Professional Documents
Culture Documents
1
Ioan Alexandru, Administraţia publică - teorii, realităţi, perspective, p.58-61
activitatile, iar în cadrul propriei structuri, faciliteaza transmiterea ordinelor prin
verigile succesive, repartizarea responsabilitatilor si supravegherea executarii. Numai
într-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comandasi control si se poate
asigura disciplina. Puterea derivata din ierarhie se manifesta asupra functionarilor
numiti si asupra actelor emise de autoritatea inferioara.
Prin activitatea de control, care este o consecinta a existentei puterii ierarhice,
se asigura si unitatea de actiune a aparatului administrativ. Controlul în administratie
poate fi:
- administrativ, efectuat fie din interiorul administratiei, fiind legat direct de
puterea ierarhica, fie din exterior, acolo unde exista libertati publice si un liber
exercitiu al suveranitatii populare;
- juridic, caz în care este asociat ideii puterii suverane de control, care este
delegata tribunalelor. Aspectul juridic se manifesta în verificarea legalitatii deciziilor
administrative, dar nu în ceea ce priveste oportunitatea acestora.
C. Administratia este remunerata, civila, laica, egalitara
- Pentru munca depusa, functionarii publici sunt remunerati cu salariu, din
bugetul public.
- Nevoile publice, altele decât cele pe care le implica apararea naţională, sunt
satisfăcute prin intermediul administraţiei civile. În societăţile moderne nu exista
decât în mod exceptional o confuzie între funcţiile civile si cele militare. În cazuri
particulare, autoritatea militară intervine în domeniul civil, în urma unei relaţii
deschise cu autoritatea civilă sau după proclamarea stării de urgenţă.
- Peste tot, în ţările democratice, administraţia este laică, pentru că ea foloseşte
un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. În unele
state însă, în mod excepţional, cultul religios are caracter de serviciu public.
- Administraţia publică este egalitară, în sensul că furnizează servicii tuturor,
în mod egal, fără a face distincţie de origine, rasă, apartenenţă politică, principiu care
nu este întotdeauna si peste tot aplicabil.
D. Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică
- Administraţia este formalizată, în sensul că ea acţionează conform unor
proceduri dinainte stabilite, dând naştere la un anumit tradiţionalism administrativ,
care poate antrena rutina si care-i poate încetini ritmul de lucru.
- Administraţia are la baza documente, fapte, decizii consemnate în documente
scrise.
- Formalismul si birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă
este numai gradul în care acestea se manifesta, trebuind evitate exagerările care ar
putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.
E. Administraţia are un caracter de continuitate si necesită din ce în ce mai
mult cunostinţe specifice
- Pe de o parte, administraţia este realizată de către reprezentanţi aleşi ai
populaţiei, de către functionari temporari, dar mai ales de către funcţionari permanenţi
care formează corpuri de funcţionari si care-i conferă administraţiei un caracter de
continuitate.
Totodată, ansamblul activităţilor şi serviciilor publice pe care administraţia le
prestează trebuie realizate în mod neîntrerupt.
- Pe de altă parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor cărora administraţia
trebuie să le facă faţă au făcut necesară posedarea de către cei care lucrează în
administraţie a unor competente specifice si a unor cunostinţe tehnice speciale.
F. Administraţia este structurată vertical şi orizontal
- Vertical, ea este divizată în servicii şi grupe de servicii. Astfel, de exemplu,
administraţia centrală este împartită pe ministere, care au urmatoarele verigi
componente: departamente, directii, servicii şi birouri. De asemenea, ministerele pot
avea în subordine direcţii la nivel teritorial (judeţean). Alături de ministere exista
institutii publice, agenţii independente, societăţi naţionale sau corporaţii publice, cu
serviciile din cadrul lor.
- Structurarea pe orizontală se regăseşte atât în administraţia centrală, cât si în
administraţia teritorială de stat şi administraţia locală. Între diferitele diviziuni
verticale si orizontale există relaţii de cooperare, coordonare, comunicare, ierarhizare,
centralizare şi descentralizare, concentrare şi desconcentrare.
G. Administraţia publica este într-o continuă expansiune
De peste o jumatate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, se
extinde: există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce în ce
mai mult în viaţa naţiunii.
S-a trecut de la statul jandarm la statul providenţă; ca urmare, serviciile
publice au crescut ca număr si ca volum. Expansiunea administrativă rezultă dintr-o
tendinţă internă a administraţiei, o tendinţă naturală de a se extinde, de a prolifera:
este tendinţa generală pe care o semnala Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său şi
de a mări acest eu”. Cauza acestei tendinţe vine din dorinţa statului de a face faţă unor
noi nevoi sociale, de a oferi condiţii de viaţă mai bune membrilor săi împotriva
diferitelor riscuri ale vieţii.
Lumea întreagă a ajuns la „vârsta administrativă”. Aceasta vârstă se
caracterizează prin numărul si volumul mare al serviciilor publice, precum si prin
complexitatea administraţiei.
Buna functionare a administraţiei, a serviciilor publice a devenit un element de
linişte, după cum mersul defectuos la serviciilor publice se află la originea multor
crize politice si chiar revolte populare. Statul modern, prevăzut cu un aparat
administrativ enorm, trebuie să nu piardă controlul administraţiei, sa nu fie lovit de
neputinţă, în ciuda gigantismului său sau tocmai din cauza aceasta.
2
C. Vâlsan, Politologie, p.179-182
Deosebirea fundamentală între cele două tipuri de regimuri constă în diferenţa
sau identitatea dintre grupul uman care exercita puterea politică şi cel care
administrează din punct de vedere profesional.
Într-un regim democratic se admite existenţa unei administraţii profesionale.
În consecinţă, grupul uman al functionarilor si, în special, cel al înalţilor funcţionari
(birocraţii) poate şi trebuie să coexiste cu diferite ideologii politice si va interveni, mai
mult sau mai putin, în societate conform ideologiei partidului de la putere.
Într-un regim totalitar sau autoritar situaţia este opusă, administraţia fiind
identificată, într-o măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică conducatoare, mai
ales la nivelele sale superioare.
În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influenţate de către
împrejurarile politice, economice şi sociale concrete.
5
Regular Report on Romania’s progress towards accession, Commission of the European
Communities, Brussels, 2004
acte normative se pot pune în practică doar dacă există “corpul de profesionişti, stabil
şi neutru din punct de vedere politic”. Acest aspect s-a materializat în inexistenţa unei
“reglementări integrate” pentru managementul resurselor umane din administraţia
publică.
Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor
umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de
asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reforma pe termen lung.
6
Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca Niţă, Managementul resurselor
umane, p.117-118
7
Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a funcţionarilor publici pe
anul 2004 elaborat de către ANFP: în ceea ce pridveşte funcţia de Director general: funcţii publice
scoase la concurs 40, funcţii publice ocupate 37, număr candidaţi 44; Secretar general adjunct: funcţii
publice scoase la concurs 6, funcţii publice ocupate 6, număr candidaţi 6; Secretar general: funcţii
publice scoase la concurs 22, funcţii publice ocupate 21, număr candidaţi 23.
sunt utilizaţi indicatori de performanţă. De asemenea, există o puternică influenţă a
sistemului politic şi sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administraţiei
publice în dauna unui concurs naţional.
Astfel, personalul angrenat în gestiunea resurselor umane nu posedă
întotdeauna suficiente cunoştinţe pentru a identifica acei candidaţi cu adevarat
pregătiţi, limitându-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare şi selecţie
imperativ impuse prin legislaţie.
În ceea ce priveşte recrutarea personalului remarcăm că sunt utilizate relativ
puţine surse de informare a potenţialilor candidaţi, existând o evidentă problemă de
transparenţă, sunt utilizaţi puţini intermediari în asigurarea publicităţii posturilor
vacante, unul dintre ei – ANFP, nu a reuşit încă să centralizeze şi să publice funcţiile
vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor instituţii publice sunt destul de
putin utilizate în vederea asigurării unei publicităţi adecvate, sunt puţin utilizate
parteneriate cu institutii de formare/perfecţionare.
În materie de selecţie a personalului se pune încă un accent destul de mare pe
memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate
exclusiv din acte normative şi de numărul mare de subiecte de concurs ce presupun
redarea unor paragrafe, articole din legislaţie.
Se observă numărul redus de candidaţi ce au participat la concursuri, fapt ce
denotă fie slăbiciuni în procesul de recrutare, de identificare a potenţialilor candidaţi,
fie faptul că aceste funcţii de conducere de nivel superior se ocupă pe alte criterii
decât cele privind competenţa profesională.
De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exerciţiile practice şi cele
care urmăresc să identifice competentele şi abilităţile candidaţilor şi foarte rar în
evaluarea finală există un echilibru între cunoştinţele de specialitate, abilităţi,
competente, trăsături de caracter, acest fapt datorându-se şi inexistenţei procedurilor
unitare de recrutare şi selecţie.
Externalizarea procesului de recrutare poate avea în vedere formarea unor
comisii naţionale de concurs, compuse din specialişti în domeniul recrutării şi
selecţiei personalului, personalităţi recunoscute, aşa cum este cazul recrutării înalţilor
funcţionari publici. S-ar putea apela la firme specializate în recrutarea şi selecţia
personalului. De asemenea, este necesară limitarea accesului la funcţiile publice a
unor categorii de pensionari şi proceduri speciale pentru selecţia înalţilor funcţionari
publici.
O menţiune specială trebuie făcută în ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia
ocupanţilor funcţiilor de manageri publici. Ocuparea acestor funcţii doar de către
anumite categorii de absolvenţi ai unor programe de formare este foarte limitativă şi
încalcă principiul privind accesul egalitar la ocuparea funcţiilor publice.
În ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia viitorilor prefecţi, funcţionari publici,
actualul cadru legal nu este în măsură să asigure stabilitatea şi continuitatea în faţă
schimbărilor politice.
Recrutarea şi selecţia personalului în administraţia publică din România
trebuie profund restructurate, astfel încât să se asigure promovarea neutralităţii
politice a funcţionarilor publici şi creşterea transparenţei procesului.
2.9. Recomandări
Din cercetarea realizată asupra procesului de descentralizare s-au desprins
următoarele concluzii :
- Decalajul considerabil existent între drept (constituţional şi legislaţie) şi
realitatea din teren. Teoretic, România este deja un stat descentralizat. Se pot aduce în
acest sens următoarele argumente: Constituţia garantează administrarea liberă a
colectivităţilor locale şi lipsa tutelei între diferitele nivele; legile succesive au atribuit
judeţelor şi colectivităţilor locale competente largi în materie de educaţie, sănătate,
ajutor social, acţiune culturală, gestiune a serviciilor publice locale etc. Realitatea din
teren pare rămasă mult în urmă, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu,
transferurile din TVA care servesc finanţării noilor competente sunt atribuite în mod
relativ opac şi nu par să respecte mereu criterii obiective;
- Efectele descentralizării la nivel local nu s-au manifestat într-o manieră
consistentă până în prezent;
- Există o opinie favorabilă în ceea ce priveşte procesul de descentralizare cu
avantajele pe care le poate genera;
- Inexistenţa unei veritabile contabilităţi locale de angajament: bugetele anuale
rămân indicative şi sunt ajustate în cursul anului în funcţie de veniturile colectate şi de
plăţile efective, ceea ce face ca numeroase colectivităţi să facă apel la stat (şi în plus
la judeţe) pentru a solicita fonduri suplimentare în caz de necesitate;
- Serviciilor statului le lipseşte vizibilitatea în ceea ce priveşte nevoile locale şi
au tendinţa de a da dovadă de reticenţă în atribuirea creditelor, care, cu toate acestea,
ar trebui să finanţeze automat noile competente. Din aceasta rezultă o frustrare
puternică a aleşilor locali, care pot afirma, pe bună dreptate, că descentralizarea
înscrisă în textele legale este aplicată într-o măsură insuficientă şi depinde în final de
capacitatea aleşilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din
aceasta.
Propuneri :
- Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a introduce mai multă
transparenţă în gestiunea finanţelor publice locale şi mai multă obiectivitate în
relaţiile financiare dintre stat şi colectivităţi. Noul program guvernamental reia de
altfel aceste idei, insistând îndeosebi asupra necesităţii unei dezbateri publice cu
privire la pregătirea şi execuţia bugetelor locale;
- Un alt aspect asupra căruia experţii sunt de acord este necesitatea
reconcilierii teoriei şi practicii, adică acordarea unei finanţări suficiente
descentralizării. Altfel spus, nu este vorba despre reinventarea reformei, ci despre o
mai bună aplicare a acesteia, în special prin pârghia financiară;
- Adoptarea strategiei de finanţare care priveşte în acelaşi timp creşterea
resurselor proprii ale colectivităţilor şi alocările de la stat, însă în proporţii diferite, în
funcţie de potenţialul lor fiscal. Există, într-adevăr, un anumit număr de colectivităţi,
în special în zonele urbane, care dispun de un potenţial fiscal considerabil, rezultat din
creşterea economică actuală şi din dezvoltarea imobiliară ce rezultă din aceasta;
- În fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit un echilibru bun
între descentralizare şi controlul democratic. Perspectivele anunţate în acest sens de
către noul guvern în materie de publicitate a pregătirii şi execuţiei bugetelor merg pe
calea dorită. Pentru eficienţa controlului democratic, ar trebui îmbunătăţită pregătirea
bugetelor (prin introducerea distincţiei între bugetul de funcţionare şi bugetul de
investiţii) şi prin îmbunătăţirea tehnicilor de control şi de audit, contrapartide
inevitabile ale noilor responsabilităţi atribuite aleşilor;
- Accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un
potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe
venit;
- Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi întreprinse acţiuni, în cadrul unui
demers progresiv, pe durata a doi ani (2008-2009):
- În anul 2008 trebuie să se aplice cadrul instituţional elaborat în 2007. Astfel,
decizia guvernamentală cu privire la implementarea descentralizării nu ar trebui să
ridice probleme de ordin politic. Este vorba doar de organizarea lucrului
interministerial în colaborare cu asociaţiile aleşilor locali şi cu societatea civilă.
Crearea unui Comitet Naţional al Finanţelor Locale, care să adune laolaltă aleşi locali
şi funcţionari şi care să fie prezidat de un ales important. Prima sarcină a acestui
comitet ar fi definirea caietului de sarcini al unei baze de date referitoare la Finanţele
Locale, care să permită pregătirea reformelor datorită obţinerii unor simulări
financiare fiabile.
- În anul 2009 trebuie să se asigure:
a. clarificarea competenţelor printr-o nouă lege şi aplicarea unor compensaţii
financiare în cel putin două domenii sectoriale (educaţie şi ajutor social). Această
clarificare ar reieşi din activitatea realizată în 2009 prin dispozitivul instituţional pus
în practică, menţionat mai sus;
b. Implementarea planului de acţiune în vederea îmbunătăţirii resurselor
fiscale ale colectivităţilor care dispun de un potenţial fiscal ridicat;
c. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un
potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe
venit;
d. aplicarea cadrului bugetar şi contabil modificat în 2008, cu realizarea mai
multor experimente pilot;
e. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un
potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul impozitului pe
venit.
- În materie de personal din administraţia publică, este necesară în primul rând
o nouă atitudine care vizează poziţionarea acestuia în lista de priorităţi ale reformei
societăţii româneşti. Reforma funcţiei publice este departe de a fi încheiată,
relevându-se o serie de deficienţe în managementul funcţiei publice. Reforma
administraţiei publice trebuie să abordeze cu prioritate aceasta resursă esenţială, astfel
că se află în faţa unei provocări importante – stabilirea modalităţilor prin care să
identifice şi să dezvolte potenţialul creativ al resursei umane. Pentru realizarea acestui
deziderat este necesară abordarea adecvată a componentelor procesului de gestiune a
resurselor umane: recrutare, selecţie, încadrare – promovarea meritului şi
competenţei; motivare salarială adecvată, combinată cu alte tipuri de motivare;
perfecţionare în acord cu nevoile instituţionale şi personale; evaluarea obiectivă a
performanţelor; conduita în acord cu misiunea administraţiei publice; asigurarea
stabilităţii în funcţia publică; crearea unui corp de manageri profesionişti; în materie
de recrutare şi selecţie a personalului, administraţia trebuie să stabilească şi să
identifice căi de atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi
motivare pentru o carieră de funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi
eficiente de selectie, de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine
cerinţelor posturilor vacante;
- În ceea ce priveşte evaluarea performanţelor profesionale individuale se
reclamă subiectivismul acesteia. Deşi evaluarea se realizează în funcţie de obiective
individuale, în cele mai multe cazuri aceste obiective nu există, astfel că este necesară
includerea elementelor de evaluare externă. De asemenea, trebuie conştientizat rolul
autoevaluării ca bază a creşterii performanţelor profesionale individuale.
- Ultimii ani au fost marcaţi de încercarea de ameliorare a imaginii
administraţiei publice, prin creşterea transparenţei actului administrativ şi luarea unor
măsuri anticorupţie ferme, vizibile pentru opinia publică.
- În ceea ce priveşte stilul de conducere asistăm la dominarea stilului autoritar,
astfel că apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesionişti
pentru administraţia publică, eventual încadraţi pe baza unui contract managerial,
astfel încât performanţa să fie elementul cheie în activitatea acestora şi nu apartenenţa
politică.
- În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi încurajatoare.
Managerii nu încurajează iniţiativele, angajaţii nu doresc să-şi asume responsabilităţi
noi. Şi în această situaţie lucrurile sunt legate de calităţile manageriale şi cultura
organizatională.
Dată fiind tendinţa inerţială destul de ridicată pe care o manifestă administraţia
publică în raport cu alte sectoare ale societăţii în general, s-a crezut multă vreme şi
încă persistă această judecată, că managementul de resurse umane ca formă de
coordonare strategică a activităţii celei mai importante componente a unei organizaţii
– resursa umană, este apanajul exclusiv al sectorului privat.
Teoria este eronată, literatura de specialitate vorbind despre două abordări ale
managementului resurselor umane:
- abordarea tradiţională sau managementul personalului;
- abordarea strategică (modernă) sau managementul de resurse umane.9
Este adevărat că ambele noutăţi au la baza conceptul de business, dar aceasta
nu înseamnă că managementul este o practică orientată doar spre obţinerea de profit,
în accepţiunea strict economică a termenului. ”Directorul de personal” binecunoscut
în administraţia românească şi în managementul resurselor umane în general nu este
altceva decât un manager, unul tradiţionalist şi cu responsabilităţi formal determinate.
Actualul cadru legal impune, într-adevăr, o serie de restricţii în domeniu, însă
managementul de resurse umane ca şi componenţă strategică a activităţii unei
organizaţii, oferă încă suficientă libertate şi în sectorul public, pentru a putea fi
organizată mai eficient şi cu rezultate benefice pentru tot ceea ce înseamnă munca
funcţionarului public.
Diferenţele dintre abordarea tradiţionalistă şi abordarea modernă cu privire la
managementul resurselor umane fac obiectul acestui demers ştiinţific: diagnosticarea
stadiului actual al preocupărilor conducătorilor instituţiilor publice pentru dezvoltarea
domeniului managementului resurselor umane, identificarea celor mai frecvente
modele şi practici de lucru cu resursele umane şi promovarea lor într-un mediu
structurat.
În egală măsură capitolul îşi propune să accentueze rolul pe care îl deţine sau
ar trebui să-l deţină componenta resurselor umane într-o instituţie publică, prin asta
înţelegându-se atât structura în sine (departamentul) cât şi persoana abilitată să
coordoneze activităţile specifice şi anume agenţii schimbării.
9
Managementul serviciilor publice - Prof.univ.dr. Ion Plumb (coordonator), Conf.univ.dr. Armenia
Androniceanu, Prep.univ.drd. Oana Abaluta, note de curs
Potrivit definiţiei lui John Storey10 managementul de resurse umane este o
abordare distinctivă a managementului angajaţilor care urmăreşte să realizeze un
rezultat competitiv printr-o desfăşurare strategică a unei forţe de muncă capabilă,
angajată maximal, folosind o schemă integrată de tehnici culturale, structurale şi de
personal.
Enunţând caracteristicile activităţii de management al resurselor umane putem
concluziona:
- aplicarea unor politici şi practici reciproc constructive privind raporturile de
muncă, prin elaborarea unor politici şi practici de resurse umane integrate;
- obţinerea angajamentului asumat faţă de misiunea şi valorile instituţiei publice;
- angajaţii sunt văzuţi ca active ale instituţiei sau capital uman în care se investeşte
prin asigurarea posibilităţilor de instruire şi dezvoltarea unei organizaţii care învaţă;
- resursele umane sunt văzute ca o sursă de avantaj competitiv;
- abordarea relaţiilor cu angajaţii este unitaristă: se consideră că angajaţii –
funcţionari publici au acelaşi interes cu angajatorul-conducătorul instituţiei publice;
- realizarea şi aplicarea managementului de resurse umane constituie o
resposabilitatea a personalului de conducere executive;
- punerea în valoare a angajaţilor: întărirea motivaţiei şi a angajamentului asumat,
prin introducerea unor politici şi procese care să garanteze că oamenii sunt preţuiţi şi
recompensaţi pentru ceea ce realizează ca şi pentru nivelul de calificare şi competenţă
la care reuşesc să ajungă;
- managementul de resurse umane urmăreşte să introducă practici manageriale
axate pe un angajament profound asumat, care să recunoască faptul că angajaţii
reprezintă un grup nepreţuit de persoane interesate de buna funcţionare a organizaţiei
şi urmăresc să ajute la edificarea unui climat de cooperare şi încredere reciprocă.
11
Apud Politt, Christopher si Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiză comparată,
p.19
12
Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A., New public managers in Europe: public
servants in transition
13
Politt, Christopher si Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiza comparată, p.26-
30
responsabilă de pregătirea şi dezvoltarea propriului personal. Aceste ţări au aplicat
moderat principiile descentralizării, coroborându-le cu acelea mai largi oferite de
cadrul naţional privind organizarea serviciului public.
În România o încercare de reformare a funcţiei publice din perspectiva
dimensiunilor expuse a fost aceea a creării unei categorii speciale de funcţionari
publici – managerii publici – prin OUG nr.56/2004, categorie care, prin derogare de la
Statutul funcţionarilor publici – Legea nr.188/1999, se bucură de reguli specifice
privind recrutarea, evaluarea, remunerarea şi promovarea rapidă în categoria
funcţionarilor publici - conducători de instituţii publice.
Un manager public are obligaţia de a asigura sprijin pentru politicile de
reformă ale Guvernului în ce priveşte proiectarea, managementul şi implementarea –
de la nivelurile strategice la cele operaţionale – a procedurilor menite să accelereze
reforma administraţiei publice, precum şi implementarea legislaţiei armonizate cu
aquis-ul comunitar. În mod concret acest sprijin înseamnă coordonarea de programe,
proiecte şi activităţi care vizează creşterea calităţii actului administrativ şi a serviciilor
publice furnizate cetăţeanului, în vederea armonizării cu standardele Uniunii
Europene. Pentru a deveni un manager public, persoana în cauză semnează un
angajament cu Ministerul Administraţiei şi Internelor prin care se obligă să lucreze,
după finalizarea programelor de formare, în administraţia publică, pentru o perioadă
de cinci ani, sub sancţiunea rambursării cheltuielilor ocazionate de pregătire.
Prin OUG nr.6/2005 pentru modificarea şi completarea OUG nr.56/2004
privind crearea statutului special al funcţionarului public, denumit manager public, a
fost înfiinţată Comisia pentru Manageri Publici. Comisia este un organism
independent, care urmăreşte şi asigură aplicarea prevederilor referitoare la
modalităţile de acces la funcţia de manager public şi la mecanismele de promovare
rapidă, îndeplineşte atribuţii în domeniul evaluării, încadrării în trepte, repartizării,
promovării, soluţionării contestaţiilor şi al excluderii din categoria managerilor
publici.
Programul privind formarea managerilor publici nu a cuprins în România şi o
specializare dedicată pregătirii în managementul de resurse umane, acest domeniu
nefăcând parte din priorităţile de formare stabilite la momentul adoptării actului
normativ prin care a apărut această categorie. În continuare este necesară
monitorizarea rezultatelor programului de formare şi a feed-back-ului acestuia – a
modului cum vor fi integraţi în managementul public românesc managerii publici, dat
fiind că se constată o tendinţă de rezistenţă din partea practicienilor cu experienţă faţă
de asimilarea în sistem în poziţii-cheie a unor persoane cu experienţă redusă în lucrul
efectiv cu administraţia publică.
14
Ghidul managerului de resurse umane, 2005
umane în administraţia publică, este important de menţionat că studiile teoretice şi
empirice dezvoltate în domeniu au subliniat importanţa unor scopuri clare din
perspectiva funcţionarilor, deci al unui caracter motivator al programelor fixate pe
obiective. În acelaşi timp, nu există o reţetă universal valabilă pentru o mai bună
motivare a angajaţilor, indiferent că aceştia lucrează în mediul public sau privat.
Managerul de resurse umane este cel care trebuie să cunoască aceste principii
teoretice şi să le aplice în mod diferenţiat de contextul mediului instituţional în care îşi
desfăşoară activitatea.
Ideea unui management performant al administraţiei publice locale este una
des invocată în procesul de reformă actual pentru contextul românesc. Ea este în
primul rând văzută ca performantă în furnizarea unor servicii publice către populaţie
şi mai puţin ca un tip de performanţă socio-umană a instituţiilor administraţiei publice
locale. Aceasta din urmă constă în principal în gradul de satisfacere al funcţionarilor
şi de oportunităţile de dezvoltare a carierei pe care le oferă, fiind desigur în strânsă
legatură cu problema managementului calităţii în administraţia publică.
Date fiind condiţiile restrictive impuse de actuala legislaţie în vigoare cu
privire la stimulentele de natură bănească ce pot fi acordate funcţionarilor publici, ca
şi personalului contractual, Institutul pentru Politici Publice15 recomandă în acest sens
o evaluare obiectivă a rezultatelor obţinute şi acordarea acestor stimulente în funcţie
de performanţele diferenţiate obţinute în decursul unei perioade stabilite.
Reprezentanţii Consiliului Judeţean Alba16 au înaintat chiar o propunere în acest sens,
sugerând introducerea unor criterii minimale de acordare a stimulentelor, în afara
evaluarilor anuale, astfel încât să se diferenţieze în mod real între cei care merită cu
adevărat să primească aceste prime.
În practica din administraţia publică românească, fondul de premiere existent
la nivelul fiecarei instituţii publice este adus la cunoştiinţa fiecărui conducător de
departament, iar sarcina acestuia este aceea de a face propuneri obiective cu privire la
distribuirea sumei alocate, în funcţie de rezultatele înregistrate de fiecare angajat în
activitatea desfăşurată.
În măsura în care instituţia publică dispune de resurse suplimentare, poate fi
prevăzută în bugetul anual alocarea unor sume pentru diferite activităţi cu caracter
stimulativ: programe de pregătire profesională în afara celor prevăzute în mod
15
Ibidem
16
Ibidem
obligatoriu prin lege, dotarea cu echipamente tehnice de ultimă generaţie, înfiinţarea
unei biblioteci proprii a Consiliului etc.
Este recomandabil ca recompensele acordate angajaţilor să fie corelate cu
performanţele individuale ale acestora. În unele situaţii, conducerea decide acordarea
de recompense identice către toţi angajaţii: avem aici de-a face cu un aspect pozitiv
(acordarea recompenselor), pe de altă parte şi cu unul negativ (egalizarea
recompenselor). În general, riscurile pe care le implică o asemenea politică sunt:
menţinerea sau chiar scăderea performanţelor unora dintre funcţionari, pe principiul
că oricum au garantată recompensa, sau, la polul opus, pierderea acelor angajaţi ale
căror performanţe sunt vădit mai bune decât ale colegilor, dar care se simt în mod
sistematic insuficient apreciaţi.
În ceea ce priveşte motivarea non-pecuniară, aici rolul
directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important, pe de o parte
în relaţia directă cu funcţionarii din cadrul departamentului pe care îl coordonează şi,
pe de altă parte, în relaţia cu conducerea instituţiei - Preşedintele Consiliului Judeţean,
pe care trebuie să îl informeze cu privire la importanţa instituţionalizării unor
mecanisme de motivare care să conducă la creşterea loialităţii anagajaţilor şi, în final,
la creşterea performanţelor în activitate.
Printre cele mai frecvente metode de stimulare a funcţionarilor publici/a
personalului contractual din cadrul instituţiei identificate cu prilejul vizitelor de
documentare locală şi a schimburilor de experienţă între Consilii Judetene, coordonate
de Institutul pentru Politici Publice, se numără:
- încurajarea participării funcţionarilor publici la stagii de pregătire în afara
celor prevăzute în mod obligatoriu prin lege;
- planificarea flexibilă a concediilor;
- abordarea directă a relaţiei cu angajaţii, prin aprecieri făcute în mod public
de către superiorul ierarhic;
- cooptarea funcţionarilor publici cu merite deosebite în activitate în
delegaţiile conducerii (în special când este vorba despre delegaţii în străinătate);
- acordarea de locuinţe de serviciu pentru acei funcţionari care nu domiciliază
în municipiul-reşedinţa de judeţ unde are sediul Consiliul Judeţean;
- includerea funcţionarilor publici în diferite comisii de examinare organizate
la nivelul instituţiei.
În afară de aceste metode alternative de stimulare, directorul/responsabilul de
resurse umane trebuie să se asigure în permanenţă de existenţa unor condiţii adecvate
de lucru la locul de muncă, să încurajeze buna colaborare, dar şi competivitatea în
activitate, să acorde credit iniţiativelor individuale şi să încurajeze soluţii noi venite
din partea angajaţilor, în acest fel dezvoltând premisele pentru crearea sentimentului
de apartenenţă la colectiv.
Un aspect fundamental care merită o atenţie deosebită în ceea ce priveşte
motivarea funcţionarilor publici este cel legat de importanţa conştientizării
funcţionarilor publici asupra statutului aparte, care le conferă, prin comparaţie cu alte
sectoare de activitate stabilite în funcţie şi, în multe cazuri, un prestigiu social mai
ridicat decât alte profesii, cu atât mai mult în plan local.
17
Managementul calităţii în sectorul public - Prof.univ.dr. George Moldoveanu, Lect.univ.dr. Cosmin
Dobrin, note de curs
multiple consecinţe asupra performanţelor în sectorul public. Printre acestea un loc
important îl ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii funcţionarilor publici. De
folosirea eficientă a personalului, de eficienţa muncii lui depinde însăşi calitatea şi
eficienţa activităţii din administraţia publică.
Altfel spus, eficienţa activităţii18 autorităţii administraţiei publice este
determinată de: calitatea actului administrativ; competenţele, capacitatea de lucru şi
de execuţie adecvate a sarcinilor; capacitatea autorităţilor locale de a executa sarcinile
în timp util.
Problema resurselor umane din sectorul public reprezintă multiple aspecte de
ordin social-uman, politic, juridic şi tehnic. Astfel, se pun probleme în legatură cu
pregatirea profesională a personalului instituţiilor publice, probleme în legatură cu
recrutarea şi repartizarea acestuia, cu aprecierea şi promovarea în diferite funcţii, în
general probleme de gestiune a personalului. Există de asemenea probleme care
privesc comportamentul funcţionarilor publici în raporturile lor cu cetăţenii, probleme
care se referă la raporturile interumane în cadrul instituţiilor publice sau care privesc
raporturile dintre personalul sectorului public şi societate.
Toate aceste aspecte legate de problematica personalului din administraţia
publică nu trebuie abordate însă numai din punct de vedere strict juridic, deoarece
acestea ar conduce la o cunoaştere incompletă a realităţilor din administraţie, pentru
că există şi aspecte legate de munca funcţionarilor publici care nu au reglementare
juridică, dar care au rol deosebit de important pentru asigurarea eficienţei instituţiei
publice şi realizarea misiunii sociale a acesteia.
18
Costea M., Introducere în administraţia publică, p.44-46
Atât eficacitatea ca element intrinsec al eficienţei personalului, cât şi aceasta
din urmă au o mare importanţă pentru eficienţa de ansamblu a sectorului public.
Pentru că nu e posibilă organizarea raţională şi funcţionarea eficientă a sectorului
public fără personal deosebit de eficient şi eficace totodată. Altfel spus, eficienţa şi
elementul ei intrinsec - eficacitatea - sunt caracteristici esenţiale şi indispensabile ale
muncii funcţionarului public.
Lipsita de aceste caracteristici, munca fiecărui funcţionar public în parte ar
influenţa negativ activitatea de ansamblu a instituţiei şi/sau autorităţii. Mai mult, ar
pune în pericol însăşi atingerea obiectivului fundamental al instituţiei publice:
satisfacerea interesului public.
Ca urmare, este necesară concentrarea atenţiei managerilor publici asupra
performanţelor resurselor umane, creştere care va influenţa în mod evident eficienţa
utilizării resurselor materiale şi financiare şi eficienţa de ansamblu a instituţiilor şi
autorităţilor publice.
Din păcate mulţi specialişti în probleme de reformă consideră că pentru
reforma administraţiei publice este suficientă reglementarea juridică a activităţii
acesteia, a principalelor aspecte, fără să se înţeleagă ca un cadru juridic valorează
foarte puţin dacă nu sunt suficienţi funcţionari publici care să-l valorifice prin munca
lor. Mulţi manageri publici din sectorul public din ţara noastră nu înţeleg faptul că
pentru reforma sistemului administrativ nu este suficientă completarea şi
perfecţionarea cadrului normativ, crearea unui cadru instituţional corespunzator şi nici
chiar elaborarea unor programe referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea
specializată, standardele şi controlul asupra performanţelor funcţionarilor publici. Este
nevoie de mai mult, şi anume: de o noua perspectiva asupra concepţiei despre
funcţionarii publici şi rolul lor în sistemul administrativ, o nouă abordare a activităţii
acestora prin prisma conceptelor de eficienţă şi eficacitate, căci acestea sunt
elementele indispensabile ale succesului schimbărilor.
19
Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România, Guvernul României şi Comisia
Europeană, Programul Phare
integreze şi să profesionalizeze resursele umane, să dezvolte un management public
profesionist bazat pe competenţă şi orientat către obţinerea de performanţe.
În sistemul de management public din România profesionalizarea
managementului public este absolut necesară dacă se doreşte orientarea sistemului
administrativ şi a statului nostru către valorile promovate în toate democraţiile
occidentale.
Etapele importante ale acestui proces sunt:
1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor
umane;
2. fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în sectorul
public;
3. elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane în
administraţie şi în celelalte domenii de activitate din sectorul public;
4. pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;
5. asigurarea climatului organizaţional;
6. implementarea strategiilor de resurse umane;
7. monitorizarea, evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în
domeniul resurselor umane.
Efectele unei astfel de schimbări fundamentale în cadrul autorităţilor şi
instituţiilor publice din ţara noastră sunt:
- îmbunătăţirea semnificativă a calităţii deciziilor administrative;
- amplificarea funcţionalităţii la nivel de instituţie şi de sistem administrativ în
ansamblul lui;
- îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite instituţiilor şi cetăţenilor;
- îmbunătăţirea imaginii institutiilor publice şi a autorităţilor statului etc.
Iniţierea şi accelerarea profesionalizării managementului public în sectorul
public din ţara noastră reprezintă o premisă necesară în procesul reformei
administrative, care aşteaptă a fi implementată în autorităţile şi instituţiile publice de
la nivel central şi local.
Fără o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut că
instituţiile publice şi autorităţile administrative vor ajunge la niveluri de performanţă
comparabile cu cele ale organizaţiilor similare din ţările dezvoltate. Doar pe bază de
vechime, fler, experienţă, orientare politică şi un nivel elementar de pregătire generală
nu se pot obţine rezultate concrete pozitive în procesul reformei şi este foarte greu de
crezut că instituţiile noastre publice se vor putea apropia într-un timp rezonabil de
performanţele sectorului public din marile democraţii occidentale.
20
Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu realizat în cadrul proiectului Harta
actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeana
Gradul de birocratizare a structurilor de tip rol din administraţia publică locală
poate fi demonstrat o dată în plus prin analiza capacităţii fondurilor europene
nerambursabile de către administraţiile publice locale (la nivelul judeţului Constanţa,
procentul fondurilor necheltuite şi restituite autorităţiilor contractante din cadrul
proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile fiind de 35 %). În ceea ce
priveşte situaţia parteneriatelor încheiate între autorităţile administraţiei publice locale
şi organismele nonguvernamentale în vederea obţinerii de fonduri europene
nerambursabile generează tot la nivelul judeţului Constanţa o statistică
necorespunzătoare, conform aceluiaşi studiu iniţiat de IPP. Dacă adăugăm acestei
analize de date şi evaluările de rezultat inexistente la nivel transparent în cadrul
formelor de organizare a imaginii Consiliilor Locale şi ale Agenţiilor de dezvoltare
regională, putem propune pe viitor realizarea unor formule de audit intren ale
structurilor administraţiei publice care să vizeze următorii indicatori:
- evaluarea de rezultat: eficienţa derulării proiectelor (raportul dintre
rezultatele obţinute şi resursele investite) - aspect ce ţine de funcţia de planificare şi
prognoză ce ar trebui aplicată şi managementului public, nu numai organizaţiilor
private;
- eficacitatea derulării proiectelor (concordanţa rezultatelor obţinute cu
obiectivele stabilite iniţial prin diagramele Gantt ale aplicaţiilor de proiect) - aspect ce
ţine de funcţia de control-evaluare a managementului ce trebuie să capete o nouă
dimensiune şi raportat la instituţiile publice;
- performanţa managerială a coordonatorilor proiectului;
- evaluarea de impact: modificările în situaţia grupului ţintă ale proiectului şi
capacitatea de soluţionare a problemelor identificate în momentul redactării
proiectului prin diagramele Gantt.
Din nefericire autonomia autorităţilor administraţiei publice locale în
accesarea şi gestionarea programelor europene, cât mai ales în asigurarea cofinanţării
depinde în mod direct proporţional de stadiul procesului de descentralizare.
Descentralizarea, aşa cum sunt organizate serviciile publice din România, poate fi
intitulată doar desconcentrare, exerciţiul bugetar fiind stabilit (împreună cu structura
posturilor) de către ministerele de resort. Indicatorii care trebuie urmăriţi în vederea
eficientizării procesului de accesare a fondurilor europene nerambursabile de către
autorităţile administraţiei publice în special şi instituţiile publice în general sunt:
- numărul şi ponderea serviciilor publice descentralizate;
- gradul de descentralizare al resurselor financiare;
- ponderea veniturilor proprii în totalul veniturilor bugetelor locale.
Un aspect deosebit de important în vederea optimizării accesării fondurilor
europene de către instituţiile publice este şi acela al racordării între îndeplinirea
condiţiilor de eligibilitate (şi respectarea domeniilor fundamentale de aplicaţie) şi
nevoile cu caracter specific ale colectivităţilor locale. Astfel se impune respectarea
următorilor indicatori:
- armonizarea între conţinutul strategiilor de dezvoltare ale regiunilor (care
reprezintă în fond, o sinteză a celor locale) şi conţinutul pachetelor informative de
programe;
- existenţa şi calitatea consultărilor prealabile între structurile asociative locale
şi reprezentanţii Guvernului implicaţi în negocieri şi procese de lobbying cu
reprezentanţii Comisiei Europene în ceea ce priveşte conţinutul programelor de
finanţare.
Urmărirea indicatorilor propuşi în cadrul acestui demers ştiintific, stabilirea de
parteneriate public-privat constituie condiţii indispensabile în vederea accesării de
către instituţiile şi autorităţile publice a fondurilor europene nerambursabile, în
condiţii de eficienţă. Necesitatea devine o impunere în condiţiile în care aceste
fonduri europene sunt singurele resurse financiare ale autorităţilor administraţiei
publice ce pot constitui stimulente semnificative (comparativ cu excedentele obţinute
prin dispoziţie centralizată de la impozite şi taxe).
21
Definiţie: Transmiterea competenţelor şi a surselor de venituri de la autorităţile publice centrale
către autorităţilor publice locale
22
Definiţie: exercitarea de către autorităţile administraţiei publice locale sau de către alte instituţii
publice, a unor competenţe în numele unei autorităţi a administraţiei publice centrale, în limitele
stabilite de către aceasta
În contextul actual al reformei administraţiei publice, prioritare sunt
considerate descentralizarea şi desconcentrarea ca părţi ale descentralizării
administrative, cu observaţia că descentralizarea este asimilată devoluţiei şi delegării.
În acelaşi context, devoluţia în cazul României nu implică şi o eventuală autonomie
teritorial-administrativă.
Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităţilor locale
asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generării
de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se
concentrează pe natura transferurilor inter-guvernamentale şi pe diferenţele privind
capacitatea de generare a veniturilor diferitelor tipuri de autorităţi. Un aspect primar
în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzătoare
între autoritate şi resursele financiare necesare exercitării acelei autorităţi.
25
Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală
26
De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodărie comunală, OG nr.86/2001
privind serviciile de transport public local de călători, OG nr.84/2001 privind serviciile publice
comunitare de evidenâă a persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru
situaţii de urgenţă, OUG nr202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere, OG nr.21/2002
privind gospodărirea localităţilor urbane şi rurale, OG nr.32/2002 privind serviciile publice de
alimentare cu apă şi de canalizare, OG nr.71/2002 privind înfiinţarea de servicii publice locale pentru
administrarea patrimoniului public şi privat de interes local
27
OUG nr.45/2003 privind finanţele publice locale
Pe lângă aspectele pozitive, în derularea procesului de descentralizare au fost
înregistrate şi o serie de aspecte negative:
- Drepturi importante nu au fost acordate autorităţilor administraţiei publice
locale, ceea ce limitează capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii
(de exemplu dreptul de a stabili preţuri pentru aceste servicii);
- În unele domenii mecanismele de control direct şi deciziile discreţionare28
persistă. Există puţine domenii cu reglementări clare şi transparente. Acest lucru
limitează atât planificarea şi previziunea financiară cât şi posibilitatea de a
experimenta şi de a introduce soluţii locale creative pentru a oferi servicii mai
eficiente. Indirect, acest aspect limitează şi capacitatea de absorbţie a fondurilor
Uniunii Europene;
- Autonomia managementului financiar local este limitată de reglementările
privind alocarea veniturilor proprii prin restricţionarea utilizării transferurilor;
- Preponderenţa alocărilor cu destinaţie precisă este un obstacol pentru o
eficientă cheltuire a banilor deoarece limitează coordonarea şi integrarea serviciilor
locale;
- Mecanismele de echilibrare existente nu asigură echitatea sistemului;
- Transferul incomplet de proprietate este un obstacol în gestionarea efectivă a
bunurilor locale;
- Insuficienţa precizare privind garanţiile legale şi constituţionale legate de
autonomia locală;
- Politici publice insuficient argumentate şi parţial implementate nu au putut
oferi soluţii raţionale pentru problemele existente;
- Preponderenţa ordonanţelor şi legilor emise în procedură de urgenţă, în loc
de legi emise pe cale ordinară;
- Autorităţile administraţiei publice locale nu au beneficiat în toate cazurile, în
avans, de instruire specializată privind gestiunea financiară şi managementul
serviciilor publice descentralizate.
Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la apariţia
unei game largi de eşecuri ale statului: atât "erori prin omisiune", atunci când statul nu
reuşeşte să facă ceva care ar fi îmbunătăţit performanţa economică/administrativă, cât
şi "erori de acţiune", atunci când statul desfăşoară acţiuni care conduc la înrăutăţirea
28
Definiţie: care au întreaga libertate de acţiune
performanţelor economice.29 Nu numai că aceste erori împiedică dezvoltarea unei
politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o ofertă de servicii
locale mai eficiente şi echitabile, ci are şi efecte negative privind credibilitatea
autorităţilor locale.
- Parcurgerea până în prezent a etapei corespunzătoare dezvoltării cadrului
instituţional şi legislativ cu efecte concrete în plan local în anii viitori;
- Lipsa unei descentralizări coerente, nefundamentată corespunzător, fără o
asigurare a resurselor necesare şi însoţită de o comunicare defectuoasă cu beneficiarii
acestui proces;
Aplicarea politicilor de reformă în domeniul administraţiei publice va ţine cont
de următoarele condiţii:
- definirea în legislaţia de înfiinţare şi organizare a unei autorităţi publice a
principiilor comunicării, transparenţei, eficienţei, responsabilităţii, participării,
coerenţei, proportionalităţii şi subsidiarităţii şi reglementarea mecanismelor de
aplicare;
- departajarea de responsabilităţi între autorităţile publice – în domeniul
politicilor publice, finanţării şi prestării serviciilor publice;
- introducerea unui mecanism simplu şi clar de politici publice în baza căruia
să fie elaborate şi aplicate programe, proiecte, planuri de acţiune şi proiecte de lege;
- separarea nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare
a acestora;
- fixarea numărului de funcţionari publici în raport cu definirea unui serviciu
public şi a unui standard de calitate aferent acestui serviciu;
- monitorizarea şi evaluarea eficienţei măsurilor de reformă aplicate.
I. Reforma serviciilor şi a utilităţilor publice
În următorii ani Guvernul României se va concentra asupra organizării
serviciilor şi utilităţilor publice în raport cu cerinţele populaţiei şi impozitele plătite
pentru funcţionarea acestora. În acest scop, va fi aplicat un plan de acţiune ce va
cuprinde următoarele măsuri:
- introducerea standardelor de calitate de către autoritatea publică competentă
în baza cărora să se poată monitoriza şi evalua un serviciu public şi activitatea
funcţionarilor publici;
29
Simona Cristea, Problemes juridiques de la function publique roumain, p.16-18
- introducerea normativelor de cost aferent standardului de calitate a unui
serviciu public, astfel încât cheltuielile publice să devină justificate, transparente şi
supuse controlului financiar;
- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază:
educaţie, saănătate, asistenţa socială şi ordine publică;
- realizarea unei departajări administrative şi financiare între serviciiile publice
aflate în managementul primăriilor şi cele aflate la consiliile judeţene. În acest sens,
se va acorda atenţie rezolvării modului de finanţare şi managementului serviciilor din
sistemul de asistenţă medicală, învăţământului preuniversitar de stat, sportului şi
culturii;
- stabilirea unui sistem de planificare strategică pentru fiecare autoritate din
sistemul administraţiei publice centrale şi locale în raport cu serviciile publice pe care
le furnizează;
- separarea utilităţilor publice de servicii publice, introducerea standardelor de
calitate pentru aceste utilităţi;
- liberalizarea pieţei utilităţilor publice, precum şi eliminarea din legislaţie a
tuturor barierelor instituţionale care împiedică investiţiile în utilităţile publice şi
privatizarea acestora. În acest sens, Legea nr.326/2001 privind serviciile de
gospodărire comunală va fi înlocuită cu un nou act normativ, iar legislaţia privind
serviciile municipale, ţinând cont de principiile descentralizării şi delegării,
standardizării şi responsabilităţii furnizarii unei utilităţi publice şi a calităţii sale, a
accesului nediscriminatoriu la aceste utilităţi;
- promovarea de relaţii contractuale echilibrate orientate către rezultate;
- instituirea unui sistem de monitorizare şi evaluare a executării contractelor
pentru servicii şi utilităţi publice, prin autorităţi publice autonome de reglementare;
- reglementarea unor modele simple şi transparente de privatizare a utilităţilor
publice, precum şi reglementarea sistemului de outsourcing30 pentru serviciile publice;
- clarificarea sistemului de subvenţii la utilităţi publice şi îmbunătăţirea
sistemului de tarifare;
- fixarea sistemului de evaluare şi monitorizare a performanţelor pe un
serviciu public;
30
Definiţie: delegarea unor sarcini sau obiective unor segmente organizaţionale aparţinând unor
entităţi externe, care deţin expertiză în domenii specializate
- stabilirea schemelor de stimulare/recompensare a funcţionarilor publici
pentru creşterea calităţii serviciilor publice şi stimularea inovării;
- clarificarea în legislaţie a dreptului de administrare şi a noţiunii de bunuri
publice.
II. Continuarea procesului de descentralizare
Procesul de descentralizare început în 2001 va fi relansat şi va avea în vedere
limitarea sferei de intervenţie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile în care
anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale şi
de către autorităţile locale, în conformitate cu principiile Cartei Europene al
autoguvernării locale. Procesul de descentralizare se va desfăşura după principiul
eficacităţii, economicităţii, eficienţei şi cuantificării rezultatelor pe trei direcţii:
întărirea autonomiei locale, descentralizare administrativă şi descentralizare fiscală, în
baza unui plan de acţiune aplicat în mai multe etape, pentru a permite evaluarea
eficienţei măsurilor de descentralizare astfel introduse.
A. Întărirea autonomiei puterilor locale
Guvernul României va interveni legislativ pentru:
a. Delimitarea competenţelor şi a responsabilităţilor, prin:
- regândirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale şi emiterea
unei noi reglementări;
- redimensionarea rolului consiliilor judeţene în privinţa serviciilor publice;
- focalizarea activităţii consiliilor judeţene la coordonarea planurilor de
dezvoltare la nivel judeţean, asigurarea corelării acestora cu planurile de dezvoltare
regională şi planurile operaţionale, la realizarea investiţiilor în infrastructura de
interes judeţean;
- interzicerea înfiinţării şi organizării în subordinea consiliului local a unui
aparat propriu, a departamentelor, direcţiilor şi serviciilor, precum şi a oricăror alte
structuri de execuţie, cu excepţia secretariatului de consiliu, pentru a nu se suprapune
cu aparatul propriu al primarului;
- desfiinţarea rolului politic al prefectului şi limitarea rolului său la controlul
legalităţii;
- limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate în coordonarea prefectului şi
reglementarea transferului acestor servicii către autorităţile administraţiei publice
locale pe măsura transferării resurselor financiare;
- stabilirea unei relaţii de subordonare a viceprimarilor faţă de primar;
- selectarea pe bază de concurs a secretarilor de consiliu şi numirea acestora de
către consiliile locale.
b. Cooperarea cu reprezentanţii comunităţilor locale la actul de guvernare,
prin:
- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea
planificării strategice privind dezvoltarea localităţii; consultarea publică pentru fixarea
standardelor de calitate pentru serviciile publice şi evaluarea acestora;
- extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor
publice, odată cu modificarea legislaţiei în domeniu.
c. Transparenţa
- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea
bugetelor locale;
- publicarea tuturor câştigătorilor de licitaţii publice a căror valoare depăşeşte
anual echivalentul a 25.000 de euro;
- modificarea reglementărilor legale în vigoare privind transparenţa exercitării
demnităţilor şi funcţiilor publice în sensul extinderii obligaţiei de declarare a
intereselor şi la soţ şi rudele de până la gradul III inclusiv, precum şi interzicerea
acestora de a încheia, personal sau prin societăţile comerciale la care sunt
administratori sau acţionari, contracte cu autorităţile administraţiei publice.
B. Descentralizare administrativă
Guvernul României va interveni în plan legislativ pentru:
- delimitarea funcţiei politice a preşedintelui şi vicepreşedintelui de consiliu
judeţean de cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcţiei de manager/director
general al serviciilor publice de interes judeţean care să preia activitatea preşedinţilor
şi vicepreşedinţilor de consiliu legată de conducerea, coordonarea şi controlul
serviciilor publice de interes judeţean;
- posibilitatea delimitării funcţiei de primar de cea de manager al localităţii;
- stabilirea prin lege a raporturilor dintre agenţiile de dezvoltare regionale,
consiliile regionale şi autorităţile de management desemnate pentru programele
operaţionale;
- numirea secretarului general de consiliu judeţean de către membrii acestuia,
la propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes
judeţean;
- clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept public,
precum şi al patrimoniului acesteia;
- reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaţiile
necesare cu toate legile în vigoare ce reglementează administraţia publică locală,
înainte de apariţia acesteia;
- armonizarea legii administraţiei publice locale cu legea finanţelor publice în
privinţa principiilor şi mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investiţiilor;
- codificarea legislaţiei ce reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali şi statutul prefectului,
pe măsura asigurării stabilităţii acestei legislaţii;
C. Descentralizare fiscală
Guvernul României va aplica următoarele măsuri:
a. Venituri fiscale
- virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru
echilibrarea bugetelor locale direct către localităţi, prin eliminarea consiliilor judeţene
ca verigi intermediare;
- recunoaşterea prin lege a dreptului autorităţilor administraţiei publice locale
de a-şi fixa nivelul de impunere în sistemul impozitelor şi taxelor locale într-o limită
de + 50 % pornind de la baza de impunere reglementată legal;
- asigurarea integrală de la bugetul de stat a prestaţiilor în numerar din
domeniul asistenţei sociale, prin transferuri condiţionate, în scopul garantării
principiului universalităţii drepturilor cetăţenilor.
b. Servicii publice şi utilităţi
- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază:
educaţie, sănătate, asistenţă socială şi ordine publică;
- evaluarea costurilor transferurilor unor noi responsabilităţi către
administraţia publică locală, astfel încât să poată fi identificate cu precizie sursele de
finanţare a acestora;
- limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. În acest sens, se va evalua
posibilitatea transferării inspectoratelor şcolare, a direcţiilor judeţene de cultură şi
sanitare către consiliile judeţene, corelativ cu asigurarea resurselor financiare.
Totodată, se va reconsidera rolul prefectului, astfel încât acesta să monitorizeze şi să
evalueze periodic serviciille deconcentrate în cooperare cu ministrerele sau agenţiile
guvernamentale din structura cărora fac parte;
- păstrarea serviciilor publice deconcentrate numai în măsura în care acestea
funcţioneză în baza unui sistem de management integrat.
c. Managementul financiar
- posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a angaja cheltuieli
pentru co-finanţarea proiectelor de dezvoltare locală şi regională peste limita de 20 %
din veniturile lor anuale, conform legii finanţelor publice locale, exclusiv în
completarea fondurilor pre-structurale şi apoi a celor structurale;
- elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor şi taxelor locale în
cooperare cu Ministerul Finanţelor Publice şi asociaţiile reprezentative ale
autorităţilor administraţiei publice locale;
- elaborarea unui ghid privind participarea cetăţenească în faza de elaborare a
bugetului local;
- reglementarea obligativităţii de publicare a execuţiei bugetelor locale, cel
puţin o dată la şase luni, iar în cazul emiterii de obligaţiuni, cel puţin o dată la trei
luni;
- elaborarea unui ghid privind managementul riscului care să fie utilizat pentru
realizarea planificărilor strategice, a investiţiilor şi cu ocazia înfiinţării serviciilor
publice;
- modificarea legislaţiei privind contractul de parteneriat public-privat (O.G.
nr. 16/2002) în sensul definirii corecte a acestui mecanism de cooperare, simplificării
procedurilor de selecţiei a ofertelor şi uniformizării lor cu cele ce privesc achiziţiile
publice în scopul asigurării transparenţei financiare şi a selecţiei de oferte pe baze
concurenţiale, precum şi eliminării acelor reglementări care permit expropierea
discreţionară pentru cauză de utilitate publică;
- introducerea manualului de audit urban al Uniunii Europene pentru evaluarea
stadiului de dezvoltare şi estimarea nevoilor de investiţii.
d. Împrumuturi
- elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice în cooperare cu
Ministerul Finanţelor Publice şi autorităţile locale;
- reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru
împrumuturile municipale.
III. Capacitate instituţională
Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare, precum
şi îndeplinirea cu succes a programelor economice şi sociale depind de dezvoltarea
capacităţilor tehnice şi organizaţionale ale autorităţilor administraţiei publice centrale
şi locale. În acest scop, Guvernul României va interveni prin programe care urmăresc
schimbarea organizaţiilor publice sub aspectul managementului programelor şi
proceselor, managementul informaţiilor şi cunoaşterii, pregătirea resursei umane şi
dezvoltarea legăturilor inter-instituţionale.
La nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, programele ce urmăresc
capacitatea instituţională vor respecta următoarele condiţii:
a) înfiinţarea ministerelor şi agenţiilor numai pentru:
- realizarea programului de guvernare şi a funcţiilor cu care guvernul a fost
învestit prin Constituţie;
- aplicarea politicilor publice prioritare conform programului guvernamental şi
angajamentelor asumate faţă de Uniunea Europeană în Planul Naţional de Aderare;
- asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat şi
pentru care sectorul public dispune de un avantaj comparativ.
b) clarificarea statutului juridic al agenţiilor în legea de organizare şi
funcţionare a guvernului şi delimitarea de autoritatile publice autonome ca organisme
publice de reglementare şi control aflate sub control parlamentar;
c) introducerea efectivă a unui mecanism de elaborare şi aplicare a politicilor
publice în activitatea ministerelor, agenţiilor şi primăriilor, pentru a asigura coerenţa,
predictibilitatea şi transparenţa activităţii acestora;
d) transferul în totalitate al activităţilor comerciale către sectorul privat,
precum şi transferul complet al funcţiilor de reglementare şi control de la regii
autonome către agenţii sau ministere;
e) realizarea planificării strategice pe fiecare minister, agenţie sau primărie,
fixarea misiunii unei autorităţi publice, a managementului resurselor, precum şi a
managementului programelor şi proiectelor;
f) clarificarea statutului juridic al agenţiilor locale şi al autorităţilor de
reglementare locale;
g) realizarea interoperabilităţii între autorităţile administraţiei publice centrale.
4.6. Desconcentrarea
Regimul care are la bază principiul desconcentrării reprezintă un regim
tranzitoriu către descentralizarea administrativă. El se manifesta atunci când se acordă
unei autorităţi locale sau specializate, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea centrală,
dreptul de a lua anumite decizii. De exemplu: printr-o lege se măreşte competenţa de
decizie a prefectului, funcţionar numit de puterea centrală.
Elementul electivităţii organelor administrative locale face distincţia între
regimul de descentralizare administrativă şi cel de desconcentrare.
Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, în care organele locale sunt
alese pe plan local de către colectivităţile locale, în regimul desconcentrat, ele sunt
numite de către puterea centrală.
Spre deosebire, însă, de regimul centralizat, în care organele de la nivel
teritorial erau simpli agenţi ai statului, fără putere de decizie, în regimul
desconcentrat, deşi aceste organe rămân ierarhic subordonate autorităţilor centrale, ele
dobândesc, însă, competenţa proprie de decizie.
- A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către
administraţiile statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul
teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.
- Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă întrucât o
competenţă care a fost desconcentrată, la un moment dat, poate tot atât de bine, la un
alt moment, să fie reluată şi asumată de nivelul central al statului.
- Prin desconcentrare, statul nu-şi împarte puterea sa, ci se aproprie de
cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.
4.10. E-Government
Sistemul informaţional trebuie să constituie suportul de aplicare şi de
simplificare a unor reguli şi proceduri administrative în scopul asigurării unui acces
larg şi nediscriminatoriu a publicului la servicii publice, precum şi reducerii tarifelor
pentru aceste servcii şi a costurilor de operare şi personal.
Programul de e-government cuprinde următoarele măsuri:
- cooperarea cu autorităţile locale pentru dezvoltarea reţelelor informatice care
asigură funcţionarea reţelelor regionale de învăţare şi a grupurilor de competenţă;
- cooperarea cu primăriile, serviciile descentralizate şi deconcentrate, spitale,
şcoli, instituţii culturale, pentru realizarea unei reţele metropolitane de comunicaţii –
City Net – ca sistem de management al informaţiei, pentru furnizarea următoarelor
servicii:
- evidenţa populaţiei;
- planurile digitale ale localităţilor şi ale teritoriului aparţinând acestora;
- GIS (Geographical Information Systems);
- managementul serviciilor publice, al utilităţilor publice, al sistemelor de
infrastructură, precum şi managementul funcţiei publice;
- colectarea taxelor de la cetăţeni;
- managementul activităţilor de educaţie şi cultură;
- înregistrarea societăţilor comerciale;
- buget şi contabilitate;
- centru de reclamaţii primite de la cetăţeni;
- controlul traficului urban;
- sistemul de monitorizare şi evaluare a performanţei organizaţionale;
- aplicarea unui program special de informatizare a primăriilor din mediul
rural.
BIBLIOGRAFIE:
Note de curs:
1. Conf.univ.dr. Androniceanu, Armenia, Noutăţi în managementul public, note de
curs 2005;
2. Prof.univ.dr. Moldoveanu, George, Lect.univ.dr. Dobrin, Cosmin, Managementul
calităţii în sectorul public, note de curs 2007;
3. Prof.univ.dr. Plumb, Ion - coordonator, Conf.univ.dr. Androniceanu, Armenia,
Prep.univ.drd. Albaluta, Oana, Managementul serviciilor publice, note de curs 2008;
4. Asist.univ. Profiroiu, Alina, Prep.univ. Popescu, Irina, Introducere în ştiinţa
administrativă, note de curs 2007;
5. Profiroiu, Marius - coordonator, Tudorel, Andrei, Dragoş, Dinca, Radu, Carp,
Reforma adimistraţiei publice în contextul integrării europene, note de curs 2006;
Publicaţii:
6. Alexandru, Ioan, Administraţia publică – teorii, realităţi, perspective, Editura
Lumina Lex, 2007;
7. Alexandru, Ioan, Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 2002;
8. Constantin, D.L., Modelul optim al creşterii regionale - de tip concurenţial sau
generativ?, în Tribuna economică, nr.46, 2001
9. Constantinescu, Dan-Anghel, Dobrin, Marinică, Niţă, Stănel, Niţă, Anca,
Managementul resurselor umane, Colecţia Naţională, Bucureşti, 1999;
10. Costea, M., Introducere în administraţia publică, Editura Economică, Bucureşti,
2000;
11. Cristea, Simona, Problemes juridiques de la function publique roumaine, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007;
12. Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A., New public managers in
Europe: public servants in transition, Basingstoke, Macmillan, 1998;
13. Frentz, G., Aspecte ale politicii de dezvoltare regională în România;
14. Mungiu-Pippidi, Alina, Ioniţă, Sorin - coordonatori, Politici publice – teorie şi
practică, Editura Polirom, 2002;
15. Pârlog, C., Constantin, D.L. - coordonatori, Dezvoltare regională şi integrare
europeană. Lucrările celui de-al Doilea Simpozion Naţional al Asociaţiei Române de
Ştiinţe Regionale, Editura Oscar Print, Bucureşti, 2003;
16. Politt, Christopher, Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiza
comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 2004;
17. Vâlsan, C. – Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 1997;