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RELACIONES
EJECUTIVO-‐LEGISLATIVO
EN
LAS
CONSTITUCIONES
FEDERALES
DE
1824,
1857
Y
1917
HÉCTOR
FAYA
RODRÍGUEZ
La
división
de
poderes
es
uno
de
los
principios
rectores
del
constitucionalismo
desde
sus
inicios.
Su
formulación
definitiva
se
la
debemos
a
Locke
y
a
Montesquieu.
De
ellos,
fue
el
último
quien
explicó
la
función
separada
que
debían
tener
los
poderes
Legislativo,
Ejecutivo
y
Judicial,
resumiendo
con
la
siguiente
frase
la
médula
del
sistema:
“para
que
no
pueda
abusarse
del
poder,
es
preciso
que,
por
disposición
misma
de
las
cosas,
el
poder
detenga
al
poder”. 1
Tan
estricto
y
sólido
ha
sido
tradicionalmente
este
principio
que
autores
como
Duguit
lo
han
llamado
“un
dogma
semejante
al
de
la
Santísima
Trinidad”
en
la
religión
católica.
Actualmente
se
habla
de
una
crisis
del
principio
clásico
de
la
división
de
poderes,
en
virtud
de
que
en
ningún
país
ha
podido
aplicarse
dicho
principio
de
manera
estricta.
Por
ejemplo,
como
afirman
Fix-‐Zamudio
y
Valencia
Carmona,
“entre
los
poderes
Ejecutivo
y
Legislativo
pueden
establecerse
muy
variadas
relaciones,
en
virtud
de
que
alguno
de
ellos
puede
tener
una
situación
de
preeminencia
respecto
del
otro…”2
Otra
razón
de
la
llamada
“crisis
del
principio
de
la
división
de
poderes”
responde
a
las
importantísimas
atribuciones
que
hoy
en
día
tienen
numerosos
órganos
públicos
sin
que
necesariamente
pertenezcan
a
uno
de
estos
tres
poderes.
Hoy,
mas
que
de
una
división
o
separación
extrema
de
poderes,
se
habla
de
la
necesidad
de
una
creciente
colaboración,
equilibrio,
o
autonomía
de
funciones
y
organismos
del
poder
público.
Avocándonos
al
ejemplo
de
la
posible
preeminencia
de
un
poder
sobre
el
otro
encontramos
casos
claros
de
esta
situación
en
la
relación
entre
los
poderes
legislativo
y
ejecutivo
establecidas
en
las
constituciones
federales
de
1824,
1857
y
1917.
Es
interesante
estudiar
a
estos
dos
poderes,
pues
lejos
de
llegar
a
un
equilibrio,
dichos
poderes
compitieron
(y
compiten)
en
poder
constitucional
y
en
poder
de
facto.
¿Porqué
dejar
en
este
análisis
fuera
al
Poder
Judicial?
Por
dos
razones
fundamentalmente.
La
primera
es
que
dicho
poder
fue,
hasta
hace
poco,
avasallado
por
los
otros
dos,
pues
“en
la
mayoría
de
las
constituciones
no
pasó
de
ser
un
tribunal
ordinario
para
resolver
conflictos
judiciales”.3
La
segunda
razón
es
que,
como
afirma
Rabasa,
en
toda
Constitución
lo
delicado
está
en
el
equilibrio
de
los
dos
poderes
que
representan
la
voluntad
del
pueblo,
pues
el
hecho
de
compartir
dicha
voluntad
crea
entre
ellos
un
antagonismo
inevitable.
“Pugnando
cada
uno
por
ensanchar
su
acción
a
toda
costa,
el
Legislativo
propende
a
convertir
el
gobierno
en
anarquía
congresional
y
el
Ejecutivo
a
llevarlo
a
la
dictadura”.4
1
Derecho
Constitucional
Mexicano.
Felipe
Tena
Ramírez.
Porrúa,
México.
P.
212
2
Derecho
Constitucional
Mexicano
y
Comparado.
Héctor
Fix-‐Zamudio
y
Salvador
Valencia
Carmona.
Porrúa,
México.
P.
260
3
Sistema
Político
Mexicano:
Continuidades
y
Rupturas.
Miguel
Ángel
Porrúa,
México.
P.
143
4
La
Constitución
y
la
Dictadura.
Emilio
Rabasa.
Porrúa,
México.
P.
140
1
Pues
bien,
en
dichas
constituciones
se
establecieron
diversos
preceptos
que
robustecieron
o
disminuyeron
el
poder
constitucional
de
uno
o
del
otro,
respondiendo
siempre
a
las
circunstancias
históricas
y
necesidades
del
momento.
En
la
Constitución
de
1824
podemos
observar
una
leve
preeminencia
del
Legislativo
sobre
el
Ejecutivo
debido
a
varias
disposiciones
que
debilitaron
la
institución
presidencial,
como
son
las
siguientes:
• El
establecimiento
de
un
Consejo
de
Gobierno.
• La
figura
del
vicepresidente.
• Determinar
la
elección
del
presidente
de
manera
indirecta
por
parte
de
las
legislaturas
locales.
• Otorgar
al
Legislativo
la
atribución
de
resolver
las
dudas
sobre
la
correcta
comprensión
de
la
constitución.
Durante
el
período
1821-‐1857,
cabe
señalar,
el
Legislativo
fue
más
estable
que
el
Ejecutivo,
con
23
congresos
frente
a
52
ejecutivos.5
La
Constitución
de
1857
establece,
por
primera
vez
en
nuestra
historia,
una
clara
supremacía
del
Poder
Legislativo
sobre
el
Ejecutivo.
Al
originarse
de
un
movimiento
revolucionario
dirigido
contra
la
figura
de
la
dictadura
de
Santa
Anna,
los
liberales
diseñaron
un
proyecto
con
desconfianza
a
la
figura
de
un
presidente
fuerte. 6
Dichos
liberales
creían
que
el
poder
debía
estar
concentrado
en
una
poderosa
asamblea
legislativa.
De
hecho,
fue
tan
fuerte
el
Legislativo
en
esta
Constitución
que
algunos
autores,
como
Knapp,
piensan
que
éste
era
un
sistema
más
aproximado
al
parlamentario
que
al
presidencial.7
Algunas
de
las
disposiciones
que
fortalecieron
al
Legislativo
en
detrimento
del
Ejecutivo
en
la
Constitución
de
1857
fueron
las
siguientes:
• Depositar
al
Legislativo
en
una
sola
Cámara,
sin
contrapeso
de
una
segunda.
• Dotarle
a
la
misma
numerosas
atribuciones.
• Dar
a
la
Cámara
única
facultades
legislativas
sin
control
completo
de
constitucionalidad.
• Se
suprimió
el
veto
presidencial
de
leyes.
• Los
miembros
del
gabinete
estaban
obligados
a
comparecer
ante
la
Cámara
casi
para
cualquier
asunto.
• Tenía
el
Legislativo
amplias
facultades
para
actuar
contra
funcionarios
públicos.
El
resultado
de
estas
modificaciones
fue
que,
por
las
dificultades
políticas
del
momento,
y
por
la
necesidad
de
un
Ejecutivo
fuerte,
el
sistema
de
relación
entre
Ejecutivo
y
Legislativo
se
convirtió
en
impracticable.
Para
empezar,
la
guerra
de
los
tres
años,
la
intervención
francesa
y
el
Imperio
de
Maximiliano
de
Habsburgo
determinaron
que
la
Constitución
no
funcionara
con
normalidad
sino
hasta
1867.
Una
vez
puesta
en
práctica,
salieron
a
flote
5
Sistema
Político
Mexicano:
Continuidades
y
Rupturas.
Miguel
Ángel
Porrúa,
México.
P.
142
6
Jaime
del
Arenal
Fenoccio.
Apuntes
de
Clase.
Maestría
en
Derecho
Procesal
Constitucional.
Universidad
Panamericana.
7
Sistema
Político
Mexicano:
Continuidades
y
Rupturas.
Miguel
Ángel
Porrúa,
México.
P.
232
2
algunas
dificultades
políticas
relacionadas
con
el
diseño
institucional,
en
particular
con
los
poderes
excesivos
concedidos
a
la
asamblea.
Por
ello
es
que
autores
como
Rabasa
explican
que
surgieron
gobiernos
como
los
de
Juárez
y
Díaz,
que
tuvieron
que
gobernar
con
facultades
extraordinarias.
Dichas
dificultades
se
irían
atemperando
con
reformas
a
la
Constitución
que
devolvieron
al
presidente
importantes
atribuciones.
Ya
en
la
Constitución
de
1917
se
vigorizó
aún
más
la
posición
constitucional
del
Ejecutivo
en
detrimento
del
Legislativo,
como
se
denota
en
los
siguientes
aspectos:
• Se
estableció
la
elección
directa
del
Presidente
(frente
a
la
indirecta).
• Se
suprimió
la
vicepresidencia.
• Se
regresó
el
veto
al
Presidente.
• Se
establecen
amplias
facultades
generales
en
el
artículo
84,
como
la
del
libre
nombramiento
y
remoción
de
funcionarios.
• Se
atemperó
y
se
obstaculizó
el
el
sistema
de
responsabilidad
oficial
del
Ejecutivo.
• Se
limitó
el
funcionamiento
del
Poder
Legislativo,
pues
de
dos
períodos
de
sesiones
se
pasó
a
tener
solamente
uno.
• Se
restringió
la
facultad
de
la
Comisión
Permanente
para
convocar
oficiosamente
a
sesiones
extraordinarias,
pudiendo
el
presidente
hacerlo.
• A
los
pocos
años
se
amplió
el
período
presidencial
a
6
años,
se
estableció
el
DF
como
un
departamento
administrativo
dependiente
del
Ejecutivo,
se
dotó
al
Presidente
de
la
facultad
de
proponer
Ministros
a
la
Suprema
Corte
con
aprobación
del
Senado,
y
se
le
dio
facultad
para
pedir
la
destitución
de
miembros
del
Poder
Judicial.
En
las
últimas
décadas,
de
manera
gradual,
el
país
se
ha
abierto
paso
hacia
la
construcción
de
una
democracia
(aún
con
defectos)
en
el
que
los
Poderes
Legislativo
y
Judicial
han
recobrado
la
independencia
necesaria
para
un
verdadero
sistema
de
pesos
y
contrapesos.
Sin
embargo,
de
nuevo,
han
sido
el
Legislativo
y
el
Ejecutivo
los
que
dan
señas
de
un
enfrentamiento
que
imposibilita
sacar
adelante
la
agenda
de
reformas
en
distintas
materias
necesarias
para
el
desarrollo
nacional.
En
otras
palabras,
el
reto
dejó
de
ser
el
fortalecimiento
de
los
poderes
debilitados,
para
dar
paso
a
la
necesidad
de
eficacia.
Por
ello
es
que
actualmente
se
discute
la
necesidad
de
una
reforma
política
que
modifique
el
sistema
constitucional
que
define
la
relación
entre
estos
dos
poderes.
La
idea,
en
general,
es
tratar
de
reflejar
en
la
Carta
Magna
la
nueva
realidad
política
del
país,
fortaleciendo
al
Legislativo,
pero
también
asegurando
mecanismos
de
entendimiento
para
superar
del
impasse
institucional.
Los
temas
no
son
nuevos,
pues
las
modificaciones
propuestas
han
existido
ya
en
nuestra
historia
constitucional.
Lo
que
es
nuevo
es
el
presente,
que
debe
ir
de
la
mano
de
un
derecho
cambiante
y
dinámico.
3