridad social, escuelas, vivienda, entre
otros. Estas medidas se han visto acompañadas, en algunos casos, con
pago de deuda externa, control de la inflación y la patética baja de
salarios de la clase trabajadora. El resultado de tal toma de medidas
es la generación de un esquema económico dual en donde contrastan
por un lado, la nueva economía de las finanzas, las industrias y los
servicios de vanguardia y transnacionalizada y, por la otra, la deno-
minada economía informal de una especie ya casi extinta al menos
en nuestro país, de comerciantes pequeños y de servicios menores,
útiles pero ni suficientes ni bien remunerados.
2. En lo político, es evidente la inserción de mecanismos de demo-
cratización de las instituciones a fin de “ avanzar a la idea occidental
de democracia política y de legitimidad estatal” . Se han instrumen-
tado procesos electorales abiertos a observadores extranjeros, control
del poder militar, constitucionalización de la apertura al pluripartidis-
mo, instauración de una nueva forma de hacer política “ la concer-
tación, el diálogo y el pacto” entre actores políticos y económicos.
3 Cfr. sobre la esencia y caracterización de la reforma del Estado, consultar: Oliver Cos-
tilla, Lucio, “ La reforma del Estado en América Latina” , Estudios Latinoamericanos, núm. 2,
México, Facultad de Ciencias Políticas/División de Estudios de Posgrado/Coordinación de Es-
tudios Latinoamericanos, 1994
La expectativa de la transformación a los elementos del Estado

implica un nuevo esquema de dominación política que encuentra sus
enclaves en la productividad neoliberal, la democracia y la democra-
cia concertada entre las cúpulas.
Sin embargo, las expectativa de esta reforma tiene serias repercu-
siones en la identidad nacional, desmoronado el Estado-nación con-
solidado en el siglo XIX, en donde a todos se da cabida, se pasa a
la erección de un Estado fundado en la intervención política y eco-
nómica benéfica sólo para una mínoría. La polarización de las rela-
ciones bajo este esquema son apreciables, por un lado, el diseño de
la política por las elites políticas dirigentes y por el otro, partidos po-
líticos y grandes masas que participan pero no deciden.
Al hilo discursivo, vale señalar que en la estrechez de los sistemas
políticos y los valores de la nacionalidad, particularmente latinoame-
ricanos, y el nuevo esquema de reforma emerge un viejo problema
con nuevas dimensiones, el relativo a las exigencias de la autonomía
étnica y regional, ignorado históricamente por el esquema formal del
Estado nación. La resistencia de los grupos étnicos a las nuevas po-
líticas se traduce en la lucha por mantener su propia identidad local,
con la aspiración de trasformar las políticas autoritarias y centralistas
en políticas democráticas.
Finalmente, desde la óptica personal, y sin riesgo a ubicarme en la
postura esencialista que el día de ayer señalaba Jorge Alcocer, vale
repetir que la esencia de la reforma a los elementos del Estado, par-
ticularmente en el caso de México, se ha aplicado más para incre-
mentar la gobernabilidad que para lograr una verdadera democracia
política. Pero esto no excluye mi inefable deseo no sólo para nuestro
país sino también para el del profesor García Belaúnde, de que no
sea sólo una reforma en el papel de las funciones e instituciones po-
líticas y sociales del Estado, sino que esas reformas sean operativi-
zadas y se eficienticen las instituciones, parafraseando a Kelsen, sólo
un sistema jurídico es válido cuando sus normas son eficaces y sus
instituciones eficientes.
COMENTARIO 411
III. EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN PERÚ: LA CONSTITUCIÓN

DE 31 DE DICIEMBRE DE 19934
Dentro de la literatura producida en la última década en el Perú,

es inconfundible la connotación del lapso de 1979-1980,5 como el ad-
venimiento de aquel país a la vida democrática, en razón de que el
Congreso Constituyente de tales años pudo expedir una Constitución
consensada, operativa y eficiente no sólo los dos siguientes procesos
electorales, el de 1985 y el de 1990, sino, de propiciar una vida
constitucional ininterrumpida hasta 1992, que se vio colapsada, como
es por todos sabido, el 5 de abril de ese mismo año.
Los hechos relevantes a nuestro análisis son los siguientes:
1. Alberto Fujimori Fujimori, postulado por el novísimo partido
Cambio 90, resulta electo presidente constitucional en 1990, después
de haber pasado a la elección definitiva, segunda vuelta, con su con-
tendiente político Mario Vargas Llosa, candidato del Frente Demo-
crático (FREDEMO).
2. Se da una evidente contradicción entre la oferta electoral hecha
por Fujimori en su campaña y las medidas puestas en marcha en su
4 Sobre el caso peruano ver además de la bibliografía citada en este aparato crítico, la
siguiente: García Belaúnde, Domingo, “ Una democracia en transición (las elecciones peruanas
de 1985)” Cuadernos de CAPEL, San José, Centro Interamericano de Asesoría y Promoción
Electoral, 1986, núm. 16; Planas, Pedro, “ Democracia empírica y valores autoritarios” , Cultura
Política y Gobierno en los ’90, Caracas, Nueva Sociedad, noviembre-diciembre de 1994, núm.
135, pp. 118-141; Lecturas sobre temas constitucionales, Lima, Comisión Nacional Andina de
Juristas, 1991, núm. 8, 275 pp.; “ Del golpe de Estado a la nueva Constitución” , Lecturas sobre
temas constitucionales, Lima, Comisión Andina de Juristas, núm. 9, 1993; “ La Constitución de
1993. Análisis y comentarios, Perú” , Lecturas sobre temas constitucionales, Lima, Comisión An-
dina de Juristas, 1994, núm. 10, 296 pp.; O’Donnell, Guillermo y Schmitter, Philippe C., Tran-
siciones desde un gobierno autoritario: América Latina (trad. de Leandro Wolfson), Barcelona,
Paidós, 1994, t. 2, pp. 226-259.
5 Por lo que hace a la Constitución de 1979, son de resaltar en su elaboración, al decir
del propio García Belaúnde, influencias de diversa índole, así:
— Política, tanto por la inmediata vida militarista como por la fracturada vida política transitada
durante el gobierno de Belaúnde Terry como del Presidente,
— Ideológica, por la influencia del alud de reformas sociales vividas en la década de los ’60s
y de los propios postulados del estado interventor tan imbuido del erróneo asistencialismo social,
así como el proceso de industrialización estatal,
—Y aquella que nosotros nos permitiríamos denominar ideológica-paradigmática o modélica en
razón del uso de esquemas constitucionales ajenos, particularmente en el caso peruano, el se-
guimiento de la Constitución española de 1978 así como las Constituciones, italiana de 1947,
alemana de 1949 y la venezolana de 1961.
Cfr. García Belaúnde, Domingo, El esquema de la Constitución peruana, Perú, Justo Valen-
zuela EIRL, 1992.
calidad de presidente. El Congreso se torna un obstáculo para sus fi-

nes, así, previa a la irrupción del orden constitucional, Fujimori ini-
cia por dar el golpe a la milicia, a fin de doblegarla, y dejar entre
los políticos e intelectuales, incluyendo profesores universitarios, a
un grupo de incondicionales que legitimarían participando después en
el llamado Congreso Constituyente Democrático su propio autogolpe
y su propia Constitución.
3. El de 5 de abril de 1992 Alberto Fujimori, presidente electo
conforme a los procedimientos establecidos en la Constitución de
1979, inaugura una nueva etapa negra en la historia constitucional de
su país.
4. El llamado Congreso Constituyente “ Democrático” , convocado
por el propio Fujimori, e instalado el 22 de octubre de 1992, corona
la hazaña autocrática,6 el 31 de diciembre de 1993, al expedirse la
“ nueva Constitución” , una Constitución la que el propio Fujimori
pretendió, con la más lacerante ausencia de sentimiento democrático,
constitucional y republicano, dar legitimidad a través de su someti-
miento a referéndum el 31 de octubre de ese mismo año de 93. Pre-
tensión que, a la luz de los resultados,7 permite al analista la sencilla
reflexión de que el binomio legitimación por procedimiento-legalidad
nunca implican legitimidad. 8
Y no lo es si se entiende en el más recto de los sentidos que la
legitimidad en tanto título de poder sólo lo es y se ejerce en tanto se
haya cumplido no sólo con los principios de legitimación en tanto ra-
zones que transforman a un poder en tanto legítimo (procedimiento,
consenso o histórico), sino también con la observancia del contenido
6 En la literatura constitucional del Perú son de señalar, particularmente por sus similitudes,
dos casos de irrupción del orden constitucional y el imperio del autoritarismo, aquel perpetrado
en el siglo pasado por Billinghurst (1895) y ya en el presente siglo, 1919, por Leguía, quien
permaneció en el poder 12 años. Quizá acaso este último con el mismo modus operandi De
Fujimori. Cfr., Planas, Pedro, “ La tradición Republicana” , La constitución traicionada, Lima,
Seglusa Editores e Impresores, 1993, p. 122.
7 Los resultados del referéndum son los siguientes: 52.9% favorable, 47.1 en contra y una
abstención total de 27.4 del cuerpo electoral. Cfr., Fernández Segado, Francisco, “ El nuevo or-
denamiento constitucional del Perú. Aproximación a la Constitución de 1993” , La Constitución de
1993. Análisis y comentarios, op. cit. supra, nota, 4, p. 13.
8 “ ...el hecho de poseer los instrumentos de poder no basta, es necesario haberlos adquirido
conservando ciertas reglas y principios, que confieren el derecho, universalmente reconocido de
gobernar... los principios de legitimidad tienen, ... la función de transformar una relación de fuer-
za en una relación de derecho” . Cfr., Bobbio, Norberto, “ El poder y el derecho” , Origen y fun-
damento del poder político (trad. de José Fernández Santillán), México, Grijalbo, 1985, p. 21.
COMENTARIO 413
del propio Estado de derecho, de otra forma sólo estamos ante el

ejercicio de un poder de hecho pero no de derecho.
5. Como es de colegir, Perú vive en la actualidad una dictadura
constituyente que no constitucional, ya que ésta como es sabido se
caracteriza por ser instaurada en un régimen de excepción, que lleva
consigo la insalvable suspensión provisional de algunas de las liber-
tades que conforman el catálogo de derechos fundamentales, pero
siempre con la finalidad superior de salvar al propio régimen demo-
crático y, en consecuencia, a la Constitución de sus enemigos.9
Dictadura constituyente, en tanto que ha sido la propia dictadura
la que ha procedido y determinado la elaboración del “ nuevo texto
constitucional” .
A fin de no hacer más prolongada mi participación señalaré sólo
alguna de las instituciones que me han llamado la atención del nuevo
texto constitucional peruano.
1º La Constitución de 1993, a diferencia de su antecesora de 1979,
es más reducida en articulados, no obstante no deja de ser extensa
ya que consta de 206 artículos, 16 disposiciones finales y transitorias.
2º En clave comparativa con las notas características que hemos
señalado de la llamada reforma del Estado,10 es de evidenciar, tal
como Marcial Rubio Correa y el profesor Fernández Segado, lo han
hecho, las siguientes coincidencias:
a) En lo económico:
— La adopción de un modelo ortodoxamente neoliberal, no obs-

tante las previsiones contenidas en el artículo 58, de que la
iniciativa privada es libre, pero se ejerce en una economía so-
cial de mercado.
— Conforme al artículo 110, se capta la ausencia de todo tipo de
“ principio valorativo” inspirador del régimen económico, se
puede decir, en consecuencia, que se da la conversión del Es-
9 Cfr., Planas, Pedro, “ La dictadura constituyente” , La constitución traicionada, op. cit.,

p. 129.
10 Fernández Segado, Francisco, “ El nuevo ordenamiento constitucional del Perú. Aproxi-
mación a la Constitución de 1993” , La Constitución de 1993. Análisis y comentarios, op. cit.
supra, nota, 4, p. 16; en el mismo sentido Rubio Correa, Marcial, “ El modelo del Proyecto
Constitucional del Congreso Constituyente democrático” , Revista del Foro, Lima, Colegio de
Abogados de Lima, enero-junio de 1993, núm. 1, pp. 11 y ss.
tado “ en mero gerente de las reglas del juego de la economía

de mercado” , dejando de ser el Estado asistencial quien asumía
la responsabilidad de proveer lo necesario en favor de los amplios
sectores del pueblo, situación que puede colegirse del artículo
60, cuando determina que “ sólo autorizado por ley expresa el
estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial” .11
— Se dan todo tipo de facilidades al capital y a la inversión ex-
tranjera.
— Por lo que hace a los derechos económicos, sociales y cultura-
les, la nueva constitución contienen un catálogo más reducido
que su antecesora.
— Reaseguramiento de la propiedad privada (artículo 70).
b) En lo político institucional.
Básicamente son dos las cuestiones dignas de comentario, así:
— Desaparición del Senado e instauración de un Congreso de Cá-

mara única, integrado por 120 diputados, electos para un perio-
do de 5 años, al decir del profesor García Belaúnde existe una
subrepresentación en razón del número de habitantes peruanos
que asciende a 11 millones.
— Se consagra la reelección inmediata a un periodo más y mediata
con posibilidad a una nueva reelección del presidente, durando
el cargo de elección popular directa un lapso de 5 años.
— Se consagran mecanismos de democracia directa como son: re-
feréndum, el plebiscito, la revocatoria de autoridades municipa-
les, elección popular de determinados jueces; al decir de Gar-
cía Belaúnde, todos ellos han que dado a nivel de meros
enunciados.12
— Relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo: la nueva
Constitución ha incrementado los poderes del titular del Ejecu-
tivo, hecho que se constata a través de la ya referida reelección
así como en la facultad que se le confiere de disolver la Cámara
11 Fernández Segado, op. cit., p. 26.

12 García Belaúnde, Domingo, “ La nueva constitución del Perú” , Estudios en Homenaje a
Jorge Carpizo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 142.
COMENTARIO 415
única, en caso de que ésta niegue su voto de confianza al ga-

binete. Al decir de García Belaúnde,13 se introduce la figura
parlamentaria de la “ ratificación parlamentaria” que implica
que:
...cada nuevo gabinete debe presentarse a las cámaras dentro de lo 30

días del inicio de sus gestiones para obtener el apoyo parlamentario.
En este supuesto, la cámara puede no dar confianza al nuevo gabinete,
lo que hay que medir bien, pues el ejecutivo en una segunda opor-
tunidad puede disolverla... Tenemos la impresión de que esto no mo-
dificará nuestra tradicional proponderancia presidencial.
Finalmente es de comentar la inserción de la acción popular pro-

cedente contra la facultad del Ejecutivo y otros organismos que tie-
nen poder reglamentario.
IV. BREVE EXCURSUS SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO
Por lo que hace a nuestro país, es de apreciar que si bien el dis-

curso se ha desarrollado en torno a dos conceptos, a saber: “ transi-
ción a la democracia” y el tan en voga “ reforma del Estado” , en es-
tricto sentido la discusión entre los partidos se ha encaminado a una
“ reforma política” .
Tal fenómeno no me parece extraño toda vez que antes de pasar
a una verdadera discusión sobre un esquema de transición que per-
mita, sin obviar los avatares de las indefectibles regresiones que la
transición implica, ha menester en nuestro país un mínimo de con-
diciones de gobernabilidad, un plano de diálogo político entre los
propios partidos para arribar a un plano de concertación plena, sin
eufemismos ni subterfugios.
La sociedad, en general, y el cuerpo electoral en particular hoy
más que nunca se pronuncian para lograr una verdadera participación,
no debemos de olvidar que las transiciones implican una situación
coyuntural, que es la que precisamente permite que la “ ruptura” , el
“ cambio” se dé en un momento y espacio determinado y no en otro.
13 Idem, p. 144.
Creo que a nadie escapa la apreciación de que vivimos bajo la égi-

da de una Constitución casi octogenaria, que requiere de una reforma
sustancial, o en su caso y previos los mecanismos jurídicos condu-
centes (esquema de reforma-ruptura), de una nueva Constitución14
que aprecie en prospectiva el entramado y situación actual del tejido
social, que comprenda los nuevos actores que entran en juego, cues-
tionando la realidad de un sistema político ya erosionado y las ex-
cesivas facultades no sólo constitucionales sino también metaconsti-
tucionales, que han hecho que se caracterice a nuestro sistema de
gobierno como presidencialista.
Si es bien entendido este primer paso de reforma política la que
ha convocado el actual titular del Ejecutivo Federal, y se abre ese
diálogo y concertación entre actores viejos y nuevos, entonces sí po-
dremos entrar a un verdadero replanteamiento del Estado que guardan
los órganos constitucionales y, más aún, a una verdadera reforma a los
elementos del Estado, ir hacia la democratización y a la plena conso-
lidación de la democracia, y no sólo a un grado —quizá no con los
resultados deseados— de gobernabilidad.
V. VALORACIÓN FINAL, LA REGRESIÓN EN LA CONSOLIDACIÓN

DE LA DEMOCRACIA
Las conclusiones a las que puede llegar quien acaba de entrar al

estudio del caso peruano son nada en comparación con las expresio-
nes vivenciales del profesor García Belaúnde.
Sin embargo, podría decir que visto el fenómeno peruano desde la
óptica del esquema de las transiciones, entendida ésta como “ el in-
tervalo que se extiende entre un regimen político y otro” así, como
en una óptica dinámica no sólo como el paso de un regimen autoritario
a uno democrático sino considerando sobre todo que el esquema tran-
sicional, implica “ ...el retorno a algún tipo de regimen autorita-
rio...” ,15 pasando, al decir de O’Donnell y Schmitter, por la etapa de
14 Hernández, Pilar, Reforma constitucional y poder constituyente, conferencia dictada en

el seno del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, el 8 de noviembre de 1994, iné-
dita.
15 O’Donnell, Guillermo, y Schmitter, Philippe C., Transiciones desde un gobierno autori-
tario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas (trad. de Leandro Wolfson), Bar-
celona, Paidós, 1994, t. 4, p. 19.
COMENTARIO 417
consolidación, es claro que en Perú se presentan rasgos inconfundi-

bles de no consolidación sino de regresión de la incipiente democra-
cia vivida en el periodo 1979-1992, al concretarse el golpe de Estado
de 5 de abril de este último año.
En aras de los elementos expuestos considero que resulta por
demás ilustrativo que no obstante que en Perú no se haya hablado de
“ Reforma a los elementos del Estado” las características reales que
ha ido adquiriendo su sistema político-constitucional es por demás re-
velador.
Sin ánimo fatalista ni reduccionista puedo decir, con O’Donnell y
Schmitter, que la historia política de la humanidad no está determi-
nada hacia la democracia, pero estoy convencida que la vocación de
esta humanidad hace lo posible para lograr vivir en democracia y no
en el autoritarismo.
COMENTARIO DE SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
SUMARIO: I. Los orígenes comunes. II. Modernizaciones y globa-

lización. III. Perspectivas. IV. Bibliografía.
Agradezco a los organizadores de este seminario su invitación para

comentar la ponencia sobre “ La reforma del Estado en Perú” . Es a
la vez un honor y un privilegio poder bordar sobre los muy intere-
santes conceptos con los que nos ha obsequiado el doctor Domingo
García Belaúnde y que, nutridos de su experiencia y conocimientos,
abren innumerables líneas de reflexión.
Antes de entrar en materia abusaré de su paciencia para hacer una
breve nota al margen, con objeto de explicitar el punto de vista a
partir del cual desarrollaré mi comentario. Con muchos autores compar-
to la idea de que la labor del científico social depende en mucho de
su posición respecto del objeto de estudio. En ese sentido, Heinz von
Foerster afirmó que “ la objetividad es la ilusión de que las obser-
vaciones pueden hacerse sin un observador” .1
Una manera más sencilla de explicar lo anterior es la conocida
metáfora del árbol y el bosque. Si consideramos dos o más árboles
y los comparamos, sin duda encontraremos diferencias importantes
entre ellos. De hecho, mientras más de cerca los examinemos, ma-
yores serán los matices, y probablemente concluiremos que cada uno
de ellos es único e irrepetible. Sin embargo, si tomamos un poco de
distancia encontraremos también similitudes entre ellos; mientras más
lejos nos situemos, los hallaremos cada vez más parecidos, hasta que,
en el conjunto del bosque, perderán su identidad para integrarse en
un conjunto mayor.
La exposición del profesor García Belaúnde me invitó a intentar
una reflexión de perspectiva que, aunque muy arriesgada por sus
grandes líneas, me parece sugestiva, pues permite apreciar desde un
punto de vista diferente al del derecho constitucional en sentido es-
tricto, algunos de los procesos de lo que se ha denominado “ reforma
del Estado” y sobre los que se ha reflexionado en este Seminario. Mi
comentario pretende así, después de señalar los orígenes comunes de
1 Watzlawick y Krieg, 1994, p. 19.
418
COMENTARIO 419
Perú y México (I), analizar el impacto de sus respectivas moderni-

zaciones (II) para dejar apuntados después algunos aspectos que me
parecen contituyen los retos del horizonte inmediato (III).
I. LOS ORÍGENES COMUNES
Al igual que en México, en el territorio de lo que hoy denominamos

Perú existían al momento de la conquista asentamientos humanos
que, a lo largo de muchos siglos, desarrollaron civilizaciones complejas.
La conquista supuso por ello un enfrentamiento brutal que marcó
profundamente el devenir de nuestra historia. Creo encontrar al me-
nos tres características derivadas de este pasado común que apuntan
a una cultura jurídica2 que compartimos México y Perú. La primera,
quizá la más determinante, es la ausencia de un “ consenso fundador” ,
pues la conquista estuvo en última instancia basada en la violencia.3
El segundo rasgo es lo que denominaré el “ modelo de exporta-
ción” , es decir, la implantación de un sistema de reglas originalmen-
te diseñadas para un mundo distinto que se van a aplicar a una realidad
sumamente diferente. La tercera característica, derivada de la ante-
rior, es que las reglas e instituciones jurídicas sufren un proceso de
“ aculturación” ,4 que genera un derecho formalmente igual al de su
origen, pero muy diferente en su modo de operación.
Insostenible en su “ estado puro” , esa violencia original es repri-
mida para dar lugar a una ley que instituye, pero no regula; dogmá-
tica en su formulación, pero pragmática en su aplicación, hecha para
durar y conservar, pero portadora del cambio en sociedades extraor-
dinariamente estratificadas y en búsqueda continua de identidad5.
Junto con lo anterior, encuentro otros dos elementos en común. El
primero, el lugar preponderante que jugará el Estado en la confor-
mación de nuestras sociedades. La lucha por la nación es la lucha
de las elites por el control del Estado. Más impuesto que resultado de
un consenso, el espacio social apenas instituido por la ley ha sido
ocupado por el Estado, único “ garante” del proyecto nacional plas-
mado en las distintas Constituciones que han regido a nuestros países
2 Friedman, 1975; Arnaud, 1993; Nelken, 1995.
3 Ricoeur, 1991, pp. 22 y ss.
4 Alliot, 1968; Rouland, 1990.
5 López Ayllón, 1995, pp. 479 y ss.
420 SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
a lo largo de los siglos XIX y XX. El Estado ocupa así una posición
única, pues genera y trasciende a la sociedad. Depositario de la tra-
dición, sólo él es capaz de romperla.
Espacio diferenciado y sacralizado, el Estado encuentra su perso-
nificación en su cabeza visible (rey, emperador o presidente). El se-
gundo rasgo es así un hilo invisible que tiende una secreta continui-
dad con los modelos ancestrales de dominación política autoritaria.
El presidente es a la vez el guardián del templo y su oráculo. En el
extremo, sólo el poder presidencial podría transformar el sistema en
una democracia real.6
II. MODERNIZACIONES Y GLOBALIZACIÓN
Los dos últimos siglos de la vida institucional de Perú y México

podrían, al menos desde cierto punto de vista, sintetizarse como la
contradictoria historia de sus “ modernizaciones” . Junto con el trans-
fondo común de la reforma borbónica, en Perú como en México po-
dríamos hablar de al menos cuatro intentos posteriores de moderni-
zación, todos inspirados en mayor o menor medida en los modelos
liberales prevalecientes en Estados Unidos y Europa (el patrón de ex-
portación) y que han tenido resultados paradójicos. El primero de
ellos se da apenas lograda la independencia; el segundo a finales
del siglo XIX; el tercero después de la segunda Guerra Mundial, y
el cuarto el que vivimos (o sufrimos, dirían algunos) a finales del si-
glo XX 7.
Lo que resulta innegable es que, durante todos estos años, nuestras
sociedades se han transformado de manera significativa. En ambos
países la población pasó a ser mayoritariamente urbana; tuvimos un
periodo de industrialización acelerada que originó nuevos agentes
económicos y sociales, en particular, clases medias urbanas; desarro-
llamos importantes industrias extractivas (por ejemplo, la petrolera),
que sufrieron los avatares de los mercados mundiales de materias pri-
mas; México y Perú tuvieron Estados benefactores que generaron
crecimiento, pero también sufrieron un colapso económico severo que
originó un cambio radical en el modelo de desarrollo económico (i.
6 Idem, 1995, pp. 483 y ss.
7 Meyer, 1992 pp. 23 y ss; Bernales Ballesteros, 1993, pp. 25-32.
COMENTARIO 421
e. venta de empresas públicas, desregulación, reducción del papel del

Estado en la economía) y que tuvieron importantes consecuencias en
el ámbito jurídico. En el caso de Perú, este cambio se plasmó en la
nueva Constitución;8 en México se dio mediante reforma constitucio-
nal.9 En fin, en ambos países subsisten una enorme desigualdad en
la distribución de la riqueza y existen poblaciones indígenas muy im-
portantes que plantean hoy cuestiones seculares para las que no exis-
ten aún respuestas definitivas.
De todo este largo y complejo proceso, quisiera enfatizar dos ele-
mentos que me parecen claves. El primero de ellos es el efecto acu-
mulado de estos cambios, que han generado nuevos agentes y orga-
nizaciones al interior de las sociedades de México y Perú. La
“ sociedad civil” , con todas sus limitaciones, es una realidad que no
puede pasarse por alto en la pretensión de establecer nuevas relacio-
nes con el poder.
En segundo lugar, el impacto lo que de manera general se ha de-
nominado como “ globalización” ,10 concepto que, aunque equívoco
pues se utiliza para denominar una variedad de situaciones, se puede
aplicar generalmente a ciertos fenómenos sociales cuya generación y
control escapan a la organización territorial y espacial que supone el
Estado nacional. El más evidente de ellos se da en los ámbitos eco-
nómico, financiero y comercial, pero lo encontramos también en
otras áreas (por ejemplo, la ambiental, la informativa, la cultural, la
criminal, etcétera).
Algunos autores han explorado incluso el surgimiento de incipientes
órdenes jurídicos transnacionales (por ejemplo, en materia de dere-
chos humanos, del derecho ambiental y del derecho comercial inter-
nacional) en los que la potestad normativa de los Estados nacionales
ya no es ilimitada.11 Desde cierto punto de vista, asistimos a la mul-
tiplicación, y quizá la fragmentación de órdenes y jurisdicciones. De
este modo, aunque el Estado nacional sigue siendo el punto de refe-
rencia central en lo político y lo jurídico, está sujeto a fuerzas y con-
dicionamientos que suponen una modificación en su capacidad de ac-
8 Fernández Segado, 1994 pp. 24-28.

9 Valdez Abascal, 1994.
10 Robertson, 1990.
11 Fix-Fierro y López-Ayllón, 1995, pp. 232 y ss.
tuar. Simultáneamente, el derecho ha desarrollado complejos instru-

mentos para lograr la articulación más o menos coherente entre los
órdenes que confluyen en él.
III. PERSPECTIVAS
Me parece que todo lo anterior nos permite situar los procesos de

“ reforma del Estado” (para utilizar el mismo concepto que anima
este Seminario pero que, como apuntó el profesor García Belaúnde,
no es el mismo en todos los países), como el resultado de varios pro-
cesos de naturaleza tanto interna como externa y que implican una
tensión continua de cuya resolución depende en gran medida el fu-
turo próximo. Son estas tensiones las que explican algunos de los te-
mas recurrentes que, aunque con distintos ropajes y formas que res-
ponden a las características específicas de cada país, se han referido
las diferentes exposiciones de este Seminario, y de manera particular la
que ahora comento. Señalaré algunas de estas tensiones que me pa-
recen significativas.
La primera es la tensión entre las formas de dominación autoritarias,
que corresponden a sociedades altamente estratificadas y diferenciales
(premodernas, dirían algunos), con la pretensión democrática e igua-
litaria que suponen las sociedades urbanas, occidentalizadas y relati-
vamente uniformes. En el fondo encontramos un problema que suma
cuestiones de legitimidad y representación, pues las formas “ tradicio-
nales” del ejercicio del poder resultan claramente inaceptables e in-
suficientes para amplios sectores de la población, pero no hemos en-
contrado aún modelos de organización y representación política que
puedan dar cabida a la diversidad étnica y social que representan
nuestras poblaciones. Creo que esta tensión es evidente en los textos
constitucionales, donde al lado de la discusión sobre las formas e insti-
tuciones “ tradicionales” (por ejemplo, la manera de hacer más efec-
tiva la división de poderes, el papel institucional de los partidos po-
líticos), encontramos cuestionamientos de fondo sobre esas formas e
instituciones, a la vez que nuevas fórmulas socializadas de control
del ejercicio del poder que forman ya parte del horizonte institucio-
nal de nuestros países (i. e. defensores del pueblo, garantías consti-
tucionales, tribunales constitucionales, instrumentos de democracia
semidirecta, etcétera.)
COMENTARIO 423
Una segunda tensión se manifiesta en la pretensión normativa úni-

ca del Estado nacional y en una realidad que apunta a una reorga-
nización de tiempo y espacio.12 Esta nueva realidad supone —como
ya mencioné— la generación de nuevos espacios normativos que in-
ciden de manera significativa en los modos de organización social.
Baste pensar, por ejemplo, en el impacto que las nuevas regulaciones
internacionales en materia de comercio de bienes y servicios, así
como de inversión, están teniendo en los diferentes ámbitos sociales.
Hoy en día resulta difícil pensar en un país que pueda dar vuelta
atrás hacia modelos de economía cerrada; sin embargo, no hemos en-
contrado aún fórmulas que permitan una adecuada articulación entre
el ámbito externo y el interno, y mucho menos que garanticen una
adecuada redistribución de los recursos económicos y culturales.
Finalmente, me parece que el reto principal lo constituye lo que
denominara la “ regulación de la diversidad” . En efecto, el recono-
cimiento de las diferencias resulta insuficiente. Es necesario encon-
trar nuevas fórmulas que permitan un ejercicio efectivo y diferencia-
do de los derechos. En este sentido existen indicios que permiten
indicar que la función del derecho se orienta cada vez menos a de-
terminar el contenido de las normas que a la regulación de los es-
pacios que permitan la generación de reglas específicas o la solución
de conflictos. En otras palabras, el péndulo se movería hacia la crea-
ción de los espacios generadores de reglas caracterizados por un es-
tricto apego a las reglas del debido proceso legal y menos a regu-
laciones que establezcan principios rígidos altamente formalizados.
En este sentido, la “ reforma del Estado” se podría contemplar no
sólo como la búsqueda del carácter racional, legítimo y formalmente
democrático de las instituciones estatales, sino también de su capa-
cidad real de organizar y estabilizar los espacios de creación y apli-
cación de las reglas en las sociedades complejas.
IV. BIBLIOGRAFÍA
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COMENTARIO DE LAURA TRIGUEROS GAISMAN
Es un honor para quienes compartimos esta mesa con el doctor Gar-

cía Belaúnde escucharlo y poder comentar un tema tan actual como
el de la reforma del Estado. La inquietud por el replanteamiento de
las funciones del Estado, el papel que en él deben tener los gober-
nantes y la participación de sus habitantes, es común en todo el mundo.
El programa de este Seminario es una prueba suficiente de que esta
preocupación no es privativa de América Latina, aunque a veces en
este hemisferio adquiere formas más radicales e, incluso, violentas.
El doctor García Belaúnde es conocido en nuestro país tanto por
su presencia en eventos académicos como por su amplia producción
bibliográfica, especialmente por sus recientes comentarios a la nueva
Constitución peruana de 1994 y por sus colaboraciones en la revistas
de nuestras universidades. Escucharlo nuevamente ha sido un placer;
su exposición nos brinda la ocasión para reflexionar sobre los inte-
resantes conceptos que ha expuesto esta noche.
El constitucionalismo en América Latina ha tenido un desarrollo
paralelo. Las revoluciones de independencia se produjeron de manera
casi simultánea en nuestros países, y los modelos que se siguieron
para organizar los nuevos Estados y redactar sus Constituciones fue-
ron también similares; las influencias predominantes que marcaron el
carácter de nuestras Constituciones y nuestros sistemas de gobierno
fueron la de Estados Unidos y la de Francia. El resultado: Estados
centralistas y Estados federales, casi todos con regímenes presiden-
cialistas que, a lo largo de casi dos siglos, han tratado de encontrar
el sistema más adecuado para resolver sus problemas y gobernarse;
aparentemente no lo han logrado todavía.
El recurrir a un análisis del derecho comparado proporciona una
mayor variedad de elementos para apreciar la situación de cada quien
y aprender de la experiencia de otros. Su estudio es esencial si se
quieren lograr resultados confiables, sobre todo en un tema como el que
se aborda en este Seminario.
En México, como en Perú, hemos tenido experiencias semejantes.
Concentración del poder en el órgano Ejecutivo, políticas económicas
encontradas, Constituciones que se derogan y se sustituyen, modifi-
425
426 LAURA TRIGUEROS GAISMAN
caciones constitucionales frecuentes, intentos que no resuelven nues-

tra situación.
Para nosotros, es importante explorar las instituciones de un sis-
tema unitario, como el peruano, que en México no se conocen; re-
sulta de especial interés la autonomía económica y administrativa que
en épocas recientes correspondió a sus gobiernos regionales, cuyos
órganos de gobierno, las asambleas regionales, contaron con faculta-
des legislativas por delegación expresa del Poder Legislativo nacio-
nal, podían crear empresas públicas y regular en materia de tributa-
ción y crédito así como de fiscalización administrativa; dado que en
nuestro país el sistema federal es virtual, el poder se ejerce desde el
centro y las autoridades locales, en realidad, están sometidas política,
administrativa y económicamente al Poder Ejecutivo federal.
La subsistencia de las provincias como entidades de gobierno lo-
cal, a pesar de la promulgación de una nueva Constitución, parecen
muy similares a nuestros municipios, tanto en la organización de sus
órganos de gobierno como en sus facultades: administran sus bienes,
representan a los vecinos, promueven los servicios públicos, fomen-
tan el bienestar de la comunidad.
De sus propios comentarios en diversas publicaciones, parece de-
rivarse que la división territorial, por su complejidad, “ funciona a
medias” , dado que además de regiones con gobierno propio, que
comprenden dentro de su jurisdicción a los antiguos departamentos,
existen, en los mismos espacios territoriales, otras divisiones como
son la de los gobiernos locales o municipales, los distritos judiciales,
que se corresponden con la ubicación de los antiguos veinticuatro de-
partamentos y los departamentos electorales que no necesariamente
coinciden con las regiones.
La Constitución de 1994 modificó esta situación: se retornó al mo-
delo departamental francés, pero se mantuvieron las regiones; se per-
dió gran parte de la autonomía de que gozaban y se les sujetó al con-
trol del gobierno central. La situación sigue siendo muy similar a la
de México, pero al menos en Perú se cuenta con un fundamento
constitucional que justifica jurídicamente ese control.
Las pretensiones de autonomía de la provincia constitucional de El
Callao, actualmente casi integrada con el departamento de Lima, son
muy similares a los reclamos que han caracterizado la vida política
COMENTARIO 427
del Distrito Federal en los últimos años. La provincia constitucional

tiene un estatuto especial y no se le ha reconocido, como pretende,
una categoría que le permita gozar de mayor autonomía. Como es sa-
bido, las reformas constitucionales para dotar de algunos órganos
propios de gobierno a la capital del país, en México, han sido limi-
tadas y postergadas para su entrada en vigor. Ha quedado fuera de
duda, aquí también, la imposibilidad de dotarlo de una autonomía to-
tal o darle categoría de estado de la Federación.
Resulta de especial interés la preocupación que ha existido en el
Perú por limitar las facultades del presidente, y parece que contar
con una institución como el gabinete ministerial y su presidente,
como reminiscencia del sistema parlamentario, pudiera cumplir la
función deseada; sin embargo, la designación y remoción libre de sus
miembros por el propio Poder Ejecutivo puede mermar su función y
dejarlos en una situación de total subordinación, tal como sucede en
México.
La falta de controles efectivos sobre el Poder Ejecutivo, carencia
que padecen nuestros dos países, puede constatarse en el llamado
“ autogolpe de Estado” que sufrió Perú en 1992 a manos del presi-
dente Fujimori, que finalmente llevó a una reforma del Poder Judicial
y, en 1994, a la promulgación de una nueva Constitución. Una ex-
periencia muy similar se vivió en México con la reforma judicial de
diciembre de 1994, que entró en vigor en enero de 1995: la desa-
parición de la Suprema Corte de Justicia importó lo que se calificó
como “ cuasi autogolpe de Estado” , pero la reforma constitucional se
concretó a modificar la organización y facultades del propio Poder
Judicial.
No hay, en cambio, paralelismo alguno en lo que se refiere a la
democracia. Las etapas y las experiencias políticas que se han vivido
en Perú, que incluyen el golpe de Estado de 1968 y el gobierno de
una junta militar por doce años, desembocaron, finalmente, en una
transición a la democracia. En 1979, se promulgó una nueva Cons-
titución que modificó profundamente el esquema administrativo del
Estado, e introdujo el modelo regional de organización administrativa
y, como consecuencia, una gran descentralización. En 1980 se cele-
bran elecciones. Este proceso de democratización, en México, apenas
está iniciando.
428 LAURA TRIGUEROS GAISMAN
Por lo que toca a los aspectos constitucionales de la política eco-

nómica, el Estado peruano ha pasado por una serie de reformas que
lo han llevado de ser un Estado benefactor, a un Estado actor, gestor
directo de la economía, entre 1920 y 1968. En 1980, sin realizar mo-
dificaciones a la Constitución, se empiezan a dar una serie de cam-
bios en la política económica, algunas privatizaciones de empresas
públicas, hasta 1985, año en que se instaura nuevamente una política
de subsidios que termina en 1990 con la profunda reforma econó-
mica de carácter liberal.
Este proceso no se vio acompañado de una reforma constitucional,
pero sus efectos, al igual que en México, produjeron una rápida re-
cuperación de la macroeconomía y un importante empobrecimiento
de la población.
La reforma jurídica se llevó a cabo en 1994 con la promulgación
de una nueva Constitución que consagró la situación ya existente.
Ése fue su objeto. Se canceló formalmente el llamado “ Estado de
bienestar y desarrollo social” , que ya había sucumbido ante el em-
bate del liberalismo impuesto por los organismos financieros interna-
cionales; se suprimieron los bancos y las empresas del Estado; se li-
beralizaron el mercado interno y el internacional; se eliminaron las
protecciones de carácter laboral y se sujetaron las relaciones de tra-
bajo a las reglas del mercado.
En México, la reforma constitucional, para darle un marco jurídico
a la reforma económica, se ha producido sin orden ni concierto, ade-
lantando pasos que requerían de mayor estudio y descuidando otros
que pueden acarrear problemas. Existe un desfase entre la apertura
comercial indiscriminada y la regulación laboral, por ejemplo, que se
basa en prácticas e interpretaciones de las autoridades, no siempre
apegadas a los textos constitucionales y legales.
En realidad, la pretendida reforma del Estado no se dio. Ésta es
quizá la idea más interesante de las propuestas hechas por el profesor
García Belaúnde. Las instituciones que conforman el Estado, las que
constituyen sus elementos fundamentales, permanecieron intactas en
la reforma constitucional. Lo que se realizó por medio de la reforma
constitucional fue una adecuación de la política económica a las in-
dicaciones y mandatos del exterior, que ya estaban en vigor a pesar
de la falta de regulación legal.
COMENTARIO 429
La reforma abarca los aspectos económicos, financieros, comerciales

y laborales. Modifica las relaciones de la autoridad con la población
en un solo aspecto. Endurece y hace más rígido el control político,
centralizando las funciones del gobierno nacional y minimizando la
acción de los gobiernos de los departamentos. Se trata de mantener
una disciplina económica rígida que no es compatible con la descen-
tralización. No existe un cambio en la relación de fuerzas entre los
órganos de gobierno, ni entre éstos y la sociedad. Se mantiene la de-
mocracia, pero se la sujeta a reglas subordinadas a los objetivos de
control económico. Se establece la posibilidad de reelección del pre-
sidente y se convierte al Poder Legislativo en un órgano unicameral.
Los organismos internacionales y las fuerzas políticas y financieras
que propician la integración regional dictan las reglas, sin necesidad
de tocar las instituciones locales. Se sacrifica la soberanía en aras de
un bienestar futuro fundado en la globalización.
El proceso que se ha seguido en Perú, como en todos los demás
países de Latinoamérica, tiene una gran semejanza con los protecto-
rados que se establecieron por las grandes potencias después de las
guerras mundiales. ¿En realidad somos incapaces de gobernarnos?
¿No recuerda el mundo el fin de esos sistemas y la secuela de pro-
blemas que siguen sin resolverse?
LAS REFORMAS DEL ESTADO EN ALEMANIA DESDE 19891
SUMARIO: I. Sobre la relación entre reforma del Estado y refor-

ma constitucional. II. La vía de los nuevos Länder hacia el Es-
tado democrático y constitucional de derecho. III. Las modifica-
ciones a la ley fundamental con motivo de la reunificación
alemana. IV. Las reformas del Estado y la Constitución con miras
a la Unión Europea. V. Consideración final.
I. SOBRE LA RELACIÓN ENTRE REFORMA DEL ESTADO

Y REFORMA CONSTITUCIONAL
En Alemania, las reformas del Estado y de su política son la mayoría

de las veces también reformas constitucionales. La ley fundamental de
1949 (LF) regula de manera muy minuciosa el proceso de formación
de la voluntad política, los derechos fundamentales, el proceso legis-
lativo, la organización de la administración y de la jurisdicción, la
división federativa, la defensa nacional y las finanzas públicas. Para
hacer reformas en estos ámbitos, es necesario modificar la ley fun-
damental. Así, para la creación del Ejército Federal se adicionó la ley
fundamental en varias partes;2 el derecho constitucional financiero se
modificó a fines de los años sesenta para permitir la introducción de
una economía de mercado dirigida globalmente;3 entonces como aho-
1 Traducción de Héctor Fix Fierro.
2 Hofmann, “ Die Entwicklung des Grundgesetzes nach 1949” , en Isensee, y Kirchhof
(eds.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. I, 1987, pár. 7, núms. 35
y ss.
3 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 ed., 1995,
núms. 258 y ss.
431
432 THOMAS WÜRTENBERGER
ra, las nuevas medidas para la protección de la seguridad interna re-

quieren otras limitaciones a los derechos fundamentales;4 la privati-
zación de los ferrocarriles y los correos requirieron sendas modifica-
ciones en la parte de la ley fundamental referente a la organización
administrativa;5 mientras que la ampliación de las competencias le-
gislativas de la Federación en el ámbito de la protección del ambien-
te y la naturaleza sólo podría llevarse a cabo mediante reforma cons-
titucional.6
Si bien las reformas básicas del Estado requieren por regla general
una modificación constitucional, por otro lado, más allá de los pre-
ceptos constitucionales, son posibles algunas reformas puntuales y
otros cambios paulatinos, pues muchas demandas de reforma profun-
da del Estado, aunque no todas, no encuentran obstáculo en el de-
recho constitucional o incluso pueden ser satisfechas mediante una
interpretación de la ley fundamental que tome en cuenta el cambio
social y económico. La ley fundamental de 1949 no es una Consti-
tución estática, anclada en la situación político-jurídica de la posgue-
rra, y por tanto, envejecida o anticuada; la ley fundamental es más
bien una Constitución abierta al futuro. En las décadas pasadas, la
concretización constitucional realizada a través de la legislación or-
dinaria, de la práctica y de la jurisprudencia constitucionales, ha dado
como resultado que la ley fundamental de 1949 no sea idéntica a la
ley fundamental de hoy. Sobre todo, el derecho judicial constitucio-
nal del Tribunal Constitucional Federal, que abarca ya más de noven-
ta volúmenes, ha adaptado una y otra vez la ley fundamental a las
cambiantes tareas del Estado y a los nuevos desafíos de la organi-
zación estatal, pero también ha hecho una notable contribución a la
reforma del Estado.
En numerosas resoluciones del Tribunal Constitucional Federal se
confirma la constitucionalidad de las reformas estatales o se reco-
miendan reformas en función de consideraciones constitucionales.
4 Würtenberger, Heckemann, y Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 2ª ed., 1994,

núms. 21 y ss.; Herdegen, en Bonner Kommentar, artículo 13 LF, núms. 86 y s.
5 Artículo 87 c LF (nueva reglamentación de la administración del transporte por ferroca-
rril); artículo 87 f LF (nueva reglamentación de la administración de correos y telecomunica-
ciones); Schmidt-Aßmann, y Röhl, “ Grundprinzipien des neuen Eisenbahnverfassungsrechts” ,
DÖV, 1994, pp. 577 y ss.
6 El artículo 74 núm. 24 (competencia legislativa de la Federación sobre la eliminación
de desechos, la limpieza del aire y el combate al ruido) se introdujo en 1972 a la LF.
LAS REFORMAS DEL ESTADO EN ALEMANIA DESDE 1989 433
Así, la jurisprudencia de dicho tribunal sobre la neutralidad político-

económica de la ley fundamental le abre al Estado un amplio campo
de acción en materia de política y reforma económicas.7 Así tam-
bién, de la jurisprudencia del Tribunal se puede derivar el mandato de
que la justicia y la administración cuenten con recursos personales y
materiales adecuados, que estas instituciones requieren para el desem-
peño eficaz de sus funciones.8 A partir de la libertad de radiodifusión
garantizada en el artículo 5° inciso 1 LF y de los nuevos desarrollos en
el ámbito de la radio y la televisión, los jueces constitucionales elaboran
modelos de reforma.9 En materia de interrupción del embarazo, se mar-
can límites al margen de decisión del legislador para la reforma de las
leyes penales, con base en los incisos 1 y 2 del artículo 1° LF.10 O
bien, con fundamento en la protección a la personalidad, derivada del
artículo 1°, inciso 1 y artículo 2°, inciso 1 LF, se deduce un mandato
al legislador en favor de la protección de los datos personales.11
Las reformas del Estado y del derecho son desarrolladas primera-
mente por la respectiva mayoría política, más adelante son discutidas
en forma crítica con la oposición (la cual también puede tomar la ini-
ciativa reformadora) y la opinión pública, y en numerosas ocasiones
son sometidas, después de su expedición, a la prueba del control
constitucional a través del Tribunal Constitucional Federal. Resulta
evidente que este tribunal asume una función política en la revisión
de la constitucionalidad de las reformas. En la medida que las refor-
mas requieren una modificación constitucional, conforme al artículo
79, inciso 2, LF, se necesita una mayoría de dos tercios en el Par-
lamento Federal y en el Consejo Federal como órgano de repre-
sentación de los Länder (entidades federativas).
7 BVerfGE (Colección de sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional Federal),

vol. 4, pp. 17 y ss.; 50, 338; Maunz, y Zippelius, Deutsches Staatsrecht, 29 ed., 1994, 28 I.
8 Würtenberger, “ Zustand und Grenzen des Rechtsstaats” , en Justizministerium Baden-
Württemberg (ed.), Ist unser Rechtsstaat noch bezahlbar?, 1994, pp. 33, 39 y ss.
9 BVerfGE 12, 205, 259 y ss.; 31, 314, 325 y ss.; 57, 295, 319 y ss.; 73, 118, 154 y ss.;
74, 297, 325 y ss.; Bullinger, “ Freiheit von Presse, Rundfunk und Film” , en Isensee, y Kirchhof
(ed.), Handbuch des Staatsrechts, vol. VI, 1989, 142, núms. 89 y ss., 105 y ss., 126 y ss.
10 Sobre el mínimo de protección estatal a la vida y la salud, el cual no puede ser dismi-
nuido (la así llamada “ prohibición de defecto” ): BVerfGE 88, 203 y ss.; Isensee, en Isensee,
y Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrechts, vol. IV, 1992, 111 núm. 167.
11 BVerfGE, 65, 1; Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, 1987.
La reforma del Estado y la Constitución más importante de los úl-

timos años se ha llevado a cabo en los nuevos Länder. Aquí ha te-
nido lugar, en forma democrática, la transformación del antiguo sis-
tema socialista y comunista de la República Democrática Alemana
(RDA) en un Estado democrático y pluralista, gracias a una revolu-
ción silenciosa. Al final de este proceso de transformación se produjo
la accesión (Beitritt) a la República Federal y, más adelante, la ex-
pedición de las correspondientes constituciones en las nuevas entida-
des federativas que se constituyeron en el territorio de la antigua
RDA. La primera parte de esta ponencia se dedica a este proceso de
reforma revolucionaria del Estado y la Constitución.
La segunda parte se ocupa de las reformas de la ley fundamental
posteriores a la reunificación y con motivo de ella. Si bien había am-
plio consenso, aunque no total, de que la ley fundamental habría de
ser la Constitución de la Alemania reunificada, al mismo tiempo no
era posible rechazar del todo una cierta necesidad de modernización
de la misma. En el centro de la discusión político-constitucional se
encontraba la pregunta de si, y hasta qué punto la ley fundamental
debía aceptar las nuevas demandas sociales de que se consagraran
constitucionalmente la emancipación de la mujer, la protección del
ambiente y la naturaleza o los mecanismos de democracia directa. En
forma que quizá sea típica para Alemania, la cuestión de la reforma
fundamental del Estado y su política se convirtió en cuestión cons-
titucional.
Las reformas del Estado y la Constitución se inician y orientan
cada vez más por la política de la Unión Europea. De este amplio
círculo temático se ocupará una tercera y última parte, sobre todo en
relación con el principio de subsidiariedad.
II. LA VÍA DE LOS NUEVOS LÄNDER HACIA EL ESTADO

DEMOCRÁTICO Y CONSTITUCIONAL DE DERECHO
La reunificación alemana se encuentra estrechamente ligada a la

caída de los Estados socialistas y de sus Constituciones en Europa
central y oriental. Mientras que los demás antiguos Estados socialis-
tas tuvieron que emprender con sus propias fuerzas la transformación
de la sociedad, la economía, la burocracia, la Constitución y el sis-
tema jurídico, en el proceso de la reunificación, la antigua RDA se

incorporó al sistema político, social y jurídico de la República Fe-
deral de Alemania. A partir del difícil proceso de la transición de un
sistema socialista a un sistema político liberal, en lo que sigue se es-
boza la transición de la Constitución socialista de la RDA hacia una
Constitución democrática y al Estado de derecho, así como al pro-
ceso constituyente en los nuevos Länder. Resulta evidente que la reu-
nificación alemana ha tenido efectos en el consenso político en el
que se funda la ley fundamental.
1. La revolución pacífica en la RDA
Entre las metas de la revolución pacífica12 en el otoño de 1989 se

encontraba una renovación de la política y del derecho político. Las
numerosas modificaciones de la Constitución de la RDA a partir de
diciembre de 1989 la convirtieron en el reflejo de las transformacio-
nes revolucionarias que había logrado imponer un amplio movimiento
constitucional como fuerza motriz de la revolución. Sus demandas
programáticas y sus “ giros” determinaron las modificaciones y la
pérdida de vigencia de la Constitución de la RDA, así como la de-
cisión en favor de la accesión al ámbito de validez de la ley fun-
damental en las “ elecciones constitucionales” del 18 de marzo de
1990.
A. El surgimiento y desarrollo del movimiento constitucional

revolucionario
Mientras que en los años setenta pareció surgir una identidad par-
ticular de la RDA y una amplia aceptación de su sistema político, a
partir de los comienzos de la década de los ochenta empezó a difun-
dirse cada vez más la insatisfacción política.13 Las causas del cre-
ciente déficit de legitimación residían, entre otros motivos, en una li-
bertad política y civil deficiente y en el terco sostenimiento del viejo
12 Fiedler, “ Die deutsche Revolution von 1989” , en Isensee, y Kirchhof (eds.), Handbuch
des Staatsrechts, vol. VIII, 1995, 181, núms. 36 y ss.; Würtenberger, “ Die Verfassung der DDR
zwischen Revolution und Beitritt” , en ibidem, 187; Opp Karl-Dieter, Peter Voß, y Christiane
Gern, Die volkseigene Revolution, 1993.
13 Gensicke, Thomas, Mentalitätsentwicklungen im Osten Deutschlands seit den 70er Jahre,
3ª ed., 1992, pp. 33 y ss.
sistema autoritario, mientras que en otros Estados del bloque oriental

se llevaba a cabo un cambio político; en la profunda crisis ecológica,
cada vez más consciente; en el deterioro de la economía, con con-
diciones de suministro cada vez más desfavorables, en contraste con
la situación económica en Occidente; y en la pérdida de confianza
en el grupo dirigente político.14
Los impulsos externos provinieron de la nueva orientación política
(perestroika) en los Estados del bloque oriental en descomposición;
de la denegación de apoyo por la Unión Soviética, de la cual depen-
día la existencia de la RDA, y, en última instancia, del cambio en
las relaciones políticas entre las potencias vencedoras de la segunda
Guerra Mundial.15 La pérdida de autoridad del Partido Socialista Uni-
ficado de Alemania (PSUA o SED, por sus siglas en alemán) y el débil
liderazgo de los órganos del Estado del este alemán permitieron el
desenvolvimiento del movimiento constitucional revolucionario.
El deterioro del poder del PSUA, que durante décadas había do-
minado la política, se hizo evidente en una ola de renuncias de sus
miembros, así como en la simpatía y cooperación de éstos con las
fuerzas revolucionarias. La crítica y la polarización crecientes en sus
propias filas16 tuvieron por consecuencia que el PSUA, que se había
convertido en un organismo ideológicamente rígido e incapaz para la
discusión, se resquebrajara en pocas semanas en octubre y noviembre
de 1989, lo que desestabilizó al sistema político. El cambio de la di-
rectiva política entre octubre y diciembre de 1989 (el 18 de octubre
renunciaron los más altos funcionarios del Estado en las personas de
Erich Honecker y Günter Mittag, el 18 de noviembre renunció el Po-
litburó del PSUA) paralizó al aparato burocrático, que no se atrevió
a reaccionar con mano dura ante los nuevos desafíos, debido a la fal-
ta de una autoridad sólida en el partido.
14 Starck, “ Deutschland auf dem Weg zur staatlichen Einheit” , JZ, 1990, pp. 349 y ss.;
cfr. también los informes sobre el estado de ánimo: Neues Forum Leipzig, Jetzt oder nie - De-
mokratie, Leipziger Herbst ’89, 1989; Elvers, Wolfgang, y Hagen, Findeis, “ Die politisch al-
ternativen Gruppen im gesellschaftlichen Wandel” , en Grabner, Wolf-Jürgen, Christiane Heinze,
y Detlef Pollack, Leipzig im Oktober, 1990, pp. 97 y ss.
15 Quaritsch, “ Eigenarten und Rechtsfragen der DDR-Revolution” , VerwArch, núm. 83,
1992, pp. 314, 325 y ss.; Fiedler, “ Die Wiedererlangung der Souveranität Deutschlands und die
Einigung Europas” , JZ, 1991, pp. 685-689.
16 Wolle, “ Der Weg in den Zusammenbruch: Die DDR vom Januar bis zum Oktober 1989” ,
en Eckhard Jesse, y Armin Mitter (eds.), Die Gestaltung der deutschen Einheit, 1992, pp. 73,
86 y ss.
Los movimientos constitucionales revolucionarios culminan en acon-

tecimientos que se revelan como cesuras revolucionarias. Los aconte-
cimientos se iniciaron con una protesta pública, por primera vez am-
plia, contra la manipulación de las elecciones municipales de mayo
de 1989. Siguió luego el éxodo “ ilegal e inconstitucional” de los ha-
bitantes de la RDA hacia la República Federal;17 en septiembre de
1989 Hungría abrió sus fronteras hacia Austria y, con ello, también
en forma indirecta hacia Alemania Federal. El 9 de noviembre de
1989 se abrió el Muro de Berlín; los órganos de la RDA renunciaron
a partir de ese momento a su política de fronteras cerradas, lo que
constituyó a la vez un punto culminante de la revolución. El elevado
número de emigrantes hasta el verano de 1990 otorgó al movimiento
constitucional un peso político que no puede subestimarse. La exitosa
votación con los pies recortó la capacidad de acción del Estado y con-
firió a los grupos opositores un nuevo espacio para la protesta política.
Los acontecimientos revolucionarios, en un principio apoyados en
pequeños grupos, condujeron, en el subsecuente transcurso de la re-
volución pacífica, a la ampliación del movimiento constitucional y a
una nueva orientación de la conciencia jurídico-política. Las nuevas
demandas jurídico-constitucionales tuvieron cada vez mayor difusión
a través de manifestaciones ilegales.18 Las manifestaciones, cada vez
más numerosas y concurridas en septiembre y octubre de 1989,19 se
volvieron primero contra el Estado del PSUA y su mecanismo de re-
presión. Al dar foro a la crítica acumulada que hasta entonces había
sido reprimida masivamente por el aparato de seguridad del Estado
y por el derecho penal político, estas manifestaciones contribuyeron a
la difusión de una nueva conciencia jurídico-política e introdujeron la
división en las filas del PSUA. Su primer objetivo no era la abro-
gación de la Constitución de la RDA, sino el respeto escrupuloso de
la libertad política garantizada en ella. La gran manifestación en la
Alexanderplatz de Berlín el 4 de noviembre de 1989, con más de un
millón de participantes, pedía, entre otras cosas, el respeto de las li-
17 Sobre las oleadas de refugiados Hoog, “ Einführung” , en Ingo von Münch, Dokumente
der Wiedervereinigung Deutschlands, 1991, pp. X y ss.
18 Thaysen, Uwe, Der Runde Tisch, oder: Wo blieb das Volk?, 1990, pp. 180 y ss.
19 Más de 300.000 manifestantes en Leipzig el 23 de octubre de 1989, más de 100.000 en
Dresde el 25 de octubre de 1989.
bertades de expresión y reunión consagradas en los artículos 27 y 28

de la Constitución de la RDA.
En el curso de la ola de manifestaciones se expresó cada vez más
en primer plano la demanda de una Constitución reformada. Con el
lema “ nosotros somos el pueblo” (9 de octubre en Leipzig) se vo-
taba en favor de un sistema democrático, quedando por resolver, sin
embargo, si con ello se quería que la soberanía popular asumiera una
nueva concepción socialista-democrática de base o una forma plura-
lista-representativa. Más tarde, los lemas “ nosotros somos un pue-
blo” (principios de noviembre) y “ Alemania patria unida” (27 de no-
viembre en Leipzig) apuntaban hacia la unidad alemana y, en forma
indirecta, también a la unidad de derecho y a la reunificación.
Al principio, algunos sectores de la Iglesia evangélica, que desea-
ban un socialismo reformado, aportaron el mínimo de organización
que requieren los movimientos constitucionales revolucionarios.20 En
el curso del año de 1989 los diversos grupos pacifistas, ecologistas,
defensores del Tercer Mundo y los derechos humanos,21 que hasta
entonces habían existido de manera informal, adquirieron formas de
organización más sólidas. El proceso revolucionario de nueva orga-
nización política se cerró a principios de 1990. Desde ese momento,
las diversas corrientes políticas —en parte bajo el influjo determinan-
te de la República Federal— se encontraron constituidas en partidos
políticos y los antiguos partidos del bloque gobernante se habían re-
novado en lo personal y programático, en una transformación revo-
lucionaria bajo la influencia masiva de los partidos occidentales. Des-
pués de una lucha entre sus alas, el PSUA fue rebautizado como
Partido del Socialismo Democrático (PSD o PDS por sus siglas en
alemán). De este modo, un sistema pluralista de partidos sustituyó a
la supremacía del PSUA y modificó sustancialmente la organización
política de la sociedad.22
20 Sobre los grupos bajo protección de la Iglesia: Rein, Gerhard, Die protestantische Re-
volution 1987-1990, 1990, pp. 19 y ss.
21 Kühnel, Wolfgang, Jan Wielgohs, y Marianne Schulz, “ Die neuen politischen Gruppie-
rungen auf dem Wege vom politischen Protest zur parlamentarischen Interessenvertretung. So-
ziale Bewegungen im Umbruch der DDR-Gesellschaft” , ZParl, núm. 21, 1990, pp. 22 y ss.
22 Wuttke, Carola, y Musiolek, Berndt (eds.), Parteien und politische Bewegungen im letzten
Jahr der DDR, 1991.
B. Las fases del movimiento constitucional revolucionario
Como sucede a menudo en los movimientos revolucionarios, las

esperanzas y los deseos políticos de los actores y grupos en particu-
lar cubrían un amplio espectro político que no se encontraba ocupado
por una sola idea revolucionaria dominante, sino que se fue transfor-
mando de manera fundamental en el curso de los acontecimientos re-
volucionarios, lo que constituye una particularidad central de la revo-
lución pacífica de la RDA, sin un liderazgo revolucionario elitista. Es
posible distinguir tres fases:
Una primera fase, del verano de 1989 hasta diciembre de ese año,
se produjo como un nuevo comienzo socialista, que apuntaba a las
reformas de la Constitución y el derecho socialistas y cuyos éxitos
inesperados desestabilizaron al antiguo orden. Incluso hasta diciembre
de 1989, las fuerzas reformistas del PSUA y del aparato político in-
tentaron, en unión del movimiento revolucionario, pero sin lograrlo,
convertir la Constitución de la RDA, ahora calificada como estalinis-
ta, en una Constitución del socialismo democrático. Tomando cons-
cientemente distancia de la Constitución de la República Federal, el
papel determinante lo desempeñaron aquí las ideas de un Estado de
derecho socialista y de nuevas formas de participación política.
La segunda fase se caracteriza por dos tendencias contradictorias.
Por un lado, la Mesa Redonda de Berlín oriental, un foro revolucio-
nario de los antiguos cuadros políticos y de las fuerzas reformistas
socialistas, logró derrotar a los bastiones del PSUA, en particular al
Ministerio de Seguridad del Estado, y abrir el camino para la reali-
zación de elecciones libres. Por el otro, las fuerzas reformistas so-
cialistas perdieron el dominio sobre el acontecer revolucionario, y de
ese modo se produjo el “ giro hacia el Estado constitucional a partir
del giro socialista” . En una reorientación del movimiento revolucio-
nario, a partir de noviembre de 1989, grupos cada vez más amplios
se inclinaban por una pronta reunificación bajo el techo de la ley
fundamental, o bien bajo una nueva Constitución de la Alemania uni-
da. Esta nueva orientación tuvo diversas causas: la revelación del
mecanismo represor de la RDA socialista había destruido la creencia
en reformas duraderas mediante la renovación del antiguo sistema
político. El orden liberal-democrático constituido por la ley funda-
mental y, sobre todo, por su economía social de mercado, parecían

más atractivos que un nuevo experimento socialista. A principios de
1990 ya se consideraba como alternativa revolucionaria realista que
una rápida reunificación alemana bajo el techo de la ley fundamental
fuera posible también en términos de política exterior.
Aquel celo reformista de carácter socialista, en el que se apoyó in-
telectualmente la revolución en su primera fase y en buena parte de la
segunda, perdió las primeras elecciones libres de la RDA el 18 de
marzo de 1990. Estas se denominan “ elección constitucional” , por-
que crearon la mayoría política que favorecía la accesión a la ley
fundamental. La renovación socialista o una tercera vía entre socia-
lismo y capitalismo perdieron la mayoría. Después de una campaña
electoral, caracterizada por la alternativa de una rápida accesión al
ámbito de validez de la ley fundamental o la reunificación después
de la renovación socialista de la RDA, la población votó en gran ma-
yoría por los representantes que se habían expresado en favor de la
reunificación rápida,23 y los cuales tendrían que hacer realidad la uni-
dad alemana en una tercera fase. En el preámbulo del convenio de
coalición del 12 de abril de 1990 entre las fracciones de los “ ven-
cedores de la elección” se determinó, entre otras cosas, que la unidad
de Alemania tendría que realizarse rápidamente con fundamento en
el artículo 23 LF.24 Este amplio consenso político hizo posible la reu-
nificación mediante accesión.
C. Reformas constitucionales para el establecimiento de la unidad

alemana
La accesión de la RDA al ámbito de validez de la ley fundamental
se preparó mediante la reconfiguración de la antigua Constitución de
la RDA. Después de un controvertido debate, se aprobó el 17 de ju-
23 Sobre el análisis de las elecciones de marzo: Schmitt, “ Politische Landschaften im Um-
bruch: Das Gebiet der ehemaligen DDR 1928-1990” , en Gabriel, Oskar W., y Klaus G. Troitsch
(eds.), Wahlen in Zeiten des Umbruchs, 1993, pp. 403-424 y ss.; Gibowski, “ Demokratischer
(Neu-)Beginn in der DDR. Dokumentation und Analyse der Wahl vom 18. März 1990” , en
ZParl, núm. 21 1990, pp. 5, 12, 17 y ss.; Jung, “ Parteiensystem und Wahlen in der DDR” ,
Aus Politik und Zeitgeschichte, 27/1990, pp. 311 y ss.
24 Reproducido en von Münch, op. cit., supra nota 16, p. 163.
(Antes de la reunificación, el artículo citado indicaba las entidades federativas en las que la LF
entraría en vigor a su expedición, para disponer luego en su parte final que dicha LF “ entraría
en vigor en otras partes de Alemania al momento de su accesión” (Beitritt). N. del T.). Este
amplio consenso político hizo posible la reunificación mediante accesión.
nio de 1990, a través de la mayoría requerida de dos tercios, una ley

de principios constitucionales, en la cual la RDA se pronunció en fa-
vor de un Estado de derecho liberal, democrático, federativo, social
y ecológicamente orientado. Esta ley de principios constitucionales
estableció ya una cierta homogeneidad entre los principios constitu-
cionales de la ley fundamental y la Constitución de la RDA. Además,
abrió la posibilidad de complementar el derecho constitucional me-
diante tratados internacionales. De este modo fue posible expedir el
21 de junio de 1990,25 como ley constitucional, con la mayoría re-
querida para tal fin, el Tratado para la Creación de una Unión Mo-
netaria, Económica y Social entre la RDA y la RFA. Igualmente se
expidieron como ley constitucional la “ Ley sobre el Tratado para la
Preparación y Realización de la Primera Elección Conjunta al Parla-
mento Federal Alemán entre la RDA y la RFA” , el 22 de agosto de
1990,26 y la “ Ley sobre el Tratado entre la RDA y la RFA para el
Establecimiento de la Unidad de Alemania (Tratado de Unifica-
ción)” , el 20 de septiembre de 1990.27
La entrada en vigor de la accesión de la RDA al ámbito de validez
de la ley fundamental el 3 de octubre de 1990 dio fin formal a la
antigua Constitución de la RDA, sin que ésta fuera expresamente
abrogada. A través de la accesión de los cinco nuevos Länder que
se formaron en su territorio, desapareció la RDA como Estado, y el
ámbito de validez de la ley fundamental se extendió al territorio de
la antigua RDA.
2. Los procesos constituyentes en los nuevos Länder
Una vez consumada la unidad alemana y restablecida la estructura fe-

derativa, sonó en los nuevos Länder la hora del proceso constituyente.28
25 Gaceta Oficial de la RDA, 1990, I, pp. 331 y ss.
26 Gaceta Oficial de la RDA, 1990, II, pp. 45 y s.
27 Gaceta Oficial de la RDA, 1990, I, p. 1627.
28 Stern, Klaus (ed.), Zur Entstehung von Landesverfassungen in den neuen Ländern der
Bundesrepublik Deutschland, 1992; Starck, “ Verfassunggebung in den neuen Ländern” , en ZG
7, 1992, pp. 1 y ss.; Hans von Mangoldt, Die Verfassungen der neuen Bundesländern, 1993;
Dietlein, “ Die Verfassunggebung in den neuen Bundesländern” ; NWVBl, 1993, pp. 401 y ss.;
Häberle, “ Die Verfassungsbewegung in den fünf neuen Bundesländern” , en JöR NF 41, 1993,
pp. 69 y ss.; Hesse, “ Der Beitrag der Verfassungen in den neuen Bundesländern zur Verfas-
sungsentwicklung in Deutschland” , KritV, 1993, pp. 7 y ss.
Las Constituciones de Sajonia,29 Sajonia-Anhalt30 y Brandemburgo31

se expidieron en 1992; las Constituciones de Turingia32 y de Me-
clemburgo-Antepomerania33 en 1993.
Las Constituciones de los nuevos Länder incorporaron al desarro-
llo del derecho constitucional alemán las experiencias con el sistema
socialista y la revolución pacífica. Este nuevo fundamento histórico
del derecho constitucional alemán es motivo para encuadrar las in-
novaciones, fuertemente discutidas, de las Constituciones orientales
en las grandes líneas de la evolución constitucional.
A. Las deliberaciones constituyentes

Conforme al artículo 23, inciso 2 de la Ley de Creación de los
Länder, los primeros Parlamentos locales libremente electos de las
nuevas entidades federativas cumplían a la vez la función de Asam-
blea constituyente de la correspondiente entidad. El procedimiento
constituyente en los nuevos Länder puede ser caracterizado, según si
la Constitución fue elaborada de manera “ representativa” en el seno
del Parlamento local (Landtag), o más bien si lo fue de forma ple-
biscitaria mediante una amplia participación pública.
Sajonia constituye un ejemplo de génesis constitucional de tipo
más bien plebiscitario.34 El Grupo de los Veinte de Dresde publicó
a fines de marzo de 1990 un proyecto de nueva Constitución para
Sajonia. A partir de éste, las fuerzas reformistas del Land elaboraron
hasta principios de agosto el así llamado Proyecto Constitucional de
29 SächsGVBl, 1992, p. 243; von Mangoldt, “ Die Verfassung des Freistaates Sachsen - Ents-
tehung und Gestalt” , SächsVBl. 1993, pp. 25 y ss.; Isensee, “ Chancen und Grenzen der Lan-
desverfassung im Bundesstaat” , SächsVbl, 1994, pp. 28 y ss.
30 SachsAnhGVBl, 1992, p. 600; Kilian, “ Foderalistische Verfassunggebung in den neuen
Bundesländern: Das Beispiel Sachsen-Anhalt” , JuS, 1993, pp. 536 y ss.
31 BrandGVBl, 1992, p. 298; Sachs, “ Zur Verfassung des Landes Brandenburg” , Landes-
und Kommunalverwaltung, 1993, pp. 241 y ss.
32 ThürGVBl, 1993, pp. 625; Rommelfanger, “ Die Verfassung des Freistaates Thüringen des
Jahres 1993” ; ThürVBl, 1993, pp. 145, 173; ibidem, “ Freistaat Thüringen - Anknüpfung an eine
Tradition und Zäsur” , ThürVBl, número especial del 25 de octubre de 1993; Starck, “ Verfas-
sunggebung in Thüringen” , ThürVBl. 1992, pp. 10 y ss.
33 Meckl-VorpGBl, 1993, p. 372; Erbguth/Wiegand, “ Über Möglichkeiten und Grenzen von
Landesverfassungen im Bundesstaat” , DÖV, 1992, pp. 770 y ss.
34 Malinka, “ Die Verfassungsentwicklung im Freistaat Sachsen” , en Borgmann, Klaus, et.
al. (eds.), Verfassungsreform und Grundgesetz, 1992, pp. 75, 76 y ss.; Hinds, “ Die neue Ver-
fassung des Freistaates Sachsen” , ZRP 1993, pp. 149 y ss.
Gohr. En las audiencias sobre este proyecto la población contribuyó

con múltiples sugerencias. Después de las elecciones parlamentarias
locales de 1990, se introdujeron en el Parlamento el Proyecto de Gohr
y otros proyectos, los cuales se orientaban según las influyentes
ideas, en parte favorables a la democracia directa y el socialismo de
la Mesa Redonda central en Berlín oriental.35 El Comité de Consti-
tución del Parlamento entregó en junio de 1991 un texto constitucio-
nal reelaborado para su nueva discusión. Las nuevas opiniones de la
población y las demandas político-constitucionales de las fracciones
parlamentarias fueron objeto de nuevas deliberaciones del comité. El
texto elaborado por el Comité de Constitución fue aprobado por el Par-
lamento el 13 de mayo de 1992.
El proceso constituyente en Turingia fue más bien de carácter
representativo.36 Primeramente, entre abril y septiembre de 1991, se
presentaron los respectivos proyectos de las fracciones parlamentarias
de la Unión Cristiano-Demócrata (CDU), del Partido Liberal (FDP),
del Partido Socialdemócrata (SPD), de Alianza 90/Verdes y de Lis-
ta de Izquierda/PSD. Los proyectos mencionados en último término
se orientaban más bien por el proyecto de Constitución de tendencia
socialista de la Mesa Redonda de Berlín oriental. En las deliberacio-
nes constituyentes se incorporaron —como ocurrió también en los
demás nuevos Länder— la opinión de expertos provenientes de la
administración y la ciencia. En relación con las cuestiones debatidas
de naturaleza jurídica y político-constitucional se escuchó a los repre-
sentantes de los ministerios locales afectados así como a expertos
(entre otros, profesores y funcionarios ministeriales provenientes de
los Länder occidentales), designados por las fracciones parlamenta-
rias. En el Comité de Constitución de Turingia siempre tuvo preemi-
nencia la búsqueda de fórmulas susceptibles de consenso frente a la
decisión por mayoría. Incluso en cuanto a los puntos de mayor con-
flicto, como las cláusulas sociales, los elementos plebiscitarios, la en-
trada en vigor de la Constitución y su preámbulo, fue posible for-
35 Al respecto, Rogner, Klaus Michael, Der Verfassungsentwurf des Zentralen Runden Tis-
ches der DDR, 1993; Häberle, “ Entwurf der Arbeitsgruppe ’Neue Verfassung der DDR’ des
Runden Tisches (1990)” , en JöR NF 39, 1990, pp. 319 y ss.
36 Sobre lo que sigue Rommelfanger, ThürVBl, 1993, pp. 145 y ss.; Schmid, Manfred, “ Der
Stand der Verfassungsberatungen im Land Thüringen” , en Stern, Klaus (ed.), Deutsche Wieder-
vereinigung, vol. III, 1992, pp. 105 y ss.
mular líneas de compromiso que encontraron aceptación en (casi) to-

das las fracciones, si bien esto ocurrió fuera del comité, al nivel más
alto de negociación entre fracciones. La fase del proceso constituyen-
te entre fines de 1991 y principios de 1993 excluyó en buena medida
la discusión pública. Sólo a principios de abril de 1993 llegó el mo-
mento de someter el proyecto de Constitución a la prueba de una in-
tensa discusión parlamentaria y pública.
Es posible debatir sobre las ventajas y desventajas de ambos pro-
cedimientos constituyentes. Ciertamente el efecto de integración ha-
bla más en favor de un proceso constituyente plebiscitario. Sin em-
bargo, el procedimiento constituyente adoptado en Turingia, de tipo
más bien representativo, otorgó el mayor grado posible de inde-
pendencia parlamentaria a las deliberaciones de los constituyentes. La
base de dichas deliberaciones no fueron las demandas constituciona-
les de la opinión pública interesada, ni los proyectos constitucionales
elaborados en los ministerios occidentales, o por los constitucionalis-
tas occidentales o en la Mesa Redonda, sino los proyectos que sa-
lieron del seno del Parlamento de Turingia. El proyecto de Consti-
tución elaborado internamente en el Parlamento recibió, a través de
una copiosa correspondencia durante la consulta a la población en el
verano de 1993, junto a algunas críticas, también una considerable
aprobación. El proceso constituyente de naturaleza representativa es
también capaz de obtener un consenso constitucional amplio y per-
mite evitar la creación de profundas brechas ideológicas, como ocu-
rrió en Brandemburgo.37
B. Los lineamientos de las Constituciones de los nuevos Länder

Una mirada a los lineamientos de las Constituciones de los nuevos
Länder nos muestra que el proceso constituyente garantizó que no sólo
se adoptaran los elementos estructurales de la ley fundamental y de
las Constituciones de los antiguos Länder, sino que se haya desarro-
llado una serie de decisiones políticas nuevas que apuntan al futuro.
En los preámbulos se esbozan los antecedentes y las líneas de de-
sarrollo en cuya continuidad ha de desenvolver la Constitución su
37 Sobre la controversia ideológica en torno a la Constitución brandemburguesa, cfr. Sachs,

LKV, 1993, pp. 242 y ss.; Sacksofsky, NVwZ, 1993, pp. 235 y ss., con ulteriores referencias.
eficacia jurídica. Se mencionan las “ penosas experiencias con dicta-

duras superadas” y el “ éxito de los cambios pacíficos en el otoño
de 1989” . De este trasfondo histórico surge la voluntad de las Cons-
tituciones para crear un orden constitucional que se oriente al respeto
de la libertad y la dignidad del individuo, que esté comprometido con
la justicia social, que conserve y proteja la naturaleza y el medio am-
biente,38 que asuma la responsabilidad por las oportunidades de vida
de las generaciones futuras, y que “ supere los factores de división
en Europa y el mundo” (Turingia).
Las constituciones de los nuevos Länder pretenden poner en evi-
dencia la cesura política y espiritual respecto del sistema autoritario
de la RDA en la parte relativa a los derechos fundamentales. Para
la consagración de los derechos fundamentales tradicionales del Es-
tado liberal de derecho, como el de la dignidad humana, la igualdad
y la libertad, se toma como punto de partida la parte dogmática de
la ley fundamental, pero con complementos notables. En ocasiones,
hasta el proyecto de constitución de la Mesa Redonda deja huellas
visibles en la parte dogmática de las constituciones de los nuevos
Länder. Así, por ejemplo, la Constitución de Brandemburgo retoma
la disposición según la cual cada uno debe a todos los demás el re-
conocimiento de su dignidad (artículo 7°, inciso 2), o la Constitución
de Turingia, que garantiza la dignidad del moribundo (artículo 1°, in-
ciso 1, frase 2). Sin embargo, parece muy dudoso que con semejantes
disposiciones, que resultan problemáticas en diversos aspectos, se lo-
gre una mejora en la protección de los derechos fundamentales.
Otras disposiciones se mantienen más firmemente sobre la línea de
la dogmática tradicional de los derechos fundamentales. Así, en la
parte relativa a los derechos fundamentales se consagra el principio
de proporcionalidad,39 o bien, se garantiza como derecho fundamental
el derecho del individuo a la protección de la esfera de su persona-
lidad y a la autodeterminación informacional.40 En los términos de
este último derecho, todos están facultados para decidir por sí mis-
38 Preámbulo de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania.

39 Artículo 5 inciso 2 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 20 inciso 2 de la Cons-
titución de Sajonia-Anhalt; artículo 42 inciso 4 frase 1 de la Constitución de Turingia.
40 Artículo 11 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 6 de la Constitución de Me-
clemburgo-Antepomerania; artículo 6 inciso 1 de la Constitución de Sajonia-Anhalt; artículo 33
de la Constitución de Sajonia; artículo 6 incisos 2 y 4 de la Constitución de Turingia.
mos sobre la comunicación y utilización de los datos que les concier-

nen, tomando como punto de partida el derecho a la autodetermina-
ción informacional creado por el Tribunal Constitucional Federal.41
Debido a las experiencias con la dictadura comunista, en Brandem-
burgo y Turingia las garantías de la libertad de opinión, asamblea y
asociación se complementan con el derecho de participación en la
vida política que tienen las iniciativas ciudadanas.42 En el proyecto
de la Mesa Redonda hubo también disposiciones similares en este
sentido (artículo 35, inciso 1). El reconocimiento fundamental del
movimiento ciudadano hace justicia a su fuerza motriz en la historia
política más reciente de los nuevos Länder. Queda por ver, sin em-
bargo, si este derecho fundamental, que en última instancia no dice
mucho, adquiere relevancia en la situación normal de un Estado li-
beral democrático.
En el ámbito de los objetivos del Estado (Staatsziele) se manifies-
tan considerables diferencias entre la ley fundamental y las Constitu-
ciones de los nuevos Länder. La ley fundamental menciona sobre
todo el principio del Estado social (artículos 20, inciso 1, 28, inciso
1 LF); la encomienda al Estado de proteger la dignidad del ser hu-
mano (artículo 1°, inciso 1 LF); la protección del medio ambiente
como objetivo estatal (artículo 20a LF), y el equilibrio macroeconó-
mico (artículo 109, inciso 2 LF).43 En las Constituciones de los nue-
vos Länder se encuentra un ramillete multicolor de objetivos sociales
y ecológicos del Estado. Dependiendo de la estructura de cada Cons-
titución, estos objetivos se integran, en unos casos, en la parte de los
derechos fundamentales,44 en otros, son regulados de manera inde-
pendiente.45
Después de una larga discusión, se omitió un derecho al trabajo
o a la vivienda como derechos fundamentales sociales. El artículo 7°,
inciso 1 de la Constitución de Sajonia reconoce simplemente “ como
41 BVerfGE 65, 1; Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, 1987.

42 Artículo 21 inciso 3 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 9 de la Constitución
de Turingia.
43 Cfr. Würtenberger, “ Staatszielbestimmungen, Verfassungsaufträge” , en Ergänzbares Le-
xikon des Rechts, 5/720, 1985.
44 Por ejemplo, Turingia (“ Derechos fundamentales, objetivos del Estado y orden de la vida
en comunidad” , artículos 1-43 de la Constitución); Brandemburgo (“ Derechos fundamentales y
objetivos del Estado” , artículos 5-54 de la Constitución).
45 Por ejemplo, Sajonia, Sajonia-Anhalt y Meclemburgo-Antepomerania.
objetivo del Estado el derecho [...] al trabajo, a una vivienda adecuada

y a un nivel de vida adecuado” . En la Constitución de Turingia, de
manera semejante a como se dispone en las demás Constituciones, se
señala que es una tarea permanente del Estado otorgar a cada uno
la posiblidad de ganarse el sustento mediante un trabajo estable y li-
bremente escogido. A la consecución de esta tarea estatal contribuyen
en particular las medidas de fomento a la economía y el trabajo, de
la capacitación profesional continua y del reentrenamiento por el
Land y sus corporaciones territoriales.46 Con fórmulas casi idénticas
se determina que es tarea del Land actuar para que haya vivienda
disponible en medida suficiente.47
La protección de las condiciones naturales de la vida humana es
otra importante rama en el buqué de los objetivos y tareas del Es-
tado.48 Protección del equilibrio natural, de las especies, del suelo,
mitigación de los daños al ambiente, ahorro en el uso de los bienes
naturales y la energía, así como el suministro de energía adecuado
al ambiente, constituyen los lineamientos de la política ambiental de
los nuevos Länder.49
Si se echa una mirada a otros objetivos estatales como el derecho
a la educación, a la seguridad social o al establecimiento de condi-
ciones de vida iguales para ancianos y personas discapacitadas,50 se
plantea la pregunta de si el deber del Land de procurar la realización
de los objetivos mencionados hasta el límite de sus posibilidades,
como lo dispone el artículo 43 de la Constitución de Turingia, no re-
sulta tan pálido y falto de definición como la cláusula del Estado so-
cial de la ley fundamental, ya que se establecen objetivos estatales
respecto de casi todos los ámbitos de la política en un Estado asis-
46 Artículo 36 de la Constitución de Turingia; artículo 37 inciso 1 de la Constitución de

Meclemburgo-Antepomerania; artículo 48 inciso 1 y 2 de la Constitución de Brandemburgo; ar-
tículo 39 de la Constitución de Sajonia-Anhalt.
47 Artículo 15 de la Constitución de Turingia; artículo 47 inciso 1 de la Constitución de
Brandemburgo; artículo 37 inciso 3 de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania; artículo
40 inciso 1 de la Constitución de Sajonia-Anhalt.
48 Artículo 49 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 12 de la Constitución de Me-
clemburgo-Antepomerania; artículo 10 de la Constitución de Sajonia; artículo 35 de la Consti-
tución de Sajonia-Anhalt; artículos 31, 32 de la Constitución de Turingia.
49 Cfr. además los relativos a la economía de mercado comprometida con la ecología en
el artículo 38 de la Constitución de Turingia.
50 Cfr. el artículo 17 inciso 2 de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania.
tencial, lo que necesariamente disminuye la importancia de las diver-

sas fómulas constitucionales.51 El conjunto de las disposiciones sobre
objetivos del Estado puede entenderse exclusivamente como progra-
ma político sin contenido jurídico propio. Una controversia constitu-
cional ante el tribunal constitucional del Land no podría centrarse en
la cuestión de cuál de los múltiples objetivos estatales y mandatos
constitucionales posee primacía en vista de la escasez de recursos
presupuestales.
La posición del Parlamento se fortalece ante el gobierno y el Eje-
cutivo, a fin de contrarrestar la tendencia, observada en ocasiones, de
pérdida de poder del primero. En este sentido, los muy amplios de-
rechos de los diputados en materia de información52 y las correspon-
dientes obligaciones del gobierno del Land53 constituyen la base de
un pleno control parlamentario. Es digno de notar que los derechos
de la oposición se regulan de manera detallada.54 Inspirándose en el
artículo 12 de la Constitución de Schleswig-Holstein y en el 23a de
la de Hamburgo, se establece a la oposición parlamentaria como par-
te integrante fundamental de la democracia parlamentaria. Las frac-
ciones de la oposición reciben un derecho a iguales oportunidades
así como un derecho a los medios necesarios para poder ejercer sus
funciones de control.55
La debatida cuestión de si había que introducir elementos plebis-
citarios en la Constitución56 no desempeñó ningún papel en las de-
51 Así, Merten, Detlef, “ Vom Verfassungspratriotismus zum Verfassungsaktionismus? Ver-

fassungsänderung und Verfassunggebung im wiedervereinigten Deutschland” , Mainzer Runde
’91, p. 12.
52 Artículo 40 de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania; artículos 51, 54 inciso
4 de la Constitución de Sajonia; artículos 56 incisos 2 a 4, 71 inciso 2 de la Constitución de
Brandemburgo; artículo 53 de la Constitución de Sajonia-Anhalt; artículos 64 inciso 4, 67 de la
Constitución de Turingia.
53 Artículo 50 de la Constitución de Sajonia; artículo 94 de la Constitución de Brandem-
burgo; artículo 39 de la Constitución de Meclemburgo-Antepomerania; artículo 62 inciso 1 de
la Constitución de Sajonia-Anhalt.
54 Sachs, LKV, 1993, pp. 247 y ss.; artículo 26 inciso 2 de la Constitución de Meclembur-
go-Antepomerania.
55 Artículo 55 inciso 2 de la Constitución de Brandemburgo; artículo 26 inciso de la Cons-
titución de Meclemburgo-Antepomerania; artículo 40 de la Constitución de Sajonia; artículo 48
de la Constitución de Sajonia-Anhalt; artículo 59 de la Constitución de Turingia.
56 Sobre las disposiciones de los Länder: Jürgens, Günther, Direkte Demokratie in den Bun-
desländern, 1992; en ocasiones se han hecho críticas a la práctica plebiscitaria en el plano de
las entidades federativas: Kruis, K., “ Mehr Demokratie durch Volksentscheid?” , en Politische
Studien, número especial 2/1991, pp. 40 (pp. 43 y ss. sobre Baviera).
liberaciones constituyentes.57 Después de los éxitos del movimiento

ciudadano, con su grito “ nosotros somos el pueblo” , y con el fin de
fomentar la disposición a la acción política directa,58 había el acuerdo
de que debía establecerse la posibilidad de que el pueblo participara de
manera plebiscitaria en la formación de la voluntad política. Se de-
batieron, en cambio, los quórum de los plebiscitos, que en los nuevos
Länder son relativamente bajos.
3. Consenso constitucional dividido después de la reunificación
La reunificación alemana no dejó de tener efectos sobre el consen-

so constitucional en diversos sentidos:
Desde el punto de vista sociológico y psicojurídico, la ley funda-
mental sufrió el 3 de octubre de 1990 un cambio fundamental de
identidad.59 Las diferencias en la conciencia jurídico-política o en las
condiciones de vida y en las oportunidades de desarrollo en el orden
de una economía de mercado permiten dudar de que en los antiguos
y en los nuevos Länder esté en vigor una Constitución realmente
idéntica. Los ciudadanos en los nuevos Länder “ no han sido acon-
dicionados en favor de la economía social de mercado, de una so-
cidedad moderna, abierta, democrática y pluralista” .60 La diferente
vía seguida a fines de la segunda Guerra Mundial en los antiguos y
en los nuevos Länder originó el surgimiento de dos culturas políticas
diferentes.61 Según toda experiencia, los cambios así como las apro-
ximaciones en la cultura política requieren su tiempo. Dicho de ma-
nera enfática: la mera extensión de la ley fundamental a los nuevos
Länder no garantiza la identidad ni la efectividad de la propia ley.62
57 Sobre la influencia de la nueva Constitución de Schleswig-Holstein en la discusión de

los nuevos Länder: Jung, “ Jüngste plebiszitäre Entwicklungstendenzen in Deutschland auf Lan-
desebene” , JöR NF 41, 1993, pp. 29, 32 y ss.
58 Sobre la creciente voluntad de acudir a la acción política directa en los antiguos Länder:
Würtenberger, Thomas, Zeitgeist und Recht, 2ª ed., 1991, pp. 110 y ss.
59 Wahl, en Der Staat 30, 1991, pp. 181, 201 y s.; cfr. además Wassermannn, Rudolf, Ein
epochaler Umbruch. Probleme der Wiedervereinigung, 1991.
60 Koch, Deutschland-Archiv, 1991, pp. 16, 18.
61 Feist, “ Zur politischen Akkulturation der vereinten Deutschen” , en Aus Politik und Zeit-
geschichte, 11-12 1991, pp. 21 y s.
62 Sobre la carencia de los “ supuestos de los derechos fundamentales” en los nuevos Länder:
Isensee, en ibidem. Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrechts, vol. V, 115, núms. 20 y ss.
El trasfondo del consenso constitucional es una tradición política

común que es valorada positivamente. Por mediación de las teorías
políticas, ligadas a los nombres de los clásicos de la política, recibe
el consenso constitucional una influencia decisiva. Algunos clásicos
de la filosofía política como Montesquieu, Rousseau, W. von Hum-
boldt o von Rotteck se identifican con determinados modelos de or-
denación política e influyen tanto en la tradición jurídico-política
como en el pensamiento político. Por otro lado, los puntos de cris-
talización en la conciencia histórica de trasfondo mencionada, en que
se apoya el consenso constitucional en los antiguos Länder, son, en-
tre otros, la filosofía política de Kant, el movimiento constitucional
de principios del siglo XIX o la revolución de 1848, que culminó en
la Constitución de la Iglesia de San Pablo. Las múltiples discusiones
constitucionales habidas bajo la vigencia de la ley fundamental han
influido de manera permanente y no menos importante en la concien-
cia constitucional de los antiguos Länder.
En los nuevos Länder, la mediación de una visión histórica socia-
lista y los intentos por implantar un modo de pensar comunista han
borrado algunas cosas.63 El pensamiento jurídico-político se impregnó
durante largo tiempo por los “ clásicos” socialistas y por la interpre-
tación socialista de la historia. Esto se hace particularmente evidente
cuando la nueva generación de juristas se ve obligada a buscar sin
mediación el acceso a los grandes nombres y al espíritu de la tra-
dición constitucionalista occidental. La nueva conciencia jurídico-po-
lítica y el nuevo consenso constitucional surgen de manera muy pau-
latina. Incluso en los años iniciales de la República Federal el
consenso constitucional era todavía débil. Por ello no habría que dar
demasiada importancia al hecho de que el consenso constitucional es-
tabilizado por la experiencia histórica se imponga de manera paula-
tina en los nuevos Länder.
Casi 60 años de dictadura y la revolución pacífica en la RDA in-
fluyeron sobre la conciencia jurídico-política en los nuevos Länder y
en las expectativas puestas en un nuevo orden constitucional.64 Si se
63 Sobre las diferencias en la conciencia histórica en los antiguos y en los nuevos Länder:
Bender, “ Jugend mit DDR-Ballast” , Die politische Meinung 38; 1993, p. 15.
64 Heitmann, “ Eine besondere Bewußtseinslage in den neuen Ländern” , en Die Zukunft des
Grundgesetzes. Beiträge zur Verfassungsdiskussion in der Bundesrepublik Deutschland, 1992, p.
25; Weiss, MDR, 1992, p. 111.
quieren trazar comparaciones: de manera todavía más acentuada que

en los antiguos Länder, el Estado es considerado como aquella ins-
titución que es el punto de referencia de la “ mentalidad asistencial”
(Versorgungsdenken) y que debe librar a los seres humanos de casi
todo riesgo existencial. La autonomía y la conciencia de la libertad,
que constituyen los supuestos para el ejercicio de los derechos fun-
damentales de la ley fundamental, tienen todavía, en conjunto, un va-
lor diferente para la población de los antiguos y de los nuevos Län-
der.65 El sistema autoritario de planeación y control así como la
“ ideología asistencial todavía vigente del Estado del socialismo real”
han influido en la conciencia colectiva de la desaparecida RDA de
manera más acentuada que en los antiguos Länder, en el sentido de que
el Estado es el que tiene proporcionar las plazas de trabajo, la vi-
vienda o la asistencia social. 66
Semejantes tendencias67 no han dejado de ejercer influencia en los
procesos constituyentes de los nuevos Länder. En las Constituciones
de los nuevos Länder se han complementado los derechos fundamen-
tales del Estado liberal con los derechos a una vivienda adecuada, al
trabajo o a la educación, si no como derechos sociales propiamente
dichos, sí como objetivos del Estado y mandatos constitucionales, de
modo que, siguiendo a Graf Vitzthum, se puede plantear la pregunta
crítica de si los nuevos Länder buscan “ establecer una identidad (so-
cioeconómica) propia” a través de estas disposiciones constituciona-
les.68 Si en las Constituciones de los nuevos Länder se impone al Es-
tado el deber constitucional de procurar, hasta el límite de sus
posibilidades, la realización de encomiendas constitucionales de tipo
social y de ajustar su actuación a ellas,69 es porque posiblemente
existe desconfianza hacia los mecanismos reguladores de una demo-
65 Weidenfled/Korte, Die Deutschen - Profil einer Nation, 1991, p. 164, sobre el dilema
de la autonomía.
66 S. Heitmann, “ Soziale Rechte in die Verfassung?” , Zeitschrift zur politischen Bildung,
núm. 29, 1992, pp. 85, 86 y ss.; Koch, Deutschland-Archiv, 1991, pp. 16, 23.; Bender, en Die
politische Meinung, núm. 38, 1995, pp. 18 y ss.
67 Gensicke, supra nota 12, pp. 41, 46.
68 Graf Vitzthum, VBlBW, 1991, pp. 404, 405.
69 Cfr. el artículo 13 de la Constitución de Sajonia: “ El Land tiene el deber de procurar,
hasta el límite de sus posibilidades, los objetivos estatales establecidos en esta Constitución y
de ajustar su actuación a los mismos” ; de manera similar el artículo 3-III de la Constitución de
Sajonia-Anhalt.
cracia parlamentaria.70 Por el contrario, el Estado constitucional de-

mocrático depende de que se brinde una especie de “ confianza sis-
témica” al proceso político, al Estado y sus órganos, y de que se confíe
en la capacidad de la democracia representativa para solucionar los
problemas políticos por fuera de un estrecho corsé constitucional.
Esta base de confianza se puede construir solamente de manera muy
lenta, porque la conciencia jurídico-política está condicionada histó-
ricamente por el abuso del derecho y del poder por parte del Estado.
En las Constituciones de los nuevos Länder llaman la atención los
elementos plebiscitarios, que en parte requieren quórum muy reduci-
dos,71 así como los muy amplios derechos de control del Parlamento
frente al gobierno y el Ejecutivo.72 Estas disposiciones caen en la lí-
nea de las demandas de reforma político-constitucional que fueron
planteadas y satisfechas en parte antes de la reunificación por las
Constituciones locales.73 En los nuevos Länder, tales disposiciones se
apoyan en la confianza que se tiene en la fuerza reformadora de la
democracia directa, como lo puso de manifiesto el movimiento ciu-
dadano, pero quizá también por concepciones de democracia de base.
Para el surgimiento de un consenso constitucional que abarque a
los antiguos y a los nuevos Länder es necesario que la población en
estos últimos se identifique con la ley fundamental en cuanto a sus
esperanzas y convicciones políticas. Es necesario cultivar la disposi-
ción al riesgo, la disposición del individuo a planear y realizar su
vida, la disposición a asumir responsabilidad social y personal, que
son los supuestos de los derechos fundamentales de la ley fundamen-
tal. Los derechos fundamentales liberales de la ley fundamental, en
tanto marco amplio de un orden social y económico libre, pueden
convertirse en punto de referencia de una conciencia jurídico-política
70 Indicios sobre la escasa confianza en las instituciones y el “ sistema” en los nuevos Län-
der en Feist, supra nota 60, pp. 21, 26 y ss.
71 Por ejemplo 80.000 ciudadanos respecto de una iniciativa ciudadana (artículo 77 III 1
de la Constitución de Brandemburgo); un referéndum puede tener éxito con el voto de un
cuarto de los votantes (artículo 78 II de la misma Constitución).
72 Artículo 56 III de la Constitución de Brandemburgo: derechos de los diputados de pedir
información y expedientes a las autoridades y dependencias del Land; artículo 53 III de la Cons-
titución de Sajonia-Anhalt: El gobierno del Land está obligado a proporcionar los expedientes
a las comisiones del Parlamento del Land cuando lo pida por lo menos una cuarta parte de los
miembros de las mismas.
73 Weber, “ Direkte Demokratie im Landesverfassungsrecht” , DÖV, 1985, pp. 178 y ss.; Ul-
rich Rommelfanger, Das konsultative Referendum, 1988, pp. 48 y ss.
cambiante, una vez que a través del auge económico se hayan creado
los supuestos económicos para una vida personal autónoma.74 El con-
senso constitucional en los nuevos Länder se orientará a las concep-
ciones constitucionales de los antiguos Länder si la ley fundamental
es capaz de mostrar ahí su efectividad en los ámbitos de la econo-
mía, la democracia, el Estado de derecho y el Estado social. Si en
los nuevos Länder el compromiso entre Estado de derecho y estado
social, entre libertad y control social se desplazara de manera unila-
teral en contra de un Estado benefactor, también cambiaría la iden-
tidad de la ley fundamental.
III. LAS MODIFICACIONES A LA LEY FUNDAMENTAL CON MOTIVO

DE LA REUNIFICACIÓN ALEMANA
El artículo 5° del Tratado de Unión del año 1990 entre la RDA y

la RFA75 dispuso que los cuerpos legislativos de la Alemania unida
habrían de ocuparse de las cuestiones de modificación y complemen-
tación de la ley fundamental planteadas por la unidad alemana. Con
fundamento en este mandato se creó la Comisión Conjunta de Cons-
titución del Parlamento y el Consejo Federales, la cual presentó el
28 de octubre de 1993 un informe con recomendaciones para los
cambios a la ley fundamental.76 Después de una intensa discusión
parlamentaria, la ley fundamental se modificó el 27 de octubre de
1994 siguiendo en buena medida las recomendaciones mencionadas.
De la multiplicidad de propuestas de modificación discutidas, hemos
escogido, a modo de ejemplo, la igualdad de la mujer, la protección
del medio ambiente, los objetivos sociales del Estado (rechazados),
la adición de elementos plebiscitarios a la ley fundamental (rechaza-
dos), los cuales representan ámbitos importantes de la política de re-
forma.
74 Sobre la interrelación entre desarrollo económico y los cambios en la conciencia jurídi-

co-política en los nuevos Länder: Gensicke, supra nota 12, p. 54.
75 Ley de Aprobación del Tratado de Unión del 23 de septiembre de 1990, BGBl, II, p.
885.
76 Informe de la Comisión Conjunta de Constitución. Zur Sache. Themen parlamentarischer
Beratung, 5/93, BT.-Drs. 12/6000.
1. La promoción de la igualdad de la mujer
En la República Federal de Alemania, uno de los temas esenciales

de los últimos dos decenios es la emancipación de la mujer,77 así
como la reacción del derecho a esta demanda. La emancipación de
la mujer es la razón del cambio en las relaciones familiares; desem-
peña un papel esencial en la educación profesional y en el mercado
de trabajo y ha contribuido al desarrollo del derecho en el ámbito de
la igualdad de trato. El nuevo texto del artículo 3°, inciso 2, frase 2,
LF, dispone ahora: “ El Estado promueve la igualdad real entre mu-
jeres y varones y actúa para eliminar los obstáculos existentes a la
misma” . La ley fundamental garantizaba hasta entonces en su artículo
3°, inciso 2, únicamente la igualdad normativa de mujeres y hombres.
Durante mucho tiempo se entendió el antiguo artículo 3°, inciso 2,
meramente en el sentido de la igualdad formal ante la ley. Solamente
a partir de la mitad de los años ochenta se interpretó la disposición
en el sentido de que imponía un mandato en favor de un trato igual,
el cual abarcaba también la realidad social y fáctica. La jurisprudencia
del Tribunal Constitucional Federal consideró como constitucional-
mente permisible la “ igualdad a través de la ley” . “ Las desventajas
fácticas, que de manera típica afectan a las mujeres, pueden ser com-
pensadas mediante disposiciones favorables con base en el artículo
3°, inciso 2, LF” .78
Puesto que la igualdad normativa no es capaz de efectuar por sí
sola la igualdad real, hubo consenso en la Comisión de Constitución
en el sentido de otorgar mayor peso en la sociedad al principio de
igualdad existente mediante la adición mencionada. Se trata más de un
problema social que jurídico. Por ello se decidió en favor de formu-
lar la disposición como objetivo del Estado. Conforme al artículo 3°,
inciso 2, frase 2, LF, el Estado es incitado positivamente a promover
la igualdad real de mujeres y hombres y a adoptar las medidas ade-
cuadas que su realización requiera. Por el otro lado, no se concede
un derecho individual a una determinada acción del Estado. De igual
77 Sobre la revolución social silenciosa debida a la emancipación de la mujer: Noelle-Neu-

mann, en Noelle-Neumann, y Piel (eds.), Eine Generation spáter, 1983, pp. 16 y ss.
78 BVerfGE, 85, núms. 191, 207.
modo no está permitida la discriminación para lograr la igualdad de

la mujer.79
2. La protección del medio ambiente como objetivo del Estado

Ya desde comienzos de los años setenta, la protección del ambien-
te como tarea del Estado, que no estaba consagrada constitucional-
mente, se convirtió en un tópico central de la reforma del derecho
y la administración. Una conciencia ecológica cada vez más fuerte y
extendida demandaba que el Estado se ocupara de proteger de ma-
nera efectiva el medio ambiente. A comienzos de los años setenta,
más del 90% de la población de la RFA se pronunciaba en favor de
una protección ambiental más o menos fuerte.80 A los ojos de la po-
blación, un mejoramiento en la protección del medio ambiente forma
parte ahora de las más importantes tareas estatales. En la compara-
ción entre países, puede incluso decirse que una conciencia ecológica
más o menos intensa forma parte de los fenómenos estructurantes del
moderno Estado industrial.81 Frente a este trasfondo, desde los pri-
meros años de la década de los ochenta ya se exigía en Alemania
la consagración constitucional de la protección del medio ambiente,
ya fuera como objetivo del Estado o como derecho fundamental.
Después de discusiones muy controvertidas, la protección del medio
ambiente condujo a las modificaciones constitucionales que se pro-
dujeron con motivo del restablecimiento de la unidad alemana. La
fórmula de compromiso del artículo 20a de la LF reza: “ El Estado
protege las bases naturales de la vida, como responsable también de
las generaciones futuras, en el marco del orden constitucional a tra-
vés de la legislación, y a través del Poder Ejecutivo y el Judicial en
los términos de las leyes” .
Debe considerarse que la política ambiental del Estado está limi-
tada por el hecho de que solamente el legislador ha recibido la fa-
79 En todo caso es debatido este punto: Pieroth, y Schllink, Grundrechte, 11 ed., 1995,
núm. 496.
80 Hoppe, “ Staatsaufgabe Umweltschutz” , en VVDStRL, núm. 38, 1980, pp. 211 y ss., 218;
Hillmann, Wertewandel, 1986, pp. 14 y ss.; Noelle-Neumann, y Köcher, Allensbacher Jahrbuch
der Demoskopie, vol. 9, 1993, pp. 928, 936.
81 Los detalles en Würtenberger, “ Die Wechselbeziehungen zwischen Rechtsbewußtsein im
Umweltschutz und Umweltrecht in Industriestaaten” , en Kroeschell, y Cordes (eds.), Vom na-
tionalen zum transnationalen Recht, 1995, pp. 239, 240 y ss.
cultad de proteger las bases naturales de la vida dentro del marco del
orden constitucional. La administración y los tribunales están sujetos
al derecho protector de la naturaleza y el ambiente, en los términos
de la ley, pero no están autorizados para utilizar la disposición que
establece como objetivo del Estado la “ protección de las bases na-
turales de la vida” como fundamento para desarrollar o incluso co-
rregir el derecho de manera extensiva. Esta limitación constitucional
es especialmente importante en una época en la que en particular los
tribunales han sido instrumentalizados para la obtención de aquellas
metas de política ambiental que no son realizables por la vía del es-
tablecimiento de una mayoría política.
El nuevo artículo ambiental en la ley fundamental, pero sobre todo
la conciencia ambiental como manifestación de un espíritu de época
admonitorio, conducen actualmente en Alemania, como ya ocurrió en
los Estados Unidos de América, a los intentos de redefinir los prin-
cipios estructurales tradicionales del derecho público. Así, se desarro-
llan los fundamentos teóricos y la configuración práctica de un Es-
tado ecológico de derecho, el cual sustituya al antiguo Estado liberal
de derecho y que reemplace al sistema industrial.82 La construcción de
un nuevo Estado ecológico de derecho se apoya en los derechos propios
de la naturaleza.83 El desmantelamiento de la visión antropocéntrica que
hasta ahora ha dominado el derecho en favor de una visión ecocéntrica,
la construcción de una economía ecológica con una fuerte subordinación
de la propiedad a la ecología, así como el compromiso de los derechos
humanos con la ecología, lo que significaría en último análisis una
transformación ecológica de la Constitución, constituyen las nuevas ideas
rectoras, aunque no mayoritarias. En la misma línea se sitúa la idea de
que la afectación del medio ambiente y la naturaleza, y por tanto, de las
oportunidades de futuras generaciones, se consideran como no legitima-
bles de manera democrática y deben encontrarse más allá del “ arbitrio
democrático” .84
82 Bosselmann, Klaus, Im Namen der Natur. Der Weg zum ökologischen Rechtsstaat, 1992,
pp. 251 y ss.
83 Stone, Cristopher D., Die Umwelt vor Gericht. Die Eigenrechte der Natur, 1987; Leim-
bacher, Jörg, Die Rechte der Natur, 1988.
84 Saladin, Peter, Verantwortung als Staatsprinzip, 1984, p. 153; U. K. Preuß, Politische
Verantwortung und Bürgerloyalität, 1984, pp. 150 y ss., 172 y ss.
Sin embargo, el pensamiento ecocéntrico de este tipo carece de

una base suficientemente amplia, tanto en la conciencia colectiva
como en la elite política, como para inducir, mediante un procedi-
miento democrático, una transformación de fondo del orden jurídico
y constitucional. Si bien la conciencia ambiental moderna en los Es-
tados industriales alienta la transformación radical del orden econó-
mico y constitucional, en lo futuro el viejo dualismo entre los prin-
cipios constitucionales del Estado de derecho y del Estado social
serán completados por el del Estado ambiental como tercer principio
del Estado constitucional industrial. Respecto de Alemania podría darse
entonces la siguiente secuencia histórica: en la Prusia de fines del si-
glo XVIII se desarrolló primeramente el Estado de derecho. En el siglo
XIX se produjo la así llamada legislación social de Bismarck y, por
tanto, la realización efectiva del Estado social a través de una segu-
ridad social plena. Los finales del siglo XX se caracterizan por la
transformación económica y constitucional hacia el Estado ambiental,
el cual se adiciona, en igualdad de derechos, a los principios de es-
tructura y objetivos del Estado mencionados. Quedan todavía por dis-
cutir cuáles sean los modelos de regulación que pueda seguir dicho
Estado ambiental y cuáles sean las reformas necesarias de la política
del Estado, pero también de la formación de la voluntad estatal.85
3. Rechazo de los objetivos sociales del Estado
Los objetivos sociales del Estado tales como la creación y conser-

vación de plazas de trabajo, la previsión en favor de un espacio ha-
bitacional adecuado, la garantía de un sistema de seguridad social y
la promoción de la igualdad de oportunidades en el acceso a la edu-
cación, que se han normado ampliamente en las Constituciones de los
nuevos Länder, fueron discutidos detalladamente en la Comisión
Conjunta de Constitución. En última instancia no se produjo la ma-
yoría necesaria para hacer tal adición a la ley fundamental, que apar-
te del principio del Estado social no reconoce otros objetivos sociales
del Estado.
85 Kloepfer, Michael (ed.), Umweltstaat, 1989; Murswiek, Dietrich, Umweltschutz als Staats-
zweck, 1995.
Se adujeron argumentos de consideración en favor de la incorpo-

ración de los objetivos sociales del Estado en la ley fundamental. Se
dijo que con tales objetivos se introducirían en la Constitución ne-
cesidades humanas existenciales, sobre las cuales actualmente ya
existe en buena medida consenso y que también debe satisfacer el
Estado en el futuro. Por lo demás, respecto de los derechos funda-
mentales particulares como la vida, la salud, la dignidad o la edu-
cación, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal ha de-
cidido en repetidas ocasiones que éstos no sólo constituyen derechos
de defensa contra el Estado, sino que también garantizan el mínimo
social que es necesario para el desenvolvimiento de la libertad que
otorgan. No por último, los objetivos sociales del Estado se encon-
trarían en aquella gran línea de evolución histórica que, desde el si-
glo XVIII, ha convertido en Alemania la providencia y asistencia
sociales por parte del Estado en objetivo de la legislación y la ad-
ministración.86
Contra la regulación de los objetivos sociales del Estado en la ley
fundamental se dijo que, por un lado, el principio del Estado social
abarca en el fondo todos estos objetivos y, por la otra, que a nivel
de la legislación ordinaria el derecho a la seguridad social, el dere-
cho al apoyo para el estudio y el derecho del trabajo satisfacen los
objetivos sociales propuestos. Por otro lado, el Parlamento puede per-
der poder y autoridad si los objetivos sociales deben ser satisfechos
por la legislación y por otras medidas y se dificulta, si no es que se
hace imposible, la adaptación a nuevas situaciones económicas y so-
ciales. Asimismo, lo que ya quedó de manifiesto en la discusión de
los objetivos sociales del Estado en las Constituciones de los nuevos
Länder, una pluralidad de tales objetivos constituyen más bien un
adorno en la Constitución antes que derechos justiciables ante un Tri-
bunal Constitucional.87
Por el lado de los principios del “ Estado social federal” y del
“ Estado social de derecho” , regulados respectivamente en los artícu-
los 20, inciso 1 y 28, inciso 1 de la ley fundamental, el Estado en-
frenta un considerable potencial de reforma. Es de temerse que el
86 Kloepfer, Verfassungsänderung statt Verfassungsreform, 1995, pp. 58 y ss.

87 Esto es algo que desatiende Schneider, Hans-Peter, “ Das Grundgesetz - auf Grund ge-
setzt?” , NJW, 1994, pp. 558-560.
creciente desempleo, el rendimiento decreciente de la economía y una

evolución demográfica negativa obliguen a reducir el considerable ni-
vel actual de las prestaciones del Estado social. Desde este punto de
vista, ciertamente resulta correcto no haber incorporado objetivos so-
ciales del Estado en la ley fundamental que no puedan cumplirse en
el futuro. Las frases bonitas en la ley fundamental despertarían en el
ciudadano esperaranzas que no pueden ser satisfechas por el sistema
social y económico. La Constitución que promete más de lo que es
viable política y económicamente socava ella misma su aceptación y
contribuye por tanto a la pérdida de su legitimidad.
4. Rechazo de la introducción de elementos plebiscitarios en la ley

fundamental
La ley fundamental consagra una democracia estrictamente repre-

sentativa. La razón de ello es que al momento de su expedición se
valoraban de manera negativa los instrumentos plebiscitarios de la
Constitución de Weimar, ya que a través de los plebiscitos las agru-
paciones y los partidos políticos de izquierda y derecha, que no se
encontraban sobre suelo democrático, habían intentado resquebrajar el
sistema político liberal y democrático de la República de Weimar.
Una vez que se hubo reconocido que los instrumentos plebiscitarios
de la Constitución de Weimar no contribuyeron de manera esencial
a la caída de ese Estado, durante largo tiempo la discusión político-
constitucional demandó enfáticamente la incorporación de elementos
plebiscitarios en la ley fundamental. Esta demanda se encuentra en
la línea de un espíritu de época que se ha ido difundiendo desde fi-
nes de los años sesenta, el cual promueve una mayor democratización
de la vida política.88
Sin embargo, la Comisión Conjunta de Constitución del Parlamen-
to y el Consejo Federal se mantuvo dentro de la democracia repre-
sentativa estricta de la ley fundamental en su informe del 28 de oc-
tubre de 1993.89 No se quiso debilitar el ya probado sistema de la
democracia parlamentaria representativa mediante procedimientos
plebiscitarios y, sobre todo, no se quiso facilitar al Parlamento la
88 Würtenberger, Zeitgeist und Recht, 2ª ed., 1991, pp. 110 y ss.
89 Informe de la Comisión Conjunta de Constitución, supra nota 75, pp. 168 y ss.
evasión de su responsabilidad en cuestiones difíciles a través de la

realización de plebiscitos. También se dudaba de que en los plebis-
citos, que sólo pueden resolverse mediante un sí o un no, fuera po-
sible la búsqueda y negociación de compromisos políticos. La solu-
ción racional de los conflictos podría ser obstaculizada además por
las emociones sometidas al influjo de los medios de comunicación.
Frente a este escepticismo de la Comisión Conjunta de Constitución
respecto de la participación política directa, se argumentó que las ex-
periencias positivas en el extranjero y en parte también en los Län-
der, que permiten casi todos la formación de la voluntad política de
tipo plebiscitario, hablarían en favor de una ampliación prudente de la
participación directa de los ciudadanos en el proceso democrático de
la formación de la voluntad política.90
IV. LAS REFORMAS DEL ESTADO Y LA CONSTITUCIÓN

CON MIRAS A LA UNIÓN EUROPEA
1. Sobre el proceso de “desestatización” y sobre la reforma

del Estado a través de la política europea
La transferencia de la política en materia agrícola, industrial, comer-

cial y en otras a la Unión Europea conlleva una pérdida considerable
de soberanía nacional. Esto tiene por consecuencia que las reformas del
Estado y de la política en estos ámbitos sólo puedan esperarse de la
Unión Europea o sean realizables conjuntamente con ésta.
Como se dijo al principio, la privatización de los ferrocarriles y
los correos, que requerían una reforma constitucional, habían sido re-
queridas por la política de transportes y competencia de la Unión Eu-
ropea. Actualmente se discute intensamente si el establecimiento de
una unión monetaria, y por tanto, de una moneda común en la Unión
Europea tendrá efectos negativos para el valor de la moneda. La
unión monetaria tendría por consecuencia que el Banco Federal ale-
mán, que goza de amplia autonomía constitucional, se subordinara a
un Banco Central Europeo y, por tanto, abdicara como guardián de
la estabilidad monetaria alemana (cfr. artículo 88 LF).
90 Kloepfer, supra nota 86, pp. 88 y ss., con ulteriores referencias.
2. El principio de subsidiariedad
En una época en que el aumento de las tareas estatales hizo (casi)

ingobernable al Estado y en la que el fuerte decrecimiento del ren-
dimiento de la economía obliga a éste a reducir sus tareas, le corres-
ponde una importancia especial al principio de subsidiariedad.91 Éste
tiene, entre otros, el objetivo de que el Estado regule y suministre
prestaciones solamente cuando las comunidades menores no estén en si-
tuación de satisfacer de manera eficiente las tareas públicas. En este
sentido, desde hace tiempo una de las ideas rectoras de la doctrina so-
bre las funciones del Estado es que la asunción de tareas públicas
sólo es legítima cuando la autorregulación social es deficiente.92
También bajo el aspecto del principio de subsidiariedad es posible
apreciar la antigua cuestión de derecho constitucional económico de
si, y bajo cuáles supuestos, debe privatizarse el sector público o, por
el contrario, si el Estado debe participar en la economía privada y
posiblemente esté autorizado a desplazar a los empresarios privados
del mercado.93 Frente a la política social de un Estado social sobre-
cargado, el principio de subsidiariedad apunta a que los ciudadanos
se ayuden más a sí mismos y entre sí.
Originalmente el principio de subsidiariedad no estaba regulado en
la ley fundamental. Mediante la reforma constitucional de 1992 se
dio una nueva redacción al artículo 23 LF.94 Conforme al artículo 23,
inciso 1, LF, la República Federal de Alemania participa en el de-
sarrollo de una Unión Europea “ comprometida con los principios del
Estado democrático social y federativo de derecho y también con
el principio de subsidiariedad” . El principio de subsidiariedad es toma-
do aquí del Tratado de Maastricht e incorporado en la ley fundamen-
tal como una de las limitaciones fundamentales para la Unión Europea.
El principio de subsidiariedad en el Tratado de Maastricht exige
que las decisiones estatales “ se tomen en la mayor proximidad po-
91 Al respecto véase en general Würtenberger, “ Das Subsidiaritätsprinzip als Verfassungs-

prinzip” , en Staatswissenschaften und Staatspraxis, 4, 1993, pp. 621 y ss.
92 Rupp, en Insensee, y Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrechts, vol. I, 1987, 28 núms.,
pp. 51 y ss.; Herzog, Roman, Allgemeine Staatslehre, 1971, pp. 148 y ss.
93 Ronellenfitsch, “ Wirtschaftliche Betätigung des Staates” , en Insensee, y Kirchhof (eds.),
Handbuch des Staatsrechts, vol. III, 1988, pár. 84, núms. 32 y ss.
94 BGBl. I, p. 286.
sible al ciudadano” (artículo a, inciso 2) y que las medidas de la Co-

munidad “ no vayan más allá de lo necesario para alcanzar los ob-
jetivos de este Tratado” (artículo 3°, b, inciso 3). “ En los ámbitos que
no caigan en su esfera exclusiva de competencia, la Comunidad actúa
conforme al principio de subsidiariedad en tanto y en cuanto las me-
didas previstas no puedan ser realizadas de manera suficiente en el
plano de los Estados miembros y por tanto, en virtud de su extensión
o de sus efectos, pueden ser realizadas mejor a nivel de la Comunidad”
(artículo 3°, b, inciso 2). Del principio de subsidiariedad es posible de-
rivar, de manera sumaria y como preceptos para la realización de una
Europa Unida, el mandato de la proximidad del ciudadano, de la des-
centralización y la participación federativa,95 del mínimo de interven-
ción así como del respeto al principio de proporcionalidad en el ejercicio
de sus competencias. Sin embargo, queda todavía por saber en qué
medida es posible que el principio de subsidiariedad adquiera perfiles
jurídicos claros y así sea capaz de limitar a la Unión Europea en el
ejercicio de sus competencias.96
Como garantía del ordenamiento federativo alemán frente a la Fe-
deración y a la Unión Europea, los Länder alemanes lograron que en
la nueva redacción del artículo 23 LF se les reconocieran derechos
esenciales de participación en la política de la Federación frente a la
Unión Europea.97 Deben mencionarse en especial la colaboración del
Parlamento y del Consejo Federales en asuntos de la Unión Europea
(artículo 23, inciso 2, frase 1, LF); la participación del Consejo Fe-
deral en la formación de la voluntad de la Federación, en la medida
en que tenga competencias de participación en las correspondientes
medidas internas (artículo 23, inciso 4, LF), así como la representación
de la República federal a través de un representante nombrado por
el Consejo cuando se afecte la competencia legislativa exclusiva de
los Länder (artículo 23, inciso 6, LF).
95 Sobre la necesidad de reforma de la estructura administrativa regional: Mekking, Chris-

toph, Die Regionalebene in Deutschland, 1995.
96 Lecheler, Helmut, Das Subsidiaritätsprinzip, 1993, con mayores referencias.
97 Magiera, “ Die Grundgesetzänderung von 1992 und die Europäische Union” , Jura, 1994,
pp. 1 y ss.; Classen, “ Maastricht und die Verfassung” , ZRP, 1993, pp. 57 y ss.
V. CONSIDERACIÓN FINAL
En resumen, a pesar de la reunificación, no se ha producido en

Alemania una gran reforma del Estado y la Constitución. Esto queda
ya de manifiesto puesto que después de la reunificación no sonó la
hora del Constituyente, sino que la ley fundamental de 1949 se man-
tuvo como Constitución ya probada.98 Puesto que no estaba a debate
un modelo político alternativo, se realizaron modificaciones constitu-
cionales puntuales, en lugar de una reforma profunda del Estado y
la Constitución. En la línea de la continuidad histórica de lo probado
se encuentra la eliminación puntual de los problemas, la renuncia
paulatina a lo anticuado así como la incorporación de las nuevas co-
rrientes del espiritu de la época o la solución de nuevos problemas
sociales y económicos mediante el desarrollo de lo que se ha reci-
bido históricamente.
98 Al respecto véase Würtenberger, “ Artículo 146 GG n.V.: Kontinuität oder Diskontinuität

im Verfassungsrecht?” , en Stern, Klaus (ed.), Deutsche Wiedervereinigung, vol. I, 1991, pp. 95
y ss.; ibidem, “ Wiedervereinigung und Verfassungskonsens” , JZ, 1993, pp. 745 y ss.
COMENTARIO DE HÉCTOR FIX FIERRO
SUMARIO: I. Introducción. II. Reforma del Estado y Constitución.

III. Reforma del Estado y consenso constitucional. IV. Reforma
del Estado y vida internacional. V. Reflexiones finales.
I. INTRODUCCIÓN
Aunque la magnífica ponencia del profesor Würtenberger señala en

su consideración final que la reunificación de Alemania no trajo con-
sigo un gran reforma del Estado y de la Constitución —como la que
hasta cierto punto se pretende lograr en nuestro país en los próximos
tiempos—, pues no se trataba de erigir un nuevo modelo político-
constitucional, sino de ampliar el ámbito de aplicación del existente
en la antigua RFA, hay muchos aspectos interesantes e informativos en
ella que ameritarían un comentario en sí mismos, pero que, en virtud
del contexto de este importante evento, invitan sobre todo a tomarlos
como punto de partida para la reflexión sobre la reforma del Estado
en México. En consecuencia, hemos entresacado de ella sólo tres as-
pectos: la relación entre la reforma del Estado y la Constitución (in-
fra II); el consenso constitucional como elemento o condición de la
reforma del Estado (infra III); y la reforma del Estado desde el punto
de vista de la vida internacional (infra IV). En ellos se concentrará
este comentario, que concluirá con algunas reflexiones (infra V) so-
bre lo que pueda significar la idea de “ reforma del Estado” en re-
lación con el modelo de Estado en la democracia liberal.
II. REFORMA DEL ESTADO Y CONSTITUCIÓN
México y Alemania parecen tener algo en común: las reformas del

Estado se llevan a cabo la mayoría de las veces mediante una refor-
ma constitucional. Esto es así, entre otras razones, porque las deci-
siones más importantes de la vida colectiva están consagradas en la
Constitución y la voluntad de modificarlas trae consigo, necesaria-
464
COMENTARIO 465
mente, un cambio del texto constitucional (un ejemplo común a am-

bos países sería la privatización de ciertas funciones u organismos
públicos).
Sin embargo, también hay diferencias significativas: en Alemania,
la Constitución se ha convertido, quizá hasta en grado excesivo, en
un marco de referencia imprescindible para el debate político y so-
cial, debido sobre todo a la muy importante función de consenso y
estabilidad que desempeña allá. Así, señala el profesor Würtenberger,
en Alemania la cuestión de la reforma del Estado se ha convertido,
de manera típica para ese país, en cuestión constitucional.
La consecuencia de esto, así como de la existencia de un Tribunal
Constitucional que ejerce activa y efectivamente un conjunto muy
importante de funciones político-constitucionales, ha sido que toda
cuestión constitucional, a su vez, acabe siendo vista desde la óptica
de la justicia constitucional. Cuando el profesor Würtenberger discute
la incorporación de derechos u objetivos sociales en la ley fundamen-
tal de Bonn y en las Constituciones de las nuevas entidades federa-
tivas, lo hace, independientemente de los aspectos económicos e
ideológicos, desde la perspectiva de quien debe tomar en serio la
norma constitucional y aplicarla a los posibles conflictos que suscite.
Inevitablemente, esto tiene también implicaciones para la función le-
gislativa del Parlamento.
Así, pues, la norma constitucional se juzga bajo los parámetros de
su aplicación por los tribunales (especialmente por los Tribunales
Constitucionales), en los que recae buena parte de la tarea de su ac-
tualización y desarrollo. Esto no es privativo de Alemania, sino que
es un rasgo característico, en mayor o menor grado, de la mayoría
de los ordenamientos constitucionales modernos.
Sin embargo, esto todavía no es así en México, aunque empieza a
serlo. Es cierto que hemos puesto las decisiones colectivas más im-
portantes en la Constitución, pero esto no ha sido un obstáculo para
su muy frecuente modificación. Hasta ahora, los cambios constitucio-
nales han sido tan numerosos y expeditos, que se ha inhibido en parte
la función de la Constitución como marco de referencia estabilizador
y efectivo de la vida política y social. De paso también se ha inhi-
bido en buena medida la labor integradora de los tribunales y el de-
bate constitucional.
466 HÉCTOR FIX FIERRO
El resultado de todo esto es un texto constitucional lleno de re-

miendos, excesivamente reglamentario, contradictorio y anticuado en
muchas de sus partes. Si le hemos podido agregar tantas cosas a
nuestra Constitución, y entre ellas, un amplio catálogo de derechos
individuales y sociales y de normas programáticas para la acción pú-
blica, es porque no ha habido mucho riesgo de que los tribunales to-
maran realmente en serio la norma constitucional y resolvieran los
agudos conflictos que su aplicación pudiera suscitar. Pero como de-
cía, esto está cambiando y ello tiene consecuencias para la reforma
del Estado que ahora se discute.
En efecto, desde el punto de vista constitucional, no sólo es im-
portante el contenido posible de dicha reforma, sino el diseño de los
instrumentos normativos e institucionales que habrán de acompañar y
guiar su puesta en práctica. Deben ser instrumentos adecuados y fle-
xibles, capaces de desarrollar una vida y una dinámica propias, ya
que damos por supuesto que éstas ya no dependerán más de una sola
voluntad política.
Requerimos, pues, un texto constitucional (y si se quiere, un nuevo
texto constitucional) ordenado, más esquemático y abierto, no sólo
por un capricho de jurista al que le gustaría ver en él los adelantos
técnicos más recientes de su materia, sino por una necesidad inelu-
dible de la justicia constitucional.
III. REFORMA DEL ESTADO Y CONSENSO CONSTITUCIONAL
En su ponencia, el profesor Würtenberger dedica un buen espacio

a la cuestión del consenso constitucional, como elemento de la iden-
tidad y efectividad de la Constitución. Se trata de la identificación
básica de la población con su Constitución, cuyo trasfondo es, como
bien dice él, una tradición política común que es valorada positiva-
mente. Está claro que en Alemania, al momento de la reunificación,
hubo consenso en cuanto al tipo de régimen constitucional en que a
partir de entonces se viviría, pero cuarenta años de separación polí-
tica, y casi sesenta años de dictadura en el territorio de Alemania del
Este configuraron expectativas, tradiciones y culturas políticas diver-
gentes. Sólo con el tiempo la población de la antigua RDA puede lle-
gar a sentir la ley fundamental tan suya como la puedan sentir los
COMENTARIO 467
alemanes occidentales, pero a condición de que el nuevo régimen

muestre ser más eficaz y eficiente, es decir, más legítimo, que el an-
terior. Por lo pronto, el tener una Constitución local, que adopta y
desarrolla los principios de la ley fundamental, pero que también tie-
ne características propias, ya es un importante paso en este sentido.
Me parece que en México no hemos reflexionado lo suficiente so-
bre el consenso constitucional y su significado. Aunque hasta cierto
punto tenemos una tradición política común valorada positivamente,
no podemos dar por descontada la existencia del consenso constitu-
cional. Movimientos como los de Chiapas nos lo recuerdan con cierta
frecuencia. Pero además, aunque ciertas decisiones históricas parecen
totalmente aceptadas y nadie, o casi nadie, propone cambiarlas (por
ejemplo, que México sea república en lugar de monarquía; que ten-
gamos régimen presidencial en lugar de parlamentario; que estemos
organizados como federación y no como Estado unitario, etcétera), el
consenso es superficial, porque hay poco acuerdo sobre los alcances
de tales decisiones.
Esto no es sorprendente, si pensamos que el consenso constitucio-
nal pocas veces ha estado presente en nuestra historia, sobre todo en
momentos de cambio profundo, como ocurre en estos tiempos. Como
bien dice Sergio López Ayllón, en nuestro origen histórico no hay
consenso fundador, sino violencia.1 Esta violencia se ha presentado
siempre que la elite gobernante ha intentado dar una salto moderniza-
dor, porque este salto ha resultado incompleto, al no ir acompañado
de las correspondientes transformaciones políticas y sociales.2
Una consecuencia de ello ha sido que el derecho, y en particular
la Constitución, no cumplan con la función, que habitualmente se les
atribuye, de regular y estabilizar el cambio, sino con la de instituirlo
simbólicamente, sin importar, por otro lado, que poco o nada tenga
que ver con la realidad.3 No es sorprendente tampoco que desde este
punto de vista se hable más de imposición que de consenso. Cierto
es que con el tiempo puede ir cicatrizando la herida causada por la
1 “ Notes on Mexican Legal Culture” , en Social and Legal Studies, Londres, vol. 4, 1995,
pp. 478 y ss.
2 Cfr. Krauze, Enrique, “ Fines de siglo en México” , en Textos heréticos, 2ª ed., México,
Grijalbo, 1992, pp. 199-212.
3 López Ayllón, op. cit.
imposición, pero nunca se puede estar del todo seguro de que no se

abrirá de nueva cuenta.
Por lo anterior, es importante que en la reforma del Estado haya
un consenso fundador, si en verdad queremos que las normas y las
instituciones resultantes sean eficaces, pues el país no puede seguir
viviendo, como hasta ahora, en el más profundo divorcio entre norma
y realidad. Aunque en ocasiones la decisión por mayoría es inevita-
ble, la búsqueda previa del consenso en lo fundamental impide que
la minoría vea necesariamente en dicha decisión una imposición ina-
ceptable.4
Quede claro que no hablamos aquí de un gran consenso fundador,
capaz de reconstruir a la república desde sus cimientos más profun-
dos. Esto, además de ser muy difícil de lograr, significaría negar sin
más nuestra historia, y la historia es sumamente vengativa. Habla-
mos más bien de un consenso modesto, circunscrito a decisiones par-
ticulares, pero no menos importantes. Esto ya ha sucedido en algunos
casos; pensemos en la reforma electoral de 1994. Pero también de-
bemos pensar en el potencial parcial de consenso constitucional que
se puede explotar en las entidades federativas. Las reformas innova-
doras que allí se aprueben, si demuestran sus bondades, pueden ex-
tenderse entonces al resto del país.
IV. REFORMA DEL ESTADO Y VIDA INTERNACIONAL
En la última parte de su ponencia, el profesor Würtenberger hace

referencia a las reformas habidas en Alemania que tienen su origen
en acuerdos y políticas establecidos en el marco de la Unión Europea
(se mencionan, por ejemplo, la privatización de correos y ferrocarri-
les, o la introducción de una moneda única hacia finales del siglo).
Como se sabe, los países miembros de la Unión Europea han trans-
ferido a ésta algunas facultades soberanas, por lo que la política y
la legislación internas en las materias objeto de esas facultades ya no
están exclusivamente subordinadas a las decisiones de las autoridades
nacionales.
4 El profesor Würtenberger alude en su ponencia a le exitosa búsqueda de consenso en el
proceso constituyente del Land de Turingia, y es importante notar que este consenso se logró
en buena parte en el marco del Parlamento y de los grupos políticos que actúan en él.
COMENTARIO 469
La ahora Unión Europea ha ido ampliando y profundizando el pro-

ceso de integración que se inició en 1957. El último paso lo ha dado
mediante el controvertido Tratado de Maastricht, que para muchos va
demasiado lejos en sus propósitos unificadores. Por tal razón, en Ale-
mania se reformó la ley fundamental, para establecer expresamente
las condiciones y modalidades —que el profesor Würtenberger cali-
fica también como límites, como el principio de subsidiariedad— con
las que ese país participaría en la Unión Europea.
Según me parece, en México no hemos tenido todavía oportunidad
de reflexionar suficientemente sobre el hecho de que muchos impul-
sos para la reforma del Estado, e incluso para su marcha cotidiana,
provienen cada vez con más frecuencia del exterior. Por lo mismo,
tampoco nos hemos cuestionado suficientemente sobre la necesidad
de darles cauce jurídico-institucional y también de marcarles límites.
De hacerlo, muchas presiones que hasta ahora se consideran como
inaceptables o como amenazas a la soberanía nacional dejarían de
serlo, para convertirse en oportunidades productivas.
No se trata nada más de la incorporación ocasional en el derecho
interno de acuerdos supranacionales o de decisiones de organismos
internacionales, que el país acepta soberanamente, sino de desarrollar,
en respuesta a las condiciones de un mundo globalizado, nuevos me-
canismos jurídicos y políticos que gobiernen la relación cotidiana con
el exterior y que faciliten la aceptación controlada de las consecuen-
cias de dicha relación. En este rubro se han logrado avances en los
últimos años, así sea a regañadientes. Mencionamos algunos:
— El reconocimiento de observadores extranjeros en las elecciones

federales;
— La reglamentación en la Ley de Tratados de los denominados
acuerdos interinstitucionales (así sea en forma desafortunada, se-
gún comentan los internacionalistas);
— Los mecanismos de solución de controversias del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, y sobre todo, el apre-
ciable número de comités y otros cuerpos de coordinación que
se derivan de dicho Tratado.
Sin embargo, todavía nos falta bastante por hacer. Por tal motivo,
puede proponerse, como un aspecto no menor de la reforma del Es-
tado, el establecimiento en la Constitución, a semejanza de lo que

ocurre con el nuevo artículo 23 de la ley fundamental de Bonn, de
las nuevas reglas operativas para nuestra inserción en el mundo ex-
terior, pues ya no bastan los principios, o los buenos deseos, que rigen
nuestra política internacional (artículo 89, fracción X, de la Consti-
tución). Dichas reglas podrían prever, entre otros, los siguientes as-
pectos, como ya lo han hecho en forma reciente otros países de
América Latina:
— La jerarquía especial de ciertos tratados internacionales (como

los relativos a derechos humanos), así como un procedimiento
especial de aprobación, que puede incluso prever un referéndum
popular, para aquellos que sean de trascendencia especial para
el futuro del país;
— Algún procedimiento de participación de las entidades federati-
vas en la negociación o aprobación de acuerdos internacionales
que se refieran a las materias reservadas a ellas o que les afec-
ten de manera especial;
— La transferencia de facultades soberanas a organismos regiona-
les de integración, así como las modalidades de participación
en los mismos;
— El reconocimiento de la jurisdicción y las resoluciones de los
tribunales internacionales;
Podrá estar a discusión la oportunidad de hacer cambios semejan-

tes a éstos, pero no la necesidad de llevarlos a cabo eventualmente.
V. REFLEXIONES FINALES
Resulta evidente que la expresión “ reforma del Estado” no signi-

fica lo mismo en un país como Alemania que en otro como México.
Cito nuevamente lo que señala el profesor Würtenberger en sus con-
sideraciones finales: no obstante el impacto de la reunificación en to-
dos los órdenes de la vida social en Alemania, no hubo allí una gran
reforma del Estado, porque “ no estaba a debate un modelo político
alternativo” . En México, en cierto modo, sí lo está, no tanto en el
plano del diseño ideal de las instituciones, sino en el de su vigencia
efectiva.
COMENTARIO 471
En su muy controvertida, y no siempre bien entendida tesis sobre

el “ fin de la historia” , Francis Fukuyama señala que la democracia
liberal, después del derrumbe del comunismo, es el paradigma polí-
tico definitivo al que deben aspirar todos los países que no lo han
realizado plenamente.5 Este es el caso de México y en eso consiste
esencialmente, para nosotros, la “ reforma del Estado” .
Sin embargo, incluso los países que han alcanzado satisfactoriamente
el estadio de la democracia liberal, la “ reforma del Estado” sigue
siendo una tarea por realizar, no sólo porque los regímenes pluralistas
viven del constante y cotidiano perfeccionamiento de sus institucio-
nes, sino porque ahora tienen que enfrentar, al igual que nosotros, los
desafíos de la globalización económica, de los peligros ambientales, de
la delincuencia internacional, de la migración, de los conflictos étni-
cos, religiosos y culturales, del regionalismo, de la comunicación sin
fronteras, de los flujos financieros sin control, y de un largo, largo
etcétera. No es difícil que en este camino nosotros, siempre atrasa-
dos, les hayamos tomado ocasionalmente la delantera.
Por eso es importante un evento que se proponga averiguar el es-
tado de la “ reforma del Estado” .
5 El fin de la historia y el último hombre, México, Planeta, 1992.

COMENTARIO DE JORGE MORENO COLLADO
1. La ponencia del doctor, Thomas Würtenberg suscita un gran nú-

mero de inquietudes, porque tanto Alemania como México han esta-
do sujetos como sistemas políticos a fenómenos de transformación
constitucional considerables desde finales de la década pasada.
La reforma del Estado es un proceso de cambio ampliamente com-
partido. Este Seminario es una prueba de ello. Podría significar la
puesta en crisis de los sistemas políticos y, por ende, la quiebra de
los regímenes constitucionales vigentes en el mundo.
Puede significar, igualmente, la confianza en la promoción del
cambio por vías institucionales. Por ello, sería muy cuestionable pro-
poner una reforma del Estado, que por definición implica modificar
el lugar que ocupan las relaciones que guardan entre sí los elementos
del Estado, sin tocar el orden constitucional y con él, el texto de la ley
fundamental. Por eso es tan interesante y motivador el capítulo de la
ponencia que comentamos, acerca de la relación entre reforma del
Estado y reforma constitucional.
En consecuencia, importa precisar la noción de reforma del Esta-
do, la que desde mi perspectiva se da cuando, mediante modificacio-
nes constitucionales, se afecta la soberanía territorial del Estado, o el
ejercicio del poder soberano del pueblo. Hay que distinguir, sin em-
bargo, entre reforma del Estado y la reforma del régimen político, o
del sistema político de una sociedad.
2. Una reforma que no toca las decisiones políticas fundamentales,
aisladas o en conjunto, que se expresan en el texto de la ley funda-
mental, pueden llegar a gestar una gran modificación o cambio (po-
lítico, jurídico, social, económico, cultural, ecológico), pero no un
cambio de régimen, ni una transformación del sistema político.
De acuerdo con su intensidad, de su alcance y materia, la reforma
del Estado puede implicar un cambio de régimen, o un cambio en
el régimen. No es lo mismo modificar la composición de las Cáma-
ras del Congreso, que pasar de un gobierno presidencial a otro par-
lamentario, aunque ambos puedan lograrse mediante una enmienda
constitucional. Sabemos que el origen coyuntural de un régimen po-
lítico (que es lo mismo que el surgimiento de un régimen nuevo, que
477
478 JORGE MORENO COLLADO
sustituye a uno anterior) puede deberse a una revolución, a un golpe

de Estado, a una restauración constitucional, a una revisión parcial
pero significativa de la ley fundamental (que toque decisiones fun-
damentales), o bien, a una revisión integral de la Constitución; todo
esto por medios parlamentarios, en los que entran en juego asambleas
constituyentes, poderes revisores de la Constitución, o lo que en Mé-
xico denominamos el Constituyente Permanente.
Además de la intensidad, la velocidad del cambio influye para ge-
nerar uno u otro tipo de reformas. Cambios intensos en lapsos cortos,
y cambios a ritmo lento, paulatinos, en periodos largos, suelen aca-
rrear efectos diferentes en la estructura del régimen y en el propio
comportamiento político de los actores. La vía que hoy por hoy está
investida de la mayor legitimidad en materia de reforma del Estado
es, sin duda, la de orden parlamentario, aun cuando, como en el caso
alemán, haya estado precedida de lo que el ponente enuncia como
“ revolución silenciosa” . Llama la atención que, desde la perspectiva
de la experiencia alemana —lo cual es lo usual y frecuente en Es-
tados Unidos—, se considere a la jurisprudencia de los Tribunales
Constitucionales como fuente de la reforma del Estado, lo cual tes-
timonia que ésta puede ubicarse dentro del cambio ponderado y su-
jeto a reglas de procedimiento.
Por nuestra parte, poco debemos a las resoluciones del Poder Ju-
dicial en materia de reforma del Estado. Por lo contrario, gracias a
la iniciativa presidencial, al debate público que la precedió y a la in-
tervención parlamentaria del Congreso, en 1994 se realizó una amplia
reforma en materia de justicia, que en realidad constituye un capítulo
sobresaliente de la reforma del Estado, por la vía de cambios cons-
titucionales.
En virtud de esta reforma, se dio una nueva integración a la Su-
prema Corte de Justicia; se creó un organismo especializado para vi-
gilar la carrera judicial y la administración de este poder, que es el
Consejo de la Judicatura; se perfeccionó el sistema para resolver con-
troversias constitucionales entre las diversas instancias y órdenes de
gobierno; se estableció un procedimiento para ejercer acciones de in-
constitucionalidad contra leyes, mediante el cual la Suprema Corte de
Justicia resuelve el planteamiento de posibles contradicciones entre
una norma de carácter general y la Constitución, con efectos erga
COMENTARIO 479
omnes; se dio poder al Senado para designar a los ministros de la

Suprema Corte de Justicia de ternas enviadas por el presidente, y se
dotó de mayor autonomía al Ministerio Público y al procurador ge-
neral de la República, funcionario cuya designación presidencial debe
ser ahora ratificada por la Cámara de Senadores.
3. Advierto, sin duda, que México ha tenido experiencias parecidas
a las de Alemania, en reformas constitucionales y en materias simi-
lares de orden económico, y en cuestiones que inciden en la priva-
tización de varias de ellas. Sin embargo, la magnitud del cambio que
implica la reforma del Estado en la Alemania de hoy es un proceso
que México no conoce desde hace muchas décadas y que sólo podría
tener cierto parecido, si la reforma del Estado que plantea nuestro
país logra consensos en materia de autonomía y de nuevas relaciones
de los órganos representativos de la comunidad nacional con las co-
munidades indígenas.
No cabe duda que la transformación del sistema socialista y co-
munista en un régimen democrático y pluralista, y la consecuente
anexión de la República Democrática Alemana (RDA) constituyen
un proceso único, pero en el que pueden ser distinguidas dos etapas:
la primera de ellas es un claro cambio de régimen en la RDA, y la
segunda es la accesión o anexión y la creación de nuevos Länder en
el seno de la República Federal Alemana (RFA), lo cual se logró me-
diante lo que el ponente llama “ revolución silenciosa” , y que es, res-
pecto a la RFA, una reforma del Estado que implica sólo un cambio
en el régimen.
4. El arribo mediante reformas constitucionales de los nuevos Län-
der al Estado democrático y constitucional de derecho significa, a mi
parecer, un proceso singular, único e inédito, pero del que México
puede aprender y sacar provecho.
En primer término —y esto es un lugar común, de sobra conocido—
un cambio de régimen no sólo es necesario, sino obligado y posible,
cuando la insatisfacción política produce lo que el ponente llama
“ déficit de legitimación” , generado por cuestiones políticas, ambien-
tales, económicas y psicosociales.
Tenemos que reconocer que, aun en países subdesarrollados, pero
sometidos al proceso de industrialización, el autoritarismo, el deterio-
ro ecológico, el desastre económico y la insatisfacción psicosocial
mostrada como desconfianza hacia los gobernantes son los detona-

dores de la turbulencia, de los movimientos sociales de la desobe-
diencia civil, en fin, de la ingobernabilidad; de lo que Bobbio deno-
mina la “ deslegitimación por desuetudinariedad” del poder, o lo que
Easton llama el sobrecalentamiento del sistema por la saturación de
demandas de su entorno y, en consecuencia, de la necesidad del cam-
bio y la reforma, del establecimiento de una “ cura de democracia”
para remediar el autoritarismo y la opresión, de una cura de eficien-
cia para remediar el desastre y de una cura de justicia para abatir o
paliar al menos la precariedad y la penuria.
5. Infiero de la ponencia que una constante de los factores del
cambio es la pérdida de autoridad de los partidos políticos y de otros
organismos que ejercen liderazgo, a cambio de los cuales surgen nue-
vas organizaciones no partidistas, y movimientos marginales a las es-
tructuras de los partidos o autónomos de ellos.
6. Al analizar en la ponencia las fases del movimiento constitu-
cional revolucionario (nosotros tuvimos una revolución constituciona-
lista) se advierte cómo un cambio abrupto del sistema autoritario a
otro democrático de competencia electoral pluralista, corre el riesgo
de fracasar en sus propósitos, si se funda más en la confrontación
que en el consenso.
Por el contrario, puede ser de mayor envergadura y de más dura-
ción un acuerdo debidamente consensado, que el mejor triunfo des-
pués de batallas cruentas, de posiciones irreductibles, o de confron-
taciones sin tregua. Ésta es una prueba de que, por más que la
realidad se empecine en mostrar lo contrario, la política no debe que-
dar sujeta a la relación amigo-enemigo, sino entenderse, en el con-
texto de la democracia, como un juego desplegado en la cultura de
la tolerancia y de la racionalidad.
Sólo porque así sucedió en Alemania fue posible, a mi juicio, que
las reformas constitucionales para establecer la unidad hayan logrado,
sin mayores sobresaltos, abrogar nada menos, y sin mención expresa,
la Constitución de la RDA en octubre de 1990.
7. En este mismo marco conceptual yo ubicaría las ventajas que el
doctor Würtenberger encuentra en la creación constitucional de los nue-
vos Länder, particularmente Turingia, con base más en un Constitu-
yente representativo, que en una intensa discusión en foros públicos.
COMENTARIO 481
Parece preferible, como lo afirma el ponente, otorgar el mayor

grado posible de independencia parlamentaria a las deliberaciones de
los constituyentes, evitando con ello “ la creación de profundas bre-
chas ideológicas” .
8. A mi parecer, el método que se va a seguir en el desarrollo de
la reforma del Estado en México tiene el acierto de privilegiar la dis-
cusión representativa de los temas en mesas de trabajo que serán de-
sarrolladas por grupos plurales de diputados y senadores de las Cá-
maras del Congreso, aunque paralelamente funcionará la que se
conoce como Mesa Central de la Reforma del Estado, integrada por
representantes del gobierno de la República a través de la Secretaría
de Gobernación, por representantes de las fuerzas políticas nacionales
y por los líderes de las propias Cámaras del Congreso. En esta Mesa
Central será discutido el tema de la reforma electoral y de los as-
pectos constitucionales que tienen que ver con la reforma política del
Estado. Como puede advertirse, se trata de un procedimiento mixto,
pues al lado del debate central fuera de las Cámaras, al que podrán
sumarse diversas consultas a la ciudadanía y a los expertos, en cada
una de éstas funcionará una mesa plural paritaria, formada por dos
legisladores de cada partido representado en las mismas, y una mesa
para cada uno de los siete temas que serán debatidos y analizados,
hasta convertirse en lineamientos o en anteproyectos de reformas le-
gislativas.
Las mesas de trabajo temáticas serán igualmente plurales y adop-
tarán sus acuerdos por consenso, lo cual evitará la imposición de la
mayoría, o la asociación de las minorías para hacer triunfar a toda
costa sus criterios. Los temas de estas mesas son los siguientes:
1. Equilibrio de poderes y fortalecimiento del Poder Legislativo.

2. Nuevo federalismo.
3. Derechos indígenas y comunidades étnicas.
4. Seguridad y justicia.
5. Nueva relación del gobierno con la sociedad.
6. Medios de comunicación.
7. Planeación democrática para el desarrollo.
Queda claro que la reforma del Estado no es una modificación
constitucional para la entrega del poder, o a favor, privativamente, de
las minorías; se trata de un propósito concertado para modificar es-

tructuras, relaciones y comportamientos políticos que propicien la de-
mocratización de la sociedad y del Estado, y que, no obstante el pro-
pósito de permanencia y estabilidad, o de definitividad, como se ha
dicho de la reforma electoral, deje sin embargo abiertos los espacios
para su continua revisión y perfeccionamiento.
9. Por lo que toca a los lineamientos constitucionales de los nue-
vos Länder expuestos por el ponente es particularmente interesante
advertir la incorporación de algunas experiencias socialistas en sus
respectivas Constituciones, pero llama la atención (puesto que en
nuestro sistema hay determinación expresa en contrario), que en el caso
alemán las Constituciones locales pueden ir más allá de la ley fun-
damental en asuntos de la envergadura de los objetivos sociales del
Estado y de la incorporación de procedimientos de democracia directa.
Lo anterior tiene que ver con una parte, central para mí, de la po-
nencia del doctor Würtenberger, en la que describe la división en la
sociedad alemana del consenso constitucional luego de la reunifica-
ción y donde evalúa el resultado de reformas trascendentes. Esa di-
visión se deriva, lo vemos, de las diferencias de “ culturas políticas”
entre los pobladores de los antiguos y los nuevos Länder.
El proceso de asimilación a un nuevo orden político y social no
es inmediato. Sin embargo, una Constitución es la adopción de de-
cisiones comunes, de acuerdos en lo fundamental, aunque se respeten
las diferencias. En Alemania no hubo renuncia al pacto social que
implica la economía social de mercado y la sociedad democrática
moderna, abierta y pluralista, pero el acondicionamiento a estas vías
por los nuevos Länder no es todavía una realidad, según lo afirma
el expositor.
Es impactante saber, por el regocijo intelectual que provoca, que
el consenso constitucional de las Alemanias reunificadas se apoya
sustancialmente en los clásicos de la teoría política, y que en tal vir-
tud, como el Cid Campeador, siguen ganando batallas, cuando se les
creía muertos, Montesquieu, Rousseau y Kant.
Renovar la cultura política es un proceso de decantación, que los me-
xicanos debemos asimilar, para no crear en los ciudadanos una falsa
expectativa en relación con la reforma del Estado. Crear la cultura
política de la democracia costó a Inglaterra más de doscientos años.
COMENTARIO 483
La cultura del socialismo, y aun la del Estado democrático benefac-

tor creó la ilusión de un pacto político de compromiso con el bie-
nestar social irreductible, de derechos sociales irrenunciables, de ase-
guramiento perdurable de una vida digna. A todo esto no se puede
renunciar tan fácilmente, ni en Alemania ni en México. Dice el po-
nente: “ si en las Constituciones de los nuevos Länder se impone al
Estado el deber constitucional de procurar realizaciones sociales, es
porque posiblemente existe desconfianza hacia los mecanismos regu-
ladores de una democracia parlamentaria” , lo cual parece irrebatible.
Pero, me pregunto: ¿las Constituciones liberales adoptaron en su
preámbulo el catálogo completo de los derechos del hombre y el ciu-
dadano sólo por confianza en la democracia, o también por temor a
posibles revanchas autoritarias y absolutistas?
10. Comparto con el distinguido ponente que, en un proceso de
cambio profundo de orden político y constitucional, es indispensable
cultivar la disposición al riesgo, asumir que las leyes de la política
son contingentes, y que por ello, alcanzar lo nuevo, lo propuesto en
una reforma, exige responsabilidad, valentía y perseverancia. No hay
duda de la verdad del aserto del doctor Würtenberger: “ El consenso
constitucional en los nuevos Länder se orientará a las concepcio-
nes constitucionales de los antiguos Länder si la ley fundamental es
capaz de mostrar ahí su efectividad en los ámbitos de la economía,
la democracia, el Estado de derecho y el Estado social” . Esto es vá-
lido en cualquier latitud.
11. Advertimos, entre los ejemplos de propuestas de modifica-
ción a la ley fundamental, discutidas con motivo de la reunificación
alemana, que la igualdad de la mujer y la protección del medio am-
biente alcanzaron un rango de magnitud similar a los temas de orden
político, lo cual nos advierte, entre nosotros, la trascendencia que de-
bemos reconocer a la reforma que se aprobó en México en 1974 al
artículo 4º constitucional, mediante la cual se reconoce que “ los va-
rones y las mujeres son iguales ante la ley” , y la enmienda al ter-
cer párrafo de nuestro artículo 27, mediante la cual se ordena al
Estado dictar medidas “ para preservar y restaurar el equilibrio eco-
lógico” .
Respecto a estos dos asuntos tan importantes, conviene observar
que la tendencia actual en lo que respecta a la igualdad de la mujer
es considerarla un problema social más que jurídico y, por lo mismo,

ubicarla en el texto constitucional no sólo como declaración de un
derecho, sino además como un cometido del Estado. Con relación a
la protección ecológica, nuestra legislación constitucional y ordinaria
coinciden con el nuevo texto alemán en que corresponde al Estado
realizar lo conducente para su aseguramiento. Tal vez fuera conve-
niente que nuestras normas reglamentarias y orgánicas enfatizaran,
cuando menos igualitariamente, la visión antropocéntrica y el enfoque
ecocéntrico de la legislación mexicana.
12. Llama luego la atención el rechazo a los objetivos sociales del
Estado en la Constitución federal alemana, mientras los nuevos Län-
der los incluyeron en sus Constituciones. Es cierto, como lo dice el
ponente, que “ tales objetivos constituyen más bien un adorno en la
Constitución antes que derechos justiciables ante un Tribunal Consti-
tucional” . Sin embargo, recuerdo la clasificación ontológica de las
Constituciones hecha por Karl Loewenstein, en la que metafórica-
mente, frente a las Constituciones normativas, que son como trajes
hechos a la medida de las sociedades, están las Constituciones no-
minales o pragmáticas, que son como trajes holgados en espera de
que el sujeto embarnezca para que le quede bien y justo.
En México hay un abuso, por demás justificado, de aspiración cons-
titucional para resolver todo, más como proyecto de futuro, que como
remedio inmediato. Por este motivo debemos escuchar el aserto del
doctor Würtenberger, de que la Constitución que promete más de lo
que puede, “ socava ella misma su aceptación y contribuye por tanto
a la pérdida de su legitimidad” . Lo anterior tiene que ver con las
frecuentes demandas para incorporar en la Constitución elementos
plebiscitarios, que complementen, sin menoscabarla, la democracia
representativa que nos rige. El rechazo a esta inclusión en la ley fun-
damental alemana tiene una justificación convincente: no debilitar el
sistema de democracia parlamentaria y evitar que el Parlamento eva-
da su responsabilidad en la toma de decisiones importantes, pasán-
dole la “ papa caliente” al electorado.
Conviene que nos preguntemos los mexicanos, en vista de aquellas
determinaciones contundentes, si no es mejor fortalecer al Congreso,
a las Cámaras y a los procedimientos parlamentarios, primero, y una
vez consolidado este objetivo, ampliar el horizonte de la democracia
COMENTARIO 485
plebiscitaria, la cual requiere de madurez ciudadana y de fuerte cul-

tura parlamentaria.
13. Me parece, por último, que la reforma del Estado a través de
la globalización europea, lo que el doctor Würtenberger llama “ de-
sestatización” , nos permite ir articulando una confronta con nuestra
experiencia en el TLC y un análisis sobre hasta qué grado nuestro
régimen puede resistir, como los países europeos, “ una pérdida con-
siderable de soberanía nacional” , para usar la misma expresión del
ponente.
14. En igual contexto, creo que el principio de la subsidiaridad,
que opera ciertamente en nuestro país, y que constitucionalmente
puede apoyarse en el artículo 25 de nuestra carta magna, debe ser
observado por nosotros para que, como anota el ponente, evitemos un
Estado social sobrecargado y propiciemos que “ los ciudadanos se
ayuden más a sí mismos y entre sí” .
COMENTARIO DE JORGE MORENO COLLADO
1. La ponencia del doctor, Thomas Würtenberg suscita un gran nú-

mero de inquietudes, porque tanto Alemania como México han esta-
do sujetos como sistemas políticos a fenómenos de transformación
constitucional considerables desde finales de la década pasada.
La reforma del Estado es un proceso de cambio ampliamente com-
partido. Este Seminario es una prueba de ello. Podría significar la
puesta en crisis de los sistemas políticos y, por ende, la quiebra de
los regímenes constitucionales vigentes en el mundo.
Puede significar, igualmente, la confianza en la promoción del
cambio por vías institucionales. Por ello, sería muy cuestionable pro-
poner una reforma del Estado, que por definición implica modificar
el lugar que ocupan las relaciones que guardan entre sí los elementos
del Estado, sin tocar el orden constitucional y con él, el texto de la ley
fundamental. Por eso es tan interesante y motivador el capítulo de la
ponencia que comentamos, acerca de la relación entre reforma del
Estado y reforma constitucional.
En consecuencia, importa precisar la noción de reforma del Esta-
do, la que desde mi perspectiva se da cuando, mediante modificacio-
nes constitucionales, se afecta la soberanía territorial del Estado, o el
ejercicio del poder soberano del pueblo. Hay que distinguir, sin em-
bargo, entre reforma del Estado y la reforma del régimen político, o
del sistema político de una sociedad.
2. Una reforma que no toca las decisiones políticas fundamentales,
aisladas o en conjunto, que se expresan en el texto de la ley funda-
mental, pueden llegar a gestar una gran modificación o cambio (po-
lítico, jurídico, social, económico, cultural, ecológico), pero no un
cambio de régimen, ni una transformación del sistema político.
De acuerdo con su intensidad, de su alcance y materia, la reforma
del Estado puede implicar un cambio de régimen, o un cambio en
el régimen. No es lo mismo modificar la composición de las Cáma-
ras del Congreso, que pasar de un gobierno presidencial a otro par-
lamentario, aunque ambos puedan lograrse mediante una enmienda
constitucional. Sabemos que el origen coyuntural de un régimen po-
lítico (que es lo mismo que el surgimiento de un régimen nuevo, que
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sustituye a uno anterior) puede deberse a una revolución, a un golpe

de Estado, a una restauración constitucional, a una revisión parcial
pero significativa de la ley fundamental (que toque decisiones fun-
damentales), o bien, a una revisión integral de la Constitución; todo
esto por medios parlamentarios, en los que entran en juego asambleas
constituyentes, poderes revisores de la Constitución, o lo que en Mé-
xico denominamos el Constituyente Permanente.
Además de la intensidad, la velocidad del cambio influye para ge-
nerar uno u otro tipo de reformas. Cambios intensos en lapsos cortos,
y cambios a ritmo lento, paulatinos, en periodos largos, suelen aca-
rrear efectos diferentes en la estructura del régimen y en el propio
comportamiento político de los actores. La vía que hoy por hoy está
investida de la mayor legitimidad en materia de reforma del Estado
es, sin duda, la de orden parlamentario, aun cuando, como en el caso
alemán, haya estado precedida de lo que el ponente enuncia como
“ revolución silenciosa” . Llama la atención que, desde la perspectiva
de la experiencia alemana —lo cual es lo usual y frecuente en Es-
tados Unidos—, se considere a la jurisprudencia de los Tribunales
Constitucionales como fuente de la reforma del Estado, lo cual tes-
timonia que ésta puede ubicarse dentro del cambio ponderado y su-
jeto a reglas de procedimiento.
Por nuestra parte, poco debemos a las resoluciones del Poder Ju-
dicial en materia de reforma del Estado. Por lo contrario, gracias a
la iniciativa presidencial, al debate público que la precedió y a la in-
tervención parlamentaria del Congreso, en 1994 se realizó una amplia
reforma en materia de justicia, que en realidad constituye un capítulo
sobresaliente de la reforma del Estado, por la vía de cambios cons-
titucionales.
En virtud de esta reforma, se dio una nueva integración a la Su-
prema Corte de Justicia; se creó un organismo especializado para vi-
gilar la carrera judicial y la administración de este poder, que es el
Consejo de la Judicatura; se perfeccionó el sistema para resolver con-
troversias constitucionales entre las diversas instancias y órdenes de
gobierno; se estableció un procedimiento para ejercer acciones de in-
constitucionalidad contra leyes, mediante el cual la Suprema Corte de
Justicia resuelve el planteamiento de posibles contradicciones entre
una norma de carácter general y la Constitución, con efectos erga
COMENTARIO 479
omnes; se dio poder al Senado para designar a los ministros de la

Suprema Corte de Justicia de ternas enviadas por el presidente, y se
dotó de mayor autonomía al Ministerio Público y al procurador ge-
neral de la República, funcionario cuya designación presidencial debe
ser ahora ratificada por la Cámara de Senadores.
3. Advierto, sin duda, que México ha tenido experiencias parecidas
a las de Alemania, en reformas constitucionales y en materias simi-
lares de orden económico, y en cuestiones que inciden en la priva-
tización de varias de ellas. Sin embargo, la magnitud del cambio que
implica la reforma del Estado en la Alemania de hoy es un proceso
que México no conoce desde hace muchas décadas y que sólo podría
tener cierto parecido, si la reforma del Estado que plantea nuestro
país logra consensos en materia de autonomía y de nuevas relaciones
de los órganos representativos de la comunidad nacional con las co-
munidades indígenas.
No cabe duda que la transformación del sistema socialista y co-
munista en un régimen democrático y pluralista, y la consecuente
anexión de la República Democrática Alemana (RDA) constituyen
un proceso único, pero en el que pueden ser distinguidas dos etapas:
la primera de ellas es un claro cambio de régimen en la RDA, y la
segunda es la accesión o anexión y la creación de nuevos Länder en
el seno de la República Federal Alemana (RFA), lo cual se logró me-
diante lo que el ponente llama “ revolución silenciosa” , y que es, res-
pecto a la RFA, una reforma del Estado que implica sólo un cambio
en el régimen.
4. El arribo mediante reformas constitucionales de los nuevos Län-
der al Estado democrático y constitucional de derecho significa, a mi
parecer, un proceso singular, único e inédito, pero del que México
puede aprender y sacar provecho.
En primer término —y esto es un lugar común, de sobra conocido—
un cambio de régimen no sólo es necesario, sino obligado y posible,
cuando la insatisfacción política produce lo que el ponente llama
“ déficit de legitimación” , generado por cuestiones políticas, ambien-
tales, económicas y psicosociales.
Tenemos que reconocer que, aun en países subdesarrollados, pero
sometidos al proceso de industrialización, el autoritarismo, el deterio-
ro ecológico, el desastre económico y la insatisfacción psicosocial
mostrada como desconfianza hacia los gobernantes son los detona-

dores de la turbulencia, de los movimientos sociales de la desobe-
diencia civil, en fin, de la ingobernabilidad; de lo que Bobbio deno-
mina la “ deslegitimación por desuetudinariedad” del poder, o lo que
Easton llama el sobrecalentamiento del sistema por la saturación de
demandas de su entorno y, en consecuencia, de la necesidad del cam-
bio y la reforma, del establecimiento de una “ cura de democracia”
para remediar el autoritarismo y la opresión, de una cura de eficien-
cia para remediar el desastre y de una cura de justicia para abatir o
paliar al menos la precariedad y la penuria.
5. Infiero de la ponencia que una constante de los factores del
cambio es la pérdida de autoridad de los partidos políticos y de otros
organismos que ejercen liderazgo, a cambio de los cuales surgen nue-
vas organizaciones no partidistas, y movimientos marginales a las es-
tructuras de los partidos o autónomos de ellos.
6. Al analizar en la ponencia las fases del movimiento constitu-
cional revolucionario (nosotros tuvimos una revolución constituciona-
lista) se advierte cómo un cambio abrupto del sistema autoritario a
otro democrático de competencia electoral pluralista, corre el riesgo
de fracasar en sus propósitos, si se funda más en la confrontación
que en el consenso.
Por el contrario, puede ser de mayor envergadura y de más dura-
ción un acuerdo debidamente consensado, que el mejor triunfo des-
pués de batallas cruentas, de posiciones irreductibles, o de confron-
taciones sin tregua. Ésta es una prueba de que, por más que la
realidad se empecine en mostrar lo contrario, la política no debe que-
dar sujeta a la relación amigo-enemigo, sino entenderse, en el con-
texto de la democracia, como un juego desplegado en la cultura de
la tolerancia y de la racionalidad.
Sólo porque así sucedió en Alemania fue posible, a mi juicio, que
las reformas constitucionales para establecer la unidad hayan logrado,
sin mayores sobresaltos, abrogar nada menos, y sin mención expresa,
la Constitución de la RDA en octubre de 1990.
7. En este mismo marco conceptual yo ubicaría las ventajas que el
doctor Würtenberger encuentra en la creación constitucional de los nue-
vos Länder, particularmente Turingia, con base más en un Constitu-
yente representativo, que en una intensa discusión en foros públicos.
COMENTARIO 481
Parece preferible, como lo afirma el ponente, otorgar el mayor

grado posible de independencia parlamentaria a las deliberaciones de
los constituyentes, evitando con ello “ la creación de profundas bre-
chas ideológicas” .
8. A mi parecer, el método que se va a seguir en el desarrollo de
la reforma del Estado en México tiene el acierto de privilegiar la dis-
cusión representativa de los temas en mesas de trabajo que serán de-
sarrolladas por grupos plurales de diputados y senadores de las Cá-
maras del Congreso, aunque paralelamente funcionará la que se
conoce como Mesa Central de la Reforma del Estado, integrada por
representantes del gobierno de la República a través de la Secretaría
de Gobernación, por representantes de las fuerzas políticas nacionales
y por los líderes de las propias Cámaras del Congreso. En esta Mesa
Central será discutido el tema de la reforma electoral y de los as-
pectos constitucionales que tienen que ver con la reforma política del
Estado. Como puede advertirse, se trata de un procedimiento mixto,
pues al lado del debate central fuera de las Cámaras, al que podrán
sumarse diversas consultas a la ciudadanía y a los expertos, en cada
una de éstas funcionará una mesa plural paritaria, formada por dos
legisladores de cada partido representado en las mismas, y una mesa
para cada uno de los siete temas que serán debatidos y analizados,
hasta convertirse en lineamientos o en anteproyectos de reformas le-
gislativas.
Las mesas de trabajo temáticas serán igualmente plurales y adop-
tarán sus acuerdos por consenso, lo cual evitará la imposición de la
mayoría, o la asociación de las minorías para hacer triunfar a toda
costa sus criterios. Los temas de estas mesas son los siguientes:
1. Equilibrio de poderes y fortalecimiento del Poder Legislativo.

2. Nuevo federalismo.
3. Derechos indígenas y comunidades étnicas.
4. Seguridad y justicia.
5. Nueva relación del gobierno con la sociedad.
6. Medios de comunicación.
7. Planeación democrática para el desarrollo.
Queda claro que la reforma del Estado no es una modificación
constitucional para la entrega del poder, o a favor, privativamente, de
las minorías; se trata de un propósito concertado para modificar es-

tructuras, relaciones y comportamientos políticos que propicien la de-
mocratización de la sociedad y del Estado, y que, no obstante el pro-
pósito de permanencia y estabilidad, o de definitividad, como se ha
dicho de la reforma electoral, deje sin embargo abiertos los espacios
para su continua revisión y perfeccionamiento.
9. Por lo que toca a los lineamientos constitucionales de los nue-
vos Länder expuestos por el ponente es particularmente interesante
advertir la incorporación de algunas experiencias socialistas en sus
respectivas Constituciones, pero llama la atención (puesto que en
nuestro sistema hay determinación expresa en contrario), que en el caso
alemán las Constituciones locales pueden ir más allá de la ley fun-
damental en asuntos de la envergadura de los objetivos sociales del
Estado y de la incorporación de procedimientos de democracia directa.
Lo anterior tiene que ver con una parte, central para mí, de la po-
nencia del doctor Würtenberger, en la que describe la división en la
sociedad alemana del consenso constitucional luego de la reunifica-
ción y donde evalúa el resultado de reformas trascendentes. Esa di-
visión se deriva, lo vemos, de las diferencias de “ culturas políticas”
entre los pobladores de los antiguos y los nuevos Länder.
El proceso de asimilación a un nuevo orden político y social no
es inmediato. Sin embargo, una Constitución es la adopción de de-
cisiones comunes, de acuerdos en lo fundamental, aunque se respeten
las diferencias. En Alemania no hubo renuncia al pacto social que
implica la economía social de mercado y la sociedad democrática
moderna, abierta y pluralista, pero el acondicionamiento a estas vías
por los nuevos Länder no es todavía una realidad, según lo afirma
el expositor.
Es impactante saber, por el regocijo intelectual que provoca, que
el consenso constitucional de las Alemanias reunificadas se apoya
sustancialmente en los clásicos de la teoría política, y que en tal vir-
tud, como el Cid Campeador, siguen ganando batallas, cuando se les
creía muertos, Montesquieu, Rousseau y Kant.
Renovar la cultura política es un proceso de decantación, que los me-
xicanos debemos asimilar, para no crear en los ciudadanos una falsa
expectativa en relación con la reforma del Estado. Crear la cultura
política de la democracia costó a Inglaterra más de doscientos años.
COMENTARIO 483
La cultura del socialismo, y aun la del Estado democrático benefac-

tor creó la ilusión de un pacto político de compromiso con el bie-
nestar social irreductible, de derechos sociales irrenunciables, de ase-
guramiento perdurable de una vida digna. A todo esto no se puede
renunciar tan fácilmente, ni en Alemania ni en México. Dice el po-
nente: “ si en las Constituciones de los nuevos Länder se impone al
Estado el deber constitucional de procurar realizaciones sociales, es
porque posiblemente existe desconfianza hacia los mecanismos regu-
ladores de una democracia parlamentaria” , lo cual parece irrebatible.
Pero, me pregunto: ¿las Constituciones liberales adoptaron en su
preámbulo el catálogo completo de los derechos del hombre y el ciu-
dadano sólo por confianza en la democracia, o también por temor a
posibles revanchas autoritarias y absolutistas?
10. Comparto con el distinguido ponente que, en un proceso de
cambio profundo de orden político y constitucional, es indispensable
cultivar la disposición al riesgo, asumir que las leyes de la política
son contingentes, y que por ello, alcanzar lo nuevo, lo propuesto en
una reforma, exige responsabilidad, valentía y perseverancia. No hay
duda de la verdad del aserto del doctor Würtenberger: “ El consenso
constitucional en los nuevos Länder se orientará a las concepcio-
nes constitucionales de los antiguos Länder si la ley fundamental es
capaz de mostrar ahí su efectividad en los ámbitos de la economía,
la democracia, el Estado de derecho y el Estado social” . Esto es vá-
lido en cualquier latitud.
11. Advertimos, entre los ejemplos de propuestas de modifica-
ción a la ley fundamental, discutidas con motivo de la reunificación
alemana, que la igualdad de la mujer y la protección del medio am-
biente alcanzaron un rango de magnitud similar a los temas de orden
político, lo cual nos advierte, entre nosotros, la trascendencia que de-
bemos reconocer a la reforma que se aprobó en México en 1974 al
artículo 4º constitucional, mediante la cual se reconoce que “ los va-
rones y las mujeres son iguales ante la ley” , y la enmienda al ter-
cer párrafo de nuestro artículo 27, mediante la cual se ordena al
Estado dictar medidas “ para preservar y restaurar el equilibrio eco-
lógico” .
Respecto a estos dos asuntos tan importantes, conviene observar
que la tendencia actual en lo que respecta a la igualdad de la mujer
es considerarla un problema social más que jurídico y, por lo mismo,

ubicarla en el texto constitucional no sólo como declaración de un
derecho, sino además como un cometido del Estado. Con relación a
la protección ecológica, nuestra legislación constitucional y ordinaria
coinciden con el nuevo texto alemán en que corresponde al Estado
realizar lo conducente para su aseguramiento. Tal vez fuera conve-
niente que nuestras normas reglamentarias y orgánicas enfatizaran,
cuando menos igualitariamente, la visión antropocéntrica y el enfoque
ecocéntrico de la legislación mexicana.
12. Llama luego la atención el rechazo a los objetivos sociales del
Estado en la Constitución federal alemana, mientras los nuevos Län-
der los incluyeron en sus Constituciones. Es cierto, como lo dice el
ponente, que “ tales objetivos constituyen más bien un adorno en la
Constitución antes que derechos justiciables ante un Tribunal Consti-
tucional” . Sin embargo, recuerdo la clasificación ontológica de las
Constituciones hecha por Karl Loewenstein, en la que metafórica-
mente, frente a las Constituciones normativas, que son como trajes
hechos a la medida de las sociedades, están las Constituciones no-
minales o pragmáticas, que son como trajes holgados en espera de
que el sujeto embarnezca para que le quede bien y justo.
En México hay un abuso, por demás justificado, de aspiración cons-
titucional para resolver todo, más como proyecto de futuro, que como
remedio inmediato. Por este motivo debemos escuchar el aserto del
doctor Würtenberger, de que la Constitución que promete más de lo
que puede, “ socava ella misma su aceptación y contribuye por tanto
a la pérdida de su legitimidad” . Lo anterior tiene que ver con las
frecuentes demandas para incorporar en la Constitución elementos
plebiscitarios, que complementen, sin menoscabarla, la democracia
representativa que nos rige. El rechazo a esta inclusión en la ley fun-
damental alemana tiene una justificación convincente: no debilitar el
sistema de democracia parlamentaria y evitar que el Parlamento eva-
da su responsabilidad en la toma de decisiones importantes, pasán-
dole la “ papa caliente” al electorado.
Conviene que nos preguntemos los mexicanos, en vista de aquellas
determinaciones contundentes, si no es mejor fortalecer al Congreso,
a las Cámaras y a los procedimientos parlamentarios, primero, y una
vez consolidado este objetivo, ampliar el horizonte de la democracia
COMENTARIO 485
plebiscitaria, la cual requiere de madurez ciudadana y de fuerte cul-

tura parlamentaria.
13. Me parece, por último, que la reforma del Estado a través de
la globalización europea, lo que el doctor Würtenberger llama “ de-
sestatización” , nos permite ir articulando una confronta con nuestra
experiencia en el TLC y un análisis sobre hasta qué grado nuestro
régimen puede resistir, como los países europeos, “ una pérdida con-
siderable de soberanía nacional” , para usar la misma expresión del
ponente.
14. En igual contexto, creo que el principio de la subsidiaridad,
que opera ciertamente en nuestro país, y que constitucionalmente
puede apoyarse en el artículo 25 de nuestra carta magna, debe ser
observado por nosotros para que, como anota el ponente, evitemos un
Estado social sobrecargado y propiciemos que “ los ciudadanos se
ayuden más a sí mismos y entre sí” .
REFORMA DEL ESTADO EN CUBA
Ramón de la CRUZ OCHOA
No es posible hablar de reforma del Estado en Cuba sin hacer re-

ferencia a la crisis económica que ha sufrido la sociedad cubana a
partir del derrumbe de los países socialistas de Europa Oriental y de
la Unión Soviética. Basta sólo decir, por ejemplo, que de 8,139 mi-
llones de dólares en importaciones que recibió el país en 1989, tres
años después recibió sólo 2,236 millones, y en 1993 se pudieron re-
alizar compras en el exterior por un valor de 1,719 millones de dó-
lares, lo cual, entre otros factores, provocó un drástico descenso de
casi la tercera parte del PBI. Debe tenerse en cuenta que Cuba reali-
zaba el 85 por ciento de su comercio y relaciones económicas ex-
teriores con la Unión Soviética y el ámbito socialista.
Vale la pena agregar que se habían coordinado con la Unión So-
viética y el campo socialista sus planes de desarrollo hasta el año
2000, que comprendían toda la industria energética, incluida la nu-
clear, programas de desarrollo en diversos sectores, acuerdos comer-
ciales, suministros de combustibles y alimentos y en general todo
tipo de abastecimiento. Todo ello recibiendo precios justos por los
productos que Cuba exportaba.
A esto debe unirse el hecho de que ante la nueva situación Es-
tados Unidos fortaleció sus medidas de bloqueo, que constituyó otro
factor importante en el agravamiento de la crisis.
Toda esta situación provocó, especialmente durante los años 1993-
1994, la crisis económica más dramática que haya tenido que enfrentar
la nación cubana en toda su historia, de la cual muy pocos pensaban
que podía sobrevivir como un país verdaderamente independiente y
con un proyecto social propio. La dirección cubana enfrentó esta cri-
487
488 RAMÓN DE LA CRUZ OCHOA
sis con una política que permitiera una distribución equitativa de las
dificultades y carencias impuestas por la caída de la economía.
Se preservaron las conquistas sociales más importantes (salud,
educación y seguridad social), y se implementaron medidas que no
provocaron desempleo ni incremento en los precios oficiales, por lo
que decidió pasar casi todos los productos y servicios disponibles a
un régimen generalizado de racionamiento, donde los precios no se
incrementaron como consecuencia de la caída de la oferta, sino que
ésta, aunque fuera limitada, se repartiera de forma equitativa entre el
conjunto de la población a precios subsidiados, accesibles para cual-
quier grupo social.
Esta política, a pesar de haber logrado un reparto relativamente
equitativo de los costos de la crisis para el conjunto de la población,
lo cual ha sido importante para sostener el consenso en tan difíciles
condiciones, generó también un conjunto de consecuencias negativas
que se volvieron insostenibles y amenazaban con impedir la repro-
ducción económica del país; entre las más importantes estaban:
1. Exceso de circulante —consecuencia del crecimiento de la de-
manda (salario, seguridad social, subsidios, etcétera)— frente a una
sostenida depresión de la oferta. Al cierre de marzo de 1994, fecha
en que se empieza a discutir cómo revertir esta situación, alcanzaba
los 11,636 millones de pesos (equivalentes a dólar en Estados Uni-
dos, al cambio oficial), de esa cifra un 59 por ciento se encontraba
depositado en cuenta de ahorro y un 41 por ciento en efectivo en ma-
nos de la población.
2. Déficit presupuestario. Al afectarse las fuentes de ingreso al
presupuesto y mantenerse los objetivos sociales, el Estado continuó
incrementando los egresos del presupuesto hasta acumular un déficit
de 5,050 millones de pesos, que representaba un 33.5 por ciento del
producto interno bruto a precios corrientes.
3. Crecimiento del mercado informal. La falta de oferta en la red
de comercialización estatal generó un rápido crecimiento del mercado
informal, tanto de sus modalidades legales o toleradas, como de sus
manifestaciones ilegales.
Para mediados de 1993, el mercado informal habrá crecido en tér-
minos de valor en más de 7 veces respecto a 1989. Las fuentes que
alimentaron este mercado fueron diversas, desde la reventa de artículos
REFORMA DEL ESTADO EN CUBA 489
recibidos por la población hasta la malversación, el robo y una va-

riedad de delitos contra la economía nacional. Una característica de
este mercado fue su carácter inflacionario hasta la primera mitad
de 1994.
4. Indisciplina laboral. Los desequilibrios antes señalados provo-
caron la pérdida del carácter del salario como mecanismo de estímulo
fundamental para la productividad del trabajo. De hecho, hasta me-
diados de 1994 el fondo de salario que recibía la población era muy
superior al necesario para obtener lo que ofrecía el mercado racio-
nado e insuficiente para dar respuesta al incremento de los precios
en el mercado informal, lo cual creó un círculo creciente de espe-
culación. Este fenómeno agravó la desvinculación laboral de un nú-
mero creciente de trabajadores, ya que tendió a convertir en perma-
nente la desvinculación temporal, debido al fuerte desestímulo que
presentó la vinculación al mercado laboral formal en condiciones de
agudo desequilibrio monetario y financiero.
Para enfrentar esta crisis se tomaron las medidas que resumida-
mente pasamos a exponer:
Circulación de moneda convertible
Se autorizó la tenencia y circulación de un grupo de monedas li-
bremente convertibles dentro de la economía cubana. Esto tiene sus
razones, no siempre conocidas, y además siempre discutibles. En
primer lugar, se requería lograr una conexión de nuestra economía
con la economía mundial, después de desaparecido el campo so-
cialista.
Ello implicaba ajustar nuestra moneda nacional a los requerimien-
tos del mercado internacional por las vías tradicionales, es decir, por
la vía de una devaluación o emprender un camino que nos permitiera
alternativamente lograr eso, sin ir a la incertidumbre o a las conse-
cuencias inciertas que podía llevar un proceso de devaluación.
Esto sucedía en 1993, cuando estábamos precisamente en el punto
más bajo de la actividad económica del país, cuando el 71 por ciento
de las empresas estatales no eran rentables, y no teníamos ni siquiera
el mínimo de reservas para afrontar un proceso de cambio en la tasa
de cambio del peso cubano.
Existía además la experiencia de lo que había sucedido en Amé-

rica Latina con los procesos de devaluación continuada durante años,
lo que estaba sucediendo y aún continúa en Europa del Este.
Por otro lado, teníamos otras experiencias de países, tanto en un
sentido como en otro, que merecían la pena ser evaluadas, experien-
cias de lo que había hecho China, de lo que se venía realizando en
Vietnam, pero también experiencias de lo que se había hecho en el
terreno monetario en la España de la posguerra y en otros países que
habían adoptado soluciones intermedias en este sentido.
Ante esa situación, se decidió conectar un sector de la economía
para que operara directamente en moneda convertible, los sectores de
exportación y turismo, y de momento obviar las dificultades que su-
pondría ajustar la tasa de cambio de la moneda nacional con relación
a la moneda extranjera.
Asimismo, y esta es la segunda razón, existía la necesidad de dar
un ordenamiento a lo que resultaba en esos momentos un hecho con-
sumado, que era la circulación de moneda libremente convertible de
forma clandestina en el país, producto del desarrollo natural del tu-
rismo, de las propias inversiones extranjeras, y de las remesas de los
cubanos residentes en el exterior. Éstas son las razones que llevan a
tomar esta decisión, que no es una decisión definitiva.
Es claro que la economía dual que existe hoy en Cuba no es una
economía permanente, pero sí nos evitó tener que ir por mecanismos
traumáticos, inciertos e impredecibles que no nos iban a permitir
controlar lo que era necesario en este proceso de cambio.
Agricultura
La creación de unidades básicas de producción cooperativa han
dado un cambio radical en la estructura de la propiedad agraria.
Hoy día el sector cooperativo, si usamos las antiguas cooperativas
de producción agropecuaria que provienen de las tierras de campe-
sinos privados, más las unidades básicas de producción cooperativa
formadas al entregar el Estado casi 3 millones de hectáreas de tierra
donde estaban asentadas empresas estatales para que sus trabajadores
formaran cooperativas, llevó la tierra cultivable cooperativizada, de
un 10.2 por ciento en 1992, a un 52.3 por ciento en 1994.
Junto a esto se han estado desarrollando otras medidas, como es
la entrega de 40,000 hectáreas en usufructo a familiares para la ex-
plotación de cultivos como el tabaco, el café y, en general, para tra-

bajar en tierras ociosas que no sea factible en ellas desarrollar ex-
plotaciones cooperativas o por empresas estatales, lo cual incrementó
a un 15 por ciento la tierra cultivable en manos privadas.
Un complemento de estimulación a todas estas transformaciones
agrícolas fue la creación del mercado agropecuario en octubre de
1994. Este mercado que en 1995 vendió 1,525 millones de pesos se
rige por la oferta y la demanda, en él concurre el productor privado,
las empresas estatales y las cooperativas.
Los resultados de estas transformaciones agrarias se evalúan posi-
tivamente; ciertamente, no se ha llegado a cumplir o a cubrir las ne-
cesidades de productos agrícolas, ni siquiera hemos rebasado el punto
más alto de producción de viandas, vegetales y alimentos en general;
sin embargo, la producción de alimentos para la población, los pro-
ductos de la agricultura han crecido en un 11 por ciento en 1995.
Autoempleo
Un tercer conjunto de cambios fue la expansión del autoempleo o,

como lo llamamos, el trabajo por cuenta propia. Esta decisión se
basó en dos elementos fundamentales: por una parte, el hecho de que
había que estimular el crecimiento de la oferta de una serie de pro-
ductos a los cuales el Estado no podía responder, ya que existían in-
cluso muchos de ellos en la economía sumergida y que era necesario
no sólo estimular, sino además legalizar, para darle una canalización
adecuada, no por la vía del control de precios, puesto que estos tra-
bajadores venden sus productos de acuerdo con la ley de la oferta
y la demanda, sino por la vía de regulaciones indirectas, regulaciones
fiscales, regulaciones impositivas; por otro lado, enfrentar también la
realidad de dar fuentes alternativas de empleo que estuvieran legal-
mente reconocidas, de manera que de 45 mil trabajadores por cuenta
propia, de una forma gradual, estos han ido creciendo, y hoy tenemos
más de 200 mil en el país.
Es interesante destacar que su regulación es descentralizada, es de-
cir, a partir de los listados aprobados de ocupaciones, sobre las cua-
les se puede desarrollar esta modalidad, que son más de 140.
Cada municipio decide cuáles son más convenientes en su juris-
dicción, y además, a partir de una tasa mínima fija de impuesto, que
llegará en su momento a ser un impuesto progresivo sobre el ingreso.

Para posibilitar la comercialización de los resultados productivos del
trabajo por cuenta propia, se aprobó la instauración de mercados de
productos industriales que también se rigen bajo los principios de la
oferta y la demanda.
Inversión extranjera
La inversión extranjera ha entrado como un factor de compensa-
ción a la falta de capacidad económica del país para sostener su pro-
ducción. Para fines de 1995, su monto total ascendía a 2,100 millones
de dólares con 212 acuerdos en 34 ramas de la economía. Por su-
puesto, su nivel es insuficiente para cubrir el déficit generado por la
crisis. Un hito importante en la política de estímulo a la inversión
extranjera es la ley núm. 77 de la inversión extranjera —aprobada
por la Asamblea Nacional del Poder Popular, en su sesión de 5 de
septiembre de 1995—, la cual declara de forma expresa que sus ob-
jetivos son promover e incentivar la inversión extranjera, con el pro-
pósito de contribuir al fortalecimiento de la capacidad económica y
el desarrollo sostenible del país, sobre la base del respeto a la so-
beranía e independencia nacional y de la protección y uso racional
de los recursos naturales, partiendo de la premisa de que ningún país
que transita hoy por el camino del desarrollo, lo hace sin contar con
la inversión del capital extranjero, como un componente de su polí-
tica económica.
Es necesario destacar en la legislación aprobada que se recoge la
posibilidad de inversiones con un 100 por ciento de capital foráneo.
Se establecen también garantías al inversionista extranjero frente a
procesos de nacionalización, libre repatriación de las utilidades sin
gravarlas con impuestos adicionales al impuesto de utilidad. Se con-
sidera el concepto de inversionista con una connotación universal y
no discriminatoria, lo que permite a los cubanos emigrados invertir
en Cuba, tema éste que provocó polémicos debates en el Parlamento.
Proceso de saneamiento de las finanzas internas
Desde diciembre de 1993 hasta mayo de 1994, se produjo en la
Asamblea Nacional y en los centros de trabajo del país un amplio
debate acerca de las medidas a tomar para reducir el exceso de cir-
culante acumulado en el país como resultado de la crisis económica.
Se discutió un amplio abanico de medidas que debían tomarse a fin
de lograr un saneamiento de las finanzas. Estas medidas consistieron

en esencia en aumentos de precios a bienes de consumo no esencia-
les y eliminación de la mayor parte de las gratuidades unido a una
nueva política de impuestos, para lo cual la Asamblea Nacional apro-
bó en agosto de 1994 una Ley del Sistema Tributario, creando un
sistema impositivo que prácticamente fue inexistente en los últimos
30 años. Es bueno señalar que aunque la Ley de Impuesto ha estado
asociada a estas tareas de saneamiento de las finanzas internas, su
importancia en realidad rebasa ese aspecto de la política económica
en la medida en que ha establecido un sistema impositivo en un nue-
vo escenario económico, caracterizado por la diversidad de activos
económicos.
Redimensionamiento de la capacidad industrial instalada
Este proceso, que comenzó a principios de 1995, conlleva la ade-
cuación gradual y organizada de las capacidades productivas existen-
tes a los recursos disponibles, a fin de alcanzar su utilización óptima.
Este proceso lleva a cerrar fábricas improductivas o no rentables
o al redimensionamiento de muchas de ellas a fin de hacerlas más
eficientes, y a una mayor autonomía empresarial a las que están ope-
rando, incluyendo en ello el autofinanciamiento y que las mismas
puedan llevar a cabo todas sus operaciones de importación y expor-
tación.
Cambios en la estructura organizativa del Estado
Se ha venido readecuando a las necesidades impuestas por la si-
tuación actual, reduciéndose el número de los organismos de la ad-
ministración central del Estado, donde se extinguieron 11 institucio-
nes. En esta dirección, debe destacarse el redimensionamiento de las
fuerzas armadas y la reducción de su presupuesto en casi un 50 por
ciento.
Se encuentra asimismo en camino una reforma bancaria que separa
el Banco Nacional con función de control monetario y crediticio de
una banca comercial más flexibilizada.
Resultados de las medidas implementadas
1. El déficit presupuestario de 5,050 millones de pesos al cierre

de 1993 se redujo a 775 millones al cierre de 1995, pasando —como
ya dijimos— de un 33.5 por ciento del PIR al 3.6 por ciento del PIB.
Un factor decisivo de este resultado ha sido la reducción continua

del subsidio por pérdidas de las empresas estatales unido a una ade-
cuada disciplina en la ejecución de los gastos corrientes de la acti-
vidad presupuestaria.
2. La liquidez en manos de la población descendió hasta situarse
el 15 de diciembre de 1995 en 9,062 millones de pesos. Este sanea-
miento financiero se reflejó en la caída de los precios de la economía
informal, que se estima alcanzó un 50 por ciento en 1995. También,
la cotización del dólar en esa economía descendió de $120 pesos cu-
banos por dólar en el apogeo de la crisis en 1993 a $25 pesos cubanos
por dólar actualmente, lo que evidentemente ha significado un aumen-
to del poder de compra de la moneda nacional. Esta discreta valo-
ración del peso cubano empieza a manifestarse y la necesidad del di-
nero comienza a presionar positivamente sobre la demanda de trabajo
en algunos sectores y territorios. Complementariamente se estableció
una red de casas de cambio de pesos por moneda convertible, tam-
bién con alentadores resultados, lo cual permite la compraventa de
dólares en un mercado paralelo oficial. La tenencia de divisas por
parte de la población estimada en un 21 por ciento, según encuesta
realizada en diciembre de 1994, en otras desarrolladas en marzo y
octubre de 1995, se elevó entre el 40 y el 50 por ciento de la po-
blación.
3. En 1995 se confirman las tendencias positivas en la economía
cubana, con un crecimiento de 2.5 por ciento del PIB.
Hay una reanimación en casi todos los sectores de la economía,
excepción hecha de la producción azucarera. El níquel ha crecido en
los nueve primeros meses del año, un 74 por ciento, lo que además
ha estado ayudado por un aumento de los precios en el mercado; el
turismo superó en 1995 los mil millones de dólares de ingresos bru-
tos; el tabaco creció casi el 60 por ciento; la pesca un 14 por ciento;
y así sucesivamente, si analizamos los principales rublos exportables
del país.
Como conclusión, podemos decir que todo este proceso de cam-
bios ha permitido dinamizar sectores de la economía, incrementar re-
lativamente el ingreso de divisas y articular mejor la economía cu-
bana en los circuitos internacionales.
Pero también, en la medida en que ha sido desintegrado, ha pro-

vocado distorsiones en la dinámica económica interna que pueden
comprometer su desarrollo estratégico.
De hecho, la economía formal cubana tiene hoy un carácter dual;
esto es, la coexistencia de dos sectores que tienen una organización
de actores y lógicas de financiamientos diferentes.
El carácter dual de la economía cubana no consiste en la existencia
de un sector moderno y otro atrasado insertados en una misma di-
námica económica sino de dos sectores débilmente conectados con
sistemas financieros, contables, de planificación y legislación diferentes.
El análisis de esta perspectiva de la situación económica actual re-
fuerza el criterio de la necesidad de la continuación del proceso de
restructuración de la economía en un sistema único e integrado que
recupere irreversiblemente, con los equilibrios necesarios, la dinámica
de crecimiento y desarrollo.
En este escenario, la estrategia de remodelación del Estado cubano
debe tener como objetivo salir de la crisis en forma dirigida, orde-
nada y gradual, sin medidas de choque y sin deterioro significativo
de los servicios de salud, educación, seguridad social, sin desempleo
masivo y pérdida de los beneficios laborales y sociales alcanzados a
lo largo de los años de revolución. Según mi opinión, para lograr
preservar estas conquistas es imprescindible seguir profundizando en
el proceso de reformas, el que debe tener las bases siguientes:
1. No se trata de transición al capitalismo, sino de un modelo de
socialismo a otro nuevo. Este proceso debe ser integral, dando lugar
a un cambio sistémico que articule cada una de sus partes.
2. Fortalecimiento de la democracia representativa y participativa
ciudadana en la toma de decisiones basado en la madurez política y
en la continuación del proceso de desarrollo económico y social.
Mantenimiento del consenso en las decisiones fundamentales que
tome el Estado, evitando fragmentación social y el desarrollo de fuer-
zas que puedan ser desintegradoras y por tanto puedan provocar ines-
tabilidad.
Fortalecer las instituciones electas por el voto popular como las
distintas instancias de las asambleas del poder popular y las judicia-
les y fiscales, las que deben jugar cada día un papel más destacado
en el Estado.
Transferencia de competencias y recursos desde la administración

central a las administraciones locales. Revalorización del municipio
tendiente a un fortalecimiento de su capacidad de gestión.
3. Asegurar el carácter socializado de la economía a partir de la
capacidad conductora del Estado, donde coexistirán diversas formas
de propiedad, como las empresas estatales, sector cooperativo, empre-
sas mixtas, diversas formas de asociación con capital extranjero y un
sector privado cuyo papel crecerá más en los próximos años. El mo-
delo que se construya debe integrar a todos los sectores sociales y
posibilitar con ello que el conjunto de la población se integre acti-
vamente al mismo.
Debe ser una prioridad evitar el surgimiento de áreas de margina-
lidad y trabajar por la disminución de desigualdades entre distintas
regiones del país.
4. Importancia creciente de los mecanismos de mercado, lograr un
balance adecuado entre planificación y mercado. El mantenimiento y
perfeccionamiento de la planificación es condición sine qua non para
el desarrollo económico del país y la reproducción del sistema po-
lítico. A su vez, la construcción de un mercado regulado por el Estado
y sometido a la acción consciente de la sociedad mediante instru-
mentos económicos y métodos administrativos es de suma impor-
tancia.
El gradualismo en la construcción del mercado es una premisa
para articular un modelo de economía socialista con mayor grado de
descentralización. Su construcción de forma abrupta, del llamado tipo
big ban, acarrea costos económicos, políticos y sociales que lo hacen
inviable al menos en las condiciones de Cuba. El mercado deberá
funcionar subordinado a los intereses sociales, funcionando dentro de
ciertos límites y como instrumento que contribuya a revitalizar la
economía y a restablecer el valor del trabajo.
5. El Estado debe defender la premisa de la propiedad social sobre
los medios fundamentales y vitales de producción, planificar los ob-
jetivos, desarrollo y proporciones de la economía; regular las relacio-
nes monetario-mercantiles y la redistribución de la riqueza nacional,
evitando grandes disparidades en la concentración del ingreso y ga-
rantizando protección social universal para todos los ciudadanos. A
su vez, el Estado debe definir aquellas actividades donde no hay ne-
cesidad alguna de participación estatal, lo que se deberá hacer gra-

dualmente a fin de que en la etapa actual no se deje ninguna área
sin la presencia del Estado, para evitar intenciones especulativas y/o
de rápida acumulación de riquezas por parte del sector privado
6. Una economía eficiente y competitiva es condición básica para
asegurar la vitalidad del país y preservar sus objetivos de inde-
pendencia nacional y justicia social. Para lograr estos objetivos es in-
dispensable lograr rentabilidad económica, disciplina laboral, tecnoló-
gica, financiera y administrativa, lo cual sólo se logrará con una
nueva forma de gestión de la empresa estatal.
7. El mantenimiento de la seguridad ciudadana, la lucha contra la
corrupción, el acceso a la justicia, el respeto a los derechos indivi-
duales y la plena vigencia del Estado de derecho son condiciones in-
dispensables para lograr los objetivos antes señalados. En pos de esto
se preparan modificaciones al Código Penal, nueva Ley de Tribunales
y Fiscalía, y en un futuro más mediato, una nueva ley de procedi-
miento penal. También se prepara una ley de control constitucional.
Hemos tratado de exponer ante ustedes el esfuerzo realizado por
Cuba para resistir durante los últimos 5 años, los efectos de la crisis
y el bloqueo y las posibles medidas futuras. Pienso que se ha avan-
zado en la búsqueda de soluciones y nuevos espacios internacionales
y de nuevas estructuras que garantizan la viabilidad económica del
país. Este proceso se encuentra en una frase crucial. La inteligencia
y la audacia política, que nunca faltaron en la historia de Cuba, de-
ben imponerse una vez más para construir la alternativa necesaria.
CRONOLOGÍA DE LAS REFORMAS 1993-1995
Agosto 1993. Se emite por el Banco Nacional de Cuba el Decreto-
Ley núm. 140 y sus regulaciones complementarias, estableciendo la
despenalización de la tenencia de divisas por parte de los ciudadanos
cubanos.
Septiembre 1993. Se publica el Decreto-Ley núm. 141 y la Reso-
lución Conjunta núm. 1 de los antiguos comités estatales de Trabajo
y Seguridad Social y de Finanzas, donde se fijó el marco legal y las
regulaciones para el ejercicio del empleo por cuenta propia y se am-
plía a 117 el número de actividades que legalmente pueden ser lle-
vadas a cabo bajo esta modalidad.
Septiembre 1993. Aparece publicado en la Gaceta Oficial de la

República el Decreto-Ley núm. 142, mediante el cual se establecen
las Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC) en una par-
te de las tierras ocupadas, hasta ese momento, por las granjas esta-
tales. Entre septiembre de 1993 y agosto de 1995 se habían organi-
zado 3,800 UBPC, con el 64% del fondo estatal de tierra.
Octubre 1993. Se amplía en 18 oficios la nomenclatura de activi-
dades autorizadas a ejercer por cuenta propia.
Abril 1994. El Consejo del Estado, mediante el Decreto-Ley núm.
147, reestructura la administración central del Estado. Se suprimen
15 ministerios e instituciones de nivel nacional y se integran fun-
ciones.
Mayo 1994. En sesión extraordinaria la Asamblea Nacional del Po-
der Popular aprueba el Programa de Medidas de Saneamiento Finan-
ciero.
Mayo 1994. El Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros acuerda
el establecimiento de nuevos precios a productos y tarifas de servi-
cios (cigarrillos, bebidas alcohólicas, combustibles, servicios de elec-
tricidad, de transporte y de correos). La aplicación de las medidas de
incremento de precios se llevaría a cabo gradualmente a lo largo del
año 1994.
Agosto 1994. Se dicta la Ley núm. 73, que establece el Sistema
Tributario Integral. La puesta en vigor de los nuevos impuestos se
realiza por etapas.
Septiembre 1994. Se promulga el Decreto-Ley núm. 191 que de-
termina la apertura del mercado agropecuario, a partir del 1° de oc-
tubre de 1994, para la venta libre de productos de este origen, a pre-
cios regidos por la oferta y la demanda.
Octubre 1994. Entran en vigor una parte de los nuevos impuestos.
Octubre 1994. Se emite el Decreto-Ley núm. 192, que constituye
el Mercado Industrial y Artesanal, para la venta de artículos indus-
triales a precios regulados por el mercado.
Junio 1995. Se amplían en 19 las actividades a realizar por cuenta
propia, mediante la Resolución Conjunta núm. 3, de los ministerios
de Trabajo y Seguridad Social y Finanzas y Precios.
Junio 1995. Mediante la Resolución núm. 4 del Ministerio del Tra-
bajo y Seguridad Social, se autoriza el establecimiento de centros pri-
vados para la elaboración y expendio de alimentos y bebidas, limi-

tando la capacidad de atención a 12 plazas.
Julio 1995. La Resolución núm. 10 del Ministerio del Trabajo auto-
riza el trabajo por cuenta propia de los graduados universitarios, en
actividades diferentes a las de su perfil profesional.
Hasta el mes de julio de 1995 se encontraba autorizado el ejercicio
por cuenta propia de 140 profesiones y oficios distintos.
Septiembre 1995. Se aprueba la Ley núm. 77 de la Inversión Ex-
tranjera, que sustituye al Decreto-Ley núm. 50 de 1982.
Septiembre 1995. El Banco Nacional de Cuba informa a la pobla-
ción del establecimiento de un nuevo servicio orientado hacia la
apertura de cuentas de ahorro personal y de depósitos a plazo fijo,
en moneda libremente convertible o en pesos convertibles, con pago
de intereses, a las tasas determinadas por el mercado.
DE LA TRANSICIÓN AL POSPLEBISCITO:
ORIGEN, PROCESO Y RESULTADOS DE LAS TENTATIVAS
DE REFORMA INSTITUCIONAL HECHAS EN BRASIL
ENTRE 1985 Y 19931
Bolívar LAMOUNIER2
SUMARIO: Introducción I. Las tentativas de reorganización ins-

titucional hechas en Brasil entre 1985 y 1993. II. El pre y el
posplebiscito: de José Sarney a Fernando Henrique Cardoso. III.
Resultados del plebiscito de 1993 sobre forma y sistema de
gobierno. Bibliografía
INTRODUCCIÓN
En agosto de 1985, José Sarney, primer presidente civil de la Repú-

blica Federal de Brasil desde el golpe militar de 1964, nombró una
Comisión para preparar un anteproyecto de Constitución. En febrero
de 1987, el recién electo Congreso Constituyente comenzó sus traba-
jos con amplia divulgación y en medio de incontables iniciativas de
debate y participación entre diferentes asociaciones y grupos sociales.
La Constitución fue concluida y promulgada en octubre de 1988.
Para remarcar la pluralidad de influencias y el clima democrático so-
bre los cuales fue elaborada, el presidente del Congreso Constituyen-
te, diputado Ulysses Guimaraes, la designó o llamó en su discurso
promulgatorio como una “ Constitución ciudadana” . En diciembre de
1 Traducción de Nuria González Martín.

2 Texto preparado en el ámbito del proyecto sobre la reorganización institucional brasileña
y el plebiscito de 1993 realizado en colaboración con el profesor doctor Dieter Nohlen, del Ins-
titut fur Politische Wissenschaft, Universidad de Heidelberg, Alemania.
501
502 BOLÍVAR LAMOUNIER
1989 se realizó la primera elección presidencial directa después de

29 años; tres años más tarde, en septiembre de 1992, acusado de co-
rrupción, el presidente electo, Fernando Collor de Mello, fue desti-
tuido del cargo por el voto ampliamente mayoritario de ambas Cá-
maras del Congreso, en proceso de impeachment. En abril de 1993,
dando cumplimiento a la parte dispositiva de la Constitución de
1988, el Congreso Nacional convocó un plebiscito en el que todo in-
dica que no hubo precedente en la historia de las democracias mo-
dernas. Cerca de 90 millones de electores fueron a las urnas para de-
cidir (en régimen de voto obligatorio) si Brasil debía o no restaurar
el régimen monárquico y cambiar su sistema de gobierno, de presi-
dencialista a parlamentarista.3
Entre el periodo constituyente (1985-1988) y el plebiscito (1993)
estaba ampliamente difuminada en Brasil la expectativa de que otras
reformas institucionales serían introducidas mediante enmiendas
constitucionales y leyes ordinarias votadas por el Congreso —por
ejemplo, la implantación de un sistema electoral inspirado en el mo-
delo alemán de “ voto proporcional personalizado” —. Las dos pro-
puestas centrales en el debate público, y sometidas a consulta popu-
lar, fueron derrotadas por un amplio margen: Brasil continuó
republicana y presidencialista. Con ese resultado, los temas parlamen-
taristas y monárquicos desaparecen prácticamente del debate público;
las otras propuestas de reforma no desaparecieron, pero perdieron
fuerza. Dieciocho meses después del plebiscito, en octubre de 1994,
Fernando Henrique Cardoso, uno de los líderes de la campaña pro-
parlamentarismo, fue elegido presidente de la República, dentro de
las reglas tradicionales.4
Desde su posesión (1º de enero de 1995), Fernando Henrique Car-
doso viene ejerciendo el poder presidencial en toda su plenitud, in-
3 La historia brasileña, como se sabe, tuvo esa marcada diferencia en relación a la América
hispánica: su régimen de gobierno fue monárquico desde 1806 (cuando la Corte portuguesa se
transfirió a Rio de Janeiro) hasta 1889, cuando un golpe militar proclamó la República e im-
plantó una Constitución inspirada en la de los Estados Unidos de América.
4 Salvo en los dos periodos dictatoriales (1937-1945 y 1964-1985), el presidente brasileño
siempre fue elegido por voto directo, secreto y obligatorio de los ciudadanos mayores de 18
años. La Constitución de 1988 extendió el derecho de voto, con carácter facultativo, a los jó-
venes entre 16 y 18 años, y determinó la realización de un segundo turno si ninguno de los
candidatos a la presidencia obtuviera 50% de los votos válidos en el primer turno de votación.
Fernando Henrique Cardoso fue elegido en el primer turno, con 54% de los votos válidos, el
doble del porcentaje obtenido por el segundo, Luis Inácio Lula da Silva.
DE LA TRANSICIÓN AL POSPLEBISCITO 503
cluso recurriendo con frecuencia a las llamadas “ medidas provisio-

nales” . Existe hoy prácticamente un consenso entre juristas y parla-
mentarios de que esta figura jurídica, introducida por la Constitución
de 1988 con el objetivo de limitar el excesivo arbitrio ejecutivo in-
herente a los antiguos “ decretos-leyes” , produjo un efecto contrario,
desequilibrando todavía más las relaciones entre los dos poderes.
Dictadas por el presidente de la República, las “ medidas provisiona-
les” entran inmediatamente en vigor con fuerza de ley, perdiendo por
ello su eficacia legal si no fuesen votadas o si fuesen rechazadas
por el Congreso Nacional dentro de 30 días; en cualquiera de los dos
casos, debe el Congreso “ disciplinar las relaciones jurídicas deriva-
das” (artículo 62, párrafo único). En realidad, la imposibilidad prác-
tica de revertir los efectos de muchas de esas medidas y la prerro-
gativa que el Ejecutivo tiene de reeditarlas si no fuesen votadas en
30 días, inclusive con cambios de redacción, equivaldrán a una trans-
ferencia, para el Ejecutivo, de una parcela sustancial de las atribu-
ciones que normalmente corresponden al Legislativo. En los siete
años transcurridos desde la promulgación de la Constitución —elabo-
rada como coronación del retorno al régimen civil, en un clima de
plena libertad y pluralismo democráticos—, casi 1.100 de esas me-
didas concebidas para situaciones de “ relevancia y urgencia” (artículo
62) fueron dictadas por el Ejecutivo. Algunas de ellas producirán po-
derosísimos impactos en la vida económica del país, en la vida co-
tidiana de los ciudadanos; por ejemplo, el bloqueo del 75% de todos
los activos financieros determinado por el presidente Fernando Collor
de Mello en su primer día de mandato, 15 de marzo de 1990, con
el objetivo de reducir drásticamente el nivel de liquidez de la eco-
nomía; y la medida que extinguió el cruzeiro e instituyó el real como
unidad monetaria, publicada inicialmente por el presidente Itamar
Franco, el día 1º de julio de 1994, y reeditada durante diez meses
consecutivos, hasta ser aprobada por el Congreso Nacional.
Los hechos arriba mencionados son indicativos de la inestabilidad
latente desde el retorno al gobierno civil, en 1985, y de la ambigüe-
dad todavía subyacente en el régimen democrático del país, a pesar
de su robustez informal (no hay rencores ni bloqueos ideológicos
que dificulten el diálogo político) y el clima vibrante del debate pú-
blico, sustentado por una prensa diversificada y crecientemente inves-
tigadora. Más allá de los indicativos de tendencias básicas del siste-

ma político brasileño, los hechos arriba mencionados son claramente
relevantes para el estudio comparativo de los procesos contemporá-
neos de transición a (y consolidación de) regímenes democráticos.
Pero no son hechos self-evident, esto es, comprensibles a simple vis-
ta, sin un examen detenido del contexto en el que emergerán y se
desenvolverán. Lo que se pretende ofrecer en el presente texto no es,
por consiguiente, una simple añadidura a la lista de los llamados
country studies, y sin una contribución analítica (aunque basada en
el estudio de un único país) a esa investigación comparativa más am-
plia. Aunque no se pretenda explicitarlas por medio de cuadros es-
tadísticos o de constantes referencias a otros países, el autor confía
en que la intención analítica y comparativa pueda ser fácilmente cap-
tada a través del propio entramado del texto, que se compone de tres
secciones, cuyas respectivas indagaciones son las siguientes:
1) Las tentativas de reorganización institucional hechas en Brasil
entre 1985 y 1993. ¿Cómo surgieron las propuestas? ¿Qué deficien-
cias fueron apuntadas en la estructura institucional del país por los
congresistas constituyentes de 1987-1988, hasta el punto de determi-
nar la realización de un plebiscito sobre el sistema de gobierno?
2) El pre y el posplebiscito, de José Sarney a Fernando Henrique
Cardoso. ¿Cómo se comportaron y qué valoración tuvieron, en ese
periodo, los presidentes de la República? ¿En qué medida se puede
conjeturar que hayan sido responsables, o simplemente víctimas del
agravamiento de una crisis latente, causada por otros factores? En
particular, ¿cómo ha evolucionado el proceso político brasileño en el
posplebiscito? Esa implantación de un régimen parlamentarista fue
vista por la mayoría de la “ clase política” y de los formadores de
opinión como necesaria para la superación de graves deficiencias ins-
titucionales —y hasta de una crisis a corto plazo—, ¿cómo se explica
que el país haya aparentemente conseguido estabilizarse entre 1993
y 1995 —prevaleciendo hoy un clima de razonable optimismo en am-
plias parcelas de la opinión pública e incluso entre potenciales inves-
tigadores extranjeros, que antes veían a Brasil como un elevado
“ riesgo político” —? Otras reformas institucionales: desviada una op-
ción parlamentarista de la agenda pública, en la medida que perma-
necen relevantes las otras propuestas de reforma institucional que ve-
nían siendo discutidas desde mediados de los años 80 —como una

alteración del sistema electoral, una implantación de una barrera del
5% de la votación nacional para reducir el fraccionamiento del sis-
tema partidario, y una reducción o eliminación de la desproporción
existente entre las escaños de los estados en la Cámara Federal en
relación a las respectivas poblaciones— entre otras?
3) Resultados del plebiscito sobre forma y sistema de gobierno. En
el núcleo de lo que Huntington (1993) llamó Third Wave Democra-
cies, decenas de países se redemocratizarán o están alcanzando la de-
mocracia por primera vez —y que la mayoría de ellos se inclinan por
regímenes presidencialistas—. Por otro lado, aunque no se pueda ha-
blar de una demostración definitiva, existen fuertes indicaciones com-
parativas de que la forma presidencialista de gobierno causa (o al
menos tiene una mayor probabilidad de asociarse a otros factores que
contribuyan a la inestabilidad política), dificultando la solución de
crisis que eventualmente amenacen el régimen democrático. En este
sentido, ¿qué conclusiones se pueden extraer de la experiencia bra-
sileña reciente —en particular, de la tentativa de implantar un siste-
ma parlamentarista a través de una consulta plebiscitaria al elec-
torado—?
I. LAS TENTATIVAS DE REORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL HECHAS

EN BRASIL ENTRE 1985 Y 1993
¿Qué razones habrán llevado a la mayoría de los miembros de la

llamada “ Comisión Afonso Arinos” (1985-1986), que preparó el
principal anteproyecto de Constitución, a sugerir un modelo parla-
mentarista como piedra angular de la reorganización institucional bra-
sileña después del régimen militar? ¿Y por qué la mayoría de los
parlamentarios electos para componer el Congreso Constituyente
(1987-1988) propiamente dicho habrán tomado una extraña decisión
de, por un lado, rechazar la implantación inmediata de ese sistema,
y, por otro, determinar la realización de un plebiscito sobre esa ma-
teria, cinco años después de la promulgación de la Constitución? Es-
tas indagaciones se vuelven más agudas si recordamos que, al deter-
minar la realización de una consulta plebiscitaria sobre una
alternativa presidencialista o parlamentarista, los constituyentes fue-
ran más lejos: anexaran otra consulta, sobre si Brasil debiera conti-
nuar republicana o restaurar el régimen monárquico, abolido en 1889.
Estas indagaciones son instigantes y no sólo por el carácter inusitado
de los acontecimientos a que se refieren y por tener una posición
prioritaria en la agenda pública durante un periodo en que Brasil
atravesaba una gran inestabilidad económica, pero también y sobre
todo porque, para responderlas bien, es necesario examinar una es-
tructura institucional y una cultura política brasileña propia en una
perspectiva comparada.5
Recordemos en primer lugar que Brasil, al contrario que la Amé-
rica hispánica, tuvo una importante experiencia monárquica y un ra-
zonable embrión de parlamentarismo durante el siglo XIX. Abolida
la monarquía, en 1889, corrientes de opinión monárquica y parlamen-
taria continuaron existiendo por lo menos en el seno de la elite y en-
tre los letrados. La corriente monárquica disminuyó rápidamente, vol-
viéndose en cierto modo folklórica después de un siglo de república,
pero una corriente parlamentarista siempre tuvo presencia significa-
tiva en los debates políticos, con una hipótesis de implantación de un
régimen parlamentarista siempre reapareciendo en momentos de crisis
o cuando se pensaba en alguna alteración político-constitucional im-
portante. En las Asambleas Constituyentes de 1933 y 1945, la cues-
tión fue debatida; ante la crisis militar que siguió a la renuncia del
presidente Jânio Quadros, en 1961, la salida a la indiferencia fue la
implantación de un mecanismo parlamentarista; e incluso durante
la llamada “ apertura” , hacia 1980, una hipótesis parlamentarista lle-
gó a ser ventilada, aunque con poco énfasis, como una forma posi-
blemente menos problemática de completar un pasaje del régimen
militar al civil.
Por tanto, era previsible que una alteración del sistema de gobier-
no sería un tema central en los trabajos de la Comisión nombrada
por el presidente José Sarney en agosto de 1985 para elaborar un an-
teproyecto de Constitución —también porque el inspirador y presi-
dente de la misma, Afonso Arinos, era un conocido admirador del
5 Conviene señalar desde ahora que, durante los años 80, el término parlamentarismo pasó
a designar predominantemente un modelo semejante al francés. Las implicaciones de este hecho
serán discutidas en la parte final de este trabajo. Sobre los orígenes y variantes del modelo fran-
cés, ver Duverger, 1978; para un análisis de las dificultades del modelo francés, ver Duverger,
1978; para un análisis de las dificultades de ese modelo, Linz, 1994, pp. 48-62.
modelo francés—. La implantación del Plan Cruzado en febrero de

1986 y la impresionante popularidad que la congelación de precios
súbitamente confirió al presidente José Sarney creó durante algunos
meses la impresión de que el tema perdía fuerza. Pero el hecho fue
que, al terminar sus trabajos, en septiembre de 1986, la propia Co-
misión, en contra de lo que se suponía que prefería el presidente de
la república incluyó la adopción de un modelo parlamentarista (con
elección directa del jefe de Estado) entre sus recomendaciones.6 El
propio Afonso Arinos fue elegido senador constituyente por Río de
Janeiro; y la propuesta parlamentarista ganó importancia durante el
Congreso Constituyente. En la votación decisiva, que ocurrió el día
22 de marzo de 1988, la continuación del presidencialismo tuvo 344
votos, contra 212 favorables a la implantación del parlamentarismo,
pero la propuesta de convocar un plebiscito sobre la forma y el sis-
tema de gobierno, presentada conjuntamente por el pequeño grupo
monárquico y por los parlamentaristas, fue aprobada en septiembre
de 1987 casi por unanimidad de los constituyentes.
Para una mejor comprensión de esa complicada trayectoria, es ne-
cesario recordar el contexto político y algunas de las estipulaciones
institucionales que condicionaron de manera decisiva el proceso bra-
sileño de transición del régimen militar al civil.7
Primero, el debilitamiento de ambos lados, militares y civiles,

en la fase final de la transición
El carácter gradual de la redemocratización brasileña, iniciada en

1974 y solamente concluida formalmente en marzo de 1985, con la
toma de posesión de un presidente civil, redujo el espacio político de
los gobiernos militares, que serían capaces de retrasar, pero no de evi-
tar el retorno de la democracia, y al mismo tiempo desgastó a los
principales liderazgos civiles. Al contrario de lo que ocurrió en Ar-
gentina o en Chile, los políticos brasileños tuvieron que encuadrarse
en dos nuevos partidos (Arenas, gobierno, y MDB, oposición) y de
someterse continuamente a los enfrentamientos electorales para las
6 Las observaciones aquí hechas sobre la Comisión Afonso Arinos se basan en la expe-
riencia personal del autor, que de ella participó por nombramiento del presidente José Sarney.
7 Para un mayor desenvolvimiento de este análisis de la transición brasileña, ver Lamou-
nier, 1990 y 1994, (b) y (c).
Cámaras legislativas y también, a partir de 1982, para los gobiernos

federales, teniendo en cuenta el restablecimiento de la elección de
sus ejecutivos por el voto popular directo. Añádase que ese debili-
tamiento político, a inicios de los años 80, coincidía con un momento
de máximo impacto de la crisis de la deuda externa, que forzó una
abrupta reducción del gasto público, acentuada con un deterioro de
los servicios sociales y una violenta recesión de 1981-1983.8
Segundo, una aguda preocupación de los líderes civiles

en la búsqueda de una más amplia legitimación posible
durante el primer periodo de gobierno democrático
Transcurridos 21 años de gobierno militar y dado ese conjunto ex-

tremadamente adverso de circunstancias, se comprende por qué, en
Brasil, los líderes políticos civiles buscaron una amplia legitimación
para la renaciente democracia —hasta el punto de comprometerse
con una convocatoria de un Congreso Constituyente—. Las tentativas
de suavizar las dificultades de la fase final de la transición mediante
negociaciones con los militares se agotaron en 1981, cuando el go-
bierno del general João Figueiredo forzó a su mayoría parlamentaria
a endurecer la legislación que regiría las elecciones de 1982, con el
objetivo evidente de impedir el fortalecimiento del principal negocia-
dor civil, el entonces senador Tancredo Neves. Victoriosos en la
elección para diversos e importantes gobiernos federales, en 1982, los
líderes de la oposición, incluso Tancredo Neves, presionaron para
que el sucesor del general Figueiredo fuese elegido en elecciones
presidenciales directas; con ese objetivo, llegaron a promover mani-
festaciones populares de una dimensión jamás vista en el país (la lla-
mada campaña de las “ Diretas-Já” , de 1984), pero una vez más fue-
ron derrotados por la mayoría gobernante en el Congreso.
Este es el trasfondo que llevó al peculiarísimo y extremadamente
problemático desenlace de la transición brasileña: de un lado, la elec-
ción indirecta de Tancredo Neves por el propio Colegio Electoral que
antes refrendaba las indicaciones militares; de otro, la convocatoria
de un Congreso Constituyente con una función formal de reorganizar
jurídicamente el país y la no menos importante función simbólica de
8 Cfr. Lamounier y Bacha, 1994, pp. 162-165.

proporcionar a la renaciente democracia el máximo posible de legi-

timidad.
Tercero, el vacío de liderazgo presidencial debido a la muerte

de Tancredo Neves, que no llegó a tomar posesión,
y la subida a la presidencia del vicepresidente, José Sarney,
cuyas credenciales democráticas eran dudosas
en aquel momento, a la vista de su anterior participación
en la base parlamentaria de los gobiernos militares
Se sabe que los trabajos del Congreso Constituyente de 1987-1988

se caracterizaron por un grado inusitado de descentralización.9 Ma-
yoría de partidarios no podría tener, dado el alto grado de fragmen-
tación del sistema de partidos y una acentuada inseguridad de los lí-
deres, en aquel momento, en cuanto al alcance de su legitimidad.
Más grave, sin embargo, era que la debilidad inicial del presidente
Sarney se reflejara en la Comisión encargada de elaborar el antepro-
yecto, retirándole cohesión y autoridad. Así, a principios de 1987, los
trabajos constituyentes se iniciaron con un anteproyecto usado tan
sólo informalmente, con una negativa terminante de los constituyen-
tes en crear una comisión interna que se responsabilizase de la ela-
boración de otro, y sin liderazgo presidencial constructivo, ya que, en
ese momento, el presidente José Sarney perdió vertiginosamente el apo-
yo popular que tuvo durante los primeros meses del Plan Cruzado.
Las implicaciones de ese conjunto de circunstancias necesitan com-
prenderse bien. El convivio de un Congreso Constituyente teórica-
mente soberano con un presidente sin firmes credenciales democrá-
ticas y que apenas sustituiría a Tancredo Neves, el verdadero líder
civil de la transición, significaba ipso facto una crisis institucional la-
tente. Teóricamente soberano, el Congreso Constituyente podría optar
por la reducción o por el inmediato cierre del mandato presidencial
en curso, con la consecuente convocatoria de nuevas elecciones. Con
el debilitamiento político del presidente, una parcela sustancial de los
constituyentes de hecho se inclinó por la reducción del mandato de
Sarney de seis a cuatro años. Muchos se inclinaron por la reducción
9 Para una comparación analítica entre experiencias de asambleas constituyentes, ver Noh-
len et al. (1992).
combinada con la simultánea implantación del parlamentarismo, alte-

rando, por consiguiente, el propio carácter de la subsiguiente elección
presidencial. Bajo tales condiciones, el presidente se entregó a fondo
para mantener el régimen presidencialista y se redujo su mandato de
seis a cinco años. En la intensa disputa que se produjo entre el Le-
gislativo y Ejecutivo se encuentra la explicación para la extraña de-
cisión que finalmente tomó el Congreso Constituyente. De un lado,
el presidente José Sarney consiguió revertir la aparente mayoría pro-
parlamentaria y fijar en cinco años la duración de su mandato. De
otro, una parcela mucho mayor que los 212 que votaron el parlamen-
tarismo acordaron ampliar la propuesta originalmente formulada por
el diminuto grupo monárquico, determinando que un plebiscito so-
bre el sistema de gobierno fuese realizada cinco años después de la
promulgación de la Constitución.
Nos referimos anteriormente al hecho de que el debate sobre el
sistema de gobierno (presidencialismo vs. parlamentarismo) caminó
pari passu con otras propuestas de reformulación constitucional,
como por ejemplo la imposición de un sistema electoral inspirado en
el modelo alemán y de mecanismos (como la cláusula de barrera)
que dificultase la proliferación de partidos. Conviene remarcar que
había importantes ambigüedades en la discusión de todos esos temas.
En la cuestión del sistema electoral y del sistema de partidos, por
ejemplo, la preocupación con los incentivos tiene fragmentos entre-
mezclados en las leyes brasileñas que vienen de lejos —desde los
años cincuenta—; pero había un consenso momentáneo de que pri-
mero era necesario remover los controles remanentes del régimen mi-
litar; con el objetivo de maximizar la legitimidad de las elecciones
de 1986 y del Congreso Constituyente que de ellas resultaría. En
cuanto al sistema de gobierno, el parlamentarismo fue defendido o
bien como una forma de contener el potencial de arbitrio del Ejecu-
tivo, o bien en el sentido opuesto, como una forma de romper blo-
queos (a través del voto de confianza y de la amenaza de disolución
y convocatoria de nuevas elecciones) y conferir mayor eficacia de-
cisoria al gobierno.
A pesar de las ambigüedades arriba señaladas, no es una exage-
ración afirmar que un amplio diagnóstico se fue forjando desde los
trabajos de la Comisión Afonso Arinos. Reducido a los puntos esen-
ciales, ese diagnóstico apunta los riesgos para la democracia y la de-

bilidad decisoria derivada de una estructura institucional que combina
la aguda dependencia del Ejecutivo presidencialista en relación a la
legitimación plebiscitaria y la fragmentación, ampliación del poder de
veto de las minorías y la multiplicidad de bloqueos que caracterizan
las llamadas democracias “ conciliadoras” .10
La parte referente al Ejecutivo plebiscitario necesita elaboración,
dada la abundante crónica latinoamericana de crisis y casos de abrup-
to agotamiento de la autoridad al perder apoyo difuso inicialmente
dado a presidentes elegidos por el voto directo de grandes electores.
Ya la caracterización de la estructura institucional brasileña como
“ conciliatoria” requiere una breve explicación, y posiblemente des-
pertará alguna incredulidad. En efecto, “ conciliatoria” no es una
imagen suscitada por la experiencia de dos regímenes autoritarios en
este siglo —el Estado nuevo de 1937-1945 y el régimen militar de
1964-1985—, y por la hipertrofía del Ejecutivo, que todavía hoy ejer-
ce una amplísima iniciativa legislativa por medio de llamadas “ me-
didas provisionales” . Esos hechos dificultarán el reconocimiento de
una característica opuesta, pero no menos básica, del sistema político
brasileño: el hecho de que la espina dorsal del subsistema repre-
sentativo (electoral, partidario y federativo), bajo condiciones demo-
cráticas, está mucho más orientada para bloquear que para tomar e
implementar decisiones. La imagen de concentración y verticalismo,
si no de truculencia y arbitrio a la que se llega por la observación
de la cúpula ejecutiva, contrasta vivamente con la que se obtiene en
el análisis de los sistemas electorales y de partidos, del funciona-
miento parlamentario, de la estructura federativa con tres niveles
igualmente autónomos, de la organización del Poder Judicial y de la
autonomía que la Constitución de 1988 confirió al Ministerio Público,
de Arenas, en las cuales el proceso decisorio se basa en la unani-
midad (como Confaz consejo de los secretarios federales de finan-
zas), y hasta la estructura interna de organizaciones no-gubernamen-
10 El contraste entre democracias mayoritarias y conciliatorias o asociativas se hizo de ma-

nera especialmente incisiva por Lijphart (1984). Mi punto de vista es que Brasil felizmente no
es una sociedad “ plural” en el sentido de Lijphart; tiene una estructura institucional marcada-
mente “ conciliatoria” . Ver, al respecto, Lamounier, 1991, 1992 y 1994 (c) y Lamounier y Baha
(1994). Sobre la organización judicial y el Ministerio Público, ver Sadek (1995).
tales, como el Consejo Federal de la Orden de los Abogados de Bra-

sil, OAB. Examinados todos esos mecanismos en su conformación
individual y en sus interrelaciones, se entiende claramente que, en
esta vertiente, el sistema político brasileño difiere marcadamente de
otros sistemas latinoamericanos y está hoy mucho más próximo del
polo “ conciliatorio” que del “ mayoritario” , según la terminología de
Arend Lijphart. O sea, mucho más próximo a un entendimiento de la
democracia como bloqueo al poder de la mayoría que del concepto
opuesto, cuya preocupación mayor es incentivar la formación y con-
ferir legitimación electoral a una mayoría que se responsabiliza por
la formulación e implementación de amplios programas de gobierno.
II. EL PRE Y EL POSPLEBISCITO: DE JOSÉ SARNEY

A FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Como fue resaltado en la sección anterior, los riesgos del presi-

dencialismo brasileño se evidenciaron tanto en los casos de abrupto de-
bilitamiento del presidente (José Sarney después de un colapso del
Plan Cruzado) como en casos de meteórico ascenso, como si el ti-
tular del cargo hubiera tenido inclinaciones cesaristas (caso de Fer-
nando Collor de Mello en sus primeros meses de mandato). El apoyo
a la alternativa parlamentarista entre los segmentos de alto nivel edu-
cacional, que se venía manifestando desde el Congreso Constituyente
(1987-1988) creció nítidamente, igual entre el electorado de masas,
en la medida en que se configuraba el agonizante final del mandato
de José Sarney y la frustración de las esperanzas depositadas en Fer-
nando Collor, elegido en diciembre de 1989 y destituido mediante
proceso de impeachment en septiembre de 1992. La sensación de
“ alivio” y retorno a la “ normalidad” traída por el gobierno interino
de Itamar Franco (septiembre de 1992 a enero de 1995) parece haber
sido uno de los factores responsables para el regreso de la tendencia
pro-parlamentarismo y por la consecuente derrota de esa propuesta en
el plebiscito de 21 de abril de 1993. Antes de analizar el plebiscito
en sí mismo, vale la pena examinar más detenidamente esta cuestión:
¿cómo se explica que el sistema político brasileño haya conseguido
aparentemente equilibrarse en 1993-1994, sin las reformas políticas
que antes se tenían como indispensables?
El reequilibrio o estabilización a la que arriba nos referimos —y

que puede ser en parte, y que no es totalmente ilusoria— se debe
fundamentalmente a tres factores, todos ellos ligados al desempeño
político de Fernando Henrique Cardoso. Primero, su nombramiento
para el Ministerio de Hacienda, en abril de 1993, y la derivada evi-
dencia de que el control de la inflación pasaría a ser perseguido te-
nazmente, como primera prioridad del gobierno. Segundo, la fuerte
receptividad popular al programa de estabilización (Plan Real), sobre
todo a partir de 1º de julio de 1994, cuando se efectuó el cambio
de moneda, del cruzeiro al real. Tercero, la disolución de las ex-
pectativas negativas que se habían acumulado respecto de la elección
de 1994, esto es, una reversión de la expectativa de polarización
ideológica y una fuerte convergencia que se estableció en torno a la
candidatura de Fernando Henrique Cardoso, hasta el punto de ser ele-
gido en el primer turno, con el doble de la votación de Lula, el más
importante líder sindical de la historia brasileña y gran ventaja sobre
otros seis candidatos, inclusive tres exgobernadores.
Para una buena comprensión del significado simbólico y político
del Plan Real en la vida brasileña, es indispensable situarlo en el
cuadro de la prolongada crisis en que el país entró desde inicios de
los años 80. Tal y como sucediera inicialmente con el Plan Cruzado
(1986), pero diferente de las tentativas de estabilización monetarias
que se le seguirán de 1987 a 1991, el Plan Real produjo el combus-
tible político necesario para su propia continuidad y la explosión de
las reformas constitucionales y estructurales consideradas como nece-
sarias para consolidar una estabilidad monetaria duradera y el retorno
del crecimiento económico. O sea, tal como el proyecto de conver-
tibilidad del ministro Cavallo, en Argentina, igual al Plan Cruzado,
produjo efectos políticos suficientemente fuertes para romper el cír-
culo vicioso que venía produciendo una grave sensación de crisis:
inestabilidad monetaria/debilidad política de los gobiernos/incapaci-
dad de implementar programas de estabilización a corto plazo y re-
formas estructurales que reabrieran una perspectiva de “ progre-
so” /pero de debilidad política. Como vimos en la sección anterior,
uno de los argumentos utilizados por los parlamentarista a medida
que se aproximaba el plebiscito de 1993 era exactamente éste: la re-
constitución de las condiciones de gobernabilidad. Y, de hecho, entre
la convocatoria del Constituyente y el plebiscito, Brasil vivió una pe-

ligrosa secuencia de acontecimientos desestabilizadores: I) el impre-
sionante aumento y la igualmente vertiginosa erosión del apoyo po-
pular a José Sarney, en los diez meses de vigencia del Plan Cruzado;
II) tres años (1987-1989) en que, debido a la debilidad política de
su gobierno, Brasil asistió al sucesivo fracaso de diversos planes de es-
tabilización y reforma, pero, todavía peor, asistió también al atrinche-
ramiento en la Constitución de muchos de los factores ya entonces
apuntados como responsables por el desequilibrio fiscal, persistencia
de las presiones inflacionarias, pérdida de competividad internacional
e inexorable tendencia al estancamiento económico; III) el empeora-
miento de las condiciones indicadas en el apartado anterior al punto
de que el presidente Collor asumió su mandato con una tasa men-
sual de inflación de 83% (por tanto, con una enorme demanda popular
por “ cualquier decisión” ), bloqueó un 75% de los activos financieros
como “ medida provisional” , vió su prestigio popular incrementarse
de manera impresionante en las semanas que seguirían a esa deci-
sión, el retorno de la tasa mensual de inflación a dos dígitos apenas
cuatro meses después de esa brutal reducción de liquidez, y en los
dos años siguientes al aislamiento político del presidente, finalmente
impedido por acusación de corrupción. Incluso el referido “ alivio”
que se observó durante los primeros meses de la presidencia de Ita-
mar Franco fue relativo, dado su temperamento irascible y, más con-
cretamente, el hecho de haber nombrado y destituido tres ministros
de Hacienda en sus primeros siete meses de cargo.11
La anterior recapitulación ayuda a comprender el cambio de la si-
tuación política que se operó a partir de 1994. Gracias en gran parte
al estilo moderado y negociador de Fernando Henrique Cardoso, a
sus 12 años de experiencia como senador, y la trayectoria académica
que lo habilitó a formar equipos técnicos de alta competencia y pres-
tigio, el Plan Real se fue constituyendo paso a paso, restaurando la
confianza de los agentes económicos en el intento gubernamental de
alcanzar la estabilidad sin magias “ heterodoxas” . Otro dato impor-
tante es que Fernando Henrique Cardoso comunicó claramente al
11 Rumours of possible military intervention surfaced several times during president Francos
term of office. In early 1993 they emerged in connection with the presidents apparently incon-
sistent behavior, but later in the year were mostly due to corruption scandals involving politi-
cians and businessess.
país, como ministro de Hacienda y posteriormente como candidato a

la presidencia, que la estabilización sería necesariamente un “ proce-
so” (término siempre utilizado por él), y que las medidas monetarias
y fiscales que componían el Plan tendrían que ser complementadas
por reformas más profundas —incluso alterando los dispositivos fis-
cales y económicos de la Constitución de 1988—.
El segundo factor al que me referí al inicio de esta sección fue
una respuesta fuertemente positiva de los ciudadanos al Plan en el
momento en que se dio el cambio de la moneda (del cruzeiro al real)
y la tasa mensual de inflación cayó de 45 a cerca de 3 por ciento.
La aprobación se reflejó inmediatamente en los índices electorales,
haciendo que Fernando Henrique alcanzase y sobrepasase a Lula,
antes tenido como virtualmente invencible, en las seis semanas si-
guientes, y decidiese la elección ya en el primer turno (3 de octubre
de 1994).
Desde el punto de vista que nos interesa el presente análisis, el
punto básico es que los acontecimientos arriba recapitulados disolvie-
ron por lo menos dos de los factores responsables de la atmósfera
de crisis que Brasil venía viviendo desde el término de la transición,
en 1985, con la breve excepción del Plan Cruzado. De un lado, la
receptividad al Plano Real y la elección de Fernando Henrique Car-
doso desmintieron la suposición, ampliamente diseminada de izquier-
da a derecha, de que Brasil no podría escapar a un periodo de fuerte
polarización ideológica. A la izquierda, porque los avances electora-
les del PT (Partido de los Trabajadores) y su capacidad de capitalizar
el tema de la corrupción en la agenda pública habían creado una im-
presión de que ese partido saldría victorioso en las elecciones pre-
sidenciales de 1994, pero sin dar prioridad al tema de la inflación.
A la derecha, porque no pocos líderes de los partidos que se dicen
conservadores trabajaban con la misma hipótesis. Creían que el PT
fracasaría y se desmoralizaría en el gobierno, y por tanto que el país
podría salir ganando, a medio plazo, si “ quemase” más rápidamente
“ esa etapa” .
Por otro lado, con el inicio de la estabilización, la desaparición de
la atmósfera de polarización electoral y la elección de un gobierno
con fuertes candidatos de calidad intelectual, la perspectiva de gran-
des reformas estructurales volvió inmediatamente a la agenda públi-
ca. Empresarios, líderes sindicales, formadores de opinión y políticos

en todos los puntos del espectro ideológico pasaron a ver los cuatro
años de mandato de Fernando Henrique Cardoso, e incluso el man-
dato del presidente que venía a sucederlo, como un periodo de re-
formas estructurales —independientemente de las preferencias de
cada uno sobre las propuestas ya formuladas por el gobierno FHC y
en parte aprobadas por el Congreso Nacional—. O sea, no hubo con-
senso, pero tampoco existe una sensación de estéril agitación —que
jocosamente se podría llamar de síndrome de la parálisis hiperacti-
va—12 predominante desde el colapso del Plan Cruzado y la maraña
en que se transformó el Congreso Constituyente.
O sea, un análisis satisfactorio de las tentativas de reforma insti-
tucional que Brasil viene debatiendo desde los años 80 necesita co-
locarlas en una moldura más amplia de una crisis que se vino for-
mando desde los últimos años del periodo militar.
Desde principios de los años 80 hasta los primeros meses del go-
bierno de Itamar Franco, una serie de factores agravó la crisis y des-
pués pasó a dificultar la ruptura del círculo vicioso que la perpetua-
ba: el mutuo debilitamiento entre las autoridades militares que poco
a poco se alejaban y a los civiles que se desgastaron en la prolon-
gada transición del régimen autoritario al democrático; el agotamien-
to del modelo económico nacional-estatal, ya evidente a finales de
los años 70, agravado por la llamada crisis del petróleo y por el en-
carecimiento de los intereses, y acto seguido por el colapso del fi-
nanciamiento externo, a principios de los años 80; el aumento de las
tensiones sociales, en el transcurso de la recesión y de la reducción
de los gastos públicos en aquel mismo periodo; la muerte de Tan-
credo Neves, principal líder civil de la transición brasileña, y su sus-
titución por un vicepresidente que no tenía credenciales comparables;
el no aprovechamiento por José Sarney del capital político que sú-
bitamente se constituyó gracias al éxito inicial del Proyecto Cruzado;
el desempeño decepcionante del presidente Fernando Collor, que aca-
bó llevando al impeachment de 1992. La lista anterior no pretende ser
exhaustiva, pero debe ser suficiente para remarcar la complejidad del
contexto político y económico subyacente a las propuestas de reforma
institucional debatidas en Brasil desde mediados de la década pasada.
12 Cfr. Lamounier, 1994 (d).

En un cuadro de sucesivos fracasos en el combate a la inflación,

los líderes políticos y los publicistas en general comenzaron a apostar
cada vez más por una solución previa del problema político: primero,
por la convocatoria de un Congreso Constituyente; después, a través de
la elección presidencial de 1989, elogiada en términos algo mesiáni-
cos como “ la primera elección directa después de 29 años” , como
fue transformándose en condición necesaria y suficiente de la restau-
ración de la gobernabilidad; en seguida, el plebiscito sobre sistema
de gobierno en 1993, y finalmente el fracaso de la revisión consti-
tucional con quorum rebajado, también prevista para 1993 en las dis-
posiciones transitorias de la Constitución de 1988. Durante ese pe-
riodo de agitada parálisis, no había dudas de que la democracia ganó
en vivacidad y se enriqueció con el debate —factores que posible-
mente le serían muy beneficiosos a largo plazo; a corto plazo, sin
embargo, la gobernabilidad continuaba precaria—.
Proclamar a esta altura el final de la crisis, una consolidación de
la estabilidad monetaria y el suceso de las reformas estructurales se-
ría evidentemente prematuro e imprudente. Lo mismo vale para la
cuestión institucional. A corto plazo, no había duda de que la im-
plantación del Plan Real y su impacto en las elecciones revirtió po-
derosamente en algunos de los engranajes políticos que perpetuaban
y agravaban la crisis brasileña. Con esos elementos, el país se libró
de una lógica electoral polarizadora que antes parecía inexorable: un
escenario radicalizado, en el cual los mensajes ideológicos serían es-
grimidos con creciente y fantasmagórica intensidad, amenazando la
propia elección. Lo que ocurrió fue lo contrario. En vez de la espe-
rada radicalización, se asistió a una acentuada convergencia electoral,
propiciada por la prioridad que se había conferido a la estabilidad
monetaria y a propuestas de reforma que podían consolidarla: elimi-
nación de tasas de la economía, supresión de monopolios estatales,
privatización, reforma de los sistemas administrativos, tributario y pre-
ventivos.
Obsérvese, mientras, que esa impresionante reversión del proceso
de la crisis se volvió posible gracias a la conjunción rara de ciertos
factores. He aquí algunos de ellos: I) un presidente (Itamar Franco)
que se pasa meses causando preocupaciones... entre los agentes eco-
nómicos con acciones y declaraciones precipitadas, pero súbitamente
nombra para el ministerio de Hacienda a un intelectual con un estilo

exactamente opuesto, y lo transforma en primer ministro de facto en
menos de dos meses después de la derrota del parlamentarismo en
el plebiscito; II) un ministro y presidente (Fernando Henrique Car-
doso) con fuertes credenciales intelectuales y biográficas de izquier-
da, pero dispuesto a implementar un programa aceptado por la de-
recha; III) una coalición de siete partidos, equivalente nominalmente
a 77% de los escaños en la Cámara de los Diputados, para dar sus-
tento a ese gobierno, coalición que por cierto tiene graves divergen-
cias y rivalidades, pero que demostró cohesión suficiente para reunir
al 60% de votos necesarios, en dos turnos de votación, para aprobar
en la Cámara cinco importantes enmiendas constitucionales durante
el primer semestre.
Es plausible suponer que esa potente conjunción de factores con-
duzca el proceso de reformas hasta un punto irreversible y reduzca,
en consecuencia, una inestabilidad latente y la necesidad de reformas
institucionales. Es hasta posible que induzca una reforma partida-
ria informal, reduciendo el número de siglas y aumentando la cohe-
sión interna de las principales de entre ellas. Pero queda, de cual-
quier manera, una interrogación fundamental: cuando la conjunción
de factores no sean tan favorables, ¿como funcionará la estructura
institucional brasileña, que se basaba, como se dijo, en la problemá-
tica combinación de un Ejecutivo plebiscitario con un sistema de re-
presentación exacerbadamente conciliatoria?
III. RESULTADOS DEL PLEBISCITO DE 1993 SOBRE FORMA

Y SISTEMA DE GOBIERNO
Tiene razón Dieter Nohlen cuando precisa, en diversos de sus es-

critos, los límites y riesgos de la llamada “ ingeniería institucional” .
En su aportación en el Seminario que juntos organizamos en São
Paulo, en marzo de 1992, él desdobló esa advertencia en tres argu-
mentos de carácter general: 1) analíticamente, es necesario tener
siempre en cuenta la complejidad de los sistemas institucionales con-
cretos, y en particular la falacia de los monocausalismos; 2) desde el
punto de vista normativo, no había ningún modelo ideal: o sea, es siem-
pre necesario tener en consideración los factores históricos que delimi-
tan el campo de las preferencias y condicionan la elección; y final-

mente, 3) bajo el aspecto operativo, no es conveniente pensar en
transferencias, sí en adaptaciones de sistemas o modelos, según con-
diciones individuales, conforme a las circunstancias de cada país.13
La experiencia brasileña de los años 80 a los 90 merece ser ana-
lizada en profundidad, y con un mayor apoyo empírico del obtenido
hasta ahora. Es posible que ningún otro, entre los países que se de-
mocratizaron o redemocratizaron en las últimas décadas se haya en-
ganchado tan intensamente en el debate de reformas institucionales.
Someter la forma y el sistema de gobierno a una consulta plebiscitaria
imperativa —y con base en el mismo sistema de voto obligatorio uti-
lizado para fines electorales normales— ya es en sí mismo una de-
cisión inusual. No es fácil, en una década en que el debate público
se engrandeció de manera tan extraordinaria, ponderar juiciosamente
los costos y los beneficios; separar las iniciativas que se suceden de
precedentes históricos densos y maduros de las que apenas revelarán
ingenuidad e improvisación; valuar qué parte de los actores políticos
y de los ciudadanos se orientó con base en conocimientos compara-
tivos adecuados y cuál otra reaccionó ciegamente a los estímulos, o los
rechazó completamente, como consecuencia de su desinformación; y
sobre todo distinguir las propuestas y acciones políticas que sólo re-
flejaran ansiedad frente a los impasses que se acumulaban de aqué-
llas que se formaran con el objetivo de corregir disfunciones insti-
tucionales más profundas.
Lo que pretendo a continuación no es un relato sobre el plebiscito,
ni una tentativa de evaluación de los costos y beneficios de la “ agi-
tación” institucional de la última década. 14 Es sólo una serie de cua-
tro reflexiones analíticas sobre las dificultades que proyectos de
“ reingeniería” institucional tenderán a enfrentar, sin ninguna suges-
tión de carácter general en cuanto a la conveniencia de cualquier es-
trategia, ya sean globalistas o incrementalistas.
La primera reflexión es respecto a la cuestión mencionada por
Nohlen, de la complejidad de los subsistemas institucionales. De he-
cho, por más intenso que sea el debate sobre el funcionamiento, en
13 Lamounier y Nohlen, 1993, pp. 143-146

14 Sobre los resultados del plebiscito, ver Lamounier, 1994 (a), pp. 289-290; para una ten-
tativa de evaluación de la “ agitación” institucional de mediados de los años 80 hasta el plebiscito,
ver Lamounier, 1994 (c).
situaciones concretas, del presidencialismo o del parlamentarismo,

de sistemas electorales proporcionales o mayoritarios, y cuestiones
análogas, difícilmente se alcanzará consenso sobre mecanismos cau-
sales. E incluso cuando se llegue a un razonable consenso, es redu-
cida la probabilidad de que se llegue a un consenso también sobre
los efectos probables de determinada alteración, o sobre el tiempo re-
querido para que tales efectos se hagan sentir, o sobre los beneficios
de la reforma relativa a los simples costos del cambio. Esta consta-
tación tiene dos corolarios. El primero es que el argumento por el
no-cambio (“ hay cosas más urgentes” , “ los riesgos son muy gran-
des” ) tenderá a prosperar con extrema facilidad. El segundo es que
un país donde de hecho existan disfunciones institucionales graves
probablemente tendrá que convivir con ellas por un periodo de tiem-
po dilatado, posiblemente expandiéndose los riesgos o perdiendo in-
necesariamente eficacia decisoria —un poco como el individuo que
padece una enfermedad curable, pero no conoce o no cree en una
cura, y así se resigna a vivir por debajo de sus facultades—. Esta úl-
tima parece ser una hipótesis relevante en conexión con la estructura
institucional brasileña vista en conjunto —esto es, con la aludida
combinación entre plebiscitarios y conciliadores exacerbados—.
Otra reflexión necesaria se dice respecto a los vested interests,
esto es, a los intereses que se forman y echan raíces entre los me-
canismos institucionales existentes. El corolario obvio, en la vieja lí-
nea de la “ sociología del conocimiento” , es que muchos de los que
se benefician de esa situación desarrollarán argumentos ideológicos
contra el cambio. Otro, también obvio, es que muchos tal vez se con-
venzan intelectualmente de la necesidad del cambio, pero cederán a
las imposiciones de la “ realidad” , o sea, a fuerza de sus propios in-
tereses y de los intereses y presiones de sus aliados y otros actores
relevantes. Y un tercero, menos obvio, y entre los que se convence-
rán intelectualmente de la necesidad del cambio, siempre habrá mu-
chos —eventualmente hasta una mayoría— sin disposiciones para
luchar individualmente con las obligaciones de proponer o participar
en defensa de las reformas. E incluso habiendo inclinación mayori-
taria en favor de determinada propuesta de reforma, muchos prefe-
rirán que “ otros” asuman, olsonianamente,15 el costo de movilizar la
15 Cfr. Olson, 1968.

necesaria acción colectiva. En esa situación, determinadas propuestas

podrían tener la aprobación en el asunto de la mayoría sin que de
ahí resulte ninguna acción; o sea, podrán tener siempre una mayoría
a su favor, pero una mayoría de poca intensidad, que sólo se trans-
formará en iniciativas concretas si crisis serias impelieran a sus lí-
deres o una parcela más amplia a promover los cambios tenidos
como benéficos o necesarios. Esta hipótesis se ajusta de manera bas-
tante adecuada a los datos disponibles sobre las preferencias de los
congresistas brasileños respecto a varios temas institucionales —por
ejemplo el cambio del sistema electoral, o reapportionment de los es-
caños en la Cámara Federal para volverlas proporcionales a las po-
blaciones de los respectivos estados—.16
Mi tercera reflexión tiene como objeto lo que se podría llamar de
efectos maléficos de los periodos de calma o tranquilidad. Me refiero
aquí a la alta probabilidad de que, después de una crisis aguda, sin
embargo, insuficiente para forzar la implantación de una reforma
considerada como necesaria, la subsiguiente calma debilite o aniquile
la disposición latente (un consenso de baja intensidad) la implanta-
ción de la misma. Hagamos referencia en este texto a la falta de es-
tímulo que el suceso del proceso de impeachment (vale decir, el ale-
jamiento perfectamente pacífico) del presidente Fernando Collor
representó para la campaña parlamentarista. La conjunción altamente
positiva —pero en probabilidades rara— de factores que permitió la
desradicalización de la elección presidencial de 1994 y la decisión en
favor de Fernando Henrique Cardoso ya en el primer turno pro-
bablemente funcionará durante algún tiempo como una de esas cal-
mas capaces de desarticular un movimiento reformista.
16 El Idesp (Instituto de Estudios Económicos, Sociales y Políticos de São Paulo) viene

realizando surveys de opinión junto al Congreso Nacional y la elite brasileña desde 1989. Sobre
las cuestiones institucionales aquí tratadas, ver Souza y Lamounier, 1991 y Lamounier Souza,
1993 y 1995 (a) y (b). El apoyo en Brasil del llamado de sistema electoral “ mixto” , inspirado
en el modelo alemán, llegó a 55% en una pesquisa junto a 450 miembros de “ elite” , en
1989/1990. En surveys realizados junto a más de 2/3 del Congreso Nacional, la cifra corres-
pondiente fue de 61% en 1991 y de 60% y 52%, respectivamente, en pesquisas realizadas en
febrero y agosto de 1995. En lo referente a representación de los estados en la Cámara Federal,
el apoyo tiene un esquema de estricta proporcionalidad en relación a las relativas poblaciones
fue de 63% entre las elites (1989-1990), y de 59% y 56%, respectivamente, en los dos surveys
hechos junto al Congreso Nacional en 1995. Como ninguna articulación se hizo en el sentido
de implantar tales alteraciones, se puede interpretar estos altos porcentajes como consensos de
baja intensidad.
Finalmente, hay una reflexión importante que tiene que ser hecha
sobre la propia contraposición entre presidencialismo y parlamenta-
rismo. Es cierto que el plebiscito no es el mejor camino para deci-
dirse sobre una cuestión de esa complejidad. Tampoco cabe duda, en
cuanto a la experiencia brasileña de 1993, que se combinó en una
misma consulta una cuestión de razonable densidad política (presi-
dencialismo vs. parlamentarismo) con otra ya prácticamente perdida
en la memoria histórica del país (monarquía vs. república), con el
grave perjuicio para la primera. Pero la experiencia brasileña sugiere
otras dificultades de gran importancia teórico-comparativa. Se sabe
que las instituciones fundamentales de la democracia representativa
—especialmente el Legislativo y los partidos políticos— tienen cierto
desprecio en prácticamente todo el mundo; en las democracias menos
consolidadas y en países con fuertes desigualdades de renta como
Brasil, la actitud del ciudadano medio en relación a aquellas institu-
ciones varía entre la simple desatención y una virulenta hostilidad. El
Legislativo y los partidos son instituciones abiertas, públicas, y como
tales encarnan directamente los estereotipos negativos sobre la “ po-
lítica” o, mejor dicho, la “ politización” . No es extraño que un mis-
mo individuo sea visto con desprecio u hostilidad (como un “ polí-
tico” ) en cuanto actúa en el Legislativo, y con razonable respeto e
incluso admiración cuando se vuelve titular de un cargo ejecutivo.
Así, crisis agudas frecuentemente traen a la superficie una conocida
y virtualmente universal demanda de un “ gobierno fuerte” . Se puede
suponer que, en regímenes parlamentaristas, esa demanda haga pensar
en el régimen presidencialista. En regímenes presidencialistas— ella
podrá hacer pensar en el parlamentarismo —como ocurrió en Brasil
durante los mandatos de Sarney y Collor— pero solamente en cuanto
el presidente de la República fuera entendido nítidamente como el
foco que origina la crisis.
En regímenes presidencialistas, crisis que lleven al pensamiento de
cambios institucionales probablemente producirán las siguientes situa-
ciones:
a) propuestas de gobierno mixto (con variantes más o menos par-
lamentaristas del modelo francés, como ocurrió en Brasil desde me-
diados de los años 80): se suscitan dudas sobre la llamada cohabi-
tación entre un jefe de Estado elegido directamente y un primer
ministro indicado por él, pero responsable ante el Parlamento, y

eventualmente de partidos distintos o con distintas convicciones pro-
gramáticas. En ese caso, la tentativa de alterar el sistema enfrentará
las dificultades ya anteriormente apuntadas e incluso una vacilación
relativa de que el modelo afrancesado no estimula la adhesión de los
adeptos del llamado parlamentarismo puro, monárquico o con elec-
ción indirecta del jefe de Estado. Estas dificultades se verificaran cla-
ramente en el caso brasileño;
b) propuestas de parlamentarismo puro: son todavía más vulnera-
bles a la hostilidad latente en la opinión pública contra los partidos
y el Legislativo, facilitando a los adversarios de la reforma la llama-
da mobilization of bias,17 y consecuentemente instigando inseguridad
entre los líderes que tendrían que luchar con la obligación política
de las negociaciones y decisiones necesarias para el cambio;
c) en cualquiera de los dos casos anteriores, si la crisis que da
seno al debate no llegara al punto de ruptura, habrá probablemente
líderes —el titular de la presidencia y/o los que se vieran como sus
probables sucesores— dispuestos a invocar una legitimidad supuesta-
mente “ adquirida” a fin de bloquear un cambio institucional;
d) Intentar legitimar el proceso transfiriendo una decisión para los
electores, a través de la convocatoria de un plebiscito. Ésta, como se
sabe, fue la alternativa elegida por los constituyentes brasileños en
1988. Algunas de las dificultades ya fueron o pueden ser fácilmente
apuntadas: la excesiva complejidad de la materia para la mayoría del
electorado; la aparente plausibilidad del argumento de que “ existen
cuestiones (económicas, sociales) más urgentes” ; la movilización del
bies, vale decir, de la hostilidad latente en la opinión pública contra
los partidos y el Parlamento; una argumentación de que los líderes
envueltos en la negociación quieren reoligarquizar el sistema, convir-
tiendo inocua la fracción de poder que el elector individual ejerce al
escoger un jefe de Estado con plenos poderes, y no “ simplemente”
votando a un partido que irá a designar su líder como primer mi-
nistro.
Con todo esto, los problemas enumerados en el inciso d), arriba,
dice respecto a la disputa como tal, esto es, como chances de vitoria
de una propuesta parlamentarista, pura o mixta, en una consulta ple-
17 Schattschneider, 1951.
biscitaria. Menos grave, como la experiencia brasileña sugiere, es que

una derrota deslegítima gravemente una propuesta, al punto de reti-
rarlas de la agenda pública por un periodo de tiempo largo. La con-
clusión de este análisis, que es reconocidamente una exploración ana-
lítica fundada en la experiencia brasileña reciente, es que el cambio
de sistemas de gobierno son de hecho difíciles, a no ser que ocurra
la ruptura completa del orden constitucional preexistente. Dejando de
lado las ventajas o desventajas intrínsecas del presidencialismo y del
parlamentarismo como fórmulas institucionales, nuestra hipótesis es
que la transición más fácil de ser efectuada, en el mundo actual, es la
del régimen parlamentarista al presidencialismo, dada la mayor opor-
tunidad de éxito que le es propiciada por la “ movilización del bies” .
La segunda transición más probable es la de un modelo híbrido,
como el francés, pero con ambigüedades que puede comprometer su
ulterior funcionamiento, dependiendo de las circunstancias de cada
país. Y, finalmente, la transición del llamado parlamentarismo puro,
de preferencia con la precaución alemana del “ voto constructivo” .
Esta última alternativa (parlamentarismo puro) puede eventualmente
revelarse más factible en países con tradición monárquica y en países
antes gobernados por partidos únicos (típicamente los países exsocia-
listas), con la condición de que hayan tenido y conservado un razo-
nable simbolismo de gobierno colegiado, y no simples simulacros de
órganos colectivos para la legitimación del mando personal del jefe
del partido.
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ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LOS EFECTOS
DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA PROPIEDAD
Y LOS CONTRATOS
Roberto G. MAC LEAN1
SUMARIO: I. Introducción. II. Efectos de la administración de jus-

ticia sobre la propiedad. III. Efectos de la administración de justicia
sobre los contratos. IV. Consecuencias. V. Conclusión.
I. INTRODUCCIÓN
Una de las experiencias aprendidas, a través de los trabajos del Ban-

co Mundial en la administración de justicia en diversas partes del
mundo, es que una de las diferencias fundamentales entre los países
con un sistema de administración de justicia que es socialmente efi-
ciente, y aquellos con uno que no lo es consiste en la conciencia asu-
mida por los jueces y sus auxiliares de que la administración de jus-
ticia es esencialmente un servicio. Ésta, que podríamos llamar
“ cultura de servicio” , es uno de los factores que marca el lindero en-
tre los países desarrollados y los que están en vía de desarrollo.
Porque entre los abogados, juristas y jueces de los países en vía
de desarrollo se concibe la ley y la administración de justicia, más
como un modelo, como el ejercicio de un poder de autoridad, como
un rito, como una docencia, con mucha frecuencia como un sacer-
docio y apostolado lleno de sacrificios y sinsabores, pero no como
un servicio social que no se diferencia mucho en sus objetivos fina-
les, de servir a la comunidad, de los que tienen los servicios de
1 Las opiniones vertidas en este trabajo son personales del autor.

527
528 ROBERTO G. MAC LEAN
transporte, agua y desagüe, telecomunicaciones, electricidad, banca o

seguros. Y es que en ninguno de los otros servicios nos interesa a
los usuarios si el ingeniero que maneja una planta de energía fue gra-
duado en tal o cual Universidad, o si el conductor de un medio de
transporte usa el combustible de una calidad u otra. Igualmente, no
nos preocupa en absoluto como se seleccionó y promocionó al ad-
ministrador de la agencia del banco con el que trabajamos. En todos
estos casos, sólo nos interesa el resultado final, el servicio que nos
prestan. Mientras el servicio es eficiente no se habla mucho del asun-
to y nuestro callado agradecimiento lo expresamos en la contrapartida
que entregamos, en el uso reiterado del servicio, o en la admiración
y respeto que guardamos por quienes nos sirven.
En el caso de algunos servicios, cuando estos son mal prestados,
no solamente dejan de ofrecernos una comodidad y nos producen de-
sagrado, sino que pueden causarnos perjuicios y sufrimientos. Este es
el caso de los servicios de salud y justicia, entre muchos otros. Para
este último, la sociedad siempre encuentra alternativas y sustitutos.
Los sustitutos para remediar el descontento con una deficiente admi-
nistración de justicia han sido, a lo largo de la historia, el desarrollo
del arbitraje, la mediación, la conciliación y, en casos más graves,
la anarquía y la violencia.
Por eso, como en todo servicio, es importante compulsar, constan-
temente, la opinión de los usuarios; hacer un sondeo de lo que se po-
dría llamar el “ mercado” de los sistemas, formales e informales, de
solución de conflictos. Una asociación internacional de empresarios
y hombres de negocios, con sede en Suiza, envió un cuestionario a
sus asociados alrededor de mundo. El resultado no fue muy elogioso
para los sistemas judiciales de América Latina. El que obtuvo la ca-
lificación más alta entre ellos fue el de Chile con 5 puntos sobre un
máximo de 10, y el resto de países figuraban con sólo 2 o 1. Muchos
países ni siquiera merecieron ser calificados. En una reunión de la
Asociación de los Representantes expresaron de una manera u otra
algún tipo de descontento con la administración de justicia en los
países en que trabajaban.
Pero el descontento o desprestigio no ocurre solamente en los am-
bientes internacionales. Dentro de los propios países latinoamericanos
EFECTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 529
las encuestas internas no han resultado más halagadoras. En un aná-

lisis de Luis Pasara se menciona que:
Se ha extendido un notorio malestar ciudadano respecto a la jus-
ticia. Datos de una encuesta Gallup, encargada por el grupo Poder
Ciudadano, revelaron en 1994 la desaprobación ciudadana existente
sobre jueces y justicia en Argentina. 40% de los entrevistados pen-
saba que la administración de justicia es “ mala” o “ muy mala” ;
40% la consideraba “ regular” . Peor aún, 80% no encontraba aspectos
positivos en ella. Cuando se preguntó por el principal problema de
la justicia, dos tercios de los encuestados coincidió en apuntar la len-
titud y 57% del total señalaron la corrupción. Pero, ante otras pre-
guntas, 88% dijo pensar que el acceso a la justicia no es igual para
todos, 84% consideró que ésta favorece a ricos y poderosos, y 72%
sostuvo que se halla bajo influencia del actual gobierno. Finalmente,
tres de cada cuatro ciudadanos declararon sentirse poco o nada am-
parados por la justicia.
El malestar es similar en toda América Latina. En las encuestas
realizadas en el Perú, la justicia aparece como una de las institucio-
nes menos confiables. Uno de los porqués fue revelado en un estudio
realizado en ese país, con el auspicio del Programa de Naciones Uni-
das para el Desarrollo (Ortiz de Zevallos, 1994; 168-169), cuando en-
contró que para tres de cada cuatro agraviados que eran parte en un
proceso penal la justicia está teñida por la corrupción. En el área
centroamericana, el trabajo de diagnóstico realizado, entre 1986 y
1989, por el Centro para la Administración de Justicia de Florida In-
ternacional University, constató también un alto grado de insatisfac-
ción social con la justicia.
En Honduras, sólo 13% de los encuestados consideró que la jus-
ticia estaba “ bien” ; en Panamá, el porcentaje correspondiente sólo
llegó a 8,8%; y en Costa Rica, 54% de los entrevistados se declaró
parcial o totalmente de acuerdo con la existencia de una “ inadapta-
ción del sistema de justicia a la realidad” . En ese mismo país, 55%
de los encuestados estuvo total o parcialmente de acuerdo con que
existían “ presiones en los fallos judiciales” . En el caso de Honduras,
la insatisfacción mayoritaria parecía estar asociada a que “ los fallos
judiciales son interferidos por presiones” (82,4%), en tanto que
91,7% de los entrevistados pensaba que “ la justicia favorece más a
los ricos que a los pobres” y tres de cada cuatro entrevistados creían
que había corrupción en el Poder Judicial.2
Mucho del bienestar, la libertad, los logros personales, la tranqui-
lidad y armonía familiares de los ciudadanos dependen de la satis-
facción de necesidades básicas que giran en torno a los conceptos de
propiedad y contratos, que tienen un alto contenido legal y una po-
sibilidad grande de conflictos. En el caso de ambos, la respuesta
dada por los sistemas de administración de justicia resulta crucial.
II. EFECTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

SOBRE LA PROPIEDAD
Los trabajos y observaciones del Banco Mundial, en este campo

se agrupan en dos tipos de países: las economías en transición de un
sistema de planificación centralizada por el Estado y propiedad so-
cializada, a un sistema de economía de libre mercado y propiedad
privada; y las economías en transición de un sistema en que la pro-
piedad está concentrada en unos pocos, a un sistema abierto en que
todos tienen acceso a ser propietarios. Ejemplos del primero son los
países de Europa central y oriental, y del segundo los países de Amé-
rica Latina, sudeste asiático y África.
Se puede fácilmente hacer la observación de que estos problemas
son cuestiones que resuelve la legislación y en los que los jueces
poco o nada tienen que ver para modificarlos o resolverlos. Pero,
para darse cuenta cabal del papel central que, en realidad, juegan los
jueces en esta cuestión, basta anotar que el mismo Código de Comer-
cio ha estado en vigencia en Polonia desde la década de los años 30,
y durante la ocupación nazi, la liberación, la implantación del régi-
men comunista y, finalmente el retorno a la economía de mercado.
Toda la diferencia la hicieron las formas de aplicar la ley y el papel
desempeñado por los jueces.
Posiblemente ningún país comunista llevó los principios de propie-
dad comunitaria al extremo que Albania. Hasta 1993, ningún habi-
tante de este país podía ni siquiera ser propietario de un automóvil.
Con las transformaciones ocurridas después de esa fecha se inició un
2 Jueces y justicia, en tela de juicio, 1995.

programa de privatizaciones, que comenzó con las viviendas y tierras

de cultivo, y que ha convertido a Albania en un país de pequeños
propietarios. Como resultado de una variedad de situaciones produ-
cidas, en la actualidad las causas civiles representan casi el noventa
por ciento de los juicios ventilados ante los tribunales de ese país;
y de ese noventa por ciento alrededor de ochenta por ciento son ca-
sos vinculados a problemas de propiedad. Pero la respuesta de los tri-
bunales no es hasta ahora clara, y se está generando descontento, tan-
to en las esferas del gobierno como en la población. El problema de
la trasformación en Albania es que, a diferencia de Polonia, o hasta
cierto punto, Rusia, países en los que había una tradición de exce-
lencia académica o profesional, y, al menos en Polonia, un sistema
de valores suministrados por la doctrina cristiana católica, hasta hace
poco, Albania era el único país oficialmente ateo, al colapsar el sis-
tema legal y de valores marxistas, no existe algo que lo sustituya
y sirva de red protectora. De manera que, al desaparecer los frenos
de la ética marxista y dejar libres los apetitos económicos personales
tiene que formarse una cultura ética de democracia y de libertad
en la opinión pública que provea los controles necesarios. En este
momento, los casos de corrupción judicial son una de las principa-
les preocupaciones del gobierno de Albania. Indudablemente que
esto produce un efecto desalentador para la pequeña y mediana in-
versión.
En América Latina y en algunos países del norte de África y Me-
dio Oriente, la problemática se presenta bajo formas distintas. En
nuestro continente, el acceso a la propiedad y al mercado han estado
frenados por un sistema legal inadecuado a la realidad y que ha alen-
tado la interpretación marxista del derecho. Con tantas trabas para el
acceso es una sorpresa que esa doctrina no se haya propagado más.
Pero no todo el peso de la responsabilidad por esta situación debe
achacarse a los legisladores. Uno de los principales problemas en
América Latina es que los jueces no han tomado conciencia y no han
querido asumir el enorme poder que —a pesar de todas las limita-
ciones del sistema romano civil— les ofrece el ejercicio de la dis-
creción judicial.3
3 Mac Lean, Roberto, El poder discrecional del juez, 1982.

En el Perú, por ejemplo, tal como lo ha descrito, con minuciosidad

de detalles, Hernando de Soto en El otro Sendero, la forma como ha
accedido a la propiedad alrededor del cuarenta y ocho por ciento de
la población, ha ocurrido al margen de la ley. Y la multitud de con-
flictos no reconocidos por la ley son resueltos por mecanismos alter-
nativos de solución que no tienen reconocimiento legal, pero sí efi-
cacia social. La situación en el Perú no es tan diferente de la de los
barrios de Caracas o de las poblaciones en Chile, Argentina, México
o Brasil. Los jueces tienen que salir imaginativa y creativamente al
encuentro de esta realidad, porque uno de los mayores obstáculos por
salvar en América Latina —y acaso nuestro signo de identificación
jurídica frente al mundo— es la distancia entre la ley y la realidad.
Distancia que —entre todos los actores legales— sólo el juez puede
salvar en un clima de orden y paz.
Pero no sólo basta con acceder a la propiedad que —como aca-
bamos de ver— es un problema de dimensiones grandes, sino de
ofrecer protección y estímulo a los que ya la tienen. Aparte de las
condiciones macroeconómicas, es la predictabilidad y confianza en lo
que van a decir o hacer los tribunales, lo que incentiva a los inver-
sionistas a aventurarse a adquirir o aumentar el valor de sus propie-
dades. El mismo De Soto relata la experiencia con dos comunidades
de invasores de terrenos urbanos del estado, en las que, al cabo de dos
años, la comunidad que alcanzó antes reconocimiento legal, invirtió
al poco tiempo doce veces más que la que no lo había obtenido.
Hay formas aún más específicas en las que los jueces pueden ayu-
dar a proteger la propiedad con el ejercicio de su discreción, y es a
través de la condena al pago de indemnización por daños causados
a ella. Una constante en los tribunales del subcontinente es el bajo
monto que otorga como indemnización por daños en general. Esto
afecta directamente a todo tipo de propiedad, desde la inmobiliaria
hasta la industrial e intelectual, que, ciertamente, no se siente incen-
tivada con los fallos. Forzando el razonamiento y haciéndolo exten-
sivo a la vida humana, posiblemente en ninguna parte del mundo
cuesta tan poco dinero causar la muerte a una persona en un acci-
dente por negligencia.
Igualmente, con todo el contenido y sensibilidad social de las le-
yes de inquilinato, su interpretación judicial ha desincentivado en
muchos casos la inversión en vivienda, creando un déficit habitacio-

nal que el Estado no puede satisfacer.
III. EFECTOS DE LA ADMINSTRACIÓN DE JUSTICIA

SOBRE LOS CONTRATOS
Si bien el régimen de protección a la propiedad privada es la pie-

dra angular sobre la que se construye la economía de mercado, la
transición entre economía feudal y el capitalismo —como lo obser-
vara sir Henry Summer Maine en su Ancient Law— se refleja en la
transición entre un régimen legal basado en la propiedad y uno ba-
sado en el desarrollo de contratos. Algo semejante está ocurriendo,
hasta cierto punto, en la transición entre las economías centralmente
planificadas y el desarrollo de mercados, como hemos mencionado en
el caso de Albania. Y lo mismo ocurre para la transición en Lati-
noamérica, Asia y África, hacia una economía abierta de mercado a
la que todos pueden tener acceso.
Un banquero de Caracas expresaba, que cobrar judicialmente una
deuda originaba tales demoras, gastos y pérdidas, que el banco del
que era presidente había adoptado la política de suprimir el otorga-
miento de crédito —aún para operaciones que parecían interesantes
y aunque estuvieran garantizadas hipotecariamente— cuando el soli-
citante de crédito fuera desconocido. Sólo realizan operaciones dentro
del círculo limitado de sus relaciones y clientes en quienes confiaban.
La eficacia judicial es el factor determinante que permite a los agen-
tes económicos ampliar sus transacciones más allá de los círculos fa-
miliares, sociales, culturales, regionales, políticos, etcétera. Es lo que
hace posible la diferencia entre una economía cerrada y elitista y una
abierta y democrática. Y es lo que hace posible el crecimiento.
El presidente de la Asociación de Compañías de Seguros de Po-
lonia expresaba que aunque deseaba ser más competitivo para ampliar
su mercado frente a la competencia extranjera, el costo para recupe-
rar judicialmente de los responsables el pago de la indemnización pa-
gada a los asegurados, es tan alto y la demora tanta, que para so-
brevivir tienen que subir el precio de las primas.
Una encuesta a empresarios en el Perú reveló que una buena par-
te de ellos —dada la ineficacia del sistema judicial para procesar
adecuada y oportunamente el cobro de deudas— opta por ni siquiera
darse el trabajo de iniciar acciones judiciales por montos menores de

US$10.000 o US$5.000 según las empresas.
Pero, si bien en todos estos casos la responsabilidad del efecto se
puede atribuir a la organización y funcionamiento global del sistema,
que produce esos resultados, hay casos en que la causa se personifica
más en el juez individual que emite el fallo. Es la circunstancia dada
por la respuesta de jueces peruanos, argentinos y venezolanos ante el
fenómeno de la inflación. En el Perú —llegó a alcanzar anualmente
7,000% en su peor momento— los jueces optaron por sancionar el
pago de las deudas por su valor nominal. En Argentina, con textos
del Código Civil y del Código de Comercio muy parecidos a los pe-
ruanos, los jueces consideraron que en operaciones pecuniarias lo im-
portante no era el valor nominal sino el valor económico real de la
transacción y, aún antes que se dictara legislación al respecto, opta-
ron por indexar las deudas a otros elementos económicos. En Vene-
zuela, con textos legales semejantes, la reacción se ha producido por
sectores, pues han sido los jueces laborales los que han optado por la
indexación de las deudas, mientras que en los otros campos sigue
siendo el asunto objeto de debate.
El efecto de las decisiones de los jueces peruanos fue que resultó
económicamente más productivo no pagar las deudas e ir a litigar,
aunque se estuviera seguro de un resultado adverso. Combinando la
inflación, una tasa de interés legal muy baja, la lentitud de los pro-
cesos, más un sistema que no discrimina la procedencia de las ape-
laciones, ni sanciona efectivamente los recursos frívolos, el resultado
final es que el acreedor recupera una porción ínfima de su crédito.
Además, el número de juicios de cobro de dinero se incrementó y
se produjó una congestión de causas, que no tienen importancia al-
guna en las instancias de apelación.
Una situación aparte, en que los intereses en conflicto y los puntos
en controversia son muy delicados y sensibles, es el de la jurisdic-
ción laboral. Muchos casos la legislación protectora del trabajador
aplicada inconsistente e incoherentemente, por jueces sin una concep-
ción política, social y económica básica, ha producido un retraimien-
to en la oferta oficial de empleo y la aparición de un mercado sus-
tituto informal que daña el prestigio del sistema de justicia, y no
mejora la condición del trabajador.
Es notoria, en la mayor parte de los jueces de países en vías de

desarrollo, la carencia de un entrenamiento que les permita percibir
las proyecciones económicas, sociales y políticas de muchas decisio-
nes que pronuncian en relación con la propiedad y los contratos.
Aunque está aumentando el número de juristas en universidades la-
tinoamericanas que están explorando y estudiando estas relaciones,
sus trabajos no han trascendido los restringidos medios académicos.
Son los economistas o sociológicos los que han presentado argumen-
tos más persuasivos y han llamado la atención del público en gene-
ral. El otro Sendero de Hernando de Soto es el mejor ejemplo de
ello. Pero todavía su voz no ha llegado a los salones de los tribu-
nales.
IV. CONSECUENCIAS
Esta situación que hemos mencionado comienza por estimular y
propagar alternativas que debilitan el sistema de un mercado libre,
desarrollando privilegios que deterioran los sistemas legales y de jus-
ticia o llegando a dar lugar a opciones abiertamente delictivas. En el
mejor de los casos alienta la opción de arbitrajes, mediaciones, con-
ciliaciones o negociaciones. De hecho, un fenómeno creciente es que
ni los más ricos, ni los más pobres recurren en América Latina a la
justicia de los tribunales ordinarios. Grandes empresas petroleras o
mineras, transportistas, navieros, bancos, aseguradores cada vez que
pueden, pactan arbitrajes. Es rara la ocasión en que un tribunal la-
tinoamericano discute un asunto de verdadera envergadura. Los gran-
des problemas vinculados al comercio o a las inversiones internacio-
nales han sido sustraídos de los tribunales nacionales de los países
en desarrollo y sometidos a mecanismos internacionales de solución
de controversias, trátese de la Organización Mundial de Comercio,
Centro Internacional para el Arreglo de Disputas sobre Inversiones,
Corte Permanente de Arbitraje Internacional de la Haya, Tratado de
Libre Comercio de Norte América, o de los innumerables centros pri-
vados internacionales de arbitraje, como la Cámara de Comercio In-
ternacional de París.
Por otra parte, los más pobres, ignorados por los sistemas legales
y judiciales, han encontrado sus propios sistemas informales de so-
lución de controversias en los barrios de Caracas, o el “ jeito” bra-
sileño, o los métodos de los ambulantes del Perú, por citar unos po-
cos. Lo peor que puede pasar con esta alternativa es que los sistemas
judiciales se conviertan en mecanismos de segundo orden, cada vez
menos relevantes.
Pero, hay otras posibilidades que son menos satisfactorias y, a la
larga, más dañinas al sistema de mercado, a la empresa privada y,
aún a la democracia misma. Una de esas situaciones se da en Polonia
con la cobranza de deudas. El proceso judicial es tan dilatado en la
cobranza de deudas y —en una evaluación cruda— tan perjudicial a
las empresas, que ha habido necesidad para que los bancos no quie-
bren de facultarlos a ejecutar sus documentos de crédito sin necesi-
dad de recurrir al juez, sino dirigiéndose directamente al alguacil de
la corte que ejecuta los fallos. ¿Por qué esta facultad se da a los ban-
cos, y no a las compañías de seguros, mayoristas o compañías de
transportes? No se ha explicado. La única respuesta es que se trata
de una situación transitoria.
Los sistemas alternativos informales en Indonesia o Egipto no son
muy tranquilizantes tampoco. Los directivos del Colegio de Aboga-
dos de Yakarta se quejan de las “ agencias ” de cobranzas de deudas,
cuyos métodos incluyen algunos tan persuasivos como soltar víboras
en la casa del deudor y otras intimidaciones por el estilo.
En América Latina, el sistema de relaciones sociales, contactos
amistosos y otros incentivos abren muchas puertas y aceleran trámi-
tes y términos procesales. Pero en todo el mundo, las demoras en los
trámites abren la puerta y ofrecen ocasión para la corrupción. El des-
prestigio del sistema conduce al desengaño, éste a la frustración y la
última etapa desesperada de ambos, siempre desemboca en la violen-
cia social.
V. CONCLUSIÓN
Como sostiene el profesor Douglass North,4 premio Nobel de Eco-

nomía, 1993, las instituciones se componen de reglas formales, nor-
mas informales y las características de imposición de ambas. Es la
mezcla de ellas la que determina el funcionamiento y el resultado
económico. El objetivo principal de la política de desarrollo debe ser
4 El marco institucional para el desarrollo económico, 1995.

la creación de Estados que creen e impongan derechos de propiedad

eficientes. Asimismo señala, en otra parte, que los mercados eficien-
tes muy desarrollados del mundo occidental se caracterizan por la
condición excepcional de costos de transacción bajos o insignifican-
tes. Son costos de transacción todos aquellos en que debe incurrir
cualquier persona para informarse, negociar, contratar y hacer cum-
plir las condiciones de cualquier intercambio. Robert M. Shernood,
Geoffrey Shepherd y Celso Marcos de Souza5 llegan a sugerir que
no sería sorprendente que el efecto de un Poder Judicial débil puede
llegar a afectar por lo menos en un 15% la tasa de crecimiento de un
país. Y, decimos nosotros, esa es la tarea de los sistemas de justicia
de América Latina: contribuir al desarrollo, porque el aumento de los
costos de transacción, al final del día, los pagamos todos nosotros:
los consumidores y usuarios. Igualmente, otro efecto es la pérdida o
reducción de oportunidades para los millones de desposeídos, y subem-
pleados. Pero, ¿cómo enfrentar el desafío que nos presenta el abismo
que se abre a nuestros pies entre la ley y la realidad? Fernando de
Trazegnies —que fue uno de los legisladores del Código Civil pe-
ruano de 1984— en su artículo “ La muerte del legislador” , nos aso-
ma al vértigo y nos produce un vacío en el estómago al darnos en la
cara —después de analizar los diversos métodos de interpretación—
con la imposibilidad de llegar a ubicar un sentido absolutamente cla-
ro y unívoco en la ley. Pero, felizmente para nosotros, es el juez el
que tiene que saltar al vacío conceptual y responderse si su misión
en una sociedad en transformación es la de un burócrata que aplica
mecánicamente la ley, general y abstracta, a los diferentes y variantes
casos concretos, o un proveedor de servicios cuya tarea primordial,
dentro del marco referencial de la ley, es la de solucionar creativa-
mente con todos los recursos a su alcance, los conflictos reales, y hacer
posible, y dar forma, a la paz, al crecimiento y a una distribución
más justa de la riqueza.
5 Judicial Systems and Economic Perfomance, 1995.

EL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA REFORMA JUDICIAL:
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES E IDEAS
PARA AMÉRICA LATINA
Waleed Haider MALIK
SUMARIO. I. Contexto. II. Experiencia internacional en reforma

judicial: algunos temas y ejemplos.
I. CONTEXTO
1. Antecedentes. La región de América Latina está recuperándose de

un periodo de cambios y ajustes de envergadura. Como secuela de la
crisis de la deuda y de los cambios recientes en el medio externo,
tales como el GATT, WTO y TLC, se ha vuelto a analizar en pro-
fundidad el papel del Estado y la modalidad actual del desarrollo
creando, a la vez, oportunidades y riesgos. Cualquier modelo futuro
de desarrollo se basará en una mayor dependencia de los mercados
y de los sectores privados, y el papel del Estado será el de actuar
como facilitador y regulador importante de la actividad y del desa-
rrollo del sector privado. Sin embargo, las instituciones públicas en
la región son demasiado débiles para responder de forma satisfactoria
a estos desafíos del desarrollo. Los desafíos más urgentes del desa-
rrollo en la región incluyen pobreza, escasez de los recursos humanos,
debilidad de los mercados financieros, servicios judiciales inadecua-
dos, deterioro del medio ambiente e infraestructura básica deficiente,
incluyendo los servicios de salud. Para respaldar y alentar el desa-
rrollo sostenido y equitativo, los gobiernos de América Latina se es-
fuerzan por lograr mejores instituciones que se caractericen por una
mayor eficiencia y autonomía y mejora en el suministro de servicio.
539
540 WALEED HAIDER MALIK
A su vez, ello requiere un esfuerzo importante de reforma del Estado

concentrado en áreas tales como gestión del sector público, trans-
parencia y responsabilidad, elaboración de un marco legal para el
desarrollo, y velar por el cumplimiento del imperio de la ley.
2. Ordenamiento. El ordenamiento jurídico de un país establece los
principios básicos esenciales para que la economía funcione bien. La
capacidad de hacer cumplir dichas leyes, a su vez, es crítica para el
desarrollo económico y social sostenible. Ello requiere un Poder Ju-
dicial que preste servicios de primera calidad de una forma puntual,
equitativa, efectiva y transparente.1 La cantidad y la complejidad de
las querellas relacionadas con las empresas aumenta en la medida en
que lo hace la actividad del mercado. La capacidad del sistema ju-
dicial y jurídico de manejar el volumen de querellas cada vez más
complicadas afecta el nivel de la inversión empresarial privada; la
eficiencia de los mecanismos de mercado; la percepción del riesgo
inherente a las actividades mercantiles; el grado de competencia, y
la equitatividad y la transparencia de las transacciones mercantiles.
Por ende, cuando es necesaria, la reforma judicial beneficia a todo
el mundo. Beneficia al sector privado al hacer las transacciones mer-
cantiles más predecibles para bajarles el costo; al sector público, al
establecer mejores reglamentaciones y responsabilidad, y al público
en general, al aumentar el acceso a los programas y servicios de asis-
tencia jurídica, así como en crear confianza en la sociedad civil. Sor-
prendentemente, se ha realizado muy poca investigación acerca de la
cuantificación de los costos económicos de un sistema judicial y ju-
rídico que funciona mal. La evidencia fundamentalmente es anecdó-
tica o en la forma de monografías aisladas. 2
3. Ideas. Las experiencias de otros países con la reforma judicial
presentan varias lecciones para los responsables de formular las de-
1 Ver Shihata, Ibrahim F. I., “ Judicial Reform in Developing Countries and the Role of
the World Bank” , en Rowat et al. (eds.), “ Judicial Reform in Latin America and the Caribbean” ,
Technical Paper, núm. 280, Banco Mundial, Washington, D. C., 1995.
2 Recientemente, Weder (1994) calculó que la credibilidad judicial es la razón de hasta
una cuarta parte de las variaciones en el crecimiento del ingreso per cápita en los países que
están en vías de desarrollo. Para otros estudios específicos de países, ver Hernando de Soto
(1986) acerca del sector informal del Perú; Robert Klitgaard (1990) acerca de Guinea Ecuatorial,
y Keith Rossen (1984) acerca de Brasil. Para referencias acerca de otras experiencias en América
Latina ver Buscaglia y Thomas Ulen (1995). También consultar Sherwood, Shepherd y De Souza
(1994), Buscaglia y Malik (futura publicación) que consideran extensamente la importancia de
los sistemas judiciales en los resultados económicos.
EL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA REFORMA JUDICIAL 541
cisiones políticas en los países que están en vías de desarrollo y en

transición. Estas experiencias son de importancia especial para los
responsables en tomar decisiones en América Latina, quienes nece-
sitan responder urgentemente a los cambios en el medio externo, ta-
les como el nuevo Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT) y el Convenio de la Organización Mundial de Co-
mercio (WTO), las implicaciones del TLC y la integración de los
mercados de capital a través de medidas que fomentan el desarrollo
empresarial y la competitividad (por ejemplo, República de Venezue-
la está a la vanguardia de la modernización del Poder Judicial en
América Latina con el apoyo del Banco Mundial). La familiarización
con las mejores prácticas internacionales es de gran utilidad para los
responsables de tomar decisiones en los países de Europa central y
oriental y en otros Estados independientes de la antigua Unión So-
viética que enfrentan la pregunta fundamental de cómo construir una
infraestructura jurídica que garantice el cumplimiento de las leyes y
establezca los cimientos legales para una gestión económica sólida en
el marco de un sistema orientado hacia el mercado.3
4. Experiencias internacionales en las reformas judiciales (ver pá-
rrafos 6 a 20) señalan que la capacitación, el manejo gerencial de ca-
sos, la automatización, la racionalización organizativa y las solucio-
nes jurídicas innovadoras u optativas son vehículos básicos para el
cambio. La reforma judicial también es un proceso a largo plazo y
requiere la participación del sector judicial íntegro. Aún más, el pa-
pel del juez, o del personal administrativo judicial es crítico para el
éxito de la reforma, y las medidas de incentivos, tales como mejores
salarios y la clara definición en la carrera judicial u otras actividades
que fortalezcan la independencia, son fundamentales para los países que
desean mejorar el sistema judicial. La experiencia internacional su-
giere que no sólo es importante crear el consenso entre los niveles
más altos de las diferentes ramas del gobierno y la sociedad civil,
sino que es esencial que los jueces mantengan liderazgo y trabajen
3 Ver Burki, Shahid Javed, “ Economic Development and Judicial Reform” , Washington,
D. C., Banco Mundial, 1995; Iglesias, Enrique, “ Justicia y desarrollo en América Latina y el
Caribe” , presentación a la Segunda Conferencia sobre Justicia y Desarrollo en América Latina
y el Caribe, organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo, Montevideo, Uruguay, 1995,
y Malik, Waleed Haider, “ Hacia la reforma judicial” , Venezuela Now, vol. 2-3, Caracas, Ve-
nezuela, CONAPRI, 1994.
conjuntamente con profesionales multidisciplinarios y otros actores

del sector para poner en práctica dichas reformas.4
5. Indicadores. Las reformas judiciales exitosas han hecho que el
Poder Judicial sea más independiente; que los procedimientos jurídi-
cos y las leyes sean actualizados y simplificados; que la administra-
ción de los tribunales haya mejorado; que brinden mecanismos alter-
nativos para la resolución de diferendos; que hayan mejorado la
educación y la capacitación jurídica; ampliado el acceso a la justicia;
mejorado la infraestructura física y la calidad de la profesión jurídi-
ca. Estos elementos están interrelacionados y tienen que tener una se-
cuencia temporal. El éxito de esas reformas generalmente se mide si-
guiendo indicadores tales como la reducción en los atrasos y las
demoras, el aumento de la efectividad en el acceso a los tribunales,
y una mayor confianza del usuario.5 Por ejemplo, para beneficio de
la comunidad empresarial nacional e internacional, el Informe sobre la
Competitividad Mundial pública una comparación internacional de
la confianza del usuario en el sistema jurídico comercial (ver figura
de la p. 546). Sin embargo, es importante notar que las comparaciones
en todo el país tienen una utilidad limitada, dado que las metodolo-
gías de clasificación varían con las características institucionales na-
cionales. Para hacer todavía más difícil las comparaciones, se añaden
las diferencias en las características jurídicas (los procedimientos, la
clasificación y la complejidad de los casos, y la jurisdicción de los
tribunales) entre los países. A pesar de estos obstáculos, los países
4 Porque además de los temas que son estrictamente legales, hay muchos aspectos insti-
tucionales que tienen que ver con la modernización del sector judicial en general, como son:
formulación de la política sectorial; reestructuración de instituciones; estadísticas, presupuesto y
contabilidad; salarios y sistema de incentivos, manejo de recursos humanos; sistemas de infor-
mación computarizados, aranceles y otros costos judiciales; acceso a la información, descentra-
lización del sistema administrativo; monitoreo de eficiencia y calidad del sistema judicial; es-
tructura administrativa de los tribunales, sus sistemas de contabilidad, bases de datos, manejo
de casos incluyendo distribución, archivos, notificación, etcétera; computarización; seguridad y
mantenimiento en los edificios judiciales, arquitectura judicial, utilización del espacio en los tri-
bunales; diseño de curricula de capacitación; investigación y análisis estadísticos; censos judi-
ciales, y comunicación, etcétera. Ver “ República de Venezuela. Modernización del Poder Judi-
cial” , The Economist, octubre de 1995, p. 121.
5 La administración de justicia es esencialmente un servicio. Este servicio es prestado por
el Estado a la comunidad mediante la solución de controversias, para manener la paz social y
facilitar el desarrollo económico. Ver Shihata, Ibrahim F. I., “ Judicial Reform: Issues Adressed
in World Bank Projects” , presentado a la Segunda Conferencia sobre Justicia y Desarrollo en
América Latina y el Caribe, organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo, Montevideo,
Uruguay, octubre de 1995.
desarrollados (incluyendo algunos Estados de Europa oriental, por

ejemplo Polonia y Eslovenia) utilizan varios indicadores de calidad
y de eficiencia que surgen como resultado del trabajo de los sistemas
de justicia (ver recuadro de la p. 547).6
II. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN REFORMA JUDICIAL:

ALGUNOS TEMAS Y EJEMPLOS7
6. Reformas de procesamientos. Bélgica introdujo un nuevo Códi-

go Civil en 1967, con lo cual se apartó del viejo derecho francés (el
Code de Procédure Civile) que databa de 1806. Desde su introduc-
ción, el Código belga ha servido para enmendar más de 150 leyes.
Quebec adoptó recientemente un nuevo Código Civil, para modernizar
las leyes, codificar los avances actuales de la jurisprudencia y de la
doctrina jurídica e introducir nuevas reglas adaptadas al siglo XX.
Estos códigos se diseñaron para brindar un precedente legal, y para
permitir que evolucionen nuevas interpretaciones siguiendo los cam-
bios en la sociedad. Inglaterra, Francia, España, Italia y Holanda
también han creado nuevos códigos para establecer reglamentos que
6 Medir los resultados del trabajo de los sistemas judiciales no es una ciencia exacta. Nor-
malmente, las medidas de los resultados del trabajo implican identificar unidades de productos,
y de los insumos relacionados, al propio tiempo que se toman en cuenta los cambios en la ca-
lidad. Cualquier análisis del “ valor por dinero” requiere la asignación de un precio a los pro-
ductos, así como también a los insumos. La prestación (o el producto) de la justicia tiene ca-
racterísticas que la distinguen de otras formas de la actividad económica, y la medida se hace
compleja y difícil. Por ejemplo, el “ producto” es un servicio jurídico indivisible, intangible, con
un valor al exterior potencialmente enorme, y que no puede compararse fácilmente con los re-
cursos de “ insumo” . Por consiguiente, resulta difícil medir los resultados del trabajo. También,
el “ periodo de producción” que puede determinarse para otras formas de actividad económica
con un cierto grado de certidumbre, es altamente incierto debido a que la justicia que se “ pro-
duce” en los juicios y en las medidas que adoptan los tribunales puede ser interminables e im-
precisas. Ver Malik, Waleed, MacLean, Roberto, y Guigale, Marcelo, “ The Commercial Judicial
System in Egypt” , manuscrito inédito, Washington, D. C., Banco Mundial, 1995.
7 El papel de los tribunales en el desarrollo es el de mejorar el ambiente que permite el
intercambio, la financiación y la inversión. Esencialmente constituye un servicio que presta
el Estado a la comunidad para mantener la paz social y facilitar el desarrollo económico por
medio de la resolución de los diferendos. La reforma judicial cuenta con diversos elementos
que comprenden el contexto jurídico; la administración del sistema; el costo económico de la
justicia; la capacitación y la educación jurídicas; el funcionamiento real de los procedimientos
legales; el acceso a la justicia; los mecanismos alternativos en la resolución de diferendos; las
instalaciones materiales y los edificios; la percepción de la administración de justicia de la co-
munidad, y la repercusión de las decisiones de los juzgados sobre la sociedad. Ver Shihata, op.
cit. supra, nota 5.
puedan adaptarse a las diversas situaciones y puedan integrar los

avances sociales y científicos.
7. Administración de justicia. En las importantes reformas que hi-
ciera Singapur a la administración de justicia durante el periodo
1988-1993, se redujo el número de casos que estaban en proceso en
la Corte Suprema en más de un 90 por ciento en menos de dos años.
También redujeron el periodo de espera promedio entre casos que
podían presentarse ante un juez de cinco años a cuatro meses. En los
tribunales de primera instancia (de rango inferior), las medidas de re-
forma también redujeron el tiempo “ de espera” (el tiempo que le
toma a un juzgado llegar a una decisión desde el momento en que se
inicia el juicio). Por ejemplo, el tiempo de espera se redujo de entre
uno y dos años a entre cuatro y seis meses en casos criminales de mayo
a diciembre de 1992, y de entre once a veintidós meses a entre cua-
tro y seis meses en los casos civiles, y de seis meses a alrededor de
dos meses para las citaciones departamentales, y de seis meses a tres
semanas en las demandas de los consumidores. Luego de adoptar di-
chas medidas, el sistema judicial comercial de Singapur mejoró su
ubicación en la tabla mundial de undécimo en 1987 a primero en
1993.8
8. Singapur reformó su sistema judicial en tres fases principales.
Primero, las funciones administrativas de juzgado se computarizaron
en 1988-1989 con la asistencia de la Junta Nacional de Computación.
Segundo, para determinar la cantidad de casos pendientes se llevó a
cabo un inventario cabal en alrededor de cuatro a seis meses. En ter-
cer lugar, Singapur mejoró el manejo de casos y de apelaciones; me-
joró la capacitación, aumentó la cantidad de jueces, de empleados de
tribunales y de juzgados; automatizó el manejo de casos; creó pane-
les de dos jueces para oír las apelaciones en lugar de los paneles de
tres jueces; estableció juzgados nocturnos, redujo la cantidad de jue-
ces en los juicios penales de dos a uno; contrató personal adminis-
trativo, tales como intérpretes, e introdujo cargos por audiencias en
el juzgado.
9. Quebec (Canadá) ha estado mejorando la efectividad y la pro-
ductividad de su administración judicial durante los últimos veinte
años. Las autoridades han establecido cursos de capacitación de per-
8 World Competitiveness Report, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1993 y 1994.
feccionamiento profesional para los jueces y los miembros del Co-

legio de Abogados; reorganizó las prácticas de trabajo sobre la base
de técnicas de mediación del trabajo promovidas por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT); diseñó indicadores de desempeño
para los jueces y el resto del personal de tribunales; elaboró un sis-
tema de información administrativa; comenzó a grabar en cintas las
sesiones en los juzgados; amplió el acceso del público a las senten-
cias de los juzgados, y mejoró la divulgación de información jurídica
por medio de asociaciones entre el sector público y el sector privado.
En realidad, Quebec se situó a la vanguardia en el uso de tecnologías
de información y de racionalización asistida por computadoras y he-
rramientas para la adopción de decisiones en el terreno jurídico.
Como resultado de estas innovaciones, el sistema judicial canadiense
está considerado como el primero en el continente americano en tér-
minos de la confianza que se le dispensa.
10. La experiencia en Inglaterra y en Gales durante la última dé-
cada ha sido una campaña de política orientada hacia la proporcio-
nalidad y la eficiencia. En lo que respecta a la proporcionalidad, las
reformas han procurado equiparar el peso y la importancia de los ca-
sos con la jerarquía del juzgado, los costos y los procedimientos. Por
consiguiente, los cambios jurisdiccionales dieron como resultado que
los casos civiles fueran trasladados de la Corte Suprema a los juz-
gados municipales de condado, donde los costos son generalmente
más bajos. Muchas demandas de poca cuantía se resuelven ahora por
medio de un arbitraje informal pero realizado en un juzgado, una ju-
risdicción que ha experimentado una expansión constante. La codifi-
cación de gran parte del derecho de familia de importancia ha lle-
vado a una jurisdicción concurrente en ampliación en toda la
gradación de juzgados en los cuales se asignan los casos al nivel de
tribunal apropiado a su complejidad y seriedad.
11. En lo relativo a la eficiencia, las reformas en Inglaterra han
estado orientadas a centralizar las actividades administrativas de los
juzgados y a computarizar la ejecución de las deudas. Además, se ha
nombrado a un director ejecutivo para manejar en forma profesional
las cortes superiores. También, con objeto de mejorar la eficiencia de
los recursos, se ha destinado una gran cantidad de trabajo a elaborar
indicadores de desempeño y a poner en orden los planes empresaria-
les y mercantiles que fijaron los objetivos y las metas de rendimiento

para el personal (aparte de los jueces). Con ese fin, se introdujeron
mejores medidas de la carga de trabajo y se incluyeron sistemas de
administración de empresas en la administración de los juzgados jun-
to con nuevos sistemas de tecnología de información mejorados. Al ni-
vel estratégico aquellos que son responsables de la justicia civil —los
responsables de la formulación de políticas, los jueces, etcétera— es-
tán intentando ganar una visión a más largo plazo y total del sistema.
Se hacen esfuerzos para correlacionar el funcionamiento de los juz-
gados a las necesidades del ciudadano y de la economía como un
todo, en lugar de simplemente concentrarse en encarar temas aislados
en la medida en que surgen. La reciente introducción de un Estatuto
del Ciudadano en los juzgados municipales ha sido un paso útil en
esta dirección, que ha dado como resultado una mejor percepción y
acceso a los juzgados del usuario.
COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE CONFIANZA DEL USUARIO

EN LOS SISTEMAS DE JUSTICIA COMERCIAL
(Escala de uno a diez en la que diez significa plena confianza)
LA EFICIENCIA Y LA CALIDAD DE LOS SISTEMAS

DE JUSTICIA COMERCIAL
ALGUNAS PAUTAS*
La eficiencia del Poder Judicial se determina por la rapidez y la
consistencia con que el sistema tribunalicio presta los servicios judi-
ciales, incluyendo las sentencias de los casos.
Las medidas corrientes de eficiencia incluyen la relación de des-
pacho (el porcentaje de casos dictaminados dentro de un cierto tiem-
po), el número de casos decididos por juez, el tiempo que esperan
los casos, los casos asignados, la cantidad de escritos producidos, el
tiempo entre la presentación del caso y la sentencia, el tiempo que
pasan los jueces en sesiones, la eficiencia interna de los recursos fi-
nancieros medida por el costo por caso procesado, el costo de los sa-
larios por caso, el gasto total en términos de porcentaje del presupuesto
nacional, y la proporción relativa de los sueldos y salarios respecto
de los gastos totales.
La calidad de la resolución de diferendos se determina por la uti-
lidad con la cual pueden hacerse cumplir los derechos y las obliga-
ciones.
Se mide por atributos del “ producto” , tales como la equidad y la
equitatividad de las decisiones judiciales. En general, las encuestas y
sondeos de opinión se utilizan para evaluar la percepción de los
usuarios acerca de la calidad o de la confianza general en el sistema
de justicia (el cual, cuando se lo define en forma amplia, incluye ca-
racterísticas tales como la independencia de los jueces, la transparen-
cia del sistema, etcétera). También, como un sustituto de medidas
cuantitativas, algunos países utilizan medidas indirectas de “ insumo”
de factores que pueden afectar la calidad, tal como los casos pen-
dientes o los retrasos, el nivel de los cargos de juzgado (por ejemplo,
la tasa de presentación, los honorarios de los letrados, los honorarios
de alguacil, etcétera); los jueces per cápita; los letrados per cápita;
los gastos por casos en los programas de asistencia jurídica; la pro-
porción de casos que se terminan apelando a las instancias superiores
(mide la calidad entre jueces); casos eliminados de la lista (por ejem-
plo, casos que salen del proceso judicial y de las cortes; asuntos que
no requieren una decisión judicial); gastos en el sector judicial como
proporción del presupuesto nacional. Además, la proporción de ca-

sos terminados con los casos pendientes.
*Las fuentes incluyen Malik, Waleed H., “ Judicial Sector Bench
Marks: Examples from Developed Countries” , manuscrito inédito,
Washington, D. C., Banco Mundial, 1994; Casaus, Jesse, “ Court Ad-
ministration in Latin America” , manuscrito inédito, Nuevo México,
Estados Unidos, 1994; Sadek, María Teresa (coord.), “ O Judiciário
en debate” , São Paulo, IDESIP, 1995; Abdel Wahid, Maher, “ Legal
and Judiciary Reform Policy” , manuscrito inédito, Ministerio de Jus-
ticia, Egipto, y Harris, Peter G., “ Strategic Planning and the Courts” ,
manuscrito inédito, presentado en el Retiro “ Public Sector Manage-
ment” del Banco Mundial, Washington, D. C., 1993.
12. Está mejorando la eficiencia del sistema tribunalicio regional

en el País Vasco en España, a continuación del programa quinquenal
de reforma judicial que se iniciara recientemente. Con arreglo a este
programa se creó un equipo de apoyo administrativo para que los
juzgados impidan que se duplique el trabajo; se computarizaron el re-
cibo, programación, notificación y otras funciones; se construyeron
instalaciones judiciales y juzgados nuevos y seguros; se capacitó a
los jueces y al personal, y se simplificaron las leyes y los procedi-
mientos. Estas medidas aumentaron la productividad y redujeron la
cantidad de personal.
13. En la Argentina, la computarización de las asignaciones de ca-
sos permitió que los juzgados eviten el “ tener que buscar jueces” y
racionalizó el volumen de trabajo de los jueces. En Jamaica se ha
automatizado la producción de minutas de juzgado, reduciendo el
tiempo de procesamiento de seis meses a cuatro meses. Allí también
se ha nombrado un administrador para cada juzgado, con objeto de
que mejore el manejo del flujo de casos y para capacitar y supervisar
al personal de los juzgados. Incluso Chile, Colombia, Costa Rica, El
Salvador, Honduras y Panamá, que son países donde la deficiencia
administrativa ha dañado al sistema judicial durante años, están ini-
ciando programas pilotos para colocar encargados y administradores
profesionales en los juzgados.
14. Finalmente, la adopción de sistemas rigurosos de administra-
ción de casos ha sido especialmente exitosa en los juzgados estatales
en Inglaterra, Quebec (Canadá), Singapur, Noruega y Estados Unidos.

Por ejemplo, se han puesto en práctica audiencias antes del juicio
para determinar la condición de los casos y el grado de preparación
de las partes. Los jueces inician esta selección preliminar y luego
adoptan fechas firmes. Se han adoptado como reglas generales el evi-
tar extensiones y la restricción en las apelaciones (algunos casos). El
sistema de administración de flujo de casos está controlado en forma
estricta por los jueces ejecutivos, cada uno responsable administrati-
vamente por un grupo de salas.
15. Especialización de los juzgados para mejorar la efectividad. En
Pakistán, la creación de juzgados especializados en bancos sirvió
para hacer más expedita la recuperación de la deuda bancaria y alen-
tó a los bancos a ampliar los préstamos a las pequeñas empresas. La
reforma le llegó a una gran cantidad de juzgados. Cada juzgado es
manejado por un juez que tiene el poder final de decidir los casos
y de ordenar la ejecución de dictámenes, excepto en los casos que
comprenden grandes cantidades de dinero, en donde se puede apelar.
Los juzgados especializados en quiebras en Estados Unidos, que tie-
nen el poder de reestructurar financieramente a las empresas, han ser-
vido para acelerar la resolución de diferendos y han evitado la liqui-
dación en la mayor parte de los casos.
16. Aumento del uso de resolución alternativa de diferendos. El
éxito del movimiento de resolución de diferendos en Estados Unidos
en la década de 1980 inspiró a otros países a investigar sus bene-
ficios. Jamaica está introduciendo la resolución de diferendos para re-
ducir la cantidad de casos de menor cuantía que congestionan los
juzgados. El país está capacitando personal en forma activa para la
mediación, y los jueces y los letrados en Jamaica cooperan actuando
como mediadores. Los países latinoamericanos (como, por ejemplo,
México) han introducido leyes de arbitraje, con lo cual demuestran
que la resistencia tradicional a la resolución alternativa de diferendos
está cediendo. España también está poniendo leyes en vigencia con
medidas modernas de arbitraje.
17. En Japón se realiza la mediación por medio de un comité
nombrado por un juez. De acuerdo con el artículo 1° de la Ley de
Conciliación Civil, el comité debe “ resolver en forma amigable un
diferendo civil o comercial no mediante la aplicación estricta de la
ley, sino mediante la aplicación de los principios generales de jus-

ticia y de equidad de forma tal de beneficiar las circunstancias reales
de los diferendos” . En realidad, la mediación se inició durante la
ocupación de Japón por Estados Unidos después de la segunda Gue-
rra Mundial con el objetivo de formar un sistema judicial formal in-
dependiente del derecho japonés tradicional.
18. En Colombia, durante los últimos años, el gobierno ha crea-
do 107 centros de conciliación que en algunas áreas de conflicto
(tales como aquéllas que se originan en la policía) han resuelto al-
rededor del 80% de los casos. Y en el Perú, la creación de jueces
laicos o de jueces de paz para las demandas de menor cuantía y
los delitos y faltas menores ha sido ampliamente aceptada por la
comunidad. Estos jueces demostraron también ser sumamente efec-
tivos: ahora, el 40% de los casos se arreglan o no se apelan. 9
19. El establecimiento de centros de arbitraje comercial ha sido
particularmente útil en arreglar diferendos comerciales y de inversión
en muchos países tales como en Francia, en el Reino Unido y en Es-
tados Unidos. En Colombia, alrededor del 80% de los diferendos ad-
ministrativos se arreglan en un centro de conciliación.
20. Mayor acceso a la justicia.10 El establecimiento de programas
de asistencia jurídica en Quebec y en Inglaterra ha servido para me-
jorar el acceso del público a los juzgados. El sistema público de asis-
tencia jurídica en Quebec gastó 105,3 millones de dólares canadien-
ses (en el ejercicio económico 1991-1992) por año, o el equivalente
de 15,30 dólares canadienses per cápita. Se dio asistencia en 44 ca-
sos por mil habitantes. El costo anual de la asistencia jurídica en In-
glaterra en 1994 excedió los 1.200 millones de libras esterlinas. Casi
la mitad de los hogares en Inglaterra tienen derecho a acceder a la
asistencia jurídica.11 En los casos penales, la cobertura es todavía
9 Ver César Fernández, Julio, “ Una justicia de paz para la democracia” , manuscrito iné-
dito, Venezuela, COPRE, 1995, y Branadt, Hans-Jurgeen, “ The Justices of the Peace as an Al-
ternative: Experiences with Conciliation in Peru” , en Rowat, Malik, y Dakolias, op. cit. supra,
nota 2.
10 El acceso a la justicia se puede medir con algunos indicadores, por ejemplo tiempo, cos-
tos (aranceles, honorarios del abogado, etcétera), procedimientos, acceso físico a los edificios
judiciales, etcétera).
11 Esto no quiere decir que estos programas de asistencia jurídica no tengan problemas. Por
ejemplo, el sistema en Inglaterra actualmente está atravesando por una revisión de envergadura
para encarar los desafíos de mediano y largo plazo que enfrenta el sistema, particularmente en
más alta. Estos sistemas asisten con los honorarios del abogado, u
otros costos de litigio. También, existen muchos “ dispensarios” de
asistencia jurídica manejados por el Colegio de Abogados y las uni-
versidades en Estados Unidos para asistir a aquellos que no pueden
sufragar los costos de presentar sus diferendos ante la justicia.
lo que respecta a la integración europea y a otros factores. Ver Lord Chancellor’s Con-
sulation Paper, “ Legal Aid-Targeting Need: The Future of Publically Funded Help in Solving
Legal Problems and Disputes in England and Wles” , HMSO, mayo de 1995.
CAMBIO POLÍTICO Y DEMOCRATIZACIÓN EN RUSIA1
Bruce PARROT
SUMARIO: I. Orígenes de la reforma y el cambio hacia la libe-

ralización política. II. La ausencia de violencia en grandes pro-
porciones. III. La identidad nacional rusa y los proyectos para
una democratización satisfactoria. IV. La reciprocidad entre el
cambio económico y la democratización. V. El constitucionalismo
y otras tendencias de la política rusa. VI. Perspectivas para la
consolidación futura de la democracia en Rusia.
El intento por democratizar a Rusia se coloca como uno de los más

dramáticos ejemplos de lo que podemos denominar la “ Tercera Ola”
de la democratización que comenzó durante los años setenta, y com-
parte diversas características con el proceso político de liberalización
en muchos de los países que pertenecieron al pasado comunista. Es-
tas características comunes incluyen, una crisis de legitimidad en la
elite política autoritaria; una expansión de la participación política de
la ciudadanía, normalmente acompañada de un cambio de mentalidad
de los integrantes de la elite; “ elecciones sorprendentes” cuyos resul-
tados exceden con mucho las expectativas de quienes apoyaban la re-
forma; el “ efecto de la bola de nieve” de la democratización en los
países vecinos; debates constitucionales sobre la apropiada estructura
de las instituciones más importantes de gobierno, tales como los par-
lamentos y las presidencias, y forcejeos sobre el trato que se le debe
dar a los líderes y oficiales depuestos quienes dirigían al régimen au-
toritario.2
1 Traducción de Verónica de la Rosa Jaimes y José Ruiz Díaz.
2 Huntington, Samuel, The Third Wave (1990).
551
552 BRUCE PARROT
Por otro lado, el esfuerzo por democratizar a Rusia, como todos

los esfuerzos por democratizar a los demás países poscomunistas,
también evidencia diversas características que lo colocan aparte de
los procesos de liberalización de los países no comunistas.3 En pri-
mer lugar, el intento por democratizar al país ha sido acompañado
por una drástica caída del status de Moscú como una superpotencia
global y por un colapso total de los regímenes comunistas que eran
sus aliados militar e ideológicamente en Europa. Anteriormente liga-
dos a un Estado comunista defensor de los reclamos universales, po-
líticos y morales, los habitantes de Rusia se han convertido en ciu-
dadanos de una política débil con un sentido colectivo tenue. En
segundo lugar, el proceso de liberalización en Rusia ha coincidido
con la desintegración de la Unión Soviética y la pérdida del control
sobre las repúblicas no rusas de la anterior Unión Soviética. La desin-
tegración del Estado soviético ha profundizado la crisis de la iden-
tidad nacional de los ciudadanos rusos. No sólo el proceso de desinte-
gración ha destrozado a muchas de las instituciones gubernamentales
soviéticas, que de otra forma hubieran podido utilizarse como la base
para crear un orden político democrático; sino que ha generado dudas
sobre la capacidad de Rusia para resistir a las fuerzas centrífugas. En
tercer lugar, el esfuerzo de democratización en Rusia ha sido cubierto
con una gran transformación socioeconómica por lo que el término
“ reforma económica” es completamente inadecuado, porque altera
fundamentalmente las formas en que los individuos y los grupos so-
ciales definen su interés económico; esta transformación tan profunda
de la estructura socioeconómica del país ha hecho que la democra-
tización política sea aún más compleja en Rusia que en otros países
que no tienen un pasado comunista. En cuarto lugar, la existencia de
una ideología oficial soviética la cual, aun cuando fue profundamente
erosionada, ha retrasado aún más la definición de los grupos de in-
terés y la articulación de programas de reforma política coherentes.
En este trabajo, intentaré ilustrar sobre el dinamismo de la reforma
democrática en Rusia para lo cual formularé varias preguntas. Prime-
ra, ¿cuáles fueron los orígenes de la reforma soviética, y por qué el
Partido Comunista adoptó una estrategia de liberalización política y
electoral? Segunda, ¿por qué el colapso del comunismo soviético y su
3 Valerie, Bunce, “ Should Transitologist be Grounded?” , Slavic Review, primavera de 1995.

CAMBIO POLÍTICO Y DEMOCRATIZACIÓN EN RUSIA 553
movimiento hacia la democracia en Rusia ocurrió sin violencia o una

guerra civil a gran escala? Tercera, ¿de qué forma las luchas sobre
la identidad nacional rusa han afectado los proyectos para la demo-
cratización exitosa del país? Cuarta, ¿el proceso de cambio económico
ha reforzado o impedido la democratización? Quinta ¿el constitucio-
nalismo se ha convertido en el rumbo prevaleciente en la política
rusa? y, finalmente, ¿qué factores pueden complicar o facilitar los
proyectos para la futura consolidación de la democracia en Rusia?
I. ORÍGENES DE LA REFORMA Y EL CAMBIO

HACIA LA LIBERALIZACIÓN POLÍTICA
El ímpetu de reforma política provino de diversas fuentes. Sin lu-

gar a dudas, uno de los más importantes fue la caída del dinamismo
económico del sistema soviético. Desde los años veinte, el régimen
soviético ha basado sus reclamos de legitimidad política, así como su
política exterior de gran potencia, en el supuesto de que la economía
centralmente planificada era más dinámica que las economías de
mercado mixto del mundo capitalista desarrollado. Es conveniente se-
ñalar que hasta los años sesenta esta hipótesis era ampliamente acep-
tada por los analistas del mundo occidental, y era una fuente de an-
siedad y pesimismo en vez de una fuente de confianza y esperanza.
Sin embargo, de manera gradual, la declinación de la economía y la
tecnología de la Unión Soviética socavó el optimismo de los dirigen-
tes del Partido Comunista soviético e incrementó la presión sobre
ellos, colocándolos en la disyuntiva de buscar nuevos recursos para
satisfacer la demanda de modernización militar, el crecimiento eco-
nómico y el consumo interno.4 Debido a que los líderes de la gene-
ración de Brezhnev no tenían el mínimo interés y además estaban po-
líticamente impedidos para resolver esta situación con reformas
enérgicas, algunos miembros jóvenes de la elite, como Mikhail Gor-
bachev, decidieron responder con una acción decisiva. Basados no en
los éxitos pasados de la Unión Soviética, sino en la resolución del
problema a futuro, estos jóvenes reformadores reconocieron que sin
un cambio económico fundamental se verían obligados a presenciar
en los años venideros la declinación del sistema soviético.
4 Parrot, Bruce, Politics and Technology in Soviet Unión, 1983.
554 BRUCE PARROT
Para vencer la resistencia de sus oponentes, escudados en el lide-

razgo del partido y en la compleja burocracia del partido estatal,
Gorbachev y sus seguidores utilizaron el arma de la liberalización
política y electoral. Los reformadores se percataron de la necesidad
de robustecer a los habitantes de la Unión Soviética como ciudadanos,
y como actores económicos. Influidos del rumbo intelectual que ha-
bían expuesto en la Unión Soviética únicamente los disidentes, vieron
la posibilidad de una “ tercera vía” entre el poder socialista y la de-
mocracia capitalista. La reforma económica, arguía Gorbachev, no
podrá alcanzarse sin demokratizatsiia, lo cual significaba un gran lo-
gro en la creación del debate público abierto y la genuina competen-
cia electoral.5 Para lograrlo, Gorbachev utilizó a los intelectuales so-
viéticos y, más aún, a aquellas personas que poseían una educación
más completa. Debido a la gran carencia de las oportunidades edu-
cativas, la reducción de la actividad económica del sistema socialista y
la ampliación de los contactos sociales con el mundo occidental, el
relativo peso de aquéllos que criticaban el sistema socialista había cre-
cido entre los años cincuenta y ochenta. Con la participación de éstos
Gorbachev adoptó una estrategia que copió los patrones históricos de la
democratización en las democracias “ clásicas” de Europa y Norteamé-
rica, en la cual las facciones líderes tuvieron la posibilidad de movilizar
el poder político y derrotar a sus oponentes dentro de la elite gobernante.
II. LA AUSENCIA DE VIOLENCIA EN GRANDES PROPORCIONES
Los procesos de democratización exitosos no son compatibles con

la violencia de gran magnitud, por no mencionar la guerra civil. Des-
de 1988 los analistas, tanto nacionales como extranjeros, predijeron
que la liberalización política causaría conflictos tan profundos que
podrían causar una guerra civil. Después de 1991, estos analistas
mencionaban la catástrofe yugoslava para señalar el camino hacia la
destrucción que supuestamente Rusia seguiría. A estas fechas, sin
embargo, ni la violencia a gran escala ni la guerra civil han ocurrido,
pese a las enormes tensiones generadas por la desintegración de la
Unión Soviética y la transformación de la sociedad rusa. ¿Por qué?
5 Las similitudes entre el manifiesto disidente publicado en 1970 por Andrei Sakharov, Va-
lentin Turchin, y Roi Medvedev y el discurso de rompimiento de Gorbachev en 1987 dentro
del Pleno del Comité Central del Partido Comunista son sorprendentes.
Algunas explicaciones son por sí mismas sugerentes, al principio

de la lista podemos encontrar las consecuencias del proceso de de-
sestalinizacion manejado por Gorbachev, en comparación con la si-
milar campaña parcial de Kruschev tres décadas antes. Gorbachev
hizo una completa demostración de los asesinatos colectivos de la
época de Stalin, y sobre las instituciones e ideología del sistema es-
talinista, en vez de mencionar la paranoia personal de Stalin y esen-
cialmente atribuir las purgas sangrientas —contra los deseos de Gor-
bachev— a la política de Lenin. Pese a que mucha gente durante
mucho tiempo sabía, aunque de manera subrepticia de las muertes
masivas causadas por la colectivización forzada de la agricultura y
por las purgas ordenadas por Stalin, la revelación pública, así como
la confirmación de estas atrocidades han generado un impacto social
y psicológico devastador. Para muchos de los ciudadanos soviéticos
las revelaciones del extraordinario costo humano del entusiasmo han
desacreditado la idea de que la violencia organizada podría alguna
vez ser justificada como arma política. El Glasnot no sólo desacre-
ditó al sistema soviético a los ojos de los ciudadanos ordinarios, sino
socavó completamente la confianza política en la elite gobernante, y
con ello la voluntad de muchos de los oficiales y empleados, tanto del
Estado como del partido, de no utilizar la violencia en grandes pro-
porciones para proteger al régimen en contra de la oposición popular.
En virtud de que Gorbachev aceptaba el uso de la violencia en casos
determinados no estaba dispuesto a iniciar un gran derramamiento de
sangre, y muchos miembros de la elite ya no consideraban la repre-
sión violenta como un método legítimo de gobierno.
Un segundo factor que redujo la probabilidad de la violencia masiva
fue el surgimiento del nacionalismo antisoviético y el liberalismo po-
lítico entre 1989 y 1992, periodo crucial de la desintegración de la
Unión Soviética. El nacionalismo antisoviético fue una de las fuerzas
claves que destruyó la Unión Soviética y fue durante estos años cuando
este nacionalismo en muchas de las repúblicas constituidas soviéticas
normalmente tuvo una influencia democrática. Esto es verdad, por
ejemplo, en los Estados Bálticos, en Ucrania, en Bielorrusia y Arme-
nia;6 pero, sobre todo fue realidad en la Rusia misma. El naciona-
6 Dawisha, Karen, y Parrot, Bruce, Rusia and the New States of Eurasia: The Politics of
Upheaval (1994).
556 BRUCE PARROT
lismo ruso antisoviético personificado por Boris Yeltsin efectivamen-

te privó al régimen socialista, que ya se encontraba despojado de su
legitimación marxista-leninista como consecuencia del Glasnost de
Gorbachev, de su característica autoritaria, del nacionalismo ruso que
los anteriores líderes del partido promovieron como una fuente de co-
hesión estatal. Aunque el nacionalismo popular ruso tiene corrientes
tanto liberales y autoritarias, Yeltsin tuvo éxito en redimensionar el
manto del nacionalismo ruso en favor del liberalismo y la democra-
tización no sólo porque el Glasnot demostró que la política estatal
de Stalin exterminó muchas de las etnias rusas y no sólo no rusas.7
Una vez organizado bajo el liderazgo de Yeltsin, el nacionalismo liberal
ruso evitó la posibilidad de un rompimiento masivo en las repúblicas
secesionistas como la de los Balcanes, y le quitó a la autoridad po-
lítica dentro de Rusia el arma clave para evitar la democratización
interna.
Un tercer impedimento para la violencia patrocinada por el Estado
fue la tradición apolítica de las fuerzas armadas rusas, así como la
creciente fragmentación del ejército bajo los efectos corrosivos del
Glasnot. Pese a que un número importante de militares se involucra-
ron de manera individual en la política legislativa y de partido, mu-
chos de los miembros del comando supremo desecharon la idea de
convertir al ejército en instrumento de la lucha por el poder que co-
rrespondía a los civiles del país. En los momentos de crisis, la in-
fluencia militar en los resultados de estas luchas ha sido determinan-
te, pero los militares han considerado estos conflictos más como un
resultado del “ empuje” de la demanda civil que como un resultado
de su iniciativa. Muchos de los militares han rehusado terminante-
mente participar como líderes en los conflictos, por el alto riesgo de
que la milicia sea destrozada como institución y, quizá más impor-
tante aún, que su intervención podría llevar al país a una guerra civil
de graves consecuencias. En el fallido golpe antidemocrático de agos-
to de 1991, los militares establecidos se encontraban tan divididos que
no podían ser usados exitosamente para combatir las fuerzas demo-
cráticas lidereadas por Yeltsin. En la confrontación entre Yeltsin y el
Parlamento ruso en octubre de 1993, las unidades militares especiales
7 Dunlop, John, The Rise of Russia and the Fall of the Soviet Union.
acordaron finalmente bombardear el Parlamento, aunque con renuen-

cia y sólo lo hicieron cuando Yeltsin se los exigió.
Finalmente, es un elemento que ha reducido la posibilidad de vio-
lencia antidemocrática en gran escala es el amplio grado de oportu-
nidades para el crecimiento individual a través de la manipulación de
la privatización económica y de otras prácticas corruptas. Un analista
ha caracterizado irónicamente la forma de manejar la privatización
de la economía rusa como una “ compraventa concertada” . En esen-
cia, las oportunidades ofrecidas por la “ privatización de la nomen-
klatura” —es decir, los arreglos internos que han transformado las
instalaciones comerciales e industriales de gran valor en propiedad
personal de los anteriores intendentes del Estado y del Partido Co-
munista— ha inclinado el báculo político en favor de muchos de los
miembros de la anterior elite reinante, quienes han creado intereses
dentro de las estructuras del régimen nuevo en lugar de oponerse
abiertamente a él.
III. LA IDENTIDAD NACIONAL RUSA Y LOS PROYECTOS

PARA UNA DEMOCRATIZACIÓN SATISFACTORIA
En relación con el contenido de los movimientos nacionalistas, los

vínculos entre el nacionalismo y la democratización pueden mostrar
diversas formas que van desde la completa compatibilidad, tal como
ocurría en muchas regiones de Europa en la mitad del siglo XIX,
hasta la incompatibilidad más absoluta, tal como también ocurrió en
muchas partes de Europa del siglo XX durante el periodo entre am-
bas guerras. La Rusia del siglo XIX experimentó un amplio debate
entre los partidarios de la civilización eslava y los partidarios de oc-
cidente, que discutían sobre si Rusia se debería de desarrollar aliada
con Occidente o únicamente bajo sus propios parámetros. Se debe
entender que en el siglo XIX el término “ occidente” no se refería,
y no debe de entenderse ni equipararse automáticamente, con la de-
mocracia liberal, el estilo de liberalización occidental fue una de las
materias en las discusiones entre eslavofilos y occidentalizadores.
Hoy en día, ese debate ha surgido de nueva cuenta en Rusia de for-
ma diferente, y su resultado tendrá un impacto profundo en el desa-
rrollo político de Rusia.
558 BRUCE PARROT
En general, la expansión internacional de la democracia se debe de

interpretar desde dos puntos diferentes —ya sea como un producto
de difusión cultural, o como un producto del cambio de la estructura
social—. Como un producto de la difusión cultural, la democracia es
un conjunto de valores políticos y culturales que se han ido generan-
do en las naciones extranjeras y después se importan, para bien o
para mal, a otros Estados que mantienen de manera distintiva cultu-
ras no democraticas. Como un resultado de los cambios de la estruc-
tura social, sin embargo, la democracia es un producto determinado
por el equilibrio entre varios grupos sociales, como son la clase me-
dia, la cual surge en todos los países que logran la modernización
socioeconómica. De conformidad con la difusión, la democracia es
una importación cultural; de acuerdo con modernización, es un rasgo
natural de cualquier nación moderna. Ninguna perspectiva puede ex-
plicar ampliamente el éxito o fracaso de los factores democráticos en
los diversos escenarios nacionales, pese a que el desarrollo económi-
co y la presencia de una gran clase media han demostrado el incre-
mento de la probabilidad de que una democratización ocurra.8
Debido, en parte, a que ningún proceso de democratización es en
sí mismo evidente, las relaciones entre la identidad nacional rusa y
la democracia son materia de un intenso debate al interior de la Ru-
sia contemporánea. En resumen, los rusos con un nivel superior apo-
yan más a las instituciones y valores democráticos, pero esta corre-
lación no garantiza que la democracia sea vista al final como lo más
conveniente para los miembros de la sociedad rusa. Mucho dependerá
de la forma como manejen la situación los pensadores y ciudadanos
rusos, ya que la democracia y la economía mixta que pueden llegar
a ser los ingredientes institucionales esenciales para cualquier Estado
nación, moderno, pudieran ser considerados como elementos que vio-
len las cualidades intrínsecas de la nación rusa y deba entonces ser
rechazada.
Muchos factores influirán en los resultados de los debates sobre
esta situación clave. Estos factores incluyen el tenor de las relaciones
de Rusia con Occidente; la habilidad de los rusos (así como de los
occidentales) para entender que la democracia puede ser buena para
Rusia, pese a que tenga serios conflictos de política exterior con
8 Huntington, The Third Wave.

otros Estados democráticos; los efectos de la democratización exitosa

y de reforma económica en otros países anteriormente comunistas, ta-
les como la República Checa y Polonia; el criterio de los ciudadanos
rusos sobre las genuinas alternativas nacionales de democratización;
las condiciones económicas de Rusia y sus tendencias en lo que resta
de la década.
IV. LA RECIPROCIDAD ENTRE EL CAMBIO ECONÓMICO

Y LA DEMOCRATIZACIÓN
Durante los pasados cinco años han surgido debates en Rusia y

Occidente sobre la reciprocidad entre la democratización y la rápida
privatización de la economía, llamada normalmente “ terapia de cho-
que” . Estas discusiones normalmente se han conducido en términos
simplistas. Esto ha ocurrido en virtud de que los debates se refieren
no sólo a las cuestiones académicas abstractas, sino a las políticas al-
ternativas con profundas implicaciones también políticas, debido a
que la relación entre democratización y rápida reforma económica es
incierta, y porque esta incertidumbre ha propiciado la discusión de
opciones políticas con un celo injustificado.
En general, en estos debates se han manifestado tres formas de los
procesos de reforma económica. 1) La democratización y la imposi-
ción inmediata de reformas económicas se refuerzan mutuamente. La
democratización ofrece una pequeña ventana de oportunidades para la
reforma radical antes de que los opositores a la reforma puedan impedir
su aplicación. 2) La democratización y la reforma económica se con-
tradicen. La imposición de reformas económicas radicales generará
rápidamente una resistencia popular tan elevada que minimizará a la
democratización. 3) Sólo un régimen autoritario, como el de Pinochet
en Chile, puede sobrevivir a la inevitable resistencia política hacia la
reforma económica.
Una manera inteligente de entender esta compleja materia consiste
en manejar a la reforma económica como una acción compleja en
pleno desenvolvimiento histórico, en lugar de tomarla como un simple
acto gubernamental. La primera fase de la reforma, que comprende
la reducción del gasto del gobierno, la reducción de los déficit pre-
supuestales, y la estabilización de la moneda puede ser lograda por
560 BRUCE PARROT
un pequeño grupo de líderes políticos —ya sean dictadores absolutos

o personas elegidas democráticamente que actúen como quasi dicta-
dores, a partir de la concesión de una autoridad legislativa suficiente
como para poder realizar la reforma a través de decretos. Sin embar-
go, en la segunda fase de la reforma, en donde la economía se hace
más complicada, se acrecientan las dudas sobre la aplicación del mo-
delo Pinochet en países que no cuenten con instituciones básicas de
una economía de mercado. En los países exsocialistas esta segunda
fase involucra, entre otras cosas, la privatización de un gran número
de bienes estatales; la creación de nuevas instituciones, así como un
sistema bancario de fondeo (two-tier banking system) y mercados reales
de capital; la adopción de una legislación en temas tan complejos como
los derechos de propiedad, los contratos comerciales, los ordenamientos
corporativos, los códigos fiscales, y procedimientos de quiebra, y la
aparición gradual de una nueva clase empresarial. Cambios de esta mag-
nitud no pueden ser alcanzados con un gobierno autoritario. Requieren
gobiernos que siempre estén atentos a las circunstancias económicas que
distinguen a cada nación y a la participación sostenida de los diversos
grupos socioeconómicos nacionales.9
El resultado final de la reciprocidad entre democratización y refor-
ma económica en Rusia es aún incierto. Bajo el criterio de la política
liberal tradicional, la privatización y la propiedad privada son vistas
como baluartes de la democracia en virtud de que reparten el poder
económico y proporcionan a muchos elementos de la sociedad recursos
para oponerse a la acción arbitraria del gobierno. Rusia ha alcanzado
un nivel muy alto de privatización en varios sectores de la economía,
pero hasta ahora ello sólo ha generado un cambio de propiedad y de
poder político, pero no un cambio en el comportamiento económico.
La privatización todavía no ha creado un ordenamiento corporativo
para regir la operación de muchas de las compañías y empresas bajo
principios genuinamente capitalistas. El contubernio entre los dueños
de las empresas particulares y oficiales gubernamentales corruptos es
elevada, así como la incidencia de fraudes perpetrado por capitalistas
sin escrúpulos en contra de pequeños inversionistas, quienes carecen
de experiencia en las prácticas del libre mercado. No debe sorprender
9 Nelson, Koan (ed.), A Precarious Balance: An Overview of Democracy and Economic

Reforms in Eastern Europe and Latin America, 1994.
todo esto, a Rusia todavía le falta la infraestructura legal necesaria

para asegurar la existencia de una “ economía civil” , en lugar de una
corrupta y predatoria.10
Todo lo anterior, aunando a condiciones sociales tan diversas, in-
crementa la posibilidad de que en Rusia poscomunista se pueda mi-
nimizar la democracia en vez de reforzarla. Uno de los problemas
mayores es que el rápido crecimiento del crimen, tanto individual
como organizado, pueda estropear la democracia o desacreditarla a
los ojos del pueblo. Además, los acontecimientos de la parte final de
la década de los ochenta han llevado a una desigualdad creciente en-
tre los ciudadanos. Los niveles actuales de desigualdad no parecen
ser más altos que los de Occidente, y mucha gente ha sorteado la cri-
sis causada por la reforma económica trabajando en la economía in-
formal. Sin mencionar que la ausencia de un sistema de seguridad
social real y los cambios drásticos en la vida económica han colo-
cado a muchos de los ciudadanos bajo una gran presión económica
y psicológica. Esto es tristemente cierto, en especial, entre los pen-
sionados y los trabajadores de edad avanzada con educación mínima,
quienes tienen pocas oportunidades para sobresalir profesionalmente
y han sufrido un fuerte descenso en su nivel de vida.
Esta situación ha creado la idea de un retroceso entre los ciuda-
danos molestos por el desorden público y aquellos que sufren los
más grandes apremios económicos. En las elecciones recientes, las
personas más apremiadas, económicamente hablando, votaron, de ma-
nera desproporcionada por el partido sucesor del antiguo Partido Co-
munista de la Unión Soviética. Pensar que la victoria de ese partido
necesariamente llevaría el final de la democracia estaría alejado de
la realidad; sin embargo, ellos lo creen así. Mientras tanto, esas vic-
torias han creado la posibilidad de un ataque en contra de la demo-
cracia por parte de algunos de los más ricos miembros de la nueva
clase empresarial. Temerosos de un retroceso de la política de libre
mercado, algunos de los líderes empresariales más influyentes han
manifestado que la reforma económica es más importante que la de-
mocrática y se han empeñado en posponer las elecciones democrá-
ticas en virtud de que éstas podían llevar a los partidos antirrefor-
mistas al poder.
10 Rose, Richard, “ Toward a Civil Economy,” Journal of Democracy, abril de 1992.

562 BRUCE PARROT
V. EL CONSTITUCIONALISMO Y OTRAS TENDENCIAS

DE LA POLÍTICA RUSA
En las siguientes líneas se tratará sobre la fortaleza del constitu-

cionalismo de Rusia, es decir, del movimiento para establecer límites
institucionales y legales firmes al poder del gobierno. Las tendencias
desde 1991 han sido apremiantes y contradictorias; sin embargo, nos
hacen pensar que el constitucionalismo será la característica domi-
nante de la política rusa a largo plazo.
La primera razón para pensar esto es que muchos de los problemas
más difíciles a los que Rusia se ha enfrentado han quedado cierta-
mente sin resolver y otros se han resuelto a través de una serie de
elecciones competitivas y referendos. Comenzando por las elecciones
al Soviet Supremo de 1989, los rusos han acudido dos veces a emitir
el sufragio para escoger a sus representantes legislativos; han elegido
presidente y consejos de gobierno. También han participado en los
referendos nacionales para emitir su juicio sobre las políticas socioe-
conómicas de Yeltsin y para la ratificación de la nueva Constitución
de 1993. Estas votaciones son previas a las decisivas elecciones pre-
sidenciales y a las importantes elecciones de gobernadores regionales
de 1996. Rusia ha experimentado dos cambios de legislatura pacífi-
cos, y experimentará, con un poco de suerte, elecciones presidencia-
les pacíficas para un nuevo periodo en junio de 1996. El hábito de
confiar más en los sufragios que en las armas para resolver las con-
troversias políticas fundamentales ha comenzado a permear el orga-
nismo político ruso.
Por supuesto no todas las soluciones han sido en esta misma di-
rección. Por ejemplo, han surgido serios intentos antidemocráticos
con el fin de manipular el resultado de algunas de las elecciones na-
cionales, y por lo menos una de estas votaciones ha sido pospuesta;
pero las elecciones de manera general han evolucionado favorable-
mente por lo que toca a la libertad e imparcialidad. Tampoco se ha
podido evitar completamente el recurso de la fuerza, el ejemplo más
dramático ha sido el enfrentamiento violento entre el presidente Yelt-
sin y el Parlamento en octubre de 1993. Algunos analistas más cons-
picuos piensan que en ese momento Rusia en verdad estuvo al borde
de la guerra civil. Desde entonces, sin embargo, los métodos políti-
cos para resolver cualquier controversia han quedado relegados a un
segundo plano, quizá en virtud de que en el Parlamento todavía que-

dan elites y ciudadanos que quieren correr los riesgos de un cambio
nacional hacia la anarquía.
En muchas democracias, la separación institucional de los poderes
es un aspecto fundamental del gobierno constitucional. Rusia ha he-
cho grandes progresos al distribuir la autoridad jurídica a través de
las instituciones del gobierno nacional, pero ese proceso todavía no
es irreversible. La nueva Constitución, presentada por Yeltsin y rati-
ficada por los electores en el referéndum de diciembre de 1993, otor-
ga al presidente amplios poderes en igualdad con la legislatura, in-
cluyendo el voto decisivo para la selección del primer ministro y el
poder de legislar a través de decretos en un gran número de instan-
cias. Adaptada después de las consecuencias del enfrentamiento vio-
lento con el Parlamento, sus preceptos constitucionales llevaron a
muchos analistas a predecir que la nueva legislatura sería dócil y sin
ningún poder; sin embargo, ha jugado un papel de mayor actividad
política de lo previsto. Además, de conformidad con la nueva Cons-
titución, el presidente no puede emitir decretos que contravengan a
las leyes aprobadas por la legislatura. En consecuencia, conforme la
legislatura adopte gradualmente un nuevo cuerpo de leyes, la posi-
bilidad del presidente para legislar por decreto se verá disminuida;
asumiendo que el presidente esté dispuesto a respetar esto en los tér-
minos de la Constitución.
Quizá la parte más débil del gobierno nacional es la judicial, in-
cluyendo el Tribunal Constitucional. La tradición política soviética
excluía completamente la posibilidad de una revisión constitucional
de las leyes, y al momento en que el Tribunal Constitucional asumió
esta labor se encontraba transitando por terrenos desconocidos. Ade-
más, antes de la adopción de la Constitución de 1993 la tarea del Tri-
bunal era inmensamente complicada en virtud de la incoherencia in-
telectual de la vieja Constitución rusa, la cual ha sido frecuentemente
modificada desde su adopción en 1978 y contiene un gran número
de contradicciones, entre las que se incluyen declaraciones respecto
a la supremacía de la presidencia o del Parlamento. Esta laguna cons-
titucional invitó al Tribunal a intervenir en el conflicto creciente en-
tre Yeltsin y el Parlamento, pero su intervención sólo logró aplazar
el conflicto hasta el periodo de su disolución junto con la del Par-
564 BRUCE PARROT
lamento, en 1993. Después de más de un año, un nuevo Tribunal

Constitucional ha comenzado a funcionar, aunque con un poder más
limitado, pero conserva el principio de la revisión constitucional. Sin
embargo, la implementación actual de este principio ha sido impedi-
da por el precario poder político del Tribunal, y por la imposibilidad
de obligar a los agentes gubernamentales a respetar sus decisiones.
Independientemente de la separación de poderes, otra barrera que
se opone a los intentos por restablecer las reglas autoritarias es la di-
visión de poderes entre el gobierno nacional y los gobiernos regio-
nales (esto es, los gobiernos locales y los de las provincias). Por su
forma, el Estado ruso es una federación, y desde 1991 muchas de las
facultades, especialmente las fiscales y las de recursos naturales, se
han otorgado a los gobiernos regionales. Sin embargo, esta delega-
ción ha ocurrido a través de un proceso de forcejeos políticos, por
lo que la división de poderes entre Moscú y los gobiernos regionales
es fluida en lugar de haber sido establecida firmemente por el derecho.
Además, muchos de los gobernadores locales no han sido elegidos de
manera democrática. Si estos funcionarios son elegidos democrática-
mente en el transcurso de este año, tal como se encuentra programado,
los gobiernos locales podrán tener mayor poder político y demandar
una mayor delegación de facultades por parte del centro. Al hacerlo,
podrán constituirse en elementos contra la tendencia por restaurar el
gobierno autoritario en Moscú; se debe tomar en cuenta el papel ju-
gado por las legislaturas democráticamente elegidas en algunas de
las repúblicas exsoviéticas durante los años finales de la Unión So-
viética.
Aunque parece existir un número de requisitos políticos para el
surgimiento de un sistema constitucional de gobierno en Rusia, falta
un ingrediente fundamental: un orden legal y coherente firmemente
establecido. El régimen soviético descansa sobre la regla de la ad-
ministración burocrática. El Ejecutivo y los órganos de partido emi-
tían las normas, muchas de ellas en secreto, que normalmente eran
inconsistentes internamente, y frecuentemente contravenían lo previs-
to en las leyes formales de la Unión Soviética. En un principio y no
siempre de hecho, Gorbachev entendió las consecuencias de este lega-
do, y tuvo el mérito de establecer un “ Estado gobernado por leyes”
como principio fundamental de su programa político. Sin embargo,
pasar sobre el legado legislativo soviético tomará muchos años, si no

es que décadas. Para lograrlo se requerirá que los miembros de las
legislaturas y los gobiernos produzcan un cuerpo vasto de leyes nue-
vas. Será necesario también, que los autores de estas leyes generen
una legislación consistente con las otras leyes y con la Constitución
misma. Sin ser menos importante, requerirá, además, que los miem-
bros del gobierno y los ciudadanos asimilen una cultura política nue-
va, construida bajo el supuesto de que se encuentran moralmente
obligados a respetar los preceptos de la ley. Si no se crea una nueva
legislación coherente, el sistema continuará propiciando la corrupción
política y el crimen organizado, que será incrementado con el pro-
ceso de transferencia de grandes cantidades de propiedad del dominio
público al privado.
VI. PERSPECTIVAS PARA LA CONSOLIDACIÓN FUTURA

DE LA DEMOCRACIA EN RUSIA
Aunque nadie podría realmente predecir el futuro de la democra-

tización rusa, se pueden identificar algunos de los aspectos principa-
les que darán resultado a largo plazo. Un aspecto importante será la
disposición política de las personas escogidas para dirigir al país,
particularmente el próximo presidente, tomando en cuenta que la
elección presidencial se llevara a cabo en junio de 1996. La actitud
del nuevo presidente que se elija —ya sea un gran defensor de la de-
mocracia, o por lo menos “ semi-democratico” , o que esté en favor
del gobierno autoritario— será de gran importancia. Sin tomar en
cuenta sus defectos como líder, Yeltsin ha tratado de dirigir a su país
hacia el camino de la democracia. Todavía nos resta ver cómo otros
presidentes, en especial un líder comunista Gennady Zyuganov o el
ultranacionalista Vladimir Zhirinovsky, utilizarán las facultades de la
presidencia. En Europa del Este, algunos de los partidos sucesores
poscomunistas que han regresado al poder a través de elecciones
competitivas han adoptado la agenda social demócrata, que incluye
la democratización y reformas económicas. Sin embargo, las actitu-
des y logros del principal partido “ poscomunista” ruso no son muy
claros. Aunque un presidente como Zyuganov o Zhirinovsky quizá no
llegue tan lejos como para abolir la mayoría de las instituciones de-
566 BRUCE PARROT
mocráticas, tal como la legislatura, podrían restringir las libertades

políticas individuales y de los grupos políticos de oposición.
El futuro político de Rusia también será determinado por sus re-
laciones con el mundo exterior. Uno de los baluartes del régimen co-
munista era el condicionamiento mental de enfrentamiento y miedo
al “ imperialismo” , que Stalin y, en menor grado, sus sucesores ins-
talaron públicamente en el pueblo soviético. Gorbachev sistemática-
mente desmanteló este condicionamiento mental en favor de “ un
pensamiento nuevo” con respecto al mundo exterior, en parte porque
reconoció que la actitud anterior era un obstáculo para la liberaliza-
ción interna del sistema soviético. Sin embargo, un regreso parcial a
un Estado de enfrentamiento con Occidente podría ocurrir. Ese tipo
de eventos podrían ser precipitados debido a un endurecimiento pos-
terior del nacionalismo ruso, así como por cambios reales de la po-
lítica occidental con respecto a Rusia, particularmente una expansión
de la OTAN que pudiere amenazar a la seguridad nacional.
El futuro de la democratización también está ligado con el tema
de la integración territorial de Rusia. En 1992, muchos analistas tanto
rusos como extranjeros creían que las mismas fuerzas centrífugas que
destruyeron a la Unión Soviética destruirían también a Rusia. Hoy,
esos temores parecen exagerados, sin tomar en cuenta el intento de
Chechenia para alcanzar su separación de Rusia. Moscú ha rehusado
los acuerdos de delegación o concurrencia de facultades con muchas
de las regiones determinadas a ganar más autonomía. Además, cual-
quiera que haya sido la validez moral del uso de la fuerza pública
por Yeltsin en contra del Parlamento en 1993, y en contra de Che-
chenia durante el año pasado ha ocasionado que los grupos de men-
talidad secesionista moderen su retórica. Estos grupos han reconocido
que, independientemente de la explotación económica ejercida por
Moscú en el pasado, se podrían encontrar expuestos a presiones po-
líticas por parte de China y Japón si abandonan el techo del Estado
ruso. Si, no obstante, Rusia empezara a desintegrarse territorialmente,
esto sin duda produciría un regreso al ultranacionalismo entre mu-
chos rusos y provocaría medidas coercitivas que dañarían gravemente
a la democratización.
Gran parte de este efecto se produciría si la vecina Ucrania se
disolviera, ya que gran parte del conflicto entre las regiones que
constituyen Ucrania pondría a Moscú del lado de los ucranianos ru-

sófonos.
Además, el futuro de la democracia rusa depende de su recupera-
ción económica y de su expansión. Algunos analistas extranjeros exa-
geraron sobre las actitudes rusas hacia la democracia y el bienestar
económico. Mayor libertad para no sufrir del abuso de líderes arbi-
trarios, y libertad para expresar inconformidades sobre las condicio-
nes sociopolíticas son beneficios significativos para los individuos
que recuerdan los holocaustos humanos y la sofocante atmósfera
ideológica del estalinismo. Sin embargo, mientras la actividad econó-
mica, otra vez en crisis, no recupere el crecimiento, como parece que
lo está haciendo, y que los ciudadanos rusos dejen de creer que me-
jorarán sus condiciones de vida a largo plazo, la democracia se des-
legitimizará como un ideal político.
La integración de Rusia a la economía mundial tendrá, de la mis-
ma forma, importantes consecuencias políticas. La mayor dependen-
cia rusa del auxilio del Fondo Monetario Internacional o de otros
bancos internacionales evitará que el gobierno ruso adopte decisiones
antidemocráticas. Quizá no carezca de importancia el monto de los
flujos de capital y el comercio privado en Rusia. Debido a sus grandes
recursos naturales, Rusia tiene una gran posibilidad de obtener gran-
des ganancias mediante el comercio con el mundo exterior. Sin em-
bargo, para lograrlo requiere de inversión extranjera directa, lo cual
obliga al gobierno a crear un orden legal genuino, que otorgue ga-
rantías efectivas a los socios comerciales extranjeros. Esto, de alguna
forma, creará las condiciones indispensables para extender la regla de
derecho a los demás campos de la vida social y política.
Una cosa se puede decir con certeza; aun cuando el movimiento
ruso hacia la democracia últimamente parece tener éxito, el camino
será largo y difícil. El camino político de Rusia se encuentra lleno
de conflictos intensos, poderosas presiones encontradas, y un ir y ve-
nir de las perspectivas de la democracia. Los analistas de la situación
rusa deben tener en mente que son testigos de cambios históricos de
gran magnitud, y que el mérito de estos cambios se medirá no en
años sino en décadas.
EL DEBATE DEL ESTADO: CARL SCHMITT
Luis F. AGUILAR
Carl Schmitt (1888-1985), pensador controvertido y estigmatizado, se

definió a sí mismo como un “ Epimeteo cristiano” , porque consideraba
que sus escritos —particularmente los escritos de postguerra, al com-
pás de la crisis de la República de Weimar (1919-1932)— habían
sido una “ advertencia y un grito de ayuda” frente a las siniestras ca-
lamidades que, ingenua y atolondradamente, liberaban de su caja de
encierro las muchas improvisadas Pandoras ideológicas y políticas
de su tiempo, tal vez por estar espantadas y fastidiadas ante la crisis
y la incertidumbre institucional de Alemania y Europa. Pero, sobre
todo, en razón de que sus escritos, a la manera de Epimeteo, habían
impedido que de la calamitosa caja abierta escapase también la es-
peranza, con el trágico resultado de que sobre Alemania y Europa
“sous l’oeil des russes” cayera contradictoriamente la noche de la
fragmentación, el terror, el escepticismo y el desorden.
“ Todo espíritu es sólo espíritu del presente” es una afirmación de
Hegel que Schmitt hace suya, suele repetir en sus escritos, y que
además expresa muy bien la postura desde la cual Schmitt, histori-
cista de pies a cabeza, piensa y sentencia la historia cultural ocurrida
de Occidente, particularmente la historia del siglo XVI en adelante.
Schmitt interroga la historia desde las inquietantes cuestiones y di-
lemas que plantea el conflictivo, enfurecido y desesperado presente
alemán —derrota militar del II Reich, Pacto de Versalles leonino, re-
volución bolchevique y revueltas consejales internas, constitución de
Alemania como República—. Weimar es el punto de partida y de re-
torno de la exploración “geistesgeschichtlich” que hace Schmitt a lo
largo de la historia política occidental, con el fin de explicar y en-
571
572 LUIS F. AGUILAR
tender la inédita y ominosa circunstancia germana-europea de la

postguerra, así como para anunciar y justificar su posible desenlace.
Schmitt procede en su diagnóstico y pronóstico de la situación po-
lítica alemana de la misma manera histórica que Weber, Preuss,
Ebert y Naumann, aunque cada uno de ellos interrogue y reconstruya
la formación de la política y del Estado alemán desde diversas preo-
cupaciones y compromisos valorativos. En efecto, Schmitt es un ca-
tólico en tiempo de crisis, mientras Weber y Naumann son dos li-
berales que viven una situación límite y Ebert un socialdemócrata.
También, como Weber, Preuss, Ebert y Naumann, el centro intelec-
tual de Schmitt, su cuestión fundamental teórica y práctica, es el sig-
nificado y la forma del Estado en un tiempo de crisis y transforma-
ción social. O, dicho con otras palabras tremendistas, el significado
y la forma que el Estado toma o no puede más que tomar en “ si-
tuación de excepción” (Aufstandzunahme), en “ situación de emergen-
cia” efectiva o inminente, en esa “ anómala situación intermedia entre
la guerra y la paz” . Todos ellos viven dolorosamente la dramática
crisis política y cultural de su nación, todos saben que justamente el
Estado como forma compulsiva de organización social resurge y
muestra todo su significado y su real realidad en los momentos de
crisis social profunda —cosa a no olvidar—, y todos ellos protago-
nizan el debate sobre cuál forma de Estado podría evitar la guerra
civil y repondría el orden en la tribulada Alemania de Weimar.
1. ¿Cuál es la pregunta de época, existencial, de Schmitt y cuál

la pregunta de fondo, crucial, de Schmitt en su debate sobre el Estado?
La primera es la relativa al funcionamiento y rendimiento político
del régimen parlamentario de la República de Weimar en un pe-
riodo de fragmentación y confrontación entre poderosos sectores so-
ciales (los tradicionalistas del Kaiserreich, los nacionalistas, los socia-
listas y los comunistas, los católicos, los liberales...). La pregunta es
obligada: ¿tiene el régimen parlamentario la capacidad política de in-
tegrar el consenso y resolver los conflictos bajo condiciones de demo-
cracia de masas? ¿Es políticamente viable, productiva y normaliza-
dora una democracia liberal en una sociedad de masas? La respuesta
es no y, en consecuencia, su propuesta teórica e institucional apunta
hacia una democracia plebiscitaria y, en opinión de algunos intérpre-
EL DEBATE DEL ESTADO: CARL SCHMITT 573
tes, hacia una “ dictadura popular soberana” . Selecciono una entre sus
muchas frases provocadoras: “ el Parlamento es una maquinaria arti-
ficial, producida por el racionalismo liberal; en cambio, los métodos
dictatoriales y cesaristas no sólo pueden inducir la aclamación del
pueblo, sino ser también una expresión directa de potencia y sustan-
cia democrática” . Otra, más ruda pero congruente con sus ideas: “ el
bolchevismo y el fascismo son, como todas las dictaduras, ciertamen-
te antiliberales, pero no necesariamente antidemocráticas” . Y un juicio
más fino: la crisis del Estado moderno se debe a “ la contradicción ines-
capable entre el individualismo liberal y la homogeneidad democrática” .
La pregunta y la respuesta sobre la crisis y el desenlace de las ins-
tituciones del sistema parlamentario en un contexto de democracia de
masas —la tensión entre liberalismo y democracia, Legislativo y Eje-
cutivo— son, en verdad, sólo la expresión contemporánea, coyuntu-
ral, de la cuestión mayor y central que se ha planteado toda la po-
lítica occidental clásica y moderna: la pregunta sobre la constitución
y el significado del Estado. Y, más específica y pertinentemente, la
pregunta decisiva acerca de: qué hacer o qué ocurre cuando se co-
lapsa la situación colectiva normal, en la cual tiene vigencia la nor-
ma, moral o jurídica —cuando se entra en conflicto y pierden su efi-
cacia y sentido los recursos normativos y de arbitraje para resolverlo
y superarlo—; por consiguiente, la pregunta acerca de cómo se re-
hace el Estado, la situación colectiva normal, en y desde una situa-
ción de excepción; cómo se crea la situación en la que puede existir
la norma normalizadora, tener vigencia el derecho (distinción entre
“ norma jurídica” y “ norma de efectuación del derecho” : “ Re-
chtsmässigkeit” y “ Rechtswirksamkeit” ).
2. La tradición occidental ha estructurado el planteamiento acerca

del Estado como un dilema entre norma y decisión, derecho y poder,
pacto y dictado, razón y mito, dilema que Schmitt distende y resuel-
ve teológica y hobbesianamente por el extremo de la decisión, el po-
der, el dictado, el mito. En efecto, la esencia de la política se revela
toda ella, crudamente, en la situación crucial de excepción, crisis,
anormalidad —llámese guerra, estado de sitio, estado natural, anar-
quía, revolución—. En esa circunstancia límite de conflicto irrecon-
ciliable de fuerzas y, que es, además, irresoluble conforme a las nor-
574 LUIS F. AGUILAR
mas vigentes o mediante el método de la discusión racional y el justo

medio, la política se revela fulgurantemente como decisión y dictado
que pone fin al conflicto y al desorden, evita la catástrofe e inaugura
la nueva normalidad colectiva. Ahí, paradigmáticamente, se manifies-
ta la primacía de la política sobre el derecho. La forma Estado y la
forma efectiva del Estado resultan y plasman el poder y la intencio-
nalidad de quien decide en la situación límite de excepción del pou-
voir constituant: de quien en la incertidumbre y en el resentimiento,
en el desacuerdo y en el medio, en la imposibilidad de pacto y alian-
za, en la guerra es capaz de poner las cosas en su lugar y de res-
ponder contundentemente a la interrogante fundamental de la exis-
tencia social: quis judicabitur?, quis interpretabitur?, cuando no hay
criterios compartidos de juicio ni tampoco claves aceptadas de enten-
dimiento: cuando no hay norma y sí, en serio, política política. En
suma, auctoritas non veritas facit legem. El poder de decisión, no la
verdad elaborada en la discusión, da origen y forma a la norma y a
la normalización de la vida social. Teología política, no jusnaturalis-
mo. Mito original de creación del cosmos, no un pacto interindivi-
dual conforme a la “ imagen mercantilista de un acuerdo balanceado
que comporta beneficios para todos” .
Examinemos de manera muy somera los principales teoremas o fi-
losofemas de Carl Schmitt.
3. El concepto específico e irreductible de lo político (1928) con-

siste en el hecho de que existe la contraposición de amigo y enemigo
(Freund-Feind), en el real agrupamiento de los humanos con base en
la bipolaridad amigo-enemigo y, por ende, en su antagonismo efec-
tivo y excluyente, el cual se manifiesta escalonadamente desde la po-
lémica abierta de opiniones irreconciliables hasta la guerra civil. Las
categorías amigo-enemigo “ deben ser tomadas en su significado con-
creto, existencial, y no como metáforas o símbolos” . No se trata de
“ competidores” o “ adversarios” , o a la manera del liberalismo, que
ha disuelto la esencia de la política, al pensarla a la manera del mer-
cado o de la discusión de ideas. Enemigo es el conjunto de hombres
que combate o está dispuesto a combatir y, en consecuencia, el que
tiene como “ presupuesto siempre presente o como posibilidad real”
la guerra y, dado este caso crítico o de excepción, el que acepta “ la
posibilidad real de la eliminación física” . Esta concepción guerrera

de la política, a la Hobes más que a la Clausewitz, no es algo ex-
terior o anterior al Estado, se ubica en el interior del Estado. En el
fondo, la enemistad irreconciliable es el referente permanente del Es-
tado, su razón de ser, su materia de arbitraje y contención incesante.
En el momento límite de la crisis y la excepción, la política se libera
del Estado, muestra su rostro inmortal, y ofrece la materia sobre la
que trabajará el “ dios mortal” del Estado que, como dios, creará el
orden del siglo.
4. De aquí su crítica al fundamento y a la forma liberal del Estado

moderno y, por consiguiente, al régimen parlamentario, que es su
cristalización institucional. Schmitt acuña su hostilidad al liberalismo
con una sentencia de muerte: “ no hay una política liberal en sí, sino
siempre y sólo una crítica liberal de la política” .
En su perspectiva, el liberalismo ha “ desnaturalizado” la política;
ha “ desmilitarizado y despolitizado” la esfera política, buscando con-
vertir la forma de Estado en sociedad: “ en un terreno neutral donde
la contienda cese y sea posible entenderse, unirse y convencerse mu-
tuamente” . En efecto, el liberalismo, con su propósito de obstaculi-
zar, limitar y controlar el poder del Estado, no sólo ha neutralizado
y despolitizado los varios campos de acción de la sociedad civil (la
economía, la educación, la vida cultural...), sino que ha diseñado la ar-
quitectura del Estado moderno a imagen y semejanza de la vida pri-
vada y económica de la nueva sociedad civil-burguesa (bürgerlich).
De esta manera ha sometido, teórica e institucionalmente, el Estado
y la política al formato de una moral individualista y de categorías
económicas de mercado. En la perspectiva liberal, la política y el Es-
tado se vuelven todo derecho, “ derecho privado” (Estado de derecho),
y libertad de expresión y discusión. Nada de decisión y de dictado. El
Estado ha sido reducido a sociedad, en sentido económico o cultural.
Así, el concepto político de lucha se convierte, en el pensamiento li-
beral, sobre el plano económico en competencia y sobre el “ espiri-
tual” en discusión; en lugar de una distinción clara de las situaciones
diferentes de “ guerra” y de “ paz” , se instaura una dinámica de com-
petencia eterna y de discusión eterna. El Estado deviene sociedad y
precisamente sobre el plano ético espiritual se transforma en una con-
576 LUIS F. AGUILAR
cepción ideológica-humanitaria de la humanidad, mientras que sobre

otro plano se convierte en la unidad técnico-económica de un sistema
unitario de producción y de intercambio. La voluntad de defenderse
del enemigo, que surge de la situación de lucha y es perfectamente
comprensible, deviene un ideal o un programa social construído en
términos racionales, una tendencia o un cálculo económico. El pueblo
políticamente unido se transforma, sobre el plano espiritual, en un pú-
blico culturalmente interesado, y sobre el plano económico, parcial-
mente en personal fabril y laboral y por otro lado en una masa de
consumidores. Dominio y poder devienen en el polo espiritual progra-
ma y sugestión de masa, y en el polo económico controles.
Así, el concepto político de lucha se convierte, en el pensamiento

liberal, sobre el plano económico en competencia y sobre el plano
espiritual en discusión. En lugar de una distinción clara entre la gue-
rra y la paz, se instaura una dinámica de “ competencia eterna y de
discusión eterna” .
5. En su ensayo La situación espiritual (moral-intelectual) del

parlamentarismo contemporáneo (1923-1926), Schmitt aborda con
mayor detalle y calado la noción y organización liberal de la política,
que fundamenta el parlamentarismo como método de gobierno y ré-
gimen político. Todas las libertades públicas y privadas (expresión,
opinión, culto, asociación, reunión, prensa...) sustentan y se sustentan
en la creencia que la verdad y, en el caso, la verdad pública —lo
que debe ser considerado interés, beneficio público—, puede descu-
brirse, demostrarse y realizarse mediante el principio de la discusión
pública; es decir, a través de un proceso abierto o irrestricto de con-
frontación de diversas opiniones, de argumentos y contrargumentos,
de afirmaciones y refutaciones. En este sentido, para Schmitt la va-
lidez y eficacia del parlamentarismo descansa en la discusión abierta
e independiente, cuya “ dinámica dialéctica” posibilita consensar nor-
mas y políticas genuinas para la colectividad política. Es el “ govern-
ment by discussion” , “ by talking” , la idea de que el conflicto político
puede procesarse como un debate racional de opiniones contrarias
bajo el sello de la tolerancia, y de que la dialéctica de las opiniones
e ideas del público ciudadano puede producir la ley pública, la po-
lítica pública, el bien e interés público. En este clima liberal racio-
nalista, el origen y contenido de la ley es la verdad (colectivamente
construida), no la decisión autoritaria inconsulta, incuestionada e irre-

futable. En suma, el régimen parlamentario tiene significado y efica-
cia política si existe un público ciudadano, informado, educado y
(auto)crítico, de juicio independiente, dispuesto a debatir y aprobar
—no a negociar ni concertar— en lo que concierne a los asuntos pú-
blicos y llegar a conclusiones compartidas razonadas y razonables.
6. Ahora bien, advierte y afirma Schmitt que “ la moderna demo-

cracia de masas ha hecho que la discusión pública argumentada se
haya vuelto una formalidad vacía” . Y más acusadoramente: “ el Par-
lamento se presenta como la antecámara gigantesca de las oficinas y
los comités de los gobernantes invisibles” , los partidos y las empre-
sas, las organizaciones sociales... Las Cámaras son antecámaras. Y el
Parlamento, el “ escenario” (Schauplatz), en la que la sociedad se
presenta ante el Estado, “ mediante la libre deliberación de repre-
sentantes independientes en busca de la unidad” de la república, ha
decaído en una arena en la que “ la pluralidad de poderosos intereses
organizados” se confrontan para hacer valer cada uno su posición y
beneficio con exclusión del otro o mediante compromisos y coalicio-
nes provisionales de propósito utilitarista. Con la irrupción de los
partidos de masas, abanderando las diferentes demandas sociales par-
ticulares de clases y grupos sociales, pierde su sentido la inde-
pendencia de los representantes parlamentarios, como pierde sentido
la discusión abierta sobre el interés público.
Políticamente, el régimen parlamentario es impertinente e inviable
en un contexto de masas desposeídas, carentes e insatisfechas, que
gozan ya de todos los derechos políticos (sufragio universal), que tie-
nen acceso al poder, que introducen como cuestión pública, de sus-
tancia política la solución de sus pobres condiciones de vida privada,
—refusionando de nuevo sociedad y Estado, “ repolitizando” (“ des-
neutralizando” ) los ámbitos sociales— y que además están bien or-
ganizadas en sindicatos, uniones y partidos políticos.
Ante esta situación, la organización parlamentaria no tiene impor-
tancia y eficacia política. No tiene sentido. Schmitt es tajante:
“ La creencia en el parlamentarismo, en el gobierno por discusión,
pertenece al mundo intelectual del liberalismo, no al de la democra-
cia” . Liberalismo y democracia, a pesar de su conjunción última en
578 LUIS F. AGUILAR
la forma de república, tienen principios diferentes e incompatibles. El

liberalismo descansa en la discusión, lo que presupone una pluralidad
de opiniones y puntos de vista, mientras la democracia se basa en
la identificación, “ en la homogeneidad y, si es necesario, en la eli-
minación o la erradicación de la heterogeneidad” . Schmitt va más
allá, reelabora el pensamiento democrático clásico y, tomando como
referencia el democratismo radical de Rousseau, afirma que la demo-
cracia puede operar sólo sobre la base de una “ igualdad y homoge-
neidad sustantiva” (racial, cultural, económica, “ nacional” ) —no en
la vacía y abstracta igualdad liberal del “ ser hombre” o “ ser ciuda-
dano” — y, en consecuencia, sobre la base de toda “ una serie de
identidades” . No otra cosa quería decir “ la volanté génerale” de Rou-
sseau, la cual constituye y construye una homogeneidad —unanimidad
político-moral, republicana, más allá de partidos, intereses especiales,
diferencias religiosas y estamentales o de clase—. La homogeneidad
es la que hace posible “ la identidad de los gobernados y los gober-
nantes” : la identidad entre la ley y la voluntad popular, entre sujeto
y objeto de la autoridad estatal, soberano y pueblo, “ entre lo cuan-
titativo (la mayoría numérica o la unanimidad) y lo cualitativo (la
justicia de la ley)” .
Lo que Schmitt quiere decir, a lo largo de un razonamiento alusivo
más que explícito, es que el Estado en perspectiva liberal se man-
tiene, se reforma y supera su crisis si y sólo si sucede un libre con-
trato-pacto entre los ciudadanos —es decir, existe la posibilidad de
entendimiento y acuerdo a través del debate razonado—; posibilidad
que se basa en la racionalidad del género humano. En cambio, desde
la perspectiva de la democracia, como la concibe Schmitt, “ el Estado
se basa no en un contrato sino, esencialmente, en la homogeneidad” ,
en un poderoso sentimiento de identidad y pertenencia colectiva, en
una identificación imaginaria (mítica) o razonada con el conjunto so-
cial (con su sobrevivencia, potencia, prosperidad, trascendencia) y, en
consecuencia, en la identificación del “ pueblo” , de la comunidad, con
los que detentan el poder, en tanto ellos expresan la voluntad colec-
tiva y la expresan con un mismo código, intelectual y valorativo. Di-
cho de otra manera, en el momento de crisis, los liberales apelan a
la alianza, al pacto, mediante el debate y el entendimiento; los de-
mócratas, en cambio, apelan a la unidad (nacional) originaria: a ese
algo “ indiscutible” e “ injustificable” racionalmente que se llama

sentido de pertenencia y solidaridad colectiva, identidad. En momen-
tos de excepción y crisis los liberales exigen acuerdos, balances; los
demócratas claman por liderazgo, por un pastor de la grey y una
conductor de masas.
7. La crisis de la República de Weimar es paradigmática, por

cuanto exhibe la crisis del parlamentarismo como la forma más avan-
zada de organización del Estado moderno o, en el fondo, exhibe la
crisis de ese híbrido político que llamamos “ democracia liberal” . En
una república parlamentaria, “ bajo las circunstancias de la democracia
moderna de masas” , entran inevitablemente en crisis las instituciones
liberales, el régimen parlamentario, pues es imposible reducir el con-
flicto y construir el consenso mediante discusión, cuando y en tanto
los representantes persigan en su acción política y legislativa sólo el
propósito limitado y exclusivo de responder y satisfacer a “ especí-
ficas constelaciones de intereses” , a las demandas concretas de la
vida social de su electorado y a los imperativos estratégicos de sus
partidos y dirigentes. Aquí, la identificación plena con las causas de
sus clientelas políticas (con el pueblo) tiene el efecto contrario de blo-
quear la discusión que es el único recurso con el que se cuenta ins-
titucionalmente para dar estabilidad y equilibrio político al Estado, en
una situación de pluralismo político. Se desarrolla una política rehén
de intereses y clientelas particulares, sin visión de Estado, sin pro-
pósito de interés público, que traiciona el espíritu liberal del parla-
mentarismo.
De igual modo, entran en crisis las instituciones democráticas, la
identidad básica entre gobernantes y gobernados, porque los proble-
mas de una igualdad y homogeneidad sustantiva (social) en el terre-
no político no pueden ser resueltos satisfactoriamente en el marco
republicano de la igualdad formal y genérica del “ ser hombre” , en
la que descansa y a la que obliga el parlamentarismo de origen y
propósito liberal. Las identidades sustantivas entre pueblo y repre-
sentante parlamentario, que la política socialdemócrata, la centroca-
tólica o nacionalsocialista exigen y promueven, por consiguiente, la
exigencia de una respuesta eficaz y oportuna del parlamentario a las
demandas concretas de sus votantes, se desvanecen y malogran, en
580 LUIS F. AGUILAR
la medida que el “ representante popular” tiene que someter las pe-

ticiones y propuestas de sus mandantes al escrutinio y aprobación de los
demás parlamentarios que tienen iguales derechos políticos de defender
sus posiciones y atacar las contrarias. En suma, el parlamentarismo
liberal es derrotado por las reivindicaciones democráticas y la demo-
cracia es derrotada por las normas y prácticas parlamentarias.
En consecuencia, Schmitt ve sólo dos opciones, dos salidas, ante
la crisis política de la democracia liberal: a) la continuación de un
Estado de lábil coalición de partidos, pluralista, “ politeísta” política
y moralmente, en permanente crisis por la imposibilidad de encontrar
acuerdos de fondo, pero protegido y desfigurado por los principios
liberales; o b) la creación de un genuino Estado democrático, no plu-
ralista ni apolítico, a través de una reedición plebiscitaria de la de-
mocracia, que tendría su forma débil en el presidencialismo —a la
manera de la propuesta de Weber y cuya semilla estaría dada en la fi-
gura del Reichspräsident y sus poderes especiales —artículo 48—, en
contraposición al líder del Reichstag y que, en términos schmittianos,
sería un “ dictador comisarial” que, en situación de emergencia, pue-
de gobernar sin el control parlamentario. Pero que alcanzaría su for-
ma fuerte o desarrollada en el “ dictador soberano” , expresivo y
mandatario del pouvoir constituant del pueblo, el cual rehace y re-
afirma “ la autoridad basada en un nuevo sentimiento por el orden,
la disciplina y la jerarquía” , y que Schmitt ve en el fascismo italia-
no, en Mussolini, el líder que resucita y recrea en el imaginario co-
lectivo el mito de la identidad de la gran nación itálica. En suma,
Schmitt ve un hilo conductor entre democracia y dictadura, democra-
cia y autoritarismo, y en la democracia de líder, plebiscitaria, ve la
forma de escapar al pluralismo político, políticamente incluyente e
improductivo, ya sea porque no llega a acuerdos sólidos, ya sea por-
que sus acuerdos son irrelevantes para la demanda social y las iden-
tidades sustantivas de las masas.
8. A este punto deberíamos entrar en otros campos teóricos de

Schmitt, ligados a la articulación entre soberanía, la soberanía popular
y la dictadura (1921) —ensayo que revisa la teoría política moderna
hasta la dictadura del proletariado—. Para nuestros fines, lo relevante
es la distinción que él recupera históricamente entre “ dictadura co-
misarial” y “ dictadura soberana” , articulando esta segunda forma con

las tesis de la soberanía popular o pouvoir constituant: el pueblo como
titular del poder constituyente. Mientras la dictadura comisarial se
cumple en el marco de los poderes constituidos y está autorizada por
la constitución política misma (en función de su vigencia), la dictadura
soberana está desligada de y “ no apela a una Constitución existente
sino a una Constitución que va a implantar” . Es un poder fundamen-
tador y aspira a crear una situación social que haga posible una
Constitución, una situación en la que puede realizarse el derecho. En
esta perspectiva, no importa tanto el contenido posible de la Cons-
titución, en la que se plasma el interés público, sino la decisión sobre
lo que debe valer como interés público, la decisión que implanta de
nuevo una norma, una Constitución.
En consecuencia, este poder dictatorial es soberano, pero es de
transición, está en función del nuevo orden, por lo que es distinto
del monarca absoluto o de un despotismo. La dictadura obedece a
una situación de excepción y opera para la reconstrucción de la nor-
malidad colectiva. No es un fin en sí, sino un medio. Y, por ende,
en su actuar no sigue leyes justas —normas jurídicas (que además
carecen de validez), sino reglas técnicas objetivas--. La eficacia (polí-
tica) de la decisión, no la justicia o corrección (política) de la de-
cisión.
NOTAS PARA UN DEBATE SOBRE EL ESTADO
Arturo GONZÁLEZ COSÍO
Más allá de lo que algunos denominan el fracaso de las grandes teo-

rías, en plena quiebra de mitos y modelos, en el auge de la incomu-
nicación y la ambigüedad, tenemos que reconocer lo que significó el
Estado para la sociedad europea en el largo camino de su existencia,
desde el Renacimiento, en las ciudades italianas del siglo XV, la uni-
dad colectiva abstracta de Prusia de los Hohensollern de 1640 a
1786, y en el breve aliento del Estado total en los años que van de
1920 a 1945 —Schmitt—.
Transcurre el concepto Estado a partir de la “ tecnicidad” de Ma-
quiavelo, pasa por el Estado de derecho de Bodino, lo recoge Ruosseau
en función de la voluntad general y la ley, lo fundamenta Kant en
la posibilidad de un marco ético individual, con rango universal, y
Hegel lo propone como “ realidad de la libertad concreta” y “ pleni-
tud de la idea moral” .
El Estado es la institución que propicia el desarrollo y la integra-
ción de las naciones en Europa durante el siglo XIX. Se conforman
bajo sus banderas los imperios coloniales de Inglaterra, Francia, Bél-
gica, Holanda y Alemania, con un formidable marco conceptual. De-
semboca en las dos guerras —llamadas mundiales— que propician, se-
gún Nolte, la sangrienta guerra civil europea entre el nazismo y el
bolchevismo.
Mientras que en Norteamérica, paralelamente, se edifica un Estado
distinto, pluriétnico y, ya desde entonces, instancia de dominación
que alienta los conflictos ajenos y deja en manos de los países peque-
ños el manejo de los asuntos menores, expropiándoles las determina-
ciones estratégicas. Este nuevo tipo de denominación recoge la ex-
583
584 ARTURO GONZÁLEZ COSÍO
periencia del imperio inglés para llevarla a una inteligente y más

completa aplicación que anuncia su presencia también en el tercer
milenio. Es en síntesis una mezcla de puritanismo y espíritu cor-
sario.
Las naciones que se independizaron a principios del siglo XIX, al
igual que las que accedieron a este afán de libertad e identidad des-
pués de la segunda Guerra Mundial sin una sociedad que los auspi-
ciara, han buscado en el Estado nacional la vía que los condujera a
su desarrollo. Se le consideró así paradigma y arquetipo que podrían
romper las viejas cadenas de la dependencia colonial; pero ninguno
de estos países pudo realmente lograrlo. Se han denominado al paso de
los años como repúblicas representativas, democráticas y soberanas,
sin jamás serlo, con humor negro o cinismo.
Otras alternativas que parecen tener hoy los países subdesarrolla-
dos en su anhelo de independencia son la industrialización y la
modernización que los orienta hacia las estrategias globalizadoras del
mercado mundial. Tampoco estos reformismos significaron una solu-
ción, pues solo fueron pretexto para el enriquecimiento de las elites
locales. Predominaron el despotismo, la corrupción y un intento inútil
de proseguir, casi mecánicamente, con los gestos de imitación extra-
lógica que quieren convertir de pronto a pequeños países en “ poten-
cias medianas” . Se destruyeron las estructuras propias que les habían
permitido sobrevivir, sumiéndolos en mayores miserias, pues les al-
teraron el modesto camino que llevaban, para ahogarlos en un “ ago-
biante círculo cerrado” de problemas más agudos.
Ni el socialismo, ni el facismo, ni el capitalismo resultaron recetas
aplicables a los países que querían construir, a través de movimientos
revolucionarios, un nuevo y propio aparato de dominación que guiara
al pueblo a la solidaridad y al desarrollo.
El hombre del mundo griego encontró en la polis su identidad
fructífera —Finley—, el ciudadano romano se sentía obligado por la
“ virtud” a participar en la res publica —Kahler—; el hombre del
medioevo fluía existencialmente en la gran pirámide escolástica —Santo
Tomás—. Hoy el hombre, con las teorías desvencijadas y el pragma-
tismo desnudo, tienen que asumir un capitalismo desvinculado de
cualquier ilusión de unidad, dependiente y frágil, a expensas de una
globalidad no por tácita menos implacable.
NOTAS PARA UN DEBATE SOBRE EL ESTADO 585
Vivimos en el “ Estado de excepción” cotidiano. Somos goberna-

dos por decretos distintos cada día —desechables—, dictados más
por un “ tirano” que por un “ comisario” , a quien nadie le ha encar-
gado alguna tarea concreta de dominación. Obedecemos leyes apro-
badas sin consulta y de antemano, que se cambian sin dificultad, se-
gún la coyuntura externa lo requiera.
Formamos una sociedad disgregada en la que esporádicamente nos
ponemos de acuerdo sobre realidades inaccesibles. Somos ciudada-
nos diluidos y asumimos compromisos que da igual si se cumplen
o no, en tanto se mantengan vigentes los intereses de las esferas in-
ternacionales de poder.
Ante la imposibilidad de la utopía de un cauce moral que invo-
lucre a todos se requiere, nuevamente, otra “ tecnicidad” al estilo de
Maquiavelo, pues se han convertido los poderes Legislativos, antes
fuente de la ley, en meros órganos mecánicos de legitimación que ac-
túan por necesidades materiales del momento, sin una racionalización
que los comprometa a dignificar la vida del hombre.
Somos un mundo que se organiza desde los puntos “ circulares” de
dominación que establecen las trasnacionales, de contenidos inter-
cambiables y valorizaciones ad hoc. Llamamos hoy “ sociedad civil”
a un “ foquismo político” pulverizado que es el resultado del triunfo
del capitalismo. Paraíso del individuo en el que sin embargo éste ya
no funciona, porque su voluntad es contradictoria, su naturaleza mu-
table y en una contínua disposición interna para aceptar la inercia,
la satisfacción precaria de lo inmediato; sujeto a un mando que uti-
liza y regula, incluso la rebeldía.
Ante la angustia de los pueblos empobrecidos y desesperados, pro-
ponemos caminos que parecen sencillos y accesibles, siempre y cuan-
do se tuvieran por lo menos “ tiempo” y “ recursos” y es precisamen-
te de lo que carecen la inmensa mayoría de los países en la
actualidad. Por ejemplo, sería inútil para México —como para tantos
otros países— tratar de reconstruir al Estado nacional en un contexto
exterior que se lo impide y con un tejido social que no lo sustenta,
sólo por un empeño nominalista.
La globalización viene a ser simultáneamente marco de referencia
y presea de los triunfadores. Para los países desarrollados es un es-
quema práctico-teórico que justifica la dependencia de los demás y
586 ARTURO GONZÁLEZ COSÍO
para la inmensa mayoría es, meramente, una vinculación novedosa

que no alivia las penurias ni garantiza las perspectivas de un futuro.
Siguen los pueblos anhelando al Estado, aunque sea ya sólo una
posibilidad anacrónica de articularse, una manera de proseguir la bús-
queda de una sociedad abierta en la que el hombre se rija por valores
propios, en la que, quizá, algún milagro maravilloso logre, siguiendo
la terminología de Rousseau, que todas las “ voluntades particulares”
adquieren el mismo signo de la “ voluntad general” . Queda también
la opción de la tribu, el regreso a la comunidad inicial, a las luchas
étnicas —Maffesoli—.
Cada vez está más lejos el hombre de ser aquel individuo que
aceptaba la disciplina moral de pertenecer a una cultura y por lo tan-
to a una sociedad. Agota su teleología en la visión que le otorga la
multiplicidad de medios disponibles, tan variados y omnipotentes que
no requieren dirigirse a objetivo alguno.
¿Estaremos ante un nuevo sistema de poder impersonal y no te-
rritorial ejercido por unos cuantos dueños de toda la información que
confunden la realidad “ real” con la virtual?
¿Este círculo invisible y prepotente da a la dominación y a sus
atributos sólo una dimensión estética como lo vislumbra Nietzsche,
sin importarle si los que obedecen entienden o identifican siquiera las
finalidades del proceso?
LA TEORÍA DE LA IDENTIDAD DEL DERECHO
Y DEL ESTADO DE HANS KELSEN
Ulises SCHMILL ORDÓÑEZ
La teoría del Estado se encuentra escindida por un dualismo metó-

dico: una especie de grieta la recorre. Por un lado, se encuentran las
consideraciones de orientación causal sobre el Estado y, por el otro,
las de orientación normativa o jurídica. Se ha intentado construir la
teoría del Estado como una disciplina autónoma y unitaria teniendo
como base la dualidad metódica constituida por los conceptos distin-
tos de la causalidad y de la normatividad. El ejemplo más conspicuo,
clásico podríamos llamarlo, de esta dualidad es la teoría Georg Je-
llinek, quien propone la construcción de una teoría general del Es-
tado dividida en dos partes: la doctrina social o sociológica del Estado
y la doctrina jurídica del Estado. Una exposición detallada de esta
doctrina está fuera de lugar en esta ocasión. Sin embargo, debemos
señalar que contiene consideraciones que señalan a ciertos hechos reales
y designan fenómenos que deben ser tomados en cuenta. Estos he-
chos reales, a los que explícitamente se refiere, aparecen expuestos
con toda claridad en la concepción que del derecho y el Estado tiene
el gran sociólogo y jurista alemán Max Weber, cuyo pensamiento
será expuesto brevemente.
En su intento por definir la política, Weber se ve en la necesidad
de presentar un concepto del Estado, desde el punto de vista peculiar
y característico de la ciencia de la sociología. En relación con el Es-
tado moderno, dice Weber que dicho Estado
sólo es definible sociológicamente por referencia a un medio especí-
fico que él, como toda asociación política posee: la violencia física.
Todo Estado está fundado en la violencia” , dijo Trotsky en Brest-Li-
587
588 ULISES SCHMILL ORDÓÑEZ
tovsk. Objetivamente esto es cierto. Si solamente existieran configu-

raciones sociales que ignorasen el medio de la violencia habría desa-
parecido el concepto de “ Estado” y se habría instaurado lo que, en
este sentido específico, llamaríamos “ anarquía” . La violencia no es,
naturalmente ni el medio normal ni el único medio de que el Estado
se vale, pero si es su medio específico. Hoy, precisamente, es espe-
cialmente íntima la relación del Estado con la violencia. En el pasado
las más diversas asociaciones, comenzando con la asociación familiar
(Sippe), han utilizado la violencia como un medio enteramente normal.
Hoy, por el contrario, tendremos que decir que el Estado es aquella
comunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el “ te-
rritorio” es elemento distintivo), reclama (con éxito) para sí el monopolio
de la violencia física legítima1
En esta concepción del Estado deben destacarse como particular-
mente importantes los conceptos de territorio, violencia física y mo-
nopolio, los que determinan esta concepción sociológica del Estado
y que adquirirán significación específica en la teoría de la identidad
del Estado y el derecho ofrecida por Kelsen.
Ahora bien, debemos acudir a su gran obra sociológica, Economía
y sociedad, para esclarecer estos conceptos. En ella, Weber nos pro-
porciona los siguientes conceptos, que constituyen el fundamento de
los contenidos en el párrafo que acabo de leerles. “ Por dominación
debe entenderse la posibilidad de encontrar obediencia a un manda-
to de determinado contenido entre personas dadas” .2
Sociológicamente concebido, un sujeto domina a otro sujeto si
existe la probabilidad de que un mandato emitido por el sujeto do-
minante encuentre obediencia por parte del sujeto destinatario del
mandato. Como puede ser fácilmente observado, el concepto de man-
dato es el concepto determinante, pues en relación con él se cons-
truye el concepto de dominación. Si, además, concebimos una plu-
ralidad de sujetos destinatarios de un conjunto de mandatos emitidos
por uno o varios sujetos, estamos en la situación de analizar, aunque
sea someramente, la situación que se presenta en relación con un
conjunto de mandatos que normalmente son obedecidos en una co-
munidad.
1 Weber, Max, La política..., p. 83.

2 Weber, Max, Economía y Sociedad, p. 43.
LA TEORÍA DE LA IDENTIDAD DEL DERECHO Y DEL ESTADO 589
Por diversos motivos los destinatarios de los mandatos pueden

considerarlos como formaciones verbales que tienen una dimensión
de obligatoriedad, es decir, que constituyen modelos de conductas
que conllevan una compulsión a realizarlos o ejecutarlos. Weber de-
nomina validez de un orden a este hecho de que los sujetos consi-
deren a los mandatos emitidos por otros sujetos como normas obli-
gatorias. Define la existencia del derecho cuando la validez de un
orden; i. e., cuando hay un conjunto de máximas que orientan de he-
cho la conducta de una pluralidad de individuos, “ está garantizado
externamente por la probabilidad de la coacción (física o psíquica)
ejercida por un cuadro de individuos instituidos con la misión de
obligar a la observancia de ese orden o de castigar su transgresión” 3
Para resumir la tesis que estamos exponiendo y que nos conducirá
de manera directa a la tesis de Kelsen de la identidad del derecho
y el Estado, diremos que Weber:
1. Comprende los mandatos emitidos por ciertos sujetos como má-
ximas, es decir, como formaciones lingüísticas significativas de una
cierta clase de conductas.
2. Pueden existir formaciones lingüísticas que tienen la forma de
un mandato, pero que no pueden ser considerados por sus destina-
tarios como modelos de su conducta, o sea, como significaciones
obligatorias para ellos. El mandato dirigido a un sujeto por un niño
de tres años de edad tiene todas las características externas de un
mandato, pero no puede ser considerado como obligatorio.
3. La validez de un mandato consiste en el hecho de que los su-
jetos destinatarios del mismo orientan su conducta por dicho manda-
to, en virtud de que lo consideran como obligatorio, como modelo
de conducta.
4. La calidad o el prestigio de que un conjunto de mandatos sea
considerado como válido; i. e., como obligatorio para los destinata-
rios del mismo, es la legitimidad de ese orden.
5. La legitimidad del orden puede estar garantizada por diversos
hechos, entre los cuales algunos tienen carácter externo.
6. Cuando la legitimidad del orden está garantizada por la pro-
babilidad de que un conjunto de sujetos que forman un cuadro ad-
ministrativo instituido con la misión de obligar a la observancia del
3 Idem, p. 27.
orden o castigar su transgresión, ejerzan coacción física o psíquica

para esas finalidades, estamos en presencia del derecho.
Por lo tanto, Weber concibe al derecho de manera que contiene
dos elementos:
a) Un conjunto de mandatos que determinan la conducta que se
considera obligatoria por parte de los destinatarios;
b) Existe una situación real, objetiva, de la existencia de un con-
junto de hombres constitutivos de un cuadro administrativo encarga-
do de ejercitar la coacción física o psíquica, al que podemos deno-
minar cuadro coactivo.
El derecho es concebido, para decirlo sintéticamente, como un orden
o conjunto de mandatos garantizado por la existencia de un cuadro
coactivo. De otra manera expresado, el derecho, para Weber, es un con-
junto de normas o máximas que establecen obligaciones las cuales están
garantizadas en su cumplimiento por la existencia real, sociológicamente
comprobable, de un cuadro coactivo. Los conocedores de la doctrina de
Jellinek pueden comprobar el grado en que su doctrina coincide con
esta de Weber, que ha sido expuesta de manera muy sucinta.
Si lo anterior se pone en relación con el concepto de la domina-
ción, se podrá entender cómo se construyó el concepto del Estado
que hemos presentado. El sujeto emisor del mandato es el sujeto do-
minante. Si el mandato está garantizado en su validez por la existencia
de un cuadro coactivo encargado de ejercitar la coacción física, el su-
jeto dominante crea el derecho al emitir el mandato obligatorio. Dice
Weber: “ por Estado debe entenderse un instituto político de actividad
continuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo
mantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coac-
ción física para el mantenimiento del orden vigente” .4 Dada esta de-
finición, podemos concluir que, para Weber, el Estado es algo dife-
rente del derecho, pues este último, aunque relacionado íntimamente
con aquél, se distingue por ser un conjunto de normas que establecen
obligaciones: constituyen un orden garantizado por la constelación de
hechos que determinan al Estado, como una situación de carácter
real. El orden vigente es el derecho y éste se encuentra garantizado
por el Estado, entendido como un conjunto de hombres especiali-
zados en la aplicación monopólica y legítima de la coacción física,
4 Idem, pp. 44 y 45.

dentro de un territorio determinado. Esto hace comprensible la afir-

mación de que el derecho y el Estado constituyen dos objetos dife-
rentes y que guardan ciertas relaciones entre sí, especialmente aque-
llas que consisten en estimar al Estado como el creador y el
garantizador de las normas jurídicas. Que el derecho no pueda ser
entendido sin el Estado resulta de la circunstancia de que en el con-
cepto mismo de la norma jurídica se incluye la nota definitoria de
que el mandato debe estar garantizado por un cuadro coactivo, en-
cargado de la aplicación de la coacción.
Conforme a Weber, y esto es necesario enfatizarlo, el cuadro ad-
ministrativo encargado del ejercicio de la coacción tiene su ordena-
miento propio, es decir, un conjunto de reglas que regulan su fun-
cionamiento. Weber, sin embargo, no señala expresamente que ese
conjunto de reglas constituya parte de un orden jurídico ni tampoco
se preocupa por integrarlas de modo sistemático a las normas o man-
datos que considera integran el orden normativo del derecho. Es po-
sible conjeturar que en el caso de que esta integración hubiera sido
hecha por Weber, habría obtenido la tesis de la identidad del derecho
y el Estado. La formulación explícita y pormenorizada de esa iden-
tidad fue hecha por Kelsen, al cual le corresponde el mérito histó-
rico, tanto de haberla formulado por primera vez como de haber reali-
zado su desarrollo sistemático.
Teoría de la identidad del derecho y del Estado
Con las teorías de Weber y Jellinek estaba preparado el camino

para que Kelsen formulara su teoría de la identidad del derecho y del
Estado. Esta tesis no debe entenderse en el sentido de que el dere-
cho, como conjunto de mandatos o normas obligatorias y el Estado,
como poder o cuadro coactivo que tiene su propio orden, son uno y
el mismo objeto, porque ello conduciría a la identificación de dos ob-
jetos que de antemano se han considerado como distintos. Si el Es-
tado es el poder de un cuadro coactivo que garantiza la obligatorie-
dad del conjunto de normas constitutivas del derecho, la tesis de la
identidad de ambos es imposible y contradictoria, pues se ha partido
del supuesto de que el derecho y el Estado son dos objetos distintos
y dos objetos distintos no pueden ser idénticos, es decir, no pueden
ser un mismo e idéntico objeto.
Si se concibe el derecho como un conjunto de normas que esta-

blecen obligaciones y derechos subjetivos correlativos, como lo sos-
tiene la tesis de la bilateralidad del derecho, se cierra de antemano
la posibilidad de comprender la identidad del Estado y el derecho.
Esto puede afirmarse no sólo de la teoría de la bilateralidad, sino de
toda teoría sobre el derecho que lo considere constituido por normas
cuya característica esencial sea la de imponer obligaciones o conce-
der derechos y se excluya de su concepto la nota esencial de la coac-
tividad.
Hay una larga tradición jurídica que concibe al derecho positivo
relacionándolo con el concepto de la coacción, como ya lo hemos
visto con Weber y Jellinek. Ihering dice:
La coacción ejercida por el Estado constituye el criterio absoluto del

derecho, una regla desprovista de coacción jurídica es un contrasentido;
es un fuego que no quema, una antorcha que no alumbra. Poco importa
que esta coacción sea ejercida por el juez (civil o criminal) o por la
autoridad administrativa. Son derecho todas las normas realizadas de
este modo; todas las demás, aunque de hecho fueran universalmente
obedecidas, no lo son. Sólo llegan a serlo cuando el elemento exterior
de la coacción pública se les agrega 5
A pesar de la imprecisión de algunas expresiones, aquí se encuen-

tra consignada la tesis de que el derecho puede ser concebido con
el concepto de coacción, aunque a esa coacción la califica como
“ elemento exterior” , acercándose esta concepción de Ihering de ma-
nera muy estrecha a las concepciones de Weber y Jellinek. El dere-
cho y el Estado se implican, se relacionan de manera esencial: la
coacción del Estado permite definir a la norma jurídica, pero es in-
dudable que en las frases de Ihering se encuentra implícita la con-
cepción de que el derecho, como conjunto de normas, y el Estado
son dos entidades distintas. En la última frase del párrafo transcrito
aparece con toda claridad la dualidad del derecho y el Estado, así
como el carácter externo al derecho de la coacción estatal. Habla del
“ elemento exterior de la coacción pública” , en el mismo sentido en
que se pronuncia Weber.
5 Ihering, Rudolf, El fin en el derecho, pp. 159 y 160.

En contraposición parcial, Kelsen, desde su primera obra, “ Proble-

mas capitales de la teoría jurídica del Estado, desarrollados con base
en la doctrina de la proposición jurídica” , presenta de manera enfá-
tica la hipótesis fundamental: la norma entendida como un enunciado
hipotético, que dispone el ejercicio de la coacción por los órganos
del Estado. Habla de la norma como un juicio hipotético que dispone
el ejercicio condicionado de la voluntad del Estado, que es voluntad
coactiva. El derecho, en resumen, es entendido como un orden coac-
tivo de la conducta humana. Kelsen lleva a cabo un cambio funda-
mental: en vez de concebir a la coacción estatal como un elemento
externo al derecho, la concibe como parte integrante de la norma ju-
rídica. Esto es posible porque en su teoría ha realizado un procedi-
miento que ha denominado interiorización de la coacción en la nor-
ma jurídica. Esta interiorización tiene que producir un cambio
fundamental en la conceptuación de la forma de la norma jurídica:
la norma no puede seguir siendo concebida como un imperativo,
como una regla que prescribe una determinada conducta, a la manera
en que lo hacen las normas del Decálogo: ¡Haz X!, ¡No hagas Y! Si
la coacción se introduce dentro de la norma de manera tal que se
conciba que ésta dispone el ejercicio condicionado de la voluntad co-
activa del Estado, es claro que su forma debe tener un carácter hi-
potético o condicional: sólo bajo ciertas condiciones o supuestos de-
ben ejercerse, como consecuencia, actos coactivos de unos hombres
contra otros hombres. La introducción de la coacción dentro de la
norma jurídica determina que la concepción imperativa de la misma
se convierta no sólo en falsa, sino en totalmente impropia. Carece
de sentido un imperativo cuyo contenido fuera el ejercicio de la coac-
ción. Su formulación sería así: “ ¡Coacciona!, lo que, en rigor, es to-
talmente inadecuado, pues está ordenando el ejercicio de la coacción
en todo caso. Sólo es posible una norma que ordene el ejercicio de
la coacción si su forma es la de un condicional. La coacción, deter-
minante del concepto del derecho, deja de ser un elemento que se en-
cuentra fuera del contenido de la norma, como un elemento social o
natural o psíquico o de cualquier carácter que se quiera. En esto se
encuentra la diferencia fundamental entre Kelsen y todos los demás
autores que hablan de la coacción estatal. Con esto, toda la proble-
mática sobre la coacción y el monopolio de la fuerza y la violencia
se ha transformado pues, en vez de concebirlas causalmente y como

elementos naturales externos al derecho, adquiere carácter deóntico,
y pierde esa dimensión sociológica naturalista. La “ interiorización”
de la coacción en la norma jurídica entraña un procedimiento que
he denominado “ semantización de elementos pragmáticos” . Esta se-
mantización implica una transformación radical de la ciencia jurídica,
pues elementos que eran considerados ajenos al derecho quedan in-
cluidos en éste, generándose con ello una gran cantidad de problemas
sistemáticos que la ciencia del derecho debe resolver. El derecho no
es sólo un conjunto de normas que imponen obligaciones, con la ga-
rantía externa de un cuadro coactivo, sino un conjunto de normas que
facultan al cuadro administrativo para imponer sanciones, incluso
coactivamente, a otros sujetos, los cuales son o están obligados por
las normas jurídicas precisamente por ser el objeto de actos de coac-
ción. Estar obligado y ser objeto de un acto de coacción ordenado
condicionalmente por una norma son expresiones sinónimas. El lla-
mado “ acto antijurídico” debe, entonces, formar parte integrante de
la norma, debe ser un elemento integrante del contenido del derecho,
pues constituye la condición o supuesto de la sanción. Con ello, el
delito pierde su característica de ser algo ajeno al derecho, algo que
lo ataca o intenta destruir, algo anómico, para convertirse en el su-
puesto central de todo él, pues el acto coactivo se ejerce contra el
sujeto o sujetos que realizaron el acto que aparece como condición
de la norma hipotética que dispone la coacción.
Podemos, en consecuencia, sacar de modo inmediato la siguiente
conclusión: si el Estado es un cuadro coactivo y el derecho es un or-
den coactivo, y tomando en cuenta que el cuadro coactivo del Estado
posee un orden con base en el cual es posible hacer la imputación
de ciertos actos a su unidad, ergo el Estado es idéntico al derecho.
A partir de este concepto, debe afirmarse que el contenido propio y
directo del derecho no es la conducta humana establecida con la ca-
lidad de obligatoria, sino el establecimiento de las sanciones que pue-
den ejecutarse, incluso, haciendo uso de la fuerza física y la deter-
minación de las condiciones de su ejercicio, tanto por lo que respecta
a los órganos como al procedimiento correspondiente. Si el derecho,
por definición, regula el ejercicio de la coacción, entonces su con-
tenido propio tiene que consistir en:
a) La especificación de los actos coactivos;

b) Determinación de los actos que constituyen la condición del
ejercicio de la coacción;
c) Definición del procedimiento de aplicación de la coacción;
d) Establecimiento de los órganos que tienen encargado el ejerci-
cio de la coacción.
Dice Kelsen:
Si el derecho es un orden coactivo, cada norma jurídica habrá que

prescribir y regular el ejercicio de la coacción. Su esencia tradúcese
en su proposición, en la cual se enlaza un acto coactivo, como con-
secuencia jurídica, a un determinado supuesto de hecho o condición.6
El derecho, como conjunto de normas, es un orden coactivo de la

conducta humana. Esto significa que los actos de coacción, los actos
de violencia física legítima, en la terminología de Weber, no son ex-
traños al derecho, cuya función sea la garantía del cumplimiento de
las normas del derecho, las que entonces deben entenderse como nor-
mas que establecen obligaciones y conceden derechos. En esta con-
cepción de Kelsen, la coacción se introduce dentro de la norma ju-
rídica y lo que le era ajeno, se convierte en la función fundamental
de la norma jurídica. El orden jurídico mismo es coactivo; i. e., dis-
pone y regula el ejercicio de la coacción. Debe quedar claro que el
orden coactivo regula primariamente, directamente, la conducta de
aquellos sujetos que impondrán la sanción coactivamente, por dispo-
sición de la norma de derecho. Sólo por virtud de que estos sujetos
están facultados para imponer coactivamente una sanción a otros su-
jetos puede afirmarse que estos últimos se encuentran obligados a
llevar a cabo una conducta que es contraria a aquella que es la con-
dición o supuesto de la sanción. Por lo tanto, todos los problemas
relacionados con el Estado en la concepción tradicional, al quedar
incorporados en la norma jurídica, se han convertido en problemas
normativos y el Estado es concebido como el mismo orden jurí-
dico.
El siguiente párrafo de Kelsen permite comprender con exactitud
la teoría de la identidad del derecho y el Estado:
6 Teoría general del Estado, p. 62.

Ahora bien, ¿cuál es el carácter por medio del cual puedo distinguir
algunas acciones como actos del Estado, de otras que no lo son? ¿Cuál
es el criterio merced al cual ciertas acciones humanas no se atribuyen
al hombre que las efectúa, sino que a través de él se imputan a otro
ente supuesto detrás de él, a un sujeto ideal, en una palabra, al Estado?
Para la mera percepción sensible, para una consideración exclusiva-
mente empírica e inductiva de la realidad, no hay más que actos in-
dividuales. La afirmación de que determinados actos son considerados
como actos del Estado (y para una visión empírica del Estado se da
únicamente en estos actos que se le atribuyen), es una cualidad no per-
ceptible por los sentidos. Para llegar al concepto del Estado como so-
porte o sujeto de estos actos es indispensablemente precisa una ope-
ración mental que designaré con la palabra imputación (Zurechnung).
Sólo llegamos al Estado en tal sentido, mediante un juicio de impu-
tación. El Estado como sujeto de los actos estatales, es un centro de
imputación. Ahora bien, el criterio para que ciertos actos humanos pue-
dan ser concebidos como actos del Estado, es decir, para que puedan
ser imputados al mismo es única y exclusivamente el siguiente: que
estos hechos —y sólo ellos— correspondan de una manera específica
a un orden que se ha supuesto en vigencia: o sea, que coinciden con
las normas integrantes de dicho orden, las cuales regulan los actos de
determinados hombres en ciertas condiciones. Su calificación como es-
tatales, en primer término no significa sino que estos actos correspon-
den o coinciden específicamente con el orden estatal, en tanto que es-
tán regulados por ese orden y situados dentro del mismo; por cuya
razón pueden ser referidos a la unidad de dicho orden. El Estado, como
sujeto de estos actos, no es más que una expresión personificadora de
la unidad de este orden. La referencia de estos actos a la unidad del
orden —en méritos de la norma que estatuye el acto en cuestión—,
constituye la imputación al Estado.7
De todo lo expuesto, puede uno percatarse de que la concepción

del derecho como orden coactivo fundamenta la afirmación de la
identidad del derecho y del Estado. Esta teoría de la identidad sig-
nifica, en el fondo, que todo problema referente al Estado es un pro-
blema jurídico y debe resolverse en función de las normas jurídicas.
Este es el sentido teórico de la teoría de la identidad del derecho y
del Estado.
7 Compendio de teoría general del Estado, pp. 116 y 117.

Si se concibe al Estado como ordenamiento jurídico, entonces hay

que desarrollar y resolver todos los problemas de la Teoría General
de aquél, desde este punto de vista, es decir, como problemas de la
Teoría Jurídica. La exactitud de este supuesto, esto es, de la opinión
que afirma que el Estado es el ordenamiento jurídico, se comprueba,
no meramente porque sólo es posible obtener así las soluciones bus-
cadas que forman un sistema unitario y cerrado; sino también, porque
únicamente a la luz de este supuesto quedan claras las conexiones ín-
timas entre dichos problemas. Y, efectivamente, todos los problemas
de la Teoría General del Estado son problemas en torno a la validez
o vigencia así como a la producción del orden jurídico; son, por lo
tanto, problemas jurídicos. Lo que se llama elementos del Estado: po-
der, territorio, pueblo, no son más que la vigencia en sí del orden ju-
rídico y los campos espacial y personal de éstas, respectivamente: Los
problemas en torno a la naturaleza de aquellos complejos jurídicos que
surgen en virtud de la articulación territorial del Estado representan un
caso singular dentro de la cuestión acerca del campo espacial de vi-
gencia del orden jurídico: tales son las cuestiones acerca de la descen-
tralización y descentralización... La doctrina de los tres poderes o fun-
ciones del Estado, tiene por objeto el estudio de los varios grados
escalonados en la producción del orden jurídico. Los órganos del Es-
tado pueden ser concebidos solamente como situaciones en la produc-
ción del derecho; y las formas del Estado no son otra cosa, más que
métodos de producción del orden jurídico, el cual se llama en sentido
figurado “ voluntad del Estado” .8
Con esto creo que he presentado a ustedes, de manera no conven-

cional, el principio interno que condujo a Kelsen a postular la teoría
de la identidad del derecho y del Estado. La explicitación detallada de
las consecuencias de esta identidad se puede encontrar en el libro que,
en mi opinión, es el más importante de Kelsen: la Teoría general del
Estado, publicada en alemán en 1925, de la cual existe una espléndida
traducción en español hecha por el profesor Luis Legaz y Lacambra.
BIBLIOGRAFÍA
WEBER, Max, “ La política como vocación” , El político y el cientí-
fico (trad. de Francisco Rubio Llorente), Madrid, Alianza Editorial.
8 Idem, pp. 131 y 132.

——, Economía y Sociedad, México, Fondo de Cultura Económica,

1981.
KELSEN, Hans, Teoría general del Estado (trad. de Luis Legaz La-
cambra), Madrid, Labor, 1934.
——, Compendio de teoría general del Estado (trad. de Luis Reca-
séns Siches y Justino de Azcárate), México, Editora Nacional,
1974.
——, Problemas capitales de la teoría jurídica del Estado, desarro-
llados con base en la doctrina de la proposición jurídica (trad.
de Wenceslao Roces), México, Porrúa, 1987, Ulises Schmill (ed.).
IHERING, Rudolf, El fin en el derecho, Buenos Aires, Biblioteca
Omeba, 1960.
SISMOLOGÍA POLÍTICA. UN APUNTE
SOBRE CARL SCHMITT
Jesús J. SILVA-HERZOG MÁRQUEZ
¿Cuál es nuestro elemento?

¿Somos criaturas de la tierra o del mar?
Carl SCHMITT
En 1942 Carl Schmitt escribió un librito titulado Tierra y mar. Es

una exploración de la historia universal a partir de la relación del
hombre con los cuatro elementos: tierra, mar, aire y fuego. Este li-
bro, que por años permaneció enterrado en las bodegas de su editor
y que en 1952 fue traducido al español,1 es una muestra viva del
pensamiento de Schmitt, es decir, de su estilo. La obra es puramente
schmittiana no solamente porque sea la aplicación de su categoría bá-
sica de amigo y enemigo como corazón de lo político, sino por la
fibra personalísima de su composición. Aquí están la frescura de su
imaginación teórica y la contundencia de su formulación retórica. En
este ensayo de filosofía de la historia habla Shakespeare, no Hegel;
en esta reconstrucción de la marcha del hombre en el tiempo sobre-
sale, como protagonista, Moby Dick, no Napoleón. Y como fuente
privilegiada de la historia universal, un libro: The Pirate’s Who’s
Who. El tiempo es visto en términos de ruptura revolucionaria. Pero
no el quiebre histórico que marca la revolución de las ideas o de las
clases, no la revolución de las ciencias: revolución espacial, esto es,
la ruptura de las imágenes del espacio. Y claro, la tentación schmit-
tianísima de la definición provocadora: “ La historia universal es la
1 En edición del Instituto de Estudios Políticos de Madrid que hizo a Carl Schmitt miembro
de honor en 1962.
599
600 JESÚS J. SILVA-HERZOG MÁRQUEZ
historia de la lucha de las potencias marítimas contra las terrestres

y de las terrestres contra las marítimas.”
Quiero decir con esto que cualquier acercamiento al pensamiento
de Carl Schmitt debe comenzar con una reflexión sobre su estilo. La
prosa de Schmitt está lejos del academicismo. Distante de la frialdad
de su maestro Weber, distante de la rigurosa sequedad de su opositor
Kelsen. La expresión no es un vehículo que transporta gratuitamente
el pensamiento. El estilo secuestra el razonamiento. Mejor: lo seduce.
Y también envuelve al lector. La prosa febril de Schmitt, señala
Stephen Holmes, imprime tal dramatismo a las palabras, que cual-
quier minucia constitucional parece determinar el curso de la historia
del hombre.2 Los textos de Schmitt, advierte Sartori, nos dejan sin
aliento.3
Por ello, el vocabulario schmittiano debe ser manejado con cau-
tela. Más que un diccionario es una pinacoteca. La política es la dis-
tinción de amigo y enemigo. El soberano es quien decide en la ex-
cepción. La Constitución es decisión. Democracia es identidad entre
gobernantes y gobernados. El liberalismo es antipolítico. Como
muestran estos cuadros, Schmitt no construye conceptos con los ri-
gores de la lógica, dibuja imágenes con la elocuencia de la metáfora.
Los grandes pintores, escribe Schmitt en su ensayo de 1942, no
muestran solamente cosas bellas: expresan en cada momento la con-
ciencia espacial de la época: “ el verdadero pintor es un hombre que
ve las cosas y las personas mejor y con más exactitud que los demás
hombres, con mayor exactitud sobre todo en el sentido de la realidad
histórica de su tiempo” .4 Eso quiere ser Carl Schmitt: el gran pintor
de la política, la conciencia espacial de su época.
Me concentro en la primera imagen: lo político. Este es, sin duda,
el epicentro de la teoría política de Carl Schmitt. “ La distinción po-
lítica específica, aquella a la que pueden reconducirse todas las ac-
ciones y motivos políticos, es la distinción de amigo y enemigo” .5
2 Holmes, Stephen, The Anatomy of Antiliberalism, Cambridge, Harvard University Press,

1993. El segundo capítulo de este interesante trabajo está dedicado a Carl Schmitt.
3 Sartori, Giovani, “ Política” , Elementos de teoría política, Madrid, Alianza Universidad
Textos, 1992, p. 220.
4 Schmitt, Carl, Tierra y mar. Consideraciones sobre la historia universal, Madrid, 1952,
pp. 71 y 72.
5 Cito de la edición de El concepto de lo político, Madrid, Alianza Editorial, 1991, versión
de Rafael Agapito, p. 56.
SISMOLOGÍA POLÍTICA. UN APUNTE SOBRE CARL SCHMITT 601
La oposición se hace política cuando se intensifica. El conflicto se

politiza cuando se convierte en un antagonismo irreductible: cuando
la aniquilación del enemigo es condición de sobrevivencia. Por ello
lo político engloba cualquier esfera de la vida humana, cuando es-
cinde el mundo en enemistades asesinas. El contraste religioso o eco-
nómico deviene político al caldearse, al mostrar la amenaza de la
muerte física. Pero, como bien advierte Sartori con el rigor lógico
que lo identifica, el argumento de Schmitt carece de prueba. Es un
argumento circular: “ que todo lo que se reagrupa en amigo-enemigo
es político, que todo lo que no reagrupa de este modo no lo es y
que lo que es político borra lo no político” .6 Schmitt busca asir la
esencia de lo político. Pero no va muy lejos. Empuja las cosas a tal
punto que la mitad de la cosa es expulsada de la palabra que quiere
nombrarla. Sigue Sartori: Schmitt habla solamente de la “ política ca-
liente,” pero ignora la “ política tranquila.” Frente a la dimensión
conflictual de la política se levanta la no menos importante dimen-
sión del consenso. Maquiavelo, que también gustaba de las metáforas
y los mitos hablaba del centauro de la política: mitad bestia, mitad
hombre. Y Gramsci, que lo leyó, acentuaba la tensión entre fuerza
y consenso, dictadura y hegemonía.
Cuestionable en términos lógicos y metodológicos, la evocación
schmittiana es eficaz. Schmitt lo sabe bien. En su libro Romanticismo
político cita al poeta italiano Giovanni Papini: “ Cuando nos preocu-
pan los fenómenos a gran escala y los movimientos colosales nada
hay más preciso que una palabra vaga” .7 La precisión política de la
vaguedad conceptual. Y es que Schmitt no entiende los conceptos
como tuercas del entendimiento sino como dardos para la lucha. Más
que precisión, incisión. Todo concepto, escribe Schmitt, tiene un sen-
tido polémico: nace frente a un antagonismo concreto. Las palabras
de la política no dicen nada si no se comprende a quien combaten.8
De ahí que valga la pena preguntar por el sentido polémico de su
imagen de lo político.
6 Sartori, Giovani, op. cit., p. 220.

7 Papini, El crepúsculo de los filósofos, citado en Political Romanticism, Massachusets,
MIT Press, 1986, p. 7.
8 Citado en Slagstad, Rune, “ Liberal Constitutionalism and its critics: Carl Schmitt and
Max Weber” , en Elster, John, y Slagstad, Rune, Constitutionalism and Democracy, Cambridge,
Cambridge University Press, 1993, p. 11.
Es obvio: lo político nace para refutar lo antipolítico. Pero, ¿dónde

está la antipolítica? En el liberalismo. La noción schmittiana de lo
político está atada a la furia antiliberal del alemán.9 El liberalismo,
según Schmitt, ignora la política. Se refugia en la ética y la econo-
mía. Bajo el horizonte liberal no hay enemigos ni decisiones: hay so-
cios, conciliación; quizá competidores. Es el reino de los mecanismos
impersonales: la ley, el mercado, la discusión. La justicia es expre-
sada por reglas generales, el precio es determinado libremente por la
competencia, la verdad se alumbra en el debate libre. Pero no hay
conflictos irreductibles ni decisiones duras: es la negación de la po-
lítica. Donde José Ortega y Gasset encuentra la generosidad del li-
beralismo (la determinación de vivir con el enemigo), Schmitt ve co-
bardía, vacuidad.
Aquí valdría la pena abordar el vínculo entre Carl Schmitt y Tho-
mas Hobbes. Schmitt ha sido llamado “ el Hobbes del siglo XX.” La
equivalencia es excesiva. En el pesimismo antropológico, en el pro-
tagonismo del miedo como impulso central de la política, en su re-
clamo por la conformación de un poder sin restricciones, en su de-
cisionismo, los dos pensadores se acercan. Schmitt se refirió siempre
con gran admiración del autor del Leviatán. Schmitt, a fin de cuen-
tas, se siente personalmente identificado con la leyenda de Hobbes.
Nos cubrirá la misma sombra, vaticina. Como prueba, este fragmento
del “ Canto del sexagenario,” poema autobiográfico de Schmitt:
Yo he experimentado del destino los golpes,
victorias y derrotas, revoluciones y restauraciones,
inflaciones, deflaciones, diezmadores bombardeos,
difamaciones, cambios de régimen, averías,
hambres y fríos, campos y celdas.
A través de todo ello he penetrado
y por todo ello penetrado he sido.
Yo he conocido los muchos modos del Terror,
el Terror de arriba, el Terror de abajo,
Terror en la tierra, en el aire Terror,
Terror legal y extra legal Terror,
9 Puede decirse que la idea de enemistad como esencia de lo político también sirve a
Schmitt para oponerse al marxismo que supone la desaparición del conflicto cuando venza la
clase elegida. Así lo advierte Stephen Holmes en el ensayo citado.
pardo, rojo, y de los cheques Terror,

y el perverso, a quien nadie osa nombrar.
Yo los conozco todos y de sus garras sé.
...
Yo conozco las caras del Poder y del Derecho,
los propagandistas y sofisticantes del régimen,
las negras listas con muchos nombres
y las cartotecas de los perseguidores
¿Qué debo cantar? ¿El himno Placelo?
¿Debo permanecer aproblemático alabando plantas y fieras?
¿Pánico estremecerse en el círculo de lo pánico?
¿Feliz como el mosquito que despreocupado salta? 10
El terror une, en efecto, los destinos de Schmitt y Hobbes. El áci-
do del miedo está presente en ambas tintas. Pero hay muchas dimen-
siones teóricas que los separan. Si es cierto que ambos ven el pro-
blema político desde la óptica del poder y articulan razonamientos
para edificar una fuerza imponente, es cierto también que lo hacen
con propósitos diametralmente opuestos. Thomas Hobbes alimenta a
su monstruo estatal con el propósito de que asegure la paz. Carl
Schmitt, por el contrario, busca un Estado que militarice la sociedad.
En la teoría hobbesiana se alimenta la esperanza de que el Estado se-
rene la política, que el conflicto se congele en la soberanía estatal;
en la teoría schmittiana se combate apasionadamente la posibilidad
de que esa tranquilidad se realice. En términos schmittianos, Hobbes
es el más antipolítico de los teóricos de la política, un absolutista con
fibras liberales. El mundo sin conflicto es para Hobbes el mundo ne-
cesario para el florecimiento de la vida, el comercio, la ciencia, el
arte: el requisito de la civilización. El mundo sin conflicto es para
Schmitt un mundo sin sentido, una feria de diversiones, un mundo
sin seriedad. La paz es necesaria para la sobrevivencia, dice Hobbes;
la guerra es necesaria para la existencia verdadera, respondería
Schmitt. El Estado para Schmitt da sentido a la muerte: es la ins-
tancia que exige el sacrificio. Bien ha descrito estos impulsos opues-
tos uno de los más agudos lectores de Schmitt, Leo Strauss: “ mien-
tras Hobbes, en un mundo iliberal, elabora la fundamentación del
10 Ex Captivitate Salus, citado por Tierno Galván, Enrique en Revista de Estudios Políticos,
año X, vol. XXXIV, núm. 54, 1950.
liberalismo, Schmitt realiza en un mundo liberal, la crítica del libe-

ralismo” .11
El antiliberalismo de Schmitt es, según él mismo, democrático. La
democracia marcha triunfalmente.12 Y el realismo se impone. La de-
mocracia, sostiene Schmitt, es esencialmente antiliberal. Nuestro autor
insiste en el antagonismo: la democracia es identidad entre gobernan-
tes y gobernados. Supone necesariamente homogeneidad. “ El poder
político de una democracia estriba en saber eliminar o alejar lo ex-
traño y desigual, lo que amenaza la homogeneidad.” La democracia
excluye lo ajeno, el liberalismo pretende conciliarlo: hay pues una
contradicción insuperable en su profundidad “ entre la conciencia li-
beral del individuo y la homogeneidad democrática” .13 La noción
schmittiana de la democracia es claramente antiliberal, antipluralista,
anticonstitucional. Una noción roussoniana, pues.14 Carl Schmitt, ¿el
Rousseau del siglo XX?
Al escribir en 1923 su ensayo sobre el parlamentarismo, Schmitt
argumenta que el gobierno representativo está herido de muerte. Se
ha vuelto una máscara. Sus fundamentos intelectuales —la delibera-
ción pública y el equilibrio de poderes— no corresponden con la
realidad. El parlamentarismo moderno no termina con el secreto ni
logra dispersar el poder. Impide perversamente la identidad entre go-
bierno y sociedad. Por ello, la única forma de reconstituir un régimen
democrático es purgarlo de sus rasgos liberales. Prensa libre, voto se-
creto, organización de la oposición, autonomía de los grupos sociales
son bacilos liberales que destruyen la “ unidad emocional” de la de-
mocracia. La dictadura es el auténtico vehículo de la unidad popular.
Su expresión es la voluntad del pueblo expresada en la aclamación.
Así, no hay grito más democrático que el “ todos somos el Duce”
del fascismo italiano.15 Identidad plena. Por ello el fascismo, el bol-
11 El análisis de Strauss de la obra de Schmitt puede leerse en un muy interesante libro

aparecido recientemente: Meier, Heinrich, Carl Schmitt and Leo Strauss. The Hidden Dialogue,
The University of Chicago Press, 1995.
12 Eso afirma en Sobre el parlamentarismo. Coincide así con el liberal Alexis de Tocque-
ville, el “ máximo historiador del siglo XIX” a quien retrata lapidariamente como un “ vencido
que acepta su derrota” . Schmitt, Carl, “ Historiographia in Nuce. Alexis de Tocqueville” , Revista
de Estudios Políticos, Madrid, núm. 43, enero-febrero de 1949.
13 Schmitt, Carl, Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. 22.
14 Schmitt sigue explícitamente a Rousseau a quien considera “ el padre de la Iglesia de la
democracia moderna” .
15 Véase la lectura de Holmes en la obra citada sobre el democratismo schmittiano.
chevismo, el cesarismo son ciertamente antiliberales, pero no antide-

mocráticos. Todo lo contrario.
El existencialismo político de Schmitt es también hondamente an-
ticonstitucional. El autor de Teoría de la Constitución estuvo fasci-
nado siempre por lo excepcional, lo no organizado, lo irregular. El
territorio ordinario de la política es la crisis. No puede aspirarse a
la domesticación de la política. Ésta no puede someterse nunca a re-
glas fijas. El piso es la anormalidad. Este embrujo de lo excepcional
se advierte en su idea de la soberanía pero, sobre todo, en su idea
del derecho y el Estado.
Según Schmitt, no es posible ni deseable ordenar la sociedad de
acuerdo con reglas generales. La ley es aplicable en la normalidad.
Pero en política la normalidad no es normal. De ahí el situacionismo
jurídico de Schmitt. Se impone la necesidad de decidir para el caso
concreto de acuerdo con las necesidades del momento. Medidas con-
cretas antes que leyes generales.16 Su admirado Donoso Cortés decía:
“ cuando la legalidad basta para salvar a la sociedad, la legalidad;
cuando no basta, la dictadura” .17
Igualmente, la lectura constitucional ha de ser predominantemente
política. Schmitt no acepta que la Constitución sea esencialmente un
material jurídico: es decisión política, no norma. Por ello, según
Schmitt, el positivismo practica una especie de fetichismo constitu-
cional. Adora la cosa sin entender su contenido. Para superar esta li-
mitación hay que escudriñar el verdadero cuerpo constitucional, es
decir, la decisión política. Schmitt rompe así con el principio básico del
pensamiento constitucionalista: el sometimiento del poder al derecho,
la limitación del poder, la despersonalización del poder. En pocas
palabras, niega la posibilidad de domesticar jurídicamente el poder.
Nuestro autor llega a elevar el imperativo político al rango de fuen-
te del derecho constitucional.18 En efecto, la politización de la
16 Sobre la filosofía jurídica de Schmitt puede consultarse el libro de Kaufmann, Matthias,

¿Derecho sin reglas? Los principios filosóficos de la teoría del Estado y del derecho de Carl
Schmitt, México, Distribuciones Fontamara, 1991, Biblioteca de ética, filosofía del derecho y
política, y el de Gómez Orfanel, Germán, Excepción y normalidad en el pensamiento de Carl
Schmitt, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986.
17 Álavarez Junco, José, “ Estudio preliminar” , en Donoso Cortés, Juan, Lecciones de de-
recho político, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. XXXVI.
18 Como lo plantea Germán Gómez Orfanel en el libro citado arriba. Otto, Ignacio de, De-
recho constitucional, sistema de fuentes, Barcelona, Ariel, 1991, argumenta que la variedad
Constitución que lleva a cabo la formulación de Schmitt, desnatura-

liza a fin de cuentas la propia Constitución, la desarma, es decir, se
despolitiza. Es curioso que Carl Schmitt, que se consideró, ante todo,
jurista, sea uno de los pensadores políticos más antijurídicos.19
El territorio de la política es, para Schmitt, esencialmente indoma-
ble. No cabe la regulación porque el suelo nunca es firme. La po-
lítica es una alfombra de erupciones. La teoría del Estado de Carl
Schmitt es, por ello, sismología: gobierna lo imprevisible, lo irregu-
lable. Para regresar al epígrafe, diríamos que su elemento no es la
tierra ni el agua: es un suelo que serpentea, el terremoto. Por ello
no encontraremos en su obra ningún esfuerzo por construir principios
de ingeniería constitucional. En su visión, no hay forma de levantar
estructuras constitucionales firmes cuando el piso de la política nunca
se asienta. Si la política es siempre una sustancia escurridiza, el Es-
tado no puede vertebrarse con reglas. Pensar de otra manera es vivir
feliz como el mosquito que despreocupado salta.
de conceptos de Constitución que desarrolla Schmitt es tan amplia y desorientadora que “ sólo
puede explicarse como resultado del intento consciente de negar la supremacía de la Constitución
misma” . El pintor ya no dibuja imágenes: echa humo.
19 En una entrevista para una revista italiana publicada en 1983, Carl Schmitt declaraba:
“ Mi sento al cento per cento giurista e niente altro. E no voglio essere altro” , Quaderni Cos-
tituzionali, año III, núm. 1.
A MANERA DE CONCLUSIÓN:
ESTADO REFORMADO Y ESTADO REFORMABLE
Diego VALADÉS
El primer problema que se planteó con motivo del Seminario Inter-

nacional sobre la Reforma del Estado, del que aquí se publican po-
nencias y comentarios, fue el de determinar qué se puede o debe en-
tender por esa reforma, y a qué Estado se hacía referencia. De ahí
que la primera parte se haya referido a una amplia gama de consi-
deraciones relacionadas con el sistema representativo, los sitemas
electorales, las relaciones entre derecho, administración de justicia y
economía y, finalmente, el concepto mismo de Estado.
No parece posible, ni siquiera deseable, establecer un concepto
unánimemente compartido acerca del Estado y de los alcances de su
reforma; basta con que se sostenga la convicción generalizada de
que, cualquiera que sea el concepto que se sustente y la orientación
política que se profese, en México y en muchos otros países se habla
del mismo tema, aun cuando las acepciones varíen entre las diversas
comunidades y, desde luego, también en el interior de ellas.
Para este propósito resultaba importante aludir a los conceptos
centrales del Estado. A través de la revisión del pensamiento de Max
Weber, Carl Schmitt y Hans Kelsen, se presentan las disyuntivas,
matices, opciones y posibilidades del Estado de nuestro tiempo. No
se trataba de ofrecer un panorama académico omnicomprensivo, sino de
centrar las referencias en quienes, de diversas formas, contribuyeron
a definir el perfil estatal en el siglo XX.
Para determinar qué sentido se imprimirá a la reforma del Estado,
es imprescindible establecer de qué Estado se parte y a qué tipo de
Estado se quiere arribar. No cabe duda de que la orientación apunta
607
608 DIEGO VALADÉS
hacia un Estado social y democrático de derecho, al menos en su

enunciación constitucional. Pero si se equivocan los instrumentos y
se confunden los términos, el resultado alcanzado puede no tener que
ver con el propósito perseguido.
No habrá Estado social, por ejemplo, si lo que se aplican son las
medidas limitativas del llamado “ Estado mínimo” . Y es que muchos
confunden la burocracia del Estado, con las funciones del Estado. La
gama de combinaciones es amplia y sus resultados muy diferentes.
Lo que en esencia convoca a las mayores simpatías es un Estado con
baja densidad burocrática y escasa participación en los procesos pro-
ductivos.
Eso puede aceptarse, en tanto que el Estado suele ser un compe-
tidor desleal en el mercado, y las sobrecargas burocráticas alteran el
funcionamiento de los sistemas democráticos; pero lo que resulta una
extrapolación infundada es la restricción funcional del Estado. Enten-
dido en este sentido, el “ Estado mínimo” no es otra cosa que la
vuelta a la dispersión del poder. Esa “ medievalización” del Estado
significaría —significará, allí donde el proceso ya está avanzando—
la quiebra del sistema representativo y, por ende, de la democracia.
Adicionalmente, el repliegue funcional del Estado significa la re-
ducción de sus responsabilidades equilibradoras en la sociedad, de
sus aptitudes para resolver conflictos y de sus capacidades para dis-
tribuir la riqueza. En otras palabras, el Estado no estaría en aptitud
de regular la vida social y dejaría el paso a expresiones de darwi-
nismo que, en una sociedad tecnológicamente avanzada como la ac-
tual, alcanzaría extremos insospechados.
La riqueza del material aquí reunido ofrece, en todo caso, un buen
ejemplo del estado del debate. No se aspiró a agotar, enciclopédica-
mente, todas las opciones ni todas las experiencias. La selección
apuntó, esencialmente, hacia un examen panorámico que permitiera
formular un diagnóstico y un pronóstico del Estado contemporáneo.
Por esas razones se estudió el caso de Rusia. La transformación
de una dictadura en una democracia, y de una gigantesca unión de
repúblicas plurinacionales en una federación de menor extensión
constituye un fenómeno de estudio imprescindible.
Estudiar el caso de Alemania es relevante por otras razones. Su
sistema constitucional tiene como precedentes cercanos dos fracasos:
ESTADO REFORMADO Y ESTADO REFORMABLE 609
la democracia precaria de la Constitución de Weimar, y el totalita-

rismo del Tercer Reich. Adicionalmente, ha incorporado a una gran
población que aspira a la democracia pero que no quiere prescindir
del sistema de bienestar que la protegió, sobre todo, del espectro del de-
sempleo. Finalmente, es el eje de un nuevo concepto asociativo euro-
peo, que implica, entre otras cosas, redefinir la soberanía.
España supone, a su vez, una experiencia original. Es el caso de
una transición de la dictadura a la democracia, que se intentó sin
ruptura y hasta con varios protagonistas comunes a ambos regímenes.
Construir un sistema de partidos, una democracia parlamentaria, y un
Estado social y democrático de derecho; restaurar la monarquía, y al
tiempo de todo esto hacer frente al terrorismo sin caer en el endu-
recimiento demandó considerable imaginación, energía e inteligencia.
El caso francés ilustra otro tipo de proceso. Allí se pudo transitar
de un Estado espectral, casi de la anarquía, a la democracia, pasando
apenas por una especie de breve dictadura comisarial, durante la cual
el general De Gaulle gobernó por decreto, pero con el compromiso,
cumplido, de establecer un orden constitucional de libertades.
Las experiencias latinoamericanas examinadas, las de Argentina y
Perú, contribuyen a evaluar los procesos de cambio en sociedades po-
líticas que han vivido alternativamente periodos de democracia y de
dominio militar.
En 1946 Charles de Gaulle pronunció, en Bayeau, un discurso que
se hizo célebre, porque prefiguró la inoperancia y derrumbe del par-
lamentarismo, y la necesidad de una nueva construcción constitucio-
nal. Apuntó, claramente, lo que más de una década después sería el
contenido de la Constitución francesa de 1958. Siendo suyo el mérito
del liderazgo, no le fue exclusivo el de las ideas, que resultaron de
una excepcional síntesis de la tesis presidensialista de De Gaulle, y
de la parlamentarista de su notable interlocutor: Michel Debré.
En uno de los más notables ejercicios dialécticos de construcción
institucional de la historia moderna, el talante y el talento político de
ambos permitió arribar a una nueva manera de entender y organizar
al Estado. Fue esta circunstancia la que permitió al general hablar de
la “ reforma del Estado” en un discurso, aun más categórico que el
de Bayeau, en Estrasburgo, en abril de 1947.
610 DIEGO VALADÉS
Sabiéndolo o no el dirigente francés, José Ortega y Gasset lo ha-

bía precedido, en el uso de la expresión, acaso con mayor énfasis.
A través del diario madrileño El Sol, a finales del año 27, Ortega
planteó el dilema: “ ¿reforma del Estado o reforma de la sociedad?”
(puede consultarse en La redención de las provincias).
Ortega planteaba el problema en términos concisos: “ el Estado y
cuanto a él se refiere representa un estrato superficial en compara-
ción con lo que pasa en los senos de la sociedad” . Más adelante
apuntaba que “ quien quiera variar los efectos tiene que modificar las
causas” .
Ortega no fue escuchado. La reforma del Estado en la España de
su época se quedó en la superficie. No ocurrió, como él exigía, que
también se incluyera a la sociedad. Había que contar con “ los vicios
y defectos nacionales” , convirtiéndolos en una fuerza aprovechable.
El problema es que pocos dirigentes le dicen a la sociedad los de-
fectos que la aquejan; más bien se sirven de ellos y a veces hasta
los exacerban.
La reforma concebida por Ortega era un ejercicio político y ético.
Mucho antes, en 1914, hablando en el Teatro de la Comedia, dijo
que era necesaria una “ nueva política” , que asociara la idea con la
voluntad, de los individuos y de los grupos sociales, y que produjera
resultados en la realidad de todos los días (Discursos políticos).
Un mexicano inteligente y culto, buen lector de Ortega y de los
signos políticos, vivió y retrató la España previa a la guerra civil.
Genaro Estrada, embajador de México, informó a su cancillería cuan-
to ocurría con un Estado que andaba por un camino distinto al de
la sociedad, y anticipó en casi dos años los hechos de violencia que
ocurrirían.
Por eso, cuando se visita de nueva cuenta el tema de la reforma
del Estado, conviene hacerlo como un ejercicio retrospectivo (cómo
se ha reformado el Estado), introspectivo (cómo se quiere reformar
ahora), y prospectivo (qué efectos pueden tener las diferentes opciones).
Para todo esto, es válido que la sociedad se asome al espejo, para
verse tal cual es; pero también a la ventana, para ver a los demás.
Desde que Marshall MacLuhan acuñó la expresión “ aldea global” ,
le facilitó la tarea a quienes, sobre todo por pereza mental, ya no tu-
vieron necesidad de pretextos para copiar ideas e instituciones. Es
evidente que la universalidad de ambas ha estado presente siempre

en la historia. Su función paradigmática ha determinado su fuerza ex-
pansiva. Pero de ahí a la incorporación acrítica de las instituciones
propias de un sistema, en otro, media una gran diferencia.
Una cosa es que el constitucionalismo norteamericano haya inspi-
rado los sistemas presidencial y federal, que el francés haya auspi-
ciado las declaraciones de derechos del hombre y que el mexicano
haya iniciado el tema social, y otra muy distinta es la transposición
lisa y llana de las instituciones de un sistema a otro.
Cuando en un sistema se plantea la necesidad de una nueva refor-
ma, la política y el derecho comparados ofrecen puntos de referencia
útiles, incluso inspiradores. Nadie debe cerrarse a la posibilidad, y
aun conveniencia, de adoptar instituciones ajenas cuyo funcionamien-
to se traduzca en márgenes más amplios y seguros para garantizar la
libertad, la igualdad y el acceso a la justicia. Pero tampoco debe re-
nunciarse, sin más, a la capacidad de innovar.
El ejemplo degolista es elocuente. Tomando elementos de otros
sistemas, en la Francia de 1958 apareció un novedoso arreglo cons-
titucional que, a su vez, caracteriza ya a un sistema diferenciable de
los demás, y que con el tiempo ha ido configurando un modelo cons-
titucional con perfiles propios, tan sugerente como el de Westminster
o el del Federalista.
Los modelos clásicos también han sido objeto de adecuaciones. El
voto constructivo de censura adoptado en Alemania, España, Grecia
y Polonia, por ejemplo, constituye un matiz importante con relación
al parlamentarismo; el presidencialismo tradicional ha sido corregido,
aunque hasta ahora sólo nominalmente, en Rusia, Argentina, Perú y
Bolivia, para ejemplificar, con la figura de primer ministro.
En la cuna de los modelos también se han producido cambios o
existen fuertes tendencias para adoptarlos. El modelo mayoritario bri-
tánico es progresivamente menos funcional, y ya se discuten opciones
de adecuación; el veto legislativo y las nuevas modalidades adoptadas
a partir de que fue declarado inconstitucional están modificando el
presidencialismo en Estados Unidos, y en el cuasi presidencialismo
francés han aparecido mecanismos correctivos, como el de la llamada
“ cohabitación” .
612 DIEGO VALADÉS
Como hecho deliberado o como consecuencia fortuita, las reformas

del Estado que tienen éxito suelen ir acompañadas de la reforma so-
cial, como quería Ortega y Gasset. Cuando no ocurre así, las insti-
tuciones simplemente no funcionan en la práctica como aparecen en
el papel. La fuerza normativa de las Constituciones sucumbe ante la
fuerza fáctica de los detentadores del poder y ante la fuerza inercial
de la rutina colectiva.
Otros aspectos que deben ser considerados con motivo de la re-
forma del Estado son: a) que una misma institución produce resul-
tados distintos cuando se aplica en tiempos y en lugares diferentes
a aquellos en los que fue estudiada, y b) que las interacciones de las
instituciones también pueden ofrecer consecuencias no previstas. Por
estas razones, las transposiciones institucionales deben ser realizadas
con cautela, para no desencadenar procesos no deseados.
Al prever una reforma resulta necesario, como ya se dijo, hacer un
análisis retrospectivo. El estado de cosas que se va a reformar es, a
su vez, producto de una reforma previa. Debe determinarse si esta re-
forma permitió alcanzar los resultados proyectados o, si no fue así,
cuáles fueron las causas de la distorsión.
La visión retrospectiva también debe incluir las opciones que fue-
ron evaluadas y desechadas en el pasado. Acaso entre ellas figuraban
medidas que hubieran podido dar mejores resultados que las adopta-
das o, por el contrario, aparecían otras que ni en el pasado ni en el
presente eran ni son convenientes. Puede ocurrir, también, que en las
reformas anteriores ya quedaron planteadas las del futuro, y que ha-
biendo llegado ya ese futuro, es ocasión de valorar su adopción.
Son muchos los ejemplos susceptibles de ser invocados para ilus-
trar lo que venimos señalando. En 1933, por caso, fue suprimida la
reelección sucesiva de los legisladores federales mexicanos. Al hacer-
lo, los integrantes del Constituyente Permanente expresaron que la
medida, por antidemocrática, debía ser transitoria. Mientras subsistie-
ra, dijeron, el Congreso no podría desarrollarse a plenitud frente al
Ejecutivo. Los más de sesenta años transcurridos ofrecen sobradas
pruebas de que quienes así se expresaron tenían razón, y la seguirán
teniendo mientras los legisladores no puedan trasladar el centro de
sus lealtades de la cúpula del partido a la comunidad ciudadana.
Yendo más atrás, encontraremos que Venustiano Carranza expresó,

al inaugurar las sesiones del Congreso Constituyente en 1916, que en
México no había cabida para el parlamentarismo, porque no había
partidos políticos organizados. Hoy existen esos partidos y, aunque
tampoco sea recomendable el sistema parlamentario, ya es tiempo de
darle al Legislativo una nueva dimensión, si es que se quiere contar
con espacios institucionales para resolver las tensiones políticas y so-
ciales.
Cuando se discutió, en el constituyente permanente, la reforma
mediante la que se introdujo la modalidad de los diputados de par-
tido (1963), se consideró que ese era sólo el primer paso antes de
establecer el sistema de representación proporcional. ¿No habrá lle-
gado ya ese momento?
Para reformar al Estado hay que estudiar al Estado reformado. De
no hacerlo, la experiencia acumulada no servirá para nada: ni para
recuperar del pasado lo rescatable, ni para evitar del pasado lo equi-
vocado. Además, reformar no es refundar. Se reforma lo que ya está
operando, para hacerlo mejor; no se parte de cero. Un error de cálculo
en este punto puede desencadenar, paradójicamente, una vocación y
una acción conservadoras de extrema dureza.
El legitimismo tradicionalista es particularmente peligroso cuando
y donde existen una escuela y una historia oficiales que durante dé-
cadas han insistido en las virtudes de un sistema político. A veces
los que simplemente experimentan temor ante el cambio se vuelven
aliados involuntarios de quienes francamente se oponen al cambio, y
juntos ocasionan regresiones profundas y prolongadas. Este es un
riesgo que hay que medir, para superar, y que obliga a los agentes
del cambio a plantear objetivos viables y estrategias adecuadas.
En las páginas de este libro no hay recetas; sólo hay experiencias.
Se presentan apenas unas cuantas de las muchas que están en curso.
En el mundo de hoy se habla de cambios allí donde hace tiempo
nada cambia, lo mismo que donde desde hace mucho se viene cam-
biando. Todo indica que vivimos un nuevo tiempo eje; un tiempo de
esperanzas y de posibilidades.

La Reforma Del Estado - Estudios Com para Dos

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Luis F. A GUILAR, Ramón de la CRUZ, Elías DÍAZ, Domingo GARCÍA

Jaime F. Cárdenas, Hugo A. Concha, Mauricio Farah, Héctor Fix Fierro,

José Luis SOBERANES, Diego VALADÉS, Hugo A. CONCHA

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DR © 1996, Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Impreso y hecho en México

En torno a la crisis de las ideas de representación y legitimidad en

Comentario de Hugo A. CONCHA CANTÚ . . . . . . . . . . . . . . 47

Sistemas electorales y reforma electoral. Una introducción . . . . 69

Comentario de Alonso LUJAMBIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

El presidencialismo y los sistemas de partido en Latinoamérica . . 125

Comentario de Jaime F. CÁRDENAS GRACIA . . . . . . . . . . . . 177

El sistema semipresidencial francés . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Comentario de Juan José RÍOS ESTAVILLO . . . . . . . . . . . . . 229

La cultura en la oposición. La cultura en la transición . . . . . . . 235

Las ideologías de (sobre) la transición . . . . . . . . . . . . . . . 251

Comentario de Mauricio FARAH GEBARA . . . . . . . . . . . . . . 277

Breve informe sobre la reforma de la Constitución argentina de

Comentario de Raúl GONZÁLEZ SCHMALL . . . . . . . . . . . . . 359

La reforma del Estado en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

Comentario de María del Pilar HERNÁNDEZ . . . . . . . . . . . . 407

Las reformas del Estado en Alemania desde 1989 . . . . . . . . . 431

Comentario de Héctor FIX FIERRO . . . . . . . . . . . . . . . . . 464

Reforma del Estado en Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

De la transición al posplebiscito: origen, proceso y resultados de las

Algunas consideraciones sobre los efectos de la administración de

El desarrollo económico y la reforma judicial: experiencias interna-

Cambio político y democratización en Rusia . . . . . . . . . . . . 551

El debate acerca del Estado: Carl Schmitt . . . . . . . . . . . . . 571

Notas para un debate sobre el Estado . . . . . . . . . . . . . . . . 583

La teoría de la identidad del derecho y del Estado de Hans Kelsen 587

Sismología política. Un apunte sobre Carl Schmitt . . . . . . . . . 599

A manera de conclusión: Estado reformado y Estado reformable . 607

Lista de colaboradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615

Dentro de este contexto, dos investigadores y constitucionalistas

José Luis Soberanes F. Germán Fernández A.

Pedro de VEGA GARCÍA

SUMARIO: I. La crisis histórica como punto de partida. II. Una

I. LA CRISIS HISTÓRICA COMO PUNTO DE PARTIDA

En el meritorio ensayo sobre Esquema de la crisis, señalaba Ortega

ra, en el momento en que nos disponemos a enjuiciar la realidad so-

y la homogeneidad, propia del universalismo, y la realidad de la di-

ocultar sus desmanes o encubrir sus incompetencias, convirtiendo la

II. UNA CUESTIÓN METODOLÓGICA

Ante todo, acaso se haga necesario comenzar mi intervención ha-

su consideración lexicográfica, y no desde las versiones estipulativas

Cuando, en su tipología de la legitimidad, Max Weber contrapone

III. LA DOCTRINA DE LA REPRESENTACIÓN BURGUESA

Fue precisamente ante ese enfrentamiento rousseauniano entre le-

blica. El representante, pues, no traduce la voluntad concreta del re-

cipios que conforman la racionalidad que preside el funcionamiento

ahora un concepto racional de ley —resucitando la vieja expresión de

IV. CONTRADICCIONES Y PROBLEMAS EN LA FORMULACIÓN

Sin embargo, la conversión de la argumentación social en argu-

mandatario de la verdad y la justicia. Y el Parlamento —como dijera

Ha sido este el gran interrogante que, más allá de las limitaciones

habida cuenta —concluirá Hegel— que al manifestarse éstas en volun-

Por eso, todos los intentos, proyectos e instituciones que se dieron

controlar el poder efectivo resultaron siempre fallidos. A fin de cuen-

incardina en la estructura de la publicidad burguesa. Nada tiene de

V. LA CRISIS HISTÓRICA Y POLÍTICA DE LA IDEA