PROBLEMÁTICA, DESDE LA PERSPECTIVA NOTARIAL, DEL

REGIMEN DE COMUNICACIÓN PREVIA TRAS LA MODIFICACION DE LA

LEY DEL SUELO DE EXTREMADURA POR LA LEY LINCE

La Ley del Suelo y Ordenación Territorial de

Extremadura de 14 de diciembre de 2.001 establece en su
artículo 171 que las actividades y actos de transformación
y aprovechamiento del suelo objeto de ordenación
territorial y urbanística quedarán sujetos en todo caso a
control de su legalidad a través de la comunicación previa,
la autorización y la licencia o los informes sustitutivos
de cualquiera de estas.
Existen por lo tanto diversas técnicas de control de
las actividades y actos de transformación y aprovechamiento
en los distintos tipos de suelo, destacando, en lo que aquí
nos interesa, el régimen de comunicación previa y la
licencia urbanística. El primero de ellos trata de dotar al
sistema de agilidad en la realización de actos de
trascendencia urbanística por los particulares, bastando
una labor de supervisión por parte de la Administración
para controlar que los actos se ajusten a los requisitos
legalmente exigidos; mientras que el régimen de las
licencias urbanísticas supone un mayor control e
intervención previa por parte de la Administración.
La Ley de Impulso al Nacimiento y Consolidación de
Empresas en la Comunidad Autónoma de Extremadura de 16 de
Noviembre de 2.010 no ha introducido modificaciones
sustanciales en lo que se refiere al funcionamiento
práctico de los citados regímenes, pero sí ha venido a
introducir variaciones de gran importancia en cuanto a los
actos que deben estar sujetos a uno y otro régimen,
haciendo mucho más trascendente el régimen de comunicación
previa regulado en el artículo 173 de la Ley de Suelo,
conforme al cual el promotor de un acto sujeto a este
régimen debe comunicar su realización con al menos quince
días naturales de antelación, trascurridos los cuales sin
que se le haya notificado resolución obstativa, podrá
realizar el acto o actividad en los términos proyectados.
Así, con anterioridad a la reforma el artículo 172 de
la Ley del Suelo sujetaba al régimen de comunicación previa
al municipio los actos de uso y aprovechamiento del suelo
no incluidos en el ámbito del artículo 180, lo que suponía
que casi la totalidad de dichos actos se encontraban
sujetos a licencia, con lo que el régimen de comunicación
previa tenía escasa virtualidad, ya que solo se aplicaba a
supuestos tasados o excepcionales a la regla general de
actos sujetos a previa licencia.
Sin embargo, tras la reforma, que ha afectado entre
otros a los artículos 172, 180 y 184 de la Ley del Suelo,
se ha producido un trasvase de actos de uno al otro
régimen, de forma que se han sometido al régimen de

PDF created with pdfFactory trial version www.pdffactory.com

 comunicación previa algunos actos que antes estaban sujetos
a licencia, los cuales han sido enumerados por el nuevo
artículo 172. De dicha enumeración destacan por su
importancia práctica, el apartado g) la primera ocupación
o, en su caso, habitabilidad de las construcciones (que
antes estaban sujetas al régimen de licencias de usos y
actividades), y sobre todo, el apartado j) las
parcelaciones o cualesquiera actos de división de fincas o
predios en cualquier clase de suelo, no incluidas en
proyectos de reparcelación.
Se ha tratado pues de dar una mayor agilidad a la
realización de ciertos actos de uso y aprovechamiento del
suelo por los particulares, incluyéndose en la enumeración
del artículo 172 actos de menor importancia que se ajustan
a la finalidad del régimen de comunicación previa. Sin
embargo, creo que hay ciertos actos que por su importancia
deberían haber seguido sujetos al régimen de licencia y no
pasar al régimen de comunicación previa: me refiero la
primera ocupación y habitabilidad de las construcciones y,
sobre todo, a las parcelaciones, divisiones y
segregaciones. Examinaremos ambos supuestos por separado.
En cuando a la primera ocupación y habitabilidad, antes de
la reforma la primera ocupación estaba sujeta al régimen de
licencia de usos y actividades del artículo 184 y tras la
misma ha sido incluida en el régimen de comunicación previa
del artículo 172 que en su apartado g) añade “o, en su
caso, habitabilidad de las construcciones”. La licencia de
primera ocupación es el documento que acredita el
cumplimiento de las condiciones impuestas por la licencia
urbanística de obras y la cédula de habitabilidad acredita
que la vivienda cumple con los requisitos de construcción y
es apta para ser empleada como residencia humana. En la
legislación de nuestra Comunidad Autónoma son dos
documentos diferentes, a diferencia de lo que ocurre en
otras comunidades, aunque su otorgamiento es simultáneo y
su expedición corresponde a los ayuntamientos.
Existen diversos preceptos en nuestra legislación que
exigen la solicitud, obtención y presentación de la
licencia de primera ocupación y cédula de habitabilidad,
difíciles de compatibilizar con el régimen de comunicación
previa al que tales actuaciones se encuentran ahora
sujetas.
Así, el artículo 19 de la Ley del Suelo de 2.007, ley
estatal, establece que para otorgar escrituras de
declaración de obra nueva terminada los notarios exigirán
además de la certificación expedida por técnico competente
acreditativa de la finalización de ésta conforme a la
descripción del proyecto, la acreditación del cumplimiento
de todos los requisitos impuestos por la legislación
reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus
usuarios y el otorgamiento de las autorizaciones

PDF created with pdfFactory trial version www.pdffactory.com

 administrativas que prevea la legislación de ordenación
territorial y urbanística que, en el caso de la CA de
Extremadura son la licencia de primera ocupación y la
cédula de habitabilidad. La seguridad jurídica exige que
los terceros adquirentes de buena fe puedan tener la
certeza, a la hora de firmar la escritura de compraventa,
de que su vivienda reúne todos los requisitos legales y que
la edificación no presenta deficiencias, y ello mediante la
incorporación a la escritura de la licencia de primera
ocupación y cédula de habitabilidad expedidas tras la
intervención previa de los ayuntamientos, por lo que
considero un error que dichos actos hayan sido sometidos al
régimen de comunicación previa que supone un control mucho
menor por parte de los municipios y no ofrece al adquirente
las garantías suficientes en caso de inactividad por parte
del Ayuntamiento.
Además, también debe tenerse en cuenta el artículo 7.3
de la Ley 3/2001, de Calidad, Promoción y Acceso a la
Vivienda de Extremadura, que señala que concluidas las
obras de ejecución, y tras la recepción, el promotor habrá
de solicitar la Licencia de Primera Ocupación y/o Cédula de
Habitabilidad, única forma de garantizar que la obra
ejecutada cumple con las condiciones higiénico-sanitarias
de calidad en la construcción, necesarias para poder
destinar un inmueble a vivienda y a los usos
complementarios que conlleve, así como con las impuestas en
el otorgamiento de la licencia.
Por otra parte, el régimen de comunicación previa
contradice toda la regulación que sobre la tramitación y
concesión de la cédula de habitabilidad establecen la
citada Ley 3/2001 así como el Decreto 113/2009 de 21 de
mayo, que establece un modelo oficial de cédula de
habitabilidad y un plazo para la concesión de la cédula de
dos meses desde la solicitud.
Otro argumento en contra de sujetar la cédula de
habitabilidad al régimen de comunicación previa lo
encontramos en el artículo 179 de la Ley del Suelo que
exige la presentación de dicha cédula para la contratación
definitiva de los suministros de energía eléctrica, agua,
gas y telefonía. ¿Qué documento se presenta a las compañías
suministradoras en caso de que el Ayuntamiento no haya
contestado a la comunicación previa efectuada por el
promotor?.
Por lo que se refiere a las parcelaciones, divisiones
y segregaciones, el asunto es todavía de mayor
trascendencia. Se trata de actos de transformación del
suelo que van mucho más allá de lo que es el mero interés
del que los ejecuta. Detrás de dichas operaciones siempre
existe el interés de terceras personas, como pueden ser los
compradores de las parcelas segregadas, los adquirentes de
las viviendas promovidas por el que segregó, o las

PDF created with pdfFactory trial version www.pdffactory.com

 entidades que han financiado a unos u otros. Por ello creo
que para otorgar escrituras que documenten dichas
operaciones los notarios deben exigir la acreditación
documental de que el acto es ajustado a la normativa,
mediante la aportación del documento correspondiente, que
necesariamente ha de ser la licencia urbanística. No
resulta admisible la inseguridad jurídica que se crearía si
se dejase descansar el sistema en la mera inactividad por
parte de la administración, teniendo en cuenta que dicha
inactividad no implica la subsanación de los defectos o
irregularidades que presente el acto, la operación o la
actividad objeto de comunicación y que el artículo 39.2 de
la ley del Suelo establece la nulidad de toda parcelación
que sea contraria a la ordenación territorial y urbanística
en vigor o infrinja lo dispuesto en los artículos 40 y 41
de la propia Ley del Suelo. No se puede pretender agilizar
el sistema sacrificando la seguridad. Por ello tales actos
nunca deberían haber salido del artículo 180, para tener un
control adecuado por parte de los ayuntamientos.
La sujeción de las parcelaciones y segregaciones al
régimen de comunicación previa es contradictoria con el
artículo 39.3 de la Ley del Suelo, que no ha sido
modificado y que sigue contemplando “las licencias
autorizatorias de parcelaciones y las certificaciones
declaratorias de la innecesariedad de aquellas” al
establecer un plazo de caducidad de las mismas de tres
meses desde el otorgamiento del documento público en el que
se haya formalizado la parcelación sin que se haya
presentado al Municipio dicho documento, exigiendo que en
el mismo el notario testimonie la licencia o certificación.
Con el régimen de comunicación previa no se puede cumplir
dicho requisito.
El propio artículo 173 de la Ley del Suelo, que no ha
sido modificado, está pensado para un régimen de
comunicación previa aplicable a actividades residuales y de
escasa trascendencia urbanística al establecer que el
Ayuntamiento puede comunicar al interesado la necesidad de
solicitar una licencia. En qué puede basarse el
Ayuntamiento para exigir una licencia de parcelación o
segregación si son actos que ya no están sujetos a
licencia.
Desde el punto de vista de la práctica notarial, se
plantea un problema importante, cual es determinar qué
documento se le va a exigir al interesado para acreditar
que ha cumplido el requisito de la comunicación previa y
poder así otorgar la escritura de parcelación, segregación
o división. Caben las siguientes posibilidades:
a) A la vista del procedimiento establecido en el
artículo 173 de la Ley del Suelo de Extremadura, bastaría
con que el interesado presentase un ejemplar del escrito de
comunicación previa al municipio con sello de entrada en el

PDF created with pdfFactory trial version www.pdffactory.com

 Ayuntamiento con al menos quince días naturales de
antelación, unido a su declaración hecha en la propia
escritura y bajo su responsabilidad de no habérsele
notificado por parte del municipio dentro de dicho plazo la
resolución obstativa al acto que se pretende realizar. A mi
juicio dicho sistema sería admisible si el propio
interesado fuese el único perjudicado por su posible
irresponsabilidad, pero ya hemos visto con anterioridad
como en este tipo de operaciones lo normal es que existan
terceros que también puedan resultar perjudicados, por lo
que habría que exigir la presentación de un documento
municipal que dote de seguridad al sistema.
b) También podría sustituirse la declaración del
interesado de inactividad por parte del Ayuntamiento por un
certificado expedido por el municipio que acredite dicha
inactividad, documento que el interesado podría exigir en
los mismos términos que establece el artículo 177 para la
obtención de licencias por silencio administrativo
positivo. Este sistema sería algo más seguro que el
anterior pero no otorga una seguridad completa ya que la
inactividad del Ayuntamiento no subsana los defectos o
irregularidades del acto ni impide al Ayuntamiento el
ejercicio de las acciones correspondientes si aquel no se
ajusta a la legalidad, con lo que podrían verse afectados
los intereses de terceros.
c) Dicho documento podría ser una certificación de
innecesariedad de la licencia, lo cual supondría que el
Ayuntamiento ha supervisado el acto y lo considera ajustado
a la legalidad, documento que permitiría completar el
sistema de protección presentando en el Ayuntamiento la
escritura de parcelación en el plazo de tres meses que
establece el artículo 39 de la Ley del Suelo de
Extremadura.
d) Otra opción sería un certificado municipal en el
que conste que al interesado se le ha comunicado dentro de
plazo la necesidad de solicitar una licencia urbanística,
de modo que la escritura no se otorgaría hasta la obtención
de ésta.
Lo que sería conveniente evitar es la inactividad por
parte de la Administración, debiendo primar la seguridad
jurídica y la protección de los consumidores.
También conviene hacer referencia en este punto a las
informaciones urbanísticas. A tenor del artículo 4 de la
Ley del Suelo de 2007 el ciudadano puede solicitar a la
administración que le informe del régimen y condiciones
urbanísticas aplicables a una finca determinada,
información que se podría encauzar, como ocurre en otras
comunidades autónomas, a través de la denominada cédula
urbanística. Al establecer un modelo de comunicación previa
se podría incluir, entre la documentación a presentar,
dicha cédula urbanística que, aunque de carácter meramente

PDF created with pdfFactory trial version www.pdffactory.com

 informativo y no vinculante para la Administración, sí
dotaría al sistema de una mayor seguridad al poder
comprobar que la actividad o acto de se pretende ejecutar
está dentro de lo permitido para la finca en concreto.

JUAN LUIS MANCHA MORENO

NOTARIO DE PLASENCIA

PDF created with pdfFactory trial version www.pdffactory.com