You are on page 1of 186

Anlisis de la focalizacin en los programas compensatorios

Nstor Lpez (Coord.), Emilio Tenti Fanfani y Cora Steinberg IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires

Mxico 2006

CoordinaCin general de la serie

Coordinador del estudio

Direccin General de la Unidad de Programas Compensatorios (UPC) del Conafe Direccin Tcnico Pedaggica de la UPC
CoordinaCin tCniCa

Nstor Lpez
autores

Miguel ngel Vargas Mariana Castro


CoordinaCin editorial

Nstor Lpez Cora Steinberg Emilio Tenti Fanfani


ColaboraCiones esPeCiales

Pedro Cabrera
Cuidado editorial

Mara Banda
revisn tCniCa

Xavier Bonal Fernando Groisman Alejandro Morduchowicz Dagmar Raczynski


equiPo de investigaCin

Alexis Lpez Irma Flores Pedro Cabrera


diseo

Nstor Lpez Cora Steinberg


asistentes de investigaCin

Vissualis
FotograFa

Mariana Castro
Primera ediCin: 2006 D.R. Consejo Nacional de Fomento Educativo Ro Elba Nm. 20, Col. Cuauhtmoc Mxico D.F. C.P. 06500 ISBN: 970-740-071-4 Impreso en Mxico

Eliana Aspiazu Vanesa DAlessandre Mara Jos Luzuriaga Jesica Pla

La informacin, interpretacin y conclusiones expresadas en este libro son responsabilidad de los autores y no deben ser atribuidas al Consejo Nacional de Fomento Educativo.

DIRECTORIO
seCretara de eduCaCin PbliCa

Dr. Reyes S. Tamez Guerra


Consejo naCional de Fomento eduCativo

Dr. Roberto Moreira Flores Director general Lic. Rosalinda Morales Garza Directora de Educacin Comunitaria Lic. Antonio Morales Ruiz Director de Planeacin Lic. Juan Jos Gmez Escrib Director de Apoyo a la Operacin M. en C. Alberto Navarrete Zumrraga Director de la Unidad de Programas Compensatorios Ing. Marco Julio Linares Quintero Director de Medios y Publicaciones Lic. Jos ngel Martnez Borja Titular de la Unidad Jurdica Lic. Luca Castro Apreza Titular del rgano Interno de Control

organizaCin de estados iberoameriCanos Para la eduCaCin, la CienCia y la Cultura

Lic. Francisco Jos Pin Secretario general Lic. Patricia Pernas Directora de la Oficina Regional en Mxico

AGRADECIMIENTOS

La oficina de IIPE-UNESCO en Buenos Aires quiere agradecer a todos aquellos que han colaborado en la realizacin de este estudio. A Patricia Pernas Guarneros, de la oficina de OEI en Mxico, por crear las condiciones iniciales para que este trabajo sea posible, y al conjunto de expertos convocados por esta institucin por los aportes que hicieron durante la discusin de las primeras versiones del proyecto. A Alberto Navarrete y todos los funcionarios y tcnicos que trabajan en la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe y en oficinas de los estados, por la generosidad y transparencia con la que han ofrecido toda aquella informacin que fuera de utilidad para este trabajo. A los funcionarios, supervisores, docentes y padres de familia de Oaxaca y Chiapas, por el apoyo y la recepcin que nos dieron durante el trabajo de campo. A los funcionarios de los 16 estados mexicanos que se trasladaron hasta el Distrito Federal para participar de las reuniones organizadas para discutir sobre los aspectos operativos y tcnicos del programa. A aquellos funcionarios del programa Oportunidades, de Sedesol, del proyecto Microrregiones y del Banco Mundial que nos recibieron, y ofrecieron su visin sobre los temas que estbamos trabajando. A Teresa Bracho, Carlos Gardiazbal y Sylvia Schmelkes, quienes enriquecieron el trabajo con su experiencia y su reflexin. A Mariana Castro Jaln y Miguel ngel Vargas Garca, quienes desde el Conafe fueron nuestros referentes permanentes, nos ayudaron a resolver todas las cuestiones logsticas y nos garantizaron en todo momento el acompaamiento profesional necesario.

NDICE
Presentacin Prefacio Intoduccin 11 13 16

PARTE I: NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE 1. Sentidos y problemas de la focalizacin 2. Aprendizajes sobre focalizacin a partir de tres experiencias latinoamericanas 3. Tendencias sociales y educativas de Mxico PARTE II: DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE
Eje 1. Eje 2. Eje 3. Eje 4. Eje 5.

19 20 50 78

91 93 97 102 105

Focalizacin y universalismo en la poltica educativa Rezago educativo o pobreza? Diagnstico social y focalizacin La relacin del Conafe con las Unidades Coordinadoras de los Estados Articulacin de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe con otros programas educativos y sociales Entrada y salida de beneciarios: el problema de la graduacin de escuelas La escuela como unidad de focalizacin La informacin en la base de la focalizacin La focalizacin y la cobertura de las acciones Integralidad y focalizacin de las acciones

109 113 116 119 124 151 160 163 167

Eje 6. Eje 7. Eje 8. Eje 9. Eje 10.

CONSIDERACIONES FINALES: ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE TRABAJO BIBLIOGRAFA ANEXOS

PRESENTACIN

Con la publicacin de esta serie sobre la evaluacin de los programas compensatorios, el Consejo Nacional de Fomento Educativo da a conocer los resultados del cumplimiento de uno de los objetivos estratgicos planteados en el Programa institucional de mediano plazo, Conafe 2002-2006. Evaluar la implementacin, operacin e impactos de las acciones que durante quince aos han formado parte sustancial de las polticas pblicas de equidad educativa en Mxico es una tarea no slo necesaria para conocer los resultados de las intervenciones realizadas, sino importante tambin para disear y planear acciones pertinentes y viables con el fin de alcanzar la equidad educativa con calidad. La equidad educativa, entendida como la obtencin de resultados equivalentes en todas las poblaciones, es una de las constantes bsquedas del Conafe. Sabemos que en esta poltica de equidad no basta con ofrecer el mismo servicio educativo a todas las poblaciones, pues stas son desiguales. Reconocemos la necesidad de ofrecer ms y mejores servicios a aquellos grupos con mayores desventajas; slo as los rezagos y las brechas sern abatidos. La publicacin de estos volmenes coincide con la celebracin de los 35 aos de existencia del Consejo. Esta afortunada coincidencia nos permite sumar a dicho festejo la entrega a la opinin pblica y especialistas de estos documentos que esperamos generen no slo reflexiones, sino que se deriven en acciones concretas de intervencin, anlisis e investigacin educativa. Si bien los estudios y la publicacin de esta serie es resultado de la iniciativa y coordinacin del Consejo, tenemos la seguridad de que esto no hubiera sido posible sin la valiosa colaboracin de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI). Asimismo quiero resaltar el inters y el apoyo del Banco Mundial en esta tarea. Tambin cabe reconocer la entusiasta y acertada participacin de las diversas instituciones y consultores que realizaron los estudios y anlisis que conforman la serie, cuyos puntos de vista, externos a nuestra dinmica y crticos de nuestras acciones, enriquecen nuestra vida institucional y nos ayudan a mirarnos de una manera renovada y a cumplir mejor nuestros objetivos.
Dr. Roberto Moreira Flores
Director general Consejo Nacional de Fomento Educativo

11

PREFACIO

Poltica compensatoria en educacin: evaluacin y anlisis

En la actualidad, diversos grupos de la sociedad mexicana muestran un inters creciente por conocer los resultados de los programas gubernamentales y por obtener informacin confiable acerca de la forma en que se utilizan los recursos. Adems de la informacin que proporcionan las instituciones pblicas sobre su quehacer, una de las fuentes ms utilizadas para acceder a dicha informacin son las evaluaciones a que estn sometidos los programas pblicos. Por lo general, estas evaluaciones han estado orientadas a establecer mecanismos de monitoreo que aseguren la operacin y el uso eficiente de los fondos pblicos; sin embargo, las necesidades de transparencia de una sociedad ms participativa y la complejidad de los nuevos procesos que enfrentan las dependencias gubernamentales hacen necesario recuperar, sistematizar y analizar informacin para justificar la inversin de fondos federales y crditos externos; satisfacer los requerimientos de instancias sociales, polticas y financieras; describir y explicar la implementacin de los programas, valorar su impacto y ofrecer propuestas que permitan reorientar su puesta en prctica o mejorar oportunamente su diseo. Por ello, la evaluacin adquiere cada vez ms un mayor peso en la vida de las instituciones como un mecanismo de rendicin de cuentas, pero tambin como un instrumento que les permite conocer en qu medida cumplen con los objetivos para los que fueron creadas. En sus 35 aos de existencia, el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) se ha caracterizado por intentar responder a las especificidades del contexto, creando programas, proyectos y nuevos modelos que reconozcan las necesidades particulares de las comunidades objeto de su atencin. Sin embargo, esto no siempre ha sido acompaado de un control riguroso de las innovaciones que d cuenta de sus bondades y limitaciones y, ms aun, de sus posibilidades de generalizacin. Contradictoriamente, muchas veces la propia dinmica de la institucin ha llevado a extender rpidamente las innovaciones sin un proceso de investigacin que las acompae y reoriente. El desafo consiste en disear y aplicar opciones educativas de calidad a partir de un riguroso control de los programas, los proyectos, las innovaciones y el impacto que tienen. Con el fin de obtener una perspectiva general acerca de los impactos de sus acciones, especialmente las compensatorias, el Consejo Nacional de Fomento Educativo emprendi, tomando como base los lineamientos establecidos en el Programa institucional de mediano plazo, Conafe 2002-2006, un proceso de evaluacin con el objetivo de identificar, describir y valorar los impactos de los apoyos compensatorios sobre las poblaciones destinatarias (alumnos, docentes, directivos, equipos tcnicos, procesos de gestin educativa, asociaciones de padres, familias y comunidades), mediante estudios que utilizaran diversas metodologas. As, en 2004 el Conafe estableci un convenio con la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI), con el propsito de conformar un grupo de trabajo de especialistas en educacin que se encargara de desarrollar una perspectiva integral

13

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

de evaluacin de los programas compensatorios que permitiera valorar sus insumos, procedimientos, mtodos, resultados e impactos. Este grupo, coordinado por la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe, tuvo como tarea inicial diagnosticar el estado que guardaba la evaluacin de los programas compensatorios hasta 2003, para posteriormente disear y poner en marcha durante los siguientes tres aos una serie de estudios destinados a evaluar dimensiones relevantes que permitieran conocer el impacto de estos programas. Tras la revisin de los estudios realizados hasta 2003, abordada desde una perspectiva de metaevaluacin, dicho grupo concluy que las evaluaciones haban estado centradas en los indicadores educativos de las escuelas compensadas (repeticin, desercin, promocin y cobertura), sin considerar que los efectos de las acciones compensatorias no siempre se evidencian en tales indicadores, pues sus repercusiones son ms amplias y trascienden al mbito social, poltico, econmico y cultural de las comunidades. Eventualmente se haba considerado el aprovechamiento o logro en los aprendizajes. Otro de los hallazgos consisti en descubrir que la mayora de las evaluaciones haban sido de carcter cuantitativo. Asimismo, se detectaron aspectos y dimensiones poco explorados y se plane la realizacin de algunos estudios para subsanar los vacos correspondientes. En esta etapa se cont con la colaboracin de equipos externos de diferentes instituciones, nacionales e internacionales, que participaron en los anlisis y realizaron evaluaciones especficas. Con ello se busc tener una perspectiva ms amplia, que permitiera analizar a los programas compensatorios con mayor distancia y objetividad, para lograr aportaciones realmente crticas. Al respecto, la coordinacin del Conafe siempre alent la reflexin con el propsito de obtener un conocimiento ms preciso y certero de los fenmenos en discusin. Tambin se consider necesario revisar propuestas y experiencias similares en otros pases para comparar hallazgos, errores y aciertos en el diseo e implementacin de las polticas sobre equidad educativa. Los informes de evaluacin que presentaron estas instituciones fueron revisados cuidadosamente y discutidos hasta contar con las versiones que se publican ahora. Cabe aclarar que no se publican todos los estudios realizados, sino slo los que la coordinacin del Conafe consider ms relevantes. La presente serie, producto de ese esfuerzo interinstitucional,tiene el propsito de difundir los resultados de las evaluaciones de los programas compensatorios del Conafe y as contribuir a la discusin informada sobre los programas pblicos en mbitos acadmicos y en espacios de decisin de polticas pblicas, entre operadores de programas educativos y sociales, educadores y especialistas, tanto nacionales como internacionales, y entre el pblico interesado. La incorporacin de estos trabajos al circuito de las discusiones y la investigacin sobre educacin representa un aporte indiscutible, debido a su diversidad de enfoques y metodologas y a que existe por lo general escasa divulgacin de este tipo de estudios. La serie consta de nueve volmenes, la mayora derivados de los informes de evaluaciones realizadas en los tres aos recientes sobre las acciones de poltica de equidad educativa. La diversidad de evaluaciones y anlisis que se presentan responde a la necesidad de obtener informacin que permita valorar los objetivos, el diseo, la operacin, la implementacin y los resultados de las acciones compensatorias en educacin y al inters por conocer de qu manera las estrategias orientadas a enfrentar el rezago estn impactando en la comunidad educativa. En conjunto, ofrecen un panorama sobre la forma en que se aplica un programa nacional de estas caractersticas en los lugares ms distantes y de difcil acceso del pas, en un contexto de descentralizacin educativa, y en muchos de los casos permiten reconocer la distancia entre los resultados esperados y los concretamente alcanzados.
14

PREFACIO

El orden de los volmenes considera, en primer lugar, la presentacin de temas generales, como el panorama de lo evaluado en una dcada de programas compensatorios, el anlisis sobre la focalizacin de los mismos, las caractersticas de los contextos sociales de las escuelas primarias en Mxico. En segundo lugar se incorporan perspectivas que intentan discriminar impactos especficos como la valoracin de las acciones compensatorias del Conafe desde la comunidad educativa, la insercin de las computadoras otorgadas por el Conafe a escuelas telesecundarias, los efectos del impulso a la participacin de los padres de familia en la escuela y las prcticas escolares en escuelas multigrado. Por ltimo, se contempla una reflexin acerca de los desafos que implica tomar la evaluacin como instrumento que retroalimente a la poltica educativa. Con el ttulo Anlisis de la focalizacin en los programas compensatorios se presentan los resultados de la investigacin llevada a cabo por el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin-UNESCO, en el marco del convenio de colaboracin establecido con el Conafe con el objeto de enriquecer la evaluacin desde una perspectiva externa y regional. A partir del primer programa compensatorio, puesto en marcha en cuatro estados en 1991, se incorporaron de manera gradual el resto de los estados, excluyendo al Distrito Federal, y se fueron generando nuevos apoyos, es decir, hubo una creciente expansin y diversificacin que transform la poltica de equidad educativa sumamente focalizada dirigida a los estados con mayor rezago en una con tendencia a generalizar los apoyos. Una de las consecuencias de este cambio fue que se desvanecieron los objetivos de la focalizacin y llegaron a presentarse situaciones en las que haba escuelas incluidas en el universo de atencin que no deban ser compensadas y, viceversa, centros escolares que deberan recibir apoyos quedaban excluidos de la focalizacin. Es por ello que surgi la necesidad de conocer la lgica de los procedimientos de focalizacin y cmo estn operando en la prctica. En este volumen se realiza una profunda reflexin sobre las polticas sociales y educativas focalizadas que se han venido desplegando a partir de los aos noventa en Latinoamrica, considerando la experiencia de programas compensatorios desarrollados en la regin pero centrando la mirada en Mxico, en los procedimientos de focalizacin empleados por el Conafe para seleccionar las escuelas a ser apoyadas con acciones compensatorias. El trabajo desarrolla un conjunto de aspectos sustantivos a revisar de los programas para avanzar en la redefinicin de las estrategias de focalizacin. Entre los puntos a discutir se cuestiona la coherencia entre objetivos y universo focalizado, la flexibilidad de la focalizacin ante los cambios del panorama social mexicano, y la pertinencia de apoyar de la misma manera a la diversidad de situaciones que se presentan en dicho universo. Es particularmente relevante la descripcin que se brinda sobre los procedimientos de focalizacin, las frmulas para identificar beneficiarios, los instrumentos y sistemas de informacin implementados, la participacin de los actores en los diferentes niveles de implementacin de los programas y las articulaciones entre las distintas instancias institucionales en la definicin de las poblaciones objeto de los programas compensatorios. Asimismo, el estudio plantea una serie de desafos para brindar una educacin de calidad para todos y propone recomendaciones para construir una agenda de trabajo que ayude a la redefinicin de las estrategias de focalizacin.

15

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

INTRODUCCIN
En el mes de diciembre de 2004 se firm un acuerdo entre la sede en Mxico de la Organizacin de Estados Iberoamericanos y el IIPE-UNESCO Buenos Aires. En dicho acuerdo IIPE-UNESCO se comprometi a realizar un estudio diagnstico sobre las estrategias de focalizacin de las polticas y programas compensatorios de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe, el cual deba contener un anlisis de las justificaciones tericas y filosficas implcitas o explcitas que han sustentado las polticas, as como de las metodologas y tcnicas utilizadas para definir a los beneficiarios de las mismas. El estudio deba contemplar adems un anlisis de las dificultades y de las adaptaciones ms frecuentes realizadas en el momento de la aplicacin de los programas en el nivel de los estados, y un balance de ventajas y desventajas de las metodologas empleadas en trminos de su eficacia para alcanzar a las poblaciones y territorios ms desfavorecidos. El texto del acuerdo indica que, como resultado de esta investigacin, debera proponerse una agenda de aspectos a considerar para la propuesta de estrategias de definicin de beneficiarios de polticas educativas orientadas a ofrecer ms y mejor educacin para quienes ms lo necesitan y de este modo reducir disparidades en trminos de cobertura, eficiencia y logros en el campo de la educacin bsica mexicana. A partir de los lineamientos generales establecidos en ese acuerdo, se elabor un proyecto de trabajo, orientado a contextualizar las polticas compensatorias del CONAFE en el marco de la experiencia latinoamericana en materia de polticas compensatorias, a producir un diagnstico de las principales estrategias de focalizacin implementadas por la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe durante los recientes diez aos a travs de una sistematizacin de los marcos filosficos conceptuales y de los dispositivos operativos utilizados, y a proponer una agenda con los principales desafos en la focalizacin de las polticas educativas de equidad, a la luz de los aprendizajes acumulados mediante de la implementacin de polticas compensatorias durante la dcada ms reciente. Para ello, se definieron Los siguientes objetivos objetivos especficos. 1. Sistematizar los principios terico/filosficos que orientaron los programas compensatorios del CONAFE durante la ltima dcada. 2. Identificar analogas y diferencias entre los programas compensatorios del CONAFE y otros programas similares implementados en otros pases de Amrica Latina. 3. Analizar la evolucin de los criterios operativos de focalizacin de los principales componentes de los programas compensatorios del CONAFE, describir los procedimientos empleados, las frmulas operativas de identificacin de beneficiarios y los instrumentos y sistemas de informacin implementados. 4. Analizar la participacin de los actores en los diferentes niveles de implementacin de los programas compensatorios (nivel central, estatal, local, institucional, comunitario, etctera). 5. Analizar la divisin del trabajo y las articulaciones entre las diferentes instancias institucionales (Conafe), Secretara de Educacin Pblica, secretaras estatales de educacin,
16

delegaciones estatales del Conafe, instituciones comunitarias, municipios, etc.) en cuanto a la definicin de las poblaciones objeto de los programas compensatorios. 6. Proponer recomendaciones respecto de los principales desafos a resolver para perfeccionar los sistemas de focalizacin en el contexto del diseo de programas ms eficaces y eficientes para reducir disparidades educativas en Mxico. En el presente informe se dan a conocer los resultados del estudio diagnstico sobre las estrategias de focalizacin de los programas compensatorios del Conafe. El documento est organizado en dos partes. En la primera de ellas se presentan elementos que definen y explicitan el lugar desde el cual se analizaron las estrategias de focalizacin del Conafe: el estudio se realiza teniendo presente el debate actual sobre las polticas sociales y educativas focalizadas, considerando la experiencia que brinda la observacin de otros programas compensatorios desarrollados en Amrica Latina, y teniendo en cuenta las particularidades de la dinmica social mexicana. Es por ello que en el primer captulo se presenta una revisin del debate sobre las polticas focalizadas en la regin, con nfasis en aquellas llevadas a cabo en el campo de las polticas educativas. En el segundo captulo se sintetizan algunos aprendizajes de la revisin del diseo y de las estrategias de focalizacin de tres programas relevantes en la regin: el Plan Social Educativo (Argentina), el Bolsa Escola (Brasil) y el P-900 (Chile). En el tercero se presentan los resultados de una revisin bibliogrfica y de un anlisis de datos orientados a dar cuenta de la dinmica social de Mxico en los diez aos ms recientes. En la segunda parte del documento se presentan los principales hallazgos del estudio a travs de diez ejes de anlisis para la discusin de las estrategias de focalizacin del CONAFE. Cada uno de estos ejes, identificados como relevantes durante el trabajo de investigacin, opera como puerta de entrada a un anlisis en profundidad de las estrategias de focalizacin, y al mismo tiempo propone discusiones necesarias para avanzar hacia criterios y formas de seleccin de beneficiarios ms adecuadas a los desafos que representa hoy una educacin de calidad para todos. El informe terminar con unas breves conclusiones, en las que se propone una serie de recomendaciones orientadas a construir una agenda de trabajo para la redefinicin de las estrategias de focalizacin de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe. Cabe finalizar con dos aclaraciones respecto de los alcances de este trabajo. En primer lugar, explcitamente se decidi no encarar este estudio como una evaluacin del impacto de los programas compensatorios del Conafe, sino colocar en el centro de atencin al exmen de las estrategias de focalizacin a partir de un anlisis de los procedimientos implementados. Poder hacer alguna reflexin o recomendaciones basadas en el impacto de las acciones desarrolladas requerira de otro modo de aproximacin al programa ajeno al elegido, en funcin de los objetivos propuestos. En segundo lugar, cada uno de los temas desarrollados podra ser profundizado a partir de la informacin disponible y de los aportes hechos por las personas entrevistadas. Haber encarado el estudio priorizando la apertura de los temas tratados y la diversidad de entradas por sobre cierta profundizacin de los mismos fue una decisin tomada en el momento de disear un trabajo que debera proveer insumos para la toma de decisio-nes en un plazo de seis meses.
17

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

18

Parte 1: Notas preliminares para el anlisis de los programas compensatorios del Conafe

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

PARTE I: NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS


COMPENSATORIOS DEL CONAFE

1. SENTIDOS Y PROBLEMAS DE LA FOCALIZACIN


La organizacin y la gestin de un sistema de enseanza es un asunto difcil, al menos, por dos razones. Las caractersticas de un sistema educativo estn en interaccin. La modificacin de un parmetro puede afectar el equilibrio del conjunto, ya sea provocando una dinmica cuyos efectos positivos sobrepasen las esperanzas puestas, ya sea engendrando efectos perversos en otros elementos del sistema. Todo sistema educativo es el producto de la historia de una sociedad. Sus caractersticas resultan de una lenta decantacin durante la que se solucionan las presiones de grupos con intereses divergentes. Esto explica por qu resulta delicado pretender que una medida que se demuestra acertada aplicada en un pas produzca los mismos efectos en otro pas. La Lucha contra el fracaso escolar: un desafo para la construccin europea. 1994. http://www.eurydice.org/Documents/combat/es/FrameSet.htm. Es imposible tomar como objeto de anlisis los procesos de focalizacin (definicin institucional de los beneficiarios de programas educativos) que caracterizan a los programas compensatorios desarrollados en Amrica Latina desde principios de la dcada de los aos noventa sin una mirada ms amplia que analice sus relaciones con los estilos de poltica social y con los modelos de desarrollo predominantes que se llevaron adelante en ese periodo. Las dos ltimas dcadas del siglo pasado fueron ricas en transformaciones profundas de casi todas las dimensiones de las sociedades contemporneas. Los programas compensatorios en educacin forman parte de un estilo de poltica social que en cierto modo rompe con el modelo predominante desde la posguerra. El modelo de desarrollo dominante hasta mediados de los aos setenta (de sustitucin de importaciones y desarrollo endgeno) fue sustituido progresivamente por otro cuyos ejes centrales son la desregulacin, la expansin de la lgica de mercado y la apertura econmica al mercado mundial. Mientras que el capitalismo de posguerra fue acompaado de una poltica social que tena su fuente de inspiracin en el modelo del welfare state (universalismo, gratuidad, ciudadana, etc.), las polticas sociales del capitalismo actual hablan el lenguaje de la subsidiariedad del Estado, focalizacin, la eficiencia, la lucha contra la pobreza, etctera. En este contexto era inevitable que los sistemas educativos se vieran obligados a cuestionar tanto sus sentidos y objetivos sociales como su propia estructura y funcionamiento. El nuevo contexto oblig a replantear tres problemas: el de la gobernabilidad, el de la calidad y el de la equidad.

20

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

La expansin del sistema, el crecimiento de su complejidad y el desarrollo (desigual) de las capacidades e iniciativas subestatales (provincias, regiones, municipios e instituciones) alentaron procesos de desconcentracin y descentralizacin de la gestin y la poltica educativa, asi como bsqueda de nuevos dispositivos de gobierno. La expansin y masificacin de la escolarizacin (desigual pero permanente en los tres niveles de los sistemas educativos) contribuyeron a poner en la agenda el tema de la calidad, es decir, de la cantidad y relevancia de los conocimientos efectivamente desarrollados por los alumnos portadores de certificados y ttulos escolares. Por un lado, la escolarizacin masiva es un proceso extremadamente desigual, tanto en trminos de resultados como de los recursos que ofrece el sistema educativo a los distintos grupos sociales. Por el otro, como producto de las grandes transformaciones econmicas y sociales de las dos dcadas recientes, tambin es desigual la distribucin de los recursos de que disponen las familias para sostener la escolarizacin de los nios y adolescentes. Recursos escolares y recursos sociales desiguales contribuyen a alimentar lo que en Mxico se denomina rezago educativo De all la necesidad de imaginar y desarrollar polticas que tiendan a neutralizar la . fuerza de estas desigualdades introduciendo mecanismos correctivos en diversos planos del proceso escolar (acceso, permanencia, rendimiento, aprendizajes, entre otros). Todo pareca indicar que los tradicionales mecanismos de poltica educativa (regulaciones y modelos de asignacin de recursos) no constituan una respuesta adecuada para luchar contra las viejas y nuevas formas de la desigualdad escolar. ste es el contexto en el que comienzan a aconsejarse intervenciones pblicas especficamente orientadas a fortalecer capacidades tanto en diversos aspectos de la oferta educativa como de la propia demanda social por educacin. El resultado es una nueva configuracin del campo de las polticas educativas. ste aparece como un mix de intervenciones tradicionales de tipo universalista (que siguen acaparando el grueso de los recursos destinados a la educacin), que tiene como destinatarios a toda la poblacin escolarizada, e intervenciones especficas, los programas compensatorios, que buscan beneficiar a determinados grupos sociales definidos como en situacin de pobreza, exclusin social, vulnerabilidad y de rezago educativo. Es en este marco ms amplio de problemas donde es posible encontrar una racionalidad y un sentido a la discusin sobre las polticas compensatorias y las tcnicas de focalizacin que utilizan. Para entender el sentido de estas nuevas intervenciones es preciso analizar los procesos que se desarrollan en el campo de la poltica educativa de cada sociedad nacional. All participan actores interesados en definir reglas y orientar recursos hacia determinados sectores sociales. De ms est decir que en esta construccin de las polticas y programas compensatorios no se juegan nicamente intereses y puntos de vista tcnicos, sino tambin polticos. La definicin misma del problema (el rezago educativo) y de las estrategias ms adecuadas para resolverlo es en primer lugar objeto de voluntad y decisin poltica. Es en esta instancia donde se definen los recursos que se van a invertir, las modalidades de la intervencin y los beneficiarios de las mismas. En la definicin de estas cuestiones intervienen funcionarios polticos, agentes administrativos, cuerpos tcnicos, sindicatos y organismos financieros internacionales, actores dotados de intereses, perspectivas, recursos y capacidades desiguales. Las relaciones de fuerza y las alianzas que se establecen entre ellos son elementos dinmicos que se transforman a lo largo del tiempo y terminan por configurar las polticas y programas compensatorios como un proceso de construccin permanente.

21

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

En este captulo se discute en primer lugar el contexto econmico social en el que se desarrollan las polticas sociales especficamente orientadas al combate de la pobreza En un segundo . momento se discute la racionalidad de las polticas de discriminacin positiva y/o compensatorias en educacin. Por ltimo se sintetizan las principales dimensiones implicadas en las estrategias de identificacin de beneficiarios de programas compensatorios, sus ventajas y desventajas relativas, sus costos y consecuencias no intencionales y sus formas de articulacin con las polticas educativas de tipo universalista.
Pobreza y desigualdad: ms all de las estrategias de crecimiento Econmico

Crecimiento econmico y pobreza En la mitad de la primera dcada del siglo XXI se ha convertido en un lugar comn afirmar que el crecimiento econmico no basta para reducir la pobreza; mejor dicho, es insuficiente como estrategia para erradicar la pobreza.Por supuesto que casi nadie discute que el crecimiento econmico es un factor necesario. De hecho, se calcula que un aumento del 1% del consumo anual por habitante se traduce en una disminucin de la pobreza del 1.5 al 4%Pero tambin se requieren polti. cas de distribucin del ingreso, ya que el ritmo de reduccin de la pobreza sera demasiado lento si nicamente se basara en un crecimiento econmico sostenido. Segn algunas estimaciones, a tasas de 3% de crecimiento anual por habitante, se tardara casi 50 aos o ms de un siglo -segn el pas- en eliminar totalmente la pobreza, medida por la proporcin de personas que viven con menos de dos dlares de los Estados Unidos al da. El lapso sera mayor si se utilizaran los umbrales de pobreza especficos de cada pas, si la tasa de crecimiento econmico fuera inferior o si empeorara la distribucin del ingreso, (Lustig, 1998, p. 3). Por otro lado, es preciso constatar que, por razones que no se comprenden bien (algunas de las cuales se desarrollan en E. Klein y V. Tokman, 2000), el crecimiento econmico registrado ltimamente en varios pases se ha dado junto con tasas elevadas de desempleo, y ha aumentado la diferencia de salarios entre la mano de obra calificada y la no calificada. Por tanto, es el modelo o estilo de crecimiento el que no facilita la reduccin de la pobreza. Si esto es as, no bastara con la ejecucin de programas especficos de lucha contra la pobreza, tipo programas compensatorios o fondos sociales, sino que habra que plantearse, como lo hace el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo un modelo de crecimiento cuyas caractersticas intrnsecas lleven a la integracin y la superacin de la pobreza. Hay muchos fenmenos o consecuencias de la globalizacin y la liberalizacin que no coinciden con las expectativas que se derivan de la teora. As, Lustig (1998, p. 5) reconoce que el hecho de que la demanda de mano de obra en la regin tienda a favorecer a los trabajadores calificados es un enigma ya que segn la teora econmica, la liberalizacin del comercio deba haberse , traducido en un incremento de la demanda de bienes que se producen con mano de obra no calificada Sin embargo, de las varias explicaciones propuestas, la ms plausible y las ms citada . por los especialistas es la que consiste en afirmar que la globalizacin, la desregulacin financiera y la reactivacin de las corrientes de capital abarataron el precio de los bienes de capital. Cmo stos se activan con mano de obra calificada, sta es la que result ms demandada. Son organizaciones de Naciones Unidas como la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), la Oraganizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) las que expresan repetidamente voces disonantes con el emergente consenso de Washington sobre los costos sociales
22

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

del ajuste y sobre la importancia de atender a la pobreza. La CEPAL trae en repetidas ocasiones el tema del aumento de la pobreza durante la dcada de los ochenta y en colaboracin con UNESCO publica el libro Educacin y conocimiento, en el que propone que la educacin es necesaria para la transformacin productiva de la regin y para el aumento de la equidad. Es muy importante que la CEPAL se haya atrevido a sealar la necesidad de preservar la ciudadana, junto con la competitividad, a comienzos de la dcada y que haya destacado la importancia de la equidad en la provisin educativa con el fin de preservar la ciudadana democrtica. No es de extraar, sin embargo, que en el marco del modelo neoliberal esta propuesta de preservar la equidad como objetivo estratgico, junto con la competitividad econmica, no se traduzca en proposiciones operativas concretas. El nfasis de las polticas para implementar esta estrategia se mantiene en la bsqueda por mejorar la eficiencia y la competitividad, y con excepcin de la proposicin de aspirar a la universalizacin de los cdigos de la modernidad, las siete estrategias de este documento se centran en superar el aislamiento de los sistemas educativos de la sociedad y de la economa, establecer sistemas de evaluacin de resultados, mejorar la calidad y la eficiencia, modernizar la gestin. Ante estas limitaciones del modelo de crecimiento y ante las tendencias observadas en el mercado de trabajo y en el patrn de distribucin de la riqueza, se imponen polticas especficas para reducir la pobreza. Entre ellas los especialistas ponen en un plano prioritario el mejoramiento del capital humano y el aumento de la especializacin (Lustig, 1998). Esto podra hacerse de dos maneras: reducir el crecimiento demogrfico, sobre todo de los grupos ms pobres de la sociedad y aumentar la especializacin de la mano de obra, en especial la de los que se van a incorporar al mercado de trabajo (educacin de las nuevas generaciones). El capital humano (educacin), captulo fundamental de la estrategia de lucha contra la pobreza Las polticas sociales influyen en la disminucin de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin mediante la inversin en capital humano (educacin y salud). Como el conocimiento se ha convertido en un factor de produccin, ya no es necesario usar nicamente argumentos ticos o filantrpicos para justificar la inversin en educacin. En la produccin moderna, la competitividad y el crecimiento econmico dependen del capital humano disponible en una sociedad determinada. Por tanto, se puede concebir la competitividad y la equidad como objetivos que pueden perseguirse simultneamente y retroalimentarse (Franco y Sinz, 2001, p. 63). Pero la distribucin de este capital es un proceso extremadamente complejo, pues se trata de un bien que, en cierta medida se hereda ya que los logros , educativos (tanto en aos de escolaridad, como de calidad de los aprendizajes efectivamente incorporados) dependen de ciertas caractersticas de los hogares de origen de los alumnos, tales como el nivel socioeconmico, el nivel educativo de los padres, la estructura de la familia y otras condiciones de vida de los hogares. Por otra parte, es preciso tener en cuenta que la educacin es un bien relacional cuyo valor social (en el mercado de trabajo, por ejemplo) se devala a medida que se generaliza. Por eso se necesitan ms aos de escolaridad y ttulos cada vez ms elevados para ocupar las mismas posiciones sociales. Hoy en Amrica Latina slo un tercio de los jvenes alcanza el nivel mnimo de escolaridad formal de 12 aos requerido para evitar la pobreza a lo largo del ciclo de vida (CEPAL, 1999).
23

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Pero es generalizada la opinin de que no basta con polticas educativas adecuadas para superar la falta de equidad en la distribucin del capital cultural. Cabe tener presente un dato fundamental: el conocimiento no es un bien que se distribuye como el dinero o los recursos materiales, tales como el agua potable, la vivienda o las computadoras. El conocimiento se incorpora en las personas a travs del proceso de aprendizaje. Por tanto, no es un bien que se compra hecho sino que se coproduce, es decir, en su desarrollo es tan importante lo que pone , el aprendiz y su familia, como la contribucin de los factores de la oferta educativa. La poltica educativa tradicional slo puede intervenir sobre estos ltimos. Pero esto no es suficiente para garantizar el aprendizaje. Por tanto, hay que considerar los factores extraescolares del rendimiento educativo, y compensar las diferencias ligadas al hogar de origen de los alumnos, como nica manera de evitar que el sistema educativo funcione como mecanismo de reproduccin de diferencias preexistentes (Franco y Sinz, 2001, p. 64). Pero tambin hay que compensar la distribucin de los bienes y servicios que conforman la oferta. Los programas compensatorios en educacin surgen con un doble propsito compensatorio: por el lado de la demanda y por el lado de la oferta. Por su parte, se afirma que el gasto social es una herramienta poderosa para corregir desigualdades en la distribucin de la riqueza. En especial se sealan los efectos positivos de la inversin en capital humano, particularmente en educacin. sta permite intervenir sobre uno de los principales determinantes de la distribucin del ingreso. En efecto, existen evidencias que muestran que una mayor asignacin de recursos a la educacin, que permita mejorar la distribucin del capital humano en la sociedad puede tener efectos sobre la distribucin del ingreso muy superiores a los que se han estimado en los estudios de incidencia distributiva de corto plazo. Sin embargo, el mismo autor se encarga de moderar la creencia en las potencialidades de la educacin para achicar diferencias sociales cuando recuerda que hay tambin pruebas de que un gran esfuerzo en materia de educacin tender a traducirse en rentabilidades decrecientes en la inversin en ella, por lo cual sus consecuencias redistributivas (aunque no aquellas sobre el crecimiento) pueden estar algo sobreestimadas (Ocampo, 1998, p. 5). Ms all del desarrollo del capital humano Lejos de la primera visin simplista de la pobreza como un problema que se resuelve en forma automtica a travs de los efectos mediatos e inmediatos del crecimiento econmico, no slo se reconoce la necesidad de programas integrales de intervencin social, sino que incluso se plantea la necesidad de recurrir a otras polticas estructurales igualmente relevantes para reducir la pobreza. En este contexto y ms all de las necesarias polticas de desarrollo del capital humano, en el mbito de diversas organizaciones internacionales tambin se proponen estrategias tales como: 1. Una mejora en la distribucin de los activos (por ejemplo, programas de reforma agraria); 2. La mejora en los accesos de los pobres al mercado (corrigiendo las fallas del mercdo de crdito, reduciendo prcticas discriminatorias, aumentando la capacidad de los pobres de dar sus bienes en garanta, garantizando condiciones mnimas de seguridad para facilitar los desplazamientos, etctera); 3. Mejoras en la calidad de vida de los pobres (en especial mediante el mejoramiento de los barrios en las zonas urbanas y las inversiones en servicios, saneamiento, etc., medidas que adems valorizaran los activos de los pobres);
24

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

4. Transferencias directas a los pobres. De hecho se calcula que bastara transferir de 0.5 a 2% del Producto Interno Bruto (PIB) a las personas que viven en pobreza extrema para eliminarla. Si los recursos se distribuyen mediante becas podran tambin contribuir a una mejora del capital humano. 5. La creacin de mecanismos especficos para que los pobres puedan hacer frente a las crisis (sistmicas o idiosincrsicas como enfermedades, discapacidades, desocupacin, etc.). Aqu los programas de trabajo comunitario podran ser la solucin, entre otras. 6. Proteccin social para los que no estn en condiciones de trabajar por razones de enfermedad crnica, edad avanzada, incapacidad, etc. (Lustig, 1998). Por otra parte, hay ciertas cosas que tienen que hacer las naciones ms desarrolladas para contribuir a reducir la pobreza en los pases en vas de desarrollo. As, se menciona la necesidad de proporcionar capital a los pases que carecen de l en la forma de donaciones y prstamos a largo plazo en condiciones concesionarias, la reduccin de la deuda oficial, la apertura de los mercados a los productos agrcolas y el impulso a las exportaciones de los pases ms dbiles, la transferencia de derechos de propiedad intelectual en condiciones no onerosas para facilitar el acceso a las tecnologas modernas. Por ltimo, las instituciones multilaterales podran cooperar con el diseo de polticas racionales y, mediante sus programas de crditos y el dilogo poltico, influir sobre las polticas y la distribucin de los recursos de los pases en favor de los pobres (Lustig, 1998, p. 8). Como todas las evidencias indican que no basta el crecimiento para eliminar la pobreza y corregir las desigualdades en la distribucin, se insiste en la necesidad de poner especial atencin a las polticas econmicas y sociales que tienen directa incidencia en aspectos de carcter distributivo, especialmente en aquellas reas donde la sensibilidad por la desigualdad se manifiesta con mayor fuerza (Manzi y Catalan, cit. en Franco y Sinz, 2001, p. 61). La desconfianza en las virtudes mgicas del crecimiento econmico y sus teoras del derrame da lugar a un cambio de perspectiva radical. No slo la igualdad y la integracin social no son un resultado automtico del crecimiento, ni se afirma que se requieren polticas activas, sino que se llega a afirmar que incluso para crecer es preferible una mayor igualdad en la distribucin del ingreso (Franco y Sinz, 2001, p. 61). De este modo, cierto grado de igualdad no es una consecuencia del crecimiento, sino que se convierte en una condicin necesaria de ste. El combate a la pobreza: la vuelta a los factores estructurales En el mbito del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el International Poverty Center est animando un debate que pone el tema de la pobreza en el corazn de las polticas econmicas y los modelos de crecimiento. El debate consiste en definir un modelo de desarrollo econmico que no slo garantiza crecimiento del producto, sino tambin una reduccin de la pobreza. A su vez, Siddiq Osmani, de la universidad de Ulster del Reino Unido, interviene en la polmica entre Martin Ravaillon y Nanak Kakwani diciendo que no basta celebrar cualquier crecimiento que reduce la pobreza, sino que es preciso demandar algo ms. En este sentido concuerda con Kakwani cuando afirma que un proceso de crecimiento es favorable a los pobres nicamente cuando los beneficios de los pobres son proporcionalmente mayores que los beneficios de los ricos (Osmani, 2005, p. 2). Todos estos debates acerca de la naturaleza del modelo de desarrollo y sobre las condiciones que debe reunir el proceso de crecimiento econmico para beneficiar proporcionalmente ms a los pobres que a los ricos vienen despus de un periodo de experiencia, en varios pases de
25

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Amrica Latina, en que el crecimiento del PIB no estuvo acompaado por una disminucin de la proporcin de pobres y excluidos, sino por un aumento del desempleo y la exclusin social. En otras palabras, los hechos y sus dolorosas consecuencias vinieron a desmentir dos versiones falsas de la relacin entre crecimiento econmico y bienestar social. Una es la teora de las etapas o secuencias: lo primero y prioritario es lograr el crecimiento econmico; luego, en un segundo momento, hay que ocuparse del problema de la distribucin de la riqueza. Otra deca que el crecimiento de la economa automticamente beneficia al conjunto de la poblacin, ya que la riqueza se distribuye por derrame y no como resultado de polticas e instituciones especficas. Las dramticas cifras de pobreza en Amrica Latina a principios de este nuevo siglo vinieron a desmentir este supuesto. Por eso toda estrategia integral de combate a la pobreza excede el campo especfico y sectorial de las polticas sociales. La preocupacin por la integracin social debe estar presente en el corazn mismo de las polticas econmicas, lo cual requiere criticar la vieja distincin entre lo econmico y lo social . Pero, adems de la definicin e implementacin de un modelo de crecimiento pro-poor es , preciso pensar en polticas sociales, es decir, intervenciones e instituciones pblicas especficamente orientadas al logro de la integracin social. Es aqu donde es preciso tomar posicin respecto de cuestiones estratgicas tales como el modelo mismo que estructura estas polticas. Debera ser obvio que no basta con incrementar el gasto social (en Amrica Latina el gasto social aument 38% entre 1990-1991 y 1996-1997, duplicando el producto por habitante), sin embargo, se insiste en que gastar mucho no significa necesariamente gastar bien, siendo una de las tareas pendientes el incrementar la eficiencia, la eficacia y el impacto (Franco y Sinz, 2001, p. 59). Es aqu donde se introducen las propuestas de reforma de las polticas sociales. stas generalmente se reducen a proponer la descentralizacin, la focalizacin y la participacin. Para que no queden dudas de lo que se trata, los autores mencionados agregan algunas definiciones en una nota a pie de pgina. All recuerdan que
la eficiencia mide la relacin que existe entre costos y productos (bienes y servicios) entregados por el proyecto. El objetivo del anlisis de eficiencia es encontrar la alternativa que minimiza los costos por unidad de producto. La eficacia da cuenta del grado en que se han alcanzado las metas de produccin del proyecto, en un periodo de tiempo, con independencia de los costos en que se haya incurrido. El impacto expresa la magnitud del beneficio recibido por la poblacin objetivo, segn los fines del proyecto: por ejemplo, el porcentaje de reduccin de la desnutricin de grado 1 y 2 en el grupo meta, que se alcanz por un proyecto orientado a ese fin (Franco y Cohen, 1992, cit. en Franco y Sinz, 2001, p. 59).

Los avatares de las polticas educativas durante las dos dcadas recientes responden a este cambio de paradigma. Es importante tener en mente estas grandes transformaciones en la sociedad y en sus principales dimensiones para comprender mejor el sentido de las polticas pblicas en general y educativas en particular, con el fin de hacer frente a problemas estructurales tales como los que se derivan de las complejas relaciones que mantienen los procesos y productos educativos con el resto de las dimensiones del desarrollo social. Polticas sociales compensatorias Para eliminar la pobreza no slo basta el crecimiento, sino que se requieren polticas en el sentido ms fuerte de intervenciones especficamente orientadas hacia un objetivo. Es ms, cuando se mencionan estas polticas muchas veces se recurre a la metfora de la lucha (contra la
26

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

pobreza). En este contexto cobra importancia la propuesta de montar redes de proteccin social. stas seran conjuntos de intervenciones compensatorias que incrementan el ingreso y otros activos mediante transferencias focalizadas, y que estn diseadas especficamente para sostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en periodos de transicin econmica (Graham, 1994, cit. en Franco y Sinz, 2001, p. 64). Pero las polticas compensatorias no slo son recomendables para luchar contra la pobreza. Tambin tienen efectos polticos en la medida en que pueden utilizarse para garantizar una base de legitimidad a las reformas econmicas generalmente calificadas como neoliberales que se implementaron en Amrica Latina durante la dcada de los aos ochenta y noventa. Un poderoso argumento en favor de la concentracin de los recursos en los sectores ms pobres de la poblacin consiste en criticar la distribucin del gasto social en Amrica Latina. En efecto, los datos indican que ste beneficia ms a los sectores con ms altos ingresos. En tal sentido el gasto social sera regresivo. Esto no quita que, como proporcin de los ingresos de cada estrato social, la asignaciones del gasto social son mayores para los sectores ms pobres de la poblacin. Pero los componentes del gasto social tienen diferente impacto distributivo. La focalizacin hacia los ms pobres (es decir, la proporcin del gasto que se destina a los pobres en relacin con la proporcin de la poblacin en estado de pobreza) es elevada cuando se trata de gastos en salud, educacin primaria y, en menor medida, educacin secundaria. Por el contrario, los gastos en seguridad social y en educacin superior tienen una tendencia generalmente regresiva (Ocampo, 1998, p. 5). De esta manera la focalizacin se convierte en el indicador del nivel de progresividad/regresividad del gasto social y no simplemente en una caracterstica de ciertos programas sociales. Gasto social en Amrica Latina, equidad y focalizacin Durante la dcada de los aos ochenta el gasto social se contrajo notablemente. El gasto social real per cpita se redujo en 24%. Pero en 1995 superaba en 18% los niveles reales prevalecientes antes de la crisis. Sin embargo, el componente que ms creci fue el gasto en previsin social (que es el ms regresivo). En cambio en el caso de la educacin, el gasto real per cpita para el conjunto de la regin apenas haba retomado en 1995 los montos de 1980 y se encontraba todava por debajo de dicho nivel en un conjunto amplio de pases (Ocampo, 1998, p. 6). En sntesis,existe un margen importante para conjugar las polticas de liberalizacin econmica con una poltica social ms activa [...] Esto exige reorientar el gasto pblico hacia el sector social y focalizar este gasto para maximizar sus efectos distributivos favorables (Ocampo, 1998, p. 7). Las polticas y reformas sociales de segunda generacin se han orientado a resolver las fallas del Estado en la provisin de servicios pblicos.1 Los captulos centrales de estas reformas son: la introduccin de la competencia en los sistemas de prestacin (creacin de cuasimercados), los cambios en el financiamiento estatal (de la oferta a la demanda), la descentralizacin, la autonoma de las instituciones prestadoras, la participacin ciudadana en el control de los servicios, etctera.

En el sentido de que las reformas de primera generacin son aqullas denominadas estructurales, vinculadas a las privatizaciones, apertura de la economa y achicamiento del Estado.
1

27

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Las nuevas polticas sociales tienden a establecer una nueva divisin del trabajo entre el Estado y el mercado (junto con un nuevo papel asignado a la denominada sociedad civil). Por un lado, se considera que en las sociedades tan desiguales como las de Amrica Latina el mercado tiende a orientar su oferta hacia los ms privilegiados. Como esta tendencia no es modificable , slo queda intervenir sobre el Estado para que oriente sus distribuciones hacia los ms pobres. En otras palabras, el mercado es como es. Slo se puede influir sobre las polticas pblicas. Para ello, el Estado debe abandonar toda pretensin universalista y concentrarse exclusivamente en los pobres En teora, segn este paradigma toda la poltica social debera orientarse por el . criterio de la focalizacin. Lmites y defectos de los sistemas universalistas en Amrica Latina Pero los Estados latinoamericanos tuvieron una capacidad muy desigual de desplegar polticas y sistemas de prestacin con vocacin universalista. Es probable que la educacin pblica, al menos en pases como Mxico, Argentina, Chile y Uruguay, haya constituido el sistema con criterios de acceso ms universalista. Esto explica que la inversin en educacin primaria (el nivel histricamente obligatorio para todos) tenga un carcter progresivo. Pero an en este caso, los sectores medios urbanos tuvieron la fuerza suficiente como para beneficiarse con las mejores oportunidades educativas (en trminos de tiempo de aprendizaje, calidad de la infraestructura y equipamientos didcticos, calidad de los docentes, etc.). En cambio, las reas rurales, en especial las ms alejadas de los centros urbanos y habitadas mayoritariamente por poblacin originaria, han sido menos beneficiadas en trminos de inversiones pblicas en educacin. Los graves problemas de equidad en el acceso, rendimiento y calidad que padece el sistema de educacin bsica oblig a desplegar intervenciones que se proponen achicar las diferencias observadas. Los programas compensatorios en educacin constituyen un captulo de las polticas educativas y comienzan a desplegarse desde los inicios de la dcada de los noventa. Estos programas buscaron incorporar a los excluidos de la educacin bsica y mejorar las oportunidades de aprendizaje de los grupos sociales con mayores necesidades, en especial de las reas rurales ms abandonadas. De cualquier manera, no es fcil llegar con servicios a los sectores ms pobres de la poblacin por varias razones. Una revisin somera de la teora y la experiencia de la focalizacin permitir hacerse una idea ms detallada de los dilemas que se presentan y de las soluciones que se proponen. Las polticas focalizadas se fundamentan, en primer lugar, a partir de la crtica y la demostracin del fracaso de las polticas tradicionales implementadas en Amrica Latina.
Las polticas tradicionales implementadas en Amrica Latina han fracasado en el esfuerzo de llegar a los pobres y sacarlos de esa condicin. El ejemplo tpico es la educacin primaria. Cuando se analiza el desgranamiento de las cohortes se aprecia que, por un lado, ese fenmeno alcanza gran importancia y, por otro, que son los nios procedentes de hogares pobres los que abandonan anticipadamente, contribuyendo as a repetir el crculo vicioso de la pobreza. Ello sucede as aunque se les brinde educacin gratuita, abierta e incluso obligatoria (Franco, 1991 p. 185).

Como an en una poltica con vocacin universalista como la educativa los ms pobres llevan siempre la peor parte, es preciso definir mejor la poblacin beneficiaria de los servicios. La focalizacin se convierte en un criterio para el diseo de programas, que se caracteriza por iden28

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

tificar, con la mayor precisin posible en cada caso, al conjunto de los beneficiarios potenciales, con el objetivo de provocar un impacto per cpita elevado mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios (Franco, 1991, p. 184). Se considera que las polticas sociales universalistas tienen dos caractersticas distintivas: 1. Estn disponibles para todos, ya que el nico requisito de acceso a las transferencias es la condicin de ciudadana (los bienes o servicios estn disponibles para todos); 2. Son uniformes, es decir, a todos se les asigna lo mismo, sin discriminar por condicin social o condicin de necesidad. Pero los crticos consideran que este modelo de distribucin tiene muchos defectos. Entre otras cosas se dice que las transferencias uniformes son excesivas en gastos por dos motivos: la fuga de los no pobres y las recompensas de los pobres en exceso de sus necesidades. La condicionalidad de los beneficios o transferencias se impone como una manera de corregir estos dos defectos En efecto, una mejor delimitacin de la poblacin beneficiaria permitira incrementar la . eficiencia y la eficacia del gasto social. Se dice que las polticas universalistas no son neutrales. En otras palabras, aunque a todos se les entregue el mismo servicio, el mismo bien o la misma suma de dinero, en la prctica pueden estar beneficiando de distinta manera a los individuos o grupos, puesto que stos no tienen la misma posicin en la estructura originaria de distribucin de la riqueza. El ejemplo que se cita con mayor frecuencia es el de la educacin universitaria gratuita. Aunque todos reciben el mismo servicio, en realidad quienes efectivamente lo frecuentan son los grupos sociales ms favorecidos, por lo que la educacin universitaria gratuita termina por tener un carcter regresivo, es decir, incrementa las desigualdades iniciales (Grosh, 1994). ste es un poderoso argumento que se utiliza para justificar intervenciones focalizadas que instauran un principio de inclusin/exclusin en la ejecucin de polticas pblicas.
Igualdad, justicia y compensacin en educacin

Igualdad y justicia escolar Qu es una escuela justa?, se preguntan los socilogos franceses Franois Dubet y Marie Duru-Bellat (2004). Para responder a esta interrogante hacen una revisin crtica del concepto de igualdad de oportunidades y de mrito. Estos dos principios parecieran estructurar toda la escuela moderna, sin embargo, es preciso volver una vez ms sobre los supuestos que estn detrs de estos valores. La igualdad de oportunidades se tradujo en la bsqueda de una escuela igualitaria, es decir, de un sistema que ofreciera las mismas oportunidades de aprendizaje (el mismo programa, el mismo mtodo, la misma infraestructura y tecnolgica, los mismos recursos humanos, los mismos tiempos y secuencias de aprendizaje, etc.) para todos. Esto es lo que deba ser igualitario, no los resultados de aprendizaje, ya que dependen tambin del trabajo y el esfuerzo de los aprendices. Estos ltimos factores se denominan mrito que constituye un legitimador , de diferencias. Cuando se ofrece la misma educacin para todos (las mismas oportunidades de aprendizaje para todos), los eventuales se deben al mrito. Es ste el que legitima las diferencias en los aprendizajes y en todas las ventajas sociales que se le asocian. La escuela, cuando ofrece igualdad de oportunidades para todos puede producir diferencias legtimas. Tal era el modelo
29

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

ideal que orient las primeras intervenciones educativas del Estado capitalista en las primeras fases de su desarrollo. Es preciso tener en cuenta que bajo dicho paradigma, la escuela est ms all de toda sospecha, ya que las desigualdades en las carreras escolares de los alumnos se imputan genricamente al mrito. La escuela cumpla una funcin claramente selectiva: slo los mejores tenan xito y completaban la carrera escolar, es decir, completaban los niveles y obtenan los diplomas ms valiosos. Crticas internas: la igualdad de la oferta no existe A este modelo ideal se le han formulado muchas crticas, fundamentalmente de dos tipos. El primer conjunto son crticas internas. Muchas evidencias muestran que existe una gran distancia entre la realidad y el modelo postulado. Pero las evidencias sobran para mostrar que el sistema escolar realmente existente no ofrece igualdad de oportunidades educativas para todos y que en la mayora de los casos, la igualdad que se pregona es puramente formal (igualdad en la duracin de los niveles, las secuencias, el valor jurdico de los ttulos y diplomas que se distribuyen, etc.). En los hechos se observan diferencias variables en cuanto a la cantidad y calidad de los insumos bsicos de la oferta educativa (calidad de los programas, tiempo de aprendizaje, infraestructura y recursos pedaggicos, calidad de los docentes, etctera). En Amrica Latina las diferencias en la oferta educativa varan en funcin del hbitat urbano o rural y en general son diferentes segn las caractersticas tnicas y la posicin social que ocupan los grupos en la estructura social. Las escuelas indgenas, por ejemplo, estn menos dotadas de recursos por lo general que las urbanas de clase media, para no compararlas con las instituciones escolares frecuentadas por los hijos de las lites ms privilegiadas de las zonas metropolitanas. No se aprenden las mismas cosas (el ingls, por ejemplo) en todos los establecimientos escolares. La jornada escolar es por lo comn ms extensa en ciertas reas urbanas y en establecimientos privados de clase media alta que en escuelas pblicas populares. Las evidencias en cuanto a las diferencias entre establecimientos son tales que en muchos casos incluso es difcil hablar de la existencia de un sistema escolar unificado en cada uno de los pases latinoamericanos. Crticas estructurales: el aprendizaje no depende slo de la oferta Un segundo conjunto de crticas al programa de la igualdad de oportunidades y a la ideologa del mrito es ms complejo y apunta a la estructura misma del modelo. En efecto, ste puede presentarse como verosmil slo a condicin de que permanezcan ocultos otros factores que son fundamentales para producir el aprendizaje. Lo primero que hay que decir es que el modelo es demasiado simplista, ya que el aprendizaje no slo depende de una buena escuela y del mrito (el esfuerzo y el trabajo de los alumnos). En realidad, el modelo tiende a desconocer el peso que tienen en el aprendizaje de los alumnos los factores que anteceden y acompaan a la escolarizacin. Gran parte de la investigacin en el campo de la sociologa de la educacin muestra que: a) La escuela produce desigualdades porque es igual (pedaggicamente hablando) y no se adapta a las particularidades culturales y sociales de sus alumnos; b) La escuela produce desigualdades porque las desigualdades sociales existentes impiden que muchas familias dispongan de los recursos necesarios para sostener y acompaar la escolarizacin de sus hijos. La investigacin sociolgica demostr cunto pesan las caractersticas sociales y culturales de las familias para explicar los desiguales resultados de aprendizaje.
30

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

Por tanto, se imponen tres conclusiones: 1. No se ofrece la misma calidad de la educacin para todos. La educacin que se ofrece a los ms pobres y excluidos es ms pobre, es decir, no es igual all donde debiera serlo (por ejemplo, en cuanto a los tiempos de aprendizaje, determinados contenidos culturales, las lenguas o valores culturales y sociales que se aprenden, la calidad de la infraestructura, los espacios y equipamientos didcticos, etc.). Pero no slo son desiguales los recursos e insumos que el sistema asigna a los diferentes grupos sociales, sino que tambin es desigual el trato que les dispensa. Existe mucho conocimiento acumulado acerca de esta importante cuestin que tiene que ver con las expectativas y tipificaciones de los docentes y los diferentes modos de interaccin que mantienen con sus alumnos. Esta importante dimensin de la oferta escolar es tan desigual como la anterior. 2. El sistema escolar produce desigualdades porque es homogneo donde debiera ser diferenciado. Cuando se impone un modelo pedaggico homogneo que slo es pertinente para ciertas categoras sociales privilegiadas, aquellos que no renen los requisitos exigidos tienden al fracaso y la exclusin escolar. Cuando en un contexto de diversidad cultural se utilizan determinados recursos (por ejemplo, libros de texto) y se impone un mismo patrn de relaciones sociales se excluye a todos los grupos que no comparten determinados cdigos culturales o patrones de comportamiento. Esta indiferencia por las diferencias inevitablemente produce desigualdades. 3. La nocin de mrito, pese a la fuerza que tiene como idea fuertemente arraigada en el sentido comn, en verdad esconde ms de lo que explica. En primer lugar vale la pena preguntarse qu es el mrito? El propio sentido comn distingue dos aspectos. Uno es el mrito entendido como talento, capacidad o incluso inteligencia. El otro es el mrito asumido como voluntad, inters, motivacin, trabajo y esfuerzo. En verdad se trata de una distincin compleja y difcil de hacer, ya que es errado pensar que el talento es algo dado,natural mientras que lo segundo corresponde a la voluntad o libre decisin del , sujeto.Aun cuando el talento se construye a partir de condiciones biolgicas,es una cualidad que se desarrolla con la experiencia. Lo mismo puede decirse del inters o la motivacin . Nadie nace con intereses culturales determinados stos, como los gustos tienen muy . poco de natural o innato. En todo caso no se trata de discutir los lmites entre lo biolgico y lo social, ya que se trata de lmites analticos. De todos modos los condicionamientos sociales e histricos son indiscutibles y sobre ellos puede intervenirse dadas ciertas condiciones. Por eso es importante tenerlo en cuenta, lo que la ideologa del talento normalmente no hace. La disposicin al trabajo y al esfuerzo tambin tienen una gnesis social. Esto no les quita ninguna importancia como factores determinantes del aprendizaje. Por el contrario, son fundamentales, ya que el conocimiento es un recurso que no se puede distribuir como una cosa, sino que es necesariamente el resultado de un trabajo combinado de un conjunto de agentes sociales: padres de familia, maestros, psicopedagogos, mediadores, asistentes sociales y los propios aprendices. Ellos deben estar en condiciones de poner eso que es imprescindible para que el aprendizaje tenga lugar. sta tambin es una responsabilidad de la sociedad. Bastan estas consideraciones para darse cuenta de las insuficiencias del modelo de la igualdad de oportunidades y el mrito para rendir cuentas de las desigualdades producidas por la escuela. Si se permanece encerrado en esa forma, de pensar y de ver las cosas de la educacin se corre
31

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

el riesgo de responsabilizar a las vctimas de la desigualdad al no reconocer su gnesis social. Cuando la escuela est all, al alcance de todos, cada uno se vuelve responsable de sus xitos y fracasos. En este esquema la escuela funciona como legitimadora y reproductora de desigualdades sociales. Si la experiencia escolar se asemeja a una competencia, es natural que haya excelentes, regulares y malos, aprobados y reprobados; por ltimo, vencedores y vencidos. Estas diferencias que produce la escuela son funcionales, dado que los puestos que se ofrecen en la sociedad tambin lo son. Son desiguales las posiciones ocupacionales, los salarios y las recompensas, los prestigios y reconocimientos sociales, los bienes y servicios a los que se puede tener acceso, etc. La escuela con sus veredictos funciona como gran distribuidor de posiciones y recursos sociales. Groso modo, se espera que los mejores en la escuela ocupen las mejores posiciones sociales, aun cuando esto no es siempre lo que ocurre en la realidad, que siempre es ms compleja que los modelos. Tipos de desigualdad educativa Franois Orivel (2003) diferencia dos tipos de desigualdad educativa. La primera es la que se manifiesta en las primeras etapas del desarrollo de los sistemas educativos y tiene que ver con el acceso a los diferentes niveles del sistema educativo. La segunda desigualdad, que algunos llaman cualitativa para diferenciarla de la anterior, que , se califica como cuantitativa remite al rendimiento o aprendizaje desigual de los alumnos por , efecto de diferentes factores. Respecto de esta ltima, Orivel dice que dependen menos de la accin de las autoridades pblicas, pues ellas bsicamente se originan en los comportamientos diferenciados de las familias (Orivel, 2003, p. 13). Las desigualdades en el aprendizaje se deben a causas que son difcilmente manipulables desde el campo de la poltica. Al respecto, slo polticas abiertamente discriminantes (en favor de los nios de origen modesto) pueden oponerse eficazmente a este movimiento natural. En este campo es preciso reconocer dos cosas. Una, que estas polticas necesitan un capital poltico (voluntad y recursos) poco comn. Por la otra, la extrema complejidad del aprendizaje contrasta con el poco conocimiento disponible acerca de los factores (y su combinacin) que lo determinan. Dos objetivos: disminuir la diferencia o levantar el nivel de los ms pobres? sta es una cuestin central. En cuanto a los objetivos de las polticas, se trata de evitar la degradacin y el empeoramiento de las escuelas con mayores dificultades? En este caso, mantener el nivel es un indicador de xito de las polticas. La otra, que tambin tiene que ver con los objetivos, es la que se refiere a la igualdad de oferta o bien de resultados. Es probable que en pases extremadamente desiguales como los de Amrica Latina, haya que pensar en un objetivo intermedio. ste es el que busca achicar las grandes diferencias en la oferta. Desde este punto de vista habra que utilizar el concepto de oportunidades educativas. Los factores de la oferta tienen que ver justamente con esto, ya que las desigualdades son fuertes y muy notorias en casi todos los componentes principales de la educacin que se ofrece: desde el tiempo de aprendizaje hasta los equipamientos en trminos de infraestructura o tecnologa. La calidad de la oferta parece calcada sobre las lneas de la desigualdad social. Las evidencias sobran para constatar que las polticas educativas fueron claramente regresivas. Una cosa es la educacin indgena o bien comunitaria y otra es la educacin primaria ofrecida por las secretaras de educacin de Amrica Latina a los sectores medios urbanos.
32

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

Por qu un programa especial para mejorar la distribucin de recursos, es decir, para hacerla ms equitativa y justa? Cunto debe durar esta intervencin? Se trata de una accin transitoria o permanente? Cul es su horizonte de actuacin? Es realista pensar en una duracin limitada? Qu es lo que define su mantenimiento: la realizacin o alcance de los objetivos? esto lleva a plantearse cules son estos objetivos, lo que no es una cuestin simple, dada la diversidad de intervenciones y factores que intervienen en la produccin de la oferta escolar. Estos programas, o, como dice el ex ministro de Educacin francs,el plus, es decir, la dotacin suplementaria de medios puede servir para cubrir o mantener lo menos, es decir, la mediocri, dad de la oferta escolar y del funcionamiento pedaggico de los establecimientos (Lang, 2003, p. 4). El ministro aclara que no es la intencin financiar una red de educacin de segunda en determinados territorios en dificultad. ste es el peligro de crear un sistema o varios sistemas educativos paralelos para los nios de las diferentes clases sociales que conforman una sociedad nacional. La discriminacin positiva Cuando se aplica a la poltica educativa el principio de discriminacin positiva da lugar a lo que en nuestro continente se llaman programas compensatorios. stos forman parte de lo que genricamente se conoce como polticas de discriminacin positiva y tienen una larga historia que se remonta a la dcada de los sesenta. A lo largo del tiempo y en los diversos contextos poltico-econmicos fueron adquiriendo diversas modalidades. La idea de discriminacin positiva tuvo un estatuto legal en la ley que constitua el captulo educativo del programa de lucha contra la pobreza decretada en 1965 durante la presidencia de Lyndon B. Johnson en los Estados Unidos. Esta modalidad de intervencin se expandi ms rpidamente en los pases sajones (Australia, Gran Bretaa, Holanda, etc.) que en los pases latinos de la Europa continental. En efecto, hay que esperar hasta 1981 para que en Francia se implemente la poltica de las Zonas de Educacin Prioritaria (ZEP), cuyas caractersticas bsicas, son: 1. No consiste en seleccionar establecimientos aislados sino territorios prioritarios. As, se interviene sobre el conjunto de los planteles educativos y culturales situados en el mismo espacio territorial. 2. El modelo francs no solamente se propone dar ms a quienes menos tienen, sino dar lo mejor De all la nocin de polo de excelencia pedaggica Esta excelencia debe mate. . rializarse en la infraestructura, las tecnologas pedaggicas, la conformacin de equipos pedaggicos de calidad y con estabilidad en los establecimientos. 3. La poltica consiste no slo en actuar en el interior de los centros escolares, sino en las relaciones entre las escuelas y la comunidad local, en especial con las familias. Se espera que stas no slo desempeen el papel tradicional de auxiliares de la tarea docente (acompaen en las salidas de los alumnos, colaboren en las fiestas escolares, pinten la escuela, etc.). Se espera que ellos se movilicen y exijan calidad en la educacin. 4. Esta poltica no slo moviliza los recursos de las secretaras de educacin, sino que busca articular una poltica territorial ms amplia, donde intervienen otras polticas pblicas. En sntesis, es una poltica que pretende movilizar la intersectorialidad en el mbito local (programas de desarrollo urbano integral).
33

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Pero este modelo deja algunas interrogantes cuando se lo confronta con la realidad de las polticas efectivamente implementadas durante los aos recientes. En efecto, Jean Ives Rocheux (1997) se pregunta si la poltica de las ZEP no habr cambiado de naturaleza al pasar de una lgica de apoyo sobre los recursos del barrio o de la zona para alcanzar objetivos de lucha contra el fracaso y las desigualdades escolares, a una lgica en la cual ella slo es pensada como la cara escolar de un dispositivo global de gestin social de los barrios en dificultad Otro problema es . la estigmatizacin. Muchos programas compensatorios estn situados en un espacio delimitado por la discriminacin y la discriminacin positiva (Canrio, 2003, p. 23). Polticas educativas compensatorias: crticas y alcances Las polticas educativas compensatorias que focalizan fueron objeto de muchas crticas. Entre otras cosas se seala que existe una desproporcin entre el tamao y la calidad del rezago y la desigualdad educativos y de los recursos destinados a achicarlos. De esta manera, se afirma que sobre el escenario de la enorme segregacin y exclusin educativa, los esfuerzos de polticas compensatorias y de discriminacin positiva son insuficientes, sub-financiados y frgiles. Apuntan en la direccin correcta pero son apenas la avanzada de verdaderas polticas educativas que busquen la equidad y la justicia social Por otra parte se seala que estos programas . se encaminen compensar en un contexto de severa restriccin del financiamiento educativo y que buscan introducir principios de discriminacin positiva all donde la descentralizacin y privatizacin educativa, producto del modelo que buscaba disminuir el papel del Estado, han exacerbado las desigualdades bsicas en las condiciones de la oferta educativa Por lti. mo, se suele recordar que se busca la igualdad de oportunidades educativas para los pobres en donde los procesos de ajuste econmico han mermado las condiciones de vida de los hogares y en consecuencia aumentado las desigualdades iniciales en el acceso a la educacin (Reimers, 1999, p. 4). Muchas polticas compensatorias son juzgadas como decepcionantes. Pero la decepcin es una funcin de las esperanzas o expectativas que se depositan en una poltica. Quiz se ha esperado mucho de estas polticas. Por otra parte, tambin es posible hacerse la pregunta de qu es lo que hubiera pasado si no se hubieran aplicado estas polticas de compensacin. En general, se podra decir que es imposible no hacer polticas compensatorias, pero al mismo tiempo hay que reconocer que se han depositado en ellas muchas expectativas, en particular, muchas ms de las que efectivamente estn en condiciones de garantizar. Por lo general, los programas estn acompaados de un conjunto de discursos filosficos que apelan a todo un arsenal de argumentos clsicos que tienen que ver con la igualdad de oportunidades hasta la construccin de una sociedad ms justa, igualitaria, etctera. Focalizacin El sentido comn aconseja que, si hay menos gente compartiendo la misma torta, las porciones sern ms grandes. Si se quieren corregir ciertas distribuciones desiguales y se dispone de una suma fija de recursos, basta el sentido comn para aconsejar que stos se asignen a los que tienen menos. Muchas propuestas de focalizacin contienen modelos normativos que suponen que los recursos a distribuir son una suma fija y por ello se elige una estrategia de focalizacin con el fin de maximizar el bienestar social. Por tanto, todos los mecanismos de focalizacin buscan evitar dos errores tpicos: excluir individuos que deberan ser incluidos (error de tipo 1) e incluir individuos que deberan ser excluidos (error de tipo 2).
34

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

Pero el supuesto que estructura este razonamiento puede ser puesto en discusin. Tambin podra decirse que es preciso empezar por un clculo de las necesidades y de los beneficiarios para luego determinar el presupuesto a distribuir. En este segundo caso la focalizacin (la identificacin de los eventuales beneficiarios) constituye la variable independiente que determina el monto de los recursos que es preciso obtener y distribuir para maximizar el bienestar social. Tipologas y estrategias de focalizacin Existen distintos tipos de focalizacin de polticas. Al respecto, se han propuesto diversas clasificaciones. Una de ellas, reciente (Wanda, 2004), sostiene que existe una focalizacin dbil y una focalizacin fuerte. La primera consiste en establecer un orden de pobreza o de necesidad a partir del cual pueden determinarse prioridades. De este modo se configura una especie de fila que permite priorizar las distribuciones de recursos. En este caso, todos se benefician, pero de distinta manera. En cambio, el tipo de focalizacin fuerte consiste en enunciar una clara distincin entre incluidos y excluidos del beneficio que se trata de distribuir. Esto supone encontrar indicadores que permiten situar una diferencia cualitativa entre quienes merecen recibir una ayuda y quienes no la merecen y deben permanecer excluidos. En este caso la focalizacin consiste en establecer quines son los beneficiarios legtimos de una determinada distribucin. Tambin estn quienes distinguen entre broad focalization y narrow focalization (Van de Walle, 1998). En parte esta clasificacin se superpone con la primera, pero es ms operativa y menos abstracta. La broad focalization remite a concentrar el gasto pblico del Estado en aquellas polticas que, por su historia y estructura, benefician prioritariamente a los sectores con menos recursos de la sociedad. ste es el caso en especial de polticas tales como educacin, salud primaria, saneamiento ambiental, etc. La narrow focalization es una tecnologa que sirve para determinar quines son los destinatarios de las intervenciones pblicas. En este sentido, permite trazar una lnea de inclusin/exclusin, como lo hace la focalizacin fuerte antes mencionada. En cuanto a los procedimientos y tcnicas empleadas, la bibliografa identifica distintas estrategias. Una es la focalizacin territorial, otra la de familias e individuos. Para algunos (Wanda, 2004) sta es una simple distincin de etapas de la focalizacin,pues muchas veces se comienza por identificar reas o territorios objeto de poltica para luego definir sujetos o familias merecedoras de la ayuda. La estrategia de focalizacin territorial no selecciona a los individuos o a las familias, sino a determinados espacios geogrficos donde la poblacin pobre es dominante. En estos casos, las caractersticas que se toman en cuenta no conciernen a atributos de personas o de hogares, sino de territorios. stos se seleccionan en funcin de la presencia ms o menos dominante de ciertos grupos u hogares dotados de ciertas caractersticas. Es obvio que este mecanismo de identificacin y seleccin funciona cuando la poblacin que se quiere beneficiar se concentra en determinados espacios territoriales. La identificacin de espacios geogrficos permitira evitar los peligros del efecto de estigma que generalmente se asocia con los programas focalizados. Pero, por otra parte, la concentracin de los beneficios en determinados lugares puede constituir un incentivo para la migracin hacia las reas focalizadas (Legovini, 2004). En todos los casos, pueden tomarse en cuenta los grados de urgencia o nivel de carencia como criterio de seleccin. De cualquier manera, la identificacin de los beneficiarios puede hacerse en dos etapas. En una primera instancia se identifican y seleccionan territorios. En un segundo momento se asignan beneficios individuales.
35

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

La necesidad de definir criterios objetivos de seleccin de beneficiarios de los programas focalizados gener una gran demanda de informacin estadstica, que tendi a ser satisfecha mediante la implementacin de sistemas nacionales de informacin social.stos constituyen un hito importante en el proceso de racionalizacin de las polticas sociales tradicionalmente calificadas como asistenciales. La estrategia territorial tiene varias ventajas, ya que al poseer identidad sociocultural permite definir metas y objetivos pactados y adems facilita la participacin de los beneficiarios. Otra ventaja de la unidad territorial es que permite actuar en forma integrada desde diferentes polticas sectoriales (programas y servicios integrados). A su vez, la unidad familiar, en tanto clula madre del proceso de reproduccin permite intervenciones diferenciadas y organizadas por , etapas del ciclo de vida (infancia, adolescencia, tercera edad, gnero, etctera). La segunda estrategia, que algunos califican de focalizacin estricta (narrow targeting), busca orientar las asignaciones exclusivamente a las familias o individuos pobres o ms pobres. Esta selectividad es directa ya que la seleccin de beneficiarios se realiza individualmente (Sojo, , 1991). Para seleccionar individuos es preciso contar con informacin precisa acerca de los potenciales beneficiarios en relacin con el contenido del programa que se desea implementar. Por lo general, se aconseja tomar como criterio de referencia el nivel de ingreso percibido. Pero resulta que a menudo es difcil medir y verificar bajos ingresos, sobre todo en pases en desarrollo en los que hay mucho empleo irregular o informal y en los que la definicin del hogar es problemtica (Besley y Kanbur, 1990). Por otra parte, tambin hay que incluir los problemas de incentivo y de estigma, ya que muchos individuos pueden no querer participar en los programas, debido a los costos que genera someterse a investigaciones detalladas, llenado de formularios complejos, entrevistas, entre otros. Para evitar el efecto de estigma, se aconseja hacer una seleccin probabilstica basada en variables asociadas con la pobreza (el nivel educativo, las caractersticas del hbitat, el tamao de la familia, etc.). En este sentido, se dice que usar unos pocos indicadores para focalizar disminuye los costos administrativos y aumenta la posibilidad de reducir ms la pobreza. Cuantas ms categoras sean introducidas se consigue una focalizacin ms refinada, pero, por otro lado, una mayor cantidad de indicadores aumenta los costos administrativos, por lo cual se hace necesario encontrar un equilibrio entre ambos (Legovini, 2004). Otro mecanismo de tipo individual es la autoseleccin. En este caso se trata de desincentivar la participacin en los programas mediante dispositivos tales como requisitos de inscripcin, tiempo de espera y baja calidad de los servicios otorgados. En otras palabras, se pretende elevar el costo de la participacin intentando atraer nicamente a aquellos que verdaderamente lo necesitan. Esta estrategia reproduce los mecanismos de la vieja filantropa (las casas de caridad del primer capitalismo) que funcionaban con la lgica de la less elegibility. Por ltimo, cabe sealar que toda estrategia de focalizacin en sentido estricto tiene sus inconvenientes. Tres de ellos son citados reiteradamente por la bibliografa especializada: 1. El primero tiene que ver con los costos administrativos que resultan de identificar con precisin quines son los beneficiarios (los pobres, los excluidos del conocimiento, los rezagados etc.). La obtencin de datos y su actualizacin por las variaciones a lo largo , del tiempo es costosa. Por lo general, no basta con un indicador para identificar los beneficiarios, sino que se requiere combinar varios indicadores para sintetizarlos en un ndice, lo cual aumenta los costos.
36

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

2. Los efectos de incentivo tambin constituyen un problema en la medida en que pueden inducir a la poblacin a modificar sus conductas con el fin de ser elegibles por un determinado programa. 3. Tambin se citan los costos polticos de la focalizacin. stos resultan del hecho de que los gastos que se concentran exclusivamente en los ms pobres suelen ser asociados con un achicamiento de las asignaciones que benefician a la clase media, la cual suele tener un peso electoral determinante. En la medida en que esta clase percibe a los programas focalizados como una prdida de beneficios para s misma, puede poner en peligro la legitimidad de los programas de lucha contra la pobreza. Tasas de participacin Los criterios de seleccin determinan la tasa de participacin de un programa (Grosh, 1994). sta puede ser general (nmero de beneficiarios sobre total de la poblacin). ste es el caso cuando se construye el porcentaje de alumnos del nivel primario de un pas que se beneficia con determinado programa compensatorio. Pero tambin pueden construirse tasas de participacin especficas. stas expresan el porcentaje de personas beneficiarias del programa sobre el total de personas o unidades tericamente merecedoras de la asignacin (por ejemplo, nmero de alumnos cubiertos por un programa compensatorio sobre el total de alumnos de nivel primario en situacin de pobreza y/o rezago educativo). En este sentido, uno podra preguntarse qu es lo que define la tasa de participacin de un programa: las necesidades, los criterios de definicin de la poblacin que padece una situacin de necesidad determinada o bien el monto de los recursos disponibles. Por lo general, ocurre lo segundo, ya que la poblacin a beneficiar depende de la cantidad de recursos disponibles para la distribucin. Es este parmetro el que determina la tasa de participacin. Pero el proceso es un poco ms complejo, puesto que la cantidad de poblacin efectivamente cubierta tambin depende de las decisiones que se toman en cuanto a la cantidad y tipo de bienes o servicios a distribuir. Si la masa de recursos financieros es limitada, puede optarse por dar mucho a pocos o por dar poco a muchos. Se puede priorizar satisfacer completamente determinadas necesidades de algunos (dejando a otros afuera o en lista de espera) o bien se pueden distribuir paliativos a muchos. Estas opciones se presentan a menudo en el campo de la educacin. Las polticas compensatorias en educacin se caracterizan por tener mltiples componentes. stos tienen costos muy desiguales. Por eso la focalizacin es un complejo que supone muchas decisiones estratgicas. No es lo mismo distribuir computadoras que lpices y cuadernos. A su vez, no es lo mismo garantizar a cada nio todo o slo una parte del paquete de tiles escolares que va a necesitar en un ao acadmico. La tasa de participacin efectiva va a depender: Del monto de recursos disponibles para distribuir. De los criterios que se usan para identificar a la poblacin beneficiaria en general (regiones, escuelas y familias en situacin de rezago educativo). De las decisiones estratgicas que se toman acerca del tipo y calidad de recursos a asignar (libros o computadoras, biblioteca de aula o libros para el alumno, construcciones escolares o servicios sanitarios bsicos, etctera). De la proporcin (total o parcial) de satisfactores a distribuir.
37

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Cabe tener en cuenta que el principal desafo que deben resolver las polticas focalizadas en educacin consiste en descubrir cul es el mix de estrategias y recursos que tienen la ms alta probabilidad de reducir el rezago educativo con un presupuesto determinado. De ms est decir que no existe un conocimiento cierto acerca de cules son los medios ms eficaces para lograr determinados objetivos educativos prioritarios (la escolarizacin, la disminucin de la repeticin, el aprendizaje de las matemticas o de la lengua, etc.). Este hecho agrega complejidad a los procesos de focalizacin y, en caso de no encontrarse soluciones adecuadas, puede minar la aceptacin social y la legitimidad de los programas compensatorios. Lo primero que hay que decir es que las polticas deben tener en claro cules son los objetivos que realmente se buscan alcanzar. En segundo lugar, es preciso saber con precisin cul es el monto de los recursos financieros disponibles para el programa. Luego vienen las decisiones y procesos que tienen que ver especficamente con la definicin de la poblacin objetivo. Las condiciones del full-targeting El full-targeting, o sea, gastar tanto como se pueda en transferencias focalizadas y tan poco como sea posible en las universales, maximiza el bienestar social cuando los recursos a distribuir no varan. A este resultado llegan Gelbach y Pritchett (1997) cuando imaginan un juego en que intervienen un electorado (que dispone de un espacio estratgico para determinar el nivel del presupuesto) y un agente que determina la poltica, cuyo espacio estratgico consiste en elegir entre transferencias focalizadas o universales. Segn los autores recin citados, existen dos tipos ideales de polticos. El primero es el poltico naf, que toma a la tasa de impuestos como inmodificable y, por tanto, est obligado a maximizar el bienestar social afinando el grado de focalizacin. Pero tambin estn los polticos sofisticados stos reconocen que la tasa de impuestos polticamente posible depender del . grado de focalizacin, es decir, de la identificacin previa de las necesidades y de los eventuales beneficiarios. Este razonamiento los lleva a concluir que Mientras el enfoque convencional consiste en tomar al presupuesto como fijo y maximiza el bienestar social respecto del grado de focalizacin, nosotros demostramos que este procedimiento minimiza el bienestar social en un equilibrio poltico. Donde el conocimiento convencional sugiere que por lo menos debera emplearse cierta focalizacin, nosotros mostramos que el bienestar social se maximiza en un equilibrio poltico slo si todos los ingresos se gastan en transferencias universales y no se focaliza ningn ingreso. Donde el conocimiento convencional dice que la focalizacin debera beneficiar a los pobres, tener efectos ambiguos sobre los de ingreso medio y redistribuir desde los ricos, nosotros mostramos que la focalizacin redistribuye desde los pobres, empeora el ingreso de los sectores medios y beneficia a los ricos en un equilibrio poltico (Gelbach y Pritchett , 1997, pp. 22-23). La novedad de este razonamiento y de sus conclusiones se basa en la incorporacin de un elemento estratgico en el modelo: la dimensin poltica, la cual permite introducir variaciones en las tasas de impuestos y, por tanto, en la suma de recursos disponibles para transferir con fines de equidad. Dados estos dos modelos tpicos, algunos expertos, luego de construir un modelo de comportamiento de tres agentes (los de bajos ingresos, los de ingresos medios y los ricos) concluyen que, Si se usa la integral de las utilidades de los agentes como funcin de bienestar social se demuestra que el full-targeting, o sea, gastar tanto como sea posible en transferencias
38

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

focalizadas y tan poco como sea posible en transferencias universales (sin violar el incentivo de compatibilidad del sector de trabajo formal para las clases medias y los agentes ricos) pasa la prueba cuando el presupuesto no vara (es decir, cuando ignoramos la poltica) (Gelbach y Pritchett, 1997, p. 7) . Cobertura y focalizacin Existen distintas estrategias de focalizacin que pueden ser ms o menos finas La fineza de . la focalizacin determina la probabilidad de corregir los errores o defectos de las polticas universalistas. Los costos de la focalizacin tambin se incrementan con su precisin. As, focalizar mediante las identificaciones y seleccin de reas geogrficas tiene bajo costo financiero, pero presenta la ms alta probabilidad de cometer errores de inclusin y de exclusin. Cuando se afina la focalizacin y se desplaza hacia unidades ms pequeas (localidades, distritos, etc.) o incluso se llega a las familias y los individuos, los costos suben proporcionalmente sin que se eliminen por completo los errores citados. Algunos analistas consideran que una forma alternativa de ver este fenmeno es a travs del clculo de las tasas de inclusin indebida o prdida y de baja cobertura Las bajas tasas de . cobertura seran preferibles a las altas tasas de prdida Sin embargo, en programas sociales . en los que se busca el mejoramiento del bienestar de los pobres,aumentar la cobertura es ms importante que reducir la inclusin indebida (Hoddinot, 1999, p. 10). La simple lgica pareciera indicar que se puede lograr una buena focalizacin cuando las coberturas son bajas. En otras palabras, cuando por distintas razones (escasez de recursos o tamao de los problemas a resolver) la poblacin objetivo de un programa es pequea, una focalizacin detallada no slo tiene ms sentido, sino que es ms viable. Cabe decir que esto no sucede cuando se trata de corregir desigualdades que afectan a proporciones considerables de un universo social determinado, como es el caso de los que padecen situaciones de pobreza en Amrica Latina o bien cuando se trata de corregir desigualdades y rezagos en materia de educacin bsica. Por tanto, es oportuno recordar que una mala focalizacin puede producir peores resultados que no focalizar del todo. Tambin induce al responsable de proyecto a pensar en los asuntos de focalizacin en trminos de trueque entre inclusin indebida y subcobertura [...] donde la reduccin del nmero de beneficiarios reducir la inclusin indebida, pero al costo de aumentar la baja cobertura (Hoddinot, 1999, p. 10). Corresponde preguntarse acerca de la pertinencia de emplear estrategias de focalizacin en los pases que son sustancialmente pobres En estos casos, adems de la generalizacin de . las situaciones de necesidad, existe un problema de pobreza e incapacidad institucional para gestionar programas de este tipo. En verdad habra que preguntarse si conviene focalizar cuando los beneficiarios son una gran proporcin (a veces la mayora absoluta) de la poblacin. En ciertas situaciones extremas, las asignaciones pblicas son focalizadas de hecho en la medida , en que las minoras privilegiadas se autoexcluyen de los servicios pblicos. Por tanto, stos sirven nicamente a ciertos grupos poblacionales sin mediar ninguna seleccin/exclusin intencional e institucional. En otros casos, la focalizacin opera por va indirecta, cuando determinados servicios pblicos formalmente universales se deterioran hasta el punto de no interesar a quienes tienen otras opciones y emprenden la va de la salida (Hirschman, 1977). En efecto, la generalizacin ms o menos espontnea y automtica del mecanismo de la salida o abandono de los servicios
39

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

pblicos opera como un factor indirecto, pero eficiente de focalizacin (por exclusin de los privilegiados y no por identificacin de los beneficiarios legtimos). Este mecanismo funciona cuando se empobrecen los beneficios o las asignaciones de los programas focalizados y se vuelven no elegibles por quienes tienen recursos para proverselos por otras vas (el mercado, la familia, etc.). ste es un mecanismo que refuerza el conocido efecto de estigma que muchas veces acompaa la participacin en programas sociales focalizados y tiende a considerarse como un costo adicional. De esta manera, la reduccin de beneficios (a lo mnimo lo bsico) o un deterioro de su , calidad y un aumento del efecto estigma son todos mecanismos indirectos de focalizacin. Si el objetivo estratgico de las polticas sociales consiste precisamente en alcanzar de manera exclusiva a los ms pobres, estos mecanismos pueden ser explcitamente reforzados. Esta lgica desincentiva la mejora en la calidad y cobertura de los servicios pblicos. En este sentido, la focalizacin contribuye a fortalecer al mercado o al tercer sector (la solidaridad, el cooperativismo, las redes afectivas, etc.) como mecanismos proveedores de bienes o servicios socialmente necesarios. Algunos especialistas aluden a este mecanismo calificndolo como de autofocalizacin Como ejemplo se cita el caso del uso de la red de salud pblica, en que los . no pobres optan por el sistema privado de salud, que implica menos costos de tiempo o mayor calidad en la provisin del servicio (Grosh, 1994). Focalizacin, universalismo y caractersticas del problema a resolver De lo anterior se deduce que la combinacin de focalizacin y programas universales para pelear contra la pobreza depende de mltiples factores, tales como las caractersticas de los pobres. En efecto, antes de elegir y disear una estrategia es preciso hacerse algunas preguntas estratgicas como: quines son los pobres?, cuntos son?, y por qu son pobres? De este modo, cuando la pobreza est muy extendida y las capacidades son bajas, los gastos sociales tradicionalmente calificados como universales (salud y educacin bsica, por ejemplo) son los ms adecuados. En sntesis, la sensatez aconseja que la focalizacin siempre tiene que ser considerada como un instrumento y nunca como un objetivo en s mismo, tal como lo plantean algunas posiciones doctrinarias fundamentalistas (Van de Walle, 1994). Las polticas universalistas encuentran su fundamento ltimo no en argumentos de eficiencia en el uso de los recursos, por naturaleza escasos, sino en principios ticos y filosfico-polticos. Desde este punto de vista, la experiencia de los welfare states europeos es ejemplar. All el Estado tuvo la funcin de garantizar de manera efectiva los derechos bsicos distribuyendo los recursos disponibles entre todos los ciudadanos. Con este fin mont un sistema impositivo que gener los recursos necesarios para el sostenimiento de las polticas distributivas, tanto en trminos de distribucin del ingreso como de oferta de servicios pblicos formalmente abiertos para todos. La justicia social sera el efecto de la accin de dos estrategias fundamentales: los servicios sociales pblicos universales y un sistema tributario progresivo. Esta estrategia supone que, ms que identificar y seleccionar a los beneficiarios merecedores (los pobres) de servicios y asignaciones pblicas, lo que hay que hacer es alentar la autoidentificacin de los ricos (Vargas, 2003). Focalizar, por el contrario, consiste en realizar dos operaciones simultneas de seleccin. La primera y ms evidente consiste en identificar a quienes merecen ser beneficiados con determinadas distribuciones o asignaciones. La segunda operacin, menos manifiesta, pero tan o ms importante que la primera, es aquella que determina quienes no merecen ser beneficiarios de la intervencin o asignacin. De hecho, como dice Grosh, focalizar se asocia con la idea de que ciertos grupos de individuos deben ser excluidos de recibir
40

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

los beneficios del programa (Grosh, 1994, p. 7). Esta idea de exclusin es el objeto de la crtica de los partidarios del universalismo. En cambio, los simpatizantes de la focalizacin insisten en mirar del lado de la definicin de los beneficiarios legtimos. Como stos son los ms desposedos del bien o servicio a distribuir, se supone que el proceso de seleccin/exclusin contribuye a igualar las distribuciones de recursos. A diferencia de la lgica de la focalizacin, las polticas universalistas buscan instalar dispositivos que funcionen como incentivos a la auto-identificacin de quienes estn dispuestos a pagar por servicios que estn por encima del estndar universal, como ocurre en el caso de una oferta universal de servicios de salud con bajos niveles de hotelera pero con la posibilidad de que quienes quieran condiciones superiores paguen por ello y, eventualmente, con tarifas elevadas que cubren el costo del servicio estndar que se les suministra (Vargas, 2003, p. 2). No hay focalizacin perfecta: ventajas y desventajas de la focalizacin Pese a los esfuerzos y las intenciones, pareciera ser que no es fcil alcanzar entre los ms pobres entre los pobres En verdad habra que decir que el esquema que distingue una focaliza. cin amplia y una estricta es una tipologa, es decir, una herramienta conceptual que define un espacio donde se pueden colocar los distintos programas y polticas realmente existentes. En efecto, cada programa o cada intervencin puede estar ms cerca de uno u otro polo, pero nunca constituye un tipo puro. Siempre pueden encontrarse errores de tipo 1, es decir, grupos de pobres que no estn cubiertos por los programas de lucha contra la pobreza o la desigualdad, o errores de tipo 2. Una visin realista de los problemas de poltica pblica aconseja reconocer que en teora la focalizacin puede bajar los costos de la reduccin de la pobreza. Sin embargo, en la prctica, la voluntad de concentrar beneficios en los pobres y su impacto real en la disminucin de la pobreza no son equivalentes. La poltica mejor focalizada no necesariamente es la que tiene ms impacto en los pobres. Esto depender, entre otras cosas, de los costos de identificacin de los pobres y de la magnitud del efecto de incentivo de participacin como resultado de la focalizacin. En sntesis, los beneficios de la focalizacin pueden ser importantes, pero nunca pueden ser alcanzados con bajo costo (Van de Walle, 1995). Respecto del caso de Chile, Franco (1991) observaba que los programas sociales focalizados representaban un beneficio superior al ingreso mnimo. Esto, que a primera vista puede ser considerado como una ventaja, se convierte en obstculo cuando desalienta la disposicin al esfuerzo. En sntesis, se puede hacer el siguiente listado de dificultades y consecuencias no deseadas de los programas compensatorios: El costo administrativo para delimitar y ubicar a los beneficiarios legtimos. La discrecionalidad y arbitrariedad de las asignaciones, las cuales no se realizan conforme a un derecho de los beneficiarios, sino a la voluntad de la instancia que distribuye. La discontinuidad, que se deriva de la caracterstica anterior. La posibilidad de la instrumentacin poltica (uso clientelar de las asignaciones) y la reproduccin de relaciones de paternalismo y subordinacin (dado el carcter estructuralmente asimtrico entre el que da y los que reciben). El carcter deficitario (en trminos de cantidad y calidad) de los bienes y servicios que se distribuyen.
41

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

La focalizacin como discriminacin positiva corre el riesgo de incurrir en todos los costos de la discriminacin, tales como la estigmatizacin y el reforzamiento de las situaciones de necesidad a travs de la institucionalizacin de la pobreza y las desigualdades sociales. El balance entre las ventajas y las dificultades determina un lmite a la conveniencia de la focalizacin. Es preciso emplear esta estrategia hasta el punto de equilibrio entre los ahorros que se logran en las transferencias o prestaciones para satisfacer las necesidades y los gastos en que se incurre para elevar la precisin en la seleccin de la poblacin objetivo. Estrategias de focalizacin en un contexto universalista: el campo de las polticaeducativas compensatorias Tradicionalmente las polticas educativas han tenido una vocacin universalista. Por razones de orden histrico social, el sistema escolar es de acceso universal y ms aun obligatorio. Sin embargo, desde una ptica puramente liberal podra pensarse en una poltica educativa focalizada en la que slo quienes no estuvieran en condiciones efectivas de pagar el costo real de la educacin podran asistir gratuitamente a ella (Corvalan, s/f, p. 10). Pero, dada la lgica histrica de desarrollo de la educacin bsica en la mayora de los pases latinoamericanos, no puede justificarse una poltica educativa focalizada que reservara el acceso nicamente a un subconjunto de la infancia (principio de seleccin/exclusin). Sin embargo, en Amrica Latina, la oferta escolar, formalmente homognea y universal en la prctica, contena muchas desigualdades. stas tienden a replicar la morfologa de la sociedad. En consecuencia, la escuela de los sectores altos y medios es, por lo general, ms rica que la escuela que frecuentan los grupos ms pobres del campo y las ciudades. La constatacin de estas desigualdades o rezagos (diferencias en el acceso, rendimiento interno, aprendizajes, etc.) y la voluntad de corregirlos en beneficio de los ms desfavorecidos desemboc en las propuestas de polticas denominadas compensatorias o de discriminacin positiva. El principio de darle ms a los que menos tienen puede traducirse en la prctica en diversas estrategias polticas e institucionales. En Amrica Latina, las polticas denominadas de equidad es decir, orientadas a diferenciar las , distribuciones en funcin de determinadas caractersticas de las poblaciones, se concretaron en programas especficos de asignacin, paralelos a las polticas e instancias tradicionalmente encargadas de gestionar el sistema educativo. En consecuencia, en los sistemas educativos actuales conviven la lgica universalista del origen con ingredientes de las polticas sociales focalizadas. En efecto, junto al viejo tronco de la educacin pblica con vocacin universalista (gratuita, abierta para todos, etc.) se ha desarrollado la modalidad de educacin privada no subsidiada por el Estado, que funciona como espacio de autoexclusin de los sectores ms altos de las grandes ciudades latinoamericanas. Por otra parte, se observa tambin el fenmeno de la discriminacin positiva y los programas compensatorios, orientados a poblaciones en situacin de pobreza y rezago educativo. Ambas lgicas conviven ms o menos conflictivamente, dando forma a una oferta educativa cada vez ms diversificada. Sin embargo, tambin existen propuestas que provienen del polo liberal que consideran que la calidad y la equidad son objetivos que se logran mejor potenciando la demanda y confiando en las capacidades de eleccin de las familias. De all su propuesta de desregulacin, autonoma de las instituciones y empowerment de las familias a travs de la distribucin de vouchers educativos que se basan en sus capacidades de informacin y racionalidad para tomar decisiones (bsicamente hacer
42

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

elecciones de establecimiento educativo) y de esta manera orientar la oferta en funcin de sus propias necesidades e intereses, que en este esquema coinciden necesariamente con el inters general. En Mxico, la funcin de compensacin educativa se encarn en programas diseados y ejecutados por el Conafe. De este modo, se estableci una especie de divisin del trabajo entre este organismo y sus programas compensatorios y la Secretara de Educacin Pblica, responsable de fijar las orientaciones generales y de gestionar el conjunto del sistema educativo mexicano segn la lgica universalista tradicional. Articulacin entre discriminacin positiva y polticas universalistas Cuando las estrategias de equidad se traducen en programas especficos gestionados en forma paralela a la administracin central del sistema educativo, surge el problema de la articulacin entre las mismas. En otras palabras, la equidad pareciera constituirse en el objetivo de un conjunto especfico de intervenciones (por lo general,marginales cuando se compara el volumen relativo de recursos que se manejan con el total de la inversin educativa de una sociedad nacional determinada). Cuando las polticas dan lugar a la conformacin de autonomas institucionales o burocrticas, el problema de la integracin no es de fcil resolucin y toda la carga del logro del objetivo de la equidad corre por cuenta de las polticas compensatorias y focalizadas. Pero podra pensarse en otro tipo de estrategias para reducir rezagos y desigualdades educativas. Estas estrategias de poltica pueden ser vistas como excluyentes o complementarias. La experiencia indica que lo segundo es ms aconsejable. Sin embargo, es preciso afirmar que el nfasis de los mecanismos de focalizacin debe estar puesto en minimizar el error de tipo 1 (la maximizacin de la cobertura) y no la exclusin de los potenciales colados. Si se extreman los dispositivos de seleccin, es decir, si se hacen ms estrictos con el fin de excluir a los ricos o a los menos pobres, la probabilidad de excluir a los pobres aumenta. En muchas ocasiones, la escasez de los recursos a distribuir alienta la bsqueda de criterios muy estrictos de inclusin, lo cual termina por producir dficit de cobertura. Segn Cornia y Stewart (en Vargas, 2003), una muestra de ocho pases en desarrollo permite afirmar que el precio pagado en stos por la mayor focalizacin ha sido la disminucin de la cobertura . Si las estrategias no son excluyentes y se quiere encontrar una frmula que sopese el costo econmico del universalismo con los costos sociales y polticos de la focalizacin, es preciso identificar las circunstancias o contextos que aconsejan una u otra estrategia de poltica. A modo de orientacin puede decirse que en comunidades relativamente homogneas los programas focalizados, que obligan a establecer distinciones entre incluidos y excluidos pueden producir efectos de desintegracin y fragmentacin social. En estos casos son ms aconsejables los programas de tipo universal. En cambio, en comunidades heterogneas, donde existen divisiones y diferencias socialmente conocidas y evidentes (que estn a la vista de todos), la focalizacin no slo no crea tensiones sociales sino que es necesaria para un uso eficiente de los recursos. Desde esta perspectiva,los criterios de focalizacin deben ser espaciales y no personales, para garantizar al mismo tiempo la cohesin social (y no su destruccin) y la optimizacin de los recursos. La idea es entonces focalizar en comunidades en las que se detecten carencias especficas pero universalizando al interior de ellas, erradicando el error de tipo 1 y permitiendo la construccin de una sociedad
43

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

en la que haya acceso igual a las oportunidades y las libertades. En otras palabras, en las zonas donde todos son pobres no vale la pena afanarse por beneficiar nicamente a los ms pobres entre los pobres (frontera siempre mvil y esquiva), operativo que tiene sus costos (de informacin, sistemas de control, etctera). La experiencia internacional indica que, dadas ciertas circunstancias, pueden achicarse diferencias a travs de estrategias polticas de discriminacin positiva que no se concentra en zonas territoriales especficas, como en el caso de las Zonas de Educacin Prioritaria (ZEP) de Francia. En los Pases Bajos, por ejemplo, la distribucin del presupuesto educativo vara segn el nivel socioeconmico de los alumnos que frecuentan los establecimientos escolares. En este caso, la poltica de discriminacin positiva consiste en asignar recursos suplementarios a los alumnos desfavorecidosindependientemente de su concentracin en determinadas zonas geogrficas. , En Francia, el objetivo especfico de la poltica compensatoria no es compensar una desventaja social sino una desventaja local es decir, ligada a los efectos escolares de la concentracin de , , determinados problemas sociales en un territorio determinado. Pero es preciso recordar que la eficacia de estas polticas, necesarias para su legitimidad, supone que se cumple una serie de condiciones: que una accin en el interior de la escuela podr luchar contra las difciles condiciones externas, que el otorgamiento de medios suplementarios podr permitir la realizacin de una accin eficaz, y que se puede incitar a las escuelas a que hagan ciertas cosas en vez de otras menos eficaces o que no hagan nada (Meuret, 2000, p. 33). En Holanda, la eleccin de los beneficiarios de recursos suplementarios se da a los planteles segn la proporcin de alumnos en situacin de dificultad que la frecuentan. Sin embargo, desde hace algunos aos se alienta a los centros escolares a implementar polticas para el conjunto de la escuela en vez de acciones concentradas exclusivamente en los alumnos desfavorecidos , acciones que en general terminan por separarlos de su grupo o aula. La experiencia indic que estas acciones diferenciales eran poco eficaces. A partir de esta constatacin se opt por elegir a los alumnos beneficiarios nicamente segn criterios sociales,con el fin de no estar obligado a retirar el beneficio del dispositivo a las escuelas porque ellas se habran convertido en escuelas eficaces (Meuret, 2000, p. 33). En Blgica, Francia y el Reino Unido, la unidad de focalizacin es la zona y sta se elige segn criterios escolares y sociales. Por otra parte, se registra que la eficacia de las polticas disminuye con la extensin de los territorios seleccionados. La ltima tendencia consiste en desplegar intervenciones de apoyo a las zonas que formulan una demanda, este mecanismo de autofocalizacin territorial garantiza que las asignaciones beneficien a quienes tienen ms necesidades y ms aun a quienes han decidido movilizarse y generar proyectos para luchar contra las condiciones desfavorables. Este mecanismo funciona cuando los desfavorecidos tienen capacidad de actuar colectivamente, es decir, cuenta con las capacidades y recursos suficientes para definir problemas, hacer sus propios diagnsticos, formular proyectos y demandar recursos y apoyos a las instancias pblicas correspondientes. Este no es el caso en muchos contextos latinoamericanos caracterizados por situaciones extremas de exclusin, no slo respecto del capital econmico y social, sino tambin del capital de la informtica, expresivo, poltico y cultural. En estos contextos, la autofocalizacin colectiva deja fuera de los beneficios a los ms desfavorecidos.
44

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

Ms all de la focalizacin de los beneficiarios Qu criterios utilizar para definir a los beneficiarios legtimos de los programas educativos compensatorios? Esta pregunta es fundamental y la evidencia indica que ha tenido dos respuestas tpicas. La primera consisti en identificar a los individuos y hogares socialmente vulnerables es decir, aquellos que ocupan las peores posiciones en la distribucin de los re, cursos estratgicos en la sociedad, tales como la riqueza, el ingreso y el conocimiento, etc. Pero si de lo que se trata es de compensar diferencias educativas, la segunda respuesta consisti en identificar a los individuos por su vulnerabilidad educativa por sus dificultades en el acceso , y rendimiento escolar. En efecto, si lo que se quiere abatir es el rezago educativo ste merece una definicin conceptual y operativa. La brecha puede encontrarse en la cobertura escolar, el desempeo (la repeticin, el atraso escolar, etc.) o los aprendizajes. Pero tambin pueden encontrarse brechas significativas en el campo de la oferta, es decir, en la distribucin social de los insumos escolares (infraestructura fsica, servicios, equipamientos didcticos, calidad de los docentes, tiempo de clase, etctera). Las estrategias de focalizacin dependern de la o las desigualdades que se consideran relevantes a los efectos polticos. Por tanto, la focalizacin no se agota en la pregunta anterior (quines son y dnde estn los beneficiarios legtimos), sino que es preciso preguntarse acerca de qu es necesario distribuir. Para responder la segunda pregunta hay que definir el contenido del rezago, ya que ste tiene que ver con una desigualdad en la distribucin de algo en una poblacin determinada. En otras palabras, en trminos polticos lo que debe interesar es la reduccin de diferencias de escolarizacin, rendimiento escolar y aprendizajes efectivos. Pero como se supone que no se puede intervenir directamente sobre los resultados (no se puede distribuir escolarizacin o conocimientos), es preciso actuar sobre ciertos factores que lo determinan. stos pueden ser escolares o no escolares. De all que la mayora de las polticas focalizadas apunten a dos objetivos especficos: 1. Mejorar la distribucin de recursos que fortalecen las condiciones de la escolarizacin y el aprendizaje y, por tanto, actan sobre la demanda de educacin (becas, tiles, libros de texto, transporte escolar, alimentacin escolar, etctera). 2. Mejorar la distribucin de recursos escolares que determinan las oportunidades educativas que se ofrecen a la poblacin (infraestructura escolar, servicios bsicos, equipamientos didcticos, calificacin de los docentes, etctera). Se puede conjeturar que se sabe ms acerca de quines son las vctimas privilegiadas del rezago escolar y dnde se encuentran (los alumnos ms pobres, en trminos econmico sociales, son a su vez quienes menos se apropian de recursos escolares y, por tanto, los que menos conocimientos logran apropiarse) que acerca de las polticas y tecnologas (combinacin de insumos) necesarios para corregir las distribuciones de escolarizacin y/o de aprendizajes. En sntesis, las polticas focalizadas como estrategias de discriminacin positiva tienen que resolver un doble problema: decidir en qu hay que invertir (la combinacin de insumos) y en quines hay que hacerlo (los beneficiarios). Ambos problemas son interdependientes. En verdad lo primero consiste en definir el contenido de la desigualdad que se quiere reducir (desigualdad en qu). ste no es un operativo sencillo, ya que por lo general lo que se busca es achicar diferencias en trminos de probabilidades de escolarizacin, rendimiento escolar (repeticin, abandono, etc.) o bien en los aprendizajes
45

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

efectivamente desarrollados por los alumnos. Pero no basta con identificar y seleccionar cul es la distribucin que se quiere igualar; tambin es preciso dar un paso ms e identificar cules son los medios ms adecuados para lograr el fin que se persigue. Es aqu donde se necesita conocer qu factores intervienen sobre el problema que se quiere resolver. Esto es lo que va a definir qu insumo (bien o servicio) o mix de insumos es preciso redistribuir para corregir las desigualdades. Este segundo paso no es sencillo, pues por lo general el conocimiento de que se dispone es incompleto y muchas veces contradictorio. Si se quiere disminuir el abandono escolar, es mejor distribuir libros y elementos didcticos o asignar becas? Es ms eficaz capacitar docentes o modificar el currculo escolar, cambiar actitudes o reforzar la articulacin entre escuela y comunidad? Las respuestas que se dan a estas interrogantes van a determinar la poblacin objeto de los programas. Como las situaciones y los contextos son extremadamente diversificados, es probable que exista una combinacin ideal de insumos para cada contexto tpico, por lo que los programas y los beneficiarios van a ser necesariamente mltiples y diversificados. Por otra parte, como la equidad en educacin es un proceso complejo que requiere de intervenciones coherentes y sostenidas en el tiempo, debern disearse y ejecutarse programas secuenciados o en etapas, cada uno de ellos definidos por un mix especfico de bienes a distribuir y de beneficiarios a alcanzar. Desde esta perspectiva, los agentes o instituciones que constituyen el foco de los programas entraran y saldran de los programas en funcin de criterios previamente establecidos en una secuencia lgica. stos pueden aconsejar ir de lo ms urgente a lo menos urgente, de lo ms simple a lo ms complejo, de lo que es primero y fundamental y condiciona lo que viene despus, de los recursos materiales bsicos a las competencias ms complejas, etc. De ms est decir que estas secuencias no se deducen de ningn principio universal, sino que deben ser definidas mediante una construccin social que combine dosis variables de razonamiento lgico, evidencias empricas, resultados de la investigacin, sentido comn, negociacin y consenso entre los agentes sociales implicados. Por ejemplo, suelen diferenciarse y ponderarse los diversos factores que intervienen en el rendimiento escolar de la siguiente manera. Mltiples investigaciones muestran que ms de la mitad del rendimiento escolar diferencial se explica por factores extraescolares. Entre stos El clima educacional del hogar (aos de estudio de los adultos del hogar) es el factor de mayor incidencia en los logros educacionales y explica entre 40 y 50% del impacto que ofrecen las caractersticas del contexto socioeconmico y familiar. La capacidad econmica (distribucin del ingreso per cpita de los hogares) explica entre 25 y 30%, incidiendo en tercer lugar la infraestructura fsica de la vivienda (hogares hacinados y no hacinados) y, por ltimo, el nivel de organizacin familiar (cuyos extremos son los hogares con jefatura femenina sin cnyuge y aquellos integrados por ambos cnyuges casados (Gerstenfeld, 1995, p. 15). Por tanto, el capital escolar de las familias, la capacidad econmica, la vivienda y la estructura de la familia son factores sociales que, en forma diferencial, explican los logros escolares. Sobre algunos de ellos se puede actuar en forma ms o menos inmediata (por ejemplo, mediante becas para mejorar el nivel de ingreso de los hogares). Pero es probable que las becas contribuyan ms a achicar diferencias de escolarizacin (acceso y permanencia en el sistema, rendimiento, etc.) que de aprendizaje. Por otro lado, existe otro espacio de intervencin poltica en 40% de incidencia que se asigna a los factores escolares del rendimiento. En este caso, las polticas compensatorias lo primero que deberan proponerse es abatir los rezagos en cuanto a los factores ms relevantes de la oferta
46

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

educativa. En efecto, existen mltiples evidencias que la educacin que se ofrece a los ms pobres, en casi todas partes, es una educacin ms pobre en infraestructura y equipamiento escolar, tiempo de clase, calidad de los docentes y otras dimensiones relevantes de la oferta. Pero, dadas las situaciones de desigualdad social, es probable que no baste la igualdad de oportunidades educativas para obtener resultados menos desiguales. De all la necesidad de introducir el principio de equidad (tratar desigualmente a quienes son socioeconmicamente desiguales mediante polticas de discriminacin positiva), ya que tratar de igual modo a quienes son desiguales termina por reproducir la desigualdad. Este razonamiento obliga a reconocer que lograr que los hijos de familias pobres asistan a la escuela y se mantengan en ella exige asignarles, adems de una educacin de buena calidad, un horario ms extenso de clase que permita compensar las limitaciones que el clima familiar impone a la capacidad de aprender; programas nutricionales e, incluso, un subsidio por el costo de oportunidad que significa abandonar alguna insercin laboral. Debe recordarse que mientras para la clase media los hijos, en su infancia, slo provocan gastos, para los estratos menos favorecidos pueden ser una inversin, al aportar desde pequeos al ingreso familiar . Este razonamiento conduce a internalizar dentro de la escuela los problemas que las familias no estn en condiciones de resolver, lo cual lleva a transformar los parmetros en variables centrales de las polticas educativas que tienen como poblacin destinataria a los sectores ms carenciados (Cohen, p. 6) .
La graduacin de los beneciarios en una perspectiva secuencial

La experiencia y las evaluaciones disponibles (por ejemplo, en el caso de Chile) indican que se han logrado resultados parciales con los programas compensatorios focalizados en trminos de reduccin de disparidades en cuanto al desarrollo de aprendizajes. Segn algunos investigadores, la razn se debe a la discrepancia entre los objetivos perseguidos y las polticas implementadas para alcanzarlos, que se tradujeron en la aplicacin de soluciones homogneas a realidades sociales heterogneas. La necesidad de encontrar polticas (y tecnologas) adecuadas a los problemas que se quiere resolver y a los contextos (econmicos, sociales, culturales, etc.) donde stos se presentan obliga a romper con la lgica de las distribuciones y focalizaciones homogneas. Es evidente que este postulado tiene consecuencias tambin en el plano operativo de la definicin de beneficiarios y del andamiaje institucional empleado. Las polticas homogneas pueden disearse y ejecutarse con un esquema administrativo que privilegia el papel de las instancias nacionales, mientras que el modelo centralizado se constituye en un obstculo para desplegar polticas sensibles a las diferencias. La identificacin y tipificacin de situaciones de rezago y sus contextos tambin puede permitir una secuenciacin de las intervenciones. En efecto, puesto que el problema del rezago educativo es complejo y multidimensional, es probable que haya que identificar etapas o estadios en materia de intervenciones. En otras palabras, no es posible avanzar en materia de logros significativos si no se piensa a las polticas compensatorias como un proceso que tiene una lgica de desarrollo en el horizonte temporal. Ciertas distribuciones debern hacerse primero y otras despus. Un programa de este tipo permitira resolver el problema de la duracin de la incorporacin de los beneficiarios a los programas (problema de graduacin). Desde esta perspectiva secuencial, lo primero sera garantizar oportunidades bsicas de aprendizaje desde el punto de vista de la oferta. En este sentido resultan prioritarias las inversiones en infraestructura, servicios bsicos (agua potable, energa elctrica, climatizacin y equipa47

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

mientos didcticos durables, etc.). Existen mltiples evidencias de la distribucin desigual de estos insumos, por lo que una poltica compensatoria debera garantizar la presencia adecuada de los mismos en todo el territorio nacional. Dado el carcter relativamente duradero de estos bienes, los programas encargados de su distribucin no tendran por qu tener beneficiarios crnicos o recurrentes. stos, por el contrario, deberan poder entrar y salir de acuerdo con las necesidades detectadas. Los apoyos que tienen que ver con recursos humanos (formacin de profesores, cambios de actitudes, modos de gestin, etc.) tambin deberan tener un carcter temporal toda vez que tienen por objeto desarrollar competencias bsicas que no se consumen sino que, al contrario, se incrementan con su uso y puesta en prctica. Por ltimo, aquellos insumos que se orientan a apoyar las capacidades de las familias para sostener la escolarizacin de sus hijos (becas, distribucin de tiles y libros, transporte y alimentacin escolar, etc.) deben ser objeto de distribuciones sostenidas en el tiempo, toda vez que se justifican en virtud de las carencias de ingreso y de otros recursos de las familias socialmente ms desfavorecidas. En este caso los beneficiarios podran egresar de los programas educativos compensatorios slo en el mediano plazo y a condicin de que hayan salido definitivamente de la condicin de pobreza y exclusin en que actualmente se encuentran, lo cual con seguridad requiere un horizonte temporal amplio. Consideraciones finales sobre focalizacin: alcances y lmites de la focalizacin como herramienta para la reduccin del rezago educativo Luego de este rpido examen de algunas dimensiones de los procesos de focalizacin que son tpicos de las polticas y programas compensatorios, debe resultar claro que los problemas que hay que resolver no son slo de ndole tcnica, sino sobre todo de tipo conceptual y poltico. Toda operacin de seleccin/exclusin de beneficiarios o destinatarios de una determinada distribucin es estructuralmente arbitraria Los criterios posibles de clasificacin o diferencia. cin son potencialmente mltiples. Dado que toda poltica es una construccin social, necesita ser legitimada, es decir, socialmente reconocida como vlida. La validez del criterio de seleccin no se deriva nicamente de su pertinencia tcnica. ste es un requisito secundario, es decir, que interviene una vez que se han argumentado y justificado conceptual y polticamente las razones del criterio de seleccin. La focalizacin como estrategia de poltica social se impuso en el contexto de la crisis de las polticas universalistas tpicas del denominado Estado benefactor. La escasez de recursos y la magnitud de las desigualdades de partida obligaron a establecer un criterio de equidad en las estrategias de distribucin. Dar ms a quienes ms lo necesitan se impuso con la fuerza del sentido comn. Sin embargo, no es fcil concretar este principio en polticas y programas especficos. La experiencia de Amrica Latina en materia de programas compensatorios focalizados es grande y es posible extraer conclusiones a partir de sus propios xitos y fracasos. Todo parece indicar que no es fcil corregir distribuciones de recursos tan desiguales nicamente a partir de programas educativos compensatorios. stos slo son eficaces si se insertan en polticas globales (es decir, econmicas, fiscales, laborales, de ingresos, etc.) orientadas
48

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

a la construccin de una sociedad ms justa. Librados a s mismos, los programas compensatorios en educacin no pueden compensar las desigualdades que se generan en otros mbitos estratgicos de la vida social. La cuestin de la eficacia propia de la dimensin tcnica de las polticas sociales es tambin importante y en gran parte tiene que ver con la claridad con la que se define la relacin entre los bienes o servicios a distribuir y los criterios de definicin de la poblacin receptora de los mismos. Los criterios deben ser conceptualmente claros y polticamente legtimos como para permitir una concrecin coherente. Conceptos tales como rezago educativo vulnera, bilidad social por ejemplo, deben tener definiciones claras que faciliten la identificacin de , indicadores y la construccin de ndices pertinentes. Es aqu donde adquiere una importancia estratgica la disponibilidad de informacin sistemtica, pertinente, completa y confiable. La experiencia latinoamericana indica que hay mucho camino por recorrer en este sentido. Vale la pena sealar que en el campo de la educacin no es fcil articular, como sera deseable, las polticas universalistas clsicas que asignan recursos en funcin de un criterio de derecho fundado en la condicin de ciudadana y las necesarias distribuciones equitativas que se rigen necesariamente por el principio de la focalizacin. Por ltimo, es preciso combatir la tendencia a asociar polticas focalizadas con polticas de distribucin de mnimos (es decir, de mnimos en cuanto a calidad y cantidad de bienes y servicios relacionados con la realizacin efectiva del derecho a la educacin). Puesto que el campo de la exclusin y la vulnerabilidad social es muy extenso y la cantidad de recursos que se invierten en programas focalizados es extremadamente limitada (aun comparada con lo que se invierte en los clsicos programas universalistas), la mayora de las veces se opta por flexibilizar el criterio de focalizacin para incorporar a ms beneficiarios, a costa de una disminucin de la calidad y cantidad de los bienes y servicios distribuidos. El resultado muchas veces es doblemente problemtico: pese a la amplitud del criterio de inclusin, nunca se incluye a todos los necesitados y lo que se distribuye contribuye escasamente a garantizar la escolarizacin , y los aprendizajes bsicos. En este panorama es muy difcil afirmar que las polticas focalizadas contribuyen efectivamente a la construccin de un sistema educativo ms justo. Las polticas efectivas de igualdad de oportunidades educativas para las nuevas generaciones (es decir, polticas que tenderan a neutralizar la herencia y la suerte) deberan no slo garantizar los pisos mnimos, sino realmente compensar desigualdades del nico modo en que esto puede hacerse, es decir, dando efectivamente ms y mejores oportunidades educativas a los ms desposedos. Esto es fcil decirlo, pero la experiencia de nuestras sociedades indica que lo que hasta ahora se ha hecho es dar oportunidades educativas mnimas y en muchos casos indignas (y, en los hechos, de menor calidad) a los hijos de los ms pobres. Y esto no slo en relacin con las oportunidades ofrecidas a los ms ricos, sino incluso a las clases medias del campo y la ciudad. Si efectivamente se quiere construir una sociedad ms igualitaria, es justo y necesario que las distribuciones de recursos que hacen las polticas educativas sean no ya igualitarias (darle lo mismo a todos), sino equitativas, es decir, que se d ms a quienes menos tienen. Pero, cuando se trata de educacin no es preciso slo dar ms de lo mismo, sino dar cosas diferentes. El logro de aprendizajes igualitarios a partir de distintas condiciones sociales y culturales requiere recursos adecuados y pertinentes a la variedad de situaciones presentes en la sociedad. Ms que una estrategia de asignacin de recursos homogneos, se necesita una distribucin de recursos diferenciados, lo cual constituye la base de lo que podra calificarse como una pedagoga racional, es decir, adecuada a las circunstancias.
49

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

2. APRENDIZAJES SOBRE FOCALIZACIN A PARTIR DE TRES EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS


Tras la resea de los fundamentos tericos que existen respecto de la implementacin de estrategias de focalizacin en el desarrollo de programas compensatorios, se presentan en este apartado tres experiencias internacionales de programas compensatorios en el sector educativo. Los programas elegidos corresponden a Chile, Brasil y Argentina y constituyen por su escala, contenido y duracin, tres de las principales iniciativas desarrolladas en la regin durante la dcada ms reciente. Todos ellos, al igual que los del Conafe en Mxico, buscaron responder al problema del rezago y el fracaso escolar. En particular, pero desde distintas estrategias y perspectivas, se orientaron a intervenir en el sector educativo sobre universos focalizados de instituciones educativas e individuos (alumnos, maestros y padres de escuelas focalizadas). En primer lugar se presenta el programa Mejoramiento de la calidad de las escuelas bsicas de sectores pobres (P-900), desarrollado en Chile entre 1990 y 2003; en segundo lugar, el programa Bolsa Escola Federal implementado en Brasil entre 1997 y el ao 2003, y, en tercer lugar, el Plan Social Educativo, ejecutado en Argentina entre 1993 y 1999. En cada caso, se expone una breve sntesis sobre las caractersticas principales de cada uno de los programas y las estrategias de focalizacin que desplegaron.2 Por ltimo, se sintetizan algunas consideraciones y aprendizajes que se recogen de estas experiencias.
El programa de mejoramiento de la calidad de las escuelas bsicas de sectores pobres (P-900) en Chile, 1990-2003

El contexto en el que surge el P-900 El programa se inscribe en la decisin del Estado de tomar un papel activo en el plano pedaggico. En trminos de poltica educativa, esto respondi al paso de una etapa en que la prioridad fue la cobertura y retencin a otra en que se pas a priorizar la cuestin de la calidad. El programa de las 900 escuelas nace en 1990 y se inserta en la enseanza bsica, inicialmente en el primer ciclo, ms adelante incorpora el nivel de transicin de la enseanza parvularia y a los profesores de segundo ciclo e interviene con el propsito de mejorar la calidad del proceso de enseanza-aprendizaje en escuelas en sectores de pobreza, tanto municipales como particulares subvencionadas. El universo de escuelas bsicas subvencionadas hacia 1990 era de casi nueve mil unidades y el programa se propuso beneficiar anualmente a 10% de stas. Las prioridades fueron mejorar la calidad y equidad de la educacin, entendidas como mejores resultados de aprendizaje de los estudiantes, y cerrar la muy significativa brecha que separa a los alumnos de nivel socioeconmico y cultural bajo de los de nivel alto. El programa P-900 fue un modelo de intervencin que privilegi la escuela bsica y, dentro de ella, el acceso a la lectoescritura y al clculo de los nios de los primeros cuatro aos de escuela. Chile es un Estado unitario que administrativamente se subdivide en 13 regiones, 55 provincias y ms de 340 comunas. El programa nace y es dirigido desde y a travs del Ministerio de Educacin (Mineduc). Este organismo tiene una estructura vertical que se desconcentra hacia
Se toman aqu extractos y una sntesis de los documentos que realiz en el marco de este proyecto: El Programa de las 900 escuelas (Chile), elaborado por Dagmar Raczynski; El programa Bolsa Escola: diseo institucional y modalidades de gestin (Brasil) escrito por Xavier Bonal y El Plan Social Educativo (Argentina), redactado por Alejandro Morduchowicz.
2

50

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

las 13 regiones y, en el interior de cada regin, hacia los departamentos provinciales de educacin (40 en el plano nacional). Entre los elementos de diagnstico que dieron origen al P-900 se encontraban los siguientes: Multicausalidad del fracaso escolar en sectores pobres y la importante responsabilidad en ello de la escuela y en particular de los profesores. Los nios en sectores de pobreza muestran en un porcentaje significativo dficit de autoestima y seguridad en s mismos, lo que repercute en la interaccin social que tienen en la escuela y sus posibilidades de aprendizaje. Los problemas de aprendizaje comienzan en primer ao de enseanza bsica y aumentan en la medida en que los alumnos progresan, ya que los dficit son acumulativos. Los profesores no estn preparados para recibir y formar adecuadamente a los nios de sectores pobres: el estilo de docencia tradicional, vertical y expositivo no es adecuado y las expectativas frente al potencial de aprendizaje de los nios son bajas. El trabajo docente en el aula es aislado y la ausencia de trabajo en equipo dificulta los procesos de mejora y aprendizaje de los docentes. La mala calidad de la infraestructura de la escuela no favorece la calidad del proceso pedaggico y disminuye el compromiso de los profesores con la escuela. En su casa los nios no tienen interaccin con un ambiente letrado y las escuelas presentan dificultades para proveer este ambiente. Los cursos de capacitacin de docentes son cortos y tericos y no han logrado impactar positivamente la enseanza. Las caractersticas del modelo de intervencin del P-900 El programa se propuso resolver el problema de la baja calidad de las escuelas que atienden a sectores de pobreza. Respondiendo al diagnstico presentado, y bajo el predicamento respecto de que todos los nios pueden aprender siempre que en la escuela existan ciertas condiciones para que ello suceda, el programa despleg un conjunto de acciones en las escuelas seleccionadas. Especficamente, el P-900 busc la mejora en los niveles de rendimiento en matemticas y lenguaje en el primer ciclo de la enseanza bsica. Ello fue implementado a travs de: La transformacin de las prcticas pedaggicas tradicionales de los profesores en el aula. El intercambio de experiencias entre los profesores de la escuela y el trabajo cooperativo y en equipo. El apoyo al desarrollo socioafectivo y cognitivo de los nios ms desfavorecidos en su curso. La mejora/reparacin de la infraestructura escolar. El aumento en la disponibilidad y diversidad de materiales educativos y recursos didcticos para los nios y profesores en el aula. Estos objetivos se tradujeron en actividades de capacitacin de los agentes educativos, la produccin de materiales, la incorporacin de monitores de la comunidad a la escuela y al trabajo con los nios ms desfavorecidos en su curso, la reparacin de infraestructura y mobiliario y la creacin en cada escuela de un espacio de trabajo colectivo para los profesores.
51

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Estas acciones se ordenaron en seis componentes principales: Infraestructura: inversiones en reparacin (1990-1992), esta lnea pasa al Programa MECE y ms adelante a la unidad a cargo del tema en el Mineduc. Textos escolares y material didctico: produccin y distribucin de textos para alumnos y profesores; biblioteca de aula en primero y segundo bsico, y rincones de aprendizaje con juegos y otros materiales didcticos. Taller de perfeccionamiento docente: para profesores de primero a cuarto bsico, inicialmente con nfasis en lenguaje, escritura y matemticas, incorporndose otros temas ms adelante (gestin educativa, familia-escuela, articulacin de la educacin parvularia con la bsica). Talleres de aprendizaje: en los primeros aos, en tercero y cuarto bsico con 15-20 alumnos por nivel. A partir de 1998 los talleres se amplan a primero y segundo bsico. Gestin escolar: Experiencia piloto (1993-1997) centrada en un trabajo comunal. A partir de 1998, el tema se incorpora como contenido al Taller de profesores. Se entregan instrumentos y se estimula la formacin de equipos de gestin y la elaboracin del proyecto educativo institucional de la escuelas, se suscriben compromisos escritos y planes de accin evaluables entre escuela, sostenedor y supervisor. Familiaescuela: se inicia en 1998, incorporndolo como tema en distintas instancias de la escuela. Cada una de estas lneas experiment modificaciones a medida que fue avanzando el programa, adecundose a nuevos requerimientos y situaciones, as como a otras lneas de trabajo y programas del Ministerio de Educacin. La implementacin se realiz a travs y con la participacin del personal y la estructura del Ministerio de Educacin. La ejecucin en cada escuela estuvo mediada por los supervisores tcnico pedaggicos de los Departamentos Provinciales de Educacin, que fueron capacitados con este propsito. La capacitacin fue directa en los primeros aos hasta 1996 e indirecta a partir de 1997, momento en el cual se capacit a un coordinador del programa inserto en el Departamento Provincial de Educacin el que a su vez, adiestr a los supervisores con escuelas P-900 a su cargo. Los supervisores llevan el programa a la escuela y capacitan a directivos y docentes en el Taller de profesores, apoyan a los monitores de los TAP y a los docentes y directivos en su trabajo, apoyndose en cartillas y manuales entregados por la unidad coordinadora central. Las estrategias de focalizacin del P-900 El P-900 se define como un programa nacional con presencia en las 13 regiones del pas, focalizado en las escuelas de bajo rendimiento a las cuales concurren alumnos provenientes de hogares de bajo nivel socioeconmico y cultural. Desde un inicio se dejaron fuera las escuelas muy pequeas y las de muy difcil acceso, as como las escuelas uni, bi o tridocentes y ms con otras de dos cursos combinados en el primer ciclo de la enseanza bsica. Ello por dos razones fundamentales: por un lado, las dificultades que implicara la localizacin lejana de estas escuelas para cumplir con el requerimientos de una presencia regular (en lo posible semanal) del supervisor en cada escuela; y, por el otro, ante el reconocimiento de que las escuelas muy pequeas con cursos combinados y pocos profesores representan una realidad social y pedaggica distinta de las escuelas de bajo rendimiento con mayor matrcula.
52

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

Pero el P-900 no slo focaliz escuelas, sino que en el interior de ellas se trabaj preferentemente con el primer ciclo de la enseanza bsica y con los estudiantes que en su curso mostraran un retraso escolar ms notorio (entendido tanto en el plano pedaggico repitencia, aprendizaje lento, insuficiencia en el aprendizaje de la lectura, escritura y matemticas como en el desarrollo socioafectivo de los nios y nias baja autoestima, desmotivacin, agresividad, timidez, hiperactividad). De esta forma, como se sintetiza en el cuadro 1, el P-900 combin varios criterios y unidades de focalizacin. El programa aplic una modalidad de focalizacin que no depende de la demanda de la familia de los estudiantes ni de las escuelas, sino que opera por mecanismos de oferta.3 El programa incorpor un criterio adicional de carcter geogrfico para definir las escuelas adscritas: obligatoriedad de tener presencia en las 13 regiones del pas.
CUADRO 1. CRITERIOS DE FOCALIZACIN PRESENTES EN EL DISEO DEL P-900 CRITERIO OPERACIN COMENTARIOS

Escuelas con bajo rendimiento

Resultados en las pruebas del Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin de lenguaje y de matemticas en 1988 y en los aos posteriores. 10% de las escuelas con menor rendimiento en cada departamento provincial Matrcula y nmero de profesores en la escuela, segn estadsticas del Mineduc Primero a cuarto grado, hasta 1998 para luego extender el taller de profesores a segundo nivel de transicin entre la parvularia y la bsica y al segundo ciclo de la enseanza bsica (quinto a octavo) Segn criterio/opinin del profesor jefe, primero fueron los alumnos de tercer y cuarto bsico, y ms adelante estos y los de primer y segundo bsico

Focalizacin por oferta y la unidad escuela. Se suma un criterio geogrco que obligaba al programa a un nivel denido de presencia en las 13 regiones del pas Focalizacin por oferta y la unidad escuela

Escuelas completas y con no ms de un curso combinado en primer ciclo de la enseanza bsica*

Cursos del primer ciclo de la enseanza bsica

Focalizacin por oferta y la unidad curso

Alumnos con mayor retraso escolar de cada curso, sea en el plano pedaggico o de desarrollo socioafectivo o ambos

Focalizacin por oferta y la unidad estudiante

* Tambin se dejaron fuera escuelas con problemas administrativos y legales (por ejemplo, juicio por subvenciones) o con una cada significativa y persistente en su matrcula. Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin revisada.

La operacin de estos criterios fue posible y la seleccin de las escuelas expedita porque el ministerio dispona de diversas bases de datos completas y confiables, aunque no siempre actualizadas para el ltimo ao, sobre 1) establecimientos educativos, matrcula y nmero de docentes en ellas; 2) los resultados de la prueba del Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (Simce) de cuarto bsico aplicada en 1988 en la mayora de las escuelas del pas; (3)
3

La distincin entre mecanismos de demanda y de oferta se hace, entre otros, en Raczynski (1995).

53

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

una caracterizacin de las escuelas en el ndice de vulnerabilidad elaborado anualmente por la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb) con base en indicadores que reflejan el desarrollo fsico y la salud de los estudiantes de primero bsico: relacin peso/talla y edad; y de salud oral (presencia de caries) y nivel de escolaridad de la madre; 4) los resultados de una encuesta social aplicada a los apoderados junto con el Simce en 1988. Con base en estos datos, el Mineduc encarg un estudio sobre la interrelacin entre las variables contenidas en las distintas bases y la propuesta de una modalidad fcil y transparente de seleccin de las escuelas que participaran en el P-900. El estudio lleg a la conclusin de que los resultados del Simce en cuarto bsico de las escuelas mostraban una correlacin muy alta con la situacin social, econmica y cultural del alumnado y que el indicador Simce era el ms pertinente y expedito para elegir simultneamente escuelas de bajo rendimiento y que atienden a un alumnado de escasos recursos. El ingreso al programa de las escuelas focalizadas fue obligatorio. El diseo en un inicio no defini un criterio de egreso. Sin embargo, con el paso del tiempo se plantearon distintos criterios y momentos de egreso de una escuela del programa. Tres fueron los principales criterios aplicados: a) alza en el puntaje del Simce en la medicin siguiente de cuarto bsico, ubicando a la escuela por sobre el promedio regional; b) preparacin y aprobacin, obteniendo el financiamiento requerido, de un Proyecto de Mejoramiento Educativo (PME), y c) el requisito de una presencia de al menos tres aos de la escuela en el programa. Respecto de las estrategias de focalizacin, cabe hacer dos sealamientos. Por un lado, los criterios de focalizacin tuvieron un correlato en el diseo del programa para producir sinergias positivas. Un ejemplo de ello fue la distribucin de bibliotecas de aula y material didctico privilegiando al primero y segundo grados, para ofrecer a los nios un ambiente letrado cuando estn acercndose por primera vez a la lectura y escritura. En la misma lnea, los Talleres de aprendizaje, por su parte, privilegiaron a los nios de tercero y cuarto grado que muestran retraso en su aprendizaje. Este ordenamiento se modific posteriormente al implementar Talleres de aprendizaje para nios de primero y segundo grado e incorporar el segundo nivel de transicin al programa. El segundo comentario se vincula al sistema de supervisin. El programa transmiti el criterio y la lgica de focalizacin a los supervisores, requiriendo de ellos dirigir su accin en escuelas de menor rendimiento y proporcionndoles capacitacin para esta tarea. Otros aspectos relevantes vinculados con la eficacia de la intervencin y las estrategias de focalizacin implementadas son aquellos relacionados con la gestin y operacin de estas estrategias. En este sentido, se identificaron a travs de distintas evaluaciones ciertas debilidades o ineficiencias tales como: insuficiente sintona del nivel central y los niveles regional/provincial; verticalidad con que el programa es propuesto a la escuela y ausencia de un espacio real de conversacin con los actores relevantes, y la inclusin de escuelas de todos los departamentos provinciales (no slo escuelas que no alcanzan un umbral de puntaje del Simce), que tienen consecuencias desfavorables sobre los resultados que el P-900 logra en las escuelas. En sntesis, el P-900 cumpli con la meta de atender 900 escuelas al ao; se trata de un programa altamente valorado en Chile por cuanto distribuy importantes insumos a las escuelas, y tuvo un impacto positivo sobre las variaciones en el puntaje Simce de las instituciones beneficiadas respecto de grupos de control de caractersticas similares y contribuy a la calidad y equidad de la educacin, resultados todos positivos y muy centrales. No obstante, hay un

54

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

segmento de escuelas que no mejor sus resultados de aprendizaje o que retrocedi en los mejores resultados logrados al egresar del programa. El primer segmento corresponde a 30% de las escuelas que ingresan al programa y el segundo a cerca de 60% de las que egresan. Los resultados presentados dejan en evidencia que el programa tiene un potencial de impacto diferente en distintos tipos de escuela. Las escuelas como las del P-900 (de alta vulnerabilidad y bajo indicadores en el Simce) para mejorar requieren de apoyo externo. El P-900 entreg apoyo a las escuelas en distintas reas, y obtuvo resultados positivos en una proporcin de ellas. Se aprende del P-900 que el cambio educativo, en particular para llegar al aula, toma tiempo, y que siempre est presente el riesgo de una regresin (nuevo descenso en los resultados). Por ltimo, cabe sealar que la reforma educativa chilena de los aos noventa se ha expresado en la multiplicacin de programas y medidas que llegan y/o afectan a la escuela en distintos tiempos, con reglas distintas, con actividades parcialmente superpuestas. De esta forma, cada iniciativa mira y controla lo que est en su mbito. Esta modalidad y forma de trabajo del ministerio ha sido principalmente por programa y lneas de accin, en desmedro de una visin integral de la unidad educativa y sus necesidades concretas y particulares. Sera posible interpretar la trayectoria en el tiempo del P-900 como un desarrollo que corresponde a las variadas lagunas que se fueron encontrando en las escuelas. Cada nueva lnea se defini desde el ministerio y se supuso que todas deban llegar a cada escuela, sin pensar en las confusiones y presiones que esta ampliacin podra provocar en la escuela y que no todas requeran necesariamente toda la oferta En aos recientes ha habido un reconocimiento en . el Mineduc de la debilidad del enfoque por programa y se est buscando cmo lograr un enfoque ms integral a la escuela, uno que conjugue la diversidad de las ofertas ministeriales con las necesidades y posibilidades del establecimiento, sus directivos, profesores y alumnos, logrando un mejor empalme entre ellos.
Programa bolsa escola federal (BEF) de Brasil, 1997-20034

Antecedentes del programa Bolsa Escola Federal El programa Bolsa Escola Federal (BEF) se enmarca dentro de los Programas de Garanta de Renta Mnima (PGRM), iniciados en Brasil en la primera mitad de la dcada de los noventa. El primer antecedente del programa debe buscarse en el proyecto de ley presentado por el senador Eduardo Suplicy y aprobado por el senado brasileo en 1991. La propuesta, planteada como un impuesto negativo sobre la renta, estableci que toda persona residente en el pas mayor de 25 aos y con rentas brutas mensuales inferiores a CR$ 45000 5 (en valores de 1991, equivalentes en ese ao a 2.5 veces el salario mnimo), tena derecho a complementar su renta a travs de una transferencia monetaria equivalente a 50% de la diferencia entre su nivel de renta y el lmite establecido por ley (CR$ 45 000).

A partir de 2003 el programa BEF como tal se inserta en el Bolsa Familia. Este programa, creado el 20 de octubre de 2003 dentro del programa Fome Zero, integra a los diferentes programas preexistentes de transferencia de renta familiar. El programa unifica todos los programas de transferencia de renta existentes en el pas hasta el momento (Bolsa Escola, Bolsa Alimentaao, Auxilio Gas y Cartao Alimentaao) e intenta avanzar en la creacin de una efectiva red de proteccin social para toda la ciudadana. Sin embargo, se advierte que esta integralidad no ha cristalizado totalmente en el terreno. 5 En 1991 la moneda nacional era todava el Cruceiro. El Plan Real, aplicado por Cardoso en 1994, supondr su sustitucin por el Rcal.
4

55

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

En el mismo ao tuvo lugar un punto de inflexin en el debate de renta mnima en Brasil, basado en la contrapropuesta de Jos Marcio Camargo que modific sustancialmente el proyecto inicial al disear una modalidad de transferencia de renta dirigida no a los individuos pobres sino a las familias pobres con hijos en edad escolar. De esta forma, se conceda un beneficio mensual por valor del salario mnimo a toda familia pobre con hijos matriculados en la red pblica de enseanza fundamental. Las principales diferencias respecto del proyecto anterior fueron: en primer lugar, el cambio de la unidad beneficiaria, pasando del individuo a la familia; en segundo lugar, la asociacin de la transferencia monetaria a la escolarizacin de nios y jvenes y a la capacitacin profesional de adultos, y, finalmente, la restriccin del pblico potencial, con el objetivo de ampliar las oportunidades de implementacin del programa. 6 Uno de los elementos clave de esta nueva propuesta fue articular una poltica social compensatoria con polticas redistributivas de tipo estructural orientadas a reducir los efectos de la pobreza y la desigualdad en el corto plazo y con la suficiente intensidad para permitir a los colectivos pobres la creacin autnoma de renta, rompiendo el crculo de la pobreza en el largo plazo. El programa Bolsa Escola se aplic inicialmente en varios estados del pas de manera autnoma. La primera propuesta de aplicacin del programa BEF fue presentada por el gobernador de Brasilia. En enero de 1995 se anunci el inicio del programa segn el cual toda familia con una renta familiar per cpita inferior a la mitad del salario mnimo, con hijos entre los siete y los 14 aos y por lo menos cinco aos de residencia en el Distrito Federal, cuya sede es Brasilia, tendra derecho a recibir mensualmente una transferencia monetaria equivalente al salario mnimo, siempre y cuando la frecuencia de asistencia escolar de los nios superase 90% de la jornada escolar. Asimismo, el programa estableci como requisito la inscripcin de los padres desocupados en el sistema nacional de empleo. El programa estableca una duracin del beneficio de 12 meses consecutivos, pudiendo ser renovado siempre por igual periodo a travs de la comprobacin y revalidacin de la situacin socioeconmica de la familia beneficiaria. El financiamiento del programa cont con una dotacin de 1% del presupuesto total del Distrito Federal. El mismo ao en que se aplic el programa en Brasilia, se aprob su implementacin en el municipio de Campinas (ciudad de Sao Paulo) siguiendo los mismos criterios de renta, edad de los hijos y residencia aplicados en el programa anterior, pero modificando el valor de la transferencia. Durante la segunda mitad de los aos noventa, y dado el xito que present el programa pionero en Brasilia, los programas de renta mnima vinculados a educacin ganaron legitimidad en la sociedad brasilea y se extendieron a multitud de municipios y estados del pas. De este modo, en 1998 el programa se aplicaba ya en 85 municipios brasileos: 53 en el estado de Sao Pablo, siete en el estado de Minas Gerais (entre los que destaca el Programa Bolsa Escola Municipal de Belo Horizonte), seis en Paran y el resto en los estados de Ro de Janeiro, Santa Catarina, Gois, y en Baha, Cear, Espirito Santo, Mato Grosso, Par, Pernambuco, Rio Grande do Sul y Roraima.

Relacionar la transferencia monetaria con la escolarizacin de los hijos de familias pobres reduce significativamente el volumen de poblacin potencial a asistir al disminuir drsticamente la cantidad de recursos necesarios para la aplicacin del programa y al disponer de una poblacin objetivo ms homognea que facilita la definicin de mecanismos de accin y evaluacin del programa.
6

56

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

Las distintas modalidades del programa aplicadas a escala municipal se diferenciaron tanto en su diseo como en su forma de gestin e implementacin, pero coinciden en sus criterios generales de seleccin de la poblacin objetivo7 y en sus propsitos: 1) mejorar las condiciones de vida de las familias beneficiarias, reduciendo su nivel de pobreza en el corto plazo, 2) ayudar a combatir el trabajo infantil entre las familias beneficiarias y 3) mejorar las oportunidades educativas de los hijos de familias pobres, ampliando su capacidad futura de creacin autnoma de renta, contribuyendo as a romper los crculos perversos de reproduccin de la pobreza. Las caractersticas del modelo de intervencin del bolsa escola federal A diferencia de otros programas focalizados, el programa BE se inicia, de forma descentralizada, pero en el ao 1997 el gobierno de Fernando Enrique Cardoso promovi su modalidad federal. El programa Bolsa Escola Federal se cre con el objetivo de ofrecer apoyo financiero a los municipios pobres con dificultad para aplicar el programa autnomamente. Se orient inicialmente a 20% de los municipios ms pobres dentro de cada estado, con la intencin de ampliarse progresivamente hasta beneficiar, cinco aos despus, a todos los municipios brasileos. En el ao 2001 se cre una nueva ley (Ley 10.219) que autorizaba al gobierno federal a realizar convenios con todos los municipios brasileos para adoptar el Programa de Garanta de Renta Mnima vinculado a educacin, con lo cual el programa Bolsa Escola Federal se extendi a escala nacional. La ley de 2001 estableci la creacin de la Secretara Nacional del Programa Bolsa Escola (SNPBE), rgano responsable de la fiscalizacin de la ejecucin del programa y del pago de la transferencia monetaria a los beneficiarios. Junto a la SNPBE destaca el papel desarrollado por la Caja Econmica Federal, organismo encargado del mantenimiento de las bases de datos de las familias beneficiarias y de efectuar los pagos mensuales. Los procesos de focalizacin, seleccin y seguimiento de las familias beneficiarias son responsabilidad de las Secretaras Municipales de Educacin. El programa Bolsa Escola Federal ha funcionado a partir de la articulacin entre las diferentes escalas administrativas nacionales: la federal, la estatal y la municipal, repartindose responsabilidades y funciones para conseguir una mayor efectividad en la implementacin. Hay que tener en cuenta que, a pesar de que el programa federal establece objetivos comunes para todos los estados y municipios, cada gobierno local tiene potestad tanto para ampliar las contrapartidas exigidas a los beneficiarios como para aplicar acciones socioeducativas adicionales,8 destinadas a adultos a menores beneficiarios. Puede afirmarse, por tanto, que se trata de un programa descentralizado y con posibilidad de participacin por parte de las diferentes instancias administrativas que lo conforman. Un aspecto a destacar es que, en paralelo a la implementacin del programa federal, gran parte de los municipios brasileos continan ofreciendo programas de naturaleza similar, aplicados de forma autnoma.9
7 Hay que tener en cuenta que algunas modalidades municipales contemplan, adems de la transferencia financiera, beneficios adicionales que incluyen alimentos, vales de transporte, gas de cocina o hasta material de construccin. 8 El BE de Belo Horizonte tiene como complemento de la transferencia monetaria distintas lneas de accin que contribuyen a una estrategia de acompaamiento familiar ms amplia: el acompaamiento socioeducativo, la educacin de jvenes y adultos (capacitacin profesional) y atencin diferenciada a las familias en situacin de riesgo social. Al mismo tiempo, se orienta a fortalecer la articulacin con otros programas sociales. 9 Un ejemplo de ello son los programas Alimenta Sao Paulo y Renda Cidad, aplicados por el gobierno del estado de Sao Paulo.

57

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

De este modo, en Brasil coexisten distintas modalidades del programa BE: una de tipo federal, con caractersticas homogneas respecto de su diseo y cuanta de la transferencia en todos los municipios donde se aplica, y mltiples variantes de programas municipales y estatales cuyo diseo especfico, cuanta y esfuerzo presupuestario son diversos. Segn los expertos consultados, esto representa en los hechos una fuente notable de desequilibrios y de descoordinacin institucional que puede mejorarse a partir de las nuevas iniciativas de integracin de programas focalizados que se estn aplicando actualmente en el pas. La fuente bsica de financiamiento del programa federal es el Fondo de Combate e Erradicaao da Pobreza. Este fondo, con provisin de recursos exclusivamente federal, se cre bajo el gobierno de Fernando Cardoso. Los datos disponibles sobre la cobertura del programa BEF relativos al curso escolar 2002-2003 sealan que el programa haba alcanzado hasta ese momento una cobertura que supera los 5.7 millones de familias y los 8.2 millones de menores. Asimismo, gracias a los consorcios financieros establecidos con los diversos programas municipales, el programa BEF alcanza ya en la prctica la totalidad de los municipios de Brasil (5 545 municipios de un total de 5 561). Los criterios de focalizacin del BEF En el caso del BEF, el mtodo de focalizacin se basa en la combinacin de criterios territoriales y de vulnerabilidad, a partir de la identificacin de familias pobres con hijos en edad escolar. El primer criterio de focalizacin es el territorial. Tanto el programa federal como las distintas variantes de los programas municipales han optado por identificar territorios con elevados niveles de exclusin social y vulnerabilidad como mecanismo prioritario de focalizacin. Una vez establecidos los territorios prioritarios, la segunda fase de focalizacin persigue la identificacin de los potenciales beneficiarios a partir de la recopilacin de informacin de la situacin econmica de las familias y el clculo de un ndice de vulnerabilidad. Una observacin a este criterio, el de focalizacin geogrfica, es que conlleva el peligro de dejar fuera de cobertura a aquellas familias pobres o necesitadas que no viven en reas consideradas como tales. Asimismo, incorpora el riesgo de crear una falacia ecolgica contemplando , toda la unidad territorial como si tuviera homogeneidad social. En todo caso, cabe sealar cmo, a pesar de las crticas, el criterio territorial es uno de los mecanismos con menores costos y con mayor disponibilidad de informacin. Aparte de los criterios generales para la seleccin de las familias (edad de los hijos, residencia en el municipio y asistencia regular a la escuela), las variantes del programa BE aplican diversas metodologas paralelas para asegurar una buena focalizacin de los beneficiarios, como el sistema de puntuacin o score system y las visitas familiares. El score system se aplica a todas las familias preseleccionadas a partir de los criterios de inclusin en el programa (edad de los hijos, renta y residencia en el municipio). Sirve para jerarquizar a la poblacin elegible segn su grado de necesidad. El proceso de seleccin se completa por medio de visitas domiciliarias y entrevistas personales a las familias preseleccionadas. En el caso de Belo Horizonte, el score system pondera las diferentes variables familiares incluidas en la ficha de registro (cadastro) con el objetivo de valorar los distintos grados de vulnerabilidad de la poblacin beneficiaria. Las fases del proceso de focalizacin desarrolladas por el programa federal contemplaron inicialmente la identificacin de 20% de los municipios ms pobres dentro de cada estado, para posteriormente extender de manera progresiva su cobertura a otros territorios con situaciones de vulnerabilidad social relativamente menores.
58

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

En el caso del programa BEM-BH iniciado en 1997, se desarroll tambin un proceso de secuenciacin basado en el clculo del grado de vulnerabilidad social y educativa de las nueve regiones administrativas que componen el municipio. Los criterios utilizados para ponderar la situacin socioeconmica y educativa de las nueve regiones se incluyen en el cuadro 2.
CUADRO 2. CRITERIOS EMPLEADOS EN EL PROCESO DE FOCALIZACIN REGIONAL DEL PROGRAMA

BOLSA ESCOLA DE BELO HORIZONTE


CRITERIO PESO RELATIVO CONCEPTO METODOLOGA

Econmico

27%

Renta per cpita

Producto del nmero de jefes de familia por renta media de la Unidad de Planeamiento (UP) dividido por la poblacin total de la UP Porcentaje de poblacin de siete a 14 aos sobre la poblacin total de la UP
IQVU (ndice de Qualidade de Vida Urbana) BH por UP IQVU (ndice de Qualidade de Vida Urbana) sectorial por UP

Demogrco Calidad de vida urbana Anlisis del sector educativo Desercin escolar

10% 11% 20% 32%

Poblacin entre siete y 14 aos Calidad y accesibilidad a los servicios urbanos Calidad y accesibilidad a los servicios educativos Desercin escolar

Nmero de nios que dejan la escuela sin terminar el curso por UP

Como puede observarse en la tabla, el programa de Belo Horizonte dio prioridad al criterio educativo y al criterio econmico con el objetivo de identificar y priorizar las localidades donde el nivel de desercin escolar y el nivel de renta medio fueran ms crticos. La evaluacin de la focalizacin pasa por tener en cuenta no slo a la poblacin que efecta la solicitud para participar en el programa (sea incluida o no finalmente como beneficiaria), sino tambin a la poblacin que cumple los requisitos establecidos por el programa, haya o no presentado solicitud (poblacin parmetro). En el primer caso, las hojas de registro constituyen la fuente de obtencin de datos, donde puede encontrarse informacin relativa al cumplimiento o no de los criterios establecidos para participar en el programa, as como aspectos vinculados a la estructura familiar, condiciones de vida y otros aspectos socioeconmicos que caracterizan a las diferentes familias solicitantes. En el segundo caso, en cambio, la fuente de informacin bsica peoviene de los datos del Instituto Nacional de Geografa e Estadstica (IBGE) y del (Pesquisa Nacional de Amostra de Domicilios (PNAD) y, en algunos casos, se recurre a datos recogidos por institutos de investigacin de tipo estatal o municipal. Las evaluaciones disponibles sobre distintas modalidades del programa BE coinciden en general en destacar que la focalizacin es correcta, y el proceso de seleccin tiende a dirigirse a las personas ms necesitadas de cada territorio. Sabia y Rocha, por ejemplo, realizaron la evaluacin del programa BE del Distrito Federal (Brasilia) y afirman, en una de sus conclusiones, que la focalizacin del programa es positiva, argumentando, al mismo tiempo, que el sistema de puntuacin (score system) utilizado para la seleccin definitiva de las familias es un elemento esencial para garantizar una buena focalizacin.
59

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 2. PRINCIPALES VARIABLES PARA EVALUAR LOS PROCESOS DE SELECCIN Y FOCALIZACIN

VARIABLES

INDICADORES

Sexo Estado civil Tiempo de residencia en el municipio Grado de escolarizacin Formacin profesional
DATOS GENERALES Situacin laboral actual
DEL SOLICITANTE

Nmero de personas que componen la familia Relacin entre ellas Edad de cada miembro Sexo de cada miembro Grado de escolarizacin de cada miembro Situacin laboral de cada miembro

DATOS ESPECFICOS Escolarizacin (s, no)


DE LAS PERSONAS DEPENDIENTES. TRABAJO Y ESCOLARIZACIN

Grado o curso escolar Sistema de escolarizacin (estatal, municipal) Trabajo (s, no) Nios o adolescentes con medidas de proteccin

CONDICIONES Adolescentes con medidas socioeducativas


DE VIDA A) SALUD Y AYUDA SOCIAL

Nios de 0-6 con malnutricin Personas discapacitadas Acceso a servicios bsicos

CONDICIONES Caractersticas del hogar (alquilado, comprado...)


DE VIDA B) CASA Y BIENES DURABLES

Situacin de la vivienda (Nmero de habitaciones, luz, agua, gas...) Bienes durables (coche, TV, refrigerador, lavadora...) Gasto total mensual Destino del gasto (comida, alquiler, agua...)

CONDICIONES
ECONMICAS

Ingreso familiar total Ingreso per cpita familiar Origen del ingreso (salario, pensin,...)

Fuente: Elaborado a partir de fichas de registro (cadastros) de diversos programas BE municipales.

Las evaluaciones disponibles sobre distintas modalidades del programa BE coinciden en general en destacar que la focalizacin es correcta, y el proceso de seleccin tiende a dirigirse a las personas ms necesitadas de cada territorio. Sabia y Rocha, por ejemplo, realizaron la evaluacin del programa BE del Distrito Federal (Brasilia) y afirman, en una de sus conclusiones,
60

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

que la focalizacin del programa es positiva, argumentando, al mismo tiempo, que el sistema de puntuacin (score system) utilizado para la seleccin definitiva de las familias es un elemento esencial para garantizar una buena focalizacin. Las evaluaciones disponibles sobre el programa municipal de Belo Horizonte (BEM-BH), constatan una sobrefocalizacin de los beneficiarios,10 y se asocia esta realidad a la existencia de restricciones presupuestales. La imposibilidad de dar cobertura a poblacin tericamente elegible por el programa plantea una importante disyuntiva: por una parte, existe la necesidad de garantizar una permanencia larga (varios aos) de los beneficiarios en el programa si se quieren cumplir sus objetivos, tanto de reduccin de la pobreza como de permanencia en la escuela; por otra parte, en situaciones de baja cobertura, existe una presin para conseguir la desvinculacin rpida de algunas familias beneficiarias en favor de la inclusin de otras. En situaciones de restricciones financieras, por tanto, la ampliacin del plazo de permanencia se contradice con la extensin de su cobertura, manifestndose un trade-off entre extensin e intensidad del programa. 11 En todas las variantes del programa BEF existen criterios de interrupcin de la transferencia derivados del incumplimiento de algunos requisitos para su permanencia. Estos criterios son parecidos en todos los programas. En el caso del programa, se sealan cinco circunstancias que pueden motivar la salida del programa. Son los siguientes: 1. Que todos los hijos superen la edad requerida para participar en el programa. 2. Que se produzca un aumento del ingreso familiar hasta un nivel tan elevado en que ya no se considere prioritaria su atencin (no se especifican cifras). 3. Que no se mantenga la frecuencia escolar requerida (mnimo 85 por ciento). 4. Que tenga lugar un cambio de municipio de residencia. 5. Que se disponga de informacin de fraude comprobado en la declaracin de los datos. No se dispone de informacin relativa al nmero de salidas del programa provocadas por las distintas circunstancias descritas. El anlisis de la informacin cualitativa recogida indica que son escasas las salidas del programa no motivadas de manera exclusiva por la edad de los hijos. El fraude es prcticamente inexistente, en especial porque los mecanismos de focalizacin del programa y las limitaciones de cobertura obligan a concentrar los recursos en sectores de poblacin extremadamente necesitados, donde la probabilidad de fraude es mnima o no existe. Otra cuestin es la posible salida derivada de las limitaciones financieras de diversos programas municipales. Las restricciones financieras de los programas tienen en unos casos consecuencias sobre procesos de exclusin de potenciales beneficiarios (familias que renen los requisitos para ser beneficiarias pero que no acceden al programa) y en otros sobre la introduccin de rotaciones que reducen la permanencia de los beneficiarios y, por tanto, la
Se considera sobrefocalizacin a aquella situacin en que el programa slo consigue cubrir a los ms necesitados entre los necesitados, creando una brecha importante entre las familias potencialmente aptas para participar en el programa y las familias finalmente integrantes del mismo. 11 Cabe destacar, no obstante, que la baja cobertura no siempre es justificable por la falta de recursos. En el caso de Recife, por ejemplo, como argumentan Lavinas, Barbosa y Tourinho, la cobertura slo representa 2% de la poblacin potencial (1 604 familias cubiertas en 1996) y se destina tan slo 0.3% del presupuesto total municipal a la aplicacin del programa. Los autores afirman que aumentando el gasto del programa hasta alcanzar 1% de los presupuestos municipales se podran cubrir 3 200 familias y, si el presupuesto fuera de 2%, el total de familias beneficiarias podra llegar a las 6 200, representando 80% de las familias que satisfacen los criterios de seleccin y 9% del total de familias pobres existentes en el municipio, sin contemplar las restricciones para su inclusin en el programa (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). Ver documento complementario anexo.
10

61

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

eficacia del subsidio a medio plazo. Como seala Lena Lavinas, algunas familias tan slo tienen garantizado el beneficio monetario por uno o dos aos, con lo cual algunos empiezan a ganar cuando otros empiezan a perder de nuevo, en un juego de suma cero donde todo es temporal excepto la miseria . En forma de sntesis, cabe sealar que, si bien existe un amplio consenso en la comunidad acadmica y social respecto del valor que este programa tiene en el marco de las politicas sociales vigentes y su eficacia en trminos de focalizacin, cabe presentar algunas de las principales limitaciones y dilemas relacionados con el desarrollo de las distintas variantes del programa: Tensin entre la extensin de la cobertura y la cuanta del beneficio. En este sentido, el dilema surge dado que una mayor cobertura puede garantizar una mayor equidad en el acceso al beneficio pero una menor eficacia en la consecucin de los objetivos, y viceversa, una mayor cuanta de la transferencia puede permitir a determinadas familias escapar de su situacin de pobreza y generar mecanismos para la creacin autnoma de ingreso, pero generar situaciones de desigualdad entre sectores de la poblacin con un mismo perfil socioeconmico. Injusticias derivadas de la simultaneidad de programas y escalas administrativas de gestin producto de la presencia simultnea del programa federal y municipal: el hecho de otorgar transferencias de diferente cuanta introduce importantes desigualdades en el interior de una misma comunidad. Limitados impactos del programa registrados sobre el rendimiento acadmico y sobre el trabajo infantil. Las evaluaciones realizadas no han probado resultados significativos en este sentido. Altas limitaciones del programa impuestas por las rotaciones e interrupciones de la transferencia. Falta de complementariedad del programa BE con polticas orientadas a la oferta. Falta de articulacin con otras polticas sociales focalizadas, falta de coordinacin intersectorial.
Plan Social Educativo (PSE) en Argentina, 1993-1999

El Contexto en el que surge el PSE El Plan Social Educativo surgi en un contexto social de crisis que se expres en forma amplia en trminos polticos, econmicos y educativos. En ese marco, el gobierno nacional inici la dcada con lo que se convertira en uno de los procesos ms radicales y sistemticos de reforma estructural: planes de ajuste para controlar la inflacin, desregulacin econmica, privatizacin de las empresas pblicas, la Ley de Convertibilidad, renegociacin de la deuda externa, una amplia reforma tributaria, la reforma del sistema previsional y, en particular, la transferencia de los servicios pblicos remanentes en la rbita del Estado nacional a los estados provinciales: salud y educacin. En este contexto, se implementaron cambios estructurales en el sistema educativo: a) por un lado, la transferencia de los establecimientos educativos de educacin media y superior no uni-

62

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

versitaria a las provincias (Ley Nm. 24049)12 y, por el otro, b) la reforma del sistema educativo implementada por la Ley Federal de Educacin (Ley Nm. 24195). Puntualmente, los artculos contemplados en el Ttulo VI delineaban el marco institucional que encuadrara al Plan Social Educativo. All se abordan los principios de gratuidad y asistencialidad: el artculo 39 establece que el Estado nacional, en concurrencia con las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA), se obligan a garantizar el principio de gratuidad en los servicios estatales en todos los niveles, y en el artculo 40 se establece la obligacin tanto del Estado nacional como de las provincias y la MCBA de garantizar la oferta educativa necesaria para cumplir la obligatoriedad que establece la ley, as como organizar planes asistenciales especficos para los nios atendidos por la educacin inicial y especial procedentes de familias con necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Por otra parte, el artculo 64 establece como obligacin exclusiva del gobierno nacional: de financiar total o parcialmente programas especiales de desarrollo educativo que encaren las diversas jurisdicciones con la finalidad de solucionar emergencias educativas, compensar desequilibrios educativos regionales, enfrentar situaciones de marginalidad, o poner en prctica experiencias educativas de inters nacional, con fondos que a tal fin le asigne anualmente el presupuesto, o con partidas especiales que se habiliten al efecto. As, en ese marco normativo y contexto de reforma del Estado nacional, se reestructuraron las nuevas misiones, actividades y funciones del Ministerio de Cultura y Educacin. En 1993 este ministerio, sobre la base de una serie de proyectos que se venan llevando a cabo previamente, comienza a desarrollar los programas que constituyeron el esqueleto del Plan Social Educativo que, a su vez, se convertira en la columna vertebral de las polticas compensatorias sectoriales por el resto de la dcada y, mirado en perspectiva, la ms importante por su alcance, cobertura y sistematicidad del pas. Caractersticas del modelo de intervencin del Plan Social Educativo ( PSE) El Plan Social Educativo constituy un conglomerado de acciones orientadas a fortalecer la oferta y la demanda en los distintos niveles y modalidades de educacin. Estas acciones se ejecutaron en forma de proyectos y subproyectos a travs de tres grandes programas: 1) Programa Mejor educacin para todos, 2) Programa Nacional de Becas Estudiantiles y 3) Programa Nacional de Equipamiento Educativo (Equipa). Todos ellos fueron concebidos como programas compensatorios orientados a grupos especficos y niveles dentro del sistema educativo. 13 Salvo el caso particular del de becas estudiantiles, el resto de los programas y proyectos fueron financiados con recursos nacionales. Si bien todos los programas se pusieron en marcha desde principios de la dcada de los noventa, algunos de ellos tienen antecedentes anteriores al Plan Social Educativo y muchos comenzaron a implementarse hacia el final de la dcada. Al concluir el PSE, muchas de estas intervenciones compensatorias prosiguieron en ejecucin bajo formatos similares en el marco
12 Tambin se incluy una serie de establecimientos que impartan educacin primaria (representaban 1.6% de la matrcula total en primaria) que haban quedado en la rbita nacional como saldo de la transferencia de los establecimientos de educacin primaria a fines de los setenta, por su integracin en instituciones que impartan otros niveles educativos no transferidos. 13 Excepto el caso de EQUIPA que, si bien cont con un esquema de prioridades especfico, tuvo como objetivo cubrir a todas las escuelas.

63

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

de diferentes programas del Ministerio de Educacin. En la tabla 1 se presenta una sntesis esquemtica de las caractersticas y criterios de focalizacin de la intervencin de los proyectos que integraban los programas del PSE. Las estrategias de focalizacin del Plan Social Educativo El Plan Social Educativo constituy en s mismo el marco de la poltica educativa compensatoria que se implement a travs de distintos programas y sus proyectos. Entre las distintas tcnicas de focalizacin existentes y segn se deduce de la informacin expuesta en la documentacin oficial, as como tambin de las opiniones de funcionarios del plan y distintos analistas educativos, el PSE responda al criterio de focalizacin por pasos: primero geogrfica y luego por institucin o grupo poblacional; es decir, aquella que se basa en la determinacin de reas geogrficas y luego grupos poblacionales (alumnos) o grupos de instituciones (escuelas) que presentaban una alta incidencia de pobreza y rezago educativo. Desde el Plan Social Educativo se focaliza la atencin hacia situaciones particulares de diversidad y a la vez hacia poblaciones histricamente postergadas para revertir situaciones de desigualdad educativa. La focalizacin requiere identificar esos sectores y concentrar all los esfuerzos presupuestales y las acciones de los equipos de trabajo. Por ello, el Plan Social Educativo trabaj intensificando sus acciones en la poblacin con mayor ndice de necesidades bsicas insatisfechas y en un conjunto de escuelas de todas las jurisdicciones, con la continuidad necesaria para provocar en ellas fuertes impactos que les posibilitaran superar sus histricas postergaciones. Como se muestra en la tabla1, para cada uno de los proyectos se establecieron criterios y prioridades especficas en la focalizacin. En lneas generales, la focalizacin hacia los sectores ms desfavorecidos reconoci dos tipos de situaciones a dar respuesta: a) situaciones de diversidad: se generan programas que reconocen la especificidad que debe darse a la planificacin curricular en escuelas rurales o en la educacin de adultos, al equipamiento de establecimientos de educacin especial y a la formacin docente en escuelas con nios bilinges, etc.; y b) situaciones de desigualdad: se priorizan las escuelas ubicadas en reas con poblacin de menores recursos a travs de la provisin de tiles escolares, material didctico, equipamiento, obras de infraestructura, becas, etctera. Asimismo, en la focalizacin de los distintos proyectos se consider una serie de prioridades. En este sentido los distintos programas fueron focalizando sus acciones segn: a) el cumplimiento de las prioridades que establece por s la normativa rectora. Por ejemplo, las metas del Pacto Federal Educativo; b) las necesidades inherentes al avance en la transicin del sistema primaria/ secundaria al de Educacin General Bsica/Polimodal; c) la identificacin de problemticas particulares a atender, a partir de la propia implementacin de los proyectos; d) la posibilidad de ampliar cuantitativa y cualitativamente los alcances de los proyectos a medida que quedan resueltos problemas ms acuciantes, y e) la necesidad de ampliar la cobertura de los proyectos por el incremento en el nmero de la poblacin objetivo (este proceso es muy claro en la evolucin de la aplicacin de recursos presupuestales en los distintos programas y proyectos a medida que se deteriora la situacin econmica y social hacia fines de los aos noventa). Consideraciones sobre la focalizacin del Plan Social Educativo Primeramente cabe sealar que, en virtud de los alcances y cobertura que tuvieron algunos de los proyectos que se enmarcaron en el Plan Social Educativo (especficamente en el Programa Mejor educacin para todos), un anlisis retrospectivo induce a cuestionar el carcter focaliza64

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

do o, mejor dicho, revisar el alcance de estas estrategias, puesto que los beneficiarios ltimos de los servicios excedieron el perfil buscado. Si bien el estado de deterioro de la oferta representaba un gran desafo compensatorio, se advierte que el alcance de las acciones desarrolladas en muchos casos super las metas iniciales y se incluyeron escuelas fuera del universo inicial de atencin del PSE (error del tipo II), y, por otro lado, se incurri a su vez en la exclusin de escuelas que deberan haberse incluido en el PSE (error del tipo I). En el caso del Programa Nacional de Becas Estudiantiles, si bien registr desvos respecto de los objetivos explcitos del programa, fue el que ms se ajust a los criterios de focalizacin establecidos como producto de las distintas herramientas de operacin de la focalizacin. En este programa, la principal fuente de error en la asignacin de las becas no fue producto del ndice de precariedad social utilizado, sino del complejo sistema de asignacin existente (por provincia, por escuela, etc.). En este caso, la cobertura del programa (en trminos de proporcin de la poblacin beneficiaria que logra cubrir) es tan baja que, sumado a los criterios de seleccin de aspirantes, hace que los errores de focalizacin se evalen, como menores en el sentido de , que se limitan a errores de exclusin de indigentes e inclusin de pobres, pero, en todo caso, los beneficiarios constituyen poblacin desfavorecida. La experiencia del Plan Social Educativo muestra que en todo proceso de focalizacin de las intervenciones sociales, y especialmente en el sector educativo de Argentina, la informacin utilizada como insumo resulta un recurso estratgico en trminos de cmo se define, cul es la informacin necesaria, quin la define, cmo se solicita, quin la brinda, cmo se procesa, etc. En particular, los resultados muestran que es necesario no tomar slo en cuenta indicadores socioeconmicos, sino que es imprescindible valorar otros indicadores relacionados directamente con la problemtica educativa (desercin, dificultades de aprendizaje, sobreedad, repitencia, etctera). Por otra parte, respecto de la implementacin de las estrategias de focalizacin, el anlisis de esta experiencia advierte que, en trminos generales (con variaciones entre programas y proyectos), las responsabilidades y el espacio para la toma de decisiones de cada uno de los niveles de gestin involucrados en la planificacin y ejecucin, se ajustaban a un modelo de intervencin que estableca: Para la Coordinacin Nacional del PSE (integrada por coordinaciones nacionales del plan, de cada programa y de cada proyecto, con los equipos correspondientes): la definicin de los programas, sus objetivos, la poblacin destinataria, los criterios de seleccin de los beneficiarios; la asignacin de los recursos presupuestales, la determinacin de los procedimientos de ejecucin y seguimiento de los proyectos, la elaboracin de las pautas institucionales y pedaggicas para las escuelas (con la participacin de los gobiernos provinciales para adaptarlas a las particularidades y necesidades locales); la verificacin del cumplimiento de las normas y la realizacin de visitas a las escuelas para el seguimiento de los proyectos. Para las provincias (que contaban con Unidades Coordinadoras de Programas): seleccionar las escuelas que se incorporaban a cada proyecto,14 presentar la informacin y documentacin tcnica requerida para la aprobacin y gestin de los proyectos, asesorar y asistir a las escuelas, as como realizar el seguimiento y control directo de los recursos asignados.
Cabe recordar que, ms all de la decisin de conceder ese espacio de discrecionalidad a las provincias, el MCyE prcticamente no dispona informacin sobre las escuelas (el primer censo se hizo en 1994 y los resultados comenzaron a estar disponibles en 1995). Es ms, tal era la falta en este sentido que, para realizar la transferencia de los establecimientos educativos a las provincias, se debi recurrir al Consejo Federal de Inversiones, puesto que ni siquiera la informacin de base para el pago de los salarios que haca el ministerio era confiable.
14

65

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

TABLA 1. SNTESIS DE LAS PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS DEL PLAN SOCIAL EDUCATIVO

PROGRAMA

PROYECTO

OBJETIVOS

1. Mejor educacin para todos Objetivos:

Mejorar la calidad de los saberes bsicos e instrumentales de los nios y jvenes de las poblaciones con mayores necesidades. Favorecer la permanencia y continuidad de esos nios y jvenes en la escuela, para que completen su escolaridad en tiempo y forma. Apoyar los procesos institucionales para permitir la generacin de propuestas adecuadas, motivar a la comunidad docente para fortalecer el compromiso y mejorar las condiciones en las que se ensea y aprende. Fortalecer la insercin de la escuela como una institucin con funciones propias en la comunidad.

1) Mejoramiento de la Calidad de la Educacin en Escuelas de Nivel Inicial y Educacin General Bsica (EGB de los seis a los 14 aos)

Mejorar la enseanza de la lectura y escritura y de las nociones bsicas matemticas, herramientas indispensables para que los nios accedan a saberes relevantes para su desarrollo personal y su insercin social. Iniciar y consolidar un camino hacia la formulacin y ejecucin de proyectos que favorezcan el incremento del nivel de permanencia de los alumnos, para que completen su escolaridad obligatoria en tiempo y forma. Promover una gestin de los recursos descentralizada y protagnica por parte del equipo directivo y docente de cada escuela. Creacin de bibliotecas populares en las escuelas del PSE, e integrarlas a la red de Bibliotecas Populares. Promover la formulacin y ejecucin de proyectos de enseanza que integren los recursos disponibles para brindar respuestas educativas de calidad a los adolescentes y adultos que asisten al tercer ciclo de EGB y al nivel polimodal. Promover o ampliar el equipamiento didctico, bibliogrco e informtico que poseen las escuelas, e introducir su uso intensivo para una mejor enseanza. Posibilitar una adecuada preparacin de los alumnos en el uso de la tecnologa informtica y telemtica. Potenciar el trabajo telemtico para el trabajo conjunto entre instituciones educativas. En el periodo 1993-1996, los objetivos del proyecto consistieron en introducir y aanzar el uso de la computadora como herramienta pedaggica.

2) Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Secundaria

Fuente: elaboracin propia sobre la base documento El Plan Social Educativo de Alejandro Morduchowicks.

66

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

ACCIONES IMPLEMENTADAS

CRITERIOS DE FOCALIZACIN

Provisin de libros de texto para los alumnos y libros de literatura y consulta; aportes para la adquisicin del equipamiento institucional de las escuelas de EGB, material didctico para los alumnos, las salas de nivel inicial y aulas de EGB. Entrega de cuadernos y hojas de carpeta para los alumnos y materiales de lengua y matemticas especialmente elaborados para el perfeccionamiento de docentes. Apoyo a las acciones institucionales, en particular las prioridades pedaggicas denidas por cada escuela, con el n de mejorar los niveles de promocin y de retencin escolar, para lo cual se entregaban documentos especialmente producidos. Atencin a escuelas-hogar con un subsidio para las reas de salud, habitabilidad, vestimenta y provisin de equipamiento deportivo, juegos de mesa y mdulos de biblioteca para tiempo libre, as como asistencia tcnica para orientar los procesos de mejoramiento del tiempo de hogar. Asistencia a las escuelas para uso pedaggico de la informtica y acceso a la red telemtica. Provisin de textos escolares para biblioteca de aula EGB 3 y aportes de recursos para la adquisicin de equipamiento, tiles escolares y material didctico. Constitucin de bibliotecas institucionales para el nivel polimodal. Promocin de acciones de capacitacin en informtica para su aplicacin a proyectos institucionales. Apoyo a las acciones institucionales de retencin y promocin de los alumnos (materiales documentales especialmente producidos). Asistencia para la denicin de las prioridades pedaggicas de la escuela (materiales documentales especialmente producidos) y la elaboracin de proyectos de enseanza, que son subsidiados a partir de su aprobacin por cada provincia.

Cobertura total: I) las escuelas hogar o con albergue anexo, II) las escuelas con menos de 50 alumnos o menos de siete docentes y III) las escuelas ubicadas en zonas, barrios o cerca de asentamientos urbano marginales. Cobertura parcial: escuelas con poblacin parcial urbano marginal, escuelas con altos ndices de sobreedad o repitencia y otras escuelas que designe la provincia. Estos criterios de focalizacin surgen de diferentes procesos de refocalizacin durante los aos 1996 y 1997. En este proceso, fue un gran desafo la instrumentacin metodolgica para que cada jurisdiccin pudiera refocalizar teniendo en cuenta el perl de cada escuela, la evaluacin realizada por los supervisores, el cupo de matrcula establecido, etc. (se trat de refocalizar 13 000 escuelas).

Los destinatarios son los adolescentes y adultos en situacin de desventaja relativa, en lo que respecta a su situacin social y econmica, que concurren al tercer ciclo de EGB y al Nivel Polimodal (15 a 17 aos). (Memoria del Proyecto 3, 1999).

67

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

PROGRAMA

PROYECTO

OBJETIVOS

3) Atencin de necesidades Educativas de la poblacin aborigen

Rescatar y fortalecer lenguas y culturas indgenas, respetar las particularidades regionales, buscar resultados equivalentes a partir de la heterogeneidad de la poblacin. Consolidar la informacin de las escuelas con poblacin aborigen para identicar, promover y asistir a experiencias educativas signicativas. Estimular la produccin de material didctico en cada regin.

Vincular tempranamente a los alumnos con el mundo del trabajo, a travs de actividades de orden general, y alentar en ellos ciertas condiciones de empleabilidad. Posibilitar a los alumnos la realizacin de acciones concretas de aprendizaje en mbitos laborales. Relacionar la escuela con las instituciones productivas de la comunidad. Orientar a los alumnos en la eleccin del nivel de estudios siguiente.

4) El trabajo va a la escuela en la EGB 3

Promover la acreditacin de la EGB de jvenes y adultos que no la lograron en la edad correspondiente. Propiciar una mejora en la calidad y cantidad de contenidos para la educacin de jvenes y adultos, teniendo en cuenta la especicidad de la poblacin atendida. Proponer servicios integrales de educacin formal para jvenes y adultos, de acuerdo con las posibilidades y necesidades de los destinatarios.

5) Educacin Bsica de Adultos

68

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

ACCIONES IMPLEMENTADAS

CRITERIOS DE FOCALIZACIN

aportes para la sistematizacin de las experiencias sobre educacin indgena, edicin de materiales didcticos en lenguas indgenas y en castellano, edicin de trabajos realizados por las escuelas sobre la revalorizacin de la identidad cultural. Las escuelas que acceden al proyecto deben estar incorporadas previamente al Proyecto 1.

Las acciones emprendidas se concretaban a travs del nanciamiento de las propuestas formuladas por las escuelas, e inclua el subsidio para la tarea del instructor de la empresa con la que se realizaba un acuerdo, previa presentacin y aprobacin del proyecto por parte del Ministerio Nacional. As:

Se realizaban aportes para la realizacin de proyectos que acercaran los alumnos al mundo del trabajo. Se efectuaban pagos por gastos operativos a instituciones educativas complementarias segn donde se desarrollara la actividad. Se llevaban a cabo compras de insumos para las actividades de los alumnos. Se realizaron pagos de gastos derivados de la implementacin del proyecto (como movilidad y seguro).

alumnos de 8vo. y 9no. ao de la EGB (MCyE, 1998) (de escuelas previamente incorporadas al Plan Social Educativo).

Documentos de apoyo a la tarea de los docentes, adems de materiales curriculares en correspondencia con los mdulos de los alumnos. Aportes nancieros (a los Centros de Apoyo Pedaggico) para la adquisicin de tiles para los alumnos. Entrega de bibliotecas institucionales para alumnos y docentes. Entrega de materiales para cada alumno.

La primera focalizacin de la poblacin destin el proyecto a los adultos mayores de 18 aos que no hubieran terminado sus estudios primarios. el foco de la actividad se remite a las personas que tienen incompleta su escolaridad bsica. (Seminario de Reexin, 1999). la modalidad presencial se orienta a [...] mayores de 14 aos (MCyE, 1998).

69

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

PROGRAMA

PROYECTO

OBJETIVOS

Garantizar la extensin de la obligatoriedad escolar a los alumnos de las escuelas rurales. Crear condiciones de enseanza que faciliten los aprendizajes de los alumnos y les permitan lograr un nivel de conocimientos que satisfaga las condiciones de acceso al nivel polimodal.

6) Fortalecimiento de la Educacin Rural, EGB 3

7) Apoyo a Escuelas de Educacin Especial

Acompaar las transformaciones que la modalidad de educacin especial asume en el marco de la Ley Federal de Educacin. Concientizar para que paulatinamente se incorporen los alumnos con necesidades educativas especiales a la escolaridad comn.

8) Atencin a Situaciones Socioeducativas de Excepcin

Asistir y apoyar a las escuelas que sufrieron el impacto de catstrofes naturales como inundaciones.

9) Todos en la escuela

Contribuir a instalar la identidad del Tercer Ciclo de EGB.

70

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

ACCIONES IMPLEMENTADAS

CRITERIOS DE FOCALIZACIN

Envos de cuadernos de trabajo de lengua, matemtica, ciencias sociales, ciencias naturales, tecnologa, ingls, educacin fsica o educacin artstica para los alumnos. Constitucin de bibliotecas especializadas del tercer ciclo para docentes y alumnos. Envo de recursos audiovisuales: mapotecas, imgenes satelitales, videotecas y audiotecas y para equipamiento informtico. Subsidios y materiales para el equipamiento necesario del proyecto: ciencias naturales, tecnologa, educacin fsica y artstica, etctera. Capacitacin de profesores itinerantes y maestros tutores. Desarrollo de un proyecto de telecomunicaciones para las escuelas ms alejadas. Aportes para el desarrollo de proyectos de calidad de vida. Para septimo ao estn vinculados al rea de tecnologa, para octavo se relacionan con ciencias naturales y educacin fsica, y para noveno ao se vincula la educacin y el trabajo. Escuelas localizadas en las zonas rurales cuyas caractersticas son: escuelas pequeas de poblados rurales dispersos, con no ms de seis docentes en su planta funcional y con una matrcula de alrededor de 50 alumnos. En algunas provincias la cobertura lleg a 100% de los establecimientos rurales. (MCyE, 1998; Seminario de Reexin, 1999).

La actividad principal del proyecto consisti en el nanciamiento para la elaboracin de propuestas institucionales en torno a los siguientes ejes:

Prevencin: proyectos que apuntaban a implementar estrategias de deteccin y atencin temprana de nios con necesidades educativas especiales. Integracin: proyectos que iniciaban, profundizaban y/o ampliaban acciones para la integracin de alumnos en la escolaridad comn. Formacin laboral: proyectos de mejoramiento de la educacin para la insercin en el mundo laboral acorde a las caractersticas de la regin. Envo de libros y apoyo pedaggico. Talleres con supervisores y directores en las provincias afectadas. Asistencia tcnica en relacin con: EGB y vnculos con el tercer ciclo, propuesta de enseanza para este nivel, vida en la escuela y EGB y contexto.

Estas escuelas, pertenecientes a todas las provincias, fueron seleccionadas en funcin de sus caractersticas de atencin a la poblacin ms necesitada (MCYE, 1998). En 1998, se cubra 61% de los establecimientos de educacin especial.

Escuelas de las provincias afectadas por las inundaciones: Chaco, Corrientes, Entre Ros, Formosa y Santa Fe. El proyecto se focaliza en las escuelas urbano marginales de grandes conglomerados urbanos. Las escuelas que participan del proyecto tambin estn incluidas en el Programa Nacional de Becas Estudiantiles (Seminario de Reexin, 1999).

71

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

PROGRAMA

PROYECTO

OBJETIVOS

Crear condiciones para la permanencia en el tercer ciclo de la EGB y en el nivel polimodal de los jvenes de familias ms vulnerables desde el punto de vista social y econmico. Mejorar el rendimiento de los alumnos, estimulando la asistencia y la promocin, as como reducir la cantidad de jvenes que no estudian dentro del tramo de escolaridad obligatoria. Aumentar las condiciones futuras de empleabilidad de los jvenes para el momento de ingreso al mundo del trabajo. Dotar a las escuelas con materiales didcticos especcos relacionados con las ciencias y la tecnologa. Generar variedad de propuestas didcticas que orienten al docente en la utilizacin del equipamiento que se enva para la enseanza de los contenidos especcos. Generar instancias de consulta y capacitacin para los docentes de los establecimientos que reciban este equipamiento. Apoyar los procesos institucionales que faciliten la generacin de propuestas adecuadas a cada comunidad, compartir el equipamiento entre las escuelas que funcionan en un mismo edicio, el acrecentamiento del compromiso y la motivacin del equipo directivodocente, y el mejoramiento de las condiciones en que se ensea y se aprende.

2. Programa Nacional de Becas Estudiantiles

3. Programa Nacional de Equipamiento Educativo (EQUIPA)

72

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

ACCIONES IMPLEMENTADAS

CRITERIOS DE FOCALIZACIN

La beca consisti originalmente en un aporte de dinero que se entrega a la familia del beneciario ($600), pagadero en cuotas iguales, renovable en cada ciclo lectivo, e incompatible con otros benecios del mismo tipo.

Alumnos de EGB 3/Polimodal/Media: a) argentino nativo o por opcin, b) entre 13 y 19 aos, c) familia de precaria condicin socioeconmica.

Equipamiento didctico para las reas de ciencias naturales y tecnologa en la EGB. a travs de esta lnea de accin se equipaba a las escuelas con laboratorios de ciencias naturales y talleres de tecnologa. Equipamiento didctico integral para escuelas rurales de nivel inicial y de la EGB, que tena por nalidad equipar a las escuelas rurales, desde el nivel inicial hasta el tercer ciclo de la EGB, en todas las reas curriculares. Equipamiento didctico para escuelas especiales, a travs de la cual se dotaba de: a) equipamiento para la integracin de alumnos con necesidades especiales en escuelas comunes, b) para la estimulacin temprana de alumnos con necesidades especiales que vivieran en zonas rurales y c) con cajas ldicas de aprendizaje y estimulacin temprana para alumnos con discapacidad visual.

Totalidad de las escuelas del pas, comenzando por los establecimientos de mayor matrcula.

73

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Para las escuelas: adecuar los lineamientos generales a sus necesidades especficas, administrar los aportes en dinero o en materiales, establecer o adaptar criterios para la utilizacin de libros, tiles, materiales didcticos y equipamiento. Como se puede observar de tal delimitacin de papeles y facultades, cabe aqu sealar algunos reparos ante la afirmacin del carcter descentralizado del modelo de gestin implcito. Una reinterpretacin de esos papeles asignados muestra que la Coordinacin Nacional tuvo a cargo el diseo de objetivos, criterios de seleccin y mtodos de implementacin; la provincia se encargo de la instrumentacin de esos objetivos, del cumplimiento de esos criterios de seleccin y, sus mtodos y, por ltimo, la escuela se orient a la implementacin en los trminos preestablecidos. A modo de sntesis, puede decirse que el PSE: a) fue implementado con un modelo de gestin bsicamente centralizado, b) tuvo instancias de coordinacin y articulacin instrumentales en el nivel provincial, c) involucr acciones que fueron desconcentradas en sus aspectos operativos, y d) inevitablemente procur el involucramiento progresivo de las instituciones, docentes y actores locales que constituan su poblacin beneficiaria. Con ello se advierte la existencia de una tensin latente entre: a) la compensacin de las disparidades, y b) su consecucin a partir de mecanismos que partan de otorgar discrecionalidad a los sujetos de esa disparidad. En todo caso, la resolucin equilibrada de ese trade-off trasciende el dominio de las polticas compensatorias y se proyecta hacia el de las polticas pblicas.
Principales aprendizajes de las experiencias internacionales

Los tres programas analizados presentan en s mismos experiencias particulares, no slo por la propia especificidad poltico administrativa de cada uno de los pases, sino porque abordan el problema del rezago educativo y la pobreza desde ngulos muy diferentes. El ejercicio de una mirada comparativa sobre ellos es relevante por cuanto todos tuvieron como objeto intervenir en el sector educativo con acciones focalizadas, orientadas a grupos con altas desventajas socioeconmicas y educativas, desde una concepcin que entiende la problemtica educativa y social como producto de una causalidad multidimensional. Por otro lado, las tres intervenciones surgieron durante la dcada de los aos noventa. De los tres programas analizados, hoy ninguno existe con su nombre de referencia, pero muchas de las acciones que se iniciaron en el marco de estas iniciativas perduran bajo otras nomenclaturas o integradas con nuevos programas. El Bolsa Escola de Brasil es un programa que busc principalmente reducir la pobreza de las familias brasileas y con ello mejorar los ndices de escolarizacion a travs de una transferencia monetaria, es decir, apoyando a la demanda. El P-900 de Chile orient todos sus esfuerzos hacia el fortalecimiento de la oferta educativa, especficamente del componente pedaggico y material de las instituciones. Por su parte, el Plan Social Educativo de Argentina intent, a travs de un conglomerado de acciones, operar sobre la oferta y sobre la demanda educativa. En lo que respecta al foco de inters del presente informe, estas tres experiencias representaron intervenciones compensatorias significativas en la regin no slo por el alcance de los resultados logrados, sino sobre todo por los aprendizajes y las enseanzas que han dejado en materia de diseo y gestin de las diferentes estrategias de focalizacin implementadas.
74

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

Criterios de focalizacin En los casos examinados, tres son los criterios que operan normalmente como delimitadores de la poblacin beneficiaria: el territorial, el de vulnerabilidad social y el institucional. Las experiencias desarrolladas en la regin han tendido a utilizar uno de estos criterios o, mejor dicho, la combinacin de algunos de ellos para seleccionar a su poblacin objetivo. La seleccin de uno u otro, como tambin de uno u otro tipo de unidad de focalizacin, est directamente relacionada con los objetivos del programa y su modelo de intervencin. Tambin incide en esta decisin el contexto en el que operan y el nivel de informacin disponible sobre el universo de inters. De este proceso de seleccin dependen en gran medida la eficacia de los programas y el volumen y caractersticas de la poblacin excluida de los mismos. Es adecuado pensar que aquellos programas con acciones orientadas al apoyo de la demanda educativa hayan definido como unidad de focalizacin a la familia, los alumnos o los individuos (P-900, BEF), mientras que para las acciones orientadas a intervenir sobre la oferta (en el P-900 o el Plan social Educativo) se haya puesto el foco en la identificacin de las instituciones. No obstante, se advierte que en todos los programas analizados existe un primer criterio de territorialidad. En los hechos, se implementa una focalizacin por pasos en que primero se identifican las zonas donde se concentran las poblaciones o universo de inters, y luego se identifican segn el caso las escuelas o familias/alumnos que se beneficiarn con la intervencin. Una observacin al criterio de focalizacin geogrfica sealada por varios autores es que conlleva el peligro de dejar fuera de cobertura a aquellas familias pobres o instituciones necesitadas que no se ubican en reas consideradas como tales. Asimismo, se afirma que se incorpora el riesgo de crear una falacia ecolgica contemplando toda la unidad territorial como si tuviera , homogeneidad social. En todo caso, cabe sealar cmo, a pesar de las crticas, el criterio territorial es uno de los mecanismos con menores costos y con mayor disponibilidad de informacin. Esto ltimo no es menor en pases donde es difcil contar con informacin confiable con un alto nivel de desagregacin. Otro elemento que es importante introducir aqu es la experiencia obtenida en el P-900 y en el Plan Social Educativo, en los que se instrumentaron a priori criterios de predistribucin provincial de los recursos. Por ejemplo, si el objetivo consiste en atender a las mil escuelas con mayores carencias del pas, la asignacin de recursos debera concentrarse en ellas (independientemente de que eso implique alcanzar slo tres estados del pas). Los casos analizados muestran que, al instrumentar criterios de predistribucin estatal de recursos, las intervenciones alcanzan a cubrir una proporcin de escuelas en todos los estados ms all del nivel de desventaja que ellas presenten. Mientras que en algunos de los estados ms desarrollados las acciones alcanzarn a escuelas con nivel de desventaja medio, en los estados pobres no llegan a cubrir el total de centros escolares con nivel de desventaja alto o muy alto. A la luz de los objetivos de los programas considerados, ste es un elemento importante a considerar, dado que los desvos en trminos de focalizacin ejercen un sesgo en el carcter compensatorio de la intervencin. Esta alternativa de asignacin de los recursos termina de alguna manera dando cierta incongruencia a los objetivos ltimos de las intervenciones. De todos modos, la revisin de los programas elegidos, que se extiende a gran parte de los programas sociales, lleva a considerar el peso que tiene la racionalidad poltica en la definicin de las estrategias de focalizacin. La decisin de que todos los estados o provincias sean receptores de recursos independientemente de su grado de necesidad, da cuenta del peso poltico en la materia.
75

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Fuentes de informacin Segn los estudios consultados, en los tres casos analizados la informacin fue un aspecto clave de las estrategias desarrolladas. El caso del P-900 y el de Bolsa Escola Federal fundamentan la eficacia de los instrumentos implementados para la seleccin del universo de escuelas y alumnos (P-900) y las familias (BEF) en la confiabilidad y calidad de la informacin de base utilizada. En el caso del Plan Social Educativo, se experimentaron algunas dificultades respecto del acceso a la informacin, especialmente en los inicios del plan con la implementacin de los proyectos del Programa Mejor educacin para todos. En este caso, se advierte que no slo es importante la informacin en s misma, sino tambin cmo se define, cul es la informacin necesaria, quin la define, cmo se solicita, quin la brinda y cmo se procesa. Adems, los estudios muestran la conveniencia de no tomar slo en cuenta indicadores socioeconmicos, sino tambin otros indicadores relacionados directamente con la problemtica educativa (desercin, dificultades de aprendizaje, sobreedad, repitencia, entre otros). Cobertura Una preocupacin presente en el anlisis de los tres casos considerados es la existencia de una tensin entre cobertura e intensidad de las acciones. ste es un dilema clave de todo programa focalizado, en cuanto por definicin los recursos son asignados en forma prioritaria a un universo especfico, dejando fuera a otro universo de agentes que no cumple con los requisitos buscados. sta es una disyuntiva que, como aqulla de la predistribucin estatal de recursos, tiene un componente poltico y tico de peso: es ms equitativo dar menos a ms agentes a pesar de que con estas intervenciones no se logren impactos significativos o es ms equitativo distribuir una mayor cantidad o calidad de un beneficio entre menos agentes? Es claro este dilema en el caso del programa Bolsa Escola, en particular a la luz de las evaluaciones que arrojan resultados significativos respecto de las distintas opciones implementadas. Las alternativas desarrolladas de rotacin de beneficiarios no han sido del todo satisfactorias por cuanto siempre habr en una lgica de baja intensidad o baja calidad de servicios una mayor cantidad de perdedores En sociedades empobrecidas, con grandes proporciones de . poblacin, agentes e instituciones con altas necesidades, este problema constituye una de las principales limitaciones de los programas focalizados. Graduacin de la compensacin En relacin con el punto anterior, surge otro elemento de debate como producto de estas experiencias. En todos los programas compensatorios subyace el supuesto de que, como producto de la intervencin implementada o la superacin de contextos socioeconmicos adversos, los agentes beneficiarios lograrn superar su condicin de necesidad o desventaja original por la cual fueron incluidos en el programa y as podran salir del programa. De hecho, todo programa focalizado que establece explcitamente sus criterios de ingreso, por contraposicin explicita los criterios de salida. La experiencia del P-900 merece un anlisis profundido. Las evaluaciones de impacto realizadas mostraron que 30% de los establecimientos no logra su graduacin tras el periodo de intervencin de referencia. Ahora bien, del universo de escuelas que s son egresadas del programa, 60% muestra retrocesos en sus logros. En el caso del Bolsa Escola se observa que slo se registran bajas por cuestiones estructurales del perfil de las familias (aquellas que ya no tienen nios en edad escolar o las que migran a otras reas). En el caso del Plan Social Educativo la
76

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

evidencia es ms difusa, y dadas las caractersticas de las intervenciones realizadas, en muchos casos la sola adquisicin de los bienes o servicios brindados supuso la salida del programa o del universo de accin de algunos de los componentes implementados. Cmo instrumentar criterios de salida en contextos y universos que no demuestran tener mejores condiciones? Cmo se sostienen programas que slo tienen ingreso de beneficiarios? ste constituye otro de los dilemas de los programas analizados que abre necesariamente una discusin sobre las intervenciones desarrolladas, los objetivos propuestos y los recursos asignados para el cumplimiento de stos. Aspecto institucional Las tres experiencias analizadas fueron ejecutadas en el marco de las mximas autoridades educativas en el mbito nacional y presentaron esquemas intrnsecamente centralizados de implementacin. Si bien el Bolsa Escola Federal y el Plan Social Educativo muestran en sus diseos lineamientos para promover la descentralizacin operativa del programa, los diferentes estudios indican que en su funcionamiento fueron predominantemente centralizados. La toma de decisiones sobre los criterios de seleccin, las prioridades de focalizacin y asignacin de los recursos estuvieron siempre en manos del centro, quedando para los niveles estatales y las propias instituciones la implementacin de las actividades y pautas dadas por la unidad central de ejecucin. Al respecto, se argumenta que slo desde el centro se pueden implementar acciones con criterios de igualdad en todo el pas, y se advierte que esta modalidad de gestin ha permitido neutralizar en muchos casos el uso clientelar de los recursos en el plano local. No obstante, las experiencias desarrolladas indican que la falta de participacin de los niveles estatales y municipales en la seleccin e identificacin del universo de atencin ha significado, en muchos casos, operar con diagnsticos desactualizados y en algunos casos equivocados, incurriendo as en errores por inclusin o exclusin. La subutilizacin de la experiencia de los actores que ms conocen el terreno donde se interviene es un elemento negativo de estas experiencias que ha sido frecuentemente sealado por los consultores al evaluar los procesos de gestin y toma de decisiones de estos programas. Por ltimo, en este marco otro elemento comn mencionado en las experiencias analizadas es la falta de articulacin genuina entre las distintas dependencias que operan sobre los territorios con mayores desventajas, tanto desde el mbito federal como estatal. El trabajo en paralelo de distintas instituciones y sectores imprime en terreno un alto grado de irracionalidad a la asignacin de recursos, generando duplicaciones de acciones y universos de atencin. A modo de sntesis, cabe sealar que las experiencias analizadas llevan a reflexionar sobre el hecho de que una de las maneras de garantizar eficacia en la focalizacin es basarse en procesos dinmicos y flexibles. La definicin de la poblacin a atender debera ser evaluada peridicamente, y se hace necesario el acceso a distintas fuentes de informacin que permitan elaborar diagnsticos precisos sobre los escenarios donde se interviene. Ello permitira realizar correcciones sobre los desvos y errores producidos. De todos modos, en el diseo de estas estrategias ser importante considerar que las desigualdades regionales identificadas en estos pases y las limitaciones en las posibilidades de cobertura de los programas focalizados pueden generar brechas sociales entre pobres merecedores y no merecedores y dificultar as mayores niveles de cohesin social y distribucin equitativa , de los recursos.
77

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

3. TENDENCIAS SOCIALES Y EDUCATIVAS DE MXICO


ste ltimo punto de la primera parte del informe, se intenta contextualizar la situacin socioeconmica de Mxico, a bien de caracterizar el escenario en el que se han ejecutado los programas compensatorios implementados por el Conafe desde el inicio de la dcada. Este marco permite valorizar los alcances y aportes de las estrategias desarrolladas por los programas compensatorios al tiempo que dimensionar la problemtica extra escolar que enfrentan las familias, sus condiciones de vida y situacin laboral. El anlisis de la informacin se presenta agregado y por entidad federativa, intentando dar cuenta de la profunda heterogeneidad que caracteriza al pas. Cabe sealar que la principal fuente de informacin utilizada para el desarrollo de esta seccin es la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares del Instituto Nacional de Estadsticas Geografa e Informatica (INEGI), la cual no ofrece la posibilidad de analizar la situacin de las comunidades indgenas de Mxico. Es por ello que no aparece una referencia especfica a la situacin particular de estas comunidades.
Consideraciones generales sobre la situacin socioeconmica de Mxico

En 1990 Mxico fue clasificado como un pas con un alto grado de desarrollo humano; a partir de 1999 (producto del cambio metodolgico), se incluye dentro de los pases de desarrollo medio, aun cuando el ndice de desarrollo humano (IDH) es de 0.796 para 2002, muy cercano a pertenecer al grupo de naciones con alto desarrollo humano, y situado en el lugar 54 de 173 pases.17 Las estimaciones del IDH en el plano estatal llevan a las siguientes conclusiones: 1. La zona con el ndice de desarrollo humano ms alto es la del Noreste, formada por los estados de Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo Len y Tamaulipas. Esta regin presenta tambin el PIB ms elevado del pas. 2. Sigue en nivel de desarrollo humano la regin geogrfica del Centro, que incluye los estados de Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el Distrito Federal. 3. La regin del Noroeste, formada por Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora, ocupa el tercer lugar. Esta regin presenta ndices de escolaridad superiores a la zona Centro, a pesar de tener un menor PIB per cpita. 4. La regin del Occidente, integrada por Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Nayarit, Quertaro, San Luis Potos y Zacatecas, ocupa el cuarto lugar en nivel de desarrollo humano. 5. Por ltimo, la regin Sur, que presenta el ndice de desarrollo humano ms bajo del pas, concentra a los estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn. Los ndices de esperanza de vida, escolaridad y PIB per cpita de esta regin son claramente inferiores a los de todas las dems regiones. En el informe mundial se presentan tres rangos de desarrollo humano: alto (IDH de 0.800 a 1), medio (IDH de 0.500 a 0.799) y bajo (IDH menor de 0.499). En Mxico hay 14 entidades que se encuentran en el rango alto, 18 en el rango medio y ninguna en el rango bajo. Las desigualda-

15

Extrado del Informe sobre desarrollo humano Mxico 2002, PNUD (2002).

78

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

des regionales son muy marcadas. Mientras que el Distrito Federal est 10.1% por encima de Chiapas en el indicador de esperanza de vida, esta diferencia aumenta a 23.5% en el ndice de educacin y a 52% en el indicador del PIB per cpita. Las diferencias entre entidades empiezan a ser notorias cuando se observan las variables educativas. Por una parte, la tasa de alfabetizacin alcanza un mximo de 96.9% en el Distrito Federal mientras que en Chiapas llega a ser de 76.9%. Una diferencia similar se encuentra en la tasa de matriculacin, donde el Distrito Federal, con una tasa de 75.3%, supera por 14.8 puntos porcentuales la tasa alcanzada por Guanajuato, de 60.4 por ciento. La entidad con mayor producto por persona supera en 6.4 veces a la que menos recursos per cpita genera. Esta desigualdad tambin puede apreciarse al considerar que las cinco entidades federativas con mayor PIB per cpita concentran 37.1% del PIB nacional, encontrndose en ellas 17.5% de la poblacin total. Por otra parte, en las cinco entidades con menor PIB per cpita se encuentra 13.1% de la poblacin, con 6.1% del PIB nacional. En el Informe sobre desarrollo humano. Mxico 2002 se presenta la evolucin histrica del ndice de desarrollo humano (IDH) por estado. Algunos de los elementos destacables en el anlisis histrico son los siguientes: 1. Entre 1950 y 2000 el ndice modificado de desarrollo Humano (IMDH) nacional aument poco ms de 72%; registr su mayor avance entre 1950 y 1980. 2. En 1950 el estado menos desarrollado era Guerrero, mientras que en 2000 result ser Chiapas. 3. Baja California fue la entidad con mayor nivel de desarrollo en 1950; en 2000 lo fue el Distrito Federal. 4. La entidad que tuvo el mayor incremento en su indicador de desarrollo fue Quertaro, el cual elev en ms de 130% su IMDH. 5. Baja California fue el estado que menor avance registr en el IMDH al aumentar en cincuenta aos aproximadamente 33 por ciento. 6. En 1950 el estado con mayor nivel de desarrollo tena un IMDH 2.03 veces mayor que la entidad con menor desarrollo, pero en 2000 esta relacin se redujo a 1.3 veces. Si se examina la trayectoria de los estados que al inicio y al final del periodo se encontraban en los extremos de desarrollo, es posible hacer otras consideraciones: 1. El Distrito Federal se convierte en la entidad de mayor desarrollo humano entre 1950 y 1960, ao a partir del cual sostiene su posicin. 2. Baja California no slo abandona rpidamente el primer lugar en nivel de desarrollo, sino que presenta cierto estancamiento en la evolucin de su indicador, e incluso un retroceso de 1990 a 1995. 3. Por tres dcadas el estado con menor desarrollo fue Oaxaca, pero desde 1990 su IMDH rebasa al de Chiapas. 4. Mientras que la diferencia entre el IMDH de Baja California y Guerrero se reduce de 103 a 19%, la existente entre el Distrito Federal y Chiapas disminuye de casi 93 a 34 por ciento.
79

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

En trminos generales, entre 1950 y 2000 se aprecia una reduccin de las diferencias estatales en el IMDH, una recomposicin gradual del ordenamiento inicial y una reduccin en los movimientos de acercamiento entre las entidades federativas a partir de 1980. Este proceso de convergencia tiene distintas causas, a saber: El elemento que contribuye en mayor medida a la reduccin en las diferencias en desarrollo humano entre las entidades federativas es el indicador de la esperanza de vida. Mientras que en 1950 el mximo logro en este ndice era de 0.5356 Distrito Federal y el mnimo era de 0.3197 Chiapas, en 2000 el mximo fue de 0.8394 para Baja California y el mnimo de 0.7881 para Chiapas. Lo anterior significa que la diferencia se redujo entre los extremos de aproximadamente 67% a menos de 7 por ciento. El segundo componente que contribuye a la reduccin en las diferencias entre los IMDH estatales es la educacin. Mientras que en 1950 el Distrito Federal alcanzaba el mayor ndice con 0.7549, Guerrero se encontraba en ltimo lugar en este indicador con un valor de 0.3333. Para 2000, el Distrito Federal se mantiene con el mejor indicador de educacin (0.9664), mientras que Chiapas obtiene la cifra ms baja, (0.7915). As, mientras que la diferencia inicial era de 126%, sta se redujo en cincuenta aos a casi 22 por ciento. Finalmente, en lo que corresponde al PIB per cpita, se observa un moderado acercamiento entre entidades. Mientras que en 1950 Quintana Roo alcanzaba el mayor ndice (0.7708), Campeche tena el menor (0.2570). Para 2000, el Distrito Federal alcanza un ndice de (0.9930), mientras que el menor le corresponde a Oaxaca, 0.5037. Lo anterior significa una reduccin de la distancia entre extremos de 200 a 97% aproximadamente. Existe una trayectoria de acercamiento continuo entre la mayor y la menor esperanza de vida, la cual se refuerza entre 1970 y 1980, as como entre 1990 y 2000. A partir de 1960 las diferencias entre la mayor y la menor tasa de alfabetizacin se reducen continuamente, destacando el periodo 1960-1970. Existe una importante reduccin en la distancia entre la mxima y la mnima tasa de matriculacin entre 1950 y 1980. Tras una ampliacin en la brecha, en 1990 se retorna a los niveles que haba alcanzado, los cuales se conservan para 2000. Entre 1950 y 1960 los valores mximo y mnimo del PIB per cpita reducen su diferencia; sin embargo, sta se ampla continuamente entre 1960 y 1990, y vuelve a ampliarse notablemente entre 1995 y 2000. En trminos generales, se refuerza la nocin de que las dimensiones de salud y de educacin han contribuido a reducir en el tiempo las diferencias de desarrollo entre las entidades, mientras que la trayectoria del PIB per cpita no tiene un comportamiento similar. En general, pases con alto crecimiento econmico tienden a elevar con rapidez sus indicadores de desarrollo humano y viceversa, mientras que naciones que tienen bajo crecimiento tienden a rezagar su progreso en desarrollo humano. En el caso mexicano, se observa que para algunos estados existe un proceso de crculo virtuoso entre crecimiento y desarrollo humano, pero tambin que existen otros atrapados en la zona de crculos viciosos. Un indicador ms de convergencia en los ndices regionales de desarrollo sera la disminucin en la dispersin que en promedio existe entre el ndice de las entidades respecto del ndice nacional. De esta forma, si la desigualdad entre entidades se reduce constantemente, hay una trayectoria de convergencia del desarrollo regional. Entre 1950 y 2000 ha existido una reduc80

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

cin continua en la desigualdad regional del IMDH. Sin embargo, se observa que a partir de 1980 la desigualdad regional ya no disminuye al mismo ritmo que antes, lo que parece indicar que las presentes disparidades regionales son de naturaleza persistente. Cuando se examinan las trayectorias de las variables que dan origen al IMDH, se observa que tanto la desigualdad de la esperanza de vida como la de la tasa de alfabetizacin presentan reducciones continuas. Es en la matrcula escolar en que comienza a explicarse la trayectoria final del IMDH, pues la disminucin en la desigualdad de la tasa de matriculacin se revierte de 1980 a 1990, para luego continuar disminuyendo. Sin embargo, la variable de ms peso para explicar la menor convergencia del desarrollo regional de los ltimos aos es el PIB per cpita. Si bien la desigualdad de esta variable se redujo entre 1950 y 1980, a partir de los aos ochenta comenz a aumentar de forma considerable. Esto detiene la convergencia del desarrollo humano entre los estados. En resumen, se aprecia que aquellas entidades que tuvieron un bajo nivel de desarrollo en 1950 tienen asociadas tasas de crecimiento del IMDH mayores, lo que establece una firme convergencia en el desarrollo regional tomando como punto de partida tal ao. Sin embargo, para el periodo de 1980-2000 la relacin entre crecimiento del IMDH y su valor inicial es ms dbil, es decir, ya no aparece como un patrn tan slido que a menor nivel de desarrollo existe un mayor crecimiento del IMDH. Esto ltimo comprueba que, si bien existi convergencia regional en los niveles de desarrollo por varias dcadas, sta se debilit notablemente alrededor de los aos ochenta. En el caso de la desigualdad en el ingreso, el Informe sobre desarrollo humano Mxico 2002 presenta una descomposicin considerando el ingreso laboral por regiones y a travs del tiempo. El anlisis muestra que los rendimientos a la educacin media y superior han crecido a raz del periodo de reformas estructurales y apertura comercial, lo cual explica una parte importante de la desigualdad. Asimismo, la distribucin de caractersticas por regiones, especialmente en trminos de habilidades medidas por los niveles de educacin, tambin ha cambiado considerablemente. Esto ltimo parece no ser un resultado exclusivo de las polticas pblicas, sino de fenmenos de comportamientos como la migracin.
Ciclo econmico y mercado de trabajo

Desde el punto de vista econmico, el periodo puede caracterizarse por tres subperiodos: de 1991 a 1994 con relativamente lento crecimiento econmico; crisis a lo largo de 1995 y parte de 1996, y recuperacin en los ltimos cuatro aos; a lo largo de la dcada, el sector externo se convirti en uno de los motores del crecimiento econmico. El comportamiento coyuntural de la actividad econmica se reflej en las tendencias del empleo y en los determinantes de las remuneraciones. A escala nacional, como producto de las elevadas tasas de participacin especialmente las femeninas la poblacin econmicamente activa pas de 31.2 millones de personas en 1991 a 36.6 millones en 1996 y a 39.6 millones en el 2000. Sin embargo, el comportamiento del ciclo afect de manera clara la evolucin del desempleo abierto y de la calidad del empleo. La tasa de desempleo abierto sigui las tendencias del ciclo de la economa, al pasar de 2.8% en 1992, a 3.7% en 1994 y a 5.5% en 1996, y tender a su disminucin en los siguientes aos: 3.2% en 1998 y slo 2.2% en el ao 2000. Pese a las tendencias cclicas, el empleo no agropecuario aument en 8.5 millones de personas entre 1991 y el 2000, de las cuales slo 30% se ubican en el sector manufacturero y 70% en los no manufactureros, especialmente en comercio y servicios. Diversas fuentes sealan,
81

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

sin embargo, que una proporcin elevada y por desgracia creciente del empleo urbano, especialmente en comercio y servicios, tiene muy precarias caractersticas, como lo pone de manifiesto el aumento en los indicadores de la importancia relativa del sector informal urbano en la economa mexicana. Por otra parte, las tendencias en las remuneraciones reales se vieron notoriamente afectadas a lo largo del decenio, especialmente por el comportamiento registrado en las tasas de inflacin, que de ser de 8.4% anual entre 1992 y 1994, se elevaron a cerca de 35% anual entre 1994 y 1996, para disminuir parcialmente a 15.7% anual entre 1996 y el 2000. Como resultado de ello, y del funcionamiento sectorial de la economa y de los mercados de trabajo, las tendencias de los salarios reales, tanto los mnimos como los contractuales, disminuyeron a lo largo de toda la dcada, mientras que los manufactureros siguieron ms de cerca el comportamiento del ciclo econmico. Los sectores rural y urbano, por ltimo, mostraron tendencias diferentes, en el sentido de que el PIB agropecuario mostr una orientacin muy poco dinmica y de carcter anticclico y los dems sectores de la economa una procclica, especialmente las manufacturas, la construccin y los sectores comerciales y de servicios. Adems, se registraron tendencias diferenciales en los ingresos rurales y urbanos; la prdida de poder adquisitivo, aunque fue generalizada a lo largo de la dcada, en balance fue de mayor proporcin en los sectores primarios que en el resto de la economa, como lo pone de manifiesto el hecho de que los trminos de intercambio entre el sector agrcola y el resto de la economa perdieron 27% a lo largo de la dcada.
El Anlisis de la evolucin de la pobreza16

Entre extremos del periodo 1992-2002 (de acuerdo con las estimaciones realizadas con la metodologa oficial para la medicin de la pobreza), la proporcin de pobres se mantuvo en valores similares. En esa dcada, la pobreza habra aumentado con la crisis de 1996, pero las altas tasas de crecimiento posterior a partir de 1996 contrarrestaron en buena medida ese deterioro. Naturalmente, la cantidad absoluta de hogares y poblacin en situacin de pobreza aument. Durante los aos noventa, la poblacin total pas de 83.8 millones de habitantes en 1990 a 101 millones en el ao 2000; el crecimiento poblacional se tradujo as en un aumento aproximado de cinco millones de pobres (segn la lnea de pobreza alimentaria). Las lneas de pobreza definidas oficialmente se refieren a tres umbrales diferenciados. El primero se relaciona con una canasta alimentaria que rene bienes nutricionales mnimos. La Canasta Bsica de Alimentos (CBA) fue definida por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) con la colaboracin de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Esta canasta est calculada para el mbito rural y el urbano a partir de la estructura de gasto de los hogares del estrato que obtiene los requerimientos mnimos de nutrientes. El segundo corresponde a los hogares que no alcanzan para adquirir el valor de la canasta alimentaria, ms una estimacin de los gastos necesarios en salud, vestido, calzado, vivienda, transporte y educacin.

Basado en documentos oficiales: Medicin de la pobreza. Variantes metodolgicas y estimacin preliminar Serie: Documentos . de Investigacin 1 (2002), Secretara de Desarrollo Social. Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza. Mxico; Evolucin y caractersticas de la pobreza en Mxico en la ltima dcada del siglo XX Serie: Documentos de Investigacin 2 (2002), Secretara , de Desarrollo Social, Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza, Mxico.
16

82

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

El tercer umbral se asocia a la imposibilidad de adquirir el valor de los bienes anteriores, ms una estimacin de los gastos no alimentarios considerados como necesarios segn los patrones de gasto de la poblacin.17 En 1992, segn los clculos oficiales, que utilizan la informacin de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 22.5% de la poblacin (que habitaba 17.4% de los hogares) tena un ingreso insuficiente para acceder a los requerimientos nutricionales mnimos; 28% de la poblacin (equivalente a 21.8% de hogares) contaba con un ingreso insuficiente para alcanzar la segunda lnea de pobreza, mientras que 52.6% de los individuos (equivalentes a 44.1% de los hogares) tena un ingreso inferior al valor de la tercera lnea de pobreza. Las tendencias son las mismas para cualquiera de los tres criterios de pobreza, sin embargo, se observan algunas diferencias en la intensidad. Durante el periodo 1992-1996, el porcentaje de pobres aument en alrededor de 65% en el caso de la primera lnea de pobreza, mientras que lo hizo en menos de 30% para la lnea ms elevada. Por tanto, el impacto negativo de la crisis fue proporcionalmente mayor en la parte inferior de la distribucin del ingreso. Sin embargo, entre 1996 y 2000 se revirti esta tendencia: durante el periodo de recuperacin se beneficiaron ms los que se encontraban en la parte inferior de la distribucin del ingreso. De acuerdo con estos resultados, la evolucin de la pobreza ha seguido el ciclo econmico independientemente del criterio utilizado para definir a la poblacin como pobre. Segn la primera lnea de pobreza, que incluye solamente los satisfactores alimentarios, la pobreza se reduce ligeramente de 22.5% de la poblacin (17.4 % de hogares) a 21.1 (16.1% de hogares) entre 1992 y 1994. La pobreza se increment marcadamente entre 1994 y 1996 ya que, durante estos dos aos, la proporcin de poblacin por debajo de esta lnea de pobreza aument de 21.1 a 37.1%, equivalente a un aumento de 16.1 a 28.8% de hogares. Entre 1996 y 1998 se redujo la pobreza nuevamente (de 37.1 a 33.9% de la poblacin, equivalente a una cada de 28.8 a 26.8% de hogares), y fue hasta los aos 1998-2000 cuando se registr una cada sustancial nuevamente, que casi compens el aumento registrado durante los aos intermedios de la dcada. Durante los ltimos dos aos, la proporcin de hogares disminuy de 26.8 a 18.6%, mientras que la proporcin de personas en condicin de pobreza se redujo de 33.9 a 24.2%. Sin embargo, vista en su conjunto, la dcada experiment un estancamiento e incluso un ligero deterioro en trminos de pobreza bajo esta definicin. Al usar la lnea de pobreza intermedia, la evolucin es prcticamente igual a la que incluye satisfactores alimentarios nicamente. La proporcin tanto de hogares como de personas en pobreza bajo este criterio aument en ms de 15 puntos porcentuales entre 1992 y 1996, pero luego decreci en 11 y 13 puntos, respectivamente, durante la segunda mitad de la dcada. Para la dcada en su conjunto, se registr un incremento de 4 puntos porcentuales para el caso de los individuos y de 3.5 puntos para los hogares. En forma similar, se obtiene la misma tendencia con la tercera lnea de pobreza. La proporcin de individuos y hogares pobres aument en ms de 15 puntos entre 1992 y 1996 y disminuy en ms de 10 puntos entre 1996 y 2000.
Lnea 1. Considera a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades mnimas de alimentacin, equivalente a 15.4 y 20.9 pesos diarios de agosto del ao 2000 por persona en reas rurales y urbanas, respectivamente. Lnea 2. Incluye a los hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, as como para sufragar los gastos mnimos en educacin y salud, equivalentes a 18.9 y 24.7 pesos diarios del 2000 por persona en reas rurales y urbanas, respectivamente. Lnea 3. Se refiere a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte pblico, equivalentes a 28.1 y 41.8 pesos diarios del 2000 por persona en reas rurales y urbanas, respectivamente.
17

83

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Para la totalidad de la dcada, la pobreza aument proporcionalmente ms en la parte inferior de la distribucin (alrededor de 6%) que para la lnea de pobreza con mayor valor, en la que se registra un aumento de alrededor de 4 por ciento. Tambin cabe resaltar que se registraron diferencias sustanciales en trminos de abatimiento de la pobreza entre los periodos 1996-1998 y 1998-2000. La mayor parte de la reduccin se observ entre 1998 y el ao 2000 y de hecho, durante 1996- 1998 la cada fue leve. El periodo 1998-2000 presenta un panorama distinto. Por tanto, existi un rezago importante en la disminucin de la pobreza. La mayor parte de la reduccin se observ entre 1998 y el ao 2000 y durante 1996-1998 la cada fue ms bien menor: la pobreza baj 7% en promedio para las tres lneas de pobreza durante los primeros dos aos, y en alrededor de 20% en promedio durante los ltimos dos. Estos resultados sorprenden en relacin con el crecimiento econmico observado durante 1996-1998 y 1998-2000. Para la primera lnea de pobreza esto signific una reduccin de alrededor de 0.8 puntos porcentuales por cada 1% de crecimiento del ingreso promedio, mientras que, para la tercera, la sensibilidad es de casi 0.9. La elasticidad de la pobreza respecto del crecimiento econmico fue reducida durante los aos posteriores a la crisis de 1995. El periodo 1998-2000 presenta un panorama distinto. El PIB per cpita creci en casi 7% en trminos reales durante el periodo y para la primera lnea de pobreza, por cada 1% de crecimiento, la pobreza disminuy en casi 4. Es decir, se observ una elasticidad de 4 a 1. Para la tercera lnea, por cada 1% de crecimiento del PIB per cpita, la pobreza disminuy en alrededor de 2%, es decir, ms del doble de la sensibilidad observada entre 1996 y el 1998. El anlisis oficial enfatiza que una interpretacin de estos resultados es que la recuperacin econmica tiene un rezago importante en cuanto a reflejarse en disminuciones en la pobreza. Esto sugiere que es precisamente en los periodos inmediatamente posteriores a una crisis en los que se requiere de intervenciones gubernamentales para reducir el impacto en los niveles de vida de la poblacin de menores recursos. Si el crecimiento econmico se mantiene, eventualmente la pobreza empieza a ceder, y estas intervenciones sern menos necesarias. La conclusin ms importante es que, durante la dcada de los noventa, los cambios en la pobreza respondieron sustancialmente al crecimiento econmico, ya que prcticamente la totalidad de los cambios observados pueden atribuirse a las fluctuaciones en el ingreso promedio de la poblacin. En el anlisis de intensidad de la pobreza, se confirma que en el transcurso de la ltima dcada del siglo XX se increment el nmero de personas pobres, quienes tuvieron un nivel de pobreza mayor que al inicio de la dcada. El mismo resultado se obtuvo en el anlisis de reas rurales y urbanas. En cuanto a si estas fluctuaciones en la pobreza responden a cambios en el ciclo econmico o son tambin producto de variaciones en la distribucin del ingreso, se concluye que el cambio distributivo tuvo un efecto menor. Se realiz la descomposicin del incremento de la tasa de pobreza para el periodo 1992-1996 y para 1996-2000 y los cambios en la pobreza parecen haber respondido de manera sustancial al crecimiento econmico, ya que prcticamente la totalidad de los cambios observados pueden atribuirse a las fluctuaciones en el ingreso promedio de la poblacin.

84

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

En conclusin, los cambios en la pobreza durante los aos noventa parecen estar asociados al ciclo econmico y no a cambios en la distribucin del ingreso. Este resultado difiere sustancialmente de la dcada de los ochenta, ya que durante ese periodo la causa principal del aumento de la pobreza fueron los deterioros en la distribucin del ingreso, mientras que el ingreso promedio desempe un papel menos relevante. Se han constatado tambin cambios en la evolucin de la pobreza urbana y rural.18 Mientras que en 1992 el porcentaje de pobres rurales, utilizando la primera lnea, era de alrededor de 2.7 veces el observado en los contextos urbanos, hacia el final de la dcada, en el ao 2000, la relacin aument a 3.4 veces. Para la lnea de pobreza intermedia, la relacin entre el porcentaje de pobres en zonas rurales y urbanas fue de alrededor de 2.4 a 1, y se observan menores fluctuaciones durante la dcada. Para la tercera lnea, la relacin es fue 1.5 a 1. Por tanto, las diferencias entre zonas urbanas y rurales se acentan a medida que el anlisis se enfoca en la parte inferior de la distribucin del ingreso. En relacin con las tendencias durante la dcada, en reas urbanas y rurales se observa un patrn similar al nacional de aumento sustancial en la proporcin de pobres entre 1992 y 1996, y una reduccin entre 1996 y el 2000. Sin embargo, la intensidad de los aumentos y disminuciones presenta diferencias importantes. Entre 1992 y 2000 la pobreza urbana disminuy en relacin con la lnea alimenticia; esto significa que la pobreza respecto de este umbral aument durante la dcada, debido al incremento en la proporcin de pobres en zonas rurales exclusivamente. En el caso de la segunda y tercera lneas de pobreza, la proporcin de pobres urbanos tambin creci durante los aos noventa, pero lo hizo en mucho mayor medida en zonas rurales. Por tanto, incluso en este caso, el aumento en la pobreza se debe preponderantemente a los incrementos registrados en zonas rurales. En el ao 2000, de cada 100 hogares clasificados como pobres en la primera lnea, 66.5% se ubica en estas localidades. Cuando se trata de las otras dos lneas de pobreza, en el contexto rural se encuentran 59.3 y 48.1% de los hogares pobres en cada definicin, respectivamente. En trminos de la descomposicin de cambios en la pobreza en sus efectos ingreso y distribucin para reas urbanas y rurales, respectivamente, la nica diferencia sustantiva respecto del anlisis a nacional es que el efecto distribucin genera una reduccin significativa en la pobreza en zonas rurales en el subperiodo 1992-1996 y produce un aumento considerable durante 1996-2000. Ambos efectos son de signo contrario al efecto crecimiento, por lo que contribuyen a reducir el aumento en la pobreza en el primer caso, pero aminoran el impacto del crecimiento econmico en el segundo.
Perl sociodemogrco de hogares pobres

Sin importar con cul de los tres conceptos se mida la pobreza, las cifras promedio muestran que los tamaos de los hogares pobres, el nmero de personas por perceptor de ingresos o la cantidad de miembros inactivos que depende de un activo, as como la cantidad de individuos por cuarto para dormir, son sustancialmente mayores que en los hogares no pobres, aunque las diferencias tienden a reducirse conforme se eleva el umbral de pobreza utilizado. Adems, los hogares que aparte del ncleo familiar incluyen otros parientes (hogares extensos) tienen una presencia ms acentuada entre los pobres, mientras que los unipersonales son claramente minoritarios. Lo anterior se combina con el hecho de que a lo largo de todo el periodo los hogares nucleares concentraron alrededor de 70% del total.
18

Se definen como rurales a las localidades con menos de 2 500 habitantes.

85

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Pero los hogares pobres no slo son de mayor tamao que los no pobres sino que, adems, a lo largo de toda la dcada de los noventa y sea cual sea la lnea de pobreza tienden a mostrar una mayor presencia de nios menores de 12 aos (prcticamente el doble) o sea son hogares ms grandes que dependen de un nmero menor de personas que generen los medios para el sustento cotidiano y adems tienen una mayor presencia de menores. Al comparar los hogares pobres con los no pobres se observa que la proporcin de nios que asisten a la escuela es menor y que una mayor proporcin de los adolescentes (entre 13 y 15 aos de edad) trabaja. La proporcin de hogares encabezados por mujeres es mayor en los hogares no pobres que entre los pobres. Este resultado pareciera contradecir el hecho de que el gnero femenino gana menos a igual trabajo y calificacin que el masculino. Sin embargo, el vnculo entre los ingresos segn gnero y el total de recursos con que cuenta un hogar no es directo. Por ejemplo, una mujer puede encabezar el hogar, pero los perceptores del hogar pueden ser hombres y aportar mayores ingresos; asimismo, las mujeres pueden ganar menos, pero esos hogares usan ms intensivamente sus recursos humanos que los encabezados por varones, de modo que el ingreso total del hogar tiende a ser mayor; una tercera explicacin puede ser que los ingresos generados por las mujeres, a diferencia del que aportan los hombres, pasan ntegramente a formar el ingreso del hogar. Otro argumento es que las jefas de hogar con menores ingresos tienden a integrarse a otros hogares debido precisamente a su vulnerabilidad. Las estadsticas no permiten detectar estos casos, ya que se consideran como parte de otra unidad familiar. En cuanto a la incidencia de la pobreza segn la edad de los jefes de los hogares, el panorama es claro: la pobreza tiende a estar ms generalizada entre los hogares con jefes jvenes (entre 21 y 40 aos) y menos entre los de 41 a 60 aos de edad. Las viviendas con piso de tierra, que no cuentan con energa elctrica, que no tienen agua entubada y que no disponen de bao se presentan en mayor proporcin en los hogares pobres que entre los no pobres. Sin embargo, las brechas son menores conforme se eleva la lnea de pobreza empleada. Las ENIGH levantadas en 1992, 1994, 1996, 1998 y 2000 permiten apreciar algunas tendencias en las caractersticas de los hogares que vale la pena destacar. A lo largo de los aos noventa han disminuido sistemticamente el tamao medio de los hogares, los ndices de dependencia econmica y demogrfica, as como el de hacinamiento, tanto para los hogares no pobres como pobres, aun cuando se advierte que la reduccin tendi a frenarse en el ltimo bienio analizado. El porcentaje de no pobres de 15 aos o ms que no completaron la educacin primaria se mantuvo durante los diez aos de dicha dcada, sea cual sea la lnea que se use para medir pobreza. Sin embargo, dicho porcentaje disminuy sistemticamente en los hogares ms pobres (lnea 1) hasta 1996 y desde ese ao en adelante vuelve a crecer. Esta tendencia podra causar extraeza, ya que se sabe que la escolaridad ha aumentado sistemticamente en el pas, pero debe recordarse que 1996 es el ao que registr mayor incidencia de la pobreza y puede plantearse que se agregaron al contingente de los ms pobres personas con niveles de instruccin superiores a la primaria incompleta, lo que lleva a reducir la participacin relativa de los niveles educativos inferiores. Es interesante notar que en el pas hay cada vez menos (en proporcin) viviendas sin energa elctrica y que no cuentan con agua potable. Sin embargo, no acontece lo mismo con el porcentaje de viviendas con piso de tierra, pues si bien se abate en los hogares no pobres hasta
86

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

1998, tiende a no variar entre ese ao y el 2000. El comportamiento es similar en los hogares pobres, pero slo hasta 1996 y 1998 (para las tres mediciones de pobreza); entre ese ltimo ao y el 2000 ya no se registr descenso en dicho porcentaje. La evolucin del ingreso y del gasto mensual por persona muestran los mismos patrones para las tres lneas de pobreza. En efecto, el ingreso per cpita de los hogares no pobres sigue de cerca los avatares de la economa en el periodo; muestra un aumento significativo hasta 1994, una disminucin drstica como consecuencia de la crisis de 1994-1995 y una recuperacin posterior, terminando en el 2000 con un ingreso per cpita del mismo orden de magnitud, en trminos reales, que en 1992. Sin embargo, el ingreso de los hogares pobres es relativamente constante, exhibe fluctuaciones pequeas, que son independientes de la actuacin de la economa. El gasto per cpita muestra un comportamiento similar al del ingreso por persona, en ambos grupos, aunque las fluctuaciones son significativamente ms reducidas.
Pobreza y educacin

La tasa de incidencia de la pobreza se mantuvo en niveles similares para 1992 y 1994, se increment fuertemente en 1996, para luego disminuir en 1998 y continuar su descenso con mayor intensidad en 2000. Entre este ltimo ao y 2002 la pobreza se redujo por lo acontecido en el mbito rural: mejoraron los ingresos de los trabajadores no calificados y por los efectos de la poltica social (con el programa Oportunidades). No obstante, algunos estudios han demostrado que no puede afirmarse que la pobreza urbana se haya reducido. Dadas las diferencias en la pobreza segn el dominio geogrfico, se han estimado las tasas de pobreza alimenticia para tres estratos: urbano, semiurbano y rural (cuadro 1 / anexo 1). Se constata que la pobreza se encuentra ms extendida en las zonas con menor poblacin. En los extremos del periodo, la poblacin pobre rural representaba aproximadamente 55% del total, alrededor de 10% eran residentes de zonas semiurbanas y 40% habitaba en grandes centros urbanos. Por su parte, la participacin en la poblacin total de los residentes en zonas rurales, semiurbanas y urbanas era aproximadamente 25, 15 y 60% respectivamente. Adems, la intensidad con la que vari la incidencia de la pobreza fue diferencial segn la localizacn geogrfica (cuadro 2 / anexo 1). El aumento entre 1992 y 1996 fue de mayor magnitud entre la poblacin urbana, seguido de lo ocurrido en las zonas semiurbanas (ciudades entre 2 500 y 15 000 habitantes). En el periodo de recuperacin econmica (1996-2000) la mejora en este indicador fue ms marcada para la poblacin urbana. Entre las puntas del periodo 19922000, la incidencia de la pobreza era levemente menor para la poblacin urbana, 34% ms elevada para la semiurbana y 23% ms alta para la rural. La tasa neta de escolarizacin (primaria y media) se increment en los tres dominios analizados, aunque con mayor intensidad en el rural y aun con mayor fuerza entre la poblacin pobre, especialmente entre 1998 y 2000 (cuadro 3 / anexo 1). En general a lo largo del periodo, y especialmente entre 1992 y 1998, la evolucin de este indicador en las zonas urbanas se mantuvo relativamente estable. El mayor incremento entre los pobres no se constat para la poblacin urbana, aunque s para los residentes en zonas semiurbanas. A ello confluyeron los resultados en la evolucin de la escolarizacin primaria, pero en mayor medida lo ocurrido en el nivel medio (cuadros 4 y 5 / anexo 1). La evolucin en las tasas brutas de escolarizacin refleja tambin estas tendencias (cuadros 6 y 7 / anexo 1). El periodo 1998-2000 concentra el mejor desempeo en toda la serie.

87

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

El porcentaje de atraso escolar se redujo entre 1996 y 200019 producto de lo ocurrido entre 1996 y 1998 (cuadros 8, 9 y 10 / anexo 1). Adems, esta reduccin fue generalizada entre grupos segn condicin de pobreza. Sin embargo, entre 1998 y 2000 se detuvo esta tendencia entre la poblacin pobre de las zonas con menor densidad de poblacin. Ello reflejara el aumento en la tasa bruta de escolarizacin, que fue ms intenso en la poblacin pobre, y, entre stos, en la poblacin rural. Las variaciones en los indicadores educativos no se tradujeron en cambios de importancia en la estructura distributiva del ingreso (cuadros 11 y 12 / anexo 1). En efecto, entre 1992 y 2000 la composicin segn dominio geogrfico entre estratos de ingreso no se alter sustantivamente. De todas formas, as como los residentes en zonas semiurbanas exhibieron las menores mejoras relativas en los indicadores educativos, su estructura distributiva tendi a tornarse ms desigual. Mediante anlisis de regresin multivariada (modelos logit) se pueden aislar los determinantes de xito/fracaso en los indicadores de desenvolvimiento educativo. Esta metodologa permite identificar aquellos factores que tuvieron una incidencia significativa sobre la probabilidad de xito educativo controlando la influencia de otras variables. En este caso, se busca establecer si el estrato de residencia segn densidad de poblacin ejerce una influencia por s mismo sobre los indicadores educativos o si, en cambio, lo determinante es la condicin de pobreza. Los resultados se muestran en los cuadros 13 al 17 del anexo 1. Las variables que se incluyen en el modelo son el sexo, el estrato de densidad de poblacin: de mayor concentracin poblacional a menor, y la condicin de pobreza. Adems, se aplica un segundo modelo incluyendo los trminos de interaccin entre pobreza y estrato para verificar si es un factor determinante el que resulta de combinar la situacin de pobreza con el rea geogrfica de residencia. Los resultados confirman que la condicin de pobreza en s misma controlando la zona de residencia y otros atributos personales como el sexo incidi en menores oportunidades de acceso a la educacin a lo largo de todo el periodo. En 1992 dos factores definan probabilidades negativas de acceso al nivel primario de educacin: por un lado, el hecho de ser pobre y, por otro, el de vivir en una zona rural. En el segundo modelo, cuando se prueba la interaccin entre ambas variables, se constata que la que mantuvo la significatividad fue la correspondiente a la zona rural. Ello implica que el hecho de ser pobre en una zona rural no se deriv en una desventaja mayor que el hecho de serlo en una zona urbana, sino que la desventaja estuvo asociada al rea geogrfica de residencia (tanto para pobres como para no pobres). En 1994 la desventaja estuvo localizada con alguna relevancia significativa en el estrato semiurbano, proceso que se repiti en 1996 cuando los pobres semiurbanos mostraron las menores probabilidades relativas de acceso. En 1998 ya se observan indicios de mejora para la poblacin rural pobre que se tornan evidentes en 2000. Es interesante consignar que en este ltimo ao tanto la residencia en una zona rural como el hecho de ser pobre rural implicaron ventajas relativas en el acceso al nivel educativo primario. En cuanto al nivel medio, se confirma que la residencia en zonas semiurbanas y rurales como la situacin de pobreza en general determinan probabilidades negativas de acceso a este nivel

19

Slo puede computarse desde 1996.

88

NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

educativo. Tambin en este caso, el hecho de ser pobre result un determinante significativo con signo negativo durante todo el periodo, controlando el rea de residencia y los trminos de interaccin entre ambos. Los efectos positivos de los trminos de interaccin entre educacin y estrato geogrfico se confirmaron en los modelos aplicados sobre la probabilidad de atraso escolar (de 1996 a 2000). En efecto, all se confirma que el hecho de ser pobre rural y pobre en reas o zonas semiurbanas acarrea mayores posibilidades de encontrarse en una situacin de atraso escolar. A modo de conclusin, y por su relevancia en el diagnstico de la situacin social y educativa de Mxico, es oportuno destacar al menos cuatro constataciones que dan cuenta de los procesos estructurales que vive este pas. En primer lugar, que si bien ciertos aspectos que hacen a las condiciones de vida, tales como el acceso a la educacin o la esperanza de vida de las personas, muestran una tendencia de mejora y convergencia en el largo plazo, no ocurre lo mismo con el desarrollo econmico y el PIB por estados. Por el contrario, las disparidades regionales tienden a profundizarse crecientemente. El interrogante que queda instalado es en qu medida esta fragmentacin regional del desarrollo econmico no har obstculo al proceso de convergencia social analizado. En segundo lugar, pese a verificarse cierta estabilidad macroeconmica y bajos niveles de desempleo, no se logran reducir las brechas en la distribucin del ingreso. La distancia entre ricos y pobres es en Mxico comparada con otros pases de la regin muy elevada y no logra reducirse. En tercer lugar, aumenta la brecha de la pobreza entre las zonas urbanas y las rurales, en detrimento de estas ltimas. Por ltimo, si bien a inicios de los aos noventa la condicin de rural era una determinante clave para explicar el fracaso educativo, hacia fines de la dcada esto deja de ser as; los sectores urbanos marginales comienzan a explicar con mayor peso los problemas de rezago y abandono. Sin duda, estos cambios de fondo tienen un gran impacto en las condiciones de vida de las familias de las distintas regiones del pas, y van configurando un nuevo escenario social donde el desafo de garantizar una educacin de calidad para todos es cada vez ms complejo.

89

Parte II:Diez ejes para el anlisis de las estrategias de focalizacin de los programas compensatorios del Conafe

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

PARTE II: DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN


DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

Hasta aqu se ha expuesto dar un marco conceptual y de contexto al estudio especfico de las estrategias implementadas por los programas compensatorios del Conafe para identificar y definir su poblacin objetivo y beneficiaria. Los tres apartados de la primera parte coadyuvan a contextualizar as la discusin sobre las estrategias de focalizacin puestas en marcha desde inicio de la dcada de los noventa por la Unidad de Programas Compensatorios UPC. El primero apunt a introducir la discusin conceptual y tcnica asociada a las diferentes estrategias de focalizacin; en el segundo, se presentaron tres experiencias internacionales en programas compensatorios. Por ltimo, y a fin de dar cuenta de las caractersticas socioeconmicas de los distintos escenarios en los que operan los programas compensatorios ejecutados por el Conafe, se examinaron distintos indicadores sociales y econmicos de Mxico. En esos tres apartados se explicitan los elementos desde los cuales se construy la mirada con la cual se analizaron las estrategias de focalizacin de los programas compensatorios del Conafe. A continuacin se presentan los distintos hallazgos de la investigacin realizada entre noviembre de 2004 y abril de 2005.20 En esta segunda parte del informe se desarrollan diez ejes orientados a abrir un debate sobre las estrategias de focalizacin de los programas compensatorios del Conafe con especial nfasis en el que est actualmente vigente, el Programa para Abatir el Rezago Educativo en Inicial y Bscia (PAREIB). Durante las conversaciones con expertos de la Unidad de Programas Compensatorios (UPC) del Conafe21 y de otras instituciones en Mxico, en las visitas de campo, o en el anlisis de documentacin y datos sobre las caractersticas de los programas y su focalizacin, se fueron identificando ciertos temas recurrentes. Tensiones, dificultades, logros, iban configurando un esquema ordenador de toda la informacin a la que se iba teniendo acceso. Los diez ejes elegidos para exponer los hallazgos reflejan, en ltima instancia, esas recurrencias. Es conveniente aqu hacer tres observaciones en relacin con estos diez ejes. En primer lugar, stos pueden ser ledos como ejes de discusiones necesarias para poder avanzar hacia un rediseo de las estrategias de focalizacin del programa. La idea de fondo es que ciertos cambios que podran ser incorporados en el modo de definir el universo de beneficiarios requieren de definiciones o tomas de posicin institucionales previas que los hagan posibles. En segundo lugar, cada uno de estos ejes puede ser interpretado como una puerta diferente de entrada a la bsqueda de respuestas a una misma interrogante: cun adecuada es la estrategia de focalizacin del programa con sus objetivos en el actual contexto mexicano? Es por ello que el orden en que estn presentados es, en gran medida, arbitrario; todos tienden hacia el mismo ncleo problemtico.
Ver detalles de la investigacin y la estrategia metodolgica empleada en el Anexo 2. En los sucesivos ejes se incorporan al texto citas textuales extradas de las entrevistas realizadas con distintos informantes clave, que permiten ilustrar, a travs de las palabras de los actores, muchos de los hallazgos presentados en el estudio. Es importante sealar que se identific como coordinador/a del PAREIB a todos aquellos representantes de la UPC o las UCE que participaron en las entrevistas realizadas. Si bien en algunos casos se trata en rigor de tcnicos, jefes o responsables de rea -segn sea el escalafn que se utiliza en la jurisdiccin correspondiente-, se tom este cargo como genrico en virtud de que no fue posible discriminar a posteriori los cargos de cada caso. No obstante, cabe mencionar que en todos los casos se trata de responsables de los componentes y reas de gestin. Por otro lado, es importante sealar que, en las citas, todo aquello incluido entre parntesis representa un agregado del equipo de investigacin realizado con el fin de contextualizar o clarificar el sentido del texto.
20 21

92

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

En tercer lugar, discutir la estrategia de focalizacin de un programa lleva necesariamente a poner la mirada en el programa en su conjunto. En tanto estrategia, no es posible de ser analizada si no es a la luz de los objetivos del programa, sus componentes, y su encuadre institucional. Cada uno de los ejes queda as atravesado por la tensin de incursionar en aspectos sustantivos del programa, y de rescatar de cada uno de ellos sus implicaciones para el ejercicio de focalizacin.

EJE 1. FOCALIZACIN Y UNIVERSALISMO EN LA POLTICA EDUCATIVA


Los programas compensatorios representan, dentro del espectro de programas sociales focalizados que se vienen implementando en la regin, un caso muy particular. Propios del campo educativo, son diseados con objetivos muy especficos dentro de una poltica tradicionalmente universalista. A diferencia de lo que ocurre con la mayora de las polticas sociales, alimenticias, laborales o de reinsercin social, cada vez ms definidas en su estructura como polticas focalizadas, la educativa es an en los pases de Amrica Latina de alcance universal, dirigida al conjunto de la sociedad. Esta especificidad de los programas compensatorios en el campo de las polticas focalizadas merece ser destacada, pues tiene claras implicaciones tanto en su diseo como en su posterior evaluacin. Un rasgo distintivo de estos programas es que, en general, no tienen como objetivo ofrecer educacin a los sectores ms postergados de la sociedad, sino fortalecer a los diferentes actores e instituciones para que una educacin de calidad sea posible. Las estrategias utilizadas en los diferentes programas compensatorios implementados en la regin fueron y son muy diversas, pero en general posibles de ser clasificadas en transferencia de recursos para infraestructura y equipamiento de escuelas, apoyo econmico a la demanda, y acciones orientadas a fortalecer las estrategias pedaggicas adecuadas en los establecimientos. En la mayora de los casos, se trata de acciones complementarias y de apoyo a las prcticas de enseanza y aprendizaje. Ello se traduce en una fuerte interdependencia y complementariedad entre lo que son los programas compensatorios y la poltica educativa en su conjunto. Las acciones compensatorias no tienen sentido en s mismas, sino en la medida en que sostienen e impactan en las prcticas de enseanza y aprendizaje promovidas desde el cuerpo de las polticas educativas. En consecuencia, no son posibles de ser analizadas como realidades autnomas, sino en la relacin que mantienen con el conjunto de las polticas educativas. En Mxico, la oferta educativa formal est concebida como una poltica universal, implementada desde la Secretara de Educacin Pblica (SEP). Asociada a esta poltica, se desarrollan los programas compensatorios, implementados desde la UPC del Conafe. El hecho de que existan dos instituciones que se reparten estas funciones realza la diferenciacin entre el cuerpo de la poltica educativa y las acciones compensatorias asociadas. Esta complementariedad adquiere un carcter institucional que hace ms visible la especificidad de cada una de las partes aqu relacionadas. Uno de los aspectos que quedan ms evidenciados frente a esta institucionalidad es la divisin de tareas que existe entre la SEP y la UPC del Conafe. La SEP es la institucin que tiene el mandato de impartir educacin. La UPC del Conafe desarrolla acciones que crean las condiciones materiales para que las prcticas educativas desempeadas por la SEP sean posibles. Las acciones de la UPC del Conafe aparecen como condiciones de posibilidad para los objetivos de la SEP. As, hay en Mxico un programa focalizado que opera como soporte de una poltica universal en escenarios especficos, caracterizados en este caso por la pobreza o la exclusin.
93

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Esta especificidad de las acciones de la UPC del Conafe y sus articulaciones con las polticas de la SEP invita a plantear un conjunto de ejes de discusin necesarios a la hora de analizar la pertinencia de las estrategias de focalizacin de las acciones de los programas compensatorios: 1. Qu es lo que se espera de las acciones de la UPC, a travs de cada uno de sus componentes? Es necesaria una respuesta clara a esta pregunta, pues en funcin de ella es posible comprender las caractersticas que deben tener quienes sern los beneficiarios de los programas. A modo de ejemplo, se adelanta aqu una tensin que se hace visible en el anlisis de las formas de focalizacin de los programas compensatorios del Conafe, y que ser desarrollada con ms en detalle en el Eje 2. Si el objetivo del programa es erradicar el rezago educativo, como lo indica ya en su propio nombre, sus acciones deberan estar orientadas a las escuelas que muestran los mayores indicadores de rezago. Por el contrario, si el objetivo es compensar los efectos que la pobreza tiene en el aprovechamiento de la oferta educativa, sin duda sus acciones deben estar orientadas a instituciones o comunidades identificadas a partir de indicadores que den cuenta de las condiciones de vida y las carencias materiales. Esta necesidad de precisiones respecto del impacto esperado por el programa debe llevarse a cada uno de los componentes del mismo. Qu tipo de beneficiarios se tiene en mente cuando se disea cada uno de los componentes del programa? Este punto debera ser explicitado, pues es a ellos a quienes hay que identificar para convertirlos en beneficiarios reales de las acciones. 2. El Conafe apunta a revertir situaciones que, en los hechos, hacen casi imposible el desarrollo de las prcticas educativas. La ausencia de un aula mnimamente acondicionada, la falta de tiles escolares por parte de los nios o de materiales didcticos adecuados entre los docentes, son sin dudas verdaderos obstculos para una educacin de calidad. Pero el hecho de que el Conafe neutralice estas carencias mediante sus prestaciones no significa necesariamente que en las escuelas se garantice la calidad de las prcticas educativas. Esto invita a interrogar si las acciones del Conafe debiesen ser evaluadas a partir de los resultados escolares. Cabe argumentar que las acciones de este programa podran ser vistas como prcticas que se justifican por s mismas, en tanto proveen recursos posibles de ser considerados un derecho de cada comunidad. Un aula de calidad, tiles escolares y dems prestaciones del Conafe pueden ser interpretados como un derecho irrenunciable de las familias y las comunidades, y en este caso sera adecuado pensar que no deberan ser evaluados desde un punto de vista instrumental. Desde esta perspectiva, la sola existencia de comunidades escolares que no estn a la altura de ciertas condiciones materiales mnimas debera definir el horizonte de beneficiarios del programa, su universo objetivo. 3. En la UPC se discute actualmente la posibilidad de incorporar criterios de identificacin de escuelas que puedan ser dadas de alta del programa. El objetivo es dejar de utilizar recursos en escuelas que podran ya prescindir de ellos, y as poder orientarlos a otros establecimientos ms necesitados. Para tal fin, se hace necesario establecer qu hace que una escuela pueda prescindir del apoyo de este programa. En el Manual de Operacin del PAREIB Fase III (Conafe/UPC, 2004) se indica que se considerar a aquellas escuelas que hayan mostrado mejoras en sus indicadores educativos. En tanto el PAREIB es un programa orientado a abatir el rezago educativo, un criterio
94

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

razonable para retirar un establecimiento del universo de beneficiarios es analizar los niveles y tendencias de los indicadores de rezago. Pero en la medida en que las acciones especficas no impactan de forma directa en el rezago, tal vez los criterios deberan ser otros. ste es un tema que merece especial atencin, por las implicaciones que tiene a la hora de definir los criterios de focalizacin, y que ser analizado con detenimiento en el Eje 6. Pero es adecuado dejarlo planteado desde aqu, a efecto de mostrar que se origina precisamente a partir de esta especificidad que tienen las acciones compensatorias en tanto complementarias de una poltica global y universal que es la que conserva el monopolio de las prcticas educativas y, consecuentemente, aquella que mayor injerencia tiene en la permanencia y el xito de los alumnos en sus escuelas. La idea de fondo es que esta discusin es necesaria, pues cualquiera que sea el mecanismo de baja de las escuelas del programa deber estar fuertemente articulado con el de focalizacin de las mismas. Una revisin de los programas compensatorios de la regin muestra que desde sus orgenes hasta la actualidad han ido transformndose. En sus comienzos la mayora se inicia en los primeros aos de la dcada de los noventa, estos programas pusieron especial nfasis en la dimensin material, y con el tiempo comenzaron a incorporar o profundizar en la dimensin pedaggica. Ms aun, puede percibirse en algunos casos un abandono gradual de los aspectos materiales el caso del P-900 en Chile permite ver que el componente de infraestructura slo funcion en los primeros aos, en tanto que en el caso de Brasil los aspectos orientados a la demanda se operan desde otros programas sociales y una creciente concentracin en los aspectos pedaggicos y educativos. La especificidad de la situacin institucional en Mxico tiene claras implicaciones frente a una posible transicin en este sentido. Los programas compensatorios desarrollados en Mxico ms recientemente han conservado su orientacin de operar fundamentalmente sobre los aspectos materiales de los establecimientos y sus alumnos (infraestructura, dotacin de material didctico y tiles escolares entre otros),22 en tanto que el desarrollo de acciones compensatorias de tipo pedaggico ha quedado sobre todo a cargo de la SEP, a travs de programas como el de Escuelas de Calidad. En consecuencia, aquellas dos dimensiones que en su peso relativo definen el perfil de los programas de la regin la material y la pedaggica en el caso mexicano aparecen, en trminos generales, separadas en instituciones diferentes. La dimensin material de la compensacin est a cargo del Conafe y, la pedaggica, de la SEP, si bien esto ya no en carcter de compensatorio, sino como parte de su poltica universal para todo el sistema. Actualmente se est discutiendo la necesidad de algn grado de articulacin entre estas dos dimensiones. Una posibilidad es una articulacin de las acciones de ambas instituciones en forma simultnea, otra la cual aparece considerada en estos momentos es un paso de las escuelas desde las primeras hacia las segundas. En ambos casos, el logro de algn tipo de acuerdo interinstitucional al respecto tendr implicaciones importantes en las acciones de focalizacin, en tanto desde ambas instituciones se deber converger hacia universos comunes y articulados. En sntesis, la especificidad de los programas compensatorios en el conjunto de la regin, y el modo en que se refleja en el plano institucional en el caso mexicano, lleva a la necesidad de una discusin a fondo de los objetivos reales que se puede proponer un programa de estas caractersticas.
22 Si bien los programas compensatorios tambin ejecutan componentes de carcter pedaggico (la capacitacin y asesora docente y apoyo a los supervisores), el peso de los componentes que operan sobre el aspecto material enmarcan al caso mexicano en la tipologa de programas predominantemente de apoyo materiales.

95

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Una posibilidad es que los programas compensatorios de la UPC del Conafe sean claramente orientados a crear condiciones materiales para que las prcticas educativas llevadas a cabo por la SEP sean posibles. En ese caso, la focalizacin debera estar regida de modo prioritario por criterios relacionados con las condiciones materiales de vida de las comunidades, las intervenciones deberan ser evaluadas por s mismas y no por su impacto, y los criterios de alta deberan estar asociados a las modificaciones en las condiciones de vida de las familias cuando se trata de apoyo a la demanda o ser intervenciones nicas o especficas, cuando se trata de la oferta. La otra opcin es que los programas compensatorios del Conafe, tal como lo fueron haciendo diferentes programas en la regin, inicien un proceso de transicin que implique, entre otras cosas, incorporar gradualmente acciones cada vez ms dirigidas a incidir directamente en las prcticas educativas, incorporando componentes de ndole pedaggica. En este caso, las estrategias de focalizacin deben apuntar a otros aspectos de la comunidad, tales como sus indicadores educativos, y se deber establecer una nueva divisin de tareas y renovar su articulacin con la SEP. Quedan instaladas dos preocupaciones que apuntan al espritu del programa compensatorio vigente. La primera de ellas es si efectivamente la UPC del Conafe puede asumir el compromiso de abatir el rezago educativo. La viabilidad o no de los objetivos de este programa es objeto de discusin entre los funcionarios de la UPC y de las unidades coordinadoras estatales (UCE). Hoy por hoy, la institucin queda comprometida a dar cuenta de resultados que exceden a sus posibilidades de accin, hecho que tiene fuertes implicaciones en el plano operativo. Especficamente, la discusin que se abre en torno a las estrategias de focalizacin ser difcil de saldar en la medida en que no se llegue a una definicin ms precisa y viable de los objetivos del programa, a la altura de los desafos que representa para la educacin mexicana el complejo escenario social que se consolida a lo largo de todo el pas. La segunda cuestin a destacar es la distancia que hay entre la discusin conceptual que subyace en el diseo de los programas compensatorios, y lo que realmente ocurre en todas las experiencias latinoamericanas, incluida la del Conafe. Las polticas compensatorias estn concebidas como polticas de equidad, orientadas a ofrecer ms a aquellos que menos tienen. La idea de fondo es que una oferta educativa homognea en sociedades muy desiguales no hace ms que reproducir las desigualdades, por lo que se requieren acciones que compensen los dficit materiales y de estimulacin inicial con los que llegan a las escuelas los nios y adolescentes de los sectores ms postergados. Esto es, la idea de compensacin parte del supuesto de una oferta educativa homognea, y tiene como objetivo reforzar dar ms a aquellos sectores sociales ms desfavorecidos. En los hechos, los programas compensatorios de la regin se instalan como una poltica de equidad en sistemas educativos profundamente injustos. Las caractersticas de la oferta educativa en trminos de infraestructura, equipamiento, recursos didcticos, formacin y experiencia de los docentes, etc. son sumamente heterogneas, y hay una clara tendencia a que las escuelas menos provistas correspondan a los sectores ms pobres. En este marco, los programas compensatorios quedan lejos de la posibilidad de ofrecer un plus a las comunidades ms pobres. Por el contrario, apenas pueden reducir, mnimamente, las desigualdades existentes. Desde esta perspectiva, los programas compensatorios pierden su especificidad, y sus acciones se diluyen frente a las desigualdades estructurales de los sistemas educativos. Nuevamente, frente a esta realidad es necesaria una discusin a fondo sobre el objetivo de estos programas, para avanzar en modos de focalizacin ms efectivos.
96

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

EJE 2. REZAGO EDUCATIVO O POBREZA?


Yo tengo la duda hasta dnde se puede ir ms all de lo educativo e influir en las comunidades y en qu medida estamos priorizando realmente los indicadores educativos y la cuestin educativa ms all de la cuestin de la marginacin. Coordinador estatal del PAREIB El Manual de Operacin del PAREIB Fase III (Conafe/UPC, 2004) destaca que este programa tiene como objetivo contribuir al mejoramiento de la calidad de la educacin inicial no escolarizada y bsica (preescolar, primaria y secundaria), mediante acciones compensatorias. Asimismo, tras plantear este objetivo general, destaca como un nico objetivo especfico asegurar que los nios de cero a 14 aos de edad de las comunidades rurales ms pobres y ms desfavorecidas tengan acceso a la educacin inicial y bsica, permanezcan en las escuelas y terminen con xito el ciclo de la educacin bsica, ampliando las oportunidades y mejoras educativas. Ya desde el enunciado del objetivo queda definido el universo de intervencin del programa: las comunidades rurales ms pobres y ms desfavorecidas. De todos modos, el mismo documento destaca que el objetivo ltimo del programa es el abatimiento del rezago educativo. Ms aun, entre las estrategias que se llevarn a cabo para lograr el objetivo propuesto, se anuncia que se definirn los criterios para graduar las escuelas apoyadas que hayan demostrado mejora en sus indicadores educativos y que estn en condiciones de operar con eficiencia sin apoyos extraordinarios. Al respecto, justifica la decisin de priorizar las reas rurales ms pobres por ser en esas zonas donde se da una mayor concentracin del rezago. A partir de 1998, en el marco del programa PIARE 8, a los criterios de incorporacin de establecimientos educativos al universo de focalizacin se sum el ndice de desventaja, que califica escuela por escuela a partir de un conjunto de indicadores sociales y educativos. Entre estos ltimos se incluyen algunos que hacen referencia al rezago en las instituciones. De todos modos, estos indicadores representan una parte menor del ndice, y adems tal estrategia de focalizacin aporta en promedio 25% del universo total de focalizacin. As, la estrategia de focalizacin adoptada para llevar adelante este programa est estructurada sobre el supuesto de que existe una clara asociacin entre las condiciones de pobreza de la comunidad y sus niveles de rezago escolar. Especficamente, un programa que se propone abatir el rezago identifica a sus unidades beneficiarias fundamentalmente a partir de sus condiciones de marginalidad o pobreza. Existe realmente una asociacin entre ambas variables? El cuadro 4 muestra que, para el conjunto de escuelas generales e indgenas de nivel primario y medio, se verifica cierto grado de correspondencia entre el nivel de marginalidad23 de las mismas y el nivel de rezago educativo.24 Como puede apreciarse, en la medida en que aumenta el nivel de marginalidad se incrementa la probabilidad de encontrar escuelas con alto nivel de rezago, al punto que entre aqullas de marginalidad muy alta esta proporcin se duplica comparada con el de marginalidad muy baja. Un comportamiento inverso, coherente con esto, es el de las escuelas de bajo rezago, grupo que se reduce a casi la mitad entre los de marginalidad ms alta.
ndice de marginalidad provisto en la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003-2004. Para la medicin del rezago educativo se construy un ndice sobre la base de la suma de los indicadores de eficiencia interna contenido en la base de datos: repitencia, desercin y aprobacin. As, el valor 0 es igual a rezago nulo y un valor mayor a 0 indica progresivamente mayor nivel de rezago.
23 24

97

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

El caso de las escuelas de rezago nulo (aqullas en que ningn alumno repite ni abandona) adquiere un comportamiento atpico: su proporcin aumenta a medida que se incrementan los niveles de marginalidad. Una revisin de los datos permiti ver que la probabilidad de encontrar escuelas de estas caractersticas est fuertemente asociada al tamao de los establecimientos. Es lgico que en los centros escolares ms grandes sea casi imposible detectar situaciones donde ningn nio repita o abandone, y slo es posible que todos los aprueben y permanezcan escolarizados en aqullos ms pequeos. Este tipo de establecimientos es propio de las zonas rurales ms dispersas, y es por ello que aparece ms representado en las zonas de ms alta marginalidad.
CUADRO 4. REZAGO EDUCATIVO SEGN NIVEL DE MARGINALIDAD DE LA ESCUELA. TOTAL DE ESCUELAS

DE PRIMARIA Y TELESECUNDARIA GENERALES E INDGENAS. PAREIB, CICLO ESCOLAR 2003-2004


NIVEL DE MARGINALIDAD REZAGO MUY BAJA BAJA MEDIA ALTA MUY ALTA

TOTAL

Nulo Bajo Medio Alto Total

0.9% 30.1% 42.8% 26.2% 100.0%

4.0% 26.1% 39.8% 30.2% 100.0%

6.3% 27.0% 34.6% 32.1% 100.0%

7.5% 23.4% 30.6% 38.6% 100.0%

7.1% 16.6% 24.7% 51.6% 100.0%

5.3% 24.4% 34.1% 36.2% 100.0%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

De todos modos, la asociacin que se percibe entre marginalidad y rezago es relativa. El cuadro 4 permite ver que en dos de cada tres escuelas de muy baja marginalidad los niveles de rezago son medios o altos, mientras que entre las de alta marginalidad 30% tiene rezago bajo o nulo. Aqu es donde adquiere sentido preguntarse si la focalizacin debera hacerse por rezago o por marginalidad. En el cuadro 5, se puede apreciar que la focalizacin que se lleva a cabo en la actualidad es efectivamente ms sensible a las situaciones de marginalidad que a las de rezago. En el conjunto de escuelas no focalizadas prcticamente no se encuentran establecimientos de alta marginalidad, pero casi la mitad de estas escuelas que el Conafe no incluye en su universo de potenciales beneficiarios tiene niveles de rezago medio o alto. Es adecuado no incorporar al universo de focalizacin este conjunto de escuelas de alto rezago? Por un lado, se puede argumentar que, en tanto son establecimientos en reas de baja marginalidad, no requeriran del apoyo del Conafe para proveerse de los recursos que estos programas ofrecen a travs de sus diversos componentes. Pero, por otra parte, no debera
ndice de marginalidad provisto en la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003-2004. Para la medicin del rezago educativo se construy un ndice sobre la base de la suma de los indicadores de eficiencia interna contenido en la base de datos: repitencia, desercin y aprobacin. As, el valor 0 es igual a rezago nulo y un valor mayor a 0 indica progresivamente mayor nivel de rezago.
23 24

98

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

olvidarse que el ndice de marginalidad, por el modo en que est construido, no necesariamente da cuenta de manera exhaustiva de las condiciones de vida de las comunidades, por poner el nfasis en cuestiones de infraestructura local.
NIVEL DE MARGINALIDAD Y REZAGO EDUCATIVO SEGN ESTN O NO FOCALIZADAS POR EL PAREIB. TOTAL DE ESCUELAS DE PRIMARIA Y TELESECUNDARIA GENERALES E INDGENAS. AO 2003
CUADRO 5. NIVEL DE MARGINALIDAD ESCUELAS FOCALIZADAS S NO TOTAL

Muy baja Baja Media Alta Muy alta Total


REZAGO

1.5% 12.4% 22.0% 29.3% 34.8% 100.0%

38.1% 27.7% 18.8% 10.8% 4.6% 100.0%

18.0% 19.3% 20.6% 21.0% 21.3% 100.0%

Nulo Bajo Medio Alto Total

7.4% 15.1% 30.1% 47.3% 100.0%

10.2% 34.9% 36.7% 18.2% 100.0%

8.7% 24.6% 33.2% 33.5% 100.0%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/ PAREIB 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

Es correcto tener entre las escuelas focalizadas 22.5% con rezago bajo o nulo? Como se discute en los Ejes 1 y 6, las prestaciones del PAREIB tienen un fuerte nfasis en dimensiones materiales que crean condiciones de posibilidad para que las prcticas educativas sean posibles, y retirarlas del universo de focalizacin posiblemente signifique bloquear los procesos de enseanza y aprendizaje en sus aulas. Una revisin de las estrategias de focalizacin del PAREIB requiere respuestas claras a estas dos preguntas. A los efectos de facilitar la toma de posicin en relacin con cada una de ellas, sera adecuado aqu un estudio que permita conocer en profundidad las condiciones reales en que se encuentran establecimientos que corresponden a estos dos grupos mencionados. De todos modos, lo que muestra este anlisis es que a partir de la relativa asociacin entre marginalidad y rezago se configura un universo de situaciones con cierta heterogeneidad. Hay escuelas de alta marginalidad con alto rezago, pero tambin de alta marginalidad con bajo rezago, y de baja marginalidad con alto rezago. Esta heterogeneidad en el universo de escuelas tambin es un factor que debe ser considerado en la focalizacin de las prestaciones del programa.
99

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

ESTN O NO FOCALIZADAS POR EL PAREIB. TOTAL DE ESCUELAS DE PRIMARIA Y TELESECUNDARIA GENERALES E INDGENAS. CICLO ESCOLAR 2003-2004
ESCUELAS FOCALIZADAS RELACIN REZAGO/MARGINALIDAD S NO TOTAL

CUADRO 6. ARTICULACIN DE LAS CONDICIONES DE REZAGO Y MARGINALIDAD EN LAS ESCUELAS SEGN

Rezago bajo, marginalidad baja Rezago alto, marginalidad baja Rezago bajo, marginalidad alta Rezago alto, marginalidad alta

6.1% 20.8% 14.7% 58.4%

27.5% 50.9% 13.2% 8.4%

15.7% 34.3% 14.0% 36.0%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/ PAREIB 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

El cuadro 6 permite ver que, entre las escuelas focalizadas, el grupo de aqullas con marginalidad alta y alto rezago cabe pensar que es el grupo ideal para el cual est pensado este programa representa casi 60% de los casos. Tambin se percibe que 6% de las escuelas son de bajo rezago y baja marginalidad, y hay 34% de escuelas en situaciones intermedias, que combinan alta y baja marginalidad con bajo o alto rezago. La discusin que se abre en este punto es no slo si deben estar o no ciertos grupos en el universo de focalizacin, sino tambin si es adecuado que todos ellos reciban el mismo tratamiento por parte del programa. La heterogeneidad del universo focalizado permite pensar la posibilidad de diferentes aproximaciones a las escuelas segn su situacin. La lgica intrnseca de toda poltica educativa compensatoria es tratar a aqullos (escuela, individuos, familias, etc.) que por presentar un perfil especfico (pobreza, rezago) ameritan ser objeto de un conjunto de acciones complementarias de un plus de acciones a bien de igualar sus probabilidades de acceder a resultados educativos al nivel de la media. Ahora bien, el supuesto bajo el que opera esta lgica es que para superar las desigualdades educativas es necesario realizar intervenciones diferentes en este grupo respecto de aquellas acciones llevadas a cabo en el total de universo de escuelas. En la misma lnea, es adecuado tratar a este subgrupo del universo total (en este caso, el universo de escuelas indgenas o generales pobres con alto rezago educativo) de manera homognea? Si el universo focalizado sobre el que se interviene es heterogneo, la implementacin de acciones homogneas a todos por igual no producir resultados distintos, teniendo un mayor impacto sobre aquellas escuelas que posean ms recursos o viceversa? ste no es un punto menor, sobre todo si se tiene en cuenta que el peso relativo de los cuatro grupos de escuelas analizados en el cuadro 6 vara significativamente entre entidades, tal como se puede apreciar en el cuadro 7. En los estados de Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, precisamente los ms antiguos del programa, la mayora de las escuelas son de alta marginalidad y alto rezago. Pero en Aguascalientes, Colima, Baja California y Baja California Sur estos planteles representan menos de 15% del universo focalizado. En el caso de Aguascalientes, este grupo constituye slo 3% del universo focalizado. Si se consideran las escuelas con baja marginalidad y bajo rezago, en Tlaxcala, Coahuila y Baja California Sur este grupo rene a ms de 25% del universo focalizado (se destacan Tlaxcala, donde este grupo representa casi 37%, y Coahuila con 36%), mientras que en el conjunto de los estados del sur de Mxico casi no llega a 3 por ciento.
100

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

CUADRO 7. ARTICULACIN DE LAS CONDICIONES DE REZAGO Y MARGINALIDAD EN LAS ESCUELAS FOCALIZADAS POR ESTADOS. TOTAL DE ESCUELAS DE PRIMARIA Y TELESECUNDARIA GENERALES E INDGENAS. CICLO ESCOLAR AO 2003 ESTADOS RELACIN REZAGO EDUCATIVOMARGINALIDAD TOTAL

Rezago bajo, marg. baja


AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO EDO. DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS TOTAL

Rezago alto, marg. baja 72.6 75.9 59.3 18.0 25.0 66.4 9.7 33.2 35.4 32.8 8.0 15.0 35.0 23.6 26.4 32.2 28.1 24.6 7.1 12.0 32.8 14.0 12.3 32.4 41.1 42.6 17.2 34.6 16.3 19.3 36.8 20.8

Rezago bajo, marg. alta 1.6 2.9 1.2 7.1 18.9 5.7 14.4 11.7 9.0 14.1 12.4 21.9 12.9 10.4 6.0 21.7 21.1 23.7 13.0 24.1 10.8 14.7 31.5 9.4 13.1 12.5 32.2 9.0 11.1 10.8 13.0 14.7

Rezago alto, marg. alta 3.2 14.9 14.0 72.8 20.3 15.6 74.6 46.9 42.9 44.0 79.0 55.9 37.4 63.2 66.7 32.2 37.3 35.1 79.5 61.0 49.9 70.6 51.4 48.0 33.7 31.8 36.5 19.5 70.1 69.1 29.8 58.4 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

22.6 6.3 25.6 2.1 35.8 12.3 1.3 8.2 12.6 9.2 0.6 7.2 14.7 2.9 0.8 14.0 13.5 16.6 0.3 2.9 6.6 0.7 4.8 10.1 12.0 13.1 14.1 36.8 2.4 0.7 20.4 6.1

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

101

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Hay cuatro entidades que pueden ser vistas como representativas de las cuatro situaciones aqu analizadas: Baja California: 76% de las escuelas son de baja marginalidad con alto rezago, Tamaulipas: 32% de las escuelas tienen alta marginalidad con rezago bajo, Oaxaca tiene 80% de las escuelas con alta marginalidad y alto rezago, Tlaxcala: 37% de las escuelas son de baja marginalidad y bajo rezago. Se puede decir que aqu hay errores de focalizacin? En caso de que no, es adecuado que estos cuatro estados estn implementando un programa de las mismas caractersticas? Es necesario realizar este debate para poder avanzar en el desarrollo de un esquema de focalizacin ms preciso, capaz de responder a las heterogeneidades que conforman el universo de atencin del Conafe.

EJE 3. DIAGNSTICO SOCIAL Y FOCALIZACIN


Hay mucha poblacin que se traslada de las zonas ms retiradas, o de ms difcil acceso hacia las ciudades y pasan a formar un segmento en los cinturones. Entonces, esta gente, evidentemente, tiene mayores problemas y empieza situaciones muy diferentes en la situacin familiar, llegan y se enfrentan a un entorno que no conocan y, sin embargo, estn en escuelas que no podemos atender. Donde estaban anteriormente, donde en muchas ocasiones la escuela ya no existe, nos aparecen en un listado. Y la gente lo pregunta y lo cuestiona y, para uno, es difcil poder darles una explicacin, porque te dicen esta escuela, no tiene nada, no tiene lminas, los nios estn en condiciones de extrema pobreza, las familias tienen problemas y por qu no las puedes atender?. No hay una respuesta. La respuesta existe, pero en esa lgica no da. Coordinador estatal del PAREIB Una revisin de los cambios en la situacin social en Mxico en aos recientes muestra una dinmica compleja que se manifiesta en dos planos diferentes. Por un lado, una significativa estabilidad en indicadores macrosociales y econmicos, como lo puede ser la incidencia de la pobreza, la distribucin del ingreso, el funcionamiento del mercado de trabajo, etc. Un anlisis del comportamiento de estos indicadores desde comienzos de los aos noventa muestra el fuerte impacto que tuvo en las condiciones de vida de la poblacin la crisis econmica de mitad de la dcada, pero al mismo tiempo la capacidad de recomposicin que mostr la sociedad en los aos siguientes. Puede decirse que la mayora de los indicadores tienen, en trminos globales, valores similares a comienzos y a finales del periodo. Los pocos datos a los que se puede acceder no permiten ver cambios de fondo en estas tendencias. Amrica Latina, hacia fines de los noventa, y fundamentalmente en los primeros aos de la primera dcada del siglo XXI, fue escenario de un empobrecimiento generalizado y un fuerte incremento de las desigualdades en la distribucin de los ingresos. La situacin de Mxico no pareciera ser especialmente crtica. De todos modos, es importante destacar que la estabilidad en los principales indicadores sociales y econmicos se da con niveles muy fuertes de concentracin del ingreso en los sectores ms altos de la sociedad, un elevado nivel de pobreza, e indicadores ocupacionales que muestran serias dificultades del sistema productivo para incorporar al conjunto de la sociedad.
102

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

Pero al mismo tiempo, en un plano ms cualitativo, Mxico est viviendo grandes transformaciones de tipo social y demogrfico. Entre ellas pueden destacarse las siguientes: Se estn produciendo lentos pero profundos procesos migratorios internos, lo cual genera una redistribucin de la poblacin en el territorio nacional. Como consecuencia de ello, se est dando una mayor concentracin de familias de origen rural en la periferia de las grandes ciudades, y mayor atomizacin de las comunidades rurales. Asociado a estos procesos migratorios, se van modificando las pautas de distribucin de la pobreza a lo largo de Mxico, y al mismo tiempo se produce una reubicacin de las familias pertenecientes a las diferentes etnias del pas. Ciudades que tradicionalmente tenan muy escasa poblacin indgena ven hoy cambiar su perfil demogrfico y cultural precisamente como efecto del flujo de familias desde el campo a la ciudad, o desde el sur hacia el norte del pas. Al proceso migratorio dentro de Mxico se suma el fenmeno de las crecientes migraciones hacia el exterior, fundamentalmente hacia los Estados Unidos. Este fenmeno tiene un alto impacto en el funcionamiento interno de las familias y en su composicin. Otro hecho que tiene gran impacto en la definicin del panorama social de Mxico es el desarrollo desigual que van teniendo los estados a lo largo del tiempo, proceso que en algunos casos significa un aumento de las desigualdades regionales del pas, especialmente entre los estados del norte y del sur. Por ltimo, se profundizan los procesos de estratificacin espacial dentro de las grandes ciudades, consolidando procesos de fuerte exclusin social en sus mrgenes. Frente a estos cambios en el espacio urbano, las situaciones de mayor privacin social ya no se limitan a la tradicional pobreza y exclusin de las comunidades rurales indgenas, sino que pasan a ser tambin parte del escenario urbano de Mxico. En sntesis, en un marco de aparente estabilidad la sociedad mexicana est experimentando grandes transformaciones. Y ello implica un serio reto para todos los programas sociales que se estn llevando a cabo en el pas, entre ellos los programas compensatorios de la UPC del Conafe. Existe un fuerte consenso entre los expertos consultados en este estudio sobre la relevancia que estas transformaciones tienen en el territorio y la importancia de considerar en toda estrategia de focalizacin la magnitud de estos cambios especialmente teniendo en cuenta que ellos se registran entre las poblaciones que conforman el universo de atencin de los programas compensatorios: poblacin indgena, rural y tambin urbano marginal. En el caso de los programas focalizados que se proponen identificar a grupos sociales prioritarios para su incorporacin al universo de beneficiarios, una sociedad en momentos de grandes mutaciones se constituye en un verdadero desafo. Lograr una focalizacin adecuada en momentos de cambios requiere de definiciones flexibles del universo, y de informacin actualizada que permita un profundo conocimiento del escenario social con el cual se est trabajando. Frente a este escenario, las posibilidades actuales de la UPC del Conafe de tener una respuesta sensible a la dinmica social son limitadas. Precisamente los criterios actuales de focalizacin muestran escasa flexibilidad frente al cambio en el contexto, y estn basados sobre indicadores muy generales, cuya sensibilidad al cambio es muy baja.
103

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Para profundizar en este punto es necesario recordar que la conformacin del universo de focalizacin es por pasos, que se pueden sintetizar del siguiente modo: 1. Se incluyen todas las escuelas correspondientes a los 476 municipios prioritarios. 2. Luego se incorporan a las escuelas indgenas. 3. A continuacin se agrega el resto de las escuelas rurales de organizacin incompleta. 4. Por ltimo, se seleccionan a las escuelas restantes, segn su pertenencia a los diferentes cuartiles del ndice de desventaja. El anlisis de las bases que conforman el universo de atencin permite ver que los tres primeros criterios representan 75% del mismo, en tanto que por los cuartiles entra slo 25%. Es posible sostener que los tres primeros criterios son prcticamente insensibles a cambios sociales como los mencionados anteriormente. La definicin de los municipios prioritarios es estable, y la categorizacin de las escuelas como indgenas o la conformacin de las estructuras de funcionamiento de los establecimientos educativos es con seguridad muy lenta y responde a criterios no necesariamente relacionados con los fenmenos sociales actuales. Al mismo tiempo los indicadores utilizados para la conformacin del ndice que subyace en la clasificacin por cuartiles utilizada para categorizar a las escuelas ponen el nfasis en cuestiones sumamente estructurales, como lo es el ndice de marginalidad, o atributos de las escuelas. Los indicadores ms sensibles en la estructura del ndice son aquellos que dan cuenta de la eficiencia interna dentro de los establecimientos, pero no son adecuados para captar la complejidad de los fenmenos sociales actuales. Un tcnico de una Unidad Coordinadora Estatal (UCE) de uno de los estados con mayor marginacin lo ilustra de esta manera:
Tenemos ms de 10 000 comunidades en donde se ven estas imgenes. Una comunidad se desarrolla porque ahora tiene mejor camino, ahora tiene un centro de salud que antes no tena, tiene agua potable, o servicio elctrico, es decir, es una imagen que no necesariamente dice que las familias ya pueden pagar sus tiles escolares.

Para poder responder a las exigencias de un escenario social de grandes cambios, se hace necesario proponer un debate que se centre en estos dos aspectos: la flexibilidad de los criterios de inclusin de establecimientos en el universo de beneficiarios, y la posibilidad de incorporar informacin ms adecuada para el seguimiento de la situacin social mexicana en el proceso de identificacin de las escuelas beneficiarias. Respecto del primer punto, y como un modo de abrir este debate, se puede sugerir, a modo de hiptesis, que los criterios actuales de focalizacin utilizados por el Conafe estaran organizados a partir de un diagnstico de la situacin social configurado en torno a la idea de que la pobreza estructural es el principal problema social de Mxico. Esta idea, presente en la base de la mayora de los programas sociales implementados en la regin a comienzos de los aos noventa, era coherente con la expectativa existente entonces de que se estaba consolidando un nuevo escenario econmico de crecimiento estable que se traducira en una recomposicin de la situacin social en su conjunto. En este nuevo escenario, aquellos sectores sociales con mayores dificultades de integracin seran precisamente los que histricamente quedaron fuera del proceso de desarrollo de nuestros pases: las comunidades indgenas, los sectores rurales dispersos, ciertas regiones geogrficas desfavorecidas. Los estructuralmente pobres
104

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

y los histricamente excluidos se constituyeron as en la principal poblacin objetivo de los programas sociales. Los tres primeros criterios de seleccin de beneficiarios de los programas compensatorios del Conafe estn claramente orientados a captar estas situaciones. El diagnstico que se puede hacer hoy de la situacin social de Mxico, as como de la mayora de los pases de la regin, debera ser otro. Fenmenos como el surgimiento de nuevas formas de pobreza, la creciente exclusin en los espacios urbanos, el reposicionamiento espacial de los distintos sectores sociales asociado a los procesos migratorios, la crisis de los vnculos de cohesin y la consecuente fragmentacin social, o las nuevas formas de violencia, deberan estar hoy en el centro del diagnstico, y ello no es posible desde una visin centrada en la pobreza estructural como su eje organizador. El Conafe se ve hoy enfrentado a la necesidad de revisar la concepcin de la problemtica social mexicana sobre la cual fundamenta sus acciones, para as poder identificar claramente sus prioridades y su universo de beneficiarios. Respecto del segundo punto, relacionado con el uso de otras fuentes de informacin, se hace necesaria la incorporacin de nuevos indicadores en el momento de definir criterios de focalizacin, que tengan mayor relacin con los procesos sociales que conforman el nuevo escenario mexicano, y que sean sensibles a los cambios en el corto y mediano plazo. Un debate necesario en este punto, y que se desprende del anterior, es en torno a la idea de que las necesidades de informacin trascienden a las exigencias propias del ejercicio de identificacin de beneficiarios, y deben estar definidas a partir de la posibilidad de que la UPC del Conafe tenga la capacidad de elaborar y actualizar permanentemente el diagnstico sobre el cual se sustenta su planificacin. Un programa de semejante magnitud debera implementar un laboratorio u observatorio de la situacin educativa y la cuestin social, en sus mltiples dimensiones (demogrfica, urbanizacin, cambios en la estructura de la familia, insercin de la mujer en el mercado laboral, trabajo infantil, culturas juveniles, comunicaciones, etc.). Ello permitira, entre otras cosas, captar la heterogeneidad dentro del universo de beneficiarios, identificar situaciones crticas que hoy no estn pudiendo ser atendidas por el programa, definir horizontes de cobertura en las diferentes etapas de planificacin, hacer un seguimiento de la situacin social en los contextos en que estn las escuelas beneficiarias, proveer informacin para los procesos de monitoreo y evaluacin. De este modo, el Conafe estara en condiciones de actuar en el nuevo escenario mexicano, de grandes cambios estructurales.

EJE 4. LA RELACIN DEL CONAFE CON LAS UNIDADES


COORDINADORAS DE LOS ESTADOS
Como es muy difcil de entrar en ese tipo de discusiones de anlisis con los estados porque ellos tienen un conocimiento ms certero de su problemtica, lo que hacemos es darles esa flexibilidad. El punto fundamental es que no rebasen el presupuesto. Tcnico de la UPC Y en el 2001, recuerdo que nos toc un momento muy difcil y nos dieron un disquete de focalizacin y, si no te quieres ajustar al disquete, pues es tu problema. No haba negociacin. No haba ningn modelo para negociar nada, porque era un disquete que te dieron. Coordinador estatal del PAREIB
105

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Luego de ms de una dcada en que se hizo un gran esfuerzo por incluir procesos de descentralizacin en las reformas educativas y del conjunto de las polticas sociales de la regin, existe hoy un fuerte debate en torno a los pros y los contras de estas estrategias. Un punto respecto del cual existe un creciente consenso es que no slo no lograron avances en trminos de equidad sino que, por el contrario, tendieron a profundizar las diferencias regionales. Entre los aprendizajes que deja el anlisis de experiencias de los aos noventa, cabe destacar que no es posible garantizar equidad si no existe una fuerte articulacin entre las instancias centrales o nacionales de las polticas y aquellas que operan en el plano local. Estas ltimas son las que proveen sensibilidad ante la diversidad de escenarios y las desigualdades sociales, en tanto las primeras son las garantes de la equidad. El Conafe es desde su inicio una organizacin altamente centralizada, que cuenta con Unidades Coordinadoras Estatales (UCE) que operan como delegaciones locales, y colaboran en la ejecucin de sus programas compensatorios. El carcter centralizado de su gestin se hace visible, por ejemplo, al analizar cmo se resuelve institucionalmente la focalizacin del PAREIB. Cuando se indagan especficamente los pasos que llevaron a que determinada escuela sea beneficiaria de los programas compensatorios del Conafe, se identifica un proceso estructurado en dos etapas. En la primera de ellas, el protagonista es el centro. En la segunda, los estados. Desde el punto de vista de la focalizacin, la tarea que realiza la UPC del Conafe es definir un potencial universo de beneficiarios, a travs de los criterios explicitados en los manuales operativos de focalizacin. As, lo que la UPC entrega a cada una de las UCE es un listado de las escuelas posibles de ser beneficiarias del programa, lo que constituye el universo de focalizacin. Por otra parte, la UPC transfiere a cada estado los recursos para la ejecucin anual. Especficamente, el presupuesto con el que cuenta, y dentro de ello qu porcentaje va a cada componente y qu porcentaje a cada nivel. El presupuesto anual de cada entidad no necesariamente es estable, y en todos los casos es inferior al recurso necesario para poder cubrir la totalidad de las escuelas que conforman el universo de focalizacin. La segunda etapa de la focalizacin se resuelve en el mbito de los estados, una vez que reciben el listado de escuelas focalizadas y el detalle del presupuesto. Como los recursos transferidos son inferiores a los necesarios para cubrir el total del universo propuesto desde el centro, son los estados los que determinan qu escuelas sern efectivamente atendidas, y cules no. Si la UPC transfiriera los recursos necesarios para cubrir la totalidad del universo focalizado, las UCE no tendran ningn tipo de participacin en la definicin de las escuelas beneficiarias. Es el caso de las telesecundarias, donde la cobertura es universal. Pero en los hechos, y tal como se ver en el Eje 9, la cobertura que se hace en los estados respecto del universo focalizado es muy alta, pero nunca llega a ser completa. En el caso de las escuelas primarias llega en promedio a 83%, lo cual quiere decir que el modo en que participan las UCE en el proceso de focalizacin es decidiendo cul es ese 17% de escuelas que no conformarn el universo de beneficiarios reales. Hay un reconocimiento tanto desde el centro como desde las UCE acerca de la existencia tal como lo establecen las normas internas del PAREIB de instancias de acuerdo entre ambos niveles para hacer modificaciones a las listas. Pero se trata de sugerencias de modificaciones que puede proponer un estado a partir de la lista presentada por la UPC, habitualmente para corregir errores a partir de la desactualizacin de los listados, o como para reparar situaciones polticamente insostenibles, como aquellos casos de escuelas en las que un turno es beneficia106

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

rio y otro no. Pero, por lo que pudo apreciarse, difcilmente se acepta una correccin al listado que entre en conflicto con las definiciones del Manual de Operacin del programa. A partir de lo que se pudo percibir en el trabajo de campo realizado, cuesta pensar que una UCE pueda acordar con el centro una propuesta de cambio en el universo de focalizacin, orientada, por ejemplo, a construir un espacio de articulacin con otros programas sociales integrados que se estn diseando en su estado. Frente a este funcionamiento, aparecen diversas situaciones que merecen ser destacadas. En lneas generales, hay por parte de los responsables de las UCE una valoracin positiva de la coherencia de la lista en trminos de captar las situaciones ms crticas en cada estado. Pero son siempre referencias a ajustes que deberan hacerse. Bsicamente, se tratara de escuelas que deberan ser incluidas en el universo, a partir de la constatacin de que estn en peores condiciones que muchas de las que son beneficiarias reales, pero que por diversos motivos no estn habilitados para atenderlas en tanto no fueron contempladas en la focalizacin. Situaciones como stas llevan a cuestionar la calidad y pertinencia de la informacin que se utiliza para la definicin del universo de escuelas a ser atendidas. Respecto de la calidad, aparecen reclamos referidos a la desactualizacin de los datos de las escuelas frente a los cambios que se dan en la poblacin. As, suele ocurrir que en el plano local se encuentren frente a escuelas que poco tienen que ver con el perfil de ellas que hay en las bases de informacin. O no existen ms, o son de doble turno cuando no lo eran, o les cambi la matrcula significativamente. En relacin con la pertinencia, el planteamiento apunta a que la nocin de marginalidad que subyace en el indicador utilizado en el diseo del esquema de cuartiles poco dice de las condiciones reales de vida de las familias, por lo que se puede estar subestimando o sobreestimando la gravedad de la situacin social en determinados contextos. Por ltimo, la rigidez de la lista enfrenta a las unidades estatales con diversas situaciones. Ms all de aquellas que implican el costo poltico de dejar a algunas fuera, propio de todo proceso de focalizacin, aparecen otras que tienen que ver con la dificultad de sumarse a espacios de articulacin de polticas en el plano estatal, dada la poca capacidad de negociacin que tienen respecto de los universos de intervencin. En conversaciones con diferentes funcionarios de las oficinas de la UPC del Conafe en la Ciudad de Mxico, hay un reconocimiento de estos problemas, pero frente a ellos aparece como uno de los argumentos ms fuertes en defensa de la situacin de monopolio de la construccin del universo la posibilidad de garantizar racionalidad tcnica y transparencia en la eleccin de los beneficiarios, al eliminar el riesgo de un uso poltico clientelar de los recursos en el mbito local. En todo ejercicio de focalizacin coexisten definiciones de carcter tcnico con otras de carcter poltico. En este caso, se hace visible cmo estas diferentes dimensiones entran en tensin. No es ste el espacio para una discusin de la dimensin poltica que interviene en la definicin de los mecanismos de conformacin del universo de focalizacin, pero s se pueden agregar algunas consideraciones tcnicas que deberan ser contempladas ante la posibilidad de redisear la estrategia de focalizacin. En primer lugar, con el fin de garantizar un efecto de equidad en sus acciones, es posible sugerir que la UPC debera capitalizar desde el centro la sensibilidad y el conocimiento que cada UCE tiene de sus propios estados. Son estas oficinas las que pueden proveer un panorama ms claro de las dinmicas sociales locales y de sus necesidades.
107

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

En segundo lugar, las oficinas estatales pueden ser muy tiles frente a los lmites reales que tiene un intento de caracterizacin de las unidades a ser beneficiadas a partir de un conjunto de indicadores bsicos de tipo estadstico. Por ejemplo, ante la incapacidad de captar, con una base de datos, la situacin real y la dinmica de los procesos sociales y educativos, ofrecen la posibilidad de agregar un plus cualitativo en la evaluacin y anlisis de los escenarios de intervencin. En tercer lugar, debera apoyarse a los estados frente a la posibilidad de participar en espacios de articulacin de las acciones con otras polticas o programas de intervencin local, ofreciendo mayor flexibilidad en la definicin del universo, y contemplando en su diseo las demandas que estos procesos de integracin local implican. En sntesis, es posible sostener que, en la medida en que la UPC del Conafe se enfrente con nuevos desafos relacionados con la posibilidad de incorporar la heterogeneidad de los escenarios sociales, o la articulacin con otros programas en el plano central, pero fundamentalmente en el mbito local, necesitar cada vez ms de una articulacin con las instancias estatales en el diseo de sus estrategias de focalizacin. Ante estos desafos hacia futuro, el carcter centralizado del proceso de definicin de los universos y la rigidez del universo propuesto a cada estado podran llegar a significar un obstculo para el desarrollo del programa. Quedan as planteadas por lo menos dos discusiones posibles para avanzar en este punto. La primera es precisamente sobre la conveniencia o no de promover la participacin de las oficinas estatales en el diseo del universo de focalizacin de sus propios estados. Ello llevara a buscar dispositivos que permitan a las UCE tener algn espacio en el momento de construccin del universo de sus estados. La segunda es la bsqueda de mecanismos a travs de los cuales esa apertura del juego no entre en conflicto con las expectativas del centro de garantizar racionalidad tcnica y transparencia, y reducir al mximo los riesgos de discrecionalidad en el uso de los recursos del programa en los estados. Cabe aqu argumentar que la modalidad en que se lleve adelante este ejercicio compartido de construccin de universos de focalizacin es determinante para garantizar transparencia y evitar que se desvirte el objetivo del programa. En ese sentido, podran contemplarse diferentes alternativas de trabajo, tales como la presentacin de esquemas de focalizacin alternativos desde el centro a los estados, o la presentacin de proyectos de focalizacin desde las UCE que deben ser negociados y aprobados por los equipos tcnicos de la UPC del Conafe. La UPC no tendra por qu renunciar a la aprobacin ltima del universo de focalizacin en cada uno de los estados. Por ltimo, es importante considerar la relevancia del manejo de la informacin. Cuanta mejor informacin se tenga, en trminos de actualizacin, pertinencia y cobertura temtica y geogrfica, mejores condiciones tendr el Conafe para redefinir sus estrategias de focalizacin, abrir espacios de participacin de las UCE en el diseo de las mismas, o manejar mrgenes mayores de tolerancia a factores polticos que intervienen en la focalizacin de sus acciones, sin que por ello se ponga en riesgo la transparencia y la racionalidad del programa. Por tal motivo, es importante aqu hacer un esfuerzo por consolidar una base de informacin que permita avanzar en esta flexibilizacin del universo de focalizacin.
108

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

EJE 5. ARTICULACIN DE LA UNIDAD DE PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE CON OTROS PROGRAMAS EDUCATIVOS Y SOCIALES
Entonces, como no tengo ya ms margen de accin, les digo que no me puedo mover de aqu. Y ellos (Programa Escuelas de Calidad) te dicen que no se pueden mover de all, pues entonces, vamos todos contra la misma escuela y ni modo, nos persignamos. Coordinadora estatal del PAREIB En Amrica Latina, las polticas sociales se han caracterizado, entre otras cosas, por su carcter sectorial. Si bien muchas veces se plantean como integradas en el marco de una poltica pblica general, la evidencia ensea que en la prctica han sido desarticuladas y la integralidad queda slo en el plano discursivo de la poltica. El crecimiento sostenido de la pobreza y la exclusin dan cuenta del poco impacto que estas intervenciones han tenido especialmente en la dcada de los noventa. El carcter multidimensional de la pobreza y del desarrollo local invita a pensar en polticas pblicas desde una perspectiva ms amplia. Hay hoy una fuerte creencia en la necesidad de promover en serio intervenciones sociales integrales como medio para luchar contra la pobreza y el rezago social y educativo. No slo desde un punto de vista de la asignacin de recursos, que sin duda en muchos casos resultara en la no superposicin de recursos en acciones similares por parte de diferentes organismos del Estado, sino especialmente por la sinergia que se produce en terreno por la articulacin de intervenciones sociales sobre una misma poblacin objetivo. La poltica educativa y en particular las acciones compensatorias no son ajenas a esto. Como se plantea en la discusin presentada en el Eje 1, los programas compensatorios implementados por la UPC del Conafe operan en la prctica como complemento de las acciones de la SEP, responsable de los aspectos vinculados al desarrollo de las prcticas de enseanza y aprendizaje, es decir, las prcticas pedaggicas en el interior del sistema educativo. El carcter complementario de una intervencin con la otra da cuenta de la fuerte interdependencia de las acciones desarrolladas por ambas instituciones. En las entrevistas realizadas con los distintos actores vinculados al desarrollo del PAREIB se identifican algunos elementos que representan importantes obstculos o desafos para el logro de esta articulacin. Es por ello que este marco analtico resulta importante para profundizar en esta discusin y analizar el peso que algunos hechos tienen en la prctica. Se observan limitaciones en la articulacin de las acciones del PAREIB en educacin bsica con otros programas en dos niveles: por un lado, dentro del sector educativo; por el otro, con otros programas de desarrollo ejecutados por otras agencias del Estado.
1. Articulacin entre los programas compensatorios y otros programas educativos en el mbito federal y estatal

Segn los propios entrevistados, existe entre los programas compensatorios y la Secretara de Educacin Pblica una falta de genuina articulacin en la definicin de la poblacin objetivo en el nivel central, lo que erosiona las bases para la creacin de espacios institucionales de concertacin en el mbito local (estatal) para la definicin y puesta en comn de los universos de atencin de los programas desarrollados por unos y otros. Al respecto, un funcionario de la UPC del Conafe da cuenta del carcter de la relacin entre las instituciones centrales cuando la describe:
109

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Sera muy bueno si tuviramos un buen engranaje, de lo que hace la SEP en funcin de la calidad: formacin de maestros, desarrollo curricular, capacitaciones, servicio, programas con escuelas de calidad... Si hubiera un engranaje y posibilidades de trabajar conjuntamente, podra ser. Pero (la) condicin institucional (es): S, trabajen con nosotros pero nosotros decimos cmo . Respecto de este mismo tema, un coordinador estatal del PAREIB seal: Esto yo dira que viene de todos los niveles y no es de ahora, no es de estas autoridades. Prcticamente desde que yo trabajo aqu, desde el 94, no he visto articulacin entre el propio Conafe, la Direccin de Investigacin, la Subsecretara de Educacin Bsica. Son entidades totalmente distintas. Y los mensajes que nos mandan, porque finalmente lo que recibimos en el estado, son distintos. Muchas de las acciones o subcomponentes que implementa el PAREIB en educacin bsica y educacin inicial no escolarizada en la actualidad son acciones que desarrolla la SEP en el plano estatal (infraestructura, capacitacin a docentes, incentivos docentes, capacitacin a la supervisin, entre otros). La delimitacin de los universos de atencin del PAREIB supone que ninguna de las escuelas apoyadas recibe esa intervencin por parte de la Secretara. Si bien ste es un requisito del PAREIB, al indagar entre los coordinadores estatales con qu otros programas educativos deberan tener una articulacin especfica en el sector educativo a bien de no superponer intervenciones aparece el Programa de Escuelas de Calidad (PEC) como el ms mencionado. A priori, ello sorprende por cuanto este programa es implementado por la SEP y est orientado a escuelas pblicas de educacin bsica ubicadas en zonas urbanas de media a muy alta marginacin. Por la definicin de su universo de atencin, se advierte ya un rea de interseccin entre los universos de atencin establecidos, pero sta debera ser marginal. No obstante, en la prctica el PEC aparece como la principal competencia de las acciones del PAREIB. Existe entre los coordinadores de las UCE un marcado consenso respecto de esta competencia entre los programas por el universo de atencin. Si bien por definicin no apuntaran a las mismas escuelas ni ofrecen los mismos apoyos, el PEC estara apoyando proyectos escolares que desarrollan las mismas acciones que la UPC del Conafe (mejoramiento de la infraestructura, apoyo en equipamiento escolar, material didctico, asesora docente, etc.). As, segn sealan estos funcionarios, hay escuelas urbano marginales pero tambin rurales que son apoyadas por el Conafe a travs del PAREIB y otras que eran apoyadas por el Conafe pero se pasan a proyectos del PEC y viceversa. Un caso muy ilustrativo de esta situacin fue planteado por una coordinadora estatal en uno de los talleres realizados con representantes del PAREIB en los estados: La articulacin interna dentro de la misma Secretara con los programas que maneja la propia SEP debera estar enlazada desde un principio. Nosotros hemos hecho un intento de definir: Yo tengo este cachito y t este cachito para no saturar a la escuela de beneficios y poder distribuir mejor las cosas. Pero ya tenemos el problema, por ejemplo, en el caso de los equipos de cmputo para secundaria, que yo ya voy a tener que repartir en escuelas de ms de diez maestros, porque ya se acab mi universo de secundarias y no puedo regresar a las que les dimos hace varios aos. Ya de plano le dije al PEC: Dile a tu gente que no presupuesten computadoras en su proyecto educativo, en su proyecto de calidad.. Pues fjate que eso ya estaba autorizado, ya . no podemos hacerle Entonces, preguntamos cuntas computadoras por nio debera . haber. No hay un criterio establecido, puede ser una por nio, dependiendo del programa, puede ser una cada 20 nios. No hay un criterio, entonces, te persignas y vas. Porque a la hora de negociar, tienes que decirle a los del PEC que a fuerza tienes que entregarla
110

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

en sta porque es el universo que tengo, no me puedo mover a otro lado (...) Entonces, como no tengo ya ms margen de accin, les digo que no me puedo mover de aqu. Y ellos te dicen que no se pueden mover de all, pues entonces, vamos todos contra la misma escuela y, ni modo, nos persignamos. Otro programa con el que habra un cruce de universos de atencin es el programa Multigrado promovido en educacin bsica general por la SEP. Sin embargo, entre los coordinadores estatales se registra poca claridad respecto de su alcance y sus reas de incumbencia. As lo refleja uno de los entrevistados: A nivel nacional por parte de bsica, estn promoviendo este proyecto multigrado, hay iniciativas en cada estado, de acuerdo a las regiones. Hay un cruce de informacin que tendramos que definir, un solo modelo nacional sobre multigrado, porque si no, estamos generando ruido y ya no se entiende si es el proyecto propio de la regin, si es de PAREIB, si es estatal o si es nacional. Aunque puede haber coincidencia, realmente los modelos no son contrapuestos, sino complementarios, al momento de hablar con el maestro, nos dice: Yo no s de qu me estn hablando . En el mbito local existen algunas experiencias de mayor concertacin sobre las operaciones. En algunos pocos estados se seala que gracias a distintos dispositivos de articulacin tales como mesas de concertacin de acciones sociales, o acuerdos entre direcciones de las secretaras estatales o municipales, o por misma disposicin y vinculacin con las distintas autoridades en turno, en el plano local existe cierta articulacin entre los programas, y acuerdos respecto de los universos de atencin para evitar la multiplicidad de acciones o la duplicacin de recursos. Como se ha mostrado en otras reas de la poltica, a medida que se baja en mbito de injerencia del nivel gubernamental estado, municipio, localidad la interaccin en la planeacin de las acciones resulta ms viable, aunque se deba lidiar con las rigideces impuestas de cada programa. Si bien la evidencia de estas experiencias da cuenta de que una mayor articulacin es posible, hay que sealar que ellas se dan predominantemente de modo informal. Slo en tres de los 17 estados consultados existe un espacio formal de articulacin de las estrategias de focalizacin de los programas educativos y sociales entre el PAREIB y otras dependencias. En el resto cuando se da cierta articulacin, es parcial e informal, y ello no slo respecto de otros programas educativos federales, sino tambin con otros programas educativos estatales. Se advierte por parte de los funcionarios especialmente aquellos que operan en los estados la necesidad de revisar y promover espacios de concertacin respecto de los universos de atencin de las distintas intervenciones sociales implementadas, y de definir el margen de accin con que cada uno de ellos se sienta en la mesa de planeacin social. ste constituye un eje central de discusin considerando que, frente al escaso margen de flexibilidad que tienen las UCE en la definicin de sus universos de accin, es baja la eficacia que tales espacios de concertacin pueden tener en los hechos. Este punto ya ha sido mencionado en el Eje 4 al analizar la relacin entre la UPC y sus representaciones en los estados. En este sentido, es importante resaltar el consenso que prevalece entre los coordinadores de las UCE respecto del peso que tiene el centro a la hora de promover el trabajo conjunto con otros organismos o secretaras en terreno. Segn los entrevistados, slo una articulacin genuina en el mbito central y la disponibilidad de mayor margen de accin en la definicin de los universos en terreno permitira lograr una articulacin efectiva con otros programas en el interior del sector educativo.
111

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

2. ARTICULACIN CON OTROS PROGRAMAS SOCIALES EN LOS PLANOS CENTRAL Y LOCAL


La evidencia obtenida a travs de las entrevistas realizadas con funcionarios del Conafe y funcionarios de la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) indicara que hay una escasa articulacin formal entre los programas de lucha contra la pobreza y promocin del desarrollo, implementados por otras secretaras y los programas compensatorios del Conafe. No la hay de manera central, pero tampoco en los estados.25 El nico programa con el que los programas compensatorios estn explcitamente relacionados es Oportunidades (antes Progresa), que se desarroll en el marco de la Secretara de Desarrollo Social. En este caso corresponde a las secretaras estatales de educacin, en algunos casos al Conafe, la implementacin de su componente educativo y como tal, a veces, es considerado tambin entre las polticas compensatorias que operan sobre la demanda en educacin desarrolladas por el gobierno federal. Esta articulacin est acordada desde el plano central, aunque en la operacin asume diferentes modalidades segn el tipo de gestin y organizacin de las dependencias de las secretaras estatales de educacin y de cada municipio. Por otro lado, esta relacin no supone instancias de concertacin respecto de la poblacin objetivo de uno y otro programa. De hecho cada uno sigue sus propios criterios para identificar y seleccionar a sus beneficiarios. Salvo en el caso de Oportunidades, la interlocucin con otros programas de Sedesol u otros organismos del Estado es de tipo informal, al mismo tiempo que depende de la capacidad de articulacin de los propios actores en el mbito estatal y municipal (como en el caso de Chiapas). En la mayora de los casos analizados, se percibe todava una importante distancia entre el discurso y la existencia de instancias polticas formales que fomenten la necesidad de promover acciones y estrategias de focalizacin integradas y articuladas y su efectiva implementacin en la prctica. Dos coordinadores del PAREIB exponen claramente las limitaciones en la articulacin con otros programas.
La cuestin de la relacin con otros programas, yo s que es cuestin de poltica y que depende de otras instancias (...) Sobre todo en esto de la articulacin de los programas (sociales de otras agencias del Estado). Porque estos programas, cuando llegan all se va haciendo ms difcil la integracin por la cuestin de las funciones y la diferencia de criterios y las definiciones que tienen cada uno de los programas.

Es importante sealar que entre los entrevistados, tanto de la UPC como de las UCE del Conafe, como de los funcionarios de los otros programas consultados existe un fuerte consenso respecto de la dbil articulacin entre los programas sociales en Mxico. No slo entre programas orientados a las diferentes reas sociales, sino tambin entre las distintas dependencias de la poltica educativa. Asimismo, existe un fuerte consenso en el hecho de que esta articulacin slo podra ser efectiva en el plano local en los estados si se concreta en el centro.

Un comentario aparte merece el componente de educacin inicial no escolarizada, dado que presenta algunas diferencias con el resto. Especficamente y por sus propias caractersticas brindar un servicio no existente en las comunidades y el tipo de contenidos desarrollados en la capacitacin a los padres- este componente tiende a establecer mayor contacto y articulacin con actores claves de la comunidad: centro de salud, lderes comunitarios, iglesia, etctera.
25

112

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

En el marco de la revisin de las estrategias de focalizacin de las acciones del PAREIB, sera relevante contemplar los actuales alcances de la articulacin del programa con otras intervenciones, a bien de ponderar y potenciar su impacto en el universo de atencin delimitado. En este sentido, cabe hacer algunos sealamientos finales: 1. Dado que por definicin las acciones del PAREIB son complementarias a aquellas de la SEP, es razonable considerar que cualquier estrategia de graduacin para las escuelas que hayan superado su condicin por la cual deban ser apoyadas por la UPC del Conafe debera suponer una instancia de articulacin y planeacin con la SEP tanto en el nivel central como en el estatal. En este sentido, una mayor articulacin entre las distintas dependencias a la hora de definir sus universos de atencin permitira imprimir mayor racionalidad y eficacia a las intervenciones y en la delimitacin de sus potenciales beneficiarios. 2. Entendiendo que la implementacin de las acciones del PAREIB brinda apoyo a las escuelas de comunidades con un nivel de subdesarrollo social considerable, es razonable tomar en cuenta que la articulacin de esta intervencin con otras que apunten al desarrollo integral de las comunidades potenciar el impacto de los apoyos del PAREIB y permitiran darle a stos el carcter compensatorio, y transitorio que toda accin de este tipo debera tener por definicin. En ese sentido, una estrategia de focalizacin adecuada debera contemplar modos de articulacin con otros programas sociales en el planol local. 3. En caso de que el Conafe se proponga una mayor articulacin con otras dependencias de las secretaras de Educacin central y estatales, es importante considerar que la integracin en el mbito local requerira interlocutores capaces de negociar, con ciertos mrgenes de decisin para articular y para sentarse con sus pares de otros programas a discutir sobre universos de atencin. Es factible que ello suponga imprimir a la estrategia de focalizacin cierta flexibilidad, a partir de la cual se genere un margen desde donde los distintos actores puedan encontrar puntos de interaccin con otros programas. Este punto de discusin representa, sin duda, un desafo para el Conafe que debera ser considerado a la luz de la tensin entre los intereses polticos y sociales estatales y federales sealada en el Eje 4. En sntesis, en un contexto de progresiva integralidad de las diferentes polticas sociales y educativas que se llevan a cabo en el pas, se hace cada vez ms necesario el desarrollo de estrategias de focalizacin que den lugar a la articulacin de las acciones de mltiples programas. Ello implica flexibilidad en la definicin de los universos, capacidad de negociar espacios de accin conjunta con otros programas, y la posibilidad de hacer una focalizacin por componentes no slo a efecto de evitar superposiciones en acciones especficas, sino tambin con el objeto de potenciar las intervenciones en cada caso. La revisin de las estrategias de focalizacin de los programas compensatorios del Conafe representa una oportunidad ptima para instalar esta discusin, con el fin de hacerlas compatibles con estos nuevos desafos.

EJE 6. ENTRADA Y SALIDA DE BENEFICIARIOS:

EL PROBLEMA DE LA GRADUACIN DE ESCUELAS


Necesitaramos que hubiera un sistema de incentivos que pudiera capturar y estimular el mejoramiento de la superacin del esfuerzo. No s cunto tiempo pueda sostenerse un financiamiento con ese esquema donde no mejoramos, despus de diez aos seguimos ocupando el mismo lugar. En resumen, no hemos avanzado en diez aos. Coordinador estatal del PAREIB
113

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Hemos cado en una situacin en donde los programas compensatorios pueden estar premiando el menor esfuerzo, (...) habra que buscar algn mecanismo para que se d un incentivo para que la escuela que remonte ciertos indicadores, pueda pasar a otro esquema de apoyos. Coordinador estatal del PAREIB Actualmente se debate en la UPC del Conafe la posibilidad de instalar un mecanismo de salida de escuelas del universo de beneficiarios del PAREIB, con el objeto de dar a otras instituciones escolares la oportunidad de integrarse a sus beneficios. Ya en el documento Reorientacin de los programas compensatorios del Conafe (febrero, 2004), se adelanta una seria preocupacin respecto de este tema. El debate que se plantea es propio de todos los programas focalizados; un programa de estas caractersticas que slo tiene criterios de ingreso al universo de beneficiarios, y que no tiene ningn criterio de salida, se encuentra bsicamente ante dos opciones concretas: o una incorporacin permanente de beneficiarios, o un lmite mximo de beneficiarios posibles, definido seguramente a partir de cuestiones presupuestarias o administrativas. En el primer caso, la cobertura no parara de crecer, hecho que pondra en juego la sustentabilidad del programa. En el segundo, una vez cubierto el nmero posible de beneficiarios a ser atendidos, se pasa de un programa focalizado a una lista cerrada de instituciones, imposibilitada de dar respuesta a las nuevas demandas que vayan surgiendo. La UPC se encuentra ante esta segunda situacin, y es por ello que se estn considerando diferentes alternativas de salida de beneficiarios para renovar el universo atendido. En caso de que se avance en la bsqueda de mecanismos de bajas de escuelas del universo de beneficiarios, ello impactara en las estrategias de focalizacin del programa, pues es necesaria una convergencia entre los criterios de entrada y los de salida de las escuelas al mismo. Ms aun, podra plantearse que el problema del ingreso (la focalizacin) y el del egreso (la graduacin , en los trminos en que se plantea en las discusiones actuales en la UPC) deberan ser abordados en forma articulada, pues la opcin por criterios de salida diferentes de los de entrada generara significativas irregularidades en el funcionamiento del programa. Por ejemplo, por tratarse de un programa de abatimiento del rezago educativo, podra decidirse graduar escuelas que muestren con cierta estabilidad indicadores adecuados de eficiencia interna, para dar lugar a que ingresen nuevos establecimientos al universo de beneficiarios. Ahora bien, a partir de los criterios de focalizacin que se estn utilizando en la actualidad, que en los hechos ponen nfasis en situaciones de pobreza extrema o marginacin elevada, cabe la posibilidad de que las escuelas que estn incorporndose al programa compartan, con aquellas que salen, similares perfiles en los logros de sus alumnos. En caso de que se opte por criterios asociados a los resultados educativos para la graduacin de las escuelas, los mismos debern tener un peso considerable en los criterios de ingreso. Aun as, cabe preguntarse si es pertinente graduar un establecimiento del programa al presentar bajos niveles de rezago, cuando las prestaciones que realiza la UPC son condicin necesaria pero no suficiente para garantizar la mejora de estos indicadores. Esto implica que, adems de una coherencia entre los criterios de ingreso y los de egreso, tambin sea necesario considerar las caractersticas de los componentes o prestaciones del programa. Es importante destacar que el debate en torno a cul debera ser el criterio a utilizar para promover la graduacin de escuelas es muy complejo, debido a las caractersticas del programa. En trminos generales, un beneficiario de un programa social focalizado, en este caso
114

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

una escuela, estara en condiciones de dejar el programa si adquiri la autonoma necesaria como para prescindir de sus prestaciones. Y esto es posible a partir de dos situaciones concretas: que el contexto cambie, y consecuentemente existan condiciones para acceder a los recursos que el programa provee hasta ese momento, o que el beneficiario cambie, es decir, que luego de cierto tiempo de apoyo en el marco de una poltica desarroll los recursos que le permiten su continuidad en forma autnoma. El primer caso corresponde fundamentalmente a los programas de tipo asistencial, que tienen por objetivo acompaar a los sectores ms desprotegidos durante los ciclos negativos de la economa. Un buen ejemplo de stos son los subsidios de ingreso o seguros de desempleo que operan con plazos acotados durante los ciclos de receso econmico, partiendo del supuesto de que la economa recuperar su ritmo habitual de crecimiento, y consecuentemente las personas dejarn de necesitar estas formas de subsidio. El cambio en el contexto social implica una recomposicin de las estructuras de oportunidades para los beneficiarios, y la posibilidad de prescindir de los recursos que le proporciona el programa. El segundo caso corresponde a programas orientados a promover el desarrollo, y tienen por objetivo fortalecer a sus beneficiarios y proveerles la autonoma necesaria para su adecuado funcionamiento. En este caso, es esperable que luego de cierto tiempo de permanencia en el programa, el beneficiario haya adquirido las fortalezas necesarias para poder prescindir de l y continuar autnomamente. Los programas compensatorios del Conafe escapan a estas dos opciones. Se trata, en principio, de programas ms cercanos a un esquema de tipo asistencial que de desarrollo, pero en un contexto en el cual no se vislumbran perspectivas de recuperacin significativa en el corto o mediano plazo. No estn orientados a acompaar ciclos negativos de las economas, sino a reducir desigualdades estructurales. Un anlisis de los apoyos del PAREIB permite ver que la mayora de stos apunta al fortalecimiento de las escuelas y de las familias. La provisin de tiles escolares, por ejemplo, es claramente un subsidio a las familias, el cual sera posible de ser retirado slo en caso de que sus condiciones sociales mejoraran, y pudiera recaer sobre ellos la responsabilidad de proveer los tiles necesarios para sus hijos. El Apoyo a la Gestin Escolar implica una transferencia de recursos a la escuela a travs de las familias. Muchos de estos componentes cubren gastos recurrentes, proveyendo insumos consumibles que deben ser repuestos regularmente o con cierta periodicidad. Distinto es el caso del componente de infraestructura, cuyas acciones estn orientadas a crear mejores condiciones en las escuelas situacin que perdura en el tiempo. Es esperable que los arreglos o ampliaciones que se realizan en las escuelas deban permanecer en el tiempo, y que slo debera volverse a este componente en caso de nuevas ampliaciones por aumento de la matrcula. En un escenario social signado por la persistencia de la pobreza estructural y una larga historia de exclusin, es sumamente complejo pensar en la graduacin de las escuelas en relacin con estos componentes, sin que existan instancias sustitutivas que asuman la responsabilidad de dar continuidad al suministro de los recursos, a efecto de que no recaigan sobre la propia comunidad. El caso del incentivo a los docentes puede tomarse como un ejemplo en este sentido. La UPC del Conafe est transfiriendo estos recursos a un nmero decreciente de escuelas, en la medida en que las secretaras estatales de educacin SEP va asumiendo la responsabilidad de dar continuidad a este componente.
115

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Por ltimo, y como se adelant, no pareciera ser lo ms adecuado establecer como criterio de graduacin el logro de ciertos indicadores de rezago. Las acciones que se llevan a cabo a travs de cada uno de los componentes del PAREIB no inciden directamente en la calidad de las prcticas educativas, sino que crean las condiciones materiales para que ellas sean posibles. La funcin del Conafe es, en ltima instancia, garantizar ciertas condiciones materiales mnimas para que las prcticas educativas que estn a cargo de la SEP sean posibles, pero no interviene en las mismas. En consecuencia, que una escuela logre resultados positivos en trminos de reduccin del rezago escolar no puede ser entendido slo como un efecto directo de las intervenciones del Conafe, sino ms bien como un adecuado uso de la oportunidad que brinda el Conafe por parte de la SEP y la comunidad. Retirar las prestaciones del PAREIB en los casos exitosos sera, precisamente, quitar las condiciones de posibilidad para que esas prcticas exitosas tengan continuidad. En conclusin, cabe plantear la hiptesis de que es posible avanzar hacia una discusin de mecanismos de graduacin en la medida en que se pueda pensar en intervenciones a las escuelas por etapas, en las que sea posible una graduacin por componentes, y con una clara articulacin con otras instituciones pblicas que permitiran una transferencia de responsabilidades en la atencin de los beneficiarios, por ejemplo del Estado federal a los estados locales, del Conafe a la SEP, etctera. Sin duda esta discusin es importante, porque supone revisar los objetivos y resultados esperados del PAREIB y sus implicaciones para la definicin de una nueva estrategia de focalizacin. El avance hacia estrategias de graduacin de estas caractersticas tiene al menos tres efectos directos en los criterios que se utilicen para la seleccin de los beneficiarios del PAREIB. La primera de ellas, es que, cualquiera que sea el criterio de egreso que se adopte, debe estar reflejado de algn modo en la definicin del universo de beneficiarios. La segunda es que seguramente debera ser posible tender hacia una focalizacin por componentes. La posibilidad de graduaciones parciales, y de aproximaciones secuenciales a travs de los diferentes componentes del programa requerira de la disponibilidad de mecanismos que permitan una focalizacin por componentes. Una decisin de este tipo implicara un replanteamiento del principio de integralidad que rige actualmente y que propone que cada escuela deba concentrar el total de los componentes del programa por el carcter sistmico y complementario de los mismos. Finalmente, si la graduacin de una escuela compensada por la UPC del Conafe se asocia con el ingreso a otros programas de segunda generacin desarrollados desde la SEP u otra agencia estatal, se hace necesario que en el diseo de una nueva estrategia de focalizacin se contemple el grado de flexibilidad necesario para que se puedan articular los espacios de intervencin de las diferentes agencias asociadas.

EJE 7. LA ESCUELA COMO UNIDAD DE FOCALIZACIN


Probablemente nos pregunten por qu si ambas escuelas estn (en una misma comunidad) en los mismos niveles de pobreza y marginacin, no apoyamos a las dos? Y lo mximo que podemos decir frente a esto es que as es el universo compensatorio. Coordinador estatal del PAREIB La eleccin de la unidad de focalizacin de un programa social est fuertemente relacionada con el tipo de acciones que desarrolla, los objetivos que persigue, el tipo de sistema en el que se interviene, y el impacto que la seleccin de uno u otro tipo de unidad y la estrategia de
116

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

focalizacin utilizada puede tener sobre el contexto en el que opera (la comunidad, la escuela, el municipio, la regin). Estas cuestiones fueron desarrolladas en la primera parte del informe, pero es necesario retomar aqu para abrir una discusin respecto de la estrategia de focalizacin y la unidad de focalizacin utilizada en el PAREIB. En educacin bsica la unidad de focalizacin del PAREIB es la escuela y su comunidad (padres de familia, alumnos, maestros, supervisores, funcionarios de educacin municipal, etc.). Esta unidad se corresponde a priori con los objetivos generales del programa por cuanto estn orientados fundamentalmente a apoyar la oferta educativa.26 As, es la escuela como unidad (identificada y clasificada a travs de su clave de registro administrativo), la que define quines sern los receptores ltimos de las acciones (los bienes, recursos o servicios otorgados), es decir, los beneficiarios: padres de familia, maestros o alumnos. En los hechos la estrategia de focalizacin se realiza sobre la base de una serie de criterios y prioridades establecidos por el programa. De esta manera coexisten distintas formas de seleccionar a las escuelas que sern objeto de los apoyos: se incluyen todas aquellas que se ubiquen en los municipios prioritarios, luego las escuelas indgenas, las rurales y, por ltimo, se considera el tipo de escuela (segn su clave de registro y su posicin en la escala de cuartiles). El componente de educacin inicial no escolarizada presenta algunas particularidades. Si bien se trata de una intervencin que apunta a promover y fortalecer la demanda educativa entre los padres de nios de cero a cuatro aos, all la unidad de focalizacin es la comunidad. El atributo que tiene que cumplir una comunidad para ser incluida en el programa es que tenga establecido al menos un preescolar o una escuela primaria del universo de atencin del PAREIB o un preescolar comunitario. En este caso, la focalizacin se realiza primero por ubicacin geogrfica y tipo de oferta de servicios educativos. Pero luego, en una segunda o tercera instancia, es por tipo de familia: es decir, se apunta a incorporar a los cursos slo a aquellas familias que tengan nios menores de cuatro aos. Estos criterios estn directamente relacionados con los objetivos del componente. En el caso de las limitaciones y alcances de la unidad de focalizacin utilizada por el PAREIB en educacin bsica, un primer comentario est vinculado con las limitaciones que trae aparejada la operacin de la estrategia de focalizacin sobre la base de informacin administrativa del sistema escolar. Un ejemplo lo constituye el caso de la identificacin de la poblacin escolar indgena a partir de la clave de la institucin. El programa tiene por objeto cubrir con sus apoyos a todas las escuelas indgenas del pas. La condicin de escuela indgena es un atributo otorgado a la escuela en la tipificacin que se hace al momento de su creacin. Si el objetivo implcito del programa es apoyar a toda la poblacin indgena, tratar de llegar a esta poblacin a travs de las escuelas supone una primera limitacin de peso: qu pasa con aquellos indgenas que asisten a otro tipo de escuelas que no son tipificadas como indgenas? Aqu, la utilizacin de la clave de registro administrativo excluye del alcance de los apoyos a la poblacin indgena que asiste a una institucin con clave de registro no indgena. Producto de las migraciones, los cambios socioeconmicos de algunas regiones y las demandas estacionales de trabajadores, en aos recientes se evidenciaron, como se plantea en el Eje 3, importantes movimientos poblacionales en las comunidades indgenas, muchas veces de
Slo la distribucin de tiles escolares y la capacitacin a los padres de familia a travs del componente de capacitacin para el Apoyo a la Gestin Escolar seran acciones orientadas a apoyar la demanda.
26

117

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

zonas rurales a las urbes. El efecto de estas migraciones en el plano escolar es el registro de una disminucin de la matrcula en escuelas indgenas. Pero lo cierto es que la poblacin que migra a otras escuelas que no cumplen con los requisitos del PAREIB o que simplemente sean parte del universo pero no beneficiarias por una cuestin de alcance presupuestal queda fuera de las intervenciones. En este caso, la entrada por institucin podra estar dejando fuera del programa a porcentajes significativos de este grupo poblacional que merece ser incluido. Cabe sealar que, si bien no fue posible dimensionar su peso, ste es un ejemplo que aparece con bastante frecuencia en las entrevistas realizadas. Otro ejemplo de los alcances y efectos de la focalizacin por institucin es aqul en que escuelas cercanas ubicadas en una misma localidad son clasificadas por el proceso de focalizacin de manera distinta, generando que una de ellas entre en el programa y la otra no. Uno de los funcionarios proveniente de un estado con alto nivel de marginacin relata este caso de la siguiente manera: Hay comunidades en donde damos beneficio, donde hay ms de una escuela de educacin bsica y a una la atendemos y a otra no. Probablemente la que atendemos es la que exista... cuando se hizo la focalizacin, y probablemente la que no estamos atendiendo, es una escuela naciente. En ambas estamos dando tiles escolares, que es la cobertura ms fuerte que tenemos, pero slo en una tenemos [profesores] incentivados. Probablemente nos pregunten por qu si en ambas escuelas estn en los mismos niveles de pobreza y marginacin, no apoyamos a las dos con el incentivo econmico para los docentes. Y lo mximo que podemos decir frente a esto es que as es el universo compensatorio. Estas situaciones generan diferencias importantes en el interior de una misma comunidad y rivalidades entre distintos agentes locales que es necesario considerar. Por otro lado, estos casos se traducen en los estados como tensiones de orden poltico que los coordinadores del PAREIB deben resolver y justificar frente a los representantes comunitarios locales y estatales. Estos factores representan, como se seal en la primera parte, elementos que operan en terreno como costos polticos de la focalizacin. Un caso extremo en esta misma lnea lo representa la apertura del turno vespertino en una escuela ya establecida. En el sistema educativo regular mexicano, la creacin de un nuevo turno supone en el mbito administrativo la creacin de una nueva escuela (con la asignacin de una clave de registro nica, nombre propio, directivos, etc.). As, segn los coordinadores consultados, se da el caso donde el nuevo turno vespertino al que acuden nios y de la misma comunidad que en el turno matutino no es apoyado por el PAREIB, a pesar de que el turno matutino s lo est. Muchas veces ello ocurre porque el segundo turno representa una oferta educativa nueva posterior a la definicin de los universos de atencin y en consecuencia no cuenta con la clave de registro administrativa necesaria para poder ser reconocida como escuela regular. Pero tambin ocurre, como se plante en varios casos, que el turno matutino tiene una clasificacin diferente del turno de la tarde. Verdaderamente, social y polticamente es, para m, algo muy grave porque sobre todo, a la hora que llegan con los tiles escolares, les dices a los muchachos de la maana que aqu estn sus tiles escolares. Y el argumento era porque los turnos vespertinos cumplan ya con los ndices educativos. Bueno, la respuesta fue que nosotros aprobamos con petitorios la problemtica educativa, no la social. Tengo que llegar a la escuela y decirles a los nios de la tarde que como veo que son aplicados, no tienen derecho a tiles escolares y los nios de la maana, como son muy burros, van a tener tiles escolares. Esto fue un problema bastante grave (en mi estado).
118

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

Otro elemento muy importante a considerar es que al tomar como unidad de focalizacin a la escuela slo se tiene una visin de la situacin educativa de la comunidad desde el lado de la oferta. En consecuencia, se pierde el registro de los nios y adolescentes no escolarizados, un aspecto que no debera subestimarse entre los criterios para la definicin del universo de beneficiarios. Trabajar con la comunidad como espacio de intervencin, por el contrario, permitira incorporar aspectos referidos a la demanda, al tiempo que abordar la problemtica de la oferta educativa. Estos efectos de la focalizacin por institucin dan cuenta de las limitaciones que se presentan en terreno e inciden en la sustentabilidad poltica de las estrategias de focalizacin utilizadas. En este sentido, cabe sealar que la focalizacin por individuo o en este caso por escuelas operara en algunos casos reforzando las tendencias de fragmentacin social. En contextos de alta marginacin social y econmica, es imprescindible intentar promover la construccin de lazos sociales entre los distintos agentes locales que permitan potenciar los esfuerzos y construir alternativas de desarrollo sostenibles. En este sentido, slo la participacin activa de los sujetos de los apoyos en el desarrollo de las intervenciones permitir transferir habilidades y el capital social necesarios para construir caminos de desarrollo que les permitan a estas comunidades mejorar sus condiciones de vida. Es posible pensar que con este tipo de alternativa sera factible resolver el caso de la coexistencia de escuelas beneficiarias con no beneficiarias en escenarios sociales homogneos en una misma comunidad. Y con ello disminuir las rivalidades producidas por estas situaciones. Por otro lado, ello permitira operar en terreno sobre la base de una lgica de escenarios heterogneos, esto es, poder brindar una oferta adecuada de intervenciones en virtud de las principales caractersticas de una comunidad escolar, entendida ahora en un sentido ms amplio. No obstante, una alternativa de este tipo requerira de una evaluacin previa sobre su sustentabilidad en el marco de las polticas compensatorias vigentes y el contexto institucional en que se opera. Por ltimo, es importante remarcar que la eleccin de la unidad de focalizacin no es un problema menor en el diseo e implementacin de programas focalizados. Optar por una u otra de las alternativas disponibles (los individuos, las familias, la institucin escolar, el territorio o la comunidad, etc.) tiene consecuencias que sera preciso evaluar oportunamente con el fin de que las decisiones que se tomen apunten a minimizar los inconvenientes y maximicen las ventajas respectivas. Por tanto, se trata de una cuestin que merece un anlisis y una reflexin ms profunda, que sera relevante considerar en el marco de una revisin de las cuestiones presentadas en los ejes anteriores.

EJE 8. LA INFORMACIN EN LA BASE DE LA FOCALIZACIN27


Entonces, estas escuelas que estamos proponiendo estn en un grado de marginacin muy alto, pero bueno, el perfil que nosotros tenamos no era coincidente con la fuente que ellos (UPC) estaban utilizando. Coordinador estatal del PAREIB

La informacin obtenida permite afirmar que las consideraciones realizadas en este eje de discusin no aplican para el componente de Educacin No Escolarizada por las propias estrategias que este componente despliega.
27

119

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

La informacin es un recurso clave en todo proceso de toma de decisiones y lo es aun ms para la implementacin de polticas focalizadas en las distintas reas sociales. As, la calidad y confiabilidad de la informacin utilizada en un momento determinado incide sobremanera en el tipo de decisiones que se toman. La identificacin y delimitacin del universo de atencin resulta un aspecto central en los programas focalizados. En este momento, en la mayora de las experiencias latinoamericanas se establecen criterios y prioridades de atencin en funcin de los alcances de los recursos disponibles. La utilizacin de diagnsticos y datos de calidad para la elaboracin de este proceso es central para el logro de uno de los postulados de la focalizacin: concentrar los recursos en el grupo social ms necesitado. Como se seala en el Eje 3, hoy en Mxico se va conformando un escenario social diferente del que exista a principios de la dcada de los noventa, momento en que surgen los programas compensatorios como poltica de Estado. Y esto ya no en trminos de los indicadores en el nivel macro sobre pobreza e ingresos, sino en trminos cualitativos respecto de su composicin, caractersticas que ella asume y su distribucin en el territorio nacional. Por otro lado, distintos movimientos poblaciones de grupos histricamente relegados, como la comunidad rural e indgena, configuran hoy un mapa complejo y diverso en el interior de las distintas regiones del pas. A la luz de este nuevo escenario social, resulta necesario para analizar las estrategias de focalizacin del PAREIB revisar las fuentes de informacin utilizadas en la constitucin de su universo de atencin y su seguimiento. Desde el inicio de los programas compensatorios (PARE 1991-1996), la Unidad de Programas Compensatorios se vale de informacin secundaria producida por las agencias de estadstica pblica nacionales para identificar y definir su universo de atencin. Los criterios de focalizacin se han modificado a travs del tiempo en los distintos programas y, con ello, los indicadores utilizados para delimitar los universos de atencin.28 A modo de sntesis, cabe sealar que, primeramente, la UPC fund sus estrategias de focalizacin territorial sobre la base de datos de pobreza y marginacin, informacin brindada por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) y luego por el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo). Con la implementacin del PIARE, se incorpora en la metodologa de focalizacin informacin sobre las escuelas y sus alumnos. Las estadsticas educativas utilizadas son aqullas producidas por la Secretara de Educacin Pblica (SEP). En las entrevistas realizadas con los tcnicos del Conafe de los mbitos central y estatal, se mencionaron algunas cuestiones de peso respecto de las fuentes utilizadas en las metodologas de focalizacin implementadas por el PAREIB que es importante examinar. Ellas son: el nivel de actualizacin de las fuentes utilizadas, su confiabilidad y el uso de informacin producida en el plano estatal o local. A continuacin se reflexiona sobre el peso de cada uno de ellos en la estrategia de focalizacin.
1. Nivel de actualizacin de la informacin utilizada: ndice de marginacin y estadsticas educativas

Con el objeto de integrar en el proceso de focalizacin informacin que d cuenta de la condicin socioeconmica de las reas donde interviene el PAREIB, el programa utiliza desde el inicio de sus acciones el ndice de marginacin. Este ndice es elaborado por el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) sobre la base de informacin censal, y se conforma a partir de la combinacin de un conjunto de indicadores sobre educacin, ingreso, condiciones de vida
28

SEP/Conafe, Focalizacin del universo de atencin compensatoria Direccin de Planeacin y Programacin, octubre de 2000. ,

120

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

e infraestructura de los hogares. El nivel de desagregacin con el cual es posible utilizar este ndice es el municipio. Los datos empleados para la focalizacin en la tercera etapa del PAREIB (2004-2006) corresponden a la categora poblacional del INEGI (1995) y al ndice de marginacin del Conapo elaborado en 1998 (SEP/Conafe, 2004). La mayora de los indicadores que conforman el ndice de marginacin son de carcter estructural (infraestructura, vivienda, etc.) y, en consecuencia, poco sensibles a los cambios en la morfologa de la pobreza que se registran actualmente en Mxico. Algunos de los entrevistados sostienen que hay evidencia que permite afirmar que esta informacin resulta desactualizada a la luz de los cambios sociales cualitativos desarrollados en el interior de los territorios del pas, sobre todo en algunos estados y municipios. Los cortes de tiempos, las fechas en que se focaliza, las fuentes de informacin, el tiempo en que se entrega, todo eso afecta el proceso de focalizacin. Tendramos que estar definiendo cules seran los cortes de informacin que deberamos tener. En Guanajuato hay lugares que se dedican a la planeacin estratgica y est haciendo estudios muy interesantes, socioeconmicos, de marginalidad en el estado. Hay informacin actualizada, por lo menos del ao pasado, comparada con el INEGI del 2000 y, sin embargo, no podemos utilizarla, porque no coincide con los datos que se manejan aqu. Con lo que habra que empezar es con cules son los cortes de las fechas que t tienes para la informacin, si usamos el inicio de ciclo, en qu fechas estar focalizada, quin sera la fuente oficial y qu alternativas tendramos para incorporar escuelas que no caigan all. Esta apreciacin es relevante, principalmente dado que en la actualidad se dispone de informacin ms reciente de este ndice datos del censo del ao 2000 y en fecha prximas de una nueva actualizacin con el conteo de 2005. En este sentido y a la luz de los cambios experimentados dentro interior de los territorios, cabe revisar la posibilidad de trabajar o volver a convalidar el mtodo de focalizacin aplicado utilizando la informacin ms actualizada disponible. La experiencia de la Secretara de Desarrollo Social en el uso y construccin de fuentes de informacin para la realizacin de diagnsticos sociales e identificacin de la poblacin y territorios con alto y muy alto grado de marginacin, refleja que en Mxico es posible trabajar con informacin ms actualizada y con mayor nivel de desagregacin. Segn los expertos consultados, existen hoy bases de informacin sobre las condiciones de vida de la poblacin con menos recursos hasta el nivel de la manzana. En este sentido, una revisin de las estrategias de focalizacin debera contemplar la bsqueda de mejor informacin para tratar de captar con mayor sensibilidad los cambios sociales entre la poblacin objetivo, especficamente aquella que da cuenta de la movilidad de poblaciones rurales e indgenas. Por otro lado, a la hora de revisar y planificar el universo de atencin del Conafe, se trabaja a su vez con datos provistos por la Secretara de Educacin Pblica. Sin embargo estos datos corresponden a uno o dos ciclos lectivos anteriores al ao de referencia para el que se focaliza. Este primer desajuste genera en los estados con alta movilidad migratoria grandes dificultades en la operacin y asignacin de los recursos. Los principales problemas sealados por los coordinadores estatales han sido: la existencia de escuelas que se cierran o pierden gran parte de su matrcula y la existencia de escuelas de nueva creacin. Al respecto uno de los coordinadores consultados seala lo siguiente : En este pas, parecera que existen cuatro bases de datos: el registro que tiene ac la propia SEP, los registros que tenemos nosotros de nuestras propias bases de datos de las reas de planeacin, los registros que tienen los niveles escolares y los registros que manejan
121

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

la Conafe. stos de aqu (UPC), son datos desactualizados. Yo recuerdo el ejercicio de focalizacin que se hizo en el 99. La verdad, se dependi de datos de 2 o 3 aos antiguos y de informacin no confiable.

Es esperable que la Secretara de Educacin Pblica no disponga de mayor actualizacin de los distintos indicadores de rezago, considerando los tiempos que lleva concentrar y procesar dicha informacin de todo el pas. No obstante, el reclamo de este insumo es clave para la planificacin de la asignacin de los recursos especialmente los recursos asignados a los alumnos, maestros y escuelas. En este sentido, el Conafe debera examinar alternativas para la recoleccin de informacin adhoc que le permitiese registrar, en tiempo y forma, bajas y altas de escuelas, as como tambin cambios significativos en la matrcula, junto con otra informacin cualitativa sobre la comunidad que permita estimar y planificar las acciones de un ao a otro. Esta alternativa requerira un anlisis en profundidad de las posibilidades del propio programa de generar canales de informacin necesarios para tal empresa o considerar la posibilidad de construir algn esquema de informacin que le posibilite satisfacer este requerimiento.
2. Conabilidad de la informacin

La confiabilidad de la informacin representa uno de los problemas de mayor peso respecto de la informacin. El principal problema, segn las fuentes consultadas, surge del proceso de articulacin de las bases de datos del Conapo con las bases de datos de la SEP. Segn los distintos tcnicos consultados del Conafe y otras agencias, habra serios problemas de codificacin e imputacin de datos en el caso del nivel de marginacin que impactan en la clasificacin final de las escuelas. Lo cuenta en detalle un tcnico participante en el taller realizado con representantes de los estados con mayor nivel de marginacin:
Hemos hecho algunos intentos, en 2001 y 2002, de homologar los catlogos, pero creo que algunos estados avanzaron ms y otros menos. Entonces, ahora que el Conafe peg los archivos de marginalidad con los de la SEP, los trae pegados por nmero de localidad. Y a la localidad C del municipio 4, le peg la marginalidad que tena el catlogo del Conapo. Y resulta que, si vemos, esa localidad C no es la que ellos tienen como localidad, ni la que nosotros tenemos. Son diferentes. Y muchas de las localidades que nosotros tenemos en nuestro catlogo no estn reflejadas en el otro catlogo. Entonces, ah empez el error. Cuando no apareca una localidad en el catlogo de Conafe, automticamente aqu le ponan 0 de marginacin y lo ponan en el primer cuartil. Y a lo mejor esa localidad era del cuartil 4 porque la marginalidad era muy alta. Ah empezaron los problemas y, por eso, consideramos que hay algunas escuelas que estn excluidas y otras que estn dentro. Esa variable puede permitir entrar a algunas escuelas y dejar fuera otras.

Este problema representa una gran limitacin para la herramienta utilizada en la clasificacin de cuartiles de desventaja educativa. Por otro lado, al asignar el ndice correspondiente a una localidad equivocada a todas las comunidades de esa localidad, se extrapola el error a todas las colonias o comunidades de esa localidad. De este modo, los errores en la codificacin de la localidad afectan a la identificacin de las escuelas. Este hecho operara en terreno distorsionando la clasificacin de las mismas. No obstante, no se ha podido determinar la dimensin que este error produce en los hechos. El mejoramiento en la homologacin general de las bases en todas las jurisdicciones donde an se registran problemas contribuira a fortalecer las fuentes de informacin y brindar as mayor confiabilidad, cualquiera que sea el sistema de focalizacin implementado. ste es un
122

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

punto que debera, sin duda, ser retomado en una revisin de las estrategias e instrumentos utilizados para la focalizacin. Otra de las limitaciones registradas en las bases de datos es la existencia de claves de registro por escuela duplicadas, es decir, la existencia de dos escuelas con la misma clave de registro. Al indagar sobre este problema, se advierte que fundamentalmente ocurre en casos de doble turno. A pesar de que el sistema asigna a cada escuela o nuevo turno en un mismo establecimiento una clave de registro nica, se registran errores en las bases de datos. Por ltimo, otro aspecto mencionado respecto de la confiabilidad de los registros educativos es el hecho de que los indicadores educativos son cifras maquilladas y que, por tanto, no pueden dar cuenta de la realidad educativa. ste fue identificado por los entrevistados como un efecto no deseado de los criterios de inclusin de los programas compensatorios. El incentivo para modificar los registros surge como estrategia para lograr que la escuela siga cumpliendo con los parmetros de ingreso, es decir, cumpla con los requisitos de presentar altos indicadores de rezago educativo y as no perder los apoyos. Segn lo comentado en las entrevistas este hecho sera ms frecuente all donde dejar de recibir los apoyos del Conafe representa quedar a la deriva, sin cobijo de ninguna otra poltica educativa. Lo que pasa es que, al menos en (mi estado) que hay tanta carencia, lo que dicen (es que) agradecen pero saben tambin que existen criterios que necesitan estar cumpliendo esos criterios para ser beneficiados. Entonces (piensan):Si la comunidad se est desarrollando contra eso no puedo ir porque me echo la gente encima, pero s puedo controlar algunos indicadores. Entonces quiz se fortalece la reprobacin, porque no han expresado, entonces necesito reprobar, necesito quitar de mi lista para que haya desercin para que se eleve la reprobacin.
3. Utilizacin de informacin producida en el mbito local y en el nivel central

Surge reiteradamente en las entrevistas con los coordinadores estatales del PAREIB que muchas de las limitaciones de las fuentes utilizadas en el mbito central podran cubrirse utilizando informacin obtenida en el plano local. Una posibilidad a considerar frente a las limitaciones de las fuentes de informacin centrales utilizadas hasta el momento por el PAREIB sera la posibilidad de triangular dicha informacin con aqulla provista por las unidades de coordinacin estatal. Estos insumos podran contribuir a captar con mayor precisin algunas dinmicas que escapan a los indicadores utilizados, especialmente aquellos que tienen que ver con las condiciones de vida de la comunidad local y las caractersticas de las escuelas all radicadas (matrcula, perfil de grupo de padres, etctera). En sntesis, en el marco de la revisin de las estrategias de focalizacin del PAREIB, y a la luz de lo presentado en el Eje 3, se impone abrir al menos una discusin sobre las fuentes de informacin y los indicadores utilizados para dar cuenta de los cambios sociales y educativos en el universo de inters. En este sentido, y en virtud de las limitaciones sealadas sobre las fuentes de informacin utilizadas, es recomendable considerar la potencialidad de utilizar fuentes de informacin alternativas, por ejemplo informacin cualitativa producida en los planos local o estatal por los agentes que desarrollan su tarea con las escuelas, a fin de convalidar y complementar los diagnsticos elaborados por una instancia central.
123

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Por otro lado, retomando algunas de las cuestiones planteadas en el Eje 3, subyace la necesidad de analizar la posibilidad de construir instrumentos que permitan ajustar las acciones del programa hacia donde se mueven los indicadores de pobreza, marginacin y rezago educativo. Fundamentalmente, se podra avanzar en dos sentidos: por un lado, maximizar el uso de las fuentes pblicas de informacin, en especial aqullas especialmente diseadas para el seguimiento de las condiciones de vida de las poblaciones de inters del programa, por ejemplo, la producida por el programa Oportunidades. Ello permitira contar con informacin actualizada, al tiempo que acceder a informacin con un mayor nivel de desagregacin que aqulla provista por el Conapo. Asimismo, resultara pertinente tener en cuenta la posibilidad de avanzar en la produccin de nuevos indicadores y la construccin de tipologas que permitan captar mejor la situacin social y educativa en cada comunidad, y as poder dar cuenta de la heterogeneidad existente entre las escuelas en el interior de cada estado y en el mbito regional. Ello permitira responder ms adecuadamente a las necesidades de las escuelas compensadas, y dirigir los apoyos en virtud de diagnsticos ms ajustados sobre las distintas realidades que se observan en el universo de atencin.

EJE 9. LA FOCALIZACIN Y LA COBERTURA DE LAS ACCIONES


Los cortes de tiempos, las fechas en que se focaliza, las fuentes de informacin, el tiempo en que se entrega, todo eso afecta el proceso de focalizacin. Coordinador estatal del PAREIB

1. COBERTURA Y FOCALIZACIN POR NIVEL EN EDUCACIN BSICA


El Manual de Operacin del PAREIB Fase III (Conafe/UPC, 2004) especifica los criterios y prioridades para la seleccin del universo de atencin de las acciones compensatorias emprendidas por el gobierno federal y el Conafe. Si bien el documento seala que la primera prioridad que se establece es alcanzar a todas las escuelas ubicadas en los municipios prioritarios definidos por el gobierno federal y luego cubrir a todas aquellas escuelas rurales e indgenas del pas, cada uno de los niveles de educacin tiene criterios y prioridades especficos. A continuacin se presentan datos globales que permiten dimensionar el universo de escuelas focalizado por el PAREIB, siguiendo los criterios y prioridades de focalizacin especificados por nivel educativo. En cada caso, se adjuntan los resultados de un ejercicio realizado sobre la base de datos provista por la Subdireccin de Informacin y Documentacin de la Unidad de Programas Compensatorios. Los datos corresponden a la ejecucin del PAREIB en educacin bsica en el ciclo escolar 2003-2004. 29 En el cuadro 7.A se reproducen los criterios y las prioridades de focalizacin vigentes, establecidos por los documentos internos del programa. A partir de ellos, se analiza el nivel de cobertura en trminos de focalizacin y la adecuacin de estos criterios con la cobertura en terreno. 30
Se utiliz la base de datos de ejecucin del PAREIB Fase III disponible y ms actualizada correspondiente al ciclo escolar 20032004 (cierre). Es considerado vlido tomar estos datos para el ejercicio por cuanto, segn las fuentes consultadas, los criterios de focalizacin no han sido modificados entre la fase II y III del PAREIB. Sin embargo, es importante tener en cuenta en la lectura de la informacin presentada que, como cada fase del PAREIB se compone de tres aos, los datos de ejecucin representan una tercera parte de las metas establecidas por el programa en cada caso.
29

Cabe sealar que en este ejercicio no se incluye el anlisis de la educacin inicial no escolarizada. Las acciones desarrolladas por la Unidad de Programas Compensatorios en este segmento no se implementan sobre el sistema formal de educacin, sino que se desarrollan a partir de la creacin de un servicio especfico. Las bases de datos disponibles no permitieron contar con la informacin correspondiente para dimensionar la cobertura y focalizacin realizada por parte de este componente del programa.
30

124

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

CUADRO 7. A. CRITERIOS Y PRIORIDADES CONTENIDOS EN EL MANUAL DE OPERACIN

Educacin inicial Los servicios de educacin inicial se ubicarn de la siguiente manera: se considera indispensable la continuidad de los nios hacia la educacin bsica, por lo que se contempla la apertura del servicio en comunidades donde se localizan las escuelas de educacin preescolar del universo de atencin del PAREIB y del universo de atencin de preescolar comunitario del Conafe, as como aquellas comunidades con espacios y condiciones favorables para que pueda funcionar el servicio. Educacin preescolar Todas las escuelas ubicadas en los 476 municipios de las 250 microregiones determinadas por el gobierno federal en 2001; Todas las escuelas indgenas de los cuartiles 3 y 4 rural, y escuelas generales del 4 cuartil rural del resto de los municipios de los 31 estados. Educacin Primaria Todas las escuelas primarias generales e indgenas, ubicadas en los 476 municipios de las 250 microrregiones de alta prioridad para el gobierno federal. Todas las escuelas indgenas del resto de los municipios de los 31 estados. Las escuelas primarias generales ubicadas en los cuartiles 4 y 3 rural del resto de los municipios de los 31 estados. 50% de las escuelas rurales pertenecientes al 2 cuartil con mayor desventaja dentro del cuartil del resto de los municipios de los 31 estados. 50% de las escuelas primarias generales pertenecientes al 4 cuartil urbano con mayor desventaja en el interior del cuartil del resto de los municipios de los 31 estados. Telesecundaria Todas las escuelas ubicadas en los 476 municipios de las 250 microrregiones. Todas las escuelas rurales ubicadas en los cuartiles 4, 3 y 2 del resto de los municipios de los 31 estados. Manual de Operacin del PAREIB III, junio de 2004, pp. 16 y 17. 1.1 Datos globales de cobertura y focalizacin El universo de centros escolares a los que se orientan las acciones de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe se define como todas aquellas escuelas indgenas y generales (o de gestin estatal o federal) de los tres niveles educativos: preescolar, primaria y telesecundaria. Como se observa en el cuadro 8, en rigor este grupo representa 67% de los planteles de Mxico en el nivel preescolar, 79% del total de escuelas primarias y casi 100% de las escuelas telesecundarias. El resto son de gestin privada, comunitarias o fuera de sector. 31
La clasificacin de las escuelas de la base de datos utilizada fue elaborada por el IIPE UNESCO Buenos Aires sobre la base del Catlogo de Tipo de escuelas del Consejo Nacional de Fomento Educativo, Unidad de Programas Compensatorios que , suministrara oportunamente la Subdireccin de Informacin y Documentacin. Si bien por definicin no debieran ser parte del universo aquellas escuelas privadas o fuera del sector, en el caso de las telesecundarias, segn los datos de la base, se observa que se han incorporado a las acciones.
31

125

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Siguiendo los criterios y prioridades descritas en el Manual de Operacin, se advierte que el universo de atencin de las acciones compensatorias constituye un poco ms de la mitad del universo total de escuelas indgenas y generales. En el caso de las telesecundarias, a partir del 2002 las acciones apuntan a alcanzar a 100% de las escuelas de este nivel; en preescolar a 33% de las escuelas indgenas o generales y, en la primaria, casi a 60% de stas. La cobertura de las acciones del programa sobre el universo de atencin muestra que durante el ciclo 2003-2004 se han apoyado 75% de las escuelas que entran en el universo de atencin en el nivel inicial, 96% en la primaria y casi 25% en telesecundaria.32 Estos datos reflejan que el PAREIB tiene una alta cobertura entre las escuelas focalizadas. Una mirada a estos datos por entidad federativa33 permite observar algunas diferencias entre los estados.
CUADRO 8. TOTAL DE ESCUELAS, UNIVERSO DE ATENCIN PAREIB Y COBERTURA POR NIVEL EDUCATIVO.

CICLO ESCOLAR 2003-2004


AO 2003

PREESCOLAR

PRIMARIA

TELESECUNDARIA

TOTAL**

TOTAL DE ESCUELAS EN MXICO TOTAL DE ESCUELAS INDGENAS


Y GENERALES

77 466 52 009 17 349 14 431 67% 33% 75%

100 773 80 030 47 567 50 442 79% 59% 96%

16 334 16 281* 16 334 4 216 99.7 100%*** 25%

194 573 148 320 81 250 69 089 76.2 54.8 85%

UNIVERSO DE ATENCIN SEGN CRITERIOS DEL CONAFE TOTAL DE ESCUELAS


BENEFICIARIAS

% ESCUELAS INDGENAS Y GENERALES / ESCUELAS TOTALES % UNIVERSO DE ATENCIN / TOTAL DE ESCUELAS


INDGENAS Y GENERALES

% DE BENEFICIARIAS / UNIVERSO DE ATENCIN

* En la base de datos se identificaron segn la clave de registro escuelas telesecundarias privadas y comunitarias. ** No se incluyen escuelas secundarias generales o tcnicas. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/ PAREIB, 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin. *** A partir del ao 2002, por decisin del PAREIB, la cobertura de las acciones en este nivel es universal.

Preescolar Al ordenar la informacin segn el nivel de marginacin de los estados, los datos muestran que, salvo en algunos casos particulares, las entidades con mayor marginacin presentan una proporcin mayor de escuelas indgenas y generales dentro del universo focalizado del PAREIB. No obstante, se observan algunos casos, como Jalisco, Sonora, Chihuahua y Baja California Sur, donde a pesar de tener bajo nivel de marginacin y que el porcentaje de las escuelas focaliEs importante considerar que estos porcentajes de cobertura reflejan la modalidad de intervencin y distribucin de las acciones en cada nivel educativo durante la fase de referencia. Mientras que en el nivel primario existen componentes que son implementados anualmente a todo el universo atendido, en el caso de Telesecundarias las acciones desarrolladas se ejecutan una vez por fase y stas se distribuyen entre todas las escuelas a lo largo de los tres aos de la fase, motivo por el cul debe interpretarse que la cobertura de alrededor de 30% representa la cobertura esperable por ao. 33 Los estados fueron ordenados segn el nivel de marginacin atribuido al estado. Fuente: estimaciones del Conapo con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
32

126

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

zadas respecto del universo total de escuelas indgenas y generales es bajo (no supera 15%), el nivel de cobertura de las acciones del PAREIB es alto, superior a muchas jurisdicciones con mayor nivel de marginacin. Primaria Se destaca en este nivel que la poblacin objetivo del PAREIB representa en todo el pas 59.4% de las escuelas indgenas y generales. Es decir, que casi seis de cada diez escuelas cumplen con alguno de los requisitos para recibir las acciones del programa. En algunos estados mayoritariamente aqullos con mayor ndice de marginacin estatal esta relacin alcanza a cerca de ocho o nueve de cada diez escuelas: Chiapas, San Luis de Potos y Guerrero. Tabasco, a pesar de presentar un nivel de marginacin inferior, muestra una alta proporcin de escuelas con perfil del universo de atencin del PAREIB. Si se examina la informacin correspondiente al nivel de cobertura de las acciones del PAREIB entre la poblacin objetivo de escuelas, se advierte que en casi todos los estados la cobertura es cercana a 99 por ciento. Telesecundaria En el caso de las telesecundarias, la cobertura del Conafe es universal, meta que se logra por cada ciclo programtico del PAREIB, que es de tres aos. En consecuencia, es esperable que la meta de cobertura estimada por ao sea de alrededor de un tercio del universo. Se advierte que, mientras en Colima, Baja California y Baja California Sur, el porcentaje de escuelas beneficiarias asciende a ms de 50% durante el ao 2003, en otros casos, tales como Nuevo Len, Hidalgo Jalisco, Sonora y Tamaulipas las acciones alcanzan slo a menos de 16%. Estas diferencias no guardan ninguna relacin explcita con el nivel de marginacin de los estados, sino que es posible que se trate de cuestiones operativas internas de los estados o de distribucin y asignacin de recursos en el interior del mismo programa en esas jurisdicciones. Un anlisis ms preciso debera considerar la distribucin de las acciones a lo largo de los tres aos de la fase III.
Alcance de la estrategia de focalizacin: escuelas focalizadas y no focalizadas, escuelas focalizadas y escuelas beneciarias34

Toda estrategia de focalizacin tiene como objeto dirigir las acciones de una intervencin hacia una poblacin especfica; en el caso de los programas compensatorios, hacia un grupo especfico de escuelas y su entorno. Anteriormente se precisaron los criterios y prioridades que guan la identificacin de este grupo en el PAREIB. El ejercicio realizado sobre la base de datos del programa correspondiente al ciclo escolar 2003-2004 permiti examinar los alcances de la estrategia implementada y dimensionar la existencia de errores en la asignacin de las intervenciones. En rigor, y en vista de que el programa establece todas aquellas escuelas que son incluidas en el universo de atencin, no se encuentran, en la base de datos, casos de planteles que deberan ser incluidos y no lo han sido. No obstante, el anlisis de la cobertura real de las acciones, esto es, la conformacin real del universo de beneficiarias permite encontrar errores de inclusin, es decir, escuelas beneficiarias que no son parte del universo de atencin.35
En este apartado no se examina el nivel de telesecundaria, puesto que all la cobertura de las acciones es total. Como se menciona anteriormente, en rigor, a partir del 2002 -por decisin del programa- no se implementa en este nivel ninguna estrategia de focalizacin. Por otro lado, no se considera el caso de educacin inicial no escolarizada, dado que la base de datos de trabajo no presenta informacin sobre este componente.
34

La informacin disponible y las caractersticas propias del sistema de focalizacin no permiten aislar los casos donde se incurre en error de exclusin, principalmente porque, como la variable que identifica las escuelas focalizadas es construida sobre la base de los criterios establecidos por el programa, ella incluye a todas las escuelas que supone se deben incluir. Luego, el universo de escuelas apoyadas surge de la relacin entre este grupo identificado y las posibilidades presupuestales. De este modo, por definicin, se produce una brecha entre el universo focalizado y el efectivamente apoyado. As, puede ocurrir que muchas escuelas que fueron focalizadas no sean beneficiadas.
35

127

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 8.A. PREESCOLAR. TOTAL DE ESCUELAS, UNIVERSO DE ATENCIN Y COBERTURA DEL PAREIB. CICLO ESCOLAR 2003-2004 TOTAL DE ESCUELAS EN MXICO AO 2003 TOTAL DE ESCUELAS INDGENAS Y GENERALES TOTAL DE ESCUELAS BENEFICIARIAS

ESTADO

UNIVERSO DE ATENCIN

TOTALL CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN DISTRITO FEDERAL

77 466 6 113 3 701 4 176 7 601 3 038 2 871 4 083 645 1 922 4 952 1 151 1 606 4 178 1 009 2 360 1 346 1 506 722 885 537 5 563 377 1 639 1 554 3 892 1 973 301 543 1 582 1 040 2 068 3 432

52 009 4 189 2 793 3 585 5 812 1 444 2 126 3 017 418 1 488 2 529 646 1 214 3 047 667 1 425 551 1 040 406 520 365 4 320 198 957 883 2 758 1 335 166 301 864 669 1 172 1 104

17 349 2 493 1 379 2 336 3 143 718 882 1 235 147 329 577 282 182 538 200 341 141 219 33 63 139 680 20 61 290 379 313 25 26 2 82 94

14 431 40 1 096 2 013 1 888 670 834 1 534 86 326 201 253 174 107 144 133 221 153 24 41 139 576 408 174 361 347 35 24 27 2 248 69 87

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

128

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

% DE ESCUELAS INDGENAS Y GENERALES/ESCUELAS TOTALES

% DEL UNIVERSO DE ATENCIN/ TOTAL DE INDGENAS + GENERALES

% DE BENEFICIARIAS/ UNIVERSO DE ATENCIN

NIVEL DE MARGINACIN

67.7 68.5 75.5 85.8 76.5 47.5 74.1 73.9 64.8 77.4 62.4 56.1 75.6 72.9 66.1 60.4 40.9 69.1 56.2 58.8 68.0 77.7 52.5 58.4 56.8 70.9 67.7 55.1 55.4 54.6 64.3 56.7 32.2

33.4 0.2 49.4 65.2 54.1 49.7 41.5 40.9 35.2 22.1 22.8 43.7 15.0 17.7 30.0 23.9 25.6 21.1 8.1 12.1 38.1 15.7 23.4 6.4 32.8 13.7 10.1 15.1 8.6 59.5 12.3 8.0

75.2 89.7 77.5 83.9 58.6 91.8 87.2 88.2 57.8 97.3 33.4 84.8 44.5 17.5 68.5 37.8 97.2 58.0 69.7 57.1 87.8 78.4 80.0 82.0 93.1 91.6 97.1 96.0 96.2 50.0 56.1 92.6 Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Medio Medio Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo

129

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 8.B. PRIMARIA. TOTAL DE ESCUELAS, UNIVERSO DE ATENCIN DEL PAREIB Y COBERTURA. CICLO ESCOLAR 2003-2004 TOTAL DE ESCUELAS EN MXICO AO 2003 TOTAL DE ESCUELAS INDGENAS Y GENERALES UNIVERSO DE ATENCIN TOTAL DE ESCUELAS BENEFICIARIAS

ESTADO

TOTAL CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN DISTRITO FEDERAL

100 773 8 551 5 096 5 810 10 191 3 297 3 527 4 514 848 2 210 5 878 1 438 2 214 4 768 1 203 2 918 1 412 2 620 755 1 012 755 7 443 501 2 460 1 887 5 950 3 097 415 714 1 841 1 507 2 559 3 382

80 030 6 218 3 839 4 627 8 524 2 555 2 657 3 729 644 1 888 4 218 1 121 1 853 4 069 983 2 294 1 053 2 027 572 780 613 6 164 394 2 033 1 605 4 920 2 491 317 584 1 568 1 256 2 180 2 254

47 564 5 465 3 012 3 520 6 117 1 928 2 128 2 778 417 1 500 2 015 581 1 343 2 679 555 1 357 669 1 267 208 199 321 1 800 150 993 762 2 543 1 228 146 207 452 358 866

50 436 5 443 3 096 3 956 5 741 2 046 2 111 2 662 415 1 518 2 959 694 1 586 2 851 562 1 391 655 1 270 217 212 337 2 440 139 1 064 787 2 648 1 459 152 217 527 477 904

* Existen escuelas atendidas que no son clasificadas como universo de atencin. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

130

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

% DE INDGENAS + GENERALES/ESCUELAS TOTALES

% DEL UNIVERSO DE ATENCIN/ TOTAL DE INDGENAS + GENERALES

% DE ESCUELAS BENEFICIARIAS/ UNIVERSO DEATENCIN*

NIVEL DE MARGINACIN

79.4 72.7 75.3 79.6 83.6 77.5 75.3 82.6 75.9 85.4 71.8 78.0 83.7 85.3 81.7 78.6 74.6 77.4 75.8 77.1 81.2 82.8 78.6 82.6 85.1 82.7 80.4 76.4 81.8 85.2 83.3 85.2 66.6

59.4 87.9 78.5 76.1 71.8 75.5 80.1 74.5 64.8 79.4 47.8 51.8 72.5 65.8 56.5 59.2 63.5 62.5 36.4 25.5 52.4 29.2 38.1 48.8 47.5 51.7 49.3 46.1 35.4 28.8 28.5 39.7

96.2 95.2 98.9 98.7 91.4 98.4 94.7 94.4 97.8 97.5 98.7 98.3 98.7 95.8 96.6 96.7 96.3 97.2 95.2 90.5 99.1 96.6 86.7 98.7 95.5 96.5 98.9 91.8 98.1 99.8 93.3 96.4 Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Medio Medio Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo

131

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 8.C. TELESECUNDARIA. TOTAL DE ESCUELAS, UNIVERSO DE ATENCIN DEL PAREIB Y COBERTURA.

CICLO ESCOLAR 2003-2004


ESTADO

TOTAL DE ESCUELAS EN MXICO AO 2003

TOTAL DE ESCUELAS INDGENAS Y GENERALES

UNIVERSO DE ATENCIN

TOTAL DE ESCUELAS BENEFICIARIAS

TOTAL CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN DISTRITO FEDERAL

16 334 1 097 675 1 275 1 837 780 1 165 1 276 134 420 775 176 886 1 029 288 289 235 541 136 150 161 973 57 286 302 619 273 50 159 92 72 77 49

16 281 1 097 674 1 275 1 836 751 1 165 1 276 134 420 775 170 886 1 024 288 289 234 541 135 147 161 970 57 286 302 618 273 49 159 92 72 77 48

16 334 1 097 675 1 275 1 837 780 1 165 1 276 134 420 775 176 886 1 029 288 289 235 541 136 150 161 973 57 286 302 619 273 50 159 92 72 77 49

4 216 407 146 306 425 81 351 295 54 99 369 55 200 336 58 71 45 128 64 44 47 225 32 47 51 98 53 25 29 26 42 7

* Segn una de las entrevistas realizadas con los tcnicos del Conafe central, a partir del 2002 se incorporaron todas las telesecundarias como universo de atencin. ** En el caso de las telesecundarias, el porcentaje de cobertura est relacionado con el tipo de acciones realizadas en este nivel, que supone la cobertura total del universo a lo largo de tres aos.

132

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

% DE INDGENAS + GENERALES/TOTAL DE ESCUELAS

% DEL UNIVERSO DE ATENCIN/ TOTAL DE INDGENAS + GENERALES*

% DE BENEFICIARIAS/ UNIVERSO DE ATENCIN**

NIVEL DE MARGINACION

99.7 100.0 99.5 100.0 99.9 96.3 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 96.6 100.0 99.7 100.0 100.0 99.6 100.0 99.9 98.0 100.0 99.8 100.0 100.0 100.0 99.8 100.0 98.0 100.0 100.0 100.0 100.0 98.0

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

25.8 37.1 21.6 24.0 23.1 10.4 30.1 23.1 40.3 23.6 47.6 31.3 22.6 32.7 20.1 24.6 19.1 23.7 47.1 29.3 29.2 23.1 56.1 16.4 16.9 15.8 19.4 50.0 18.2 28.3 58.3 9.1 Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Medio Medio Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

133

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Los datos del cuadro 9 indican que, a pesar de haber una alta cobertura de acciones entre las escuelas incluidas en el universo de atencin (como se mostr en el apartado anterior), entre las escuelas beneficiarias de las acciones del PAREIB existen algunas que estaran fuera de su universo de atencin (error del tipo II), es decir, fuera del conjunto de escuelas focalizadas. En el nivel preescolar, este tipo de error alcanza 9.6% y en primaria 9.3 por ciento.
CUADRO 9. ERRORES DE INCLUSIN CONSIDERANDO EL UNIVERSO DE ATENCIN Y ESCUELAS BENEFICIARIAS (%). PREESCOLAR Y PRIMARIA. PAREIB, CICLO ESCOLAR, 2003-2004

ESCUELAS BENEFICIARIAS

ESCUELAS BENEFICIARIAS

PREESCOLAR Universo de atencin del PAREIB

90.4 9.6 100.0 90.7 9.3 100.0

Fuera del universo de atencin Total


PRIMARIA Universo de atencin del PAREIB

Fuera del universo de atencin Total

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

En el nivel preescolar, las escuelas que no se clasifican como universo de atencin pero son beneficiarias del PAREIB son principalmente rurales del 1 y 2 cuartil de desventaja (58%), escuelas generales rurales del 3 cuartil (16%) y escuelas urbanas del 1 y 2 cuartil (13%). Luego se incluyen algunas urbanas o generales rurales que no presentan dato de cuartil. En el caso de primaria, la mayora de las escuelas atendidas que no pertenecen al universo de atencin son urbanas ubicadas en el 1 y 2 cuartil (41%), luego le siguen escuelas rurales del 1 y 2 cuartil (30%) y aqullas del 1 y 2 cuartil cuya rea de procedencia no se especifica en la base (15%). El resto (14%) se compone de escuelas urbanas generales del 3 y 4 o son aquellas que no presentan informacin sobre el rea de procedencia o cuartil de desventaja. Este ltimo grupo minoritario podra estar compuesto por escuelas que pertenezcan al 3 o 4 cuartil y, como tal, conformaran parte del universo focalizado. Ms all del caso en que la falta de informacin no permite evaluar la adecuacin de su inclusin o no en el grupo de escuelas apoyadas, se advierte que la mayor parte de stas no se corresponde con el perfil de planteles focalizados. Las dimensiones del error del tipo II observado pueden evaluarse como relevantes considerando que representan un volumen de apoyos considerable y que coexisten con estas intervenciones escuelas que cumplen el perfil especificado que no son beneficiarias. Errar por inclusin no sera grave en s mismo a la luz del tipo de acciones desarrolladas y de las necesidades de las escuelas. No obstante, en tanto ello supone en primaria que cerca de 10% de los recursos son destinados a escuelas en mejores condiciones que otras en peores situaciones que quedan sin los apoyos, este nivel de error adquiere importancia. En nmeros absolutos, en el caso de la primaria, ello significara que existiran apoyos otorgados a cerca de 4 600 escuelas de todo el pas que podran ser dirigidos a otras escuelas del universo de atencin.

134

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

Al indagar sobre el tema entre los funcionarios y tcnicos de las UCE, ellos opinan que este error en la asignacin de los beneficios se debe fundamentalmente a la falta de confiabilidad y actualizacin de la informacin de base que se considera para clasificar a las escuelas (tema discutido en el Eje 8). El anlisis por entidad federativa permite identificar algunas diferencias respecto de la dimensin que esta desviacin tiene en los diferentes estados. Sobre el nivel preescolar, se destaca que en todas las entidades con mayor nivel de marginacin el error por inclusin de escuelas de otro perfil es menor a 3%. Sobresale el caso de Zacatecas, donde a pesar de constituir un estado con marginacin alta se observa un alto porcentaje de error por inclusin. Segn la informacin analizada, en este estado, cinco de cada diez escuelas beneficiarias no son parte del universo focalizado. Entre algunos de los estados de bajo o muy bajo nivel de marginacin, el error por inclusin de escuelas no focalizadas asciende a porcentajes considerables: Coahuila (97%), Tamaulipas (71%), Colima (54 por ciento). En el nivel primario, se observa una tendencia similar: los estados con mayor nivel de marginacin registran bajos porcentajes de error por inclusin. Salvo en Oaxaca, que supera la media nacional, el resto se ubica por debajo de 9%. Las entidades que presentan un nivel de error mayor son: Michoacn (30%), Baja California (30%) y Estado de Mxico (29 por ciento).
Principales problemas que producen errores de inclusin

Durante el trabajo de campo, se indag entre los distintos coordinadores de los subcomponentes y funcionarios tcnicos del PAREIB de distintas entidades federativas acerca de cules son los principales factores que inciden en la inclusin de escuelas que no tienen el perfil del universo de atencin y la exclusin de aquellas que, aun presentando las caractersticas especficas de dicho universo, no forman parte del mismo. Si bien los entrevistados no pudieron dimensionar el peso que estos factores tienen en terreno, la insistencia con que aparecieron algunos de los problemas mencionados permiten plantear algunas hiptesis respecto de las causas de estas desviaciones. Cabe sealar que, segn la opinin de los entrevistados, existen algunos factores significativos que estaran operando en terreno e inciden en las decisiones locales para incluir o excluir un centro escolar. El primero de ellos, con un considerable peso por su impacto poltico, es el caso de las escuelas de turnos vespertinos. stas tienen su propia clave de registro, diferente de la del turno matutino haciendo que en los hechos en un mismo edificio funcionen dos escuelas diferentes. Este caso, producto de dinmicas propias del sistema mexicano de constitucin de nuevas escuelas, genera que en muchos casos en una misma comunidad educativa, en un mismo espacio fsico, un grupo escolar reciba los apoyos del PAREIB, y el que asiste al turno contrario no. Un coordinador de una UCE da cuenta de la situacin de esta manera: Verdaderamente, social y polticamente es, para m, algo muy grave porque sobre todo, a la hora que llegan con los tiles escolares, les dices a los muchachos de la maana que aqu estn sus tiles escolares. Y el argumento era porque los turnos vespertinos cumplan ya con los ndices educativos. Bueno, la respuesta fue que nosotros aprobamos con petitorios la problemtica educativa, no la social. Tengo que llegar a la escuela y decirles a los nios de la tarde que como veo que son aplicados, no tienen derecho a tiles escolares y los nios de la maana, como son muy burros, van a tener tiles escolares. Esto fue un problema bastante grave.

135

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 9.A. PREESCOLAR, ERRORES DEL TIPO II CONSIDERANDO EL UNIVERSO DE ATENCIN Y ESCUELAS BENEFICIARIAS POR ESTADO (%). PAREIB, CICLO ESCOLAR 2003-2004 % DE ESCUELAS DEL UNIVERSO DE ATENCIN % DE ESCUELAS FUERA DEL UNIVERSO DE ATENCIN NIVEL DE MARGINACIN

ESTADO

TOTAL CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN

90.4 99.5 97.5 97.3 97.6 98.4 92.2 71.0 98.8 98.2 96.0 94.5 46.6 87.9 95.1 97.0 62.0 83.0 95.8 87.8 87.8 92.5 45.7 28.7 74.8 100.0 74.9 100.0 92.6 2.5 66.7 100.0

9.6 0.5 2.5 2.7 2.4 1.6 7.8 29.0 1.2 1.8 4.0 5.5 53.4 12.1 4.9 3.0 38.0 17.0 4.2 12.2 12.2 7.5 54.3 71.3 25.2 25.1 7.4 97.5 33.3 Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Medio Medio Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

136

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

CUADRO 9.B. PRIMARIA, ERRORES DEL TIPO

II CONSIDERANDO EL UNIVERSO DE ATENCIN DEL PAREIB Y ESCUELAS BENEFICIARIAS POR ESTADO (%). CICLO ESCOLAR 2003-2004
TOTAL DE ESCUELAS BENEFICIARIAS ESTADO % DE ESCUELAS DEL UNIVERSO DE ATENCIN % DE ESCUELAS FUERA DEL UNIVERSO DE ATENCIN NDICE DE MARGINACIN DEL ESTADO

TOTAL CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MEXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN

90.9 97.4 96.2 87.8 97.3 92.7 95.5 98.5 98.3 96.3 67.2 82.3 83.6 90.9 95.4 94.3 98.3 96.9 91.2 84.9 94.4 71.3 93.5 92.1 92.5 92.7 83.3 88.2 93.5 85.6 70.0 92.4

9.3 2.6 3.8 12.2 2.7 7.3 4.5 1.5 1.7 3.7 32.8 17.7 16.4 9.1 4.6 5.7 1.7 3.1 8.8 15.1 5.6 28.7 6.5 7.9 7.5 7.3 16.7 11.8 6.5 14.4 30.0 7.6 Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Medio Medio Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

137

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Como seala este coordinador, en el caso de referencia se resolvi el problema de la exclusin del turno vespertino incorporndolo al programa, aunque no estuviera en el universo focalizado. De este modo, una escuela que por su clasificacin no entraba en el universo, se incorpora al mismo como respuesta a una situacin que resultaba insostenible polticamente para la comunidad. Si bien ste es un ejemplo particular, en l se aprecia el margen de decisin local sobre la adecuacin de la estrategia de focalizacin en terreno. Un segundo factor que influye en la exclusin de planteles que renen los atributos del universo de atencin son las escuelas de nueva creacin. En este caso, la dinmica administrativa de adquisicin de la clave de registro demora la posibilidad de incorporar escuelas en el universo. Tal es el caso en zonas alejadas o estados donde la dinmica poblacional de migracin es importante. All los coordinadores remarcan la necesidad de trabajar con fuentes de informacin ms actualizadas, que permitan captar los cambios y acompaar los desarrollos de nuevas comunidades o asentamientos. Existe tambin la hiptesis de que parte de los hallazgos del presente documento responda a que algunas de las escuelas que aparecen como no focalizadas sean aquellas que ya se han incorporado al programa en los hechos, despus del ejercicio de focalizacin del rea respectiva de la UPC. La relacin que estos problemas tienen con aspectos de la estrategia y la unidad de focalizacin utilizada se discute con mayor profundidad en el Eje 7. Composicin del universo de escuelas focalizadas por el PAREIB por nivel educativo A partir de 1996, con el desarrollo del PIARE 8, se construye un proceso adicional que es el mtodo de focalizacin cuartlica. La intencincon este sistema fue clasificar a todas las escuelas indgenas y generales ordenndolas entre s sobre la base de un conjunto de indicadores socioeconmicos, educativos y sobre el tipo de organizacin de la escuela. En este esquema, el mayor peso lo llevan los indicadores de eficiencia educativa (repitencia, reprobacin y desercin). A travs de este mtodo, se intent incorporar centros escolares urbanos marginales con altos dficit educativos. Para poder cuantificar el peso que cada criterio de focalizacin tiene en la conformacin del grupo de centros escolares focalizados, se realiz un ejercicio tomando como referencia la poblacin de escuelas focalizadas en el ao 2003-2004. El ejercicio consisti en identificar el tipo de planteles que componen el universo de atencin, es decir, las escuelas focalizadas ese ao en cada uno de los niveles educativos considerados, siguiendo, en forma consecutiva, slo los criterios y las prioridades establecidas en el Manual de Operacin. Especficamente, el objeto es saber qu peso tiene en la constitucin del universo de atencin la clasificacin cuartlica de escuelas?; qu porcentaje ingresa al universo respondiendo estrictamente a una estrategia de focalizacin poltica (establecida por el gobierno federal como poltica de Estado: alcanzar con las acciones a todos los municipios prioritarios y a la poblacin indgena)?, qu porcentaje se incluye por su condicin de ruralidad?, y qu porcentaje de escuelas urbano marginales estn siendo focalizadas? 31 Los datos del total del pas indican que en preescolar, 47.5% de las escuelas focalizadas por el PAREIB son incorporadas al programa por pertenecer a un municipio prioritario, 23% lo hacen por ser indgenas y otro 23% no cumple con los criterios anteriores, pero se incorpora por pertenecer al rea rural (es decir, escuelas generales rurales de municipios no prioritarios). En este
Ntese que, en rigor, este anlisis no se corresponde estrictamente con el realizado en el punto anterior, en cuanto toma de a uno por uno, segn prioridad, los criterios de seleccin del programa.
31

138

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

nivel se advierte que la focalizacin por mandato poltico (municipio prioritario y condicin de indgena) concentra 70%, mientras que 23% entra por su ubicacin geogrfica y el restante 6% por su ubicacin en la estructura cuartlica implementada con el PAREIB. Este grupo se conforma de escuelas urbanas y generales del 1, 2, 3 o 4 cuartil. De estas ltimas, 84% se ubican en el 3 o 4 cuartil. En primaria tambin cerca de 26% de las escuelas focalizadas es incluida en el universo por pertenecer a un municipio prioritario, 8% se incorpora por ser escuelas indgenas y 54% por ser rurales, es decir, escuelas generales rurales de zonas no prioritarias. En este nivel, 12% representa planteles focalizados por su ubicacin cuartlica, la mayora clasificados como urbano marginales: 4% corresponde a escuelas urbanas ubicadas en el 3 cuartil y 6% en el 4 cuartil. En el caso de las telesecundarias, no resulta vlido hablar estrictamente de focalizacin por , cuanto el programa ha decidido tener cobertura universal en este nivel. Lo que muestran los datos es la distribucin de las escuelas en los diferentes espacios de focalizacin. As, se puede constatar que 63% de estas escuelas es rural, 17% pertenece a alguno de los municipios prioritarios, 13% son escuelas urbano marginales (ubicadas en el 3 o 4 cuartil) y 4% corresponde al 1 y 2 cuartil.
CUADRO 10. COMPOSICIN DEL UNIVERSO DE ATENCIN DEL PAREIB CONSIDERANDO CRITERIOS Y PRIORIDADES

DEL MANUAL DE OPERACIN POR NIVEL EDUCATIVO. CICLO ESCOLAR 2003-2004

CRITERIO DE INCLUSIN EN LA FOCALIZACIN

NIVEL EDUCATIVO DE LAS ESCUELAS

Preescolar 47.5 23.0 23.4 6.0 0.8 0.1 0.2 4.9 0.1 100

Primaria 25.9 7.9 54.0 12.1 0.2 2.1 4.1 5.7 0.0 100

Telesecundaria 17.8 62.9 17.8 3.0 4.1 6.0 4.7 1.5 100

Total 28.9 9.5 49.3 12.0 0.9 2.1 3.6 5.4 0.3 100

Municipio prioritario Indgena Rural Urbana general por cuartil de desventaja socioeducativa Urbana general 1cuartil Urbana general 2cuartil Urbana general 3cuartil Urbana general 4cuartil Otros Total

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

Se toma en conjunto el porcentaje de planteles que cumplen con alguno de los primeros dos atributos, que constituyen el mandato de orden poltico propuesto por el gobierno federal, se advierte que este grupo representa casi 70% de las escuelas focalizadas en preescolar, casi 34% del total de escuelas focalizadas en la primaria y 38% de las telesecundarias. Por su parte, el mtodo de clasificacin cuartlica implementado desde la UPC tiene una mayor incidencia en la constitucin del universo de atencin entre los centros escolares de primaria y luego en el nivel preescolar.
139

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

En las entrevistas con los tcnicos de la UPC se discuti la necesidad de revisar el conjunto de indicadores que componen la frmula para clasificar las escuelas en cuartiles. Al respecto, se sugiri la necesidad de incorporar indicadores que den cuenta de la evolucin de las escuelas en trminos de eficiencia educativa, indicadores sobre las condiciones de la escuela y tambin la necesidad de invertir el peso de las ponderaciones entre los indicadores. Sin duda, sera recomendable revisar la actual frmula de ponderacin de los indicadores utilizados y evaluar la posibilidad de incorporar otros. Sin embargo, ello debera estar alineado con una revisin y validacin de los objetivos de este mecanismo y la intencin y posibilidad de incorporar mayor nmero de escuelas urbano marginales. Los datos presentados en este apartado permiten ponderar el peso que estos criterios tienen en la definicin del universo de escuelas focalizadas y relativiza la importancia que el mtodo cuartlico tiene como tal en los procesos de focalizacin del PAREIB en las entidades con alta marginacin. En rigor, este mtodo permite incluir un porcentaje minoritario de escuelas urbano marginales frente al peso de la cuestin poltica preestablecida desde el gobierno federal y la cuestin geogrfica, salvo en aquellos estados incorporados a partir del PIARE 8 cuando este criterio permite el ingreso de las escuelas urbano marginales. En toda revisin de los criterios de focalizacin ser pertinente revisar, sobre la base de los objetivos propuestos del programa, el inters de captar dentro del universo de atencin la cuestin urbano marginal y la disponibilidad de recursos para ello. Este mismo ejercicio se realiz para cada uno de los estados por nivel educativo, lo que permiti identificar algunos casos de inters. En preescolar, los datos muestran que, en aquellos estados con un muy alto nivel de marginacin, ms de la mitad de las escuelas focalizadas son incorporadas por estar ubicadas en municipios prioritarios o ser de clave indgena. Luego sigue en importancia la condicin de ruralidad y slo marginalmente se incluyen escuelas por pertenecer a un cuartil con alta desventaja educativa. Como es de esperar, la mayor incidencia del criterio de cuartiles de inclusin se encuentra entre los estados con bajo a muy bajo nivel de marginacin. Entre estos ltimos, la mayor parte de las escuelas focalizadas son del 4 cuartil. Se registran algunos casos de excepcin en entidades con alta o media marginacin tales como Michoacn, Tlaxcala y Morelos que presentan una considerable proporcin de escuelas focalizadas slo por su ubicacin cuartlica. En el caso de Michoacn, este porcentaje asciende a casi 60% del total de escuelas incluidas en el universo de atencin. Ser importante analizar con mayor profundidad la particularidad de estos casos, con el propsito de comprender las dinmicas educativas locales. En primaria se observa una relacin anloga al nivel preescolar respecto del nivel de marginacin, la composicin del universo de atencin y la incidencia de la focalizacin por cuartiles. Aqu la composicin del universo focalizado estara ms marcada por el peso de las escuelas rurales generales. Pero en el caso de los estados con mayor nivel de marginacin se advierte que los criterios poltico/geogrficos tienen mayor peso que entre aqullos de menor nivel de marginacin. Como es de esperar, en estos ltimos, aunque la mayora de las escuelas se incorporan en el universo por su condicin rural, se registra un mayor peso de la focalizacin por cuartiles. Entre algunas excepciones que amerita examinar con mayor detenimiento, se encuentra el caso del Estado de Mxico, donde 85% son escuelas focalizadas en virtud de su clasificacin por cuartil. Michoacn presenta el mismo perfil, pero con un menor porcentaje (68%). En estos
140

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

dos casos sorprende la existencia de casi 15% de escuelas urbanas pertenecientes al 2 cuartil. En futuras revisiones de estrategias ser importante profundizar en la dinmica local del programa en estos estados. En el caso de las telesecundarias, se observa un patrn diferente. Si bien la cobertura es total y ello significa que el anlisis se orienta a conocer la composicin real de todo este universo, lo que se advierte es que en los estados con mayor nivel de marginacin existe una fuerte concentracin de estas escuelas en municipios prioritarios, mientras que en el resto prevalecen aqullas en zonas rurales no prioritarias.
El peso de los distintos criterios de inclusin en la denicin del universo de escuelas beneciarias del PAREIB Fase III

En el apartado anterior se muestra que los criterios y prioridades establecidos por el PAREIB para definir el universo de atencin imprimen un mapa de focalizacin particular, en el que el criterio de cuartiles tendra un peso marginal en la composicin del mismo. Como se seal en el Eje 4, el proceso de focalizacin tiene dos instancias: la primera, en la cual se clasifica a todas las escuelas indgenas y generales del pas a travs del mtodo de cuartiles, y la segunda cuando se aplican las prioridades y criterios establecidos en 2001 por el gobierno federal plasmadas en aqullas definidas por la UPC del Conafe en el Manual de Operacin. De esta manera, se define el conjunto de escuelas que se considera el universo de atencin o escuelas focalizadas. La UPC entrega a las UCE del programa los listados de planteles que han sido focalizados y ellas, a partir de la partida presupuestal disponible para cada componente, definen el universo de escuelas que sern efectivamente beneficiarias de los apoyos del programa. Como se ha sealado tambin, dado que el presupuesto no permite cubrir el total del universo de atencin establecido, el universo de escuelas beneficiarias en casi todos los casos es menor al de focalizadas. Cada unidad de coordinacin estatal del PAREIB establece as una batera de prioridades y criterios para definir en cada componente quienes o qu ser objeto de los apoyos. El siguiente ejercicio apunta a examinar cules son los criterios globales que prevalecen en esta instancia final de definicin del universo de compensacin, es decir, cmo las UCE priorizan la asignacin de recursos en los hechos. De este modo, se busca verificar sobre la base emprica si el peso de la clasificacin por cuartiles es efectivamente marginal en los distintos niveles. A continuacin se presentan los resultados obtenidos para el preescolar y la primaria.32 Los datos del cuadro 11 muestran la diferencia de escuelas entre el universo beneficiario y el de atencin o focalizado (UB-UA) para cada uno de los criterios de inclusin del PAREIB. El tono ms oscuro seala los casos en que la diferencia entre las escuelas beneficiarias y las escuelas del universo de atencin representa ms de 1%33 mostrando que se aleja de la proporcin esperada segn la composicin del universo focalizado. El tono ms claro indica, como contrapartida, aquellos casos en que la diferencia se registra a favor de las proporciones observadas en el universo de atencin esperado. Este ejercicio permite, a priori, tener una aproximacin sobre la forma en que los criterios de focalizacin centrales se reflejan en el terreno. Los estados, como en los ejercicios anteriores, fueron ordenados segn el nivel de marginacin.
No se analiza el caso de las telesecundarias, dado que en este segmento el alcance de los apoyos es universal. Este valor es arbitrario. Se consider un valor mayor a cero con la intencin de dejar fuera los casos en que por las propias caractersticas del conjunto de escuelas en cada estado los distintos criterios tengan menor peso o directamente ninguna incidencia en el territorio (como la presencia o no de municipios prioritarios o de poblacin indgena).
32 33

141

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Una primera observacin necesaria para interpretar las magnitudes de las diferencias registradas en el cuadro 11 remite al nivel de cobertura del programa en el nivel preescolar y en la primaria. En el primer caso, la cobertura de los apoyos sobre el universo focalizado es ms baja que en primaria; as, en el nivel inicial las diferencias entre los criterios de focalizacin y la manera en que se prioriza en los hechos son mayores. En este caso, el anlisis resulta ms significativo dado que los recursos a distribuir son menores y ello supone dejar fuera a una mayor cantidad de escuelas potenciales de ser compensadas. A nivel agregado se observa que, en el preescolar, la focalizacin de escuelas beneficiarias responde principalmente a los lineamientos definidos por el gobierno federal: incluyen escuelas provenientes de municipios prioritarios e indgenas frente a escuelas rurales y aquellas ubicadas en cuartiles con alta desventaja educativa. En el caso de primaria, en que las desviaciones respecto del universo de atencin son pequeas dada la alta cobertura general de algunos de sus componentes, se observa una menor cobertura de escuelas de municipios prioritarios y rurales, y una mayor atencin a las escuelas incluidas los criterios de focalizacin por cuartiles. Las escuelas indgenas apoyadas representan aproximadamente la misma proporcin de las que son incluidas en el universo de atencin. Los datos desagregados por estado muestran algunas particularidades. En preescolar, se observa que, en las entidades con muy alta marginacin, se priorizan ms las escuelas ubicadas en los municipios prioritarios e indgenas, mientras que las rurales generales estn subrepresentadas respecto de la focalizacin, al igual que las urbanas generales, que entraran por cuartil. En los estados donde fundamentalmente no existen municipios prioritarios o tienen baja o muy baja marginacin, los apoyos se inclinan hacia las escuelas generales rurales; ello preocupa en los casos en que se hace en detrimento de la incorporacin de escuelas indgenas o rurales, como en los casos del Estado de Mxico, Colima y Coahuila. En la primaria, se observa mayor congruencia entre la composicin del universo de atencin y los apoyos. Salvo en algunos casos especficos como Oaxaca e Hidalgo, en el resto de los estados con muy alta marginacin no se registra que se prioricen las escuelas con desventaja educativa en detrimento de otros criterios prioritarios. Los datos muestran algunos casos particulares de asignacin de los recursos: en Oaxaca, Michoacn y especialmente Chihuahua se beneficia a una menor proporcin de escuelas de municipios prioritarios e indgenas y a una mayor proporcin de escuelas rurales e incluidas por el mtodo de cuartiles respecto del universo de focalizacin. En toda revisin de la asignacin de los recursos ser importante examinar con mayor profundidad las dinmicas locales que producen en el terreno este esquema de prioridades. En sntesis, el ejercicio presentado muestra que en preescolar, en la mayora de los estados especialmente en los de alta marginacin, la asignacin de los apoyos opera en lnea con las prioridades establecidas por los criterios de focalizacin, dejando poco margen para incluir escuelas urbanas generales por cuartiles. Este dato contribuye a minimizar en este nivel el peso que tiene la utilizacin del mtodo de focalizacin por cuartiles en la definicin del conjunto de apoyos. En el caso de la primaria, los datos indicaran que, si bien las diferencias en trminos de proporcin en la composicin del universo focalizado y el finalmente atendido son chicas, en general se incorpora una mayor proporcin de escuelas incluidas por el mtodo de cuartiles, muchas veces en detrimento de alguno de los otros criterios.
142

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

Cobertura en educacin inicial no escolarizada

Las acciones del PAREIB en este componente tienen la particularidad de constituir la conformacin de una oferta de educacin para los padres de familia fuera del sistema escolar en temas vinculados a la educacin inicial. La estrategia de focalizacin de las acciones responde en este sentido a acompaar y reforzar el impacto de las acciones compensatorias en educacin bsica. En este caso, como lo indica el Manual de Operacin: Se contempla la apertura del servicio en comunidades donde se localizan las escuelas de educacin preescolar del universo de atencin del PAREIB y del universo de atencin del preescolar comunitario del Conafe, as como aquellas comunidades con espacios y condiciones favorables para que pueda funcionar el servicio.34 Aunque no se dispuso de informacin cuantitativa para dimensionar el alcance de este componente en relacin con las acciones del PAREIB en educacin bsica, el trabajo de campo cualitativo permiti identificar algunas de las problemticas que presenta vinculadas con las estrategias de focalizacin y la cobertura. Segn los informantes clave entrevistados coordinadoras estatales y promotoras educativas la estrategia de focalizacin presenta en los hechos dos problemas principales. El primero responde a una tensin entre el criterio de focalizacin, la gestin local operativa y la demanda del servicio. Y, el segundo, respecto de la disponibilidad de recursos para hacer efectiva la implementacin de los servicios en localidades muy dispersas. Sobre el primer punto, los entrevistados sealaron que, si bien a partir de la Fase III se implementaron algunas modificaciones respecto de la duracin de los servicios en cada localidad (ampliando considerablemente el periodo de intervencin en cada territorio), estos cambios no se han implementado an en todos los estados. En relacin con el segundo tema, la estrategia de focalizacin hacia zonas muy dispersas en terreno obstaculiza la accin de los supervisores y coordinadores. Este hecho se encuentra vinculado a cuestiones de operacin y recursos en los mbitos especificados como universo de atencin. A priori pareciera que las adecuaciones implementadas a partir de la Fase III estn ms en lnea con la capacidad operativa del programa y con las lneas polticas respecto de la obligatoriedad del preescolar en el plano nacional. Queda por indagar en profundidad el impacto de las modificaciones implementadas en este componente y sus efectos en la focalizacin de la poblacin objetivo. Sobre este componente, la informacin obtenida indica que sera relevante considerar la posibilidad de revisar dicha tensin entre la focalizacin y la operacin del servicio, muy especialmente en aquellos estados con gran cantidad de localidades de menos de 100 habitantes.
Comentarios nales

El Eje 9 busca dimensionar el peso que han tenido las estrategias de focalizacin utilizadas a partir del PAREIB, principalmente en educacin bsica, tratando de ponderar el peso de los distintos criterios de focalizacin aplicados desde el nivel central y aqul por el cual se definen las escuelas beneficiarias de los apoyos del programa. Cabe aqu hacer algunas observaciones finales que abonen el terreno para una discusin sobre los alcances de las actuales estrategias de focalizacin y posibles lneas de accin si se modificaran algunos de los criterios establecidos.
34 Consejo Nacional de Fomento Educativo, Unidad de Programas Compensatorios, Manual de operacin; Programa Para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica, PAREIB Fase III (2004-2007), junio de 2004, p. 17.

143

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 10.A. PREESCOLAR. COMPOSICIN DEL UNIVERSO DE ATENCIN DEL

PAREIB CONSIDERANDO CRITERIOS Y PRIORIDADES DEL MANUAL DE OPERACIN POR ESTADO. CICLO ESCOLAR 2003-2004
MUNICIPIO PRIORITARIO

ESTADO

INDGENA

RURAL

TOTAL CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN

47.5 69.3 80.9 64.3 49.7 50.1 68.7 60.2 0.0 0.0 15.1 11.7 0.0 7.6 9.0 0.0 15.4 65.4 0.0 0.0 0.0 5.4 0.0 0.0 0.0 6.6 78.3 0.0 0.0 0.0 0.0 1.1

23.0 20.3 6.7 25.6 11.6 36.2 17.7 34.2 78.9 40.7 25.8 84.8 0.0 0.6 50.5 9.7 38.9 7.2 33.3 2.4 74.8 39.7 0.0 0.0 76.9 8.2 11.5 0.0 0.0 0.0 40.2 0.0

23.4 9.3 11.1 6.8 31.2 10.6 12.6 3.3 21.1 51.7 0.5 2.1 98.9 91.8 37.5 87.1 45.2 27.5 29.2 63.4 25.2 42.4 90.0 95.1 17.6 70.2 8.6 72.0 88.5 100.0 35.4 70.2

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/ PAREIB, 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

144

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

URBANA GENERAL 1O CUARTIL 2O CUARTIL 3O CUARTIL 4O CUARTIL

OTROS*

TOTAL

0.8 0.0 0.6 0.0 4.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.5 0.0 4.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

0.1 0.0 0.1 0.0 0.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

0.2 0.2 0.0 0.0 0.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

4.9 1.0 0.6 3.3 1.5 3.1 1.0 2.3 0.0 7.6 58.6 1.1 1.1 0.0 3.0 3.2 0.0 0.0 33.3 31.7 0.0 12.5 10.0 4.9 5.5 15.0 1.6 28.0 11.5 0.0 24.4 28.8

0.1 0.0 0.1 0.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

145

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 10.B. PRIMARIA. COMPOSICIN DEL UNIVERSO DE ATENCIN DEL PAREIB CONSIDERANDO CRITERIOS

Y PRIORIDADES DEL MANUAL DE OPERACIN POR ESTADO. CICLO ESCOLAR 2003-2004

ESTADO

MUNICIPIO PRIORITARIO

INDGENA

RURAL

TOTAL CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN

25.9 48.8 47.2 58.5 34.2 36.1 30.5 36.8 0.0 0.0 12.7 10.8 0.0 3.0 5.6 0.0 17.3 24.9 0.0 0.0 0.0 3.8 0.0 0.0 0.0 2.4 54.3 0.0 0.0 0.0 0.0 2.4

7.9 4.2 3.9 12.6 4.9 16.9 6.1 8.7 12.9 6.9 8.3 25.6 0.0 0.7 27.4 2.5 11.7 2.3 4.8 2.5 26.5 8.9 0.0 0.0 14.3 2.1 5.1 0.0 0.0 0.0 13.7 0.0

54.0 42.8 43.0 24.4 51.4 43.7 56.7 42.4 80.3 86.2 0.3 47.6 99.6 96.0 65.4 94.8 69.2 71.8 67.3 81.9 70.7 0.7 90.0 95.8 78.0 85.8 37.7 87.7 96.6 98.7 61.5 80.6

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, CONAFE/ PAREIB 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

146

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

URBANA GENERAL 1 CUARTIL


O

2 CUARTIL
O

3O CUARTIL

4O CUARTIL

OTROS*

TOTAL

0.2 0.1 0.6 0.0 1.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.5 0.0 4.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

2.1 0.5 1.1 0.3 2.3 0.8 0.8 0.9 0.0 1.5 16.5 0.0 0.3 0.0 1.1 0.4 0.0 0.5 9.6 3.0 0.0 15.1 1.3 1.2 1.4 1.3 0.3 2.7 1.0 0.9 3.1 2.3

4.1 1.3 1.8 1.0 2.4 1.9 2.1 3.5 0.0 3.5 33.3 0.3 0.1 0.0 0.5 1.2 0.0 0.3 13.5 8.6 0.0 30.4 5.3 1.5 2.2 2.4 0.4 6.8 1.9 0.4 7.7 2.0

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

147

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 10.C. TELESECUNDARIA. COMPOSICIN DEL UNIVERSO DE ATENCIN DEL PAREIB CONSIDERANDO CRITERIOS Y PRIORIDADES DEL MANUAL DE OPERACION POR ESTADO. CICLO ESCOLAR 2003-2004 URBANA GENERAL 1 CUARTIL
O

ESTADO

MUNICIPIO PRIORITARIO

RURAL

2O CUARTIL

TOTAL CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN DISTRITO FEDERAL

17.8 34.3 32.6 50.4 23.8 33.6 25.2 28.8 0.0 0.0 5.3 10.2 0.0 2.0 8.7 0.0 13.2 8.1 0.0 0.0 0.0 3.2 0.0 0.0 0.0 2.3 30.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5.2 0.0

62.9 59.6 62.5 34.7 61.8 58.8 71.8 49.5 98.5 93.3 0.0 86.9 97.4 84.5 88.9 99.7 77.0 88.9 55.1 70.7 96.3 0.5 91.2 95.8 86.8 93.4 62.6 92.0 93.1 94.6 56.9 92.2 0.0

3.0 1.0 0.4 8.2 3.2 2.9 0.3 6.7 0.0 0.7 1.0 0.0 0.0 0.1 1.0 0.0 1.7 0.0 15.4 15.3 0.0 10.9 3.5 0.8 1.3 1.7 1.8 0.0 1.9 2.1 2.8 1.3 16.3

4.1 1.2 1.0 3.1 4.0 1.9 0.7 6.8 0.8 2.1 13.3 1.2 0.7 3.2 0.7 0.3 3.4 1.2 14.0 8.7 0.0 18.7 0.0 1.7 4.3 1.0 1.2 0.0 2.5 1.1 8.3 0.0 14.3

* Se incluyen escuelas incorporadas por otros criterios tales como comunitarias o privadas. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, CONAFE/ PAREIB 2003-2004, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

148

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

URBANA GENERAL 3 CUARTIL


O

4O CUARTIL

OTROS*

TOTAL

NIVEL DE MARGINACIN

6.0 2.5 1.4 2.4 4.6 1.8 0.7 5.6 0.7 1.9 34.6 1.1 1.2 6.6 0.0 0.0 3.8 0.9 12.5 2.0 2.5 29.0 0.0 0.7 3.6 0.5 2.2 0.0 1.9 0.0 13.9 1.3 28.6

4.7 1.0 0.6 0.9 2.4 0.6 1.3 2.2 0.0 0.1 33.4 0.6 0.5 2.9 0.0 0.0 0.9 0.7 2.3 0.6 1.2 29.4 5.3 1.0 3.7 0.5 1.8 6.0 0.6 0.0 8.3 0.0 36.7

1.5 0.4 1.5 0.3 0.2 0.4 0.0 0.4 0.0 1 12.4 0.0 0.2 0.7 0.7 0.0 0.0 0.2 0.7 0.7 0.0 8.3 0.0 0.0 0.3 0.6 0.4 2 0.0 2.2 9.8 0.0 4.1

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100 Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Medio Medio Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo

149

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Primeramente, con base en el anlisis de las distintas evaluaciones sobre los programas compensatorios anteriores al PAREIB y los diversos estudios realizados por agentes externos e internos del Conafe, se observa en la actualidad el producto de un proceso de aprendizaje que se ha dado en los programas compensatorios desde su creacin. La adopcin de distintos ajustes en las estrategias de focalizacin y cuestiones operativas de las intervenciones resultan un insumo fundamental para apreciar los alcances de las acciones en la actualidad. Sin duda, el ejercicio de reflexin y autoevaluacin, especialmente el desarrollado en estos ltimos aos, ha permitido en cierta medida mejorar la cobertura de las acciones. No obstante cabe sealar tambin que, si bien se ha tomado como referencia de la ejecucin el ao 2003, sobre la base de la informacin cualitativa obtenida, persistiran hoy algunos de los problemas identificados en distintas instancias de revisin del programa y sus estrategias de focalizacin35 que sera necesario considerar en toda propuesta de modificacin de la de focalizacin. En segundo lugar, se observa que el PAREIB tiene una alta cobertura de sus acciones en el nivel primario en referencia al universo total de escuelas primarias indgenas y generales: por un lado, el universo de atencin representa una muy importante proporcin del total de las escuelas indgenas y generales, y, por el otro, se registra una alta cobertura de apoyos respecto del universo de atencin, especialmente entre los estados de muy alta y alta marginacin. En preescolar, si bien la proporcin de escuelas incluidas en el universo de atencin es similar al de primaria (del orden de 70%), el nivel de cobertura de las acciones es bastante menor. El tema del alcance de la cobertura est ntimamente relacionado con la asignacin de recursos y prioridades que establece el programa en los distintos niveles. Los datos indicaran que en este nivel queda mucho por hacer vinculado a la focalizacin que es aqu donde los actores deben implementar criterios ms precisos para incluir o no a una escuela en detrimento de otra. Respecto de la telesecundaria, dado que desde 2002 la cobertura es universal en los hechos, sera importante que se explicite esta decisin en los distintos documentos internos de operacin con el objeto de legitimar y transparentar la inclusin de escuelas de distinto tipo (comunitarias, privadas, etctera). Un tercer elemento importante de analizar sobre la base de los datos expuestos es el espacio que existe hoy para realizar modificaciones al sistema de focalizacin sin alterar los criterios y sobre todo las prioridades establecidas por el gobierno federal. Los datos indicaran que el peso de las prioridades polticas, aquellas establecidas en 2001 por el gobierno federal, concentran cerca de 30% del universo de atencin y ms entre los apoyos efectivos. El aporte que se hace a partir del mtodo de clasificacin cuartlica constituye menos de un cuarto de los apoyos brindados por el programa. En este sentido, sera importante considerar el efecto que pudieran tener distintas alternativas de focalizacin en relacin con las prioridades establecidas. En este sentido, es deseable que toda revisin de las estrategias de focalizacin del PAREIB estudie con detenimiento el perfil de las escuelas que, siendo focalizadas en los hechos, quedan fuera de los apoyos efectivos, es decir, que forman parte del universo de atencin, pero no son beneficiarias del programa. Algunas hiptesis indicaran que stas son las que se encuentran en peores condiciones: son aquellas que estn ubicadas en las zonas ms dispersas, tienen menos alumnos, o son de organizacin completa, pero con muy altas necesidades y altos indicadores de fracaso escolar. A su vez, sera recomendable indagar con mayor profundidad las caractersticas de las escuelas que quedan hoy fuera del universo de atencin.
Muchas de ellas se sintetizan en el documento Reorientacin de los programas compensatorios del Conafe , Conafe, febrero de 2004.
35

150

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

Por ltimo, es pertinente sealar que, para realizar modificaciones en la estrategia de focalizacin, sera importante contar con instrumentos que permitan dimensionar en cada estado el margen de error que imprimen los problemas mencionados por los entrevistados. El anlisis de las entrevistas realizadas permiti advertir un importante consenso sobre los problemas aqu identificados, pero en ningn caso sopesar cul de stos significa mayores limitaciones para las herramientas actuales de focalizacin utilizadas por la UPC del Conafe.

EJE 10. INTEGRALIDAD Y FOCALIZAZCIN DE LAS ACCIONES


La integralidad con restriccin presupuestal no funciona, no opera totalmente, por ejemplo en el caso de la infraestructura. Coordinador estatal del PAREIB Yo creo que hay como una gran tensin entre lo que debera ser la integralidad y lo que es con la dinmica de cada estado. En el debera ser, entre ms apoyos tenga una escuela, se supone que el impacto tendra que ser mejor. Pero en el es, la realidad, pareciera que -por los criterios que tiene cada subcomponente- algunos estn trabajando con universos crecientes, otros estn trabajando con universos continuos y, entonces, all ya no hay una concordancia. Coordinadora estatal del PAREIB Uno de los lineamientos del PAREIB, instrumentados con el fin de maximizar el impacto de las acciones compensatorias, es desarrollar acciones integrales, es decir, concentrar en cada una de las escuelas apoyadas la mayor cantidad de componentes ejecutados. Esta estrategia de intervencin tiene un efecto directo en la cobertura y la focalizacin implementada por cuanto una mayor concentracin de los recursos en cada unidad escolar (escuela y su entorno) supone alcanzar a una menor cantidad de escuelas. Existe, as, una tensin intrnseca entre el modelo de intervencin, la focalizacin y la distribucin de los recursos. Una mayor integralidad de las acciones implica alcanzar menos cobertura, y la focalizacin opera seleccionando aquellos que sern beneficiarios. Si se apunta a distribuir bienes y servicios sin el objetivo de lograr integralidad, la cobertura puede ser mayor. Desde el punto de vista del modelo de intervencin, el abordaje integral como respuesta a la complejidad de los fenmenos sobre los que operan los programas compensatorios es, sin duda, una lgica de intervencin adecuada. No obstante, es claro que las caractersticas de los componentes implementados y la periodicidad o frecuencia con que cada uno de ellos se ejecuta inciden en el impacto que la integralidad tiene en terreno. Muchas de las preguntas que surgen en esta lnea son objeto de las evaluaciones sobre el impacto de las acciones, y exceden los objetivos de este estudio. No obstante, aqu abordaremos algunas cuestiones vinculadas con las estrategias de focalizacin implementadas. Segn los datos presentados en el apartado anterior, el nivel de cobertura del PAREIB en el ao 2003 es relativamente alto en primaria y entre las telesecundarias (donde la cobertura media se acerca a la meta de alcanzar la tercera parte en el ao considerado) y es menor en preescolar. En este apartado se intenta, en primera medida, dar cuenta del nivel de integralidad de las acciones del PAREIB, y, en segundo lugar, analizar su pertinencia sobre la base del trabajo de campo realizado. Para analizar el nivel de integralidad que se da en los hechos es necesario tener
151

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 11. PREESCOLAR Y PRIMARIA. DIFERENCIAS POR CRITERIO DE INCLUSIN EN LA COMPOSICIN DEL UNIVERSO DE ESCUELAS BENEFICIARIAS Y EL UNIVERSO DE ATENCIN FOCALIZADO POR ESTADO. PAREIB, CICLO ESCOLAR 2003-2004

PREESCOLAR ESTADOS MUNICIPIO PRIORITARIO INDGENA RURAL CUARTILES

CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN TOTAL

0.3 3.8 -1.5 25.9 3.5 2.8 -17.5 0.0 0.0 15.7 1.3 0.0 26.0 -1.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.5 0.0 0.0 0.0 -1.4 -19.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3.5

-0.8 0.1 2.6 6.4 2.6 0.6 -8.9 -11.5 -0.8 23.5 -6.4 0.0 2.2 18.3 15.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -17.3 0.0 0.0 -19.3 0.7 -2.6 0.0 0.0 0.0 7.6 0.0 1.2

0.5 -3.6 -0.9 -27.6 -4.6 -4.0 22.8 11.5 0.8 -0.5 -0.1 -2.9 -29.2 -16.0 -12.7 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 13.3 -15.7 -10.0 9.0 0.1 18.5 -1.2 -3.3 -12.5 -0.6 -1.2 -3.4

-0.1 -0.3 -0.3 -4.7 -1.5 0.4 3.6 0.0 0.1 -39.2 5.2 2.3 0.9 -0.9 -2.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3.3 12.9 10.0 8.6 0.6 3.1 1.2 3.3 12.5 -7.0 1.2 -1.4

152

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

PRIMARIA ESTADOS MUNICIPIO PRIORITARIO INDGENA RURAL CUARTILES

CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN TOTAL

-1.6 0.0 -7.4 1.9 -2.1 -0.8 1.1 0.0 0.0 -4.1 -1.7 0.0 -0.3 -0.3 0.0 -0.7 0.0 0.0 0.0 0.0 -1.0 0.0 0.0 0.0 -0.1 -9.1 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.1 -2.0

10.8 0.0 -1.5 0.2 -1.1 -0.1 0.3 -0.1 -0.1 -2.8 -4.1 0.0 0.0 -0.4 -0.1 0.2 0.0 -0.2 -0.6 -1.3 -2.5 0.0 0.0 -0.4 -0.1 -0.9 0.0 0.0 0.0 -3.6 0.0 -0.7

-10.1 0.0 3.5 2.4 0.7 -1.4 -2.1 -1.0 -1.8 -0.1 -8.3 -7.3 -1.4 -1.2 -2.3 -0.7 -1.2 -4.2 -7.8 -3.3 0.4 -2.2 -4.2 -4.0 -4.6 6.0 -4.1 -2.1 -6.1 -11.4 -2.4 -2.0

0.8 -0.1 5.3 -4.5 2.5 2.1 0.6 1.2 1.7 5.6 13.7 6.7 1.5 1.8 2.1 1.1 1.2 4.4 7.5 4.0 2.9 2.2 3.5 4.1 4.8 3.6 3.5 2.1 6.1 10.8 2.2 4.4

153

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

presente el nmero de acciones que se ejecutan en cada nivel educativo. Al respecto se deben explicitar los alcances del mismo a la luz de la informacin disponible. La informacin contenida en la base de datos utilizada para la realizacin de este ejercicio slo permite dar cuenta de las principales acciones implementadas en educacin bsica. En particular, slo se dispuso de informacin vinculada directamente a las escuelas quedando fuera del anlisis todas aquellas acciones desarrolladas en el plano municipal o estatal (los componentes de fortalecimiento institucional, asesoramiento pedaggico a docentes y supervisores puestas en marcha por el gobierno local). En este sentido, los datos disponibles indican que en preescolar se llevan a cabo en el ao de referencia dos tipos de acciones:36 el componente de infraestructura y el de Apoyo a la Gestin Escolar (AGE). En primaria se ejecutan los siguientes subcomponentes: AGE, material didctico, tiles escolares, capacitacin a docentes, incentivos docentes (Redes), asesora y capacitacin a los consejos tcnicos escolares, apoyo a la supervisin escolar e infraestructura. Por ltimo, en telesecundaria, al igual que en preescolar, el PAREIB implementa slo dos componentes: materiales didcticos e infraestructura. Es importante sealar que el componente de incentivo docente en primaria no es considerado en el siguiente ejercicio dado que se otorga en conjunto con las secretaras estatales de educacin. El nivel de cobertura del PAREIB no refleja en este caso la cobertura real de estas acciones. En primaria se consideran slo cinco componentes para evaluar el nivel de integralidad existente en la intervencin. Cabe aqu realizar dos sealamientos adicionales. Por un lado, en todos los casos, uno de los componentes implementados es infraestructura y el nivel de cobertura de este componente es marginal frente al resto de ellos. Por otro lado, el nivel de integralidad observado al considerar un solo ao es parcial, puesto que la base de datos utilizada slo registra la informacin efectiva para el ao lectivo de referencia. En el caso de acciones como infraestructura que se realizan en muchos casos una vez por fase, la base de datos utilizada no registra en forma acumulada las acciones desarrolladas en aos anteriores o posteriores. Como consecuencia de estas limitaciones, el ejercicio se aplica slo en la primaria. Una primera conclusin que surge de la lectura de los datos del cuadro 12 es que, en los hechos, en primaria se registra un alto nivel de integralidad de las acciones: ocho de cada diez escuelas apoyadas recibe cuatro componentes. Considerando el nivel de cobertura del componente de infraestructura por ao, se deduce que 3% de las escuelas que recibe cinco componentes son aquellas que adems del resto de los componentes recibe algn apoyo en infraestructura tambin en el ao considerado.
CUADRO 12. PORCENTAJE DE APOYOS /COMPONENTES RECIBIDOS POR ESCUELA EN CADA NIVEL EDUCATIVO.

PAREIB, AO 2003

NIVEL EDUCATIVO/ CANTIDAD DE APOYOS RECIBIDOS

TOTAL

Preescolar Primaria Telesecundaria

98.7 5.0 96.8

1.3 1.6 3.2

7.5

82.7

3.3

100 100 100

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003, Subdireccin de Informacin y Documentacin.
36

A partir del ao 2004 se agrega en este nivel el componente de materiales didcticos.

154

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

Una pregunta que surge inmediatamente despus de dimensionar el nivel de integralidad de las acciones es: qu combinacin de subcomponentes se da con mayor frecuencia? Los datos, como es de esperar con base en el diseo de las intervenciones, indican que la mayor integralidad de acciones se da entre capacitacin a docentes, Apoyo a la Gestin Escolar, tiles escolares y materiales didcticos. En algunos estados, esto se observa con mayor frecuencia que en otros. En el cuadro 12 B, se observa una fuerte integralidad de las acciones en los estados con muy alto nivel de marginacin: Veracruz (95%), Chiapas (90%), Oaxaca (88%) y Guerrero (87%). Igualmente, en muchos de los estados con baja o muy baja marginacin aunque con algunas excepciones se registran niveles inferiores de concentracin de las acciones. Tal es el caso de Baja California (40%), Coahuila (66%), Baja California Sur (67%) y Colima (50 por ciento). Ms all del alto nivel de integralidad observado en la mayora de los estados, muchos de los entrevistados directamente vinculados con la implementacin de los distintos componentes en las entidades sealan que existe cierta tensin entre el alcance de alguna de las acciones y la integralidad. Producto sobre todo de los recursos disponibles, los tiempos de ejecucin y tipo de universo o prioridades de cada uno de los componentes, muchas veces se da una integralidad coyuntural durante un ciclo y luego en la misma escuela se pasa a un esquema de menor concentracin de acciones (sin considerar infraestructura e incentivo al docente). En particular, mencionan el caso del subcomponente de asesora pedaggica a docentes y supervisores no contemplados en el ejercicio cuantitativo-. ste es un ejemplo que ilustra el alcance de la integralidad cuando se trata de combinar componentes con temporalidades diferentes. En este caso, por la propia naturaleza y periodicidad de estas acciones, cada escuela recibe este apoyo slo durante un ciclo escolar. Los coordinadores de las UCE ponen en duda el impacto que este tipo de acciones parciales en el tiempo puedan tener sobre las escuelas apoyadas. Una de las coordinadoras estatales entrevistadas lo plantea de esta manera:
Yo creo que hay como una gran tensin entre lo que debera ser la integralidad y lo que es con la dinmica de cada estado. En el debera ser entre ms apoyos tenga una escuela, , se supone que el impacto tendra que ser mejor. Pero en el es la realidad, pareciera que , por los criterios que tiene cada subcomponente, algunos estn trabajando con universos crecientes, otros estn trabajando con universos continuos y, entonces, all ya no hay una concordancia. Pareciera que, al final, solamente los componentes de reas liga, porque operativamente son ms integrales. Digo, apoyo, capacitacin a los padres y asesora y a veces con incentivos, pero no se estn dando los recursos materiales, porque es quien gua el universo marco. Pero entonces, la integralidad ya est en duda, porque si vemos la frmula para ascender para cada escuela, es muy diferenciada. Habr escuelas que cuentan con material didctico, con apoyo de asociaciones. Algunas tendrn asesora, algunas tendrn incentivo y algunas tendrn infraestructura. Como que la integracin se va diluyendo, se va perdiendo.

Segn el relato de varios de los coordinadores o responsables de algunos subcomponentes, el acceso y la movilidad de los capacitadores y supervisores en la operacin hacen que algunas escuelas aqullas ms dispersas o alejadas- no sean tomadas como prioridad, en favor de otras donde es ms fcil gestionar la intervencin. La tensin entre integralidad y operacin del programa no tendra una relacin directa con la estrategia de focalizacin implementada, sino con los criterios con los que se define el universo de beneficiarios efectivos. Pero lo que se percibe es que diferentes factores operativos actan
155

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

para que las comunidades ms dispersas tiendan a tener menor probabilidad de recibir los apoyos del programa. No obstante, cabe sealar que como en otros casos planteados, cuando se indaga sobre el peso que tiene este problema en los hechos, los mismos entrevistados no pueden dimensionar a ciencia cierta su magnitud. Una primera aproximacin cuantitativa sobre los datos en primaria indicara que las escuelas del universo de atencin que no son beneficiarias son planteles con altas desventajas: ubicacin dispersa o de tipo de organizacin incompleta. En este punto es relevante dejar planteada la siguiente interrogante: en qu medida cuestiones relativas a la gestin de los programas inciden en la definicin ltima del universo de beneficiarios? Un elemento que es preciso retomar en este punto es el nivel de diversidad de las escuelas comprendidas en el universo de atencin del programa presentado en el Eje 2. La coexistencia en el programa de escuelas con alta marginalidad y bajo rezago educativo con otras que presentan un perfil de alto rezago educativo en contextos de baja marginacin obligara a repensar la oferta de apoyos. Es adecuado abordar con la misma carga de componentes a escuelas con perfiles diversos? La obligatoriedad de responder a una integralidad que compromete a todas las acciones desplegadas por el programa podra operar imprimiendo cierta irracionalidad a la intervencin desarrollada y a la asignacin de recursos. Es legtimo proveer de materiales didcticos y tiles escolares a escuelas donde la cuestin socioeconmica no es determinante para el rendimiento de los nios, pero s lo es la cuestin pedaggica? Del mismo modo, resulta adecuado apoyar con recursos limitados a planteles en condiciones estructurales muy deterioradas? Aqu surge a su vez una cuestin de equidad y distribucin de los recursos y su impacto. Una asignacin ineficiente de la inversin que obtenga bajos resultados en trminos de sus objetivos atenta en ltima instancia contra el objetivo de alcanzar con los apoyos del programa una mayor equidad en el sistema educativo. Sin duda, el abordaje integral desplegado por el PAREIB en el marco de las acciones desarrolladas por el programa y sus objetivos merece un anlisis en profundidad que escapa a los objetivos de este estudio, pero que sera sumamente interesante realizar para abonar a esta discusin. Asimismo, es importante plantear que acciones aisladas se diluyen en espacios signados por profundas carencias, por lo que slo tiene sentido llevarlas a cabo en concordancia con otras que las refuercen. En este sentido, sera importante ampliar el espectro de anlisis y abrir un debate en torno a la necesidad de repensar el concepto de integralidad en relacin con otros componentes de otros programas sociales que operan sobre las mismas comunidades. Es posible sostener, por ejemplo, la inconveniencia de una intervencin especfica en forma aislada, como puede ser la entrega de tiles escolares en el marco de polticas productivas que no fomenten el desarrollo econmico o la falta de polticas de empleo o de generacin de ingresos. El desafo a futuro debera ser intervenir en articulacin con el conjunto de prestaciones especficas adecuadas a cada contexto social, con el fin de que en su complementariedad se refuercen y ambas produzcan el efecto buscado. El reconocimiento de la heterogeneidad en los escenarios debera llevar a considerar asociaciones alternativas de acciones, tanto dentro del conjunto de componentes de los programas compensatorios implementados por la UPC como articulados con otros programas sociales. De este modo, sin renunciar al concepto de integralidad, es importante considerar la posibilidad de implementar estrategias de focalizacin por componentes, con el fin de evaluar la conveniencia de su articulacin en cada caso en particular.
156

DIEZ EJES PARA EL ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE FOCALIZACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE

II

CUADRO 12.B. PRIMARIA. PORCENTAJE DE ESCUELAS SEGN LA CANTIDAD DE APOYOS RECIBIDOS

EN CADA ESTADO. PAREIB, AO 2003

NMERO DE COMPONENTES ESTADO 1 2 3 4 5 TOTAL

NIVEL DE MARGINACIN DEL ESTADO

CHIAPAS GUERRERO OAXACA VERACRUZ HIDALGO SAN LUIS POTOS PUEBLA CAMPECHE TABASCO MICHOACN YUCATN ZACATECAS GUANAJUATO NAYARIT SINALOA QUERTARO DURANGO TLAXCALA MORELOS QUINTANA ROO EDO. DE MXICO COLIMA TAMAULIPAS SONORA JALISCO CHIHUAHUA BAJA CALIFORNIA SUR AGUASCALIENTES COAHUILA BAJA CALIFORNIA NUEVO LEN TOTAL

4.1 2.9 1.2 2.8 2.9 3.6 7.1 0.5 1.6 5.5 11.4 7.9 8.8 3.0 7.0 1.2 7.2 4.1 9.4 6.3 9.9 6.5 4.1 4.5 5.0 9.8 10.5 3.2 6.5 21.6 2.7 5.0

0.6 1.0 3.3 0.0 2.3 0.8 0.2 0.0 0.5 1.0 2.7 3.4 8.7 0.9 0.0 0.0 0.1 1.4 4.2 0.3 0.2 0.0 1.7 0.4 0.3 2.9 0.0 3.7 1.1 10.5 0.7 1.6

3.2 8.9 5.8 1.0 6.9 3.1 8.0 2.4 5.5 8.0 8.8 8.7 26.9 10.0 5.4 6.0 12.6 3.7 6.6 7.4 5.5 2.9 9.2 6.1 10.5 15.5 3.3 6.9 1.9 17.8 3.9 7.5

91.0 86.7 87.7 95.2 83.0 88.6 83.3 88.4 90.3 82.3 70.5 77.0 54.1 84.1 83.9 91.5 75.8 74.2 72.2 76.5 83.2 53.2 75.3 79.5 81.8 68.6 62.5 78.3 68.5 40.0 79.9 82.7

1.0 0.5 2.0 1.0 4.8 3.9 1.5 8.7 2.0 3.2 6.5 3.0 1.6 2.0 3.7 1.4 4.3 16.6 7.5 9.5 1.3 37.4 9.7 9.5 2.3 3.2 23.7 7.8 22.0 10.1 12.9 3.3

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Medio Medio Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo Muy bajo muy bajo

Nota: Se considera el total de escuelas atendidas. No se contabiliza el componente de incentivo a docentes. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de escuelas de Mxico, Conafe/PAREIB, 2003, Subdireccin de Informacin y Documentacin.

157

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

158

Consideraciones nales: elementos para una agenda de trabajo

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CONSIDERACIONES FINALES: ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE TRABAJO


La primera parte del informe arroja algunas enseanzas que merecen ser destacadas en este punto. Cuando se hace un recorrido por textos significativos del debate sobre focalizacin de programas sociales y educativos en la regin, se percibe una maduracin en la reflexin a lo largo de los tres lustros recientes. Con el tiempo, y a la luz de lo que fueron descubriendo diferentes estudios y evaluaciones, se va percibiendo una creciente complejidad en el debate y, asociado a ella, una permanente revisin de los objetivos y los modos de implementacin de este tipo de programas. Las polticas universales, caracterizadas por una oferta homognea para el conjunto de la sociedad, pierden su capacidad integradora en el nuevo escenario social que se va conformando en la regin; pero, al mismo tiempo, algunos programas focalizados muestran escasa capacidad de lograr cambios de fondo en la situacin de las familias o las comunidades ms desfavorecidas. Ello se observa particularmente en aquellos casos en que se han desarrollando intervenciones sectoriales de alcance superficial frente a problemas estructurales de carcter multidimensional. La revisin de experiencias llevadas a cabo en otros pases de la regin lleva a conclusiones similares. Los programas maduran, se transforman, revisan sus objetivos, asumen gradualmente la creciente complejidad de sus desafos. De todos modos, y pese a este crecimiento en el modo de disear y gestionar este tipo de intervenciones, no siempre los logros estn a la altura de las expectativas. Sin duda, se est ante escenarios en los cuales las polticas que deban implementarse requieren cada vez ms de un gran profesionalismo, compromiso y sensibilidad en su diseo y su implementacin. Esta dificultad de las polticas comienza a ser comprendida cuando se pone la mirada en la dinmica social de Mxico. En este pas, como en el resto de los pases de la regin, se estn viviendo cambios de fondo en el funcionamiento de la sociedad, vinculados con la creciente consolidacin de un nuevo modelo de desarrollo donde el mercado gana espacio por sobre el Estado en su capacidad de organizar los procesos sociales, y donde lo global impone por sobre lo local sus reglas de funcionamiento. Cabe aseverar a esta altura que la mayora de los programas sociales existentes en la regin parten de diagnsticos elaborados desde premisas conceptuales y desarrollos metodolgicos muy poco sensibles a los cambios y las tendencias que nuestras sociedades van experimentando en la actualidad. Cada uno de los programas sociales que se llevan a cabo en la regin, y entre ellos los programas compensatorios desarrollados desde el Conafe, merecen una reflexin de fondo respecto del diagnstico desde el cual se fundamentan sus acciones, de los objetivos que deben proponerse frente a un escenario sumamente dinmico, de la especificidad de sus intervenciones en un campo donde coexisten mltiples iniciativas orientadas a recomponer la situacin social y, consecuentemente, de su articulacin con el conjunto de la poltica social. En un plano ms operativo, y centrado en la especificidad de los programas compensatorios del Conafe, el estudio muestra un programa maysculo, fuertemente consolidado e instalado en la comunidad, con una gran cobertura entre el universo focalizado, y claramente orientado hacia quienes ms lo necesitan. Por otra parte, un anlisis de la historia del programa, y la observacin en detalle de los componentes y los criterios de focalizacin en sus sucesivas etapas muestra al Conafe como una institucin que capitaliza sus aprendizajes, y que convierte en accin los hallazgos de las evaluaciones que ha realizado.
160

CONSIDERACIONES FINALES: ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE TRABAJO

Los diez ejes planteados en la segunda parte del informe para abrir una discusin en torno a sus estrategias de focalizacin permiten identificar acciones concretas que podran mejorar los actuales procesos de focalizacin. Al mismo tiempo, de ellos es posible configurar una agenda de trabajo orientada a una reformulacin de los criterios de seleccin de beneficiarios para el programa, y del modo en que se gestionan los mismos. Se enuncian a continuacin algunas recomendaciones que surgen del anlisis realizado: a) Tender hacia un mayor aprovechamiento de las fuentes de informacin existentes en el pas, as como tambin de los recursos disponibles para su anlisis. b) Capitalizar la infraestructura actual del Conafe, su presencia en todo el pas, la red de funcionarios y supervisores y el contacto con cada establecimiento educativo como recursos que facilitaran significativamente la posibilidad de generar informacin primaria sobre la oferta y la demanda educativa, con el fin de ampliar la base de conocimientos para la toma de decisiones y el seguimiento de las acciones. c) Incorporar criterios que permitan captar y reflejar en las intervenciones la heterogeneidad de situaciones del universo beneficiario. d) Tender hacia una coherencia de fondo entre los criterios con los que se define el ingreso de un establecimiento al universo de beneficiarios y los que determinan la graduacin de los mismos. e) Establecer criterios de focalizacin que permitan una articulacin en la definicin de los universos de beneficiarios entre el Conafe y otras agencias que participen como receptoras de las escuelas en el proceso de graduacin. f) Reconsiderar la posibilidad de desarrollar estrategias de focalizacin por componentes del programa, con el fin de poder responder a la heterogeneidad de situaciones en el universo beneficiario, y tender adems hacia graduaciones parciales de los establecimientos. g) Tender hacia modos de definicin de los universos beneficiarios que aprovechen al mximo las capacidades desarrolladas por los estados, como modo de lograr una mayor sensibilidad a las especificidades de los procesos sociales y educativos en el plano local. h) Incorporar criterios geogrficos de focalizacin, orientados a fortalecer el entramado social e institucional locales y a potenciar la articulacin con otros programas sociales de base local. i) Promover mecanismos de focalizacin que prevean en su concepcin las condiciones para una mayor articulacin con otros programas sociales y educativos. j) Proveer a los estados de criterios de focalizacin que les permitan una mayor articulacin con otros programas en el mbito local. Es importante destacar aqu que cada una de estas recomendaciones debe ser entendida en este punto como hiptesis de trabajo, pues surgen a partir de los ejes planteados, y del anlisis de diferentes tensiones o limitaciones encontradas durante la revisin de los modos actuales de focalizacin. La incorporacin de estos cambios requiere, en algunos casos ms que en otros, un estudio previo de viabilidad y de su impacto en el conjunto del programa. De todos modos, a partir de la revisin realizada de las estrategias de focalizacin de los programas compensatorios del Conafe, es posible sostener que avanzar en este tipo de cambios
161

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

implicara redefinir significativamente los horizontes del programa. No slo se resolveran aquellos problemas operativos identificados, como los relacionados con problemas en la informacin, desajustes entre lo que indican las bases de datos y lo que muestra la realidad, o cierta arbitrariedad en el modo en que se hace efectiva la seleccin de algunos beneficiarios. Una redefinicin integral de las estrategias de focalizacin crea las posibilidades para que los programas compensatorios del Conafe tiendan hacia una creciente articulacin con el conjunto de los programas sociales y educativos del pas, y con una mayor participacin de los actores locales, lo cual representa dos atributos claves de los programas sociales de equidad. Es importante insistir en que estas recomendaciones tienden a crear condiciones de posibilidad, desde la especificidad de la focalizacin, para una redefinicin del perfil del programa. Pero ante la perspectiva de encarar estos cambios de fondo en el programa, la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe queda enfrentada, al menos, los siguientes tres desafos. El primero de ellos es lograr capacidad tcnica y autonoma para la produccin de un diagnstico en profundidad de la situacin social y educativa de Mxico. Cualquier intento de redefinicin de las estrategias de focalizacin, de los componentes o de los modos de aproximacin a las diversas realidades en que se inscriben las prcticas educativas requiere de un diagnstico que trascienda la dimensin educativa, y que pueda captar el conjunto de transformaciones que se van dando en la sociedad mexicana. El segundo desafo es lograr mayor precisin en el enunciado de los objetivos que estos programas focalizados se proponen. Es fundamental que se logre claridad respecto de cul es la especificidad de estos programas, cul es el aporte que efectivamente pueden hacer para el logro de equidad en la educacin, y qu articulacin deben tener con las dems polticas sociales y educativas de la nacin. El problema del fracaso escolar trasciende por lejos a los factores sobre los cuales pueden operar las acciones desarrolladas por la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe; en consecuencia, las acciones de este programa sern exitosas en la medida en que puedan articularse con las de otros programas sociales y educativos, articulacin que requiere previamente de una profunda reflexin sobre la especificidad y el verdadero alcance de este programa. El tercer desafo, claramente relacionado con el anterior, es mantener abierta una discusin sobre la especificidad de una poltica compensatoria focalizada en el marco de una poltica universal como lo es la educacin en Mxico. Las acciones de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe sern exitosas en la medida en que la relacin institucional del Conafe con la SEP sea sensible al grado de complementariedad que existe entre las acciones de ambos organismos.

162

Bibliografa

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

BIBLIOGRAFA Y DOCUMENTACIN CONSULTADA 1. Bibliografa


Aduan Engel, Wanda (2004). Polticas integrales de reduccin de la pobreza: el desafo de la efectividad. Banco Interamericano de Desarrollo. Besley, Timothy and Ravi Kanbur (1990). The principles of targeting en Policy, Research and External Affairs Working Paper Series, , Nm. 385, World Bank, Research Administrators Office, Washington DC. Boltvinik, Julio y Araceli Damin (eds.), (2004). La pobreza en Mxico y en el mundo. Siglo XXI, Mxico. Boltvinik, Julio y Enrique Hernndez Laos (1999). Pobreza y distribucin del ingreso en Mxico. Siglo XXI, Mxico. Canario Rui (2003). Politiques de discrimination positive: perspective historique en La discrimination positive en France et dans , le monde. CNDP, Paris. CEPAL (1999). Panorama social de Amrica Latina 1998. CEPAL, Santiago de Chile. Cohen, Nstor (1998). Educacin, eficiencia y equidad: una difcil convivencia Divisin de Desarrollo Social-CEPAL, Santiago . de Chile. http://www.reduc.cl/raes.nsf/4211b585503d5ece04256843007c08e2/459894f1d849e8de04256839004ed300/$FILE/ rae08.139.pdf Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (2002). Medicin de la pobreza, variantes metodolgicas y estimacin preliminar, Serie Documentos de Investigacin Nm 1. Sedesol. Mxico. Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza Evolucin y caractersticas de la pobreza en Mxico en la ltima dcada del siglo XX Serie Documentos de Investigacin Nm 2. Sedesol. Mxico. Cornia, G.A. and F. Stewart (1995). Two errors of targeting en D. Van de Walle and K. Nead, Public spending and the poor: theory , and practice. John Hopkins University Press, pp.350-383. Corts, Fernando (2000). Procesos sociales y desigualdad econmica en Mxico. Siglo XXI, Mxico. Corvalan R., Javier (2001). Las transformaciones educativas recientes y los cambios de la poltica social en Chile y Amrica Latina , en www.reduc.cl/reduc/corvalan.pdf Dubet, Franois y Marie Duru-Bellat (2004). Quest-ce quune cole juste? Mimeo. . Franco Rolando (1991). La focalizacin como criterio para aumentar la eficiencia de la poltica social en Descentralizacin , fiscal y bancos de proyectos. Economic Development Institute. Seminario sobre descentralizacin Fiscal y Bancos de Proyectos, compendio de documentos. ILPES, Santiago de Chile, pp. 183-211. Franco, Rolando y Pedro Sinz (2001).La agenda social latinoamericana del ao 2000 en Revista de la CEPAL, abril de 2001. pp. 55-66. , Gelbach, Jonath B. y Lant Pritchett (1997). More for the poor is less for the poor: the politics of targeting. World Bank PR Working Papers, Washington DC. Gerstenfeld, Pascual (1995). Comparacin regional del impacto de las caractersticas del hogar en el logro escolar Serie Polticas . Sociales Nm. 9 (LC/L 924). CEPAL, Santiago de Chile, diciembre. Graham C. (1994). Safety Nets, Politics and the Poor. The Brookings Institution, Whashington DC. Grosh, Margaret (1994). Administering Targeted Social Programs in Latin America: Frlom Platitudes to Practice. The World Bank, Washington DC. Hall, G. y H. Patrinos (2005). Indigenous People, Poverty and Human Development in Latin America: 1994-2004. The World Bank, Washington DC. Hirschman, A.O. (1977). Salida, voz y lealtad. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Hernndez Franco, D. y otos (2002). Concentracin de hogares en condicin de pobreza en el medio urbano en Cuadernos de , Desarrollo Humano Nm. 3. Sedesol. Mxico. Hoddinot, John (1999); Targeting: principles and practice (Training Materials). En:http://www.ifpri.org/themes/mp18/techguid/ tg09.pdf International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washignton DC. Legovini, Arianna (2004). Targeting Methods for Social Programs. Documento de Trabajo 04/99, BID (Internet: http:// www.iadb.org/sds/doc/1303eng.pdf). Lang, J. (2003). Introduccin a La discrimination positive en France et dans le monde. Actes du colloque international organis les 5 et 6 mars 2002 Paris. Documentos Actes et Rapports pour lducation. SCREN/CNDP, Ministre de Jeunesse, Education et Rcherche. Paris, Lustig, Nora (1998). Pobreza y desigualdad: un desafo que perdura. En: Revista de la CEPAL. Nmero extraordinario). Meuret Denis (2000). Les politiques de discrimination positive en France et ltranger. En: Van Zanten Agns ed.; Lcole, ltat des savoirs. Editions de la dcouverte, Paris 2000. Ocampo Jos Antonio (1998); Distribucin del ingreso, pobreza y gasto social en Amrica Latina. Presentacin en la primera Conferencia de las Amricas convocada por la Organizacin de Estados Americanos. Washington, Marzo 6. (http:www.eclac.cl/ publicaciones/SecretariaEjecutiva/3/LCG2033PE/oeaesp.htm). Ocampo, Jos Antonio y otros (2003). Conferencia internacional. Mejores prcticas de poltica social Sedesol, Mxico. Orivel, Franois (2003). Prface al libro Ingalits sociales lcole et politiques ducativas de Marie Duru-Bellat. Unesco/IEP, Paris. Osmani, Siddik (2005). Defining pro-ppor growth. En el Boletn del International Poverty Centre, January, Number 9. Reimers, Fernando (1999). Polticas compensatorias, de discriminacin positiva y justicia social a fines del siglo XX en Amrica Latina. Insuficientes, subfinanciadas y frgiles. (http://www.iacd.oas.org/LaEduca123/reimers/reimer123-133test.htm). Rocheux, Jean Yves (1997). Les ZEP: un bilan dcevant in J.P. Terrail (dir.), La scolarisation en France: critique de ltat des lieux. La , Dispute, Paris.

164

BIBLIOGRAFA

Servitje, Lorenzo (2003). Igualdad o desigualdad Cuadernos de Desarrollo Humano Nm. 11. Sedesol, Mxico. Sojo, Ana (1991). Lo regional, lo comunal y la descentralizacin en Amrica Latina: problemas actuales de la poltica social selectiva. CEPAL, BIRF, Economic Development Institute. Seminario sobre Descentralizacin Fiscal y Bancos de Proyectos. Compendio de Documentos, ILPES, Santiago, pp. 227-250. Van de Walle, Dominique (1998). Targeting Revisited. En: World Bank Research Observer. Vol. 13, N 2. Internet: http:// worldbank.org/research/journals Van de Walle, Dominique (1995). Public Spending And The Poor: What We Know, What We Need to Know. En: Policy Research Department. World Bank, Washington DC Internet: http//econ.worldbank.org/docs/383/pdf Vargas, Juan Fernando (2003). Polticas pblicas focalizadas o universales. Dilema? en www.webpondo.org/files_enemar03/ , focaliuniversal.pdf Vzquez Mota, Josefina (2002). Brechas de desigualdad: principal desafo de la poltica social de Mxico Cuadernos de Desarrollo . Humano Nm. 1. Sedesol. Mxico. WORLD BANK (1995). Priorities and Strategies for Education Washington DC. . WORLD BANK (2001). World Development Resport 2000/2001 Washington D.C. . WORLD BANK (2004).Mexico. Poverty in Mexico: An Assessment of Conditions, Trends and Government StrategyWashington D.C. .

2. Documentacin

Documentos Conafe y Evaluaciones


1. Conafe, (1999). Evaluacin de los indicadores educativos en zonas de marginacin extrema Conafe-Programas . Compensatorios, enero. 2. Diario Oficial de la Federacin (1999). Criterios de focalizacin Viernes 30 de abril. . 3. Conafe (2000). Consejo Nacional de Fomento Educativo: Memoria de la gestin 1995-2000. Conafe, Mxico. 4. ConafeSEP (2000), Estudio de caso en el estado de Guerrero sobre la retencin del docente en el centro escolar Febrero. . 5. SEP-Conafe (2000). Equidad y calidad en educacin bsica: la experiencia del Conafe y la telesecundaria en Mxico SEP-Conafe, . Mxico. 6. SEP (2001). Programa Nacional de Educacin 2001-2006, Acciones hoy para el Mxico del futuro SEP, Mxico. . 7. Conafe (2002). Conafe: La situacin de sus polticas y programas Conafe, Mxico. . 8. Conafe (2002). Programa institucional de mediano plazo. Conafe 2002-2006. Hacia dnde vamos? Conafe, Mxico. 9. Banco Mundial/DGESEP (2003) Anlisis de los programas compensatorios de Conafe en Mxico: Una primera aproximacin . BM/DGESEP, Cuernavaca. 10. Benemrita Universidad de Puebla (2003). Informe final de la evaluacin de trmino del Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE) Evaluacin realizada en 2002 y 2003, BUAP, Puebla. , 11. Conafe (2003). Anlisis y prospectiva de la estrategias de operacin del Programa de Educacin Inicial no Escolarizada. Reporte final de resultados Conafe, Mxico. . 12. Conafe-UPC (2003). Hacia la redefinicin de los programas compensatorios del Conafe (Evaluaciones, consultas y consensos: notas para discusin) Conafe, Mxico. . 13. Educacin para el Desarrollo Humano (2003). Evaluacin del modelo pedaggico del Programa de Educacin Inicial no Escolarizada. Reporte final de resultados Mxico. . 14. Conafe-Unidad de Programas Compensatorios (2003). Contratacin de asistencia tcnica para desarrollar el proyecto de Evaluacin de las prcticas de supervisin escolar. Efectos de una accin compensatoria Programa para Abatir el Rezago en . Educacin Inicial y Bsica, PAREIB. Conafe, Mxico. 15. Universidad Veracruzana (2003). Evaluacin de los programas del Conafe: educacin comunitaria y programas compensatorios. Informe final UV, Xalapa. . 16. Conafe (2004). Propuesta para el estudio de Percepciones de los beneficiarios sobre los apoyos compensatorios en el sistema educativo mexicano Conafe, Mxico. . 17. Conafe (2004). Reorientacin de los programas compensatorios del Conafe. Bases para una nueva generacin de acciones . Conafe, Mxico. 18. SEP-Conafe (2004). Hacia dnde vamos? Avances y retos. SEP-Conafe, Mxico.

Manuales operativos de los programas compensatorios


1. Conafe (2003). Manual de procedimientos de las Unidades Coordinadoras Estatales del Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB-II) Conafe, Mxico, junio. . 2. Conafe (2003). Manual de procedimientos de las Unidades Coordinadoras Estatales del Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB), educacin inicial Conafe, Mxico, agosto . 3. Diario Oficial de la Federacin, (2004). Reglas de Operacin e Indicadores de Gestin y Evaluacin del Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB), que opera el Conafe 26 de noviembre. , 4. Conafe-Unidad de Programas Compensatorios (2004). Manual de operacin del Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica, PAREIB Fase III (2004-2005/2006-2007) Conafe, Mxico, junio. .

165

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

Sitios web consultados


1. www.conafe.edu.mx 2. www.conapo.gob.mx 3. www.inegi.gob.mx 4. www.sep.gob.mx 5. www.sedesol.gob.mx

166

Anexo

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CONSIDERACIONES FINALES: ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE TRABAJO

ANEXO 1: TABULADOS CORRESPONDIENTES AL CAPTULO CUADRO 1

3 DE LA PRIMERA PARTE

INCIDENCIA DE POBREZA SEGN DOMINIO GEOGRFICO AOS URBANO SEMIURBANO RURAL TOTAL

1992 1994 1996 1998 2000

13.0% 10.7% 26.8% 20.9% 12.3%

17.8% 21.5% 34.7% 31.9% 22.8%

45.4% 46.6% 60.7% 63.2% 53.4%

22.5% 22.1% 37.1% 33.9% 24.2%

Nota: Lnea de pobreza oficial correspondiente a la canasta alimentaria. Estrato rural: comprende a localidades con menos de 2 500 habitantes; Semiurbano: entre2 500 y 15 000 habitantes. Fuente: Elaboracn propia sobre datos de la enigh.

CUADRO 2 VARIACIN EN LA INCIDENCIA DE POBREZA SEGN EL DOMINIO GEOGRFICO AOS URBANO SEMIURBANO RURAL TOTAL

1994/1992 1996/1994 1996/1992 1998/1996 2000/1998 2000/1996 2000/1992

0.77 2.82 2.16 0.77 0.59 0.46 0.98

1.13 1.82 2.05 0.91 0.72 0.65 1.34

0.96 1.46 1.4 1.03 0.85 0.88 1.23

0.92 1.89 1.73 0.9 0.72 0.65 1.13

Nota: Lnea de pobreza oficial correspondiente a la canasta alimentaria. Estrato rural: comprende a localidades con menos de 2 500 habitantes; Semiurbano: entre 2 500 y 15 000 habitantes. Fuente: Elaboracn propia sobre datos de la enigh.

168

ANEXOS

CUADRO 3 TASA NETA DE ESCOLARIZACIN SEGN DOMINIO GEOGRFICO Y CONDICIN DE POBREZA (%) DOMINIO CONDICIN DE POBREZA 1992 1994 1996 1998 2000 VAR 2000/1992

Urbano

No pobre Pobre Total

65.9 68.6 66.2 61.5 60.4 61.3 50.8 56.5 53.3 62 61.1 61.8

66.4 64.5 66.2 55.2 58.8 55.8 54.3 61.1 57.2 62.1 61.7 62.1

68.5 64.9 67.4 65.6 62.4 64.4 53.8 59.5 57.4 65.3 62.1 64.1

65.9 64.6 65.6 64.8 66.7 65.4 53.8 60.3 58.1 63.8 62.7 63.4

68.4 69.9 68.6 63.6 67.3 64.5 58.9 67.4 63.7 66.1 68.2 66.7

1.04 1.02 1.04 1.03 1.11 1.05 1.16 1.19 1.2 1.07 1.12 1.08

Semiurbano

No pobre Pobre Total

Rural

No pobre Pobre Total

Total

No pobre Pobre Total

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

CUADRO 4 TASA NETA DE ESCOLARIZACIN PRIMARIA SEGN DOMINIO GEOGRFICO Y CONDICIN DE POBREZA (%) DOMINIO CONDICIN DE POBREZA 1992 1994 1996 1998 2000 VAR 2000/1992

Urbano

No pobre Pobre Total

94.2 91.4 93.7 93.9 88.7 92.7 90.2 85.1 87.6 93.3 87.7 91.6

95.8 93.9 95.5 93.2 83.2 90.6 94.6 90.8 92.7 95.1 90.6 93.9

96.3 93.6 95.3 96.3 94.8 95.7 95.1 93.4 93.9 96.1 93.7 94.9

95.3 92.1 94.5 94.8 91.0 93.2 91.0 87.6 89.1 95.0 89.8 92.8

96.7 91.6 95.6 97.2 89.6 94.8 94.1 93.8 93.9 96.3 92.6 94.9

1.03 1.00 1.02 1.04 1.01 1.02 1.04 1.10 1.07 1.03 1.06 1.04

Semiurbano

No pobre Pobre Total

Rural

No pobre Pobre Total

Total

No pobre Pobre Total

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

169

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 5 TASA NETA DE ESCOLARIZACIN MEDIA SEGN DOMINIO GEOGRFICO Y CONDICIN DE POBREZA (%) DOMINIO CONDICIN DE POBREZA 1992 1994 1996 1998 2000 VAR 2000/1992

Urbano

No pobre Pobre Total

71.7 51.4 68.6 57.3 32.2 52.9 37.2 17.9 29 61.5 31.3 54.3

72 45.3 68.9 53.5 34.5 50.1 38.3 23.2 31.7 61.6 30.9 54.7

80.6 55.8 72.6 68.8 41.8 58.9 50 28.2 36.2 72.8 41.5 59.5

75.7 52.5 70 67.6 47.5 60.6 55.1 33 40 71.1 41.4 59.3

77.4 62.6 75 72.8 39.4 63.3 59.4 41.5 49.3 73.4 47.6 65.6

1.08 1.22 1.09 1.27 1.22 1.2 1.6 2.33 1.7 1.19 1.52 1.21

Semiurbano

No pobre Pobre Total

Rural

No pobre Pobre Total

Total

No pobre Pobre Total

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

CUADRO 6 TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN PRIMARIA SEGN DOMINIO GEOGRFICO Y CONDICIN DE POBREZA (%) DOMINIO CONDICIN DE POBREZA 1992 1994 1996 1998 2000 VAR 2000/1992

Urbano

No pobre Pobre Total

116,3 111,9 115,4 119,5 105.7 116.3 120.5 113.9 117.1 117.7 112.3 116.1

118,7 118,8 118,7 123,2 99.8 117.2 123.6 121.7 122.6 120.5 117.9 119.8

116,9 118 117,3 119,5 119.5 119.5 125.3 124.3 124.6 118.9 121.2 120

115,5 113,2 114,9 116,2 112 114.4 118.9 123.1 122 116.2 118 117

118,7 108,4 116,6 117,4 118.9 117.9 114.7 121.7 119.1 117.8 117.2 117.6

1,02 0,97 1,01 0,98 1.12 1.01 0.95 1.07 1.02 1.00 1.04 1.01

Semiurbano

No pobre Pobre Total

Rural

No pobre Pobre Total

Total

No pobre Pobre Total

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

170

ANEXOS

CUADRO 7 TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN MEDIA SEGN DOMINIO GEOGRFICO Y CONDICIN DE POBREZA (%) DOMINIO CONDICIN DE POBREZA 1992 1994 1996 1998 2000 VAR 2000/1992

Urbano

No pobre Pobre Total

106.8 63.1 100.2 77.1 45.0 71.5 49.0 21.9 37.5 88.8 39.0 77.0

105.7 54.2 99.7 72.2 50.8 68.3 50.0 27.6 40.2 88.0 38.1 76.8

120.4 72.6 104.9 92.5 51.1 77.2 64.1 34.3 45.2 105.0 52.5 82.8

105.5 66.8 96.1 89.9 59.5 79.3 73.1 38.2 49.3 97.8 50.5 79.1

104.6 75.3 99.8 90.1 54.2 79.8 74.6 48.5 59.8 97.0 57.3 85.0

1.0 1.2 1.0 1.2 1.2 1.1 1.5 2.2 1.6 1.1 1.5 1.1

Semiurbano

No pobre Pobre Total

Rural

No pobre Pobre Total

Total

No pobre Pobre Total

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

CUADRO 8 PORCENTAJE DE ATRASO ESCOLAR EN EL NIVEL PRIMARIO Y EN EL MEDIO DOMINIO CONDICIN DE POBREZA 1996 1998 2000

Urbano

No pobre Pobre Total

15.7 17.8 16.4 15 17.1 15.8 18.1 24.5 22.3 16 20.7 17.9

12.8 15.1 13.4 12 17.6 14 16 22.1 20.1 13.2 18.9 15.4

10.1 15 10.9 10.1 25.6 14.4 12.2 22.1 18.1 10.5 20.3 13.4

Semiurbano

No pobre Pobre Total

Rural

No pobre Pobre Total

Total

No pobre Pobre Total

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

171

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 9 TASA DE EXTRAEDAD EN NIVEL PRIMARIO (%) DOMINIO CONDICIN DE POBREZA 1996 1998 2000

Urbano

No pobre Pobre Total

4.2 13.6 7.7 9.1 14.2 11.3 14.7 23.5 20.8 7.1 18.4 12.6

5.8 12 7.6 7.5 14.1 10.2 13.2 21.5 19.2 7.3 17.3 11.8

3.6 11.8 5.2 6.6 21.5 11.4 7.9 19.5 15.4 4.8 17.5 9.3

Semiurbano

No pobre Pobre Total

Rural

No pobre Pobre Total

Total

No pobre Pobre Total

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh. CUADRO 10 TASA DE EXTRAEDAD EN EL NIVEL MEDIO (%) DOMINIO CONDICIN DE POBREZA 1996 1998 2000

Urbano

No pobre Pobre Total

28.3 27 28 23.4 27.1 24.3 25.5 30 27.6 27.3 27.9 27.5

21.9 23.1 22.1 19.1 28.6 21.6 20.9 24.9 23 21.4 24.7 22.2

18.6 22.2 19.1 15.9 39.1 20.4 19.7 31.8 25.3 18.4 28.8 20.6

Semiurbano

No pobre Pobre Total

Rural

No pobre Pobre Total

Total

No pobre Pobre Total

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

172

ANEXOS

CUADRO 11 INDICADORES DE DESIGUALDAD DEL INGRESO PER CPITA MONETARIO (1992-2000) AOS 1992 1994 1996 1998 2000

Total de la poblacin Gini Theil Dominio urbano Gini Theil Dominio semiurbano Gini Theil Dominio rural Gini Theil 0.559 0.771 0.481 0.461 0.502 0.501 0.539 0.610 0.501 0.529 0.547 0.928 0.459 0.401 0.471 0.439 0.476 0.434 0.591 0.936 0.584 0.795 0.535 0.608 0.527 0.628 0.531 0.656 0.510 0.534 0.615 0.905 0.569 0.691 0.555 0.681 0.571 0.733 0.561 0.669

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

173

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 12. COMPOSICIN DE LA POBLACIN POR GRUPOS DECLICOS DEL INGRESO PER CPITA MONETARIO SEGN DOMINIO GEOGRFICO (1992-2000)

AOS DECILES DECILES URBANA SEMIURBANA

1992 RURAL TOTAL URBANA SEMIURBANA

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

12.7% 30.2% 43.3% 56.2% 60.8% 63.7% 75.5% 73.5% 83.3% 91.1% 59.0%

11.9% 16.3% 20.0% 18.4% 18.3% 15.7% 11.5% 14.2% 6.4% 3.4% 13.6%

75.4% 53.5% 36.7% 25.4% 20.9% 20.6% 13.0% 12.3% 10.2% 5.5% 27.4%

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

8.2% 24.9% 37.2% 52.6% 61.3% 71.0% 73.7% 77.5% 80.5% 92.2% 57.9%

14.7% 24.1% 23.9% 16.8% 15.8% 12.5% 15.1% 12.1% 11.3% 4.4% 15.1%

AOS DECILES

1998 URBANA SEMIURBANA RURAL TOTAL

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

8.5% 23.3% 43.5% 59.7% 62.7% 70.6% 72.7% 78.2% 84.2% 88.2% 59.1%

13.3% 17.7% 17.4% 15.1% 19.3% 13.8% 13.3% 12.2% 9.9% 5.5% 13.7%

78.2% 59.0% 39.1% 25.3% 18.1% 15.6% 14.0% 9.6% 5.9% 6.3% 27.1%

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

174

ANEXOS

1994 RURAL TOTAL URBANA SEMIURBANA

1996 RURAL TOTAL

77.1% 51.0% 39.0% 30.6% 23.0% 16.5% 11.1% 10.5% 8.2% 3.4% 27.0%

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

13.3% 32.4% 44.7% 54.3% 60.5% 65.2% 72.4% 80.1% 82.2% 86.2% 59.1%

12.9% 18.0% 16.6% 15.4% 15.4% 16.5% 14.8% 9.8% 8.9% 6.8% 13.5%

73.8% 49.6% 38.7% 30.3% 24.1% 18.3% 12.8% 10.1% 9.0% 6.9% 27.4%

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

2000 URBANA SEMIURBANA RURAL TOTAL

9.0% 26.2% 46.2% 58.3% 65.4% 73.0% 78.6% 81.2% 84.4% 85.9% 60.8%

14.7% 15.7% 19.4% 17.1% 17.5% 12.0% 10.6% 10.2% 10.2% 10.0% 13.7%

76.4% 58.1% 34.4% 24.7% 17.1% 15.0% 10.9% 8.7% 5.3% 4.2% 25.4%

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

175

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 13. ANLISIS MULTIVARIADO DE LA PROBABILIDAD DE ASISTENCIA AL NIVEL PRIMARIO

DE EDUCACIN PARA LA POBLACIN EN EDAD ESCOLAR (1992 A 2000)


AOS MODELO 1 1992

1994

SIG.

SIG.

Varn Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre Constante


MODELO 2

0.048 -0.206 0.014 -0.197 -0.651 -0.487 2.858


B

0.536 0.212 0.940 0.263 0.000 0.000 0.000


SIG.

0.110 0.141 0.168 -0.371 -0.115 -0.599 3.038


B

0.219 0.426 0.406 0.027 0.365 0.000 0.000


SIG.

Pobre Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre por urbano 2 Pobre por urbano 3 Pobre por semiurbano Pobre por rural Constante

-0.351 -0.039 -0.046 -0.027 -0.650 -0.556 0.069 -0.474 -0.089 2.856

0.162 0.847 0.835 0.904 0.000 0.136 0.861 0.221 0.742 0.000

-0.516 0.014 0.242 -0.117 -0.121 0.503 -0.223 -0.604 -0.047 3.077

0.051 0.944 0.342 0.594 0.422 0.261 0.612 0.105 0.872 0.000

Nota: Urbano 2: localidades con ms de 100 000 habitantes; urbano 3: localidades de 15 000 a 100 000 habitantes. En 2000 no se encuentra disponible esta informacin. Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

176

ANEXOS

1996

1998

2000

SIG.

SIG.

SIG.

-0.039 -0.166 -0.129 -0.070 -0.045 -0.442 3.227


B

0.670 0.330 0.424 0.665 0.725 0.000 0.000


SIG.

0.182 -0.248 -0.472 -0.071 -0.103 -0.436 3.043


B

0.075 0.188 0.092 0.706 0.419 0.000 0.000


SIG.

-0.079 0.045 -0.127 -0.106 -0.599 3.338


B

0.506 0.831 0.527 0.480 0.000 0.000


SIG.

-0.483 0.041 0.035 -0.353 -0.126 -0.403 -0.248 0.559 0.123 3.227

0.019 0.870 0.892 0.111 0.526 0.239 0.455 0.086 0.637 0.000

-0.611 -0.075 -0.800 -0.058 -0.332 -0.221 0.590 0.032 0.400 3.198

0.002 0.800 0.052 0.829 0.067 0.572 0.292 0.933 0.113 0.000

-0.974 0.040 -0.143 -0.452 0.119 0.095 0.724 3.421

0.000 0.889 0.581 0.022 0.779 0.818 0.014 0.000

177

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 14. ANLISIS MULTIVARIADO DE LA PROBABILIDAD DE ASISTENCIA AL NIVEL MEDIO DE EDUCACIN

(SECUNDARIA Y PREPARATORIA) PARA LA POBLACIN EN EDAD ESCOLAR (1992-2000)


AOS MODELO 1 1992

1994

SIG.

SIG.

Varn Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre Constante


MODELO 2

0.014 -0.045 -0.168 -0.479 -1.408 -0.845 0.936


B

0.792 0.657 0.097 0.000 0.000 0.000 0.000


SIG.

0.032 -0.093 -0.030 -0.615 -1.144 -0.872 0.875


B

0.513 0.273 0.763 0.000 0.000 0.000 0.000


SIG.

Pobre Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre por urbano 2 Pobre por urbano 3 Pobre por semiurbano Pobre por rural Constante

-0.821 -0.022 -0.093 -0.493 -1.420 -0.113 -0.240 0.045 0.023 0.940

0.000 0.844 0.437 0.000 0.000 0.667 0.326 0.862 0.900 0.000

-1.367 -0.135 -0.004 -0.641 -1.279 0.390 0.189 0.355 0.710 0.952

0.000 0.149 0.974 0.000 0.000 0.099 0.445 0.135 0.000 0.000

Nota: Urbano2: localidades con ms de 100 000 habitantes; urbano3: localidades de 15 000 a 100 000 habitantes. En 2000 no est disponible esta informacin. Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

178

ANEXOS

1996

1998

2000

SIG.

SIG.

SIG.

0.086 -0.017 -0.107 -0.611 -1.152 -1.020 1.302


B

0.079 0.852 0.230 0.000 0.000 0.000 0.000


SIG.

0.103 -0.161 -0.197 -0.353 -0.854 -0.890 1.123


B

0.071 0.150 0.296 0.000 0.000 0.000 0.000


SIG.

-0.102 -0.125 -0.448 -0.847 -0.785 1.350


B

0.102 0.245 0.000 0.000 0.000 0.000


SIG.

-1.034 0.165 -0.021 -0.613 -1.250 -0.383 -0.152 0.003 0.173 1.351

0.000 0.204 0.873 0.000 0.000 0.044 0.400 0.988 0.194 0.000

-0.950 0.039 -0.239 -0.289 -0.970 -0.413 0.100 -0.151 0.228 1.191

0.000 0.799 0.354 0.022 0.000 0.077 0.791 0.469 0.102 0.000

-0.915 -0.129 -0.350 -0.968 0.056 -0.364 0.312 1.330

0.000 0.317 0.004 0.000 0.812 0.130 0.064 0.000

179

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 15. ANLISIS MULTIVARIADO DE LA PROBABILIDAD DE ATRASO ESCOLAR PARA LA POBLACIN

QUE ASISTE AL NIVEL PRIMARIO O MEDIO DE EDUCACIN (1996-2000)

AOS MODELO 1

1996

1998

SIG.

Varon Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre Constante


MODELO 2

0.143 0.072 -0.042 0.016 0.320 0.324 -1.630


B

0.000 0.310 0.556 0.822 0.000 0.000 0.000


SIG.

0.201 -0.102 0.085 -0.103 0.166 0.391 -1.923


B

Pobre Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre por urbano 2 Pobre por urbano 3 Pobre por semiurbano Pobre por rural Constante

0.140 -0.017 -0.053 -0.012 0.159 0.259 0.075 0.109 0.334 -1.494

0.113 0.847 0.571 0.891 0.033 0.084 0.602 0.450 0.003 0.000

0.221 -0.036 0.064 -0.276 0.048 -0.096 0.109 0.472 0.278 -1.772

Nota: Urbano2: localidades con ms de 100 000 habitantes; urbano3: localidades de 15 000 a 100 000 habitantes. En 2000 no est disponible esta informacin. Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

180

ANEXOS

2000

SIG.

SIG.

0.000 0.294 0.585 0.253 0.005 0.000 0.000


SIG.

0.308 -0.109 0.130 0.207 0.594 -2.179


B

0.000 0.252 0.152 0.002 0.000 0.000


SIG.

0.020 0.768 0.775 0.020 0.555 0.634 0.727 0.012 0.025 0.000

0.517 -0.108 0.096 0.181 0.023 0.148 0.104 -2.003

0.000 0.341 0.365 0.034 0.912 0.474 0.479 0.000

181

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

CUADRO 16. ANLISIS MULTIVARIADO DE LA PROBABILIDAD DE ATRASO ESCOLAR

EN EL NIVEL PRIMARIO (1996-2000)


AOS

1996 MODELO 1

1998

2000

SIG.

SIG.

SIG.

Varn Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre Constante

0.204 0.307 0.331 0.528 0.957 0.848 -2.745


B

0.000 0.016 0.005 0.000 0.000 0.000 0.000


SIG.

0.270 0.017 0.276 0.230 0.640 0.769 -2.780


MODELO 2

0.000 0.913 0.227 0.085 0.000 0.000 0.000


SIG.

0.357 0.005 0.494 0.513 1.056 -3.073


B

0.000 0.974 0.000 0.000 0.000 0.000


SIG.

Pobre Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre por urbano 2 Pobre por urbano 3 Pobre por semiurbano Pobre por rural Constante

1.179 0.222 0.428 0.860 1.260 0.152 -0.194 -0.567 -0.483 -2.826

0.000 0.279 0.033 0.000 0.000 0.564 0.436 0.014 0.009 0.000

0.888 -0.090 0.721 0.204 0.753 0.114 -0.790 0.016 -0.211 -2.679

0.000 0.717 0.032 0.301 0.000 0.721 0.082 0.954 0.231 0.000

1.391 0.004 0.659 0.775 -0.087 -0.436 -0.515 -3.013

0.000 0.985 0.000 0.000 0.784 0.130 0.016 0.000

Nota: Urbano 2: localidades con ms de 100 000 habitantes; urbano 3: localidades de 15 000 a 100 000 habitantes. En 2000 no est disponible esta informacin. Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

182

ANEXOS

CUADRO 17. ANLISIS MULTIVARIADO DE LA PROBABILIDAD DE ATRASO ESCOLAR

EN EL NIVEL MEDIO SECUNDARIA Y PREPARATORIAS (1996-2000)


AOS 1996 MODELO 1

1998

2000

SIG.

SIG.

SIG.

Varn Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre Constante

0.093 -0.002 -0.165 -0.166 -0.013 0.046 -0.993


B

0.106 0.983 0.074 0.086 0.864 0.462 0.000


SIG.
MODELO 2

0.167 -0.117 0.039 -0.273 -0.186 0.214 -1.290


B

0.022 0.369 0.858 0.032 0.039 0.011 0.000


SIG.

0.299 -0.150 -0.039 0.117 0.412 -1.561


B

0.000 0.218 0.750 0.214 0.000 0.000


SIG.

Pobre Urbano 2 Urbano 3 Semiurbano Rural Pobre por urbano 2 Pobre por urbano 3 Pobre por semiurbano Pobre por rural Constante

-0.047 -0.030 -0.122 -0.199 -0.114 0.112 -0.102 0.129 0.255 -0.923

0.696 0.770 0.270 0.079 0.249 0.590 0.615 0.552 0.125 0.000

0.035 -0.027 -0.281 -0.473 -0.253 -0.304 0.826 0.756 0.254 -1.174

0.805 0.854 0.352 0.002 0.027 0.336 0.068 0.008 0.193 0.000

0.138 -0.136 -0.092 0.016 0.048 0.438 0.433 -1.374

0.455 0.314 0.498 0.881 0.879 0.186 0.056 0.000

Nota: Urbano 2: localidades con ms de 100 000 habitantes; urbano 3: localidades de 15 000 a 100 000 habitantes. En 2000 no est disponible esta informacin. Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la enigh.

183

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

SEPARADOR

184

Anexo 2. Ficha tcnica del estudio

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

ANEXO 2. FICHA TCNICA DEL ESTUDIO

El presente trabajo se realiz mediante la implementacin de una estrategia metodolgica fundamentalmente cualitativa, con el agregado del anlisis de las bases de datos de focalizacin del PAREIB provistas por la Subdireccin de Informacin y Documentacin correspondiente al ao 2003. El levantamiento de la informacin se bas en la implementacin de distintas estrategias: Anlisis documental de materiales internos del programa Procesamiento y anlisis de bases de datos de focalizacin Encuesta autoadministrada a coordinadores del Conafe en 15 estados Entrevistas con funcionarios y tcnicos de Conafe Central en el Distrito Federal Talleres de trabajo con funcionarios de Conafe de 15 estados Entrevistas con funcionarios y tcnicos de tres estados: Chiapas, Oaxaca y Veracruz Visitas a establecimientos beneficiarios en Chiapas y Oaxaca Entrevistas con expertos externos al Conafe Entrevistas con funcionarios de otros programas sociales focalizados de alcance nacional Mxico Los talleres, las visitas de campo y las entrevistas con los distintos informantes claves se realizaron entre el 1 y 23 de febrero del ao 2005. A continuacin se presenta el listado completo de los diferentes funcionarios y expertos entrevistados durante el trabajo de campo.

186

ANEXOS

FUNCIN / CARGO

NOMBRE DEL ENTREVISTADO

Conafe Central

Director ejecutivo Subdirector de Planeacin y Proyectos Especiales Director de Operacin Jefe del departamento de Material Didctico Jefe del departamento de Incentivos y Apoyos a la Supervisin Jefe del departamentode Equipamiento Subdirector de Informacin y Documentacin Subdirector de Planeacin y Programacin Jefe del departamento de Operacin Coordinadora y subdirectora Regional de Educacin Inicial

Alberto Navarrete Jos Carlos Flores Mauricio Ondarreta Ral Gonzlez Arn Torres Jorge Daz Felipe Cullar Francisco Ortega Jess Valle Ernestina Mota Nombre del entrevistado Victor Manuel Snchez Bautista Oscar Centeno Sanchez Jaime Alberto Carrillo Enciso Zoila Cruz Meja Juan Carlos Gastaldi Prez Jos Luis Alonso Montes Eduardo Navarro Orozco Jess Adn Santiago Paulino Juan Betanzos Martnez Ezequiel Silva Narvez Octavio Manuel Bautista Garca Alejandro Len Montesinos Mara Eugenia Bez Martnez Edgar No Torres Lara Francisco Malagamba Zentella Constantino Prez Ambrosio Ricardo Armando Solano Hernndez Zamira Barrios Hernndez

Organismo / Institucin Conafe / Chiapas

Funcin / Cargo Coordinador General Coord. de Capacitacin Coord. de Fortalecimiento Coord. de Infraestructura Coord. de Incentivos Coord. de Material Didctico

Conafe / Oaxaca

Coord. general Coord. Operativo Coord. de Capacitacin Coord. de Incentivos Coord. de Infraestructura Coord. de Material didctico

Conafe/ Veracruz

Coord. general Coord. de Capacitacin Coord. de Fortalecimiento Coord. de Infraestructura Coord. de Incentivos Coord. Material didctico

187

ANLISIS DE LA FOCALIZACIN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS

SEDESOL

Directora general de anlisis y prospectiva Director General de Estadstica Director general adjunto de Microregiones

Mnica Orozco Javier Surez Morales Ricardo Prez

PROGRAMA OPORTUNIDADES Focalizacin Geogrca Jos Sols Focalizacin por familias FONAES CIDE Profesora / Investigadora SEP Banco Mundial Teresa Bracho Coordinadota de Educacin Intercultural Bilinge Senior Education Economist / Human Development Latin America and the Caribbean Regional Ofce Junior Profesional Associate / Latin America and the Caribbean Human Development Silvia Schmelkes Harry Patrinos Director de Planeacin y Anlisis. Nora Jaime Carlos Gardiazbal

Joseph Shapiro

Todas las entrevistas realizadas fueron grabadas y grilladas sobre la base de una gua de pautas para facilitar el anlisis de la informacin obtenida. Los talleres de trabajo con los coordinadores y representantes tcnicos de 15 estados se realizaron en las oficinas del CONAFE en el Distrito Federal. Los estados participantes se seleccionaron considerando el nivel de cobertura de PAREIB en todo el pas (excluyendo a aquellos donde se realizaran las visitas de campo). Primeramente estos estados recibieron una encuesta para responder en forma autoadministrada. Luego, fueron invitados a participar de los talleres de discusin sobre las estrategias de focalizacin implementadas por los programas compensatorios del CONAFE. Se conformaron dos grupos de trabajo. En el primero participaron representantes de los estados con mayor cobertura de las acciones (estados con alto nivel de marginacin segn CONAPO): Hidalgo, Durango, Puebla, Guanajuato, Chihuahua, Tabasco y Michoacn. En el segundo, estados donde el PAREIB tiene menor presencia (estados con baja o medio nivel de marginacin): Campeche, Baja California, Morelos, Colima, Sinaloa, Baja California Sur y Coahuila.

188

You might also like