Por qu es Importante una Ley de Procedimiento Administrativo?

Responder a esta pregunta, que parecera retrica, dada la importancia obvia que presupone una ley de procedimiento administrativo, se hace urgente en nuestro pas, que empieza a dar los primeros pasos hacia la consagracin de un verdadero derecho administrativo acompaado de su respectiva ley de procedimientos. Al explicar esta relevancia convendra afirmar que la condicin actual de esta materia ha sido determinada por condicionantes polticos que a lo largo de la historia se han caracterizado por la arbitrariedad y el desorden en la organizacin del Estado. Ahora su perspectiva es definida por un amplio proceso de reformas que pretende encaminarnos hacia el ideal Estado social y democrtico de derecho, consagrado literal y programticamente en la Constitucin dominicana, proclamada el 26 de enero de 2010. En sentido jurdico general un procedimiento conlleva una serie de trmites, pasos y plazos cuyo cumplimiento debe hacer posible la efectividad de una demanda judicial, tanto para su inicio, desarrollo y conclusin. Cabe agregar que todo procedimiento jurisdiccional es activado en reaccin a la afectacin de un bien jurdico protegido por la ley. La ciencia del derecho, en respuesta a una serie de particularidades que cada especialidad jurdica desarrolla, crea un procedimiento ajustado al requerimiento de cada una. De ah que exista un procedimiento civil, un procedimiento penal o un procedimiento en materia de trnsito, con sus respectivas jurisdicciones. Pero en el caso del procedimiento administrativo se presenta una particularidad extraa a lo antes dicho, pues el mismo no implica un procedimiento judicial, sino ms bien, un procedimiento que regula las actuaciones del ciudadano ante la administracin. Juan Carlos Cassagna, en su texto titulado Derecho Administrativo, presenta una diferencia clave: el procedimiento administrativo es dirigido y coordinado por la administracin pblica (cuya finalidad es perseguida en el inters pblico y el bien comn) y el procedimiento (o proceso) jurisdiccional, por el juez, o el tribunal administrativo. Aporta a su importancia, la finalidad fundamental del procedimiento administrativo: la emisin de un acto administrativo. Esto as en el entendido de que, tal y como sostiene Brewer-Caras, el acto se encuentra sujeto al procedimiento. En ese sentido, en aquellos pases donde existen legislaciones que regulan la actividad de la administracin, se dispone que el acto administrativo deber dictarse previo cumplimiento de todos los trmites sustanciales previstos al efecto cuyo cumplimiento condiciona generalmente la validez de los actos dictados (Rafael R. Dickson Molares, Nociones Generales sobre la Teora del Acto Administrativo, artculo publicado en Revista de Administracin Pblica,
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Organizacin de la Administracin Pblica, Ao IV, 2010, Ministerio de Administracin Pblica). En este caso, la finalidad del procedimiento es legitimar el contenido del acto administrativo o funcionar como instrumento de control de la legitimidad, que es como le llama Juan Carlos Cassagna en su obra citada. Para el mismo autor, el procedimiento administrativo es tambin un instrumento del acierto de los actos en relacin al inters general o bien comn, que es el fin que la administracin persigue (control de oportunidad, mrito o conveniencia). Igualmente, dadas las facultades exorbitantes de la administracin, el procedimiento administrativo se convierte en una garanta del ciudadano de que la administracin no va a actuar de modo arbitrario y discrecional, de manera que se evite la indefensin del particular. Ejemplos de esta garanta son la publicacin y la notificacin; el procedimiento participativo o la celebracin de audiencias pblicas, para que el afectado pueda expresar su parecer; las reglas de control previo del acto administrativo. Es igualmente trascendental, que al procedimiento administrativo le son aplicables las reglas del debido proceso, sin cuyo cumplimiento el acto no sera vlido. La Suprema Corte de Justicia, tribunal de mayor jerarqua del Poder Judicial de la Repblica Dominicana, en uno de los Considerandos de su Resolucin No.1920-2003, establece: CONSIDERANDO: Que a fin de asegurar un debido proceso de ley, la observancia de estos principios y normas es imprescindible en toda materia, para que las personas puedan defenderse adecuadamente y hacer valer sus pretensiones del mismo modo, ante todas las instancias del proceso. Que estas garantas son reglas mnimas que deben ser observadas no slo en los procesos penales, sino, adems, en los que conciernen a la determinacin de los derechos u obligaciones de orden civil, laboral, administrativo, fiscal, disciplinario o de cualquier otro carcter, siempre que estas sean compatibles con la materia que se trata. Hay que agregar a esta explicacin, que el debido proceso entraa tres derechos fundamentales, detallados por Cassagna en el siguiente orden: a) derecho a ser odo; b) derecho a ofrecer y producir pruebas; c) derecho a una decisin fundada. Ahora bien, la importancia del procedimiento administrativo tambin se nutre de sus principios, algunos de los cuales hemos tratado. Estos principios conforman al procedimiento administrativo en un sistema garantstico y de eficacia administrativa, al decir de Juan Carlos Cassagna, adems de que reviste deberes de la administracin para con el ciudadano.

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El principio de legalidad aplicado al procedimiento administrativo consiste en ajustar el obrar administrativo al ordenamiento jurdico positivo y as limitar el poder jurdico de cualquier rgano que ejerza una funcin administrativa. Pero, como sostiene Agustn Gordillo, en su libro Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, cuando habla de este principio lo denomina de la legalidad objetiva, en el entendido de que debe consistir en la aplicacin razonada y jerrquica de los grandes principios jurdicos. Otro principio, a mi entender novedoso (como el de la legalidad objetiva) porque se sita siempre a favor del administrado y que rompe con el formalismo que algunas veces se convierte en una camisa de fuerza, es el del informalismo, que se debe a que el procedimiento administrativo carece de formalidades escritas, segn afirma Agustn Gordillo. Por su parte, Juan Carlos Cassagna consigna que este principio permite que se excuse a los interesados, de la inobservancia de exigencias formales no esenciales, que puedan cumplir a posteriori. De esta manera, no se retrasara el procedimiento, al menos que se trate de formas esenciales, que traigan como consecuencia su nulidad absoluta. Aparejados a ste principio se puede citar el principio de eficacia junto a los de celeridad, economa y sencillez, pues el principio de legalidad visto como objetivo, coadyuvara a la eficacia de la administracin y, adems, Sin lugar a dudas, el procedimiento administrativo organiza la compleja actividad administrativa en el mbito de los tres rganos esenciales del Estado, a saber: el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Esto se logra con el afianzamiento de la unidad del procedimiento, evitando la dispersin de las formalidades, dirigidas hacia la cohesin y la coherencia. Finalmente, estos principios importantizan al procedimiento administrativo al cargarlo de una serie de derechos favorables al ciudadano en la medida que garantizan tanto: a) la defensa de los derechos civiles y humanos en general del individuo y de las asociaciones en el procedimiento singular, como b) la indispensable participacin de la sociedad y la defensa de los derechos de incidencia colectiva en la previa elaboracin y debate no solamente individual sino especficamente y publico, de normas generales y grandes proyectos que afectan a la colectividad y al medio ambiente, grandes contrataciones, licencias o concesiones, renegociaciones, etc. (Gordillo, Agustn, "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, 8 decisin).

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