ÁREAS DE REHABILITACIÓN CONCERTADA.

Artículos 131, 132 y 133 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la

Comunidad de Madrid.

Antecedentes.

Han sido varios los autores que han destacado el tradicional divorcio
existente entre la normativa urbanística y la normativa sectorial de
protección del patrimonio, así, señala FARIÑA TOJO1:

“Resta por mencionar un último tema denunciado en diversas ocasioness,

y que es el divorcio existente en España entre la planificación urbana y la
protección del Patrimonio. Este divorcio no es cosa de ahora, ya que
probablemente tiene su origen en el siglo XIX, cuando se empezaron a
asumir estas competencias por organismos administrativos diferentes.”

Ello ha llevado a la existencia de dos tipos de instrumentos de distinta

naturaleza (cultural y urbanística), con regulaciones diferentes y, en
general, escasamente coordinados.

Así, en materia de protección del Patrimonio Histórico, la norma

fundamental es la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico
Español y su desarrollo reglamentario por el Real Decreto 111/1986, de
10 de enero. La técnica utilizada para llevar a efecto la protección es
someter a los bienes afectados a un procedimiento formal de declaración
del mismo como Bien de Interés Cultural, con las restricciones a la
disposición del bien que ello supone2.
1
FARIÑA TOJO, José: La protección del Patrimonio Urbano, Akal Arquitectura, 2000, págs.
22 y 23. En términos similares, BARRERO RODRÍGUEZ, Concepción: La ordenación jurídica
del Patrimonio Histórico, Cívitas, 1990, págs. 431-432.
2
Existen asimismo medidas cautelares para aquellos bienes que, no habiendo sido
declarados aún bien de interés cultural, están en curso de serlo o se ha iniciado el

1
Por su parte, la normativa urbanística también se ha ocupado del tema y
lo ha hecho de dos formas:

1.º) Mediante la aplicación de las llamadas normas de aplicación directa,

recogidas inicialmente en los artículos 73 y 74 del TRLS 76, que obligaba
a las construcciones a adaptarse en lo básico al ambiente en que
estuvieran situadas. Refiriéndose la norma específicamente a las
construcciones situadas en lugares inmediatos o que formen parte de un
grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o
tradicional, estén o no catalogados o declarados formalmente
monumentos histórico-artístico.

2.º) Mediante la utilización de las técnicas propias del planeamiento

urbanístico, esto es, delimitando el contenido del derecho de propiedad
de los bienes inmuebles del patrimonio histórico por medio de los
correspondientes planes de ordenación, bien generales (Plan General en
suelo urbano), bien especiales (Planes Especiales de protección).

Además, de esta normativa general tradicional, la Ley 8/1990, de 25 de

junio, de reforma del Régimen del Suelo y Valoraciones, y posteriormente
el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 25 de junio, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana acuñaron, en su artículo 19, además de los tradicionales deberes
de mantener los edificios en condiciones de salubridad, seguridad y
ornato públicos, el deber de rehabilitación de los edificios. Aunque
ciertamente, no se definía lo que significaba tal deber.

Una mayor concreción, hasta cierto punto, supuso la Ley 9/1995, de 28

de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la

trámite (arts. 5, 25 y 37.2 de la LPH).

2
Comunidad de Madrid (en adelante LMPTSU), que en su Disposición
Adicional Tercera señalaba:

“Los propietarios de bienes inmuebles que el planeamiento urbanístico

sujete a un régimen de protección exigente de su preservación, tendrán,
además del deber de conservación, el de rehabilitación. Este último deber
rige incluso cuando en dichos bienes inmuebles llegaran a concurrir las
causas legales que, con carácter general, autoricen la declaración de
ruina, excluyendo ésta y, consecuentemente, la demolición y sustitución
del inmueble existente, y comprende en su contenido la realización de
cuantas obras sean precisas para el pleno restablecimiento de las
condiciones indispensables para la dedicación del bien al uso al que esté
destinado, con entera independencia de su coste.
La Comunidad de Madrid y los Ayuntamientos deberán disponer cuantos
medios estén a su alcance para facilitar a los propietarios el deber de
rehabilitación. Reglamentariamente se establecerán los mecanismos,
procedimientos y medios a tal fin.”

Norma sorprendente en varios sentidos: En primer lugar, definía a qué

bienes afectaba el deber de rehabilitación: a los bienes protegidos
urbanísticamente, lo que, por otra parte, dejaba fuera otro tipo de bienes
con una protección distinta (los protegidos en función de la LPH). En
segundo lugar, la exclusión de la declarción de ruina para tales bienes
resultaba un tanto anómala, pues la misma podía tener algún sentido en
el caso de la ruina económica, pero no desde luego en el supuesto de
ruina técnica. En tercer lugar, el carácter incondicionado del deber de
rehabilitar con que se regulaba el mismo, no cabe duda de que podía
llegar a tener efectos confiscatorios y, desde luego, era manifiestamente
contrario a la función social de la propiedad3.

3
En efecto, desde luego la imagen social de la propiedad de un inmueble no puede
deformarse de tal manera (por muy protegido que esté) que su mantenimiento se ponga
por encima de su valor económico, o en otras palabras, que ser propietario se convierta
en una desgracia. No cabe duda, por tanto, que la nueva regulación efectuada por el

3
Era evidente que cuando el legislador dictó dicha norma, la realidad ya
había superado dichos instrumentos y ello tenía su reflejo en la propia
LMPTSU.

En efecto, por medio de una serie de técnicas de subvención coordinadas

entre la Administración del Estado, Ayuntamientos y Comunidades
Autónomas, se venían realizando actuaciones integradas en ámbitos
concretos, con la finalidad de resolver no sólo los problemas externos de
las áreas a rehabilitar (rehabilitar la piedra), sino también los internos
(rehabilitar la sociedad), mediante la técnica de las llamadas “Áreas de
Rehabilitación Integrada” (reguladas por el Real Decreto 2329/1983, de
28 de julio, de Protección Oficial a la rehabilitación y por la ). Como
consecuencia de las experiencias adquiridas, el Capítulo V del Título VII
de la LMPTSU, reguló los llamados “Programas de Rehabilitación
Concertada en Áreas Urbanas” en los artículos 97 y 98, el primero de los
cuales definía los fines de los programas, y el segundo la forma de
gestión4.

Ello se llevaba a cabo mediante convenios entre las diversas

Administraciones implicadas: Estado, Comunidad Autónoma,
Ayuntamientos, y la creación de órganos específicos para llevar a cabo
las actuaciones (artículo 44 del RD 2329/1983, de 28 de julio).

En esta tesitura, la Comunidad Autónoma de Madrid aprobó la Ley

7/2000, de 19 de junio, de rehabilitación de espacios urbanos degradados
y de inmuebles objeto de preservación (en adelante LREUD), cuyo
artículo 1 tiene una redacción muy similar al artículo 131 de la Ley

artículo 183 de la LSCM es mucho más adecuada que la precedente.

4
Sorprendentemente, este segundo precepto no se encuentra entre los preceptos
declarados vigentes por la Disposición Derogatoria Única de la LSCM, pues según
veremos es imprescindible para el funcionamiento del sistema.

4
9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por lo que
al analizar éste último y los preceptos concordantes de la legislación
urbanísitica no podemos perder de vista la Ley que le sirve de
precedente.

Regulación.

El artículo 131 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo y la Comunidad

de Madrid dispone en su número 1 que:

“El planeamiento urbanístico podrá delimitar, en suelo urbano, áreas de

rehabilitación concertada, para la ejecución por varias Administraciones
públicas de Programas de Rehabilitación Concertada de organización
conjunta de acciones de reforma, renovación o revitalización social y
económica que complementen la gestión urbanística con actuaciones
públicas de vivienda y cualesquiera otras sectoriales en:
a) Conjuntos o zonas de interés histórico con graves deficiencias
urbanas y ambientales, significativo deterioro o decadencia funcional
de sus infraestructuras, equipamientos o servicios de cualquier clase
o de la edificación.
b) Ámbitos urbanos que presenten disfunciones o carencias de
especial gravedad.”

Este precepto, idéntico al que le sirve de precedente: el artículo 97

LMPTSU, pretende unificar las experiencias que se han venido
desgranando en el ámbito madrileño y que cristalizaron en la citada
LREUD.

Tanto es así que el artículo 132 de la LSCM se remite expresamente a

esta legislación para la formalización de los Programas de Habilitación
Concertada. Por su parte, la LREUD regula en el Título III la cuestión,

5
que sin embargo, no regula cómo se gestionan dichos programas, pues
en el artículo 9.1 dispone:

“La rehabilitación de espacios urbanos deberá llevarse a cabo,

preferentemente, mediante los Programas de Rehabilitación Concertada
en Áreas Urbans previstos en el Capítulo V del Título VII de la Ley 9/1995,
de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo.””

Norma que, como hemos dicho regulaba dicha cuestión en el artículo 98.
Sin embargo, como también hemos expuesto dicho precepto ha sido
derogado por la Disposición Derogatoria Única de la LSCM, por lo que,
como resultado de la remisión que se hace a la LREUD para la gestión y
la contrarremisión que hace ésta a la LMPTSU para la gestión de los
Programas de Rehabilitación Concertada, preceptos que han sido
derogados por la LSCM, tenemos en la actualidad un vacío normativo
que, por otra parte, no se puede integrar por la vía de entender que la
remisión que hace la LREUD lo es a la nueva LSCM, pues ésta no regula
la gestión de los citados Programas. En consecuencia, la única
posibilidad es entender que la remisión a la LMPTSU supone la
incorporación de tales preceptos a la norma y, consecuentemente,
entender que el artículo 98 de la misma está vigente (a pesar de lo
dispuesto en la Disposición Derogatoria Única de la LSCM).

Este precepto establece:

“1. Los Programas de Rehabilitación Concertada se formalizarán mediante

convenio interadministrativo, a iniciativa, indistintamente, de la
Administración de la Comunidad Autónoma o de los Municipios. La
Administración General del Estado podrá también ser parte en dichos
convenios. Estos últimos deberán contener o, en su caso, prever la
elaboración del programa de actuación a seguir para la ejecución de las
operaciones de rehabilitación y podrán constituir, para la completa gestión

6
 de éstas, consorcios, los cuales tendrán la consideración de
Administración actuante y podrán utilizar cualquiera de las formas de
gestión previstas en esta Ley.
En todo caso, la gestión de los Programas de Rehabilitación deberá
fomentar la participación y la colaboración de la iniciativa privada en
cualquiera de las formas admisibles legalmente.”

Este precepto aclara una cuestión muy relevante, a saber, qué tipo de
acto es el Programa: un convenio interadministrativo5. Este acto, sin
embargo, no es suficiente, pues la realización de las actuaciones de
rehabilitación, además de buena voluntad y dinero, exige otro tipo de
actividad de carácter coercitivo, si se quiere que tenga virtualidad. Es en
este punto donde la nueva LSCM hace una mayor incidencia, pues el
artículo 133 regula los efectos de la delimitación de un área de
rehabilitación concertada por el planeamiento, de forma tal que, además
de establecer la obligación de habilitar fondos y de cooperar de las
Administraciones actuantes, se otorgan las potestades adecuadas al
cumplimiento de los fines, tales como el ejercicio del derecho de tanteo y
retracto (por un plazo máximo de seis años) y la declaración de urgencia
en la ocupación a efectos de expropiación forzosa6.

Lo más novedoso, sin embargo, de la LSCM en esta cuestión es, sin

embargo, la previsión del artículo 134, intitulado “Formas de actuación”,
que establece:

5
En definitiva, un contrato.
6
Ha de señalarse que esta previsión (que ya se encontraba en el artículo 98.3 de la
LMPTSU) es un tanto sorprendente, toda vez que la mera delimitación del área de
rehabilitación preferente no implica que se vayan a expropiar todos los terrenos
incluidos en la misma, de hecho ni siquiera significa que se vaya a expropiar ningún
terreno. Parece que lo que quiere decir es que en el momento en que se declare la
necesidad de ocupación de alguno de los terrenos, se debe entender que ésta es
urgente.

7
 “La actividad de ejecución que sea en cada caso precisa en las áreas de
rehabilitación concertada se desarrollará, según proceda:

a) La delimitación de una o varias unidades de ejecución y con aplicación

en ellas de los sistemas de ejecución previstos en la presente Ley.
b) La realización de obras públicas ordinarias, incluso concertadas con la
iniciativa privada a través de la suscripción de los oportunos convenios
urbanísticos.”

Esta previsión es interesante. Empezando por la segunda forma de

ejecución: las obras públicas ordinarias, no existe ningún inconveniente
en esta forma de actuación, pues en efecto la Administración puede llevar
a cabo las obras con cargo a presupuestos o, en su caso, mediante el
cobro a los propietarios de los terrenos.

En cuanto a la gestión mediante unidades de ejecución, hemos de

advertir la dificultad de operar en suelo urbano consolidado con los
sistemas al uso (salvo naturalmente el de expropiación), toda vez que,
salvo en los supuestos en que la renovación urbana implique nueva
edificación difícilmente va a ser posible la delimitación de una unidad de
ejecución para reparto de beneficios y cargas del planeamiento. Mucho
más difícil, desde luego, en el supuesto de edificios protegidos, ya que
las dificultades de considerar los mismos son muy evidentes7.

En cuanto al contenido de los Programas de Rehabilitación Concertada,

los mismos se encuentran recogidos en el artículo 10 de la LREUD:

“Los Programas de Rehabilitación Concertada deberán contener como

mínimo, las siguientes determinaciones:
...
2. El objeto de la rehabilitación, que podrá consistir:
7
Aunque tampoco es imposible, piénsese en los supuestos de vaciado de edificios, no
cabe duda de que estamos ante una nueva planta en forma de rehabilitación.

8
 a) La recuperación y mejora de infraestructuras, espacios libre y
dotaciones.
b) La recuperación y mejora de fachadas y demás cerramientos que
configuren la escena urbana.
c) La recuperación y rehabilitación de edificios catalogados o que, sin
estarlo, se incluyan en el Programa de Rehabilitación.
...
6. El Programa de Rehabilitación podrá incluir, asimismo, los siguientes
puntos:
a) Medidas para fomentar la participación de la iniciativa privada en
cualquiera d elas formas admisibles legalmente.
b) Participación de las Administraciones Públicas en los Programas de
Rehabilitación y, en su caso, en los consorcios constituidos para su
gestión, sea en dinero, en terrenos o edificios, o en la aportacio´n de
servicios técnicos o gestión.
c) Propuestas de reanimación de la actividad en la zona degradada, con
especial referencia al mantenimiento de las funciones existentes y, en
particular, el comercio y la artesanía, y la creación de otras nuevas,
teniendo en cuenta la estructura socioeconómica, cultural y técnica de la
zona.”

Conclusiones.

En definitiva, dejando a un lado los pequeños problema de

descoordinación normativa aludidos, la LSCM ha configurado estas Áreas
de Rehabilitación Concertada como un sistema de ejecución del
planeamiento flexible y poderoso al mismo tiempo, ya que por una parte
participa de las ventajas de los sistemas de subvención que nacieron a
raíz del RD 2329/1983, de 28 de julio, de Protección Oficial a la
rehabilitación, y por otro, de las ventajas de las tradicionales técnicas de
la potestad administrativa: sometimiento de los terrenos al derecho de
tanteo y retracto, posibilidad de expropiación y que, además, ésta tenga

9
el carácter de urgente; y, finalmente, la posibilidad e utilizar las técnicas
propias del urbanismo, mediante la delimitación de unidades de ejecución
y, consecuente utilización de alguno de los sistemas de ejecución
acuñados (Compensación, Cooperación, Expropiación o Ejecución
Forzosa).

Por otro lado, y desde otro ángulo, además de los instrumentos en que se
traducen dichas áreas, la forma de conformar las mismas, mediante un
procedimiento contractual (un convenio) y la necesidad de hacer partícipe
a la inciativa privada en la mayor medida posible, convierten a este
instrumento, en apariencia de iniciativa netamente pública, en un cauce
de participación social.

10