Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011

Razones para la esperanza
Colombia rural
Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011
Colombia es ms rural de lo que se cree, pero cuenta hoy con ms hectreas en minera que en produccin de alimentos. El gobierno firma tratados y asociaciones de libre comercio y crea incentivos para el empresariado agroindustrial pero, con honrosas excepciones, el desempeo productivo agropecuario deja mucho que desear. Entre tanto, sectores de pequeos y medianos campesinos esperan del Estado medidas de ms envergadura para evitar que sus economas desaparezcan o queden reducidas apenas a medios de sobrevivencia. Viejos y nuevos indicadores socioeconmicos confirman la mayor vulnerabilidad de los pobladores rurales, pero la institucionalidad estatal para atenderlos se ha debilitado o desaparecido y las coberturas en la provisin de bienes y servicios pblicos (educacin, agua potable, infraestructura, salud, saneamiento bsico, asistencia tcnica, etctera) no se comparan con el peso de las estrategias y programas de subsidios sectoriales que en la prctica benefician a quienes tienen ms capacidades y recursos.
Colombia rural
Informe Nacional de Desarrollo Humano
Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 Colombia rural Razones para la esperanza
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - pnud indh 2011 iSBn: 978-958-8447-63-6 http://www.pnud.org.co Direccin: Avenida 82 No. 10-62, piso 2 Telfono: 4 88 90 00 Septiembre de 2011 Bogot, Colombia
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD

RepResentaCin de pas
Bruno Moro RepResentante Residente Silvia Rucks diRectoRa de pas Mara del Carmen Sacasa diRectoRa de pas adjunta
infoRme naCional de desaRRollo Humano - indH 2011

Absaln Machado diRectoR acadmico Tania Guzmn Pardo cooRdinadoRa geneRal Diego Miguel Sierra Fernando Bernal investigadoRes pRincipales Jorge Ivn Gonzlez asesoR especial Carlos Vargas Margarita Daza investigadoRes asociados Luis Hernando Vanegas Mariana Ros equipo estadstico Carlos Chica cooRdinadoR de comunicaciones Diana Galvis asistente administRativa y financieRa Alejandra Ospina asistente de opeRaciones
pRoduCCin editoRial
Marcela Giraldo editoRa geneRal Mariana Ros asistente editoRial Marlyn Ahumada Revisin de estilo Fernando Carretero RevisoR de pRuebas Equilibrio Grfico Editorial diseo Aldo Brando fotogRafa caRtula Fotografas coRtesa aRchivos pnud, acnuR, accin social y defensoRa del pueblo impReso en colombia Printed in Colombia Offset Grfico Editores
impResin
Ctese como: pnud. 2011. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Bogot: indh pnud, septiembre.
Las opiniones expresadas en este Informe son de exclusiva responsabilidad del equipo coordinador del indh 2011 y no comprometen al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), como tampoco a las dems entidades que auspiciaron su elaboracin.
Colombia rural
Informe Nacional de Desarrollo Humano Comits INDH 2011
Consultivo
Diego Molano Director Accin SociAl AgenciA PreSiDenciAl PArA lA Accin SociAl y lA cooPerAcin internAcionAl Edilia Mendoza Anuc-ur ASociAcin nAcionAl De uSuArioS cAmPeSinoS uniDAD y reconStruccin Gabriel Cadena Gmez rector univerSiDAD AutnomA De mAnizAleS Hernando Jos Gmez Director DnP DePArtAmento nAcionAl De PlAneAcin Isabel Ampudia coorDinADorA reDProDePAz reD De ProgrAmAS De DeSArrollo y PAz Ivn Daro Gmez Director igAc inStituto geogrfico AguStn coDAzzi Jos Flix Lafaurie PreSiDente feDegn feDerAcin colombiAnA De gAnADeroS Juan Camilo Restrepo miniStro De AgriculturA y DeSArrollo rurAl Juan Sebastin Betancur Director ProAntioquiA funDAcin PArA el ProgreSo De AntioquiA Julin Domnguez Director confecmArAS confeDerAcin colombiAnA De cmArAS De comercio Luis Evelis Andrade conSejero mAyor onic orgAnizAcin nAcionAl inDgenA De colombiA Luz Marina Mantilla DirectorA Sinchi inStituto AmAznico De inveStigAcioneS cientficAS Marco Romero Director coDheS conSultorA PArA loS DerechoS humAnoS y el DeSPlAzAmiento forzADo Moiss Wasserman rector univerSiDAD nAcionAl De colombiA Monseor Hctor Fabio Henao Director SecretAriADo De PAStorAl SociAl Rafael Meja PreSiDente SAc SocieDAD De AgricultoreS De colombiA
agenCias del sistema de naCiones unidas

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados - acnUr Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin - fao Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos -oacnUdh Oficina para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios - ocha Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos - Un hbitat Entidad de la Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y el Empoderamiento de las Mujeres onU MUjeres
Cooperantes
Agencia Catalana para la Cooperacin al Desarrollo - accd Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo - aecid Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - Usaid Banco Mundial Delegacin de la Unin Europea en Colombia Embajada de Noruega Embajada de Suecia Embajada de Suiza Embajada del Reino de los Pases Bajos Fondo Global de Paz y Seguridad del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de Canad
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito - Unodc
expertos
Adolfo Meisel Alejandro Reyes lvaro Silva Ana Mara Ibez Consuelo Corredor Daro Fajardo Donny Meertens Fernn Gonzlez Gustavo de Roux Jorge Ivn Gonzlez Jos Martnez Padre Rafael Castillo
La creacin
Primero estaba el mar. Todo estaba oscuro. No haba sol, ni luna, ni gente, ni animales, ni plantas. Slo el mar estaba en todas partes. El mar era la Madre. Ella era agua y agua por todas partes y ella era ro, laguna, quebrada y mar y as ella estaba en todas partes. As, primero, slo estaba la Madre. Se llamaba Gaulchovang. La Madre no era gente, ni nada, ni cosa alguna. Ella era Aluna [pensamiento o idea]. Ella era espritu de lo que iba a venir y ella era pensamiento y memoria. As la Madre existi slo en aluna en el mundo ms bajo, en la profundidad, sola. Entonces cuando existi as la Madre, se formaron arriba las tierras, los mundos, hasta donde est hoy nuestro mundo. Eran nueve mundos y se formaron as: primero estaba la Madre y el agua y la noche. No haba amanecido an. La Madre se llamaba entonces Se-ne-nulng. Tambin exista un Padre que se llamaba Kata Ke-ne-ne-Nulng. Ellos tenan un hijo que llamaban Bunkua-s. Pero ellos no eran gente, ni nada, ni cosa alguna. Ellos eran aluna. Eran espritu y pensamiento. Eso fue el primer mundo, el primer puesto y el primer instante. Entonces se form otro mundo ms arriba, el segundo mundo. Entonces exista un Padre que era un tigre. Pero no era tigre como animal, sino era tigre en aluna.
Entonces se form otro mundo ms arriba, el tercer mundo.
Ya empez a haber gente. Pero no tenan huesos ni fuerza. Eran como gusanos y lombrices Nacieron de la Madre.
Entonces se form el cuarto mundo. Su Madre se llamaba Syaganeya-yumng y haba otra Madre que se llamaba Disi-se-yuntan y un Padre que se llamaba Sai-tan. Este Padre fue el primero que saba ya cmo iba a ser la gente de nuestro mundo y fue el primero que saba que iba a tener cuerpo, piernas, brazos y cabezas . Entonces se form otro mundo y en este mundo estaba la Madre Enkuane-nenulng. Entonces no haba cosas todava, pero ahora se form la primera casa, no con palos ni bejuco ni paja, sino en aluna, en el espritu, no ms. Entonces ya existan Kashindkua, Noana-se y Nnacu. Entonces ya haba gente, pero an les faltaban las orejas, los ojos y las narices. Slo tenan pies. Entonces la Madre mand que hablaran. Fue la primera vez que la gente habl, pero como no tenan lenguaje todava, iban y decan: sai-sai-sai (noche-noche-noche), ya haba cinco mundos. Entonces se form el sexto mundo. Su Madre era Bunkune-ne-nulng; su Padre era Sai chak. Ellos ya iban formando un cuerpo entero con brazos, pies y cabeza. Entonces empezaron a nacer los Dueos del Mundo. Eran primero dos: el Bunkua-se azul y el Bunkua-se negro. Se dividi el mundo en dos partes, en dos lados: el Azul y el Negro, y en cada uno haba nueve Bankua-se. Los del Lado Izquierdo eran todos Azules y los del Lado Derecho eran todos Negros. Entonces se form el sptimo mundo y su Madre era Ahunyika. Entonces el cuerpo an no tena sangre pero ahora comenzaba a formarse sangre. Entonces se form el octavo mundo y su Madre se llamaba Kenyaj. Su Padre era Ahuna-Katana. Pero cuando se form este mundo, lo que iba a vivir luego, no estaba an completo. Pero ya casi. Entonces haba an agua en todas partes. An no haba amanecido. Entonces se form el noveno mundo. Pero no haba tierra an. An no haba amanecido. Comunidad kogui
nota editorial: tomado de Colombia en la poesa colombiana: los poemas cuentan la historia. 2010. Joaqun Mattos, Amparo Murillo, Robinson Quintero y Luz Eugenia Sierra. Realizacin Letra a letra. Premio Literatura del Bicentenario. Ministerio de Cultura 2010. Bogot: Gente Nueva, Letra a letra.
Contenido
Presentacin
Tierra y desarrollo rural: el renacer de la esperanza 13
Captulo 2
Desarrollo humano, ruralidad y convergencia

A. Territorio, poblacin y ruralidad 1. La dinmica poblacional 2. Una nueva forma de medir la ruralidad B. Evolucin del ndice de desarrollo humano C. Condiciones de vida de los pobladores rurales 1. La pobreza 2. La vulnerabilidad D. La distribucin de la poblacin incide en el desarrollo humano
49
53 53 54 57 60 60 67 67 69 69
Introduccin
Colombia rural: modernizacin con orden social injusto y fracaso del modelo de desarrollo 16
Por qu y cmo se hizo este informe? Razones para la esperanza
19 21
Parte 1
El enfoque sobre el desarrollo rural

Captulo 1
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25
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Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta
El modelo de desarrollo rural

A. Entender lo rural en el mundo de hoy 1. El concepto se reinventa 2. Colombia rural 3. Un enfoque integral B. El prisma del territorio C. Rasgos del actual modelo de desarrollo rural 1. El modelo no promueve el desarrollo humano y hace a la poblacin rural ms vulnerada 2. El modelo es inequitativo y no favorece la convergencia 3. El modelo invisibiliza las diferencias de gnero y discrimina a las mujeres 4. El modelo es excluyente 5. El modelo no promueve la sostenibilidad 6. El modelo concentra la propiedad y crea condiciones para el surgimiento de conflictos 7. El modelo es poco democrtico 8. El modelo no afianz la institucionalidad rural D. Razones para la esperanza Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta
Parte 2
La problemtica
Captulo 3
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73
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Ocupacin y uso del territorio

A. Distribucin geogrfica del territorio: peligran zonas de reserva forestal B. Actividades econmicas y productivas: predominio de la ganadera sobre la agricultura 1. Agricultura: potencial productivo en ciernes 2. Ganadera: la paradoja del uso extensivo de la tierra 3. Bosques y desarrollo forestal: arrasamiento y subutilizacin 4. Biocombustibles: alternativas en la encrucijada 5. La economa del uso del suelo: trgica ocupacin del territorio 6. La minera: un potencial y una amenaza C. Actividades econmicas ilegales: proliferan en vez de disminuir D. Colonizacin y ampliacin de la frontera agrcola, Orinoquia y Amazonia
E. Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo 104
Colombia rural Razones para la esperanza 10
F. Delimitacin de la frontera agropecuaria: tarea urgente 109 Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta Captulo 4 110 111
4. El territorio altera las relaciones de la gente 5. Levanta muros imaginarios o reales D. Movimientos y organizaciones sociales 1. En los pueblos indgenas 2. En las comunidades afrocolombianas E. Atencin prioritaria del Estado Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta
166 166 167 167 168 173 173 175
Campesinado y mujeres rurales

A. El campesinado: sujeto social histrico y multiactivo 1. El campesinado y el modelo de desarrollo 2. Importancia socioeconmica del campesinado 3. Poblacin campesina y empleo 4. Acceso a recursos y poltica social 5. La organizacin campesina B. Las mujeres rurales 1. El enfoque de gnero y el desarrollo humano 2. Tres fuentes de discriminacin 3. Propiedad y tenencia femenina de tierras 4. El aporte de las mujeres a las luchas sociales del mundo rural Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta Captulo 5
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Parte 3
Tierra y conflicto
Captulo 6
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180 186 186 191 192 196 201 204 208 212 213
Tenencia de la tierra y desarrollo humano

A. La tierra, un elemento estratgico para el desarrollo humano B. El conflicto rural y la tierra 1. De la tierra pal que la trabaja al territorio porque lo necesito C. La estructura de la tenencia de la tierra 1. Estado de la actualizacin catastral 2 Desigualdad en la propiedad privada de la tierra 3. El desarrollo humano y la propiedad rural D. Estructura de tamaos de la propiedad E. Propiedad y tenencia femenina de tierras F. Hacia el desarrollo y la equidad Referencias bibliogrficas Captulo 7
Pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas

A. Algunos rasgos sociodemogrficos 1. Pueblos indgenas 2. Comunidades afrocolombianas B. Las relaciones con el territorio 1. La perspectiva sociocultural 2. La perspectiva jurdica 3. La perspectiva poltica y administrativa 4. La perspectiva econmica C. Las afectaciones por el conflicto armado 1. Permea todas las dimensiones de la vida personal y colectiva 2. Agudiza tensiones y desconfianzas 3. Provoca daos tangibles e intangibles
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148 148 149 150 150 151 154 157 162 162 165 165
Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado

A. Ech races la insurgencia armada 1. Relacin movimiento campesino-guerrillas B. Fracas el reformismo agrario y se desestimul el desarrollo rural 1. Del intento de reforma agraria al mercado subsidiado
215
217 218 220 221
Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |
11
2. Discontinuidad en el desarrollo rural C. Se instal y prosper la economa ilegal de las drogas 1. Narcotrfico y violencia rural 2. Narcotrfico y conflicto 3. Narcotrfico, compra de tierras y cultivos de hoja de coca D. Se multiplicaron los actores armados (paramilitares) E. La violencia se concentr en civiles y comunidades rurales F. Se pas de la lucha por la tierra a la disputa por el territorio G. Se estigmatiz y diezm al movimiento campesino Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta Captulo 8
223 224 224 225 227 227 231 234 235 240 242
2. La restitucin de tierras a los despojados 3. Despojo e informalidad de los derechos de propiedad
278 279
B. Desplazamiento forzado: el xodo de las zonas rurales 283 1. El desplazamiento en cifras 283 2. Efectos en las organizaciones sociales 287 3. Detonantes y grupos causantes del desplazamiento 288 4. Seguridad personal de los desplazados y los derechos a la tierra 288 5. Entre la atencin humanitaria y la negacin de soluciones duraderas 289 C. Hacia la restitucin efectiva de tierras Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta 292 298 299
violencia y persistencia del orden social rural

A. Desconocimiento poltico del campesinado
243
244
parte 4
el estado y el sector rural

Captulo 10
301
303
304 308 315 317 318 318 320 321 324 327 331 333 337
B. Violencia contra la poblacin rural: lucha por el territorio 245 1. Violencia homicida y otras formas de agresin contra lderes rurales 246 2. Las masacres 251 C. El desplazamiento forzado y el despojo de tierras D. Intervencin de grupos armados en la poltica E. lites y persistencia poltica 1. Persistencia poltica y bienestar 2. Persistencia poltica y violencia F. Hacia cambios estructurales en la esfera social rural Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta Captulo 9 255 255 262 263 264 265 266 267
instituciones y poltica agraria

A. Marco de anlisis de la institucionalidad y las polticas rurales B. Evolucin y deterioro de la institucionalidad pblica rural C. Evolucin del gasto pblico en el sector agropecuario 1990-2010 1. El gasto pblico sectorial por entidades D. Polticas especficas para el desarrollo del sector 1. Polticas para el desarrollo productivo 2. Polticas para el desarrollo rural E. Incidencia de los grupos de poder en la definicin de polticas 1. La negociacin del tlc con los Estados Unidos 2. El proceso del programa aiS F. La poltica pblica y las iniciativas productivas G. Impostergable recuperar la institucionalidad Referencias bibliogrficas
efectos del conflicto
269
A. El despojo y el abandono de tierras: un proceso histrico complejo 270 1. El despojo en cifras 277
Captulo 11
Desempeo de la actividad agropecuaria y rural

A. Produccin agropecuaria nacional: en pos de mayor crecimiento B. Produccin agropecuaria departamental: altos niveles de concentracin C. Factores explicativos del modesto desempeo sectorial 1. Factores de entorno 2. Factores estructurales D. Retornar por la senda del desarrollo Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta
339
340 345 346 346 347 369 369 370
Anexos
Anexo A
401 402
402 404 405 406
Estadsticas del desarrollo humano

A.1 ndice de desarrollo humano A.2 ndice de pobreza humana para pases en desarrollo (iph-1) A.4 ndice de desarrollo humano relativo al gnero (idg) A.5 ndice de potenciacin de gnero (ipg) Anexo B
A.3 ndice de pobreza humana para pases desarrollados (iph-2) 404
Nuevos indicadores de desarrollo humano

B.1 ndice de desarrollo humano municipal (idhm) B.2 ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y concentracin de la propiedad
407
407 409
Parte 5
Las salidas
Captulo 12
371
Anexo C
Notas tcnicas 373

374 376 376 378 381 384 386 394 397 400 C.1 Construccin del ndice de ruralidad (ir) C.2 Clculo de la convergencia urbano-rural C.3 Construccin del ndice de vulnerabilidad (iv) C.4 Medicin de la persistencia poltica
413
413 414 415 416
Propuesta de agenda de polticas para el sector rural

A. El sendero inadecuado en el desarrollo rural B. Una reforma que transforme la realidad rural 1. Objetivos de la reforma rural 2. Pobreza e inclusin 3. La seguridad humana 4. Desarrollo institucional 5. El desarrollo rural 6. Poltica integral de tierras C. Red de reflexin, dilogo y conocimiento Referencias bibliogrficas
Glosario de siglas Tabla general

indh 2011. Agradecimientos a colaboradores
419 427 430
y participantes
13
Presentacin
Tierra y desarrollo rural: el renacer de la esperanza
Colombia es ms rural de lo que pensamos. Pero por casi cuarenta aos, la progresin del proceso de urbanizacin como la ruta privilegiada hacia la modernizacin opac esa realidad. Segn el Informe, no el 25% sino el 32% de los colombianos son pobladores rurales, y en las tres cuartas partes de los municipios, cuya rea ocupa la mayora del territorio nacional, predominan relaciones propias de sociedades rurales. Por cerca de dos aos de preparacin de este Informe se ha escuchado a esa otra Colombia; la que transcurre entre los sueos, las expectativas y las posibilidades de mujeres y hombres de carne y hueso que no viven, ni apuestan su futuro y su felicidad en los grandes centros urbanos. Hace muy poco, sin embargo y de forma inesperada, el pas volvi de nuevo la mirada hacia el mundo rural con unas perspectivas diferentes: como fuente de oportunidades para el crecimiento econmico en un planeta globalizado, vido de alimentos, de materias primas y de recursos ambientales. Y, ms importante an, como lugar privilegiado para empezar a construir la paz del lado de las vctimas. Ambas perspectivas son confluentes e interdependientes. El mundo identifica hoy en lo rural una promesa y una esperanza. Ya no se habla solo de urbanizacin como sinnimo de modernizacin, sino de integracin, continuidades e interdependencia entre las diferentes vocaciones territoriales del pas. Los ciudadanos globales han comprendido que la calidad de vida en las urbes depende del bienestar de quienes habitan las zonas rurales. Con ese teln de fondo, este Informe de Desarrollo Humano hace un balance completo y, sobre todo, oportuno de la situacin de la Colombia rural. Cules son las necesidades ms apremiantes de los pobladores rurales en situacin de vulnerabilidad y cules sus capacidades de recuperacin; cmo y por qu est concentrada la propiedad de la tierra y cules son los efectos de ello; de qu forma se ha ocupado y explotado el suelo y qu conflictos han surgido de all (agricultura versus ganadera versus minera versus zonas de reserva ambiental); por qu el desempeo econmico de este sector estratgico no ha sido el mejor; qu factores afectan el ejercicio de la democracia en los territorios; y cul ha sido
Presentacin
el impacto del largo proceso de deterioro de las instituciones pblicas responsables de orientar la marcha del sector agropecuario. Como reto crucial para el despegue de la Colombia rural, el Informe plantea el de la superacin del conflicto armado. Pero, sin ignorar su complejidad, se llama la atencin sobre cmo su centralidad en la agenda de la sociedad colombiana releg a segundo plano la comprensin de otros problemas vertebrales para el desarrollo humano de la poblacin del campo. Este Informe se concentra en algunos factores estructurales que pudieron facilitar la expansin y degradacin del conflicto y en sus efectos sobre el tejido social y la gente, antes que en la dinmica o la lgica de los actores armados. Dada la invisibilidad de la Colombia rural, este diagnstico integral, profundo y sin apasionamientos, hecho por especialistas y desde la perspectiva del desarrollo humano, se torna tan importante como su propuesta. En esta ltima hay una invitacin a creer que s es posible hacer de lo rural un eje fundamental del desarrollo del pas; desarrollo con equidad, con inclusin y en democracia. En pocas palabras, una renovada apuesta por el desarrollo humano. La propuesta es una hoja de ruta para dar tres grandes pasos. El primero involucra voluntad poltica y compromiso de la sociedad colombiana para equilibrar las prioridades y jugar ms por el pas rural. Para el Informe, el mejor aliciente es un gobierno respaldado por una coalicin liderada por sectores modernizantes que entienden que esta es una oportunidad nica para superar la pobreza y la desigualdad, y remover algunas causas estructurales del conflicto. El segundo, afirma el Informe, implica un gran consenso nacional para aceptar corregir el rumbo, es decir, optar por un modelo de desarrollo en el cual el bienestar de la gente sea el fin ltimo; que d prioridad a la sostenibilidad ambiental; que atienda la voz de quienes pueden verse afectados por la lgica pura y dura de mercados sin controles que al final producen graves desequilibrios; y que promueva el fortalecimiento y la intervencin oportuna del Estado. El mundo es testigo del surgimiento de una oleada de inconformidad, de la necesidad del uso pblico de la razn en escenarios de dilogo, que presagian vientos de renovacin y apertura en esta materia.
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El tercero, es un abanico de opciones de poltica pblica con dos grandes prioridades: resolver el conflicto y superar la pobreza; y cuatro ejes de trabajo: seguridad humana, desarrollo rural, desarrollo institucional y poltica integral de tierras. La ventaja es que se sabe cul es la situacin, qu se puede hacer y cmo hacerlo. La tarea es, sin duda, de grandes proporciones y exige compromisos igualmente grandes. No solo del Estado en todos sus niveles, sino de quienes habitan en la Colombia de ciudades, que deben entender que los pasos dados recientemente con el reconocimiento de las vctimas y el esfuerzo de restituir las tierras son de un valor incalculable, pero apenas representan una gota de sudor frente al esfuerzo requerido. La comunidad internacional, por supuesto, tambin est llamada a desempear un papel catalizador para construir y fortalecer ese concierto de voluntades. Sea este el momento para agradecer a la Agencia Catalana para la Cooperacin al Desarrollo (accd), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Aecid), la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional (asdi), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid), las embajadas de Suecia, Noruega y del Reino de los Pases Bajos, y el Fondo Global de Paz y Seguridad del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de Canad, sin cuyo concurso hubiera sido imposible este esfuerzo. Ocho aos separan a este del anterior Informe Nacional de Desarrollo Humano. Nuestro deseo ms sincero es que el siguiente Informe tenga como tema central las capacidades, los retos y los desafos de un pas en paz y moderno, que tiene un lugar en la economa mundial y avanza sin tregua hacia ms desarrollo humano para todos sus habitantes.
Bruno Moro Representante Residente del pnud en Colombia
Presentacin
introduccin
modernizacin con orden social injusto y fracaso del modelo de desarrollo
Colombia rural:
Colombia entr a la modernizacin sin haber resuelto el problema agrario, porque siempre pens que el pas era ms urbano que rural. Construy un modelo de desarrollo que conlleva al fracaso del mundo rural, rindindole ms culto al mercado que al Estado, lo cual ampli las brechas entre lo urbano y lo rural. Y preserv su orden social injusto, que no ha cambiado por falta de decisiones polticas y de una visin de largo alcance sobre lo rural y su papel estratgico para el desarrollo. La preservacin del orden social rural, con todas sus inequidades y ataduras al desarrollo, se fundamenta en: (a) una estructura de la tenencia de la tierra convertida en un inamovible para la poltica pblica, (b) una jerarquizacin social que coarta la movilidad de las personas en la estructura de la sociedad, y (c) una hegemona poltica tradicional que restringe las elecciones libres, limpias y competitivas y que no hace un reconocimiento poltico del campesinado. El modelo de desarrollo rural construido es altamente inequitativo y excluyente, propicia innumerables conflictos rurales, no reconoce las diferencias entre los actores sociales, y conduce a un uso inadecuado y a la destruccin de los recursos naturales. Acenta la vulnerabilidad de los municipios ms rurales en relacin con los ms urbanos, y no permite que se genere la convergencia entre lo rural y lo urbano. Adems, se ha fundamentado en una precaria y deteriorada institucionalidad pblica que le abre ms espacios a la actuacin de las fuerzas del mercado en una sociedad llena de desequilibrios e inequidades. La ocupacin productiva del territorio y los procesos de poblamiento indican serias ineficiencias sociales, productivas e institucionales. La falta de un ordenamiento del territorio ha facilitado la persistencia de conflictos en el uso de los recursos y entre los diferentes actores, tanto de quienes invierten para reproducir el capital, como de los que tienen las actividades agropecuarias como un modo de vida, y las comunidades que conciben el territorio ms all de su utilizacin econmica. El Estado poco se ha hecho presente para ordenar el uso del territorio, regular los asentamientos humanos y emprender programas de desarrollo rural que ayuden a estabilizar las sociedades campesinas que por la lgica de su sobrevivencia, se adentran sin lmites ni control, ms all de la frontera agropecuaria.
Fotografa: Gerard Fayoux.
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Ni el mercado ni el Estado han logrado un satisfactorio desempeo sectorial. A ello contribuyeron las polticas pblicas discriminatorias y sin compromisos por parte de los inversionistas, las restricciones estructurales en infraestructura productiva y social, el suministro de bienes pblicos, el descuido imperdonable del papel de la ciencia y la tecnologa, y el desprecio por la capacidad productiva y social del campesinado. Todos estos procesos confluyeron con la expansin y degradacin del conflicto armado y el arraigo del narcotrfico con todas sus cadenas de criminalidad y corrupcin, cuyo diagnstico y recomendaciones fueron hechos en el Informe Nacional de Desarrollo Humano de 2003, El conflicto, callejn con salida. El resultado es una crisis estructural recurrente que se atraviesa en el desarrollo humano, especialmente de las mujeres rurales, el campesinado, los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas. Si alguna diferencia existe entre nuestro desarrollo y el de otros pases de Amrica Latina es la persistencia de un orden social injusto sobre todo en el sector rural, por falta de voluntad poltica, disfrazada o confundida con las estrategias legtimas del Estado para contener las consecuencias del desorden creado, pero desatendida cuando se trata de romper muchas causas estructurales del problema. La intervencin en poltica de los grupos armados por fuera de la ley, la persistencia de ciertas lites polticas en los gobiernos locales, el desconocimiento del campesinado como actor poltico, su despojo y desplazamiento forzado, y polticas agrarias sin inters en modificar la estructura de la tenencia de la tierra, han conducido a la conservacin de un orden social rural resistente al cambio. La solucin de la deuda social y poltica con el mundo rural de Colombia, al cual se le ha dado la espalda por dcadas, necesita de ms Estado en el mercado y menos mercado en el Estado. Esta mxima adquiere toda su proyeccin en el sector rural, donde la precariedad institucional es notoria. La intervencin decisiva del Estado requiere una visin sobre el futuro y la importancia de lo rural y sus articulaciones y complementariedades con lo urbano. La solucin de los problemas que
Introduccin
este Informe considera crticos ser muy costosa y demandar mucho tiempo si se dejan en manos del mercado problemas estructurales que urgen decisiones oportunas, eficaces, imparciales, equitativas y justas.
La reforma rural transformadora

Este Informe propone una reforma rural transformadora, acompaada de una red social y acadmica de reflexin, conocimiento y accin sobre desarrollo rural, en el que el ordenamiento territorial es un instrumento de la transformacin buscada. Esta reforma rural transformadora va ms all de una reforma agraria y considera cambios en la estructura de la tenencia de la tierra. Esta propuesta concibe el desarrollo rural en funcin del territorio, centra la atencin en los pobladores ms excluidos y vulnerados y exige cambios en el modelo econmico. Es categrica en rescatar el liderazgo sustantivo del Estado y en advertir que no es posible si no se erradican de raz factores estructurales como la concentracin de la propiedad rural, la pobreza y la miseria, y un orden social y poltico injusto y excluyente. Este diagnstico podr mejorarse con anlisis ms locales y regionales, y el tiempo dir hasta dnde avanza la voluntad poltica de cambiar la situacin existente, y sobre la capacidad y disposicin de las lites rurales y las organizaciones sociales en aras de contribuir a transformar una situacin claramente adversa e insostenible, as como responder a los desafos impuestos por este momento histrico. Absaln Machado Cartagena Director Acadmico del Informe
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Por qu y cmo se hizo este Informe?
Desde el ao 2009, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), se comprometi con la realizacin del quinto Informe Nacional de Desarrollo Humano (indh), y escogi como su tema central la sociedad rural. Como todos los de su tipo, un Informe de Desarrollo Humano es un proceso de dilogo pblico en el cual la publicacin del libro, que presenta el resultado de buena parte de las actividades realizadas, es apenas un pretexto para continuar con la discusin. En este caso, el Informe es el resultado de un proceso en el que confluyen cuatro lneas de trabajo: 1. Acadmica, para obtener un anlisis sobre la situacin de la sociedad rural y propuestas sustentadas para avanzar. 2. Consulta y dilogo pblico, que abre escenarios de encuentro y discusin para recoger puntos de vista de la gente, de manera que los anlisis y las propuestas cuenten con el respaldo de aquellos directamente afectados. 3. Difusin y apropiacin para dar a conocer el enfoque, los mensajes y las alternativas de solucin a todos los actores sociales con inters o responsabilidad en el tema. 4. Incidencia para influir en los procesos de toma de decisiones de manera que las propuestas sustentadas y validadas por la participacin encuentren acogida entre actores polticos, gubernamentales, gremiales y sociales. Por supuesto, en cumplimiento del mandato de Naciones Unidas el proceso est orientado por los valores y el enfoque del desarrollo humano y, en consecuencia, presta especial atencin a los problemas y oportunidades de las poblaciones en mayor situacin de vulnerabilidad que, para el caso que nos ocupa, son las mujeres, los campesinos, los indgenas y los afrocolombianos. El indh ha combinado el conocimiento acadmico del grupo coordinador con los saberes de un equipo de investigadores del ms alto nivel quienes prepararon tres tipos de anlisis para el Informe: (a) sobre problemticas generales, (b) sobre grupos poblacionales y (c) sobre la relacin entre conflicto, poder poltico y tierra desde la perspectiva
regional. Como parte de la metodologa, los investigadores consultaron el parecer de las comunidades y grupos sociales involucrados en cada problemtica tratada. El grupo coordinador habl con servidores pblicos, lderes gremiales, representantes de organizaciones de la sociedad civil y acadmicos en once territorios: Antioquia, Cauca, Choc, Cesar, Eje Cafetero, Huila, Magdalena Medio, Meta, Montes de Mara, Nario y Putumayo. Estas conversaciones ayudaron a identificar problemas, corroborar intuiciones, desechar preconceptos, fortalecer propuestas y comprender, con mayor profundidad, el da tras da de los actores de la sociedad rural. La mayor parte de la informacin primaria utilizada es oficial y proviene de las diversas entidades pblicas responsables de los temas. Este libro est acompaado por una coleccin de seis Cuadernos del Informe, cuyo objetivo es abordar con mayor detalle y profundidad ciertas temticas que as lo ameritan. El primer Cuaderno, ya presentado a la opinin pblica, est dedicado a la poblacin en situacin de desplazamiento. Los cinco restantes se ocuparn de los siguientes temas: mujeres rurales, campesinado, indgenas, afrocolombianos y, finalmente, la relacin entre conflicto, poder poltico y tierras en cinco zonas del pas. La etapa de difusin y apropiacin apenas comienza. Esta publicacin y el Informe como proceso habrn cumplido su objetivo si la sociedad colombiana pone de nuevo el tema rural como parte de sus prioridades y toma la decisin de dar el primer paso para solucionar su compleja problemtica.
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Si al comienzo una idea no parece absurda, no hay esperanza para ella
Albert Einstein
Se dir que buscar razones para la esperanza en Colombia es un acto ingenuo de fe que se desmorona ante cualquier diagnstico. Alguien preguntar cmo puede haber esperanza sabiendo que nos aventuramos por los caminos de la modernizacin sin haber resuelto problemas de viejo cuo?; otro murmurar que fuimos incapaces de impedir que prosperaran nuevos conflictos; y un tercero proclamar que del caos de nuestros das no se puede esperar sino ms caos. Pero nuestro imperativo tico es recordar en todos los tonos, tiempos, lugares y audiencias que todo orden social es construido y, por tanto, susceptible de ser transformado. Es de subrayar que despus de cuarenta aos de haberse desentendido del sector rural, creyendo que para modernizarse poda prescindir de sus potencialidades y de sus pobladores, Colombia parece dispuesta a corregir el rumbo, y puede hacerlo, si sabe aprovechar las condiciones y cambios en los escenarios nacional y mundial. Es innegable: hoy disponemos de un mejor conocimiento de nuestros problemas y aprendemos de experiencias valiosas de desarrollo rural; contamos con riqueza, recursos y capital social; los ndices de desarrollo humano mejoran ao tras ao, a pesar del conflicto, el narcotrfico y la corrupcin; existen capacidades y vocacin de cambio en sectores empresariales y en los movimientos y organizaciones sociales. Adems,
recientes iniciativas gubernamentales van en la direccin del cambio y la comunidad internacional est presta a apoyar las transformaciones que necesitamos, mediante estrategias para superar el conflicto armado, pagar la deuda social con el campesinado, acabar la pobreza, fortalecer la democracia local, combatir la cultura de la ilegalidad o transformar prcticas y estructuras sociales y polticas incompatibles con el progreso y el desarrollo humano. Hace cuarenta aos, cuando apenas empezaban la modernizacin y diversificacin productiva del campo, el campesinado no estaba aglutinado en organizaciones tan diversas y con tanta experiencia como las de hoy; sus niveles de conocimiento y escolaridad distaban de los actuales, el espectro de sus actividades productivas era muy limitado y su integracin con las reas urbanas, precaria. Apenas hace cuatro dcadas empezaba a perfilarse una clase empresarial rural, al lado de la clase terrateniente tradicional. Hoy crecen grupos empresariales experimentados, con nuevos conocimientos y tecnologas, decididos a gestionar y desarrollar nuevos proyectos de inversin y a competir en mercados ampliados. Muchos son ejemplares por su responsabilidad social, ya sea porque establecen vnculos duraderos con las comunidades locales, porque invierten en tecnologas amistosas con el medio ambiente o porque cumplen las leyes laborales.
Hace cuatro dcadas era dramtico el divorcio de los profesionales con las organizaciones sociales y el empresariado. En la actualidad es incipiente, y aumenta el nmero de los que se asocian con empresarios amigos de emprendimientos propios del mundo globalizado y de la sociedad de la informacin y del conocimiento. Ni qu decir del aporte de jvenes profesionales miles de ellas mujeres al fortalecimiento de capacidades, a la difusin y apropiacin social del conocimiento, a la bsqueda de alternativas de desarrollo, a la construccin de proyectos comunitarios de vida y a la reduccin de las incertidumbres y riesgos que ponen a prueba las capacidades de los ms pobres y excluidos; por ejemplo, sobre la inseguridad alimentaria, el aumento de los precios de los alimentos, el uso sostenible de los bienes y servicios ambientales,
el papel de los jvenes y las mujeres rurales o el papel estratgico de la agricultura en el desarrollo nacional. Nuestro ms reciente acto de fe colectiva fue la Constitucin de 1991. En ella nos comprometimos a construir un Estado social de derecho, imparcial y al servicio de todos y todas, sin exclusiones, ni privilegios. Inspiradas en ella, a diario, miles de personas ejercitan la ciudadana, promueven los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario o patrocinan prcticas polticas y sociales pluralistas e incluyentes, cuyos contenidos son los valores ticos como la solidaridad y la proteccin especial a los ms vulnerados. Podr alguien dudar que este acto de fe colectiva no es tambin un pretexto para desatar la esperanza en el mundo rural al cual Colombia abandon durante las ltimas cuatro dcadas? Equipo indh 2011
El enfoque sobre el desarrollo rural
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Fotografa: Doris Prez.
Sumario
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El modelo de desarrollo rural

Entender lo rural en el mundo de hoy El prisma del territorio Rasgos del actual modelo de desarrollo rural Razones para la esperanza
Desarrollo humano, ruralidad y convergencia

Territorio, poblacin y ruralidad Evolucin del ndice de desarrollo humano Condiciones de vida de los pobladores rurales La distribucin de la poblacin incide en el desarrollo humano
Nota editorial:
Los epgrafes de cada captulo fueron seleccionados de canciones de grupos colombianos de msica urbana y contempornea. La seleccin fue hecha por David Ramrez, Fernando Angulo y Giovanni Guatibonza.
de desarrollo rural
Tu crees que tienes todo lo que puedes desear, tu casa tu automvil tu seguro social, ya tu te has olvidado de tus ansias de justicia, todo se te ha borrado por casarte con Patricia. Tu dices que eran puras tonteras juveniles, mas no es cosa tan tonta que a tu lado mueran miles, por el hambre, mientras tu te atragantas y engordas cada da como cerdo de granja. 1280 Almas Lo que puedes desear 1993
El modelo
or tratarse del primero, en este captulo se introduce la temtica que desarrolla el Informe, se precisa el alcance de los conceptos que articulan los planteamientos del resto del texto, se hace una caracterizacin de los principales rasgos del modelo de desarrollo rural actual y se plantean las razones por las que se considera que, pese a las dificultades, hay lugar a la esperanza. Es probable que las lectoras y los lectores difieran de algunas o incluso de muchas de las definiciones que aqu se proponen, se distancien de los enfoques adoptados o no compartan los rasgos identificados. No obstante es importante aclarar que el objetivo del captulo y del Informe se orienta a proponer un punto de referencia, a partir del cual se estimule la reflexin sobre las caractersticas y el futuro de la sociedad colombiana considerada en su integralidad, en la medida en que se relativiza la separacin entre la ruta hacia el desarrollo urbano y hacia el desarrollo rural. En trminos de desarrollo humano, la apuesta consiste en poner en el centro del anlisis a la gente, con especial atencin a los millones de pobladores rurales que da tras da buscan oportunidades para alcanzar el proyecto de vida que prefieren. Por eso cuando se habla de sociedad rural y de territorio en este y otros captulos, el teln de fondo es la forma como tales referentes se constituyen en oportunidades o en obstculos para el desarrollo humano; es decir, de las capacidades y las oportunidades de las personas que viven en sociedades rurales.
A. Entender lo rural en el mundo de hoy

Fotografa: Ana Luca Ducuara.
Este Informe trata sobre el pasado, el presente y el futuro de un significativo grupo de colombianos que viven en el campo o de actividades relacionadas con el campo. Pero ahora su realidad difiere por completo de la que enfrent la poblacin de hace veinte o treinta aos. Y, por esa razn, el primer paso es establecer de qu se habla y de qu no, al referirse a lo rural.
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1. El concepto se reinventa
En los ltimos cincuenta aos las relaciones entre campo y ciudad han sufrido muchas transformaciones aceleradas por los procesos de globalizacin e internacionalizacin de las economas y el desarrollo de los mercados. Algunos de esos cambios, ya lo haba sealado Pearse (1979), se han dado en las dinmicas productivas, en la integracin de lo rural con la sociedad nacional, en la dimensin cultural, en las relaciones con el Estado y en el papel social y poltico de los actores, tanto como en las reglas de juego que rigen a los mercados internacionales. Las fronteras entre campo y ciudad son cada vez menos claras y ms difciles de identificar:
[] ya no es solamente la ciudad que irradia conocimiento y racionalidad a los comportamientos del campo; el campo en funcin de sus demandas determina algunos procesos en la ciudad (Sobarzo, 2006).
El objetivo del Informe se orienta a proponer un punto de referencia, a partir del cual se estimule la reflexin sobre las caractersticas y el futuro de la sociedad colombiana considerada en su integralidad, en la medida en que se relativiza la separacin entre la ruta hacia el desarrollo urbano y hacia el desarrollo rural.
Ya no es posible ni, sobre todo, aceptable subvalorar lo rural frente a lo urbano (Gmez, 2008). Hoy lo rural y lo urbano difieren de la visin dicotmica tradicional que asimilaba lo primero con lo atrasado, lo rstico o disperso, o con el pequeo pueblito rodeado de montaas, y lo segundo con lo moderno, lo avanzado o lo refinado. En cambio, cada vez es ms claro que ambos estn integrados en una continuidad que impide entender a este sin aquel y viceversa, lo que se refleja incluso en la literatura (recuadro 1.1). Esa dicotoma se queda corta para analizar muchos fenmenos de la realidad presente. As, la poblacin rural bien puede tener su residencia en centros urbanos menores aunque trabaje en el campo o derive de all sus ingresos; o cuando se desempee en actividades complementarias (transporte, comercio u otros servicios); e incluso, a pesar de que trabaje en labores agroindustriales de agregacin de valor. Los hbitos de vida y los patrones de consumo han cambiado, nuevas dinmicas han surgido, actividades agroindustriales y financieras han irrumpido, mayores conectividades con los mercados y con el resto de la sociedad y la revolucin en las comunicaciones se han establecido, y la ciencia y la tecnologa han permeado la produccin y la vida rural. Existe un patrn territorial diferente que establece un continuo entre territorios urbanos, rurales y semirrurales lo cual da un nuevo valor a las polticas de desarrollo territorial (De Ferranti et l., 2005). Todas estas transformaciones obedecen a factores endgenos y exgenos del sector. Pero en la fase actual de la globalizacin e intensificacin del desarrollo capitalista, los factores exgenos parecen tener mayor impacto en los cambios de la vida del campo. Hoy tambin es claro que lo rural va ms all de lo agropecuario y que como parte de aquel deben considerarse nuevas actividades productivas de mucho dinamismo. Tal sera el caso de la oferta de recursos naturales del subsuelo, de los servicios tursticos, de servicios ambientales y de la manufactura artesanal. En sntesis, y tomando como base la definicin clsica de Prez (2001a y 2001b), se entiende lo rural como la complejidad que resulta de las relaciones entre cuatro componentes: el territorio como fuente de recursos naturales, soporte de actividades econmicas y escenario de intercambios e identidades polticas y culturales; la poblacin que vive su vida vinculada a los recursos naturales
Captulo 1 | El modelo de desarrollo rural
R E C UA D R O 1.1
Colombia: el mundo rural en la literatura de hoy

Muchas configuraciones del mundo rural son posibles. Esbozo, en breve, un catlogo incompleto con tres escenarios que intentan responder si en la literatura colombiana actual existe la ruralidad, cmo, bajo qu imgenes y referentes: el campo como teln de fondo, como justificacin sociolgica o psicolgica y como coartada ideolgica para la accin poltica. La naturaleza, atributo bsico del campo, es una categora histrica inventada que circula y se modifica a travs de imaginarios sociales: creacin, madre naturaleza, naturaleza virgen, etctera. En general, el paisaje rural ha sido contrastado con el urbano (duro y vertiginoso) y asociado con la idea de placidez, intemporalidad y contemplacin. Al separar la evidencia emprica inmediata y explorar algunos registros muy reveladores, nuestra literatura se refiere hoy casi siempre a la ciudad, pero eso no significa automticamente que el otro polo de lo citadino no est presente de otras maneras. El modo urbano de habitar es molde de la actividad literaria: as como de la filosofa y la poltica, la ciudad es madre de la literatura. o atrapado en su memoria ya ida, es tal vez la ms clsica de las opciones. Dos ejemplos ms: Tomas Gonzlez, en Abraham entre bandidos (2010) y Eduardo Pelez, en Desarraigo (2011). Los protagonistas son arrancados de una existencia campestre cuasi paradisaca hacia otro contrastante, violenta y destructora, que se mira y se narra desde un futuro urbano en el cual, al parecer, no hay retorno al idilio inicial ni tampoco, irnicamente, a la situacin violentadora evocada que, a la luz de nuestro mundo, parecera menos agobiante y terrible, pese a sus tintes trgicos. En La mujer de los sueos rotos (2009) de Mara Cristina Restrepo, lo campestre se reduce a una casa de recreo, adjunta a lo urbano: la naturaleza est domesticada al mximo, convertida en vacaciones de club campestre un fin de semana, codiciada por nuevos ricos mafiosos y, por eso, fuente de conflictos con sus dueos tradicionales. En todos ellos hay una diferencia con la literatura colombiana escrita hasta bien entrada la dcada de 1960, que casi siempre pint el pasado campestre como no conflictivo y un remanso de paz, incluso en la llamada literatura de la Violencia (cun cndido suena hoy el epteto que en aquel momento quera expresar un horror insuperable!), que la describe como la ruptura brusca de un equilibrio perfecto, potencialmente recuperable.
Lo rural como teln de fondo

En su poema El Don, el poeta Elkin Restrepo es consciente, como el ciudadano romano Virgilio, del campo como espacio de trabajo de otros o de goce propio:
Ningn lugar mejor que la ciudad para pensar en ciervos y bosques para hacer del momento una pura ensoacin.
Lo rural como justificacin sociolgica o sicolgica

Lo campestre es una especie de borde borroso del que solo quedan, cuando ms, nombres (topnimos) perifricos y tributarios de lo urbano. Lo encontramos en un recorrido de Su casa es mi casa (2008) de Antonio Garca ngel:
[] en Sop se tejieron numerosas hiptesis de los que nos esperaba en Rquira [] Atravesamos Tocancip en
La impronta de imaginar el campo desde la ciudad, para idealizarlo en utopa, contrapuesto a un estado actual de cosas
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y la tierra y que comparte un cierto modelo cultural; los asentamientos que establecen relaciones entre s mismos y con el exterior, a travs del intercambio de personas, mercancas e informacin, y las instituciones pblicas y privadas que confieren el marco dentro del cual funciona todo el sistema.
2. Colombia rural
El pas no ha sido ajeno a las transformaciones producidas por los factores descritos en el apartado anterior. Pero junto con ello, lo rural y la sociedad que all se forma han tenido que lidiar con dos fenmenos particulares, que han influenciado en forma crucial su proceso de cambio: el narcotrfico y el conflicto armado interno.
completo silencio. En Sesquil nos detuvimos al borde de la carretera [] En Sisga hicimos recuento de todo lo sucedido [] En Chocont todos formulamos un deseo pstumo [] En Ventaquemada se acabaron los cigarrillos [].
No es diferente al de muchos otros autores jvenes: lo rural es solo un umbral entre una ciudad y otra, sin existencia propia ms all del anecdotario de quienes lo recorren con rapidez, aorando llegar a un destino no rural. En otros casos, lo rural es una etapa entre dos momentos cuando los personajes huyen, se refugian o esconden, sin pretender que sea su destino definitivo, como en la stira poltica Tres atades blancos de Antonio Ungar (2010). Tampoco es diferente la conurbacin descrita en Los caballitos del diablo (2003) de Toms Gonzlez:
Lo que antes era una ciudad pequea y distintos pueblos, se haba convertido, abajo, en una sola masa informe y ocre, y ya slo se poda distinguir lo que antes fueron pueblos si en los das en que el viento se llevaba el humero se ubicaban sus iglesias, ntidas como corales blancos entre un naufragio repartido.
Lo rural como coartada ideolgica para la accin poltica

La periferia rural-urbana (rururbana) acta como una frontera permeable, donde las violencias en diversas claves se entremezclan y penetran hacia el corazn citadino; es zona de recambio entre civilizacin y barbarie, entre los cuerpos desplazados desde la ruralidad (imprecisa, desdibujada, lejana y azotada por mil plagas) con los de los soldados reclutados para todas las guerras. Es la frontera que plasma La sicaresca antioquea de Margarita Jcome (2011): el mundo lo rural no est en paisajes y memorias sino en las actitudes y en las formas de actuar y de sentir de protagonistas que responden a cdigos de honor y lealtad enraizados en l, pero aplicados al mundo del crimen.
Es el sello distintivo de un abundante subgnero audiovisual, plstico y literario que aparte de su calidad, su apropiacin meditica y la precisin o no del trmino se separa indudablemente de la idealizacin del mundo rural, convertida en norma inquebrantable en la tradicin literaria cannica. En este subgnero, los personajes siniestros y sus ms aciagos quehaceres reproducen tradiciones rurales pues exaltan la hombra burda, sobrevaloran la figura materna y menosprecian la paterna; sus esquemas de servidumbre y jerarqua o de coraje y caudillismo beben en las aguas aldeanas en las que han anidado siempre la dentellada y el salvajismo. Esta literatura sobre la periferia del intercambio entre la urbe y el campo lee al Manuel Meja Vallejo de Aire de tango por fuera de los estereotipos y explota al mximo sus intuiciones: el arrabal marginado amplifica miserias que apenas se notan en la aldea pero se hacen monstruosas en la ciudad; esta rururbanidad acaba definiendo a la ciudad y sus habitantes, anclados an en problemas de linderos (fsicos y emocionales), de brutalidad disfrazada de ternura, de cultura de relumbrn y gustos de altar en la fiesta religiosa del Corpus Christi. Dejo para la discusin que el mundo rural tan fuerte an en Garca Mrquez, considerado un contradictor de la literatura colombiana que le antecedi no desaparece sino que muta y se camufla y se deja ver en los gestos de un habitante de la ciudad, en rincones y hbitos sociales, en sus gustos musicales y sus dichos, en sus actitudes frente al mundo y sus semejantes. A una ruralidad urbanizada nunca consolidada le corresponde arrastrar no solo con los rostros de una cultura rural nostlgica y anclada en el pasado sino tambin con sus avatares contemporneos, cada vez ms conflictivos y situados en encrucijadas que no conducen ms que a los abismos. Jorge Echavarra Carvajal
Profesor Asociado Departamento de Estudios Filosficos y Culturales Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas Universidad Nacional, sede Medelln
Con respecto a los factores de transformacin aplicables a las relaciones rurales y urbanas en cualquier pas del mundo, estos han impactado de manera desigual a la sociedad colombiana. Lo cual se evidencia en el hecho de que pueden encontrarse sociedades rurales Hoy lo rural y lo urbano bien diferenciadas: algunas conservan gran parte de las caractersticas difieren de la visin ms tradicionales (el patriarcalismo, por ejemplo), otras estn en procedicotmica tradicional sos de transicin hacia sociedades modernas, y otras, definitivamente, que asimilaba lo primero entraron en la modernizacin. Frente a los fenmenos especficos, narcotrfico y conflicto, las con lo atrasado, lo rstico o disperso, o con el pequeo relaciones entre lo rural y lo urbano tambin se han visto afectadas, pueblito rodeado de principalmente por: el surgimiento de nuevos actores que han introdumontaas, y lo segundo con cido en la sociedad rural actividades ilcitas vinculadas a la produccin lo moderno, lo avanzado y el trfico de drogas; el despojo de tierras y el desplazamiento forzado o lo refinado. En cambio, de la poblacin que han impulsado procesos de repoblamiento y reucada vez es ms claro que bicacin, y el control de territorios o porciones del mismo por parte de ambos estn integrados en actores armados que compiten con el Estado. Lo dicho hasta ahora lleva a la necesidad de repensar las funciones una continuidad que impide entender a este sin aquel y de lo rural y pasar de la tradicional produccin de alimentos y materias viceversa. primas a la multifuncionalidad del sector con una pluralidad de actores en actividades muy diversas, y donde los miembros de las familias se ubican en trabajos tanto en reas rurales como urbanas, sin romper su unidad familiar, configurando redes de ingresos y relaciones que les permiten subsistir. El modelo de desarrollo y la modernizacin han ignorado y desvalorizado lo rural, porque han visto a los conglomerados urbanos como la opcin ms viable para alcanzar el progreso y lograr mejores niveles de vida. Esa opcin por lo urbano y por la industrializacin llev al pas a darle la espalda a la sociedad rural dejando el problema agrario sin solucin, agudizando la pobreza y la desigualdad, generando conflictos y, con ello, disminuyendo las oportunidades de sus pobladores. Antes que lo opuesto de la sociedad urbana, la sociedad rural debe entenderse como una realidad distinta, pero estrechamente vinculada a ella. Y aunque definir una realidad tan compleja puede resultar muy difcil, este Informe entiende la sociedad rural como la reunin permanente de pobladores que conviven y se relacionan bajo unas leyes comunes, con el fin de cumplir mediante la cooperacin algunos de los fines de la vida bajo determinadas formas de comportamiento. Aqu se est pensando en una sociedad cuyo entendimiento se da en el contexto de la historia, la cultura, los conflictos y las instituciones de la nacin colombiana.
3. Un enfoque integral
Finalmente, hay que sealar que este Informe se distancia de la visin tradicional, surgida de la metodologa utilizada en los censos de poblacin, que identifica a lo urbano con las cabeceras municipales y a lo rural con el resto. Por fundamentarse en un criterio puramente poblacional, esa visin es restringida y no capta las continuidades ni las relaciones entre lo uno y lo otro. Para ayudar en la comprensin de lo rural ms all del concepto demogrfico de el resto y sugerir una visin que considere la complejidad de la realidad urbano-rural, este Informe propone un ndice de ruralidad con tres novedades: (a) combina densidad demogrfica con
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distancia de los centros poblados menores a los mayores; (b) adopta como unidad de anlisis el municipio como un todo y no solo el tamao de las aglomeraciones (cabecera, centro poblado y rural disperso en el mismo municipio), y (c) asume la ruralidad como un continuo (se refiere a municipios ms o menos rurales, antes que a urbanos y rurales). Como se ampla en el captulo 2, el ndice es un instrumento de anlisis para fortalecer la mirada integral del territorio a partir de sus rasgos.
B. El prisma del territorio

Definir territorio es una tarea compleja que suscita ms controversias que acuerdos entre los estudiosos de las Ciencias Sociales. Cada disciplina tiende a acentuar los aspectos propios de su inters, dejando muchas veces de lado rasgos que pueden implicar consecuencias importantes para el anlisis. Con plena conciencia de esa y otras dificultades, este Informe apela al concepto de territorio en tanto permita captar el trnsito de la discusin y del enfoque del problema desde la cuestin agraria y de lucha por la tierra de los aos 1960 y 1970, hacia la problemtica del desarrollo rural y del dominio del espacio fsico, de la poblacin y de los recursos, en el momento actual. Con esa meta, nuestro referente de territorio considera siete dimensiones: espacial, ambiental, econmica, social, cultural, poltica e institucional, las cuales sirven como teln de fondo a los captulos de este Informe. El territorio es entendido entonces como una construccin social en un espacio donde mltiples actores establecen relaciones econmicas, sociales, culturales, polticas e institucionales, condicionadas por determinadas estructuras de poder y por las identidades de aquellos actores. Adems del rea geogrfica se trata de las interacciones entre actores, instituciones y estructuras de poder. Por ello la expresin lucha por el territorio adquiere un significado que va ms all de lo puramente simblico. En los captulos 3 al 12 de este Informe se asume esa definicin del territorio con diferentes y especficos acentos. Mientras en este se aborda el modelo de desarrollo rural y en el 2, la relacin entre desarrollo humano y ruralidad. En el captulo 3 el nfasis est en la ocupacin espacial del territorio y en las actividades econmicas legales e ilegales en l desplegadas con el nimo de identificar los conflictos que de all se derivan. Como uno de tales conflictos, se incluye la dimensin ambiental mediante la pregunta por la sostenibilidad del modelo actual y frente a los retos planteados por el cambio climtico y por la reciente tragedia invernal. En los captulos 4 y 5 la mirada se centra en el tipo de relaciones que los pobladores rurales, quienes demandan especial atencin de este Informe campesinos y campesinas, indgenas y afrocolombianos, establecen con el territorio, as como en la manera en que lo adoptan como referente cultural para configurar sus proyectos de vida. Los captulos 6 a 8 se ocupan particularmente de las facetas econmica y poltica del concepto para analizar, por una parte, la disputa clsica por el acceso y tenencia de la tierra entre diferentes actores sociales; y por otra, el conflicto entre los actores armados ilegales y entre estos y el Estado por imponer su control y su dominio en el territorio, y los efectos de la hegemona poltica y electoral sobre el bienestar de los ciudadanos. En el captulo 9 se retoman las dimensiones social, econmica y cultural para explicar de manera integral el dao profundo que produce a la sociedad y a los pobladores rurales el despojo y el desplazamiento forzado.
El captulo 10 enfatiza el componente institucional para argumentar cmo el debilitamiento de la institucionalidad rural tanto del orden nacional como de los niveles departamentales y municipales ha erosionado la capacidad del Estado para organizar y gobernar el territorio. Por su parte, el captulo 11 revisa con cuidado la explotacin y aprovechamiento que se ha hecho de los recursos del territorio para entender las razones del desempeo econmico insatisfactorio del sector. Finalmente, el captulo 12 se ocupa de las propuestas para avanzar en el desarrollo humano de los pobladores rurales. Es probable que las lectoras y los lectores puedan considerar an limitada esta visin o incompletas las dimensiones abordadas. Pues versiones y definiciones sobre el territorio hay para todos los gustos (recuadro 1.2). No obstante, se plantea como un esfuerzo interpretativo para incorporar los componentes mnimos indispensables para comprender lo que ha ocurrido en la sociedad colombiana y esbozar rutas para enderezar su rumbo.
R E C UA D R O 1.2
Territorio y desarrollo rural, la aproximacin del iica

La propuesta de desarrollo rural del iica parte de una nocin de territorio que trasciende lo espacial. En efecto, el territorio es considerado como un producto social e histrico lo que le confiere un tejido social nico, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas formas de produccin, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas de organizacin que se encargan de darle cohesin al resto de los elementos. Al menos cuatro ventajas pueden derivarse de esta nocin de territorio: 1. Explica mejor las relaciones intersectoriales y potencia el trabajo multidisciplinario. 2. Permite integrar los ejes fundamentales del desarrollo sostenible; es decir, los aspectos de organizacin econmica, de relacin con el medio natural, de organizacin social y poltica, y de articulacin de los elementos culturales del territorio. 3. Permite entender y gestionar el desarrollo ms eficientemente, en colaboracin con los actores locales. 4. Potencia la integracin del conocimiento acumulado por nuestras sociedades a fin de alcanzar un desarrollo armnico y democrtico. territorios rurales a su interior y con el resto de la economa nacional, su revitalizacin y reestructuracin progresiva y la adopcin de nuevas funciones. Tal bsqueda tiene como objetivo principal el logro armnico de las metas del desarrollo, en el marco de una visin territorial de nivel nacional. Esto es, el punto de partida debe ser la definicin de una visin de pas, cuya aspiracin fundamental sea ofrecerle prosperidad a la mayor parte posible de la poblacin rural, meta que solo puede lograrse fomentando la equidad, la competitividad productiva, el manejo sostenible del ambiente, la estabilidad poltica y la gobernabilidad democrtica. Al hablar de prosperidad, el enfoque territorial tiene como referentes indiscutibles, la superacin de la pobreza rural y la seguridad alimentaria de la poblacin rural. El desarrollo rural sostenible con enfoque territorial es una propuesta que se centra en el individuo, que considera los puntos de interaccin entre los sistemas humanos y los sistemas ambientales, que busca la sostenibilidad del bienestar, que reconoce el carcter multidimensional de los sistemas productivos y que favorece el aprovechamiento competitivo pero racional de aquellos recursos que favorezcan la inclusin del mayor nmero posible de grupos sociales relegados.
Fuente: adaptacin indh 2011, con base en Seplveda, Sergio; Rodrguez, Adran; Echeverri, Rafael; Portilla, Melania. 2003. El enfoque territorial del desarrollo rural. San Jos de Costa Rica: Direccin de Desarrollo Sostenible, iica: 69-70, agosto.
La necesidad de adoptar una visin de pas

El enfoque territorial busca, fundamentalmente, la integracin de espacios, agentes, mercados y polticas pblicas de intervencin, y, en este sentido, promueve la unin de los
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Explicados los dos conceptos que sirven como marco de referencia de la reflexin de este indh, a continuacin se caracteriza el que ha sido el modelo de desarrollo adoptado por la sociedad colombiana.
C. Rasgos del actual modelo de desarrollo rural

Desde la ptica econmica, el modelo de desarrollo ha registrado dos momentos: la era proteccionista que oper hasta finales de los aos 1980, y la apertura econmica que se abre espacio despus de 1990. Las transformaciones de la economa agraria y de los procesos econmicos, sociales y polticos del pas se entienden en el mbito del funcionamiento de esos dos grandes referentes para la operacin del mercado y el Estado (Jaramillo, 2002; Jaramillo, Perfetti y Ramrez, 1991) (recuadro 1.3). A pesar de los avances en la modernizacin productiva del sector rural a partir de los aos 1990, su modelo de desarrollo an cuenta con obstculos estructurales y rasgos distintivos, producto de la reciente evolucin sectorial y la orientacin de las polticas pblicas. Ese modelo, sustentado en una poltica pblica y una visin del Estado y la sociedad sobre el proceso de modernizacin, registra unas caractersticas que lo muestran inadecuado para avanzar en el desarrollo humano, resolver la problemtica rural y superar la crisis de crecimiento analizada en este Informe. Los principales rasgos del modelo son: a. b. c. d. e. f. g. h.
Las caractersticas del actual modelo rural agudizan la vulnerabilidad de los habitantes. Campesinos, indgenas, afrocolombianos y mujeres son los perdedores cuando de resultados de bienestar se trata, y las grandes vctimas de la violencia que se ha ensaado con el campo.
No promueve el desarrollo humano y hace ms vulnerada a la poblacin rural. Es inequitativo y no favorece la convergencia. Invisibiliza las diferencias de gnero y discrimina a las mujeres. Es excluyente. No promueve la sostenibilidad. Concentra la propiedad rural y crea condiciones para el surgimiento de conflictos. Es poco democrtico. No afianza la institucionalidad rural.
1. El modelo no promueve el desarrollo humano y hace a la poblacin rural ms vulnerada

El actual modelo no est orientado a ampliar el desarrollo humano de los pobladores rurales. Por el contrario, obstculos estructurales como la inequidad en los beneficios de la modernizacin; la concentracin de la propiedad y la generacin de conflictos por la tierra y el control del territorio; la exclusin de sus habitantes del crecimiento y desarrollo sectorial; y la ausencia de condiciones polticas apropiadas que les permitan acceder de manera democrtica a los procesos de toma de decisiones pblicas, impiden fortalecer sus capacidades, ampliar las opciones para definir y enriquecer sus proyectos de vida, estimular procesos de empoderamiento y afianzar sus libertades polticas y econmicas. Todos estos obstculos al desarrollo crean condiciones para la violacin de los derechos humanos de los habitantes del campo.
Las caractersticas del actual modelo rural agudizan la vulnerabilidad de los habitantes. Campesinos, indgenas, afrocolombianos y mujeres son los perdedores cuando de resultados de bienestar se trata, y las grandes vctimas de la violencia que se ha ensaado con el campo. El modelo ofrece pocas opciones productivas y alternativas econmicas para los habitantes del campo, con lo cual crea las condiciones que facilitan su ingreso a actividades ilcitas y los expulsa hacia los bordes de la frontera agrcola, generando nuevos frentes de colonizacin. Sometida a las prcticas de despojo de tierras, abandono de sus bienes, desplazamiento forzado y violacin de derechos, la poblacin rural no desarrolla plenamente sus capacidades y su gran potencial, lo que aumenta su vulnerabilidad y le impide avanzar por la senda del desarrollo humano.
2. El modelo es inequitativo y no favorece la convergencia

El modelo de desarrollo rural es profundamente desigual. Los beneficios de la modernizacin del sector han favorecido a los grandes productores en detrimento de los pequeos y de las comunidades rurales. La posibilidad de obtener ganancias en productividad, a partir de la incorporacin de innovaciones tecnolgicas, permiti mejorar los procesos de acumulacin de capital de los empresarios agrcolas, pero tales avances no se reflejaron en una mejora en la calidad de vida de los hogares rurales. En el transcurso de la ltima dcada, la poltica pblica se orient a otorgar subsidios y subvenciones directas a los grandes productores, dejando en manos de privados los rumbos del desarrollo. La prdida de instrumentos de intervencin y el repliegue de la institucionalidad produjo una concentracin de los recursos pblicos y de los excedentes del sector, creando mayores inequidades en la sociedad rural, y reduciendo la posibilidad de que la poblacin se articulara al crecimiento y participara de los beneficios del desarrollo. Adems el modelo favoreci la transferencia tecnolgica a aquellos productores agrcolas y pecuarios con la capacidad de adaptar las nuevas tcnicas a sus procesos productivos. Con la apertura, la agricultura comercial se consolid, logr mecanizar y modernizar su estructura productiva y mejorar la productividad de grandes extensiones de tierras de buena calidad, mientras otras propiedades se dedicaron a valorizar los suelos y a acumular rentas especulativas gracias a la concentracin de la propiedad. Y el modelo est fundamentado en una concepcin limitada de lo rural. Ello no permite comprender las interacciones de la actividad rural con los centros urbanos, y menos las relaciones de dos sociedades que deben complementarse entre s porque forman parte de una misma realidad. Esta visin no concibe que la ciudad se explique involucrando lo rural, y que las dinmicas rurales se encuentren definidas por las demandas de la sociedad urbana. Las cifras muestran que no se logra la convergencia entre lo rural y lo urbano, como tampoco entre las regiones. Esto significa que en lugar de disminuir, las brechas se acrecientan, cada vez ms la sociedad se segmenta y sus pobladores se distancian con respecto al acceso a las oportunidades bsicas para avanzar en su bienestar. La baja disponibilidad de bienes pblicos para la poblacin rural tiende a aumentar la concentracin de la oferta pblica de crdito y financiamiento, asistencia tcnica y subsidios directos en los grandes productores. Otros bienes y servicios pblicos esenciales como educacin, salud y saneamiento bsico no han sido distribuidos en forma adecuada, agravando las asimetras entre municipios menos rurales y ms rurales, y la vulnerabilidad de la poblacin.
El ritmo de disminucin de la pobreza rural ha sido en forma considerable menor que el de los centros urbanos y la brecha contina creciendo. El modelo no se ha comprometido seriamente con eliminar las causas estructurales de la pobreza rural y las estrategias de generacin de ingresos no impiden que se perpete la pobreza intergeneracional. Las polticas pblicas no se han orientado a fortalecer el desarrollo humano y el capital social en el campo.
3. El modelo invisibiliza las diferencias de gnero y discrimina a las mujeres

En la implementacin del modelo se ha ignorado la forma desproporcionada en que las inequidades rurales afectan a las mujeres. En consecuencia, las instituciones pblicas no han tomado nota de esta situacin por lo que los intentos por incorporar la perspectiva de gnero en todo el ciclo de la poltica pblica han sido pocos, fragmentarios y dbiles frente a la complejidad del problema. Como se dijo, vivir en el campo implica estar sometido a varias manifestaciones de inequidad, pero cuando se es mujer estas se agudizan an ms. Las mujeres rurales se ven sometidas a varios tipos de discriminaciones que las sitan en peores condiciones de vulnerabilidad frente a los hombres e incluso frente a otros miembros de la familia campesina.
Fotografa: Olga Gonzlez.
Cuando menos tres tipos de discriminacin afectan a las mujeres rurales colombianas: la tradicional originada en el papel culturalmente asignado a las mujeres en la sociedad; la que surge por el hecho de vivir en el campo, frente a las oportunidades de la ciudad y, ms recientemente, la que se deriva del efecto desproporcionado que el conflicto tiene sobre sus capacidades y sobre la posibilidad de realizar sus proyectos de vida. Si la discriminacin no se reconoce, las acciones para combatirla o eliminarla se hacen ms difciles. El modelo oculta las inequidades, no considera el efecto que sus medios y fines tiene sobre la vida de las mujeres y, por lo mismo, ha dedicado poca atencin a incorporar sus potencialidades, necesidades y demandas. En el peor de los casos, ha terminado por asignarles responsabilidades adicionales en la estabilidad de los hogares rurales o de la economa familiar, con lo cual no pocas veces se ha logrado el efecto perverso de agregar ms cargas a la doble jornada que por tradicin y sin reconocimiento han debido asumir.
R E C UA D R O 1.3
Agricultura para el desarrollo: perspectivas del Banco Mundial

En un reciente foro organizado por el Banco Mundial y la Universidad de Berkeley, el vicepresidente de este organismo multilateral plante los desafos futuros que debe encarar la sociedad mundial para consolidar el desarrollo agrcola y rural. Cmo afrontaremos la expansin de demanda de alimentos, la reduccin de la pobreza rural, las grandes tendencias hacia la urbanizacin, las enormes disparidades entre el campo y la ciudad y las repercusiones del cambio climtico sobre la oferta agrcola mundial? El aumento de la demanda de alimentos est asociado al crecimiento acelerado de la poblacin mundial y al incremento de los ingresos de los individuos. Este ltimo factor incide en los cambios de dieta de la poblacin, debido a que los segmentos que percibirn mayores ingresos tendern a consumir volmenes elevados de protena animal. Tal situacin puede inducir a destinar un mayor nmero de hectreas a la produccin de alimentos para animales, en un escenario de conflictos de usos y agotamiento de los suelos y de los recursos naturales. La expansin de los biocombustibles puede implicar el sacrificio de la produccin agrcola dedicada a seguridad alimentaria. Por tanto, el gran desafo es producir ms biocombustibles, sin arriesgar la produccin de alimentos. En el largo plazo, ser necesario ms productividad agropecuaria y especializacin productiva para suplir las necesidades alimentarias amenazadas por la escasez de agua y de tierra frtil. En el corto plazo, los choques inesperados de la oferta agrcola y las elevadas oscilaciones de los precios afectarn la disponibilidad de alimentos bsicos para la poblacin menos favorecida; por tanto, los pases tendrn que constituir reservas alimentarias para los periodos de escasez. Como la reduccin de la pobreza rural est ligada al desarrollo rural, la produccin agrcola debe afianzarse en los mercados domsticos e ingresar con acierto a los internacionales. Pero romper las barreras del mercado interno tiene riesgos. Los impactos de las fluctuaciones del mercado internacional sobre la poblacin rural ms pobre, que tambin es la ms vulnerada. Los cambios abruptos en la dinmica del mercado agrcola internacional ponen en riesgo las condiciones de vida de la poblacin rural porque golpean los ingresos de los ms pobres. El enorme reto de las polticas sectoriales es facilitar la consolidacin de las ventajas de los mercados externos y disear estrategias para reducir los factores de riesgo generados por las dinmicas perversas del mercado. Hoy, las sociedades modernas son ms urbanas que rurales como resultado de un crecimiento econmico concentrado en las ciudades que, cada vez ms, hace irrelevante el desarrollo cimentado en la dinmica del sector agrcola. Los pases que transitan de una estructura de ingresos bajos a medios y altos, reducen su dependencia de la produccin y el empleo generado por la actividad agrcola y, en cambio, tienden a diversificar su base productiva. Aunque el aporte del sector agrcola a la produccin nacional contina siendo importante para los pases en vas de desarrollo, aquellos en proceso de modernizacin han reducido la contribucin de la actividad agrcola al pib. Por con-
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4. El modelo es excluyente
La presin por la tierra que ejercen empresarios, transnacionales, comisionistas y actores ilegales impide que campesinos, indgenas y afrocolombianos disfruten de los recursos del territorio, y que a partir de all generen ingresos para procurar el bienestar de sus familias. Tales obstculos excluyen al grueso de la poblacin rural del principal activo para su supervivencia y bienestar: la tierra. Los actores armados al margen de la ley han despojado y desplazado a la poblacin rural hacia las cabeceras municipales y centros urbanos, condenndola a la pobreza y al marginamiento. El modelo ha tendido a reprimarizar la economa sin valor agregado ni generacin suficiente de empleo. Y ms grave an, ha ignorado la opinin de las comunidades afectadas en la medida en que pocas veces se respetan a cabalidad las condiciones mnimas para la realizacin
siguiente, su desafo consiste en adelantar cambios estructurales capaces de reducir los traumatismos que la conversin a otras actividades productivas al sector rural. Las desigualdades entre las reas rurales y urbanas implican brechas en trminos de productividad e ingresos. Por lo general, una productividad ms elevada en sectores no agrcolas estimula el desplazamiento y migracin de la fuerza de trabajo rural hacia otras actividades y reas urbanas. Sin embargo, las diferencias en ingresos reproducen tensiones e inestabilidad social debido a que generan grandes disparidades en el acceso a servicios bsicos como educacin y salud. Si se perpetan las diferencias de ingreso y se reducen las capacidades de la poblacin rural ser inevitable que crezcan las brechas. Por tanto, la poltica debe concentrarse en reducir diferencias de ingresos entre los sectores rurales y urbanos. Por ltimo, el cambio climtico y sus consecuencias se constituyen en un desafo de enormes proporciones. El impacto de la variabilidad y cambio climtico afecta la produccin y la disponibilidad de alimentos, y altera el comportamiento de los precios agrcolas en detrimento de los pases ms pobres. El desafo en este aspecto implica aumentar los niveles de productividad agrcola para evitar la reduccin de la oferta y el desabastecimiento de los productos bsicos. La agricultura debe recuperar su rol histrico como propulsor del desarrollo econmico y social. Es importante que las polticas promuevan la transformacin de una estructura productiva fundada en el sector agrcola hacia una que fomente la diversificacin de las actividades productivas, pero sin dejar de consolidar la agricultura. Por tal razn, las estrategias de poltica rural deben sustentarse en tres pilares: crecimiento de la productividad, seguridad en los derechos de propiedad sobre la tierra y acceso al crdito y al financiamiento.
El aumento de la productividad agrcola requerir innovaciones tecnolgicas y la transferencia adecuada de nuevas formas de produccin por parte de grandes y pequeos productores, acceso a insumos agrcolas modernos y provisin de infraestructura de distritos de riego. La seguridad en los derechos de propiedad se constituye en un estmulo para la produccin y la inversin en infraestructura y nuevas tecnologas desestimula la migracin econmica hacia las ciudades y consolida la pequea propiedad. Los crditos y el financiamiento disponibles deben suministrar recursos a la agricultura tradicional y a la moderna, tanto para la compra de insumos como para la ampliacin de la capacidad productiva agrcola. Y el desarrollo de la institucionalidad financiera rural debe impulsar el crecimiento de la actividad y facilitar su proceso de modernizacin, mediante la creacin de bancos y la promocin del mercado de acciones para las grandes empresas agrcolas e instituciones de microcrdito para las pequeas. El marco de polticas de desarrollo sectorial debe generar condiciones de fomento a la eficiencia productiva, definir estrategias para mejorar la conectividad, la informacin, el almacenamiento y la infraestructura bsica rural. Los pases que avanzan sobre la senda del desarrollo usan sus ventajas comparativas latentes y potenciales para mejorar la acumulacin de capital fsico y humano, diversificar sus actividades productivas y hacer una transicin menos costosa hacia el desarrollo.
Fuente: adaptacin indh 2011, con base en Agriculture for Development. Revisited. Conference Organized by the World Bank and UC Berkeley. Justin Yifu Lin, Chief Economist and Senior Vice President. Berkeley: Banco Mundial. Octubre 1 y 2 de 2010. [Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1288208580656/ 7508096-1288208619603/Lin-Keynote_address.pdf]
de consultas previas e informadas, que brinden la oportunidad a los interesados de conocer el impacto que sobre sus condiciones de vida tendr la intervencin en el territorio. Lo excluyente del modelo se manifiesta adems en enfoques centralistas que han dejado a las regiones y localidades con una inexistente o precaria presencia institucional, y una monumental incapacidad para administrar, entender y responder en forma adecuada a las demandas de la poblacin. Por ello, tanto los grupos sociales rurales como los mismos empresarios se sienten insatisfechos con la accin del Estado y sus polticas. La expresin comn de que no existen polticas agrarias (que es incorrecta porque s existen, pero son inconvenientes), es una manifestacin de esta situacin. Este es un modelo de desarrollo rural con pobreza de Estado, de sociedad civil y pobreza econmica y social.
5. El modelo no promueve la sostenibilidad

La ocupacin del territorio ha transformado el paisaje. A pesar de ser un proceso de profundas races histricas, las actividades que en l se desarrollan se han abierto paso en medio de reas destinadas por el Estado para preservar la reserva forestal, dedicadas al manejo y conservacin ambiental y resultado de la asignacin de territorios de propiedad colectiva a grupos tnicos. Sobre esta distribucin geogrfica particular se han afianzado las actividades productivas tradicionales y se estn instalando unas nuevas: biocombustibles y minera, y consolidado la presencia de actividades ilegales, como los cultivos de uso ilcito. La explotacin indiscriminada de los recursos del subsuelo no solamente representa una amenaza para la biodiversidad sino tambin para la proteccin de los recursos hdricos.
Fotografa: Claudia Rubio.
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No ha habido preocupacin por proteger el patrimonio ambiental del pas. El agotamiento de los recursos naturales y la excesiva explotacin productiva han puesto en riesgo ecosistemas estratgicos (nacimientos y fuentes de agua, pramos y bosques), coberturas vegetales Los actores armados al y reservas forestales. Los fertilizantes y plaguicidas y las tcnicas de margen de la ley han establecimiento de los cultivos requeridos para el desarrollo de la acdespojado y desplazado tividad, han deteriorado la aptitud de los suelos ms productivos. Los a la poblacin rural daos ambientales no son internalizados como costos para los produchacia las cabeceras tores agrcolas y pecuarios. La expansin de la ganadera se realiza a municipales y centros costa de la deforestacin y ocupacin de suelos con vocacin agrcola. urbanos, condenndola La adecuacin de terrenos a pastos, a partir de la adopcin de tcnicas a la pobreza y al extractivas de deforestacin poco sostenibles tambin ha producido una marginamiento. elevada incidencia en la apertura de la frontera agrcola. Adems, la inadecuada ocupacin de las reas rurales con actividades productivas y asentamientos humanos aumenta el riesgo de desastres. El carcter antrpico de la construccin del riesgo implica que el desarrollo rural no debe fomentarse en reas caracterizadas por ecosistemas frgiles y de poca resiliencia. El impacto de la variabilidad y el cambio climtico sobre las poblaciones y actividades rurales localizadas en reas ambientalmente sensibles es ms severo y costoso para la sociedad rural, debido al elevado riesgo de generacin de desastres.
6. El modelo concentra la propiedad y crea condiciones para el surgimiento de conflictos

El modelo genera un conflicto social permanente entre los pobladores rurales, el Estado y la sociedad urbana, por la deuda social y poltica irresoluta con el sector. Los planes de desarrollo de los gobiernos han manejado el concepto de modernizacin sin distribucin, haciendo nfasis en el crecimiento antes que en el desarrollo. Esta concepcin ha dejado intacta la estructura de tenencia de la tierra, la considera normal y no la concibe como un problema. La tierra sigue siendo un elemento estratgico para el desarrollo, extendiendo en la era de la globalizacin sus funciones ejercidas durante la fase proteccionista de la agricultura. Si bien el desarrollo tecnolgico y la importancia del capital son hoy fundamentales para el desarrollo agropecuario, esta es an un factor esencial para la produccin y generacin de riqueza. En la medida en que su control no permite ampliar las oportunidades y el desarrollo de capacidades, se constituye en una limitante para la libertad de las personas y en generador de conflictos con los habitantes rurales. El modelo de desarrollo rural actual no ha logrado desestimular la existencia de varios tipos de conflictos y disputas por la tierra, en la cual participan diversos actores, fundamentalmente inversionistas, terratenientes, narcotraficantes y grupos armados ilegales, generando entre otros efectos el despojo, el desplazamiento forzado y una mayor concentracin de la propiedad. Estos conflictos tradicionales han terminado subordinados por el control del territorio que necesitan los grupos al margen de la ley para facilitar las actividades asociadas con el trfico de drogas de uso ilcito. El conflicto histrico por la tierra se mantiene oculto y de bajo perfil, desprovisto adems del contenido social que hace unas dcadas se encontraba en el movimiento campesino nacional, que por lo dems hoy da est debilitado, y que tena como bandera reivindicativa la tierra.
El modelo de desarrollo rural actual no ha logrado desestimular la existencia de varios tipos de conflictos y disputas por la tierra, en la cual participan diversos actores, fundamentalmente inversionistas, terratenientes, narcotraficantes y grupos armados ilegales, generando entre otros efectos el despojo, el desplazamiento forzado y una mayor concentracin de la propiedad.
A los conflictos tradicionales de uso del suelo, por la sobreutilizacin de reas con vocacin productiva para la actividad ganadera, se han agregado otros a partir de la incursin de los biocombustibles y la minera en los territorios rurales. Las reas dadas en concesin para la explotacin del subsuelo pueden crear conflictos debido a la superposicin de suelos con aptitud para la explotacin agrcola y aquellos destinados a la extraccin de minerales. La competencia por uso del suelo y subsuelo puede convertirse en una forma soterrada de presin y despojo de la tierra. Esta situacin puede tender a agudizarse por causa de la precaria formalizacin de los derechos de propiedad.
7. El modelo es poco democrtico
Esto se debe a que no ha avanzado en la construccin de las condiciones ni de las oportunidades que permitan a todos los pobladores rurales tomar parte e incidir en los escenarios de toma de decisiones pblicas, ni tampoco ha favorecido la consolidacin de canales de organizacin, articulacin y expresin de las necesidades e intereses de campesinos, indgenas, afrocolombianos y mujeres. Antes bien, el modelo ha tendido a privilegiar la organizacin y la voz de las lites y el empresariado rurales que han estado sobrerrepresentados tanto en los cuerpos plurales de eleccin popular como en los cargos de la Rama Ejecutiva con margen de decisin sobre el futuro del sector. El modelo ha tendido a perpetuar el orden social existente en el sector rural en muchas regiones del pas; esto se manifiesta en la sobrerrepresentacin de los propietarios de la tierra (en especial en los departamentos ms atrasados) y la subrepresentacin de los grupos sociales no poseedores de activos (clases subordinadas), lo que impide que las demandas y aspiraciones de los pobladores rurales ms vulnerables sean canalizadas por el sistema poltico y atendidas por quienes tienen la potestad de decidir sobre el gasto y las polticas pblicas. Campesinos, indgenas, afrocolombianos y mujeres, son quienes tienen menos oportunidades de acceso a los recursos polticos o al sistema de toma de decisiones; por ello han quedado sin voz, sin representacin y sin posibilidades de acudir a los mecanismos institucionales para exigir cuentas sobre las decisiones adoptadas por lderes polticos o servidores pblicos que afectan sus oportunidades y calidad de vida. Las organizaciones sociales del sector han sido debilitadas y desarticuladas tanto por la violencia que se ha ensaado contra sus lderes, como por la precariedad de herramientas para consolidar objetivos comunes y emprender acciones colectivas. Tambin, en el transcurso de las ltimas dcadas, el Estado colombiano olvid la importancia de contar con organizaciones sociales rurales autnomas y fortalecidas con las cuales se pudiera dialogar. Al final, solo se cuenta con algunas manifestaciones organizativas que perseveran en medio de las circunstancias ms adversas, en su empeo de lograr ser escuchadas. El resultado de todo esto ha sido la virtual desaparicin de una agenda rural distributiva de la discusin poltica y de la gestin pblica en el pas, lo que ha enervado las posibilidades de inclusin de los pobladores rurales al sistema poltico tanto como su reconocimiento y valoracin como ciudadanos. La violencia ha afectado con dureza a las organizaciones sociales y ha
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destruido capital social, y ello ha reforzado el crculo vicioso: la agenda distributiva no avanza porque no hay representacin poltica, ni movimientos sociales organizados que la impulsen. De alguna manera, la ausencia de canales de representacin poltica y de movimientos sociales reivindicativos con poder organizativo y voz han sido suplidos por mecanismos como la consulta previa, que ha adquirido gran importancia gracias a la especial proteccin que le ha conferido la Corte Constitucional. Sin duda, la consulta previa se ha constituido en una herramienta fundamental para defender los puntos de vista y las reivindicaciones de la poblacin afrodescendiente e indgena. No obstante, dado que se trata de un mecanismo alternativo a canales de representacin poltica inexistentes y a un movimiento social debilitado, es frecuente encontrar que los requisitos mnimos para que sea libre e informada sean burlados como consecuencia de la asimetra de poder entre pobladores rurales afectados, por un lado, e inversionistas y grandes empresarios, por otro. As las cosas, el campesinado se encuentra en la peor de las situaciones. Sin representacin poltica de sus intereses, frgil organizativamente, afectado por graves Fotografa: Doris Prez. fallas de reconocimiento y sin el mecanismo alternativo de la consulta previa, pues este se reconoce en virtud de la pertenencia a un grupo tnico, lo que no encaja con su condicin en la sociedad rural. Por su parte, la falta de democracia en esta es ms marcada que en la urbana, lo cual se evidencia en tres aspectos: mientras que en las grandes ciudades hay separacin entre las lites socioeconmica y poltica, lo contrario se encuentra en las sociedades rurales en las que una y otra coinciden en forma significativa. En los centros urbanos ser poseedor de tierra no implica detentar poder poltico; por el contrario, en el mundo rural las figuras del gran propietario y del gran barn electoral casi siempre se concentran en una misma persona o familia. Por ltimo, en los centros urbanos la clase media usualmente tiene el mayor peso electoral y por sus caractersticas encarna demandas que van ms all del suministro de bienes para la subsistencia; en la sociedad rural la clase media virtualmente no existe y, por ello, el peso electoral se concentra entre la poblacin pobre que, por su condicin de vulnerabilidad, decide su voto en funcin de la ayuda que el poltico de turno le ofrezca para acceder a escasos recursos pblicos.
El campesinado se encuentra en la peor de las situaciones. Sin representacin poltica de sus intereses, frgil organizativamente, afectado por graves fallas de reconocimiento y sin el mecanismo alternativo de la consulta previa, pues este se reconoce en virtud de la pertenencia a un grupo tnico, lo que no encaja con su condicin en la sociedad rural.
Infortunadamente, lo anterior solo perpeta la precariedad de los activos polticos de los desposedos, al tiempo que consolida los poderes tradicionales y las prcticas polticas que han garantizado su reproduccin.
8. El modelo no afianz la institucionalidad rural
Las polticas agrarias aplicadas se sustentan en una institucionalidad precaria, deteriorada en las dos ltimas dcadas, y orientada ms en funcin de los intereses de los grupos de poder en el sector rural que de las necesidades de los pobladores ms vulnerables y necesitados. Para el desarrollo humano, una adecuada institucionalidad y polticas pblicas bien orientadas tanto hacia el desarrollo productivo como hacia el mejoramiento de las condiciones de los pobladores rurales son condiciones necesarias para alcanzar el bienestar. La institucionalidad existente en el modelo est diseada para proteger a los grupos de inters, las actividades de gestin y de cabildeo, sus subsidios y sus ganancias. De all que durante los aos pasados solo se destruy aquella institucionalidad destinada a la atencin del campesino que no tiene voz ni capacidad de negociacin. Conforme se intent impulsar el proceso de modernizacin de la agricultura en los aos 1990, se suprimieron y reestructuraron las instituciones que regulaban el funcionamiento del sector y que venan consolidando un desarrollo agrcola con visos de modernidad. La reduccin del Estado no se efecto de manera gradual. Se desmantelaron las estructuras ms proteccionistas de la actividad1, y se modificaron por esquemas selectivos de apoyos directos, con mayor volumen de recursos y ayudas puntuales al desarrollo de los subsectores agropecuarios. La baja adaptabilidad de la actividad a las reformas institucionales cre serios vacos y fallas de mercado que no fueron suplidos por los nuevos instrumentos de poltica. La falta de intervencin en los mercados agropecuarios no permiti un reacomodamiento progresivo de la oferta a las seales de precios. El modelo de desarrollo rural estimul una mayor participacin de los privados para definir los rumbos del sector con la asignacin de subsidios directos y negociacin de tratados de libre comercio. El resultado de esta dinmica dificult una reconversin rpida de la estructura agropecuaria, implic la salida de muchos productores del mercado y consolid la especializacin productiva de ciertos cultivos permanentes. A la crisis de las instituciones sobrevino la baja influencia de las polticas sectoriales. La debilidad de las polticas pblicas se reflej en un pobre desempeo del sector y en la profundizacin de los factores estructurales que han afectado el desarrollo de la actividad agropecuaria en las ltimas dcadas. La falta de un adecuado afianzamiento de los factores de produccin relevantes en la actividad agropecuaria: capital humano, inversin productiva, tierra y tecnologa, no permiti que la productividad sectorial avanzara rpidamente hasta alcanzar niveles ptimos o potenciales. El bajo desarrollo de los mercados de tierra, trabajo, y sus asimetras, as como las falencias en la comercializacin de los bienes agropecuarios,
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Un ejemplo ilustrativo es la liquidacin de instituciones propias del sector rural como: Idema (Instituto de Mercadeo Agropecuario), Incora (Instituto Colombiano de la Reforma Agraria), dri (Instituto Nacional de Desarrollo Rural Integrado), inpa (Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura) e inat (Instituto Nacional de Adecuacin de Tierras), entre otras.
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impidi que se asignaran de manera ms eficiente los recursos productivos, se fortaleciera el mercado domstico y mejoraran las condiciones de vida para los trabajadores rurales. Y, por otra parte, el modelo opera con una gran informalidad de los derechos de propiedad, y en los mercados de trabajo rural. La primera excluye a los productores agropecuarios del acceso a crdito y otros servicios y apoyos del Estado, y la segunda propicia la pobreza al remunerar a los trabajadores y jornaleros por debajo del salario mnimo, y dejarlos por fuera de servicios de proteccin social.
D. Razones para la esperanza

As, a secas, esta descripcin del modelo de desarrollo pudo resultar fatalista, inducir al pesimismo y desencadenar una accin colectiva paralizante ante el enredo que significa el manejo de una problemtica tan compleja como la del desarrollo rural en las condiciones de Colombia. Un lector acucioso podr concluir que este modelo constituye un rotundo fracaso y que se visibiliza una profunda crisis en el sector. Muy difcilmente podra demostrarse lo contrario pues la evidencia es abundante, abrumadora y contundente. En efecto, el modelo es incapaz de remover los obstculos ms simples que se atraviesan en el desarrollo humano de los pobladores rurales e, incluso, de proveer los mnimos de ciudadana
a los ms vulnerables y vulnerados. En cambio, es capaz de perpetuar, acumular y exacerbar conflictos de vieja data y generar algunos de nuevo cuo, sobre cuyos impactos presentes y futuros sus protagonistas no parecen tener control ni voluntad para asumir las consecuencias y responsabilidades. El modelo cohabita y es funcional con el de un Estado frgil, cmplice, permisivo y muy pocas veces garante e imparcial: casi siempre favorece a unos pocos o a los mismos, bien sea por accin u omisin. El resultado es conocido: la pobreza de los pobladores, el bajo desempeo productivo o la falta de competitividad del sector rural, se acompasan con la pobreza de Estado, manifiesta en la incapacidad institucional para regular, controlar y reprimir el crimen o para gobernar procesos de largo aliento amistosos con un desarrollo equitativo, incluyente, sostenible y democrtico. La conclusin parece obvia: el modelo prueba que hay poco Estado y mucho mercado. He aqu la principal razn para la esperanza: se sabe qu hacer!: ms Estado en el mercado y menos mercado en el Estado; la problemtica rural necesita de ms Estado. Mejor dicho: se requiere abrir las puertas de la modernizacin con un Estado ms interventor y regulador, si se decide hacer el cambio ya sin esperar a las siguientes generaciones. Y para que no haya equvocos o dudas, la intervencin y regulacin del Estado deben calibrarse en funcin de no menospreciar su propio papel, no endiosar al mercado, ni descreerse de la democracia. El papel regulador e interventor se calibra en funcin de las virtudes y limitaciones del mercado, del Estado social de derecho y de la democracia y de cunto realmente puede aportar cada uno de ellos al desarrollo humano (pnud, 2008). En ltimas, hay esperanza si el pas es capaz de: a. Aceptar como condicin necesaria que haya ms Estado en el mercado y menos mercado en el Estado. b. Aprovechar al lmite dos potencialidades sustantivas para el desarrollo rural: los pobladores y los recursos productivos (tierra, agua, biodiversidad, minas, bosques, ecosistemas, etctera) (recuadro 1.4). c. Tomar nota del cambio climtico, la inseguridad alimentaria, la escasez de energa, la degradacin y desaparicin de fuentes hdricas, los fenmenos naturales y las intervenciones humanas inadecuadas, para actuar sin dilaciones, conforme a la mejor informacin disponible. d. Garantizar el libre acceso a las oportunidades que brindan las biotecnologas, sin reemplazar a priori el sentido comn, ni las prcticas, usos y conocimientos ancestrales. e. Adoptar decisiones que reorienten tambin hacia los ms vulnerables las bondades del mercado y del Estado social de derecho. f. Usar los mecanismos de participacin y representacin de la democracia para resolver y regular los conflictos rurales con criterios de equidad, justicia, reparacin, mitigacin del dao y no repeticin. g. Exigir que el Estado sea garante e imparcial en el proceso de transformacin del sector rural, esto es que anteponga el inters general sobre el particular, cuidando que se puedan aumentar las ganancias y minimizar las prdidas, de modo que la sociedad en su conjunto no quede de nuevo fracturada o fragmentada entre perdedores y ganadores.
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R E C UA D R O 1.4
Gente organizada, ocupacin productiva del territorio y armona con la naturaleza

En 1995, como resultado de la convencin colectiva entre la Empresa Colombiana de Petrleos (Ecopetrol) y la Unin Sindical Obrera (uso) fue contratado el consorcio seap-Cinep para diagnosticar la situacin social en Barrancabermeja, ciudad sede de la refinera. Los investigadores emprendieron un proceso participativo con las comunidades, que dio origen al Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (pdpmm) que, desde 1998, tiene como matriz institucional a la corporacin del mismo nombre. Desarrollo participativo, integral y sostenible Se trata de un programa de desarrollo humano participativo, integral y sostenible, en un territorio rural de 30.000 kilmetros cuadrados atravesados por el ro Magdalena, donde hay treinta municipios pertenecientes a los departamentos de Antioquia, Bolvar, Cesar y Santander, con una poblacin cercana a los 800.000 habitantes. La explotacin y refinacin del petrleo condiciona la economa de toda esta regin campesina, pescadora y minera. La propuesta se sintetiza en esta consigna: La ocupacin productiva del territorio por sus propios pobladores capacitados, organizados y en armona con la naturaleza. La ocupacin productiva parte de la posesin y el ordenamiento del territorio para producir la vida querida o soada por las mujeres y los hombres, las nias y los nios de la regin. La bsqueda colectiva de la gente del territorio y desde el territorio condujo a establecer dos dinmicas fundamentales: la finca campesina y la economa de pueblos. La dinmica de la finca campesina En cada finca campesina se cultiva para garantizar la seguridad alimentaria de la familia (maz, frjol, pollos,
Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio:
verduras, yuca, leche, etctera) y se desarrolla un producto agroindustrial, cuyos excedentes se invierten en capital humano y en el alza continua de la productividad. Miles de fincas campesinas cultivan productos tropicales permanentes como cacao, palma de aceite, frutas tropicales, caucho y microhatos. Una de las producciones emblemtica ha sido la de bfalos en fincas campesinas, proyecto originado con el pnud en 1998. El programa considera que los productos permanentes de esta zona del planeta son indispensables para el desarrollo alternativo del trpico rural, siempre y cuando no se cultiven en grandes plantaciones sino en fincas campesinas y en funcin de la vida querida por el pueblo. La dinmica de la economa de pueblos Se busca superar el aislamiento de las pequeas ciudades respecto al campo que las rodea y a convertir los pueblos rurales en transformadores de la produccin campesina, proveedores de servicios, institucionalidad, cultura, comunicaciones y control de calidad. Lo ilustra bien la empresa Merquemos Juntos de Barrancabermeja, que hace presencia en varios municipios rurales del Magdalena Medio con la produccin de lcteos diversos, jugos de frutas, pan y complementos alimentarios para las escuelas, y con el impulso de un programa de microcrdito para la empresa familiar. Tambin son buenos ejemplos la Cooperativa de Tenderos, que comercializa productos campesinos, as como la productora de ladrillos Contrasalba. Primero, la gente Como lo primero es la gente, la produccin de bienes y servicios se orientan a generar, para todos los seres humanos condiciones de una vida humana digna, sin menospreciar la importancia de la cultura, base de la identidad y del sentido de pertenencia de
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los pobladores. El programa ha estimulado un trabajo intenso de reflexin sobre las gestas histricas de los obreros, los campesinos y los dems pobladores, que han acrecentado la conciencia de la dignidad y la necesidad de expresarla, protegerla y compartirla: es el desarrollo que guarda la memoria de las vctimas y protege el medio ambiente. De all surge una tica ciudadana propia. La seriedad con la cultura ha llevado a la educacin formal en la Ciudadela Educativa, proyecto de cuatro mil alumnos; a las escuelas de desarrollo integral en el campo; y tambin la educacin informal con el impulso al teatro, las danzas y la orquesta sinfnica del Magdalena Medio. La relacin con el Estado El programa es un proceso de sociedad civil que ve en el Estado una institucin creada por ciudadanas y ciudadanos para garantizarles en igualdad, las condiciones y la vida con dignidad. Los participantes se incorporan en forma paulatina en el Estado local, exigen transparencia y cumplimiento de las instituciones y hacen veedura sobre los derechos humanos. Al mismo tiempo, en el contexto de conflicto armado interno, han sido claros en no reconocer autoridad en los actores armados ilegales y en aceptar a las autoridades, sin renunciar a la crtica. La tierra, elemento central del proceso La prueba es la proteccin de las zonas de reserva campesina del valle del ro Cimitarra y de Morales (Arenal), o la defensa de los campesinos de Las Pavas contra
intereses de la agroindustria y de los asentamientos de produccin rural de desplazados de Tabla Roja y Las Palmas. El programa recibi del gobierno colombiano el primer predio quitado a los paramilitares en el corregimiento de Monterrey, en el marco de la nueva Ley de Tierras; es un proyecto demostrativo que realiza la comunidad victimizada por la guerrilla y las autodefensas. Los espacios humanitarios territorios de resistencia civil ante la presin del desplazamiento cumplieron un papel muy importante para los campesinos que no se dejaron sacar de sus parcelas, durante los aos ms duros del conflicto. Se han impulsado en forma colectiva con las comunidades y las instituciones, planes de ordenamiento territorial, que piensan la totalidad del territorio con la perspectiva de un desarrollo centrado en el ser humano y en armona con la naturaleza: no se trata solo de producir ms barriles de petrleo o ms toneladas de aceite de palma sino de generar la vida que se quiere y que requiere excedentes para obtener los productos que no genera la regin, pero con desarrollo abierto a los mercados. Los planes se negocian para establecer espacios para la produccin alimentaria, la finca campesina, la proteccin de humedales y cuencas, los bosques natural y productivo, las zonas de agroindustria, la minera artesanal y la gran minera. Los socios y la tenacidad de la gente El programa ha sido apoyado por el pnud y otras agencias de Naciones Unidas, Banco Mundial, Unin Europea y su primer Laboratorio de Paz, tres presidentes de Colombia, Ecopetrol y empresas privadas que han sido socias o acompaantes de diversas iniciativas. Pero la fuerza, el entusiasmo y la claridad del proceso se deben a los hombres y las mujeres de la regin del Magdalena Medio que lo pusieron en marcha y lo han sostenido, pasando por aprendizajes y duros riesgos, como el asesinato de 31 compaeros y compaeras, aunque nada ha detenido a los campesinos, pescadores y pobladores del valle y la montaa.
Fotografa: Ana Luc
a Ducuara.
Francisco de Roux, SJ
Provincial Compaa de Jess Exdirector Corporacin Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio
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Referencias bibliogrficas
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Desarrollo humano,
Agradecimientos a los consultores
Edgar Baldin John Jairo Rincn Norma Rubiano
ruralidad y convergencia
Me llama otra vez, la batata y el guandul, ya huelo otra vez la yuca, el caracol. Regresar a la faena de buen hombre labrador, vuelta atrs a mi cosecha, solo campo alrededor. Hctor Buitrago Otra vez 2006
Captulo
Fotografa: Juan Molina.
n 2010, al celebrar los veinte aos de la publicacin del primer Informe Mundial de Desarrollo Humano, Naciones Unidas recordaba que la verdadera riqueza de los naciones est en su gente (pnud, 2010). Un pas avanza en trminos de desarrollo humano cuando las mejores condiciones de vida de las personas amplan el espacio para el ejercicio de sus libertades. El desarrollo como libertad se refleja en un aumento de las posibilidades de eleccin y la interaccin entre uno y otra se expresa en formas muy distintas, segn cada pas. Si los caminos para este desarrollo son dismiles, cada nacin debe ir encontrando el suyo. El Informe Mundial de 2010 compara la evolucin que ha tenido el ndice de desarrollo humano (idh) en 169 pases entre 1980 y 2010. Y el mensaje es positivo: en estos treinta aos nicamente tres pases han disminuido en su desarrollo humano: Congo, Namibia y Zimbabwe. A Colombia le va relativamente bien: ocup el puesto 79 y se ubica entre las naciones con un ndice alto. El de Colombia ha venido aumentando, aunque a un ritmo lento comparado con el de China, Corea del Sur, Indonesia, Nepal, Omn y Tnez. Pese a los avances entre 1980 y 2010, Colombia mantiene profundas inequidades regionales, que se reflejan en condiciones de vida desiguales1. La gran mayora de quienes viven en zonas rurales no llevan el tipo de vida que les gustara y, en este sentido, el ejercicio de su libertad es muy restringido. La lucha por la subsistencia no les permite hacer lo que consideran bueno y la trampa de pobreza, en la que vive el 64,3% de ellos, obstaculiza el ejercicio de su libertad (recuadro 2.1). La sociedad colombiana no ha entendido que los males del campo tambin terminan siendo males de la ciudad y que la inequidad regional tiene un impacto negativo en los pobladores rurales, pero tambin en los habitantes de las ciudades. Los vnculos entre la ciudad y el campo son mltiples y van en doble sentido. La demanda de productos del campo tiene su origen en las ciudades, pero la sostenibilidad de la vida de las ciudades depende de la conservacin de los recursos naturales en el sector rural. El mantenimiento de las fuentes hdricas es indispensable para que las urbes tengan disponibilidad de bienes bsicos como agua potable y electricidad.
1
Los ndices de la familia de desarrollo humano se pueden consultar en los anexos A y B.
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La teora econmica de la segunda mitad del siglo XX olvid que los factores de produccin primarios son los recursos naturales y las personas. De manera equivocada puso todo el nfasis en la combinacin de mquinas y personas, desconociendo que las mquinas se hacen con recursos naturales. La antigua filosofa griega entendi, con toda claridad, que la vida depende, finalmente, del agua, del fuego y del viento (recuadro 2.2). Los discursos sobre la productividad y la competitividad de las ciudades se han construido a partir de la absolutizacin de la inversin, entendida como la acumulacin de bienes de capital o mquinas. Se valora el aumento de la relacin entre mquinas y personas, desconociendo que la posibilidad de construir ms mquinas en el futuro depende de la relacin armnica entre los recursos naturales y las personas. La mejor calidad de vida de las ciudades se ha dado a costa del deterioro de los recursos naturales y de espaldas a la reduccin de la calidad de vida de los pobladores rurales. Este estilo de desarrollo ha sido desequilibrado y tiene que ser replanteado en forma radical. En este captulo se analizan las dinmicas entre el territorio, el movimiento de la poblacin y la ruralidad, se presenta un balance de la evolucin de la situacin y condiciones de vida de la poblacin rural y se explica que la inequidad regional es una expresin de la falta de convergencia, entendiendo la convergencia, en este contexto, como la disminucin de las diferencias o reduccin de brechas entre las capacidades y oportunidades de grupos humanos o sociales con una caracterstica particular. La convergencia debe mirarse desde dos ngulos: primero, con respecto a objetivos o metas sociales. Y segundo, entre categoras poblacionales o sociales.
Contina pg. 53
R E C UA D R O 2.1
Tres inequidades y el plan nacional de desarrollo

El plan nacional de desarrollo Prosperidad para todos 20102014 del presidente Juan Manuel Santos reconoce de manera explcita que entre las regiones colombianas no hay convergencia y pone en evidencia tres tipos de inequidad: intergeneracional, social y regional. Hay inequidad intergeneracional porque no estamos haciendo todo lo necesario para que las generaciones futuras puedan aprovechar mejor el planeta. La inequidad social se manifiesta en la ampliacin de la brecha campo-ciudad entre 2003-2009, periodo en el cual la pobreza en el resto lleg a 64,3 y 30,6%, en las trece reas urbanas. La inequidad regional subraya el distanciamiento entre las regiones y entre ciudades: Bogot se aleja cada vez ms de Barranquilla, Cali y Medelln; Soacha se distancia de Bogot y Marinilla de Medelln, Buenaventura de Cali y Soledad de Barranquilla. El plan de desarrollo propone reducir los tres tipos de inequidad porque as se favorece la construccin de una sociedad ms incluyente. Para que haya convergencia entre regiones deben cumplirse dos condiciones: tendencia a la igualdad y centralidad fiscal. La primera requiere que en la regin las fuerzas centrpetas sean superiores a las centrfugas, y que la atraccin conlleve a la reduccin de las diferencias en variables significativas. La centralidad fiscal permite distribuir de manera adecuada los excedentes, pero esta no existe en la mayora de las regiones porque los recursos propios (predial, industria y comercio, etctera) son relativamente pequeos. Las regiones de Colombia no convergen porque no hay tendencia hacia la igualdad y para revertirla se requiere distribucin equitativa de servicios y equipamientos (carreteras, riego, etctera) y, sobre todo, aumento de la tributacin local. El significativo volumen de recursos (regalas, ahorro financiero en los fondos de pensiones, etctera) deberan servir para consolidar procesos de integracin y reducir la brecha entre regiones.
Fuente: elaboracin indh 2011.
Captulo 2 | Desarrollo humano, ruralidad y convergencia
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R E C UA D R O 2.2
Fotografa: Claudia
Las mquinas se hacen con agua, fuego y aire

Los jonios estudiaron el orden intrnseco de la naturaleza para entender la relacin entre las personas y los elementos (agua, fuego y aire), pero el modo de vida de las grandes ciudades contemporneas cort el dilogo con ellos. Solo cuando se presentan situaciones extremas, como las causadas por las inundaciones recientes, se siente el vnculo con la naturaleza. En condiciones habituales, los pobladores urbanos le dan la espalda a la naturaleza y se olvidan que la calidad de vida en la aglomeracin depende, en ltimo trmino, de la conservacin de las cuencas de los ros, los humedales, los pramos, la biodiversidad, etctera. Los principales responsables del medio ambiente deben ser los habitantes de las ciudades, porque la calidad de vida urbana depende en gran medida de las caractersticas del territorio, condicionadas, por ejemplo, por el grado de conservacin de cuencas, humedales o pramos. Si el campo est al servicio de las ciudades, el tipo de bienes y servicios ambientales que demandan los habitantes de la aglomeracin determina cmo se usa el suelo agrcola; por ejemplo, si el transporte de la ciudad incentiva el consumo de biocombustibles, la gran plantacin agropecuaria termina desplazando a la pequea produccin de bienes de consumo bsico. La forma de vida de las ciudades determina el manejo del territorio. En estos das de 2010 y 2011, las lluvias que ha trado el fenmeno climtico de La Nia nos han recordado que el principio de todas las cosas es el agua. Es una oportunidad excelente para volver la vista hacia Tales de Mileto y aprender del pensamiento jonio.
Jorge Ivn Gonzlez Borrero
Asesor especial indh 2011
Rubio.
Hasta la primera mitad del siglo XX, los economistas clsicos consideraron que los factores de produccin primarios eran los recursos naturales y la mano de obra y, por tanto, que los bienes resultaban de su combinacin. Esa mirada cambi de manera sustantiva en 1928 cuando Charles Cobb y Paul Douglas afirmaron que los factores de produccin primarios eran las mquinas y las personas. El nuevo enfoque desvirto el sentido naturalista de los clsicos. A partir de la propuesta de Cobb y Douglas, la teora econmica minimiz la importancia de los recursos naturales y supuso que las mquinas hacen mquinas y nacen de las mquinas. Desde esta lgica, las mediciones de productividad y de competitividad relacionan el valor del producto, las mquinas y los trabajadores, sin tener en cuenta la naturaleza. Se olvid el mensaje de Tales de Mileto y de los pensadores jonios para quienes el principio de todas las cosas eran el agua, el fuego (apeiron) y el aire. Para los jonios, como para los economistas clsicos, era claro que sin recursos naturales no pueden existir bienes como las mquinas. Afortunadamente, en los veinte ltimos aos la teora econmica ha tratado de retomar la importancia de la naturaleza y la geografa econmica dio el primer paso en esa direccin. El redescubrimiento del territorio ha permitido comprender cmo interactan las personas y los ecosistemas y, por eso, la densidad y la localizacin adquieren especial relevancia y hacen evidente que la ubicacin en el espacio y el acceso a los recursos naturales son determinantes del desarrollo.
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Viene de pg. 51
Frente a lo primero, aqu se analiza la convergencia en funcin de tres variables: el desarrollo humano, la pobreza y las condiciones de vida. Con respecto a lo segundo, se escogi el camino de comparar dos tipos de diferencias o brechas: (a) entre los municipios del pas y (b) entre la poblacin que habita las cabeceras municipales y la que vive fuera de ellas. Esta ltima es denominada como resto por las estadsticas oficiales del censo nacional de poblacin. Una crtica a esta mirada se presenta a continuacin.
A. Territorio, poblacin y ruralidad
Los gobiernos han mantenido una visin tradicional de lo rural que no tiene en cuenta sus interacciones con lo urbano ni las complejidades del territorio. Esto se expresa, por ejemplo, en las estadsticas nacionales. El dane (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica) tiene tres grandes categoras para reflejar los tamaos de las aglomeraciones poblacionales: cabecera, centro poblado y rural disperso. Los centros poblados y el rural disperso conforman la categora resto, la cual ha sido tradicionalmente identificada como lo rural, mientras que la cabecera se haya identificada como lo urbano. Este es el origen de la conocida aseveracin de que el 75% de la poblacin del pas es urbana, mientras que el 25% restante rural. En estricto sentido, urbano y cabecera no son lo mismo pues tanto la economa como las relaciones sociales de la mayora de pequeas cabeceras municipales estn asociadas con el campo o con actividades tpicamente agropecuarias. De acuerdo con su actividad econmica dichas cabeceras podran ser calificadas como rurales. Por otro lado, en zonas como el Oriente antioqueo que en las estadsticas nacionales forma parte del resto se observan procesos industriales de alta tecnologa. De all se sigue que tampoco sera vlido identificar lo rural con el resto. La categora resto no es adecuada para expresar lo rural, ni por actividad econmica, ni por relaciones sociales y espaciales. As, la distincin entre cabecera y resto, que pone el nfasis en el nmero de habitantes (ncleo de poblacin, como lo llama el dane), desconoce la dimensin territorial.
La sociedad colombiana no ha entendido que los males del campo tambin terminan siendo males de la ciudad y que la inequidad regional tiene un impacto negativo en los pobladores rurales, pero tambin en los habitantes de las ciudades.
1. La dinmica poblacional
Advertidas sus limitaciones, y reconociendo el hecho de que las estadsticas nacionales parten de tales categoras, la comparacin entre cabecera y resto arroja algunos resultados interesantes cuando se observan los cambios en la distribucin de la poblacin del pas. Hasta 1965 vivan ms personas en el resto que en las cabeceras. Ese ao la poblacin se reparta entre las cabeceras y el resto en partes relativamente iguales. La tendencia cambi de manera sustancial a partir de entonces, y en las cabeceras el nmero de personas aument en forma exponencial. De acuerdo con los datos del censo, en 2005 vivan en el resto 10,5 millones de personas y en las cabeceras 31,5 millones. Esa transicin campo-ciudad ha estado acompaada de una notable disminucin del ritmo de crecimiento de la poblacin en el pas. A finales de los aos 1950, la tasa total nacional de crecimiento intercensal era de 3,24% mientras en 2005 fue de 1,31%. Las diferencias entre las tasas de las cabeceras y la del resto no son despreciables. Las cabeceras pasaron de 5,62 a
1,85%, y el resto de 1,32 a 0,12% en el mismo periodo intercensal. Colombia como los dems pases de Amrica Latina se ha urbanizado. En estas circunstancias de los procesos rurales deben comprenderse teniendo en cuenta la fuerza gravitacional de las ciudades y las interacciones regionales que de all se derivan. Entre los censos de 1993 y 2005, el 63% de los municipios han tenido tasas de crecimiento de la poblacin, negativas o cercanas a cero. La poblacin que deja los municipios pequeos va a las ciudades de mayor tamao, acentuando as la distancia entre cabecera y resto. Adems, los municipios por debajo de 50.000 habitantes tienden a perder mayor poblacin dentro del conjunto. Y el 51,9% de los municipios menores de 10.000 habitantes estn perdiendo poblacin, sobre todo jvenes, en el rango de edad entre 16 y 29 aos. Los habitantes del campo van hacia las ciudades por razones heterogneas: (a) la falta de oportunidades en el campo, relacionada con la poca diversidad de actividades en el sector rural y los bajos ingresos; (b) los escasos logros de la poltica pblica y la falta de institucionalidad; (c) la violencia, y (d) las psimas condiciones de vida en el campo.
2. Una nueva forma de medir la ruralidad

Ya se dijo que la distincin resto-cabecera no permite captar la importancia del territorio. Y una de las razones es porque el criterio de diferenciacin es la poblacin nicamente. Pero desde la perspectiva de la geografa econmica (Krugman, 1991a, 1991b, 1998), la comprensin de la dinmica de las aglomeraciones y su relacin con el espacio circundante se realiza considerando tres variables: densidad de poblacin, costo del transporte (que tiene una relacin directa con la distancia) y diferencial de ingreso. Esto permite considerar otros componentes relevantes en la ocupacin e intervencin humana sobre el territorio, ms all de las actividades agrcolas y pecuarias. El Informe Nacional de Desarrollo Humano (indh) se acerca a esa nocin siguiendo la propuesta de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde), al proponer que la ruralidad incluya densidades de poblacin y distancias promedio a ciudades de 100.000 habitantes o ms. Uno de esos estudios muestra que cuando se aplican estas dos caractersticas en Amrica Latina y el Caribe, la ruralidad sera casi el doble de la medida oficial (De Ferranti et l., 2005: 2). De manera similar, las actividades econmicas asociadas con esa nueva definicin de ruralidad tienen un peso en el pib que duplicara el que corresponde a la aproximacin convencional. Por la dinmica acelerada del cambio poblacional y el proceso de urbanizacin, tambin en Colombia se ha minimizado la importancia de lo rural. El indh a partir de la propuesta de la ocde estim un ndice de ruralidad (ir) que parte de las mismas variables: densidad poblacional y distancia a centros urbanos mayores2 (anexo C). El mapa 2.1 presenta los resultados de ese ndice de ruralidad. Ntese que la unidad de medida para la ruralidad aqu no es el tamao de la aglomeracin (la poblacin), sino el municipio. En la medida en que sube el puntaje aumenta el grado de ruralidad.
2
Corresponde a la distancia en lnea recta (distancia euclidiana) promedio (en kilmetros), desde un municipio a las ciudades consideradas grandes, que tienen una poblacin superior a 100.000 habitantes. De acuerdo con el censo de 2005, en el pas hay 56 municipios grandes, que el Informe divide en cuatro categoras: (a) ms de 1 milln de habitantes (cuatro municipios); (b) entre 400.000 y 1 milln (ocho); (c) entre 200.000 y 400.000 (catorce), y (d) entre 100.000 y 200.000 (treinta). Con la malla digital se calculan las distancias (euclidianas) en el mapa 2.1 desde cada uno de los municipios del pas hasta el municipio grande ms cercano de cada una de las cuatro categoras. El valor final es el promedio de las cuatro distancias. Sera ideal calcular las distancias terrestres reales, pero la informacin disponible no lo permite. Tampoco fue posible estimar el tiempo de desplazamiento. Hay regiones del pas en las que para recorrer 20 kilmetros se necesitan 4 horas (anexo C).
55
MA
2 PA
.1
ndice de ruralidad (ir). 2005
Fuente: clculos indh 2011, a partir del Censo dane 2005.
Aunque el ndice de ruralidad es una medida continua, para efectos de anlisis se hicieron ejercicios estadsticos para fijar una lnea de separacin entre los que seran municipios rurales y los que seran muLos habitantes del nicipios no rurales. Los resultados son muy interesantes: a partir de esa campo van hacia las frontera, el 75,5% de los municipios colombianos seran rurales; en ellos ciudades por razones vive el 31,6% de la poblacin y cubren el 94,4% de la superficie del pas. Estos resultados llaman a la reflexin sobre varios aspectos: las heterogneas: (a) la falta de oportunidades tres cuartas partes de los municipios son rurales; el porcentaje de poen el campo, relacionada blacin que vive en ellos es superior al que indican las cifras oficiales con la poca diversidad de y casi la totalidad del territorio nacional est ocupado por municipios actividades en el sector rurales. Cuenta el pas con las herramientas de poltica pblica para rural y los bajos ingresos; enfrentar este panorama? El ndice de ruralidad (ir) obliga a pensar el municipio como un (b) los escasos logros de la poltica pblica y la falta todo con el territorio. Y a partir de all, las polticas sectoriales tienen de institucionalidad; (c) la que concebirse con una mirada territorial. Usualmente lo rural se idenviolencia, y (d) las psimas tifica con las actividades agropecuarias, pero este enfoque deja de lado condiciones de vida la consideracin de lo regional. El mayor o menor grado de ruralidad de los municipios colombianos en el campo. es importante para el desarrollo humano por varias razones: la mayor densidad de poblacin (por kilmetro cuadrado) facilita la consolidacin de la demanda y del mercado interno; la cercana reduce los costos de transporte de los factores productivos, y la magia de las vecindades (Marshall, 1920) crea economas de escala que permiten pagar salarios ms altos y generar procesos endgenos que aumentan el ingreso y las oportunidades para las personas. Cuando las distancias son mayores, la convergencia es ms difcil. La falta de convergencia entre los municipios del pas plantea grandes retos de poltica pblica, pues el desarrollo regional no resulta de procesos espontneos derivados de las ventajas comparativas existentes en el territorio, sino que debe ser estimulado por intervenciones pblicas explcitas. Dicho de otra manera, las ventajas comparativas tienen que ser creadas. Uno de los problemas de la ruralidad colombiana ha sido la ausencia de polticas gubernamentales que busquen de manera explcita el fortalecimiento de polos de desarrollo regional. Por primera vez tenemos claro que no existe una ruralidad nica sino varios grados. Por ello el ndice de ruralidad que calcula el indh 2011 puede ser una herramienta muy til para clasificar los municipios del pas, y definir polticas diferenciadas de desarrollo rural y estrategias de superacin de las brechas que se presentan entre las regiones y entre los municipios. Pero es necesario advertir que este ndice no debe confundirse con el concepto de ruralidad o de lo rural, que como bien se explica en el captulo 1, es ms complejo que la simple actividad agropecuaria.
Fotografa: Jorge Velsquez.
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B. Evolucin del ndice de desarrollo humano

El Informe Mundial de Desarrollo Humano 2010 (pnud, 2010) muestra que hay una clara relacin inversa entre desigualdad y desarrollo humano. Es decir, que sociedades desiguales tienen niveles bajos de desarrollo humano, y de manera ms enftica, todos los pases con un desarrollo humano elevado presentan poca inequidad. Si esta leccin se aplicara a Colombia, habra que concluir que mientras persista la desigualdad, el pas no ser capaz de lograr mejores niveles de desarrollo humano. El aumento del idh entre 2000 y 2010 es positivo y muestra que, en general, el pas ha mejorado. Pero el resultado no es tan optimista si (a) se miran las diferencias regionales o (b) si el idh se ajusta por dos variables con profunda incidencia en la sociedad colombiana: la inequidad resultante de la elevada concentracin de la propiedad de la tierra y la violencia (recuadro 2.3). Al respecto, conviene recordar las palabras del profesor Albert Berry (2002), en el sentido de que la violencia y la incapacidad secular que ha tenido el pas de hacer reforma agraria son dos obstculos al desarrollo. Ambos fenmenos han afectado de manera directa las condiciones de vida y las oportunidades de realizacin de la poblacin rural. Para tener una dimensin del impacto de estos dos fenmenos sobre el desarrollo humano del pas, se calcul un ndice de desarrollo humano ajustado (idh*), que incluy la concentracin de la propiedad de la tierra (a partir del coeficiente de Gini) y la violencia (medida por la tasa de homicidios y el desplazamiento)3. La comparacin entre las series del idh convencional y del idh ajustado (grfico 2.1) ilustra el deterioro causado por ambos fenmenos al desarrollo humano de todos los colombianos. Al revisar la evolucin del idh por sus tres componentes, se observa que el crecimiento ha sido mayor en educacin que en esperanza de vida e ingreso (grfico 2.2). Esto se explica en parte por el hecho de que la cobertura educativa ha crecido en forma sostenida, especialmente en las ciudades. Sin embargo, los logros conseguidos en el promedio nacional no deben ocultar las profundas brechas que existen entre personas y entre regiones, sobre todo en el componente de ingreso. Tambin se compar el idh convencional y el ajustado, desagregados por departamentos y Bogot. Como en el nacional, la brecha entre las dos medidas es notoria. En todos los casos, la concentracin de la propiedad y la violencia muestran una incidencia negativa en el desarrollo humano. Las diferencias ms significativas se presentan en Arauca (8 puntos), Casanare (7), Antioquia (6), Valle del Cauca (6) y Crdoba (6). Por primera vez en Colombia se hace una estimacin del ndice de desarrollo humano de los municipios (idhm), el cual tambin fue ajustado por las dos variables ya mencionadas. Por ejemplo, en algunos municipios como Unin Panamericana (Choc), San Jos del Palmar (Choc), Puerto Nario (Amazonas) y Scama (Casanare) la diferencia entre los dos ndices es significativa; y si se toma en cuenta el argumento de que la mayor desigualdad est relacionada con menores niveles de desarrollo humano, no deja de ser preocupante que el 15,36% de los municipios del pas tenga un Gini de concentracin de propietarios de la tierra superior al 0,8 4.
3 4
Para conocer los detalles tcnicos de la construccin del ndice ajustado (idh*) (vase anexo metodolgico B). El Gini es una medida de desigualdad entre 0 y 1, en donde 1 significa el mximo posible de desigualdad y cero el mnimo.
R E C UA D R O 2.3
Los ndices de ruralidad y de desarrollo humano

GrFico 2.3.1 Relacin entre el ndice de desarrollo humano municipal (idhm)
y el ndice de ruralidad (IR) 2005

100 90 80 70 I II
Porcentaje
60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 ndice de ruralidad 80 100 120

Observado Modelo
III
IV
Fuente: indh 2011.
El grfico 2.3.1 permite comparar las condiciones de vida de los municipios en funcin de su grado de ruralidad. El eje vertical representa el ndice de desarrollo humano municipal (idhm) y el eje horizontal corresponde al ndice de ruralidad (ir). La correlacin entre las dos variables es relativamente baja (18%), as que la menor ruralidad no necesariamente significa que las condiciones de vida all sean mejores. Antes bien, la baja correlacin indica que no existe una secuencia circular entre el grado de desarrollo humano y la ruralidad. Por tanto, es factible romper el crculo vicioso que asocia la ruralidad con la pobreza y con las malas condiciones de vida. Para entender mejor estas apreciaciones, el grfico 2.3.1 se ha dividido en cuadrantes. En el primero (I) estn los municipios con un idhm alto (mayor que 0,7), y un ndice de ruralidad bajo*. Este cuadrante correspondera al imaginario convencional: cuanto menos rural es el municipio, mejores son sus condiciones de vida. Pero esta afirmacin se relativiza en los cuadrantes II y III. En el cuadrante III se encuentran municipios que sin ser
rurales tienen un idhm relativamente bajo, y en el cuadrante II se observan municipios que son muy rurales y, no obstante, tienen un idhm alto. Estos ltimos logran contrarrestar las desventajas originadas por la distancia y por el menor tamao de la aglomeracin. Finalmente, el cuadrante IV rene a los municipios que son ms rurales y que tienen un idhm inferior a 0,7. La situacin de los municipios del cuadrante IV es acorde con el imaginario convencional. El punto que se ha de recalcar es que no existe una relacin necesaria entre ruralidad y condiciones de vida. Es decir, el hecho de vivir en un municipio muy rural no implica siempre tener peor calidad de vida. Aun cuando Colombia tiene un significativo nmero de municipios en los que la ruralidad va acompaada de malas condiciones de vida, la presencia de municipios en el cuadrante II indica que es posible romper este crculo vicioso.
Es decir, un ndice de ruralidad por debajo de 40 es el punto de separacin, donde los municipios son ms urbanos que rurales.
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.1 o2
Evolucin del idh tradicional y del idh* ajustado. 2000 -2009
Fuente: clculos indh 2011.
Fotografa: Csar Baez.
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.2 o2
Evolucin de los componentes del idh convencional. 2000-2010
Ao
C. Condiciones de vida de los pobladores rurales

El Informe de Desarrollo Humano para Bogot (pnud, 2008) destac la forma como las ciudades pueden contribuir con este propsito. Ese Informe muestra que la aglomeracin tiene condiciones intrnsecas que favorecen el desarrollo humano. Pero ello no significa que la vida en las ciudades sea necesariamente mejor que en el campo. Tampoco quiere decir que la calidad de vida de las grandes urbes sea independiente de lo que sucede en el campo. Aunque en Colombia, la aglomeracin ha contribuido al mejoramiento de la calidad de vida de las personas; en las grandes ciudades el ingreso promedio tiende a ser superior al de las pequeas y al del campo, y los avances en la oferta de servicios bsicos son notorios, con coberturas que superan el 95%. En Colombia no hay equidad regional porque gradualmente se ha ido acentuando la separacin entre las zonas urbanas y las rurales, y se ha ampliado la brecha entre las ciudades del pas (Bonet y Meisel, 2007). En Bogot la poblacin y el ingreso crecen con mayor rapidez que en Medelln, Cali y Barranquilla. La grieta no solo tiene que ver con el ingreso, sino que tambin se expresa en otras variables (condiciones de vida, prestacin de servicios pblicos, acceso a la educacin y a los servicios de salud, sistemas de transporte, niveles de necesidades bsicas insatisfechas nbi, y diseo de mecanismos institucionales, entre otros) (recuadro 2.4).
1. La pobreza
La evolucin que ha tenido la incidencia de la pobreza es una de las expresiones ms claras de los desequilibrios regionales. Se destacan dos hechos significativos: por una parte, entre 2002 y 2009 la incidencia de la pobreza baj de 53,7 a 45,5%. Es positivo que ello suceda, pero debe tenerse presente que el nmero absoluto de pobres contina siendo muy alto (casi 20
61
millones de personas) y, que la reduccin de la pobreza para el conjunto de Amrica Latina ha sido ms significativa que en Colombia. El otro hecho relevante es el aumento de la brecha entre las trece reas metropolitanas y el resto: en 2002 era de 29 puntos, y en 2009 de El ndice de ruralidad (ir) 33,7 puntos, de manera que el ritmo de disminucin de la pobreza en el obliga a pensar el municipio resto ha sido considerablemente menor que en las trece reas. como un todo con el La distancia entre el resto y las trece reas metropolitanas tambin territorio. Y a partir de all, se refleja en la evolucin de la pobreza extrema (o indigencia). En el reslas polticas sectoriales to, la indigencia es ms elevada que en las trece reas metropolitanas. tienen que concebirse Una persona est en situacin de pobreza extrema cuando no tiene con una mirada recursos suficientes para adquirir una canasta de alimentos bsicos y territorial. Usualmente lo pasa hambre. En 2009, en el resto, el 29,1% de las personas estaban en rural se identifica con las el lmite del hambre. En las trece reas metropolitanas la incidencia de actividades agropecuarias, la indigencia era de 7,1% (dane y dnp, 2009a y 2009b). pero este enfoque deja de Si el desarrollo humano se entiende como libertad (Sen, 1999), las lado la consideracin de lo personas que ni siquiera pueden comprar una canasta de alimentos regional. bsicos no tienen posibilidades de ejercer su libertad. Gran parte de su actividad la dedican a resolver las necesidades ms inmediatas. Las privaciones o carencias que padecen les impiden escoger el tipo de vida que consideran mejor. Peor an, su escala de valores se reduce de tal manera que se contentan con muy poco (Elster, 1983). La tercera parte de las
Contina pg. 63
Fotografa: Soraya Hoyos.
62
R E C UA D R O 2.4
Desarrollo humano y condiciones de vida

Desde el punto de vista normativo, el Informe seala la conveniencia de que disminuyan las inequidades entre municipios y regiones. Puesto que los cambios no se presentan de un momento a otro, hay que preguntarse por lo que est sucediendo en el tiempo. El anlisis dinmico es importante porque si los procesos conducen a la convergencia la situacin es menos grave que cuando no lo hacen y las dinmicas son divergentes. La convergencia entre los municipios es otra forma de mirar la evolucin de la equidad regional. En el grfico 2.4.1 se comparan los cambios que se han presentado en el ndice de condiciones de vida (icv)* entre los aos censales (1993 y 2005) y el nivel de ruralidad (ir). Los cambios en el icv se presentan en el eje vertical, y el ir en el eje horizontal. El grfico 2.4.1 ha sido concebido con este principio normativo: para que haya convergencia se requiere que el icv evolucione ms rpido en los municipios ms rurales. Lo ideal es que en estos municipios las condiciones de vida mejoren rpidamente, de tal manera que alcancen a los municipios urbanos. La flecha diagonal verde indica el sentido que deberan tener los puntos para que existiera convergencia. Tal y como se observa en el grfico 2.4.1, esta no es la situacin actual, as que la conclusin es clara: entre los municipios en trminos de condiciones de vida no hay convergencia. El grfico 2.4.1 se ha dividido en cuadrantes. Los municipios ms rurales estn en los cuadrantes II y IV. La flecha de convergencia indica que solamente hay convergencia entre los municipios de los cuadrantes II y III. Los municipios que se encuentran en el cuadrante II estn modificando sus condiciones de vida de forma acelerada, mientras que las condiciones de vida de los municipios del cuadrante III avanzan a ritmos lentos.
GrFico 2.4.1 Relacin entre el cambio en el ndice de condiciones
de vida (icv, 1993-2005) y el ndice de ruralidad (ir)
Inrida
Jambal Medelln Paran
Murind
ndice de ruralidad
Fuente: indh 2011.
Los cuadrantes I y IV van en la direccin contraria a la flecha de convergencia, as que la distancia entre estos municipios se est acentuando. Los municipios del cuadrante I cada vez se separan ms de los municipios del cuadrante IV, as que el proceso no es convergente. Las diferencias en las condiciones de vida de estos municipios se estn ampliando.
El ndice de condiciones de vida es una medida que define el grado de vulnerabilidad de los individuos u hogares. Est compuesto por dimensiones como caractersticas de la vivienda, educacin y composicin del hogar, entre otras.
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Viene de pg. 61
personas que habitan en el campo colombiano viven en condiciones de pobreza extrema. Esta situacin es incompatible con el desarrollo como libertad (recuadro 2.5). La aproximacin a la pobreza mediante el ingreso (lnea de pobreza o lnea de indigencia) contempla una sola dimensin. Por esta razn Uno de los problemas de Naciones Unidas (pnud, 2010)5 ha buscado mediciones alternativas mulla ruralidad colombiana ha sido la falta de polticas tidimensionales de la pobreza. En Colombia el Departamento Nacional gubernamentales de Planeacin (dnp) calcula una medida de pobreza multidimensional que busquen de que incluye diecisis variables (o carencias)6. El ejercicio se realiz para manera explcita el los aos 1997, 2003 y 2008 (grfico 2.3). fortalecimiento de polos Entre 1997 y 2008 la incidencia de la pobreza multidimensional se de desarrollo regional. redujo de 44 a 26%. No solo ha disminuido el porcentaje de personas pobres, sino tambin el nmero absoluto de pobres. En 1997 haba en el pas 17 millones de pobres, y en 2008 la cifra era de 11,6 millones, segn esta medida. Las diferencias entre las cabeceras municipales y el resto continan siendo muy grandes, aunque las distancias han disminuido. En 1997, era pobre el 37% de la poblacin de las cabeceras, y el 79% de los habitantes del resto. En 2008, los porcentajes respectivos bajaron a 22 y 49%7.
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.3 o2
incidencia (%) de la pobreza multidimensional. 1997, 2003, 2008
Fuente: dnp, a partir de las encuestas de calidad de vida (ecv).

Contina pg. 67
5 6
Ver, adems, Alkire y Foster, (2008) y Battiston et l., (2009). Las diecisis carencias son: (1) logro educativo, (2) analfabetismo, (3) asistencia escolar, (4) rezago escolar, (5) atencin integral de primera infancia, (6) trabajo infantil, (7) desempleo de larga duracin,(8) aseguramiento, (9) acceso a servicios de salud dada una necesidad, (10) acceso a fuente de agua mejorada, (11) acceso a electricidad, (12) eliminacin de excretas, (13) manejo de basuras, (14) pisos, (15) paredes exteriores, (16) hacinamiento crtico. Se considera pobre a la persona que tenga cinco de las diecisis privaciones posibles. Si la frontera entre pobres y no pobres estuviera determinada por cuatro carencias, en 2008 el porcentaje de pobreza sera 42%, ms cercano al 46%.
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R E C UA D R O 2.5
Las brechas urbano rurales en los objetivos del milenio
En el ao 2000 en desarrollo de la Cumbre del Milenio en el ao 2000 en Naciones Unidas, 189 naciones, entre ellas Colombia, se comprometieron con los ocho Objetivos del Milenio (odm): (1) erradicar la pobreza extrema y el hambre; (2) garantizar la educacin bsica universal; (3) promover la equidad de gnero y la autonoma de las mujeres; (4) reducir la mortalidad infantil; (5) mejorar la salud materna; (6) combatir el vih/sida, la malaria y otras enfermedades; (7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y (8) promover una asociacin mundial para el desarrollo. Se definieron 18 metas y 48 indicadores que cada pas adapt a su contexto y realidad local. En Colombia, mediante el documento Conpes 091 de 2005, se concretaron 57 metas e indicadores odm para ser alcanzados al ao 2015. Aunque hay avances importantes, subsisten enormes brechas que impiden el acceso de toda la poblacin, a las mismas oportunidades. Son brechas entre ricos y pobres, pero tambin entre regiones y entre el campo y
.5.1
la ciudad. Con razn se habla de una Colombia pujante, moderna y urbana que puede compararse con pases desarrollados, y otra pobre, rural, atrasada, caracterstica de sociedades feudales. A ms ruralidad, mayores rezagos Al desagregar las cifras, segn tres categoras de conglomerados (centros urbanos, centros intermedios y municipios de alta ruralidad), definidas a partir del ndice de ruralidad construido por el indh 2011, se evidencian las brechas urbano rurales en relacin con los odm (cuadro 2.5.1). De acuerdo con las categoras se calcul un indicador trazador para cada odm, segn los 57 indicadores definidos en el documento Conpes 091. Los resultados muestran una relacin inversa entre el ndice de ruralidad (ir) y los avances en los odm: a mayor ruralidad, mayores rezagos, con excepcin de los de violencia contra las mujeres y mortalidad por sida.
D c UA
ro 2
Los odm por grupos de municipios segn el ndice de ruralidad

Tasa de cobertura bruta en educacin media. 2009 74,39 58,10 27,52 Tasa de violencia de pareja contra la mujer por 10.000 mujeres 17,23 10,62 9,03 Mortalidad en menores de 5 aos por 1000 nacidos vivos 2008 17,39 21,07 39,09 Atencin institucional del parto 2008 91% 85% 72% Tasa de mortalidad por ViH/SiDA por 100.000 habitantes 3,62 1,94 2,57 Hogares en dficit cualitativo 2005 35,12 54,21 61,85
categoras
Personas en pobreza por NBi (total)
Centros urbanos Centros intermedios Municipios de alta ruralidad Promedio
33,42 50,14 74,66
Fuente: clculos pnud, proyecto odml con base en cifras oficiales.
65
Pobreza Las cifras de nbi (indicador trazador del odm 1) muestran que en los centros urbanos, en promedio, la pobreza es 2,3 veces menor que en municipios de alta ruralidad, debido a que en estos ltimos persisten amplias diferencias en las condiciones de las viviendas, en el acceso y disponibilidad de servicios pblicos, en la baja escolaridad y en las escasas posibilidades de generacin de ingresos y empleo dignos y permanentes. Educacin Respecto al odm 2, las tasas de cobertura bruta en educacin media en los municipios de alta ruralidad son 2,7 veces menores que en los centros urbanos. Las largas distancias que an recorren nios, nias y adolescentes para llegar a las escuelas y el costo de oportunidad de ingresar o permanecer en el sistema educativo comparado con el de trabajar, gravitan sobre la desercin en secundaria que, segn la teora del capital humano, perpeta los crculos de pobreza. Violencia contra las mujeres El indicador trazador del odm 3 muestra menor incidencia de la violencia contra las mujeres, en la medida en que va aumentando la ruralidad. Este resultado, sin embargo, debe ser tomado con precaucin: los patrones culturales derivados del machismo y el desconocimiento de las capacidades de las mujeres se arraigan ms en las poblaciones rurales que en las urbanas. Las cifras pueden estar subestimadas debido, entre otros factores, a la falta de acceso a la informacin por parte de las mujeres rurales, a la escasa o nula posibilidad de registrar los hechos violentos y a la inexistencia de garantas de proteccin, cuando estos eventualmente son denunciados. Mortalidad en menores de 5 aos Las cifras de la mortalidad en menores de 5 aos (indicador trazador del odm 4) muestran que en municipios de alta ruralidad los nios se mueren 2,4 veces ms que en los centros urbanos. Los costos de las atenciones y servicios prenatales se multiplican cuando se trata de llegar a las gestantes ubicadas en zonas rurales dispersas, como sucede con la bsqueda activa de menores de 5 aos para completar los esquemas de vacunacin.
Las dificultades de acceso a agua potable, el desconocimiento sobre el manejo de enfermedades prevalentes en la primera infancia para su pronta remisin a servicios de salud y las distancias entre los lugares de residencia y los centros de asistencia mdica, profundizan la problemtica en la zona rural. Esto incide en los resultados del ndice de supervivencia propuesto en el clculo del ndice de desarrollo humano municipal (idhm). Atencin institucional del parto Una situacin similar se observa en la atencin institucional del parto (odm 5). En los municipios de alta ruralidad este promedio es inferior en 19 puntos porcentuales frente al que se registra en los centros urbanos, lo cual muy posiblemente incide en mayores tasas de mortalidad de las gestantes y de los recin nacidos. Ante la dificultad de traslado de las gestantes hacia los servicios de atencin del parto, y en algunos casos por desinformacin, se siguen presentando partos en la casa o en lugares inadecuados y atendidos por personas no calificadas. Mortalidad por vih/sida La mortalidad por vih/sida (indicador trazador del odm 6) es considerablemente baja en los municipios con alta concentracin de poblacin rural. Sin embargo, aumenta su incidencia en las regiones donde hay presencia de trabajadores agrcolas itinerantes y en regiones mineras y de megaproyectos. Hasta ahora la epidemia se considera fundamentalmente urbana por tres factores principales: (a) el estigma, la discriminacin y la vulneracin de derechos en una persona eventualmente seropositiva por vih es ms fuerte en un municipio pequeo que en uno grande o en una ciudad, lo cual lleva a la persona a abandonar el municipio antes de dar a conocer su situacin serolgica; (b) la atencin de las patologas de alto costo como el vih y los servicios de salud requeridos son considerablemente mejores en servicios de salud, con niveles altos de complejidad, que solo se encuentran en los centros urbanos; y (c) el vih/sida en Colombia es una epidemia concentrada, es decir, mantiene prevalencias superiores al 5% en grupos de riesgo (hombres que tienen sexo con hombres, usuarios de drogas intravenosas o trabajadores sexuales) y no superiores al 1% en mujeres gestantes.
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GrFico 2.5.1 ndice de ruralidad vs. ndice de avance de los odm departamental
Quindo
ndice de ruralidad departamental

Fuente: clculos pnud, proyecto odml con base en cifras oficiales y en el ndice de ruralidad del idh.
Calidad de las viviendas y saneamiento bsico En relacin con el odm 7, la situacin de los municipios de alta ruralidad es similar a la descrita para los odm 1, 2, 4 y 5. El dficit cualitativo de vivienda es elevado y presenta una brecha considerable frente al observado en los centros urbanos; lo mismo acontece con las coberturas de acueducto y alcantarillado. En las zonas rurales se evidencian graves deficiencias en la calidad de los materiales de las viviendas (techos, paredes y pisos), en la disposicin final de excretas, en el hacinamiento y en el acceso a servicios pblicos, especialmente de agua potable. ndice de ruralidad y avance de los odm departamental Las conclusiones anteriores se han obtenido luego del anlisis municipal diferenciado por conglomerado. Sin embargo, las mismas conclusiones se observan en el nivel departamental al cruzar el ndice de ruralidad, calculado por el indh 2011, y el ndice de avance de los odm departamental, calculado por el proyecto Objetivos de Desarrollo del Milenio en lo Local (odml) del pnud. El grfico 2.5.1 y su lnea de tendencia, la cual presenta un buen grado de ajuste (70%), muestra la relacin inversa que existe entre la ruralidad y el avance
sobre los odm en los departamentos: a mayor ruralidad, menor avance. Se destacan los rezagos frente a los odm en departamentos de alta ruralidad como Amazonas, Arauca, Caquet, Casanare, Choc, Guaviare, La Guajira, Putumayo, Vaups y Vichada. Si bien el pas transita hacia la urbanizacin y los departamentos que se muestran en el cuadrante inferior derecho del grfico 2.5.1 son los que menor poblacin concentran, desde la perspectiva propuesta por el paradigma del desarrollo humano, bajo ninguna circunstancia, ni las personas ni estos territorios deben ser excluidos de polticas que busquen igualar sus posibilidades y capacidades con las que tienen los pobladores de departamentos o municipios de mayor poblacin urbana. Los resultados anteriores son una evidencia clara de los retos que enfrenta el pas para equiparar las condiciones y las oportunidades de desarrollo entre las zonas urbanas y las rurales, para lo cual se requiere especial incidencia y focalizacin de los programas y polticas de desarrollo en las zonas rurales.
Equipo proyecto Objetivos de Desarrollo del Milenio en lo Local

pnud Colombia
67
Viene de pg. 63
2. La vulnerabilidad
La vulnerabilidad es el grado de susceptibilidad que tienen los bienes, individuos y grupos humanos de ser afectados por una amenaza. El indh 2011 hace una propuesta para estimar niveles de vulnerabilidad por municipio, en funcin de seis dimensiones: (a)violencia (homicidios, asesinatos polticos, masacres); (b) capacidad econmica (ingresos del municipio y concentracin de la propiedad); (c)institucionalidad (desempeo fiscal y capacidad administrativa); (d)capital humano (analfabetismo, poblacin en edad de trabajar, poblacin econmicamente activa); (e)ambiente (ndice de vulnerabilidad ambiental del pnud-Colombia); (f) demografa (hogares con jefatura femenina, con nios menores de 5 aos y con adultos mayores de 65) (anexo C). El grfico 2.4 compara la situacin de vulnerabilidad de los municipios ms y menos rurales. En todos los casos, la situacin es mejor en los municipios menos rurales. La brecha ms significativa se da en el componente ambiental. El ndice de vulnerabilidad permite confirmar, por otro camino, la inequidad que existe entre los municipios.
Si el desarrollo humano se entiende como libertad, las personas que ni siquiera pueden comprar una canasta de alimentos bsicos no tienen posibilidades de ejercer su libertad. Peor an, su escala de valores se reduce de tal manera que se contentan con muy poco. La tercera parte de las personas que habitan en el campo colombiano viven en condiciones de pobreza extrema.
D. La distribucin de la poblacin incide en el desarrollo humano

La transicin demogrfica y la urbanizacin modificaron los patrones de ocupacin del territorio. A diferencia de hace apenas cincuenta aos, hoy en da ms gente vive en los centros
Fotografa: Emiro Marn Carvajal.
urbanos que en las reas rurales. No obstante, alrededor de la tercera parte de la poblacin del pas y la mayora de su territorio fsico estn bajo condiciones de ruralidad. Para bien o para mal, los habitantes urbanos deben reconocer que el bienestar de la sociedad est estrechamente vinculado a la calidad de vida de esa tercera parte de la poblacin, tanto como a la sostenibilidad de los recursos naturales. Los indicadores sociales y de desarrollo humano aqu presentados muestran que en el mediano plazo la situacin de la gente ha mejorado, pero el punto est en que dicha mejora se refleja de manera muy diferenciada dependiendo del lugar en donde se habite. La brecha entre el campo y la ciudad ha aumentado, y ello no favorece el desarrollo humano. Ya se dijo que hay una clara relacin entre mayor desigualdad y menor desarrollo humano y, en este caso, la desigualdad del ingreso y de la propiedad parece haber sido determinante en el moderado crecimiento de los indicadores de bienestar y desarrollo humano.
Fi Gr
co
2.4
ndice de vulnerabilidad. Municipios ms y menos rurales
69
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La problemtica
2
Fotografa: cortesa Defensora del Pueblo
Sumario
3 4 5
Ocupacin y uso del territorio

Distribucin geogrfica del territorio: peligran zonas de reserva forestal Actividades econmicas y productivas: predominio de la ganadera sobre la agricultura Actividades econmicas ilegales: proliferan en vez de disminuir Colonizacin y ampliacin de la frontera agrcola, Orinoquia y Amazonia Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo Delimitacin de la frontera agropecuaria: tarea urgente
Campesinado y mujeres rurales

El campesinado: sujeto social histrico y multiactivo Las mujeres rurales
Pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas

Algunos rasgos sociodemogrficos Las relaciones con el territorio Las afectaciones por el conflicto armado Movimientos y organizaciones sociales Atencin prioritaria del Estado
Ocupacin y uso
del territorio
Agradecimientos al consultor
Daro Fajardo
Contra los tala bosques, contra los arma guerras, contra los caza patos, contra los baja nota. Suena otra cancin protesta, pero no la llamen terrorista, no es que sea antipatriota, es que trae otro punto de vista. Contra los fumiga parques, contra los rompe ozono, contra los rascacielos, contra los mala vibra. Aterciopelados Cancin protesta 2006
Fotografa: Danilo Villafae.
n este captulo se hace una aproximacin a la problemtica generada por la ocupacin econmica y social del territorio. Nuevos frentes de colonizacin acompaados por la incursin de proyectos de desarrollo continan presionando la frontera agropecuaria del pas. Este enorme cmulo de actividades ocasiona conflictos de uso en las reas rurales y promete constituirse en una fuente potencial de desequilibrios en el territorio rural y de nuevos conflictos en el corto plazo si no se adoptan polticas de ordenamiento territorial. La ocupacin del territorio, emprendida por los nacionales y sus instituciones pblicas y privadas, con sus desafueros de deforestacin y civilizacin de la montaa, vas, intervencin indiscriminada de las laderas y de las zonas de vida hmeda y muy hmeda, el agotamiento de las cinagas y de las zonas de retiro y anegamiento fluvial de las distintas cuencas, junto con las variaciones y el cambio climtico y el fenmeno de la Nia contribuyeron a profundizar la tragedia invernal del ao 2010.
A. Distribucin geogrfica del territorio: peligran zonas de reserva forestal

Buena parte del territorio colombiano se encuentra distribuido en zonas de reserva forestal, parques nacionales naturales y reas de propiedad colectiva reconocidas a comunidades afrodescendientes y pueblos indgenas. Las mismas estn desplegadas a lo largo de la geografa nacional con diferentes grados de superposicin y coincidencia1. Las zonas de reserva (Ley 2 de 1959) constituyen el 44,7% del rea total del pas; las de propiedad colectiva indgena representan el 25,2%; las reas destinadas a los parques nacionales naturales corresponden al 11% y los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas cuentan con un poco menos del 5% de la superficie continental.
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Fotografa: cortesa Acnur.
Se observan algunas superposiciones entre tierras de resguardos indgenas en zonas de comunidades afrocolombianas, especialmente en el Choc biogeogrfico. Esta misma situacin tambin se presenta entre las zonas de reserva forestal y los territorios colectivos de propiedad indgena y de poblacin afrocolombiana.
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Esta distribucin geogrfica de la superficie nacional permite inferir que las reas mantenidas por el Estado como reserva forestal con fines de conservacin y los territorios de propiedad colectiva han sido extradas del mercado para explotarlas en condiciones diferentes a las impuestas por el modelo de desarrollo prevaleciente. Nuevos frentes de Resulta paradjico que el Estado, habiendo adoptado la decisin colonizacin acompaados de contar con grandes extensiones de reserva forestal y de uso copor la incursin de lectivo, no posea suficientes instrumentos de poltica e instituciones proyectos de desarrollo capaces de regularlas, orientar el uso de algunos recursos y evitar continan presionando la que la explotacin de los del subsuelo destruyan el medio ambiente, frontera agropecuaria del sean campo propicio para el irrespeto de los derechos de las comupas. Este enorme cmulo nidades, se presten para actividades ilegales y estimulen la avidez de actividades ocasiona de renta por actores nacionales y extranjeros. Sigue siendo vlida la conflictos de uso en las aseveracin de que Colombia tiene ms territorio que Estado. reas rurales y promete El proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin constituirse en una fuente desplazada por la violencia (pptp), iniciativa de Accin Social, estim potencial de desequilibrios que en 2009 cerca de 2,9 millones de personas ocupaban reas de en el territorio rural y de reserva en aplicacin de la Ley 2.a de 1959, y reclamaban del Estado nuevos conflictos en el corto plazo si no se adoptan derechos como acceso al crdito, asistencia tcnica, justicia, educapolticas de ordenamiento cin y salud (Accin Social, 2009). Por esta razn, la ley requiere de territorial. una profunda revisin para promover un ordenamiento del territorio capaz de extraer de las zonas de reserva predios que hoy se encuentran ocupados y explotados. La revisin de esta ley implica tambin reubicar poblaciones, mantener la actual poltica de incentivos a la reforestacin comercial y revisar la reglamentacin, y en particular los gravmenes para la explotacin de los bosques nativos, que mantienen costos muy bajos (el permiso actual para una extraccin de bosques cuesta solo 25.000 pesos).
B. Actividades econmicas y productivas: predominio de la ganadera sobre la agricultura

Una poblacin diversa y multicultural se ubica en el territorio y se relaciona con los recursos y los sistemas productivos de acuerdo con sus propias voluntades y lgicas, sus historias, y proyectos de vida. Pero otras veces participan obligados por parte de actores armados o grupos ilegales que desconocen sus derechos y la libertad para moverse en el territorio. Unos estn diseminados, como los campesinos, los propietarios de tierras, los empresarios y los prestadores de servicios; otros estn ms delimitados por territorios, como los indgenas y las comunidades afrocolombianas. Entre ellos existen conflictos, no solo por los espacios que ocupan y el acceso a los recursos, sino tambin por sus lgicas diferenciadas en el manejo de los recursos, lo cual da lugar a conflictos de uso del suelo.
1. Agricultura: potencial productivo en ciernes

La agricultura en Colombia ha sido una de las principales actividades econmicas que ha acompaado las diferentes corrientes de colonizacin en el pas y constituye un verdadero
Captulo 3 | Ocupacin y uso del territorio
Fotografa: Alexis Forero.
mosaico tropical. Desde el siglo XIX las reas bajas fueron ocupadas por cultivos como el tabaco, y posteriormente las zonas de ladera vieron emerger el caf que se expandi desde el oriente del pas en Norte de Santander hasta ocupar las reas del occidente denominadas como el Eje Cafetero, donde encontr las mejores condiciones agroecolgicas para su crecimiento. Despus el caf ha migrado a otras regiones del sur del pas, Cauca, Huila, Nario y la Sierra Nevada de Santa Marta donde se explota en pequeas parcelas con marcas de origen y nichos de mercado que valorizan el trabajo campesino. Simultneo con el poblamiento cafetero desde finales del siglo XIX, el Valle del Cauca vivi el inicio, desarrollo y consolidacin de la caa de azcar. All entre los aos 1950 y mediados de los aos 1990, fueron muy importantes los cultivos de granos como la soya, el ajonjol, el sorgo y el maz, adems del algodn. Estos cultivos transitorios fueron, de igual manera, protagonistas en la colonizacin y desarrollo de los aos 1960 en los valles de Tolima y Huila, hasta su declive en la dcada de 1990, excepcin hecha del arroz, que se fue ubicando en Crdoba y Cesar desde los aos 1970, para terminar instalndose de manera amplia y notoria en el piedemonte llanero y en Casanare. El algodn, adems de serlo en Tolima, fue pionero en la civilizacin agraria del departamento de Cesar en los aos 1970, de Crdoba y Meta. Surgi un ejrcito de recolectores migrantes, que entre caf y algodn le daban la vuelta a Colombia; este proceso ya no forma parte de la dinmica agraria del pas, pues el paisaje agrario cambi. A los cultivos transitorios en tierras clidas y bajas se agrega el poblamiento de las zonas andinas altas con la papa como cultivo lder (Cundinamarca, Boyac, altiplano del Oriente antioqueo y Nario), que sumado al asocio y rotacin de la colonizacin antioquea papa, maz y frjol, establecieron con la rotacin de pastos, la forma clsica para cultivar los suelos, hasta los monocultivos de la actualidad. Estas mismas zonas registran los cultivos de hortalizas en nichos especializados (cebolla en Aquitania y Pereira, legumbres en Santuario, etctera) y dan cabida a cerca de 10.000 hectreas de flores de corte bajo invernadero, en la Sabana de Bogot, Oriente antioqueo y un poco en el Eje Cafetero.
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Las laderas clidas, donde no se daban el caf y el asocio caf-pltano, fueron colonizadas en toda la geografa nacional por la caa panelera, cultivo clsico de minifundio y aparcera hasta bien entrados los aos 1970, y hoy con un importante nmero de hectreas, se le suman a ella los frutales nativos con intentos de convertirlos en cultivos especializados. En el recuento de cultivos permanentes se destacan el banano y la palma de aceite; aquel, clsico en las bananeras del Magdalena al inicio del siglo XX, mudadas luego a Urab desde 1960 y all con una importante ampliacin a pltano (cerca de 100.000 hectreas). La palma africana comenz un deambular por todo el pas: Caquet, Tumaco, Urab, Valle, para terminar como cultivo clave en el bajo y medio Magdalena y en el oriente del pas. Colombia ha logrado entonces establecer un verdadero mosaico productivo aprovechando la diversidad climtica que le ofrece el trpico y su configuracin geogrfica de valles y vertientes. Ello le permite tener durante todo el ao una oferta de productos diversos en el mercado para una canasta de consumo multivariada. El grfico 3.1 sintetiza la estructura productiva actual. En el ao 2009, la superficie agrcola del pas ascendi a 4,1 millones de hectreas, un poco ms de la mitad se dedic a siembra de cultivos transitorios y la otra al establecimiento de cultivos de carcter permanente con una tendencia creciente. La produccin agrcola alcanz las 24,1 millones de toneladas, de las cuales el 60% correspondi a la produccin agrcola permanente y el 40% restante a volmenes de productos de cultivos de ciclo corto. El avance de los cultivos permanentes muestra que los agricultores con mayor capacidad de inversin se han ido trasladando a productos tropicales con mayores ventajas comparativas. Si bien esta tendencia es favorable para una mayor estabilidad en el crecimiento del sector y la generacin de empleos permanentes con acceso a seguridad social y otros beneficios, el pas no debe descuidar cultivos transitorios de importancia en su canasta alimentaria como maz, arroz, frjol, hortalizas, y algunos frutales y tubrculos. La seguridad alimentaria es un asunto de conveniencia nacional que merece tenerse en cuenta en los estmulos a la produccin nacional, y que adems fortalece la pequea y la mediana propiedad. De acuerdo con informacin del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (igac), para el ao 2009 en la estructura productiva se identifica un fenmeno de gran subutilizacin de la tierra apta para el desarrollo de cultivos. En efecto, la superficie dedicada a actividades agrcolas y silvoagrcolas asciende a 4,9 millones de hectreas, aunque se estima que 21,5 millones cuentan con aptitud agrcola; es decir, solo el 22,7% de la superficie con vocacin agrcola es utilizada para el establecimiento de cultivos. En tanto, lo contrario sucede con la actividad ganadera que dedica 39,2 millones de hectreas para mantener el hato, mientras que solo el 53,8% del rea utilizada cuenta con aptitud para desarrollar esta actividad. La subutilizacin de los suelos en agricultura y su sobreutilizacin en ganadera son fenmenos indicativos del uso inadecuado del suelo (conflictos de uso) que introducen factores de ineficiencia econmica y social, y que adems originan conflictos por la tierra, pues la ganadera concentra de manera extensiva suelos aptos para la agricultura, cerrando posibilidades y opciones para la pequea y mediana propiedad. Colombia es uno de los pocos pases de Amrica Latina, adems de Brasil, que dispone an de tierras para expandir la produccin agrcola de manera significativa, y por tanto tiene all un potencial productivo y de generacin de empleo que necesita planificar para aprovechar mejor. Y esa utilizacin tambin requiere la regulacin de la compra de tierras por el capital extranjero y la delimitacin de la frontera agropecuaria para no destruir ms recursos y ordenar su utilizacin.
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rea total cosechada
fuente: Agronet.
2. Ganadera: la paradoja del uso extensivo de la tierra

Colombia ha presentado un proceso de ganaderizacin del sector rural, entendido como una expansin permanente de la ganadera bovina en la frontera agropecuaria y un uso extensivo del suelo en esa actividad. La informacin aportada por la Encuesta Nacional Agropecuaria (ena) para el ao 2008 indica que, en 25 de 30 departamentos, ms del 50% de la frontera agropecuaria est utilizada en pastos, y que en 16 de ellos ms del 70% del suelo lo est en ganadera. El fenmeno de la ganadera extensiva es histrico y de alguna manera cultural, y ha sido estimulado por las polticas pblicas y el mercado, al permitir que la tierra se considere todava como un bien especulativo que se acumula para obtener rentas institucionales (valorizacin) sin mayor esfuerzo productivo. Por otra parte, la baja tributacin predial ha estimulado la inversin en tierras y su uso en actividades extensivas y de bajo valor de la produccin como la ganadera de uso extensivo del suelo. Segn el igac, la tierra apta para actividades ganaderas y silvopastoriles asciende a 21,1 millones de hectreas, y hoy se usan 39,2 millones (incluyendo malezas y rastrojos); o sea que sera necesario liberar como mnimo un total de 10,6 si se considera solo lo utilizado realmente en ganadera, que son 31,6 millones. Una cifra ms realista indicara que la tierra con vocacin netamente pecuaria, que es de 15 millones, se comparara con las 31,6 millones utilizadas. Es decir, la liberacin de tierras para agricultura y actividades forestales alcanzara a cerca de 15 millones de hectreas, ya que el uso en actividades silvopastoriles es prcticamente marginal. El pas tena en 2009 unas 27,4 millones de cabezas de ganado bovino en las 31,6 millones de hectreas, con lo cual el promedio de cabezas de ganado por hectrea es de 0,86. Ello es diferenciado en las regiones y segn el tipo de ganadera, cuya distribucin por departamentos se refleja en el grfico 3.2.
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El uso extensivo de la ganadera es un problema nacional que afecta las posibilidades del desarrollo humano y rural, en trminos de generacin de empleo, ingresos, conservacin y manejo adecuado del medio ambiente y los recursos naturales. Tambin en posibilidades del Estado de obtener mayores ingresos por tributacin de la actividad agropecuaria para la inversin en bienes pblicos. Ello sin contar la incidencia en la vida nacional y regional del poder poltico derivado de esa estructura y sus consecuencias para el desarrollo, en la medida en que busca mantener el statu quo en la sociedad rural y en la estructura de la propiedad. La informacin examinada deja entrever que en los departamentos donde la ganadera es ms predominante estn prcticamente por desaparecer los pocos bosques existentes en la frontera agropecuaria de uso privado (excluyendo zonas de reserva forestal, parques, reas protegidas y reas boscosas en manos de indgenas y comunidades negras).
La distribucin geogrfica de la superficie nacional permite inferir que las reas mantenidas por el Estado como reserva forestal con fines de conservacin y los territorios de propiedad colectiva han sido extradas del mercado para explotarlas en condiciones diferentes a las impuestas por el modelo de desarrollo prevaleciente.
2.1 otras actividades pecuarias: sectores de optimismo?

La actividad pecuaria no se centra solo en la ganadera bovina, existe adems una inversin importante en la avicultura, en especial en carne de pollo, con una significativa capacidad de generar eslabonamientos agroindustriales y una fuente de generacin de empleo, especialmente
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3.2
Distribucin porcentual del inventario de bovinos, principales departamentos. 2009
Porcentaje
Departamento
fuente: ena, 2009. cci - madr.
a partir de los aos 1960 (Ruiz, 2007). La produccin de carne de pollo, que aporta el 27,3% de la produccin pecuaria total creci de manera sostenida durante la pasada dcada, y se concentra en cinco departamentos. De igual modo, la produccin nacional de huevos creci 41,8% entre 2002 y Colombia ha presentado 2009, y representa el 15,6% de la produccin pecuaria nacional con los un proceso de mismos signos de concentracin en cinco departamentos. No obstante su desarrollo y potencial productivo, la avicultura pueganaderizacin del sector rural, de considerarse como actividad en riesgo ante la competencia internaentendido como una cional: por los cuartos traseros norteamericanos o por la productividad expansin permanente de Brasil, que tiene en su dupla de materias primas agrcolas maz-soya de la ganadera el arma que no posee Colombia, que hoy depende en su totalidad de las bovina en la frontera importaciones de estos dos productos. Por su parte la actividad porccola y la piscicultura, se consoliagropecuaria y un uso extensivo del suelo daron a partir de la produccin de economa campesina y artesanal. en esa actividad. La Posteriormente, estas actividades han logrado elevar sus estndares de informacin aportada produccin y desarrollar cadenas de valor que han facilitado su intepor la Encuesta Nacional gracin al sector agroindustrial. La porcicultura se expandi 55% en la Agropecuaria (ena) para el dcada pasada, pero solo aport el 4,6% de la produccin pecuaria del ao 2008 indica que, en pas, y aunque ha realizado importantes esfuerzos por mejorar su pro25 de 30 departamentos, ductividad, con la integracin de la cadena productiva, su capacidad an ms del 50% de la frontera no ha sido suficiente para alcanzar elevados niveles de competitividad. La produccin de pescado y de otros productos del mar, como los agropecuaria est utilizada en pastos, y que en 16 de camarones, aumentaron sus volmenes de 20 a 113%, entre 2002 y 2009. ellos ms del 70% del suelo Para este ltimo ao la produccin pisccola sum 61.635 toneladas y la lo est en ganadera. camaronera 18.123. Ambas actividades alcanzaron a representar el 2,1% de la produccin pecuaria total, pero tienen potenciales de crecimiento a la espera de inversiones. La pesca tiene muchas posibilidades si logra una utilizacin ms tcnica del potencial de espejos de agua existentes. Pero tiene riesgos por la falta de control y regulacin en el manejo de las fuentes de agua y su contaminacin, y por los impactos que puede causar la minera mal utilizada sobre los cauces de ros y quebradas, y la amenaza sobre complejos acucolas. Un fenmeno notorio en el territorio ha sido el desplazamiento de la pesca artesanal de ro y lagunas por cultivos industriales. En las cuencas de los ros Magdalena, Cauca, San Jorge y Sin, entre otros, la pesca ha disminuido a sus niveles ms bajos por multitud de factores, entre ellos la contaminacin de las fuentes de agua, la sedimentacin y las malas prcticas de pesca. Grupos importantes de campesinos pobres combinan la agricultura con la pesca para subsistir, pero sus oportunidades se vienen reduciendo por los fenmenos anotados y los procesos de modernizacin de esas actividades. Hoy los impactos de las variaciones climticas estn destruyendo ecosistemas e inundando vastas extensiones de tierras, desbordando lagos y lagunas donde se desarrollan las especies pesqueras.
3. Bosques y desarrollo forestal: arrasamiento y subutilizacin

Desde el punto de vista de la explotacin forestal, el bosque nativo de todos los pisos trmicos fue intervenido por doquier, y en especial por millones de hectreas en pastos con un plido reemplazo de escasas 350.000 hectreas de eucaliptos y conferas, desarrollos aislados de teca, pocos bosques nativos (nogal cafetero, ceibas y guayacanes). El pas tiene tambin una
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notoria subutilizacin del potencial forestal: utiliza hoy en explotaciones comerciales y bosques nativos dentro de la frontera agropecuaria un total de 7,4 millones de hectreas, mientras el potencial estimado est entre 16 y 25 millones de hectreas para explotaciones comerciales. No han sido suficientes los incentivos forestales para ampliar las inversiones en esta actividad que rinde frutos en el largo plazo y requiere de garantas para la recuperacin de las inversiones. La oferta de maderables representada por la extensa cobertura de bosque hmedo tropical con la que ha contado Colombia, en particular en las regiones de la Amazonia, Choc biogeogrfico y cinturones de bosque hmedo andino ha estimulado la extraccin ms que las plantaciones forestales. No obstante, la tala de cerca de 300.000 hectreas anuales ha obligado a considerar la opcin de su produccin comercial dada la creciente escasez del recurso maderable. Esa tala indiscriminada de bosques causa una fuerte erosin de los suelos, ayuda a la sedimentacin de los cauces de los ros, lagunas y cinagas, y facilita las inundaciones en zonas planas y derrumbes en las cordilleras que afectan la estructura vial y a los pobladores urbanos y rurales. No han sido suficientes las entidades creadas para controlar la deforestacin y el manejo de las cuencas hidrogrficas, y la promocin de la reforestacin. El problema no es solo de normas, tambin de conciencia sobre el valor estratgico de la conservacin y adecuada explotacin de los bosques, as como de carencia de acuerdos con las comunidades para esa labor. Y tambin los cultivos de coca, que se mueven permanentemente en toda la geografa, destruyen bosques y causan asimismo desastres como los presentados con las variaciones climticas. El escenario actual plantea un mejor porvenir para el potencial forestal existente. As lo confirman las tendencias en el consumo mundial de madera, la realidad colombiana en la demanda y produccin de pulpa y papel, tableros, estibas y embalajes, palancas para minas, madera estructural y vivienda, muebles listos para armar (rta, por su sigla en ingls, ready to assembly), as como la proteccin ambiental. Es indispensable mantener y fortalecer los incentivos existentes a la reforestacin comercial para que ese potencial pueda aprovecharse de manera
Fotografa: Simone Bruno.
adecuada con sus respectivas externalidades positivas (recuadro 3.1). Adems, el pas debera pensar en cmo desarrollar modelos de explotacin forestal a mediana escala combinados con otras actividades que generen ingresos mientras se desarrollan las plantaciones de bosques, dando espacios a los pequeos y medianos empresarios en esos negocios.
4. Biocombustibles: alternativas en la encrucijada

La irrupcin de la produccin de materias primas para biocombustibles en el territorio nacional ha generado diversas preocupaciones por sus efectos ambientales, su relacin con la seguridad alimentaria, los procesos de desplazamiento de pobladores y despojo de tierras, y la acentuacin de la concentracin de la propiedad rural. Estas inquietudes son relevantes en un sector rural caracterizado por innumerables conflictos y desequilibrios y deberan enfrentarse sin apasionamientos; ms bien con reflexiones sobre cmo aprovechar nuevos potenciales de crecimiento sin conflictos y con oportunidades para todos. Para la generacin de combustibles de origen vegetal Colombia est impulsando dos frentes de produccin: el etanol o alcohol carburante con base en la caa de azcar que se est expandiendo hacia los Llanos Orientales, y el biodisel fundamentado en el cultivo de la palma de aceite. La caa de azcar ocupaba cerca de 193.423 hectreas en 2009 y el 95,4% se produjo en los ingenios y plantas de produccin del Valle. Por su parte, en palma de aceite Colombia contaba en 2009 con ms de 360.537 hectreas sembradas2 distribuidas por zonas as: 37,6% en la oriental, 30,5% en la norte, 27,7% en la central y 4% en la occidental. Aunque la palma es una plantacin que requiere de grandes extensiones para ser productiva, no se puede afirmar categricamente que tienda a concentrar la propiedad rural. El Informe Nacional de Desarrollo Humano (indh) cotej, para 2007, las reas sembradas y los ndices de concentracin de la propiedad rural (tierras y propietarios) y hall que si bien existe una relacin positiva entre las dos variables, esta asociacin es dbil y estadsticamente poco significativa3. El indh tambin realiz el ejercicio de correlacionar la variacin de los ndices de Gini de tierra y propietarios, y el crecimiento del rea sembrada por municipio. Los resultados de este sencillo ejercicio confirmaron la hiptesis de la ausencia de una relacin directa entre concentracin de la propiedad y aumento de las extensiones de palma en Colombia, excepto para la zona oriental del pas, donde se encontraron serios indicios de concentracin de la propiedad en la medida en que aumentaba el rea sembrada con palma (grfico 3.3).
4.1 Una fuente de conflictos rurales?

Los defensores de los biocombustibles no solo sostienen que sus costos de produccin suelen ser ms bajos que los de la extraccin de petrleo, sino tambin que su capacidad de crear polos de desarrollo para estimular una mejor calidad de vida de la poblacin rural es un aliciente para cultivar sus materias primas. La preocupacin por los biocombustibles se ha derivado especialmente por la expansin de la palma de aceite, que cuenta con una elevada rentabilidad,
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Se estima que el 65% se encontraba en produccin y la proporcin restante en desarrollo (126.188 hectreas). Cabe anotar que entre los aos 2007 y 2008 la enfermedad de pudricin del cogollo de la palma de aceite redujo en 16.700 hectreas las reas establecidas en la zona occidental. Tambin la palma se puede cultivar en pequeas y medianas explotaciones pero integradas a un complejo agroindustrial que procese la materia prima, como en el caso de las modalidades de alianzas productivas.
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Plantaciones forestales comerciales: la visin empresarial
Fotografa: Sim
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En Colombia hay 364.080 hectreas de plantaciones forestales comerciales, es decir, apenas el 2,1% del potencial de 17 millones aptas para reforestacin, 5 millones de ellas sin restricciones. Estimulados por beneficios e incentivos tributarios como la exencin del impuesto a la renta en nuevas plantaciones, el incentivo de capitalizacin rural (icr) y el certificado de incentivo forestal (cif), los inversionistas concentran sus actividades en especies que mediante biotecnologa y mejoramiento gentico pueden lograr altos rendimientos; por ejemplo, pinos, eucaliptos, teca, gmelina, acacia magnium, nogal cafetero y balso.
Se calcula que toda la cadena genera unos 270.000 empleos indirectos y 90.000 directos, de los cuales 25.000 corresponden a mipymes de productos de madera y su comercializacin. El sector aporta un poco menos del 1% del pib. Entre 2002-2010 fueron aprobados crditos por 46.880 millones de pesos; se otorgaron apoyos directos por $175.990 millones, especialmente mediante el cif; y se constituy el Fondo de Inversiones Forestales, con una inversin inicial de 27 millones de dlares, en el cual participan tres fondos de pensiones, una compaa de seguros y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro).
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A los incentivos fiscales se suman: Las garantas de seguridad jurdica a los inversionistas en plantaciones con fines comerciales, consagradas en la Ley 1377 de 2010 y otras normas concordantes. La posicin geogrfica estratgica que facilita el acceso a los principales centros de consumo de productos forestales. La variedad climtica y geogrfica que, por ser favorable a la alta produccin de biomasa, se convierte en un factor sustantivo de competitividad. De hecho, entre 2005 y 2010 el consumo de pulpa aument 3% y el de madera aserrada, tableros de madera y astillas en 7%. En Colombia, el consumo aparente de madera es de 4 millones de metros cbicos, de los cuales el 25% se abastece de reforestacin comercial e importaciones. En volumen, la balanza comercial deficitaria de muebles-maderas y papel-cartn pas de 277 en 2005 a 378 millones de dlares en 2009. Existen pues oportunidades para satisfacer la demanda nacional con oferta de reforestacin comercial, cambiar la proporcin de consumo del bosque natural e incrementar y buscar mercados para la oferta exportable de productos de la cadena. Los tratados de libre comercio (tlc) firmados por el pas que consideran principios de sostenibilidad econmica, social y ambiental representan una oportunidad para el crecimiento de todos los eslabones de la cadena. Los tlc no tomarn por sorpresa al sector que se ha fortalecido institucionalmente y ha desarrollado estrategias y mecanismos de innovacin y financiamiento, acompaadas de alianzas con el sector pblico. En 2003 se constituy Fedemaderas, como agremiacin que representa cerca de setecientas empresas y productores de los distintos eslabones de la cadena forestal madera mobiliario; en 2005-2008 fueron aprobados 39 proyectos por 29.500 millones de pesos para investigacin forestal sobre material de siembra y mejoramiento gentico, manejo integrado de cultivos, manejo sanitario y fitosanitario, y manejo de suelos y aguas; y fueron impulsados el Fondo Financiero de
Casanare, Procuenca en Caldas y la Compaa Forestal del Huila. Se destacan tambin: las nuevas inversiones en plantas rta (ready to assembly, por su sigla en ingls) para el eslabn de muebles, elaborados a partir de tableros, las cuales siguen creciendo porque ofrecen buenas posibilidades para una mayor competitividad; y el programa de silvicultura alternativa para la regin cafetera, apoyado por la Federacin Nacional de Cafeteros (Federacaf), que entre 2003-2009, estableci 16.000 hectreas de especies forestales nativas e introducidas, 10.413 en sistemas agroforestales y adems conserv y recuper 4.462 hectreas de ecosistemas forestales naturales. Cerca de 1.700 pequeos reforestadores, beneficiarios del cif, se han vinculado a las cadenas regionales. Ante el Instituto Colombiano Agropecuario (ica) se han registrado los productores y comercializadores de semillas para siembra y plntulas de especies forestales, segn los requisitos de la Resolucin 2457 de 2010. En agosto de 2009, veinte organismos entre entidades pblicas y privadas gremios, sectores productivos, de transporte, consumidores y sociedad civil firmaron el pacto intersectorial por la madera legal en Colombia, cuyo propsito es asegurar que la extrada, transportada, transformada, comercializada y utilizada provenga exclusivamente de fuentes legales y contribuya al desarrollo sostenible del sector. Y el 1 de abril de 2011, el logro fue la firma del Acuerdo Nacional de Competitividad de la Cadena del sector, que se constituye hoy en la brjula para el mediano y largo plazos.
Alejandra Ospitia Murcia

Directora Ejecutiva Federacin Nacional de Industriales de la Madera Fedemaderas
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Viene de pg. 82
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3.3
ndice de Gini de tierras y reas de palma de aceite. 2007
fuente: clculos indh, 2011.
altos precios internacionales del aceite y estmulos tributarios que han inducido a un aumento de la superficie cultivada (recuadro 3.2). En los ltimos cinco aos la superficie sembrada con la oleaginosa ha crecido de manera notoria, y ello se ha dado sin un debido ordenamiento del territorio y la definicin de reas aptas para este cultivo. Las preocupaciones por el desarrollo de los biocombustibles, en general, son de distinta naturaleza (recuadro 3.3 y mapa 3.1): a. Una amenaza a la seguridad alimentaria en las regiones donde se expande, como lo manifiestan muchos pobladores y organizaciones rurales consultados por este Informe. b. El riesgo de que la diversidad agrcola se disminuya por la concentracin de la produccin en un monocultivo, y se presenten conflictos con zonas de conservacin y proteccin de la biodiversidad4. c. Al desplazar cultivos tradicionales se afecta tanto la reproduccin de la mano de obra familiar como la dieta y la nutricin de los pobladores, y se altera el abastecimiento de alimentos de las reas urbanas. d. La expansin de los cultivos puede conducir a una mayor concentracin de la propiedad y al despojo de tierra de pequeos y medianos campesinos y comunidades por diversos mecanismos, as como a la extorsin a los empresarios por parte de grupos armados ilegales (Goebertus, 2008). e. Se presentan conflictos con comunidades por no realizar la consulta previa para la localizacin de plantaciones, lo cual vulnera el derecho de uso y disfrute de sus territorios.
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Los agrocombustibles tienen un impacto potencial sobre el medio natural debido a la destruccin de bosques y la biodiversidad que acompaa a las grandes reas que son destinadas al establecimiento de los cultivos de caa o palma. La apertura de extensas reas para la produccin de agrocombustibles puede ocasionar la prdida de valiosas especies nativas de bosque, alterar la produccin de agua y contribuir a la sequa de humedales. Impactos similares a los que ocasiona la ganadera extensiva sobre reas de reserva natural.
MA
3.1 PA
Agrocombustibles
Fuente: igac, 2010
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R E C UA D R O 3.2
Contribucin de la agroindustria de la palma de aceite al desarrollo rural

Mucho se ha dicho sobre la actividad de la palma de aceite en nuestro pas, pero en no pocas ocasiones se pasa por alto lo que ella ha representado para la economa agrcola, el desarrollo rural y regional, y las comunidades asentadas en las zonas de influencia de la misma, gracias al empeo de empresarios, campesinos y trabajadores colombianos. Sin duda, estamos frente a un desarrollo agrcola exitoso y a una agroindustria que es la principal fuente de abastecimiento de materias primas para la fabricacin de aceites y grasas comestibles, jabones y otros productos derivados, y en los ltimos aos, de biodisel como combustible renovable. Durante ms de cincuenta aos se ha consolidado una institucionalidad gremial robusta que, con acompaamiento gubernamental, han comprometido recursos y capacidades en el desarrollo de una actividad que, al presente, alcanza una escala sobresaliente. A 2010, se contaba con cerca de 400.000 hectreas sembradas en cuatro zonas palmeras (central, norte, oriental y sur), que abarcan diecisiete departamentos y 107 municipios. Existen 55 plantas extractoras de aceite de palma, con una capacidad total de procesamiento que supera las 1.200 toneladas de racimos de fruta fresca por hora, en torno a las cuales gravitan un sinnmero de proveedores, y de cuya interaccin se estructuran los ncleos palmeros. Asimismo, se producen alrededor de 800.000 toneladas de aceite de palma para atender la creciente demanda interna y externa de los productos de la palma de aceite, mediante encadenamientos que aseguran en todos sus eslabones agregaciones de valor en sus diferentes productos. Cerca de siete mil productores pequeos, medianos y grandes estn involucrados en la actividad palmera, bien sea de manera individual o asociativa; en este ltimo caso, principalmente, a travs de alianzas produc-
Dos visiones sobre la palma de aceite
tivas que, en nmero superior a cien, congregan a ms de cinco mil pequeos productores, quienes responden por cerca del 20% del rea nueva sembrada con palma de aceite en la ltima dcada. En forma complementaria, alrededor de 125.000 personas se emplean directa e indirectamente bajo condiciones que representan un aporte significativo a la formalizacin del empleo en el campo. En efecto, segn un reciente estudio de Fedesarrollo e Iquartil sobre caracterizacin del empleo en el sector palmero, los ingresos son superiores en un 20% al promedio del sector rural, en tanto que la cobertura en seguridad social y ocupacional alcanza una elevada proporcin. Todo ello repercute en forma favorable en el bienestar de los trabajadores y hogares palmeros, y en el desarrollo econmico de las regiones rurales. En el transcurso de muchos aos, grandes y medianas empresas palmeras han realizado actividades tendientes a aumentar el capital social y fsico de las comunidades y regiones de influencia, supliendo en no pocos casos las competencias estatales en los campos de la provisin de bienes, servicios e incluso infraestructura. En materia ambiental, cabe resaltar el empeo en la conservacin del medio ambiente y los ecosistemas, al igual que el potencial de contribucin al desarrollo de energas limpias y renovables a partir de los usos de la biomasa. Todo lo cual constituye una muestra de la responsabilidad social de las empresas con sus empleados, comunidades y regiones. La agroindustria de la palma de aceite colombiana se proyecta de manera promisoria y vigorosa en el escenario nacional e internacional para las prximas dcadas, tanto por las perspectivas favorables en trminos productivos la palma de aceite rinde entre seis y diez veces ms aceite por hectrea que cualquier otra oleaginosa, como por el dinamismo del mercado de
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sus aceites. A ello se suman los beneficios para la salud humana derivados de las cualidades de sus productos que, entre otros, ofrecen una solucin adecuada a la problemtica de los cidos grasos trans. Para que este escenario sea viable, la agroindustria est firmemente comprometida con el desarrollo sostenible, lo cual supone unas polticas, gestin y operaciones empresariales que aseguren la productividad del negocio, el cuidado especial de los recursos naturales y el medio ambiente, as como el beneficio social para todos los involucrados en la actividad, incluyendo las comunidades de las zonas de influencia. A tal propsito, la Federacin Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma), en representacin de la comunidad palmera, ha liderado en los ltimos aos la adopcin de los Principios y Criterios de la Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sostenible (rspo, por su sigla en ingls), habiendo avanzado ms recientemente en la interpretacin nacional de los mismos. En forma complementaria, el sector aspira a una condicin de clase mundial, en el marco de la Ola Agro
que abarca, entre otros, el programa de transformacin productiva del sector palma, aceites y grasas vegetales y biocombustibles, lanzado recientemente por el gobierno nacional, en la cual se contemplan entre otras, acciones de gran trascendencia en el campo de la investigacin, innovacin y transferencia de tecnologa. De este modo, la agroindustria de la palma de aceite colombiana se alista para continuar haciendo una contribucin sustancial al desarrollo agrario y rural del pas, mediante la incorporacin, entre otros, de un enfoque de negocio inclusivo que, para el caso de los campesinos y pequeos productores, deber implicar, preferencialmente, el afianzamiento de arreglos del tipo de las alianzas productivas estratgicas, lo cual presupone condiciones institucionales favorables y apoyos gubernamentales efectivos.
Gabriel Martnez Pelez
Secretario General Fedepalma
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sa Fedepalma,
F. Toro.
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sa Fedepalma,
F. Toro.
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(Una lectura desde las organizaciones sociales)
Expansin de la palma de aceite en Colombia*
La industria palmicultora es promovida en Colombia como uno de los ejes del desarrollo rural del pas, desde la administracin de Andrs Pastrana (1998-2002). Los derivados del fruto de la palma de aceite se han destinado a satisfacer la demanda nacional de grasas y aceites, y las exportaciones. En el transcurso del gobierno de lvaro Uribe (20022010), la produccin de combustibles vegetales (etanol, a base de caa y biodisel, a partir de aceite palma) fue definida como estratgica para el aprovechamiento del campo colombiano. Al sector palmero se le estimul en materia tributaria, fiscal y en el acceso a tierras y otros factores de produccin. Con apoyo internacional, especialmente de Estados Unidos, la expansin de la palma se plante como componente social complementario a la recuperacin territorial.
En el contexto internacional y nacional recrudece el debate por los impactos ambientales y sociales de esta agroindustria. Los bosques y sistemas de conservacin pasan a usos agrcolas en Malasia desaparecieron 5 millones de hectreas de bosque tropical. Los defensores de las plantaciones argumentan que contribuyen a la reduccin de gases de efecto invernadero, pero los opositores aducen que agravan el cambio climtico porque destruyen biodiversidad para implantar monocultivos, y por las tecnologas usadas despus para producir biodisel. Se cuestionan los esquemas de vinculacin alianzas y cooperativas de trabajo asociado por no observar el pago de salarios y prestaciones laborales y porque se cercena el derecho a la asociacin y conformacin de sindicatos. Los grupos tnicos cuestionan la omisin
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de la consulta y el consentimiento libre e informado, y advierten sobre el riesgo de legalizacin de tierras adquiridas con recursos del narcotrfico o mediante el desplazamiento forzado. En 2011, hay cultivos de palma en 103 municipios de diecisis departamentos, en torno a 53 ncleos (plantas extractoras de aceite). En promedio, las unidades de produccin son de 68 hectreas. El modelo de integracin vertical y horizontal es el de Indupalma, constituida como empresa abierta de banca de inversin y operacin de proyectos (ibio). En el modelo se integran servicios: promocin, estructuracin y operacin de proyectos de siembra, procesamiento y comercializacin de palma de aceite; construccin y operacin de plantas de extraccin de aceite de palma o palmiste; produccin de biodisel y otros procesos agroindustriales; consecucin de predios a travs de su banco de tierras; asesora administrativa, tcnica (agronmica e industrial) y comercializacin de la semilla hbrido. De manera adicional, se gestiona la conformacin de un fondo de capital privado de las industrias oleoqumica de agrocombustibles y la certificacin de pequeos palmicultores, vinculados a las alianzas. En 2006 se haban conformado siete comercializadoras internacionales. El crecimiento de los cultivos ha acentuado los conflictos por la tierra, la ocupacin de territorios tnicos y la concentracin y especulacin en los precios de la tierra. En Catatumbo se ha denunciado la compra masiva de predios con mecanismos que desconocen las medidas de proteccin derivadas de la declaratoria de riesgo de desplazamiento: firmas adulteradas, pago de valores inferiores al avalo catastral que no se actualiza desde hace una dcada, y poderes legales sin el lleno de los requisitos. En Meta ha aumentado el valor de los inmuebles rurales, en particular hacia Cundinamarca y Guaviare, sin que sea posible identificar a los propietarios, entre otras razones, por la alta informalidad en la tenencia de la tierra y el abandono forzado. A estos riesgos se suman la falta de una caracterizacin de las tierras aptas y la incontrolada expansin de los cultivos por fuera de la frontera agrcola. El crecimiento de la superficie para producir combustibles vegetales obliga a contar con instrumentos de planeacin, monitoreo, seguimiento y control de las actividades, obras y proyectos vinculados a los distintos eslabones de la cadena agroindustrial; por ejemplo, los planes de ordenamiento territorial y los estudios
de impacto ambiental y social, los cuales deben ser adoptados mediante licencias ambientales, otorgadas por las autoridades competentes.
Yamile Salinas Abdala

Investigadora de Indepaz * El texto ampliado se encuentra en: Grupo Semillas. 2010. La Colombia de los agrocombustibles: 10-19. [Disponible en: http://www.semillas.org.co/sitio.shtml?apc=h--1-&x=20157381] (consulta: mayo de 2010).
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f. Para algunos el cultivo afecta la estabilidad social y configura una amenaza para los derechos humanos y la consolidacin del desarrollo humano. En Colombia, a diferencia de Malasia e Indonesia, los conflictos no se han concentrado en la depredacin de los bosques tropicales y en la desaparicin de especies nativas y animales en va de extincin. El impacto previsible sobre el patrimonio natural puede ser elevado siempre y cuando se ample el rea cultivada y se establezcan nuevas siembras en la regin de la Orinoquia o en zonas con alta biodiversidad. Por su naturaleza los cultivos de palma no son inapropiados para el desarrollo humano de la poblacin rural; sin embargo es necesario estar alerta y prevenir los efectos indeseables anotados, definir y hacer claridad sobre las reas de expansin del cultivo y sus relaciones con los pobladores de las zonas para de esta manera, garantizar sus derechos y evitar una mayor vulnerabilidad de estos grupos.
5. La economa del uso del suelo: trgica ocupacin del territorio
El proceso colonizador de la montaa que tumba el monte, lo socola, lo quema, cultiva maz por uno o dos semestres y siembra pasto, exhibe la trgica ocupacin del territorio, pues los resultados son ruinosos. El indh estim para el ao 2009 el valor bruto de la produccin por hectrea para algunas actividades pecuarias, entre las que se encuentran la carne bovina y la leche, y cultivos agrcolas de carcter transitorio y perenne. Los resultados de este ejercicio muestran que la produccin bruta por hectrea es sustancialmente ms elevada para los productos agrcolas que para los pecuarios (cuadro 3.1). Estos clculos ponen de manifiesto que las reas y el uso del suelo se deben dedicar con mayor intensidad a desarrollar la agricultura, y en menor proporcin a una actividad ganadera de carcter ms intensivo. Pero tambin conducen a preguntarse: por qu siendo la ganadera una actividad de tan poca generacin de ingresos, se ha expandido de manera exagerada? Puede haber muchas respuestas, y entre ellas no se debe descartar que acumular tierras para valorizarlas sin pagar impuestos es un buen negocio, mejor que el de la produccin de carne y leche. Adems habra razones polticas pues poseer mucha tierra an genera en Colombia buenos dividendos. Ya no es tan claro el argumento de tener la tierra como un refugio contra la inflacin. La ganadera requiere reconfigurarse para lograr un uso ms intensivo y eficiente de la tierra segn su aptitud agroecolgica y las necesidades sociales, aumentando el nmero de cabezas de ganado por hectrea en la actual frontera agropecuaria. El fenmeno de la ganadera extensiva es tan evidente y preocupante para el desarrollo del sector que el mismo gremio ganadero agrupado en Fedegn ha planteado recientemente la necesidad de liberar tierras de esa ganadera extensiva para la produccin agrcola (Lafaurie, 2010), propuesta recogida en el recuadro 3.4.
Las preocupaciones sobre el desarrollo de la minera y sus impactos hacen urgente la definicin de una poltica de uso, regulacin y manejo de los recursos hdricos, as como de sus fuentes, frente a la afectacin de actividades extractivas y los riesgos que acarrear la variabilidad climtica. Y especialmente invitan al fortalecimiento y desarrollo de una institucionalidad con capacidad de definir y acordar un modelo de desarrollo minero de conveniencia econmica y social para el pas.
Como lo indica el cuadro 3.2, en los departamentos tradicionalmente agropecuarios aument por hectrea. 2009 la tierra en pastos en 8,9 millones de hectreas, Valor de la produccin por mientras en agricultura disminuy en 862.000 Pesos corrientes 2009 hectrea hectreas, y en bosques en 1.437.265 hectreas. La Banano 30 329 046 expansin del uso de la tierra se debi casi toda a Azcar 18 794 078 la ganadera, y parte a los cultivos de uso ilcito. Papa 13 720 229 De acuerdo con el estudio sobre conflictos de Caa panelera 10 074 569 uso del suelo adelantado por el igac hasta 2010 y Arroz 9 280 701 Palma 5 085 399 que cubre un rea de 55,9 millones de hectreas, Caf 4 606 683 solo el 41,2% de esa rea tiene usos adecuados sin Frjol 4 385 809 conflictos; el 16% tiene conflictos de subutilizaCarne y leche 293 020 cin y el 26,15 de sobreutilizacin; es decir, el 42% Carne de res 146 886 de ese territorio tiene conflictos de uso del suelo Leche 146 135 sin contar otras reas menores como el uso de Maz 1 033 pantanos en ganadera, uso de zonas de reserva fuente: clculos indh 2011 con informacin de Agronet, Fedegn, Fedepalma forestal, etctera (mapa 3.2). y Analac. En sntesis, el sector rural tiene unos conflictos de uso del suelo que han sido el resultado de la carencia de un ordenamiento territorial nacional y regional, y de la aplicacin efectiva de los planes de ordenamiento elaborados en los municipios. Pero tambin reflejan otros problemas: la inadecuada concepcin y otorgamiento de los incentivos creados por el Estado para la agricultura, la ganadera y las actividades forestales; la precariedad de las tarifas del impuesto predial; la configuracin de poderes polticos alrededor de la tierra; el uso de la tierra como bien especulativo y no de inversin; la inflexibilidad de la estructura de tenencia de la tierra; la falta de control del medio ambiente y el cuidado de los recursos naturales. Tambin tienen que ver en ello las mentalidades de los productores y factores de tradicin y falta de visin empresarial, entre otros. El mapa 3.2, que sintetiza el problema, muestra grandes inadecuaciones en el uso del suelo en toda la frontera agropecuaria incorporada, con gran notoriedad en la zona andina, el Caribe y los territorios de la Orinoquia. Es bien importante que el igac avance en los trabajos que viene realizando sobre este tipo de conflictos para completar el mapa de toda la frontera agropecuaria, como un instrumento muy valioso para la toma de decisiones, y la orientacin de incentivos para superar el inadecuado uso de los recursos, as como avanzar en la capacidad competitiva
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Valor bruto de la produccin
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Uso de la tierra. 1995-2009

Actividad 1995 2009 Variacin % variacin
Agricultura Pastos Bosques Otros usos Total
4 216 409 30 308 867 8 862 306 1 573 403 44 960 985
3 354 349 39 196 059 7 425 041 966 294 50 941 743
-862 060 8 887 192 -1 437 265 -607 109 5 980 758
-20,45 29,32 -16,22 -38,59 13,30
fuente: clculos indh 2011, elaborado con base en Ministerio de Agricultura, dane. ena.
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La resolucin del conflicto en el uso del suelo rural
Desde principios del milenio, la Federacin Colombiana de Ganaderos (Fedegn) sent su posicin frente al conflicto en el uso del suelo rural y reconoci la urgencia de emprender un reordenamiento territorial productivo ms all de la visin economicista, para erigir un campo rentable, productivo, sostenible y sustentable ambientalmente. Con franqueza abrimos el debate planteando que el desorden no se haba fundado en un proceso deliberado del sector productivo para ganaderizar el campo y que era necesario develar las responsabilidades de otros renglones productivos y de las esferas poltica, econmica y social. Piezas del engranaje para solucionar el complejo asunto de la tierra. Propendemos por un nuevo mapa rural con produccin abundante de bienes agroalimentarios y de materias primas para la generacin de biocombustibles y fuente de servicios ambientales. Apuesta progresista
que, por un lado, busca atender el llamado planetario a contrarrestar el hambre, diversificar las fuentes de energa y atenuar el impacto del efecto invernadero; y, por otro, aprovechar las oportunidades del agronegocio mundial para pases como Colombia, llamados a participar, gracias a sus ventajas comparativas en materia agroecolgica y a su privilegiada ubicacin en el trpico. Creemos que un mejor futuro para la periferia debe pasar, necesariamente, por frenar el desplazamiento y reacomodo espontneos de la produccin; dar paso a una poltica de desarrollo territorial rural que de prioridad a los usos potenciales de la tierra en materia pecuaria, agrcola, forestal y minero energtica y que estimule la adecuada explotacin, bajo criterios empresariales y ecolgicos. Nada distinto a aumentar y reubicar reas de cultivos, reforestar, habilitar los instrumentos de compensacin ambiental en las actividades minero-energticas y modernizar la produccin agrcola y pecuaria. Reconversin de la ganadera Desde 2004, el sector ganadero que es el mayor usuario de la tierra rural esboz el primer puntal para reconvertir la ganadera: recuperar con usos originales no menos de 10 millones de hectreas y alcanzar en 2019 sistemas intensivos de produccin, ambientalmente sostenibles, sobre 28 millones de hectreas, con el doble de la carga animal actual. Para ello explor el desarrollo de sistemas de produccin silvopastoril (sppi), consciente de las incipientes polticas pblicas para incentivar prcticas conservacionistas y el uso sustentable de recursos naturales en la produccin rural. Este proyecto, conocido como ganadera colombiana sostenible, recibi el aval de los productores, del sector oficial y de organismos nacionales e internacionales como
Fotografa: cor tesa
Defensora del Pue
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el Centro para la Investigacin en Sistemas Sostenibles de Produccin Agropecuaria (Cipav) Banco Mundial, Catie, The Nature Conservancy (tnc) y el Fondo para la Accin Ambiental y la Niez. El esfuerzo permiti estructurar la primera fase de reconversin: migrar en menos de cinco aos, en 83 municipios, 50.500 hectreas de praderas hacia bosques productivos, asociados al uso sustentable de la tierra y a pagos por la prestacin de servicios ambientales. La meta es consolidar, en el mediano plazo, un milln de hectreas para aliviar las tensiones entre crecer y preservar. Hoy contamos con evidencias sobre los beneficios de los sppi para contener el cambio climtico, preservar la biodiversidad, corregir prcticas nocivas del sector, optimizar el uso del suelo e incrementar produccin y productividad. Sin embargo, el proceso plantea retos para la institucionalidad y la posibilidad de replicar y masificar los sppi. La inversin para reconvertir una hectrea oscila entre 4 y 5 millones de pesos, es decir, unos 5 billones de pesos para un milln de hectreas; esto implicara un modelo de desarrollo que en la siguiente dcada jalonara inversiones elevadas y con destinacin exclusiva para el sector agropecuario. La reforma fiscal La segunda herramienta para habilitar la transformacin espacial del campo involucra a todos los poseedores de la tierra rural en un proceso racional e individual de reorientacin productiva, a travs de dos componentes estrechamente conectados de la poltica fiscal: el avalo catastral y el impuesto predial. La invitacin es a construir un sistema impositivo virtuoso que privilegie a los ciudadanos y productores que destinan la tierra a sus usos potenciales, bajo condiciones sostenibles y sustentables y que, por otro lado, consulte la capacidad de pago real de los productores para asumir las cargas tributarias. Es necesario que el productor rural perciba que los impuestos asociados a la tierra no constituyen una tributacin excesiva y que, por el contrario, la poltica fiscal lo convierte en aliado para producir ms y con mejores mrgenes de rentabilidad, para el bienestar de los trabajadores del campo y su entorno productivo. Ms all de establecer las rentas prediales, el sistema debe servir para orientar el desarrollo territorial y la transformacin productiva: un instrumento de desarrollo econmico,
social y ambiental, capaz de desestimular la tierra ociosa o vinculada a usos irracionales y, de paso, desactivar la violencia y las actividades ilcitas, que convirtieron la tierra en un activo de acumulacin patrimonial. En el nuevo esquema impositivo, el igac debe continuar con su tarea de formacin catastral, estableciendo la vocacin agroecolgica para cada predio, y los ministerios de Agricultura y Medio Ambiente establecer la metodologa y el clculo de la rentabilidad promedio nacional anual para cada actividad econmica del sector primario. A partir de estos dos insumos vocacin agroecolgica de los predios y rentabilidad de los sectores productivos sera potestad del igac determinar el valor anual de la actualizacin o los avalos catastrales diferenciados. La modificacin en las normas catastrales debe contemplar la reforma en la legislacin nacional del impuesto predial atendiendo, por supuesto, las polticas de descentralizacin y autonoma territorial para fijar, a partir de la nueva base gravable y, en consonancia con el tamao relativo de los predios, tarifas prediales en al menos tres categoras: pequea, mediana y gran escala. De esta manera se podran compensar las diferencias derivadas del manejo de economas de escala y de ingresos entre los contribuyentes. Con una prerrogativa: la adopcin de un rgimen de estmulos a la inversin que fijarn los ministerios de Agricultura y Medio Ambiente para el uso adecuado de la tierra y su desarrollo sostenible y sustentable. En consecuencia, un productor que explote la tierra con uso indicado tendr una base gravable y su correspondiente tasa impositiva conforme a su capacidad de pago y en condiciones de coherencia, neutralidad y equidad. En otras palabras, se necesita lo que hoy no ocurre: progresividad en la imposicin y consonancia con el ingreso. La ruralidad en pleno ascendera a una dimensin ms amplia de la poltica fiscal, en funcin de la planeacin de su desarrollo y su crecimiento econmico, real y ambientalmente limpio.
Jos Flix Lafaurie Rivera

Presidente Ejecutivo Federacin Colombiana de Ganaderos Fedegn
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MA
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Conflicto de usos del suelo
Fuente: igac, 2010.
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del pas. Pero sobre todo para evitar aumentar la inequidad intergeneracional al dejar a las generaciones siguientes una capacidad productiva disminuida y apreciablemente deteriorada.
6. La minera: un potencial y una amenaza

La actividad minera es quizs la preocupacin ms llamativa en la reciente ocupacin productiva del territorio por diversos motivos5: a. El impacto de mayores recursos externos sobre la apreciacin de la moneda colombiana puede deteriorar la plataforma productiva nacional, desplazar empleo de otras actividades sin garantizar su absorcin en la produccin minera y reducir los niveles de bienestar de la sociedad (enfermedad holandesa). b. La minera no es una actividad generadora de eslabonamientos hacia adelante o hacia atrs en pases en desarrollo, y tiende a generar economas de enclave, salvo que se establezcan conglomerados (clsters) productivos. c. La asignacin indiscriminada de licencias de exploracin y explotacin a privados, empresas nacionales y extranjeras ha sido producto de un afn desmedido por acumular propiedades e intervenir el subsuelo con el anhelo de hallar fortuna en el corto plazo. Esa excesiva expedicin de licencias y ttulos mineros puede tener un efecto perverso sobre los ecosistemas estratgicos y las reas de proteccin ambiental. d. Los pramos, nacimientos de agua, cuencas de ros, reas de proteccin natural y biodiversidad estn expuestos a un grave riesgo debido a la explotacin de metales preciosos6
Fotografa: cortesa Defensora del Pueblo.
La minera es uno de los sectores ms dinmicos de la economa colombiana. Durante la ltima dcada, aument su contribucin a la actividad productiva y su comportamiento contrast con el bajo desempeo de la agricultura y la moderada participacin de los hidrocarburos. El grueso de los flujos de inversin extranjera directa se ha orientado al sector minero (represent el 42% del total de inversin fornea que arrib al pas en 2009) y se prev que, en el corto plazo, la actividad atraiga mayores recursos de capital extranjero. Aunque el proyecto minero de Angostura, en Santander, presagiaba generar un elevado impacto sobre reas importante del pramo de Santurbn, donde se estimaban reservas equivalentes a 8,5 millones de onzas, la multinacional Greystar que adelantara la explotacin desisti de solicitar la licencia para la extraccin aurfera ante las presiones de la comunidad y las normas que protegen los pramos.
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usando el mercurio y el cianuro, y al derroche de recursos hdricos requerido, as como a la extraccin de materiales para construccin y carbn. e. Las reas en concesin para la explotacin del subsuelo pueden crear conflictos de uso del suelo, debido a la superposicin de suelos con La irrupcin de aptitud para la explotacin agrcola y aquellos destinados a la exla produccin de traccin de minerales. La competencia por uso del suelo y subsuelo materias primas para puede convertirse en una forma soterrada de presin y despojo de biocombustibles en la tierra. el territorio nacional f. La variabilidad y cambio climtico junto con las explotaciones ha generado diversas mineras agudizarn la disponibilidad del agua hacia futuro. El preocupaciones por sus aumento de la temperatura en la regin Caribe, la modificacin del efectos ambientales, su rgimen de lluvias y los niveles de precipitacin, el elevado conrelacin con la seguridad sumo de agua para posibilitar el proceso de extraccin, as como alimentaria, los procesos la generacin de acidez en el agua reducirn la oferta del recurso de desplazamiento de hdrico. pobladores y despojo de g. La minera vulnera los derechos de la poblacin rural cuando no tierras, y la acentuacin se cumplen los procesos de consulta previa. La depredacin de la de la concentracin de la riqueza natural puede transformarse rpidamente en regalas, propiedad rural. como en el departamento del Cesar con el carbn, pero las opciones de desarrollo sostenible y humano no tendrn futuro en el corto plazo7. La disyuntiva entonces entonces es entre expandir grandes inversiones productivas sin atender criterios de sostenibilidad y los intereses de la poblacin, o generar megaproyectos8 con proteccin de los recursos y activa participacin de las comunidades. El auge de la minera se refleja en la dinmica de otorgamiento de licencias. Entre 2000 y noviembre de 2010 el Ministerio de Minas otorg 7.264 ttulos mineros y tramit 17.479 solicitudes en toda la geografa nacional9; mientras la superficie que se contrat rebas las 5,8 millones de hectreas, rea superior a las extensiones dedicadas a la actividad agrcola del pas (grfico 3.4 y mapa 3.3). Hoy la institucionalidad minera cuenta con una dbil capacidad tcnica para otorgar y aprobar licencias de explotacin. Ello se ha expresado en la fragilidad de sus sistemas de informacin, como el catastro minero; en la precaria regulacin de las reas dadas en concesin; en la falta de coordinacin con las autoridades ambientales para evitar la afectacin de los ecosistemas; y en la proliferacin de un mercado paralelo de compra y venta de ttulos mineros. Las preocupaciones sobre el desarrollo de la minera y sus impactos hacen urgente la definicin de una poltica de uso, regulacin y manejo de los recursos hdricos, as como de sus fuentes, frente a la afectacin de actividades extractivas y los riesgos que acarrear la variabilidad climtica. Y especialmente invitan al fortalecimiento y desarrollo de una institucionalidad con
Segn un estudio elaborado en 2010 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (mavdt), las organizaciones The Nature Conservancy, The World Wild Fund (wwf) y Conservacin Internacional-Colombia, la explotacin de carbn en el departamento del Cesar tiene un elevado riesgo de agotar el agua, los suelos, la biodiversidad y los servicios ambientales. reas de ecosistemas como las sabanas secas en lomero, tituladas para minera, estn en riesgo de desaparecer, y la prdida de biodiversidad por la explotacin carbonfera es prcticamente incompensable. El concepto de megaproyectos est asociado con la escala o magnitud de los proyectos de inversin productiva en el territorio y sus impactos potenciales sobre la sociedad, la economa y el medioambiente. Diverge de la nocin de macroproyectos que son parte de las iniciativas promovidas por el gobierno colombiano para impulsar proyectos de urbanizacin de gran magnitud, en diferentes lugares del territorio nacional. Se estimara que hacia junio de 2011 los ttulos asignados ascendan a cerca de 9.000 y las solicitudes de titulacin a 20.000.
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Ttulos mineros vigentes y solicitudes de ttulos mineros
fuente: Ingeominas, con corte a noviembre de 2010.
capacidad para definir y acordar un modelo de desarrollo minero de conveniencia econmica y social para el pas.
C. Actividades econmicas ilegales: proliferan en vez de disminuir

Colombia se ha configurado en uno de los principales productores y exportadores de cocana en el concierto mundial con una produccin potencial estimada de 350 toneladas (unodc, 2010)10. La superficie sembrada de hoja de coca en 2010 alcanz 62.000 hectreas, un descenso del 9,6% frente al 2009 cuando se estimaron 68.000 hectreas. Los datos evidencian aumentos en productividad reflejados en el nmero de cosechas por ao y un avance tecnolgico en el cultivo. Las reas bajo cultivo se han desplazado geogrficamente en las ltimas dos dcadas y su movilidad ha sido elevada frente a la adopcin de estrategias para controlar el crecimiento de los cultivos ilcitos. Persisten en las regiones tradicionales donde se originaron, y la influencia de los actores armados ilegales contina como determinante para la presencia y concentracin de los cultivos11 (grfico 3.5). La disponibilidad de tierras a bajo costo en reas alejadas y de mano de obra barata en las reas de colonizacin, aadida a la facilidad de establecer rutas de acceso areo a algunas islas del Caribe y de ellas a los Estados Unidos, principal mercado de los estupefacientes, favoreci el posicionamiento del pas en los circuitos que satisfacen la demanda de los consumidores norteamericanos. A su vez, esto se facilit por la precariedad del Estado y las instituciones
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The World Drug Report 2011 no present estimaciones de produccin para Per y Bolivia en 2009 y 2010. Sin embargo, los clculos para 2008 mostraron que estos pases elaboraron 302 y 113 toneladas mtricas de cocana, respectivamente. La Direccin Nacional de Estupefacientes (dne) da cuenta del incremento de cultivos de amapola, particularmente en el sur andino del departamento de Nario; la superficie estimada en la actualidad es de solo 394 hectreas, con un descenso sostenido desde 4.026 hectreas en 2003. La produccin potencial actual es de 10,3 toneladas de ltex y 1,3 toneladas de herona.
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Ttulos mineros otorgados
Fuente: igac, 2010.
encargadas de combatir el crimen y promover el desarrollo bajo vas legales. A ello se suma la rigidez de la estructura agraria para dar acceso a la tierra a innumerables pobladores que no tienen otras opciones de vida e ingresos y la carencia de programas profundos de desarrollo rural, as como la vinculacin de grupos armados ilegales a ese negocio y las conductas ilegales, mafiosas y oportunistas de los individuos que buscan el enriquecimiento rpido. La evaluacin efectuada por Usaid (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) al Plan Colombia plantea que el narcotrfico ha tenido serias repercusiones en la manera como la sociedad colombiana percibe la acumulacin de la riqueza (hacer dinero rpido y fcil). Por su parte Meja y Restrepo (2008), refirindose a la efectividad del Plan Colombia, concluyen que este habra mejorado la seguridad del pas pero no habra cumplido con los objetivos de reduccin de los volmenes traficados hacia Estados Unidos. Se seguirn discutiendo opciones para disminuir los cultivos de coca, pero ellas tendrn que poner ms atencin en propuestas de desarrollo rural y solucin de problemas estructurales en el sector agrario, y al mismo tiempo atacar de manera integral el negocio del narcotrfico como cadena de innumerables eslabones. Al igual que los cultivos de hoja de coca y la cadena del narcotrfico que los estimula, en el pas han venido proliferando actividades ilcitas alrededor de la minera impulsadas tambin por el enriquecimiento rpido a la sombra de las debilidades institucionales para controlarlas, y por el control que ejercen sobre la explotacin ilegal los grupos armados por fuera de la ley. Las explotaciones ilegales de minera tambin estn diseminadas en el territorio. No solo tienen un efecto perverso sobre las condiciones de vida de los pobladores rurales y trabajadores que se dedican a esta actividad; tambin han generado un impacto ambiental significativo que se manifiesta en la destruccin de fauna, flora, biodiversidad, afectacin de los ecosistemas de cinagas y del capital natural de las reas rurales, as como la contaminacin de las aguas y la modificacin de cauces de los ros. Detrs de la infraestructura requerida para desarrollar la minera ilegal, particularmente la de oro, se encuentran los grupos armados ilegales y las bandas criminales que hacen presencia en
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Hoja de coca sembrada en colombia
* Los datos corresponden al valor de las reas sembradas incluyendo el ajuste por lotes menores a 0,25 hectreas, que se destacan en color negro. fuente: Censo de Cultivos de Coca (2010) unocd.
las zonas de extraccin. Estos actores controlan las reas y el proceso de extraccin, y financian la compra o el alquiler de las dragas, las motobombas, las volquetas y las retroexcavadoras. Se convierten en los grandes ganadores del negocio, y se apropian de las utilidades de la actividad ilegal a costa de la explotacin de los pobladores rurales y del dao irreparable a los recursos naturales. La reforma al cdigo de minas no es clara al respecto. Los ilegales pueden solicitar a las autoridades mineras la legalizacin de las reas de explotacin, arguyendo que es una actividad artesanal y que vienen desarrollando de tiempo atrs. Pero mientras se da curso al trmite, la explotacin ilegal contina adelantndose en reas no autorizadas por la autoridad minera y ambiental. No obstante, y como resultado de esfuerzos recientes, las autoridades mineras y ambientales han intervenido 130 minas de las cuales 100 han sido suspendidas12. La minera artesanal o tradicional no es una actividad segura. Las recientes tragedias ocurridas en las minas de Amag (Antioquia) y en Sardinata (Norte de Santander), sugieren que la minera es una actividad que no cuenta con los estndares mnimos de seguridad industrial. Este tipo de minera sin regulacin y control apropiados pone en riesgo el bienestar de la poblacin rural cuya nica fuente de ingreso es la extraccin. La minera ilegal y los bajos estndares de seguridad de la artesanal originan un elevado riesgo para el desarrollo humano de la poblacin rural y aumentan su vulnerabilidad.
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Cifras suministradas por la Direccin de Desarrollo Sectorial Sostenible del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a fecha de corte 17 de junio de 2011.
La evaluacin efectuada por Usaid al Plan Colombia plantea que el narcotrfico ha tenido serias repercusiones en la manera como la sociedad colombiana percibe la acumulacin de la riqueza (hacer dinero rpido y fcil). Autores han anotado con claridad las dificultades que produce la poltica de desarrollo alternativo aplicada en los ltimos aos y elabora propuestas hacia un cambio de estrategia.
El fenmeno de la minera ilegal requiere no solamente del fortalecimiento o creacin de una nueva autoridad minera en el mbito nacional para disuadir estas conductas que violan la ley, tambin es necesario avanzar en la consolidacin de una institucionalidad ambiental y minera slida regional que regule, controle y sancione estas actividades.
D. Colonizacin y ampliacin de la frontera agrcola, Orinoquia y Amazonia
Si se entiende la colonizacin como los procesos de transformacin de territorios por asentamientos con nuevos sistemas de poblamiento (Fajardo, Mondragn y Moreno, 1997: 22), el pas ha vivido un procesos permanente de ocupacin desde la Conquista y la Colonia hasta las actuales formaciones de colonizaciones urbanas de la Amazonia (Domnguez, 2004). Las actuales colonizaciones representan la ocupacin de tierras bajas como el resultado, en parte, de un patrn de ocupacin en el cual las limitaciones para la consolidacin espacial del Estado han dejado por fuera de su control una amplia proporcin del territorio nacional. La violencia de mediados del siglo XX fue seguida por una etapa de colonizaciones de tierras bajas propiciadas por el Estado que estimularon la ocupacin de vastos territorios en la Orinoquia y Amazonia, Antioquia y Choc (Incora, 1974). La fragilidad de las actividades econmicas en estas colonizaciones facilit el ingreso de casi todas estas regiones a los ciclos de produccin y comercializacin de marihuana, hoja de coca y base de coca. Algunos de los excedentes obtenidos fueron invertidos en el establecimiento de pastizales como forma de valorizar estas tierras, con lo cual se gener una rpida transformacin de los ecosistemas de bosque hmedo (Acosta, 1993). El proceso subsiguiente ha sido la formacin de reas de pequea, mediana y aun gran propiedad, agrcolas y ganaderas, en donde se estabilizaron algunos proyectos econmicos de produccin lcita. La limitada disponibilidad de tierras en el interior de la frontera agraria contina generando presiones sobre sus bordes, a lo cual se suman los desplazamientos forzados y el desarrollo de cultivos de uso ilcito, que inducen a muchos pobladores a buscar opciones ms all de sus lmites. No obstante, el alejamiento de los frentes de colonizacin con respecto a los mercados, el impacto de los ciclos de los precios en el narcotrfico, la ampliacin de las acciones militares en la guerra contrainsurgente y el mismo agotamiento de los recursos naturales, han actuado reduciendo la presin sobre las tierras baldas (Arcila, 2009). A su vez, las fumigaciones de cultivos de coca han generado nuevos desplazamientos hacia el exterior de las fronteras agrarias, como fue el caso de la Bota Caucana, en donde el asentamiento de la colonizacin sirvi de base a los colonos para exigir al Estado, adems de los servicios reclamados usualmente, reconocimiento poltico del asentamiento de Piamonte como municipio (Ramrez, 2001). De esta manera continan ejercindose presiones sobre la frontera agraria, aun en espacios sobre los cuales ha avanzado la delimitacin de controles por parte del Estado como reas protegidas (parques, reservas, santuarios naturales) y como territorios tnicos (resguardos indgenas, territorios colectivos de comunidades afrodescendientes), lo cual explica que la
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poltica agraria contemple a la colonizacin dentro de sus campos de accin. Para atender este componente de la poltica de reforma agraria se ha planteado la figura de las zonas de reserva campesina (Ortiz, 2005). Los movimientos colonizadores posteriores a 1960 han dado origen a nuevos procesos como son la formacin y densificacin de asentamientos de carcter urbano y el desarrollo de nuevas formas de relacionarse con el Estado (Riao y Salazar, 2009). Es el caso de Piamonte (Cauca) y la Panamazonia, donde se advierte la configuracin de epicentros de servicios13, dado el alejamiento entre los frentes de colonizacin y los centros que inicialmente les sirvieron de apoyo. Sobre la base de estos asentamientos se proyecta ahora la presin de grandes inversiones multinacionales14 para el desarrollo de proyectos agroindustriales y mineros y de hidrocarburos (Rodrguez, 2009). La magnitud de estas inversiones ampla los riesgos de transformaciones irreversibles de estos ecosistemas y de los servicios ambientales que representan para la regin, el pas y las macrorregiones, en estos casos de la Panamazonia y la Orinoquia. En la regin de la Orinoquia-Altillanura, desde Puerto Lpez hasta Puerto Carreo, desde hace casi una dcada tiene lugar uno de los ms apasionantes procesos de colonizacintransformacin del territorio con participacin de capital extranjero y nacional y el montaje de grandes empresas agroindustriales15. Este proceso se inspira en el cerrado brasileo y se centra en soya-maz, arroz, pastos, caa, palma, caucho y forestales, y cuenta con el inters del gobierno nacional para darle va a la denominada locomotora de la agricultura. Esta ampliacin de la frontera agropecuaria presenta un reto para el modelo de desarrollo y obliga a reflexionar sobre las posibilidades para la pequea y mediana explotacin agropecuaria y forestal independientes o en articulacin con las grandes explotaciones. Adems de las reflexiones que suscita el modelo tecnolgico y sus impactos sobre el medio ambiente y la biodiversidad, as como las definiciones de los compromisos de lo pblico y lo privado sobre el suministro de bienes pblicos y la regulacin de conflictos sobre el acceso y uso de los recursos. Los actuales escenarios de colonizacin contemplan entonces la convergencia de varios procesos: la paulatina conversin de las colonizaciones en reas campesinas, y la apertura de nuevos frentes (puntas) de colonizacin, como en Amanavn (Vichada) y, finalmente, el ingreso de grandes proyectos agroindustriales y mineros de inversionistas de capitales nacionales y multinacionales. En el contexto de las presiones de colonizacin referidas, es preciso llamar la atencin sobre el sur del pas, esto es, la Amazonia y los territorios departamentales que conforman su gran cuenca: Putumayo, Caquet, Guaviare, Vaups y Amazonas, y hacia el suroriente el rea de Guaina tributaria del Orinoco (recuadro 3.5). Si bien ya hay muchas intervenciones consolidadas,el pasdebedefinir una posicin drstica en la materia y plantear un lmite a la colonizacin, pues se pone en riesgo su condicin geoestratgica del agua y de la selva amaznica y su papel potencial de cara a los bonos de carbono, el cambio climtico y las posibles transacciones con los pases desarrollados.
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Esta denominacin para los asentamientos nucleados en territorios de frontera la propuso el gegrafo Gerhard Sandner, a propsito de las colonizaciones desarrolladas en Costa Rica a comienzos de la segunda mitad del siglo xx. Los antecedentes de este tipo de proyectos estn representados por los proyectos de extraccin petrolera iniciados en el piedemonte de Arauca, Casanare, Meta y Putumayo desde la dcada de 1980 (Ramiro, Gonzlez y Pulido, 2007). Revista Dinero. 2011. Los nuevos llaneros. Bogot: (367), 18 de febrero.
Fotografa: Boris Heger.
E. Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo

El cambio climtico es un hecho cierto y riesgoso, de alcance mundial y con efectos an no precisables; comienza a infligir prdidas econmicas traducidas en desempleo, reducciones en la demanda de bienes y servicios y con ello disminuciones sustanciales en recursos presupuestales y dficits alimentarios asociados con el manejo especulativo de existencias (stocks). Adems, alerta sobre otras circunstancias ambientales crticas, como son la reduccin y encarecimiento de materias primas y la acumulacin de desechos de origen industrial. El cambio climtico se suma al contexto de una poblacin rural ya altamente vulnerada por otros factores como modificaciones de los ecosistemas y una estructura agraria bastante inflexible y altamente concentrada. El Ideam (Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales) prev que dentro de los prximos aos hasta 2050 el territorio colombiano puede llegar a experimentar un incremento de la temperatura promedio de entre 1 y 2 Celsius; con ello ocurriran cambios en las precipitaciones, las cuales oscilaran entre ms y menos 15% de las actuales. De acuerdo con estos estimativos habra aumentos de la temperatura promedio en los valles del medio y alto Magdalena, y disminucin de las lluvias (entre el 10 y el 30%) en las regiones Andina y Caribe. Como parte de los cambios en las oscilaciones del rgimen de lluvias, el instituto prev igualmente aumentos de las mismas en otros periodos que pueden poner en riesgo a las comunidades asentadas en las regiones costeras del Caribe y el Pacfico, como ya est ocurriendo con el colapso de los sistemas de drenaje urbano y alcantarillado, y la salinizacin de acuferos. Por otra parte se prev que el 47% de las reas de economa campesina podran recibir alto y muy alto impacto por reducciones de lluvia en el periodo 2011 a 2040, en especial: Antioquia, Bolvar, Boyac, Cundinamarca, Nario y Santander.
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A todas estas amenazas se agregan las representadas por la aparicin de enfermedades (pa ludismo, dengue) en espacios anteriormente no afectados, debido a la presencia de vectores por cambios de temperatura, deterioros en los manglares, bosques, etctera, con lo cual disminuir la posibilidad de ofrecer los servicios ambientales continan ejercindose prestados actualmente. Una amenaza es la presencia de mosquitos presiones sobre la portadores del Plasmodium, causante del paludismo a mayores alturas, frontera agraria, aun por aumentos de la temperatura promedio. en espacios sobre los Una condicin especfica y de alto significado en la vulnerabilidad cuales ha avanzado del sector rural es la evolucin de las acciones humanas. La Segunda la delimitacin de comunicacin nacional ante la Convencin marco de las Naciones Unicontroles por parte das sobre Cambio Climtico-Repblica de Colombia (Ideam, 2010: 447), del Estado como reas advierte sobre las amenazas y constituye un llamado para pobladores y protegidas (parques, autoridades con el fin de atender los riesgos. reservas, santuarios La tragedia invernal que est sufriendo el pas como consecuencia naturales) y como territorios de la variabilidad y el cambio climtico incrementa el riesgo de desastres, tnicos (resguardos debido a la ausencia de procesos ordenados y planificados de ocupacin indgenas, territorios del territorio. Segn estimaciones del dnp (Departamento Nacional de colectivos de comunidades Planeacin) y del dane (Departamento Administrativo Nacional de Esafrodescendientes), lo tadstica) las vctimas de la tragedia invernal a mayo de 2011 ascienden cual explica que la poltica a ms de 2,2 millones, de 605.000 hogares, y cerca del 93% del territorio agraria contemple a la est afectado en 1.025 municipios de un total de 1.101. Tampoco ha sido colonizacin dentro de sus fcil contabilizar la magnitud y costos del desastre en trminos de la campos de accin. economa y dinmica regional. La atencin de emergencia, el proceso de reconstruccin y rehabilitacin, y actividades de prevencin y mitigacin de la tragedia invernal cuestan ms de 28 billones de pesos (dnp, 2011). Aunque en el mbito local se ha acudido a la construccin y reparacin de infraestructura averiada por el desbordamiento de ros y quebradas, la inversin de infraestructura como diques y muros de contencin, jarillones, o colmatacin de los ros son necesarias, pero no determinantes para disminuir y eliminar las causas de los desastres. La conveniencia de trabajar sobre la gestin prospectiva del riesgo es determinante para evitar que los desastres se reproduzcan, cuesten vidas y elevados costos para las actividades que se desarrollan en las reas rurales. El pas necesita con urgencia revisar las caractersticas de su modelo de desarrollo rural, descritas en el captulo 1, el cual estimula la destruccin de bosques con las consecuencias de erosin de suelos y sedimentacin de cauces de ros, lagunas y cinagas, y propicia la desecacin de humedales y reservorios de aguas, entre otros fenmenos. Ello permitira corregir procesos que generan condiciones de surgimiento o aumento de riesgos y condiciones propicias para desastres como los de la reciente tragedia invernal. Y de contera revisar los modelos de explotacin de los suelos y el manejo de recursos naturales en las zonas de vertientes y en los valles interandinos, as como los mandatos y su cumplimiento por parte de las corporaciones autnomas regionales, como las car y las autoridades municipales. La poltica y los recursos pblicos se han orientado a atender emergencias y a la labor de prevencin, que son tiles para afrontar el impacto de un desastre y la potencial generacin de ellos. Pero la gestin prospectiva implica disear desde los niveles nacional y local estrategias en el mediano y largo plazos para planificar el desarrollo y ocupar de manera ordenada y apropiada el territorio. Realizar anlisis prospectivos del riesgo en el territorio tiene la ventaja
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R E C UA D R O 3.5
La Amazonia y el desarrollo humano de Colombia
Como nunca antes, la Amazonia es vital para el planeta, porque posee el mayor bosque hmedo tropical continuo (7783.345 km2), produce una quinta parte del oxgeno, absorbe ms CO2 que cualquier otro bioma en el mundo, produce el 20% del agua dulce corriente del planeta y en ella habita una tercera parte de todas las formas de vida conocidas. Por sus caractersticas, es considerada fundamental para regular el planeta amenazado por el calentamiento global y el creciente caos climtico. Sin embargo, la Amazonia est en peligro. Segn el Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (ipcc) y el Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales
Fotografa: Luis
Z Olmedo.
(inpe), si se mantienen los factores que recalientan la Tierra, entre el 40 y el 60% de la selva amaznica podra transformarse en sabanas (praderas cubiertas de pasto) y la temperatura podra subir en promedio ocho grados hacia el final del siglo. Ser parte de esa regin privilegiada, le asigna al pas una gran responsabilidad y le brinda oportunidades de desarrollo sostenible, a partir de sus servicios ambientales y recursos naturales. La Amazonia colombiana ocupa el 6,2% de esta regin y el 42% del territorio nacional continental (483.164 km2). Se distribuye entre diez departamentos, seis de ellos incluidos totalmente y cuatro de manera parcial. Segn el Censo Nacional
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de Poblacin (2005), sus 1,2 millones de habitantes representan el 2,8% del total nacional. El 27,5% de la poblacin amaznica son indgenas que pertenecen a 62 de los 85 grupos tnicos que existen en el pas. En Colombia, el 80% de esta regin se encuentra legalmente bajo alguna figura de proteccin: 67% del territorio (258.341 km2) est ocupado por 208 resguardos indgenas; 21% (83.076 km2) por 17 reas del sistema de parques nacionales naturales, de los cuales el 7,2% se superponen con los resguardos; y el 17% restante (68.324 km2) es reserva forestal no superpuesta con resguardos ni parques nacionales (raisg, 2009)a. A pesar de las figuras legales de proteccin del territorio, existen enormes presiones que amenazan su efectividad, como las solicitudes de ttulos mineros en reas protegidas y en territorios indgenas, la persistencia de cultivos de uso ilcito, el trfico de flora y fauna silvestres y la ampliacin de la frontera agrcola. Esas presiones se agravan por la falta de gobernabilidad con visin amaznica pues se sigue concibiendo su desarrollo desde una perspectiva andina, inadecuada a sus particularidades. La sostenibilidad del territorio y el bienestar de los pueblos y comunidades amaznicas estn en juego frente a las exponenciales expectativas de aprovechamiento y explotacin (legal e ilegal) de sus recursos naturales, la persistencia de los cultivos para uso ilcito y el crecimiento urbano no planificado. Porque el futuro de la Amazonia es responsabilidad de todos los pases, la construccin de su desarrollo humano y sostenible debe partir, necesariamente, de un concepto de bienestar que respete las particularidades ambientales, sujete las decisiones econmicas a determinantes culturales y garantice una gestin transparente, en funcin de la gobernabilidad democrtica sobre el territorio. En la Amazonia es necesario articular el funcionamiento de la naturaleza (incluida la humana) con el de la sociedad occidental moderna. Para sobrevivir, las sociedades que dependen de los bosques conciben el bienestar como afianzamiento de la seguridad y sentido de pertenencia, confianza en que las necesidades naturales bsicas sern satisfechas y convencimiento de que todas las personas tiene las mismas oportunidades para desarrollar sus dones y aspiraciones, complementndose unas con otras. Contrariamente, nuestra sociedad percibe el bienestar en trminos de
crecimiento econmico, de acumulacin material y de xito individual. Si bien hay una creciente conciencia de que la calidad de vida de las sociedades humanas depende del bienestar de los ecosistemas, an no se toman medidas para abordar las causas comunes del deterioro ambiental. Al contrario, los esfuerzos de gobernantes, empresarios y expertos se han orientado a buscar soluciones de corto plazo y a mitigar los efectos o sntomas de tales alteraciones, porque estas tienen efectos econmicos negativos. Como plantea Peter Senge (2009)b,
la era industrial ha trado extraordinarias mejoras en educacin pblica, derechos humanos y bienestar material, pero tambin ha destruido ecosistemas, se ha tragado culturas tradicionales que florecieron durante siglos y ha creado una forma de vivir que no puede continuar mucho ms tiempo.
Amazonas 2030 busca construir una visin de desarrollo compatible con la sostenibilidad y la calidad de vida de los habitantes y ecosistemas y la rendicin de cuentas de la gestin pblica y privada. Se apela a indicadores socioambientales y de percepcin ciudadana porque hoy es difcil, inconveniente e inadecuado evaluar la sostenibilidad y la calidad de vida en la regin, a partir de indicadores convencionales y predominantemente econmicos, que no tienen en cuenta las visiones y conocimientos tradicionales de los habitantes amaznicos. Si se utilizan solamente aquellos que, por ejemplo, miden la calidad de vida en trminos de ingresos econmicos o materiales usados en las viviendas, promoveramos la aculturacin de los pueblos indgenas y su migracin a las ciudades porque en las zonas rurales sigue vigente la economa de subsistencia y la construccin de casas con materiales de la regin. En cambio, si se construyen o generan indicadores de calidad de vida de estos pobladores rurales, en trminos de acceso gratuito a los alimentos o materiales de construccin de la regin, posiblemente se fortalecern sus conocimientos, prcticas y tecnologas tradicionales, y con ellos, la conservacin de los ecosistemas y sus servicios ambientales. De igual manera, si la regin se evala solo desde una visin de desarrollo econmico, entonces tendramos que fomentar la industrializacin, la construccin
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de infraestructura, la urbanizacin y la explotacin de los recursos naturales, especialmente cuando los servicios ambientales incluida la fijacin de carbono por parte de los bosques naturales en pie no han sido incluidos en el mercado internacional. Por ello, la gestin pblica y privada ser medida desde una visin amaznica de desarrollo y de conservacin que articule indicadores tradicionales pertinentes con los no convencionales, para amazonizar las polticas pblicas y las intervenciones privadas. La visin de desarrollo propuesta por Amazonas 2030 parte de los siguientes principios: Los ecosistemas amaznicos y sus servicios ambientales, por ser fundamentales para mitigar los efectos del cambio climtico, constituyen una potencial fuente de ingresos para la nacin. El futuro de la Amazonia colombiana es una responsabilidad compartida entre el Estado y todas las entidades gubernamentales, la sociedad civil, los sectores productivos, los acadmicos, los medios de comunicaciones, los inversionistas, los cooperantes internacionales, sin excluir a los pueblos indgenas y comunidades locales. El fortalecimiento, cualificacin y articulacin de la participacin ciudadana y gestin pblica en la regin son bsicas para la gobernanza ambiental. La complementariedad entre los conocimientos tradicionales y las investigaciones cientficas es fundamental para generar informacin pertinente y de calidad, a partir de la cual sea posible tomar decisiones y generar polticas apropiadas a las particularidades biofsicas, culturales, sociales, econmicas y polticas de la Amazonia.
Fotografa: Luis
Z Olmedo.
Los pueblos indgenas deben ejercer sus derechos constitucionales, asumiendo las responsabilidades que estos conllevan para gobernar sus territorios y decidir sobre su presente y futuro como culturas diferenciadas. Los capitales natural, social y cultural de la Amazonia son la base de su capital econmico y de ellos depende su sostenibilidad. Las soluciones a los conflictos y problemticas (sociales, culturales, ambientales, econmicas, etctera) deben construirse con las bases, no deben ser llevadas desde afuera ni definidas solamente por expertos.
Natalia Hernndez
Coordinadora de Amazonas 2030*
* Amazonas 2030 es una alianza entre organizaciones de la sociedad civil, empresa privada y medios de comunicacin, que promueve la sostenibilidad y la calidad de vida en la Amazonia colombiana, en el contexto del cambio climtico. Forman parte de ella la Fundacin Gaia Amazonas, la Fundacin Etnollano, Alisos (Alianzas para la Sostenibildad), Publicaciones Semana y el Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible (Cecodes). Amazonas 2030 cuenta con el apoyo de Avina y la Embajada de Holanda en Colombia. a Red Amaznica de Informacin Socioambiental Georreferenciada (raisg). 2009. Bogot: Mapa de Tierras Indgenas y reas Protegidas. b Senge, Peter, et l. 2009. La revolucin necesaria: cmo individuos y organizaciones trabajan por un mundo sostenible. Bogot: Grupo Editorial Norma.
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de minimizar costos derivados de la prdida de vidas y por deterioro de infraestructura y, adems ahorrar recursos en trminos de mitigacin y prevencin de los desastres16. Por tanto, la inadecuada ocupacin de las reas rurales con actividades productivas y asentamientos humanos, en ausencia de una planificacin apropiada del desarrollo, aumenta el riesgo de desastres. El carcter antrpico de la construccin del riesgo implica que el desarrollo rural no debe fomentarse en reas caracterizadas por ecosistemas frgiles, de poca resiliencia, susceptibles a deslizamientos, inundaciones, desprendimiento de tierra, etctera. El impacto de la variabilidad y el cambio climtico sobre las poblaciones y actividades rurales localizadas en reas ambientalmente sensibles y de elevado riesgo geolgico es ms severo y costoso para el desarrollo humano de la poblacin rural, y sus secuelas agravan la situacin de vulnerabilidad que sufren sus reas.
F. Delimitacin de la frontera agropecuaria: tarea urgente

Este captulo ha dejado en claro la necesidad de un ordenamiento territorial y una delimitacin de la frontera agropecuaria para hacer ms eficiente el uso de los recursos y ms amigables los sistemas productivos con el medio ambiente. Pero tambin ha mostrado innumerables conflictos en el sector rural generados por actividades productivas tanto lcitas como ilcitas, y serios interrogantes sobre las proyecciones de la minera y la falta de consideraciones en la poltica pblica sobre el manejo de los riesgos que anuncia el cambio climtico. Las transformaciones que el pas debe emprender con urgencia sobre el uso del suelo y la conservacin y buen manejo de los recursos naturales son de una gran magnitud y requieren decisiones polticas que afectan intereses de muchos actores sociales y productivos. Se dispone del instrumento del ordenamiento territorial y de la reciente ley sobre el tema que fija unas pautas generales. Pero ello no es suficiente; el proceso requiere adems una apuesta educativa para formar una generacin de colombianos conscientes del valor que tienen nuestros recursos para el futuro y del buen uso que debemos hacer de ellos.
Fotografa: Ana Mara Rodrguez.
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Una ilustracin de las dinmicas perversas que aumentan los riesgos son los procesos de sedimentacin que estn sufriendo los ros Magdalena y Cauca debido a las actividades productivas que se desarrollan en las cordilleras y que en el corto plazo afectarn la Depresin Momposina (vase al respecto Restrepo, 2011).
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Camilo Snchez Carlos Salgado Claudia Collazos Diana Guzmn Fabiola Campillo Olga Milena Pramo Rodrigo Uprimny Sergio Chaparro
Campesinado
Que van a acabar el mundo y mandarnos pa otra parte seguramente ya tienen playas y hoteles en Marte. Actuando con la conciencia de un suicida potencial, rociando veneno aqu, echando veneno all.
y mujeres rurales
No hay respeto por la vida, no hay respeto ya por na, y todos los das se ve cmo reina la crueldad. Hay calles donde hubo selva y puentes donde hubo arroyos, despus mquinas por hombres se perdi el valor de todo. [] Por aqu, por all se extingue la humanidad, abusando de la tierra y de su autoridad. Humberto Pernett La extincin 2008
Fotografa: cortesa Accin Social.
ista la ocupacin del territorio por actividades econmicas, los conflictos de uso de la tierra que ello genera y los problemas ambientales derivados, en este y en el captulo 5 se analiza la situacin de tres conjuntos de pobladores rurales particularmente vulnerables a las condiciones del territorio y de la sociedad rural: el campesinado, las mujeres y los grupos tnicos. En la primera parte de este captulo se hace una caracterizacin del campesinado, sus condiciones de vida, sus actividades econmicas y su organizacin y relaciones con el Estado. En la segunda, se desarrolla el anlisis sobre la situacin de las mujeres rurales a la luz del enfoque del desarrollo humano y la perspectiva de gnero.
A. El campesinado: sujeto social histrico y multiactivo

Por sobre los debates sostenidos entre campesinistas y descampesinistas durante las dcadas de 1960 y 1970, el hecho incontestable es que el campesinado como una forma de produccin en la sociedad rural no ha desaparecido aunque s se ha transformado; y lo ha hecho mediante el desarrollo de formas de resistencia frente a la condicin de vulnerabilidad a la que ha sido relegado (Salgado y Prada, 2000). Como parte de aquellos debates, con buen juicio Luis Llamb argumentaba que la obsesin por una definicin especfica sobre el campesinado conduca a un falso problema, ya que:
cada periodo histrico en el proceso de acumulacin del capital ha generado su propio campesinado. Estos agentes sociales son, entonces, productos histricos especficos con mltiples gnesis y trayectorias variables (Llamb, 1990).
De acuerdo con el argumento de Llambi, y antes del esfuerzo por caracterizar el campesinado actual, conviene hacer dos reconocimientos: (a) los campesinos han desarrollado un amplio acervo de capacidades, a partir de las cuales han podido adaptarse a los contextos (Arango, 1990
115
y 1993; Bernal, 1990; Forero, 1999; Salgado y Prada, 2000), por lo que no hay uno sino varios prototipos de campesinos; y (b) tienen un carcter social y poltico especfico a partir del cual han aprendido a negociar con el amplio nmero de actores presentes en el mundo rural; dicha condicin ha sido llamada por algunos estudiosos cosmopolitismo. En el caso colombiano, fenmenos como el modelo de desarrollo, las polticas de uso y control de los recursos naturales, las formas de poder local, el funcionamiento de las organizaciones estatales y el conflicto, han convertido al campesinado en un sujeto multiactivo; es decir, capaz de realizar diversos tipos de negociaciones con actores igualmente diversos, lo que le ha permitido preservar su territorio y mantener algn control sobre su propia actividad productiva, integrarse a los mercados y participar en la vida poltica, social y cultural del pas. Campesinos y campesinas han sido definitivos en el desarrollo del sector agropecuario: por sus aportes a la produccin de alimentos; porque han sido vitales en la organizacin de la sociedad rural y protagonistas en las luchas por la tierra; porque son un actor crucial de la diferenciacin cultural; porque han sido base histrica de partidos polticos tradicionales y de nuevos movimientos polticos, y porque han nutrido corrientes migratorias en el interior del sector rural y hacia las ciudades en apoyo a procesos de modernizacin. Sin embargo, el campesinado no ha logrado que el Estado reconozca su importancia como grupo social, a lo que se ha sumado la victimizacin histrica a la que ha sido condenado por la violencia. Desatencin estatal y violencia han sido la fuente principal de su vulnerabilidad. Lograr equilibrio en la sociedad rural es imposible si no se reconocen los valores, las capacidades, las potencialidades y la importancia econmica, social y poltica de campesinas y campesinos, y al tiempo se les brindan oportunidades de insercin en el desarrollo nacional y en el mundo globalizado. Examinar su situacin a la luz del modelo de desarrollo para entender sus debilidades y fortalezas y visualizar su futuro, es un compromiso tico esencial y una apuesta por la equidad de la sociedad colombiana.
1. El campesinado y el modelo de desarrollo

El campesinado es la poblacin que opera en unidades de produccin y consumo de tipo familiar y cuyos ingresos dependen de dicho trabajo en la agricultura y en actividades conexas. Se diferencia de los productores capitalistas por usar la mano de obra de los miembros de la familia para una produccin, esencialmente, de subsistencia. Los campesinos generan excedentes en pequea escala, especialmente en la fase del ciclo demogrfico cuando los hijos ya se han educado o cuando migran a las ciudades. Tambin las empresas familiares que logran constituirse en microempresas rurales modernas, acumulan excedentes. Estn vinculadas al mercado y asisten a un proceso de creciente diferenciacin econmica y social que no siempre es tenido en cuenta en el diseo de las polticas pblicas. El modelo de desarrollo urbano-industrial adoptado en el pas puso en situacin de subordinacin las polticas agrarias y le asign al sector rural el papel de proveedor de alimentos, de materias primas y de mano de obra barata. Esta discriminacin se refleja en cuatro aspectos que muestran la manera como se subvalora el papel del campesinado en el desarrollo nacional: a. Los limitantes del acceso a la propiedad de la tierra, al capital, la tecnologa y los mercados. b. El deterioro de su importancia y reconocimiento como sujeto poltico, cuya principal muestra es el debilitamiento sufrido por la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (anuc) como propuesta de alianza con el Estado.
Captulo 4 | Campesinado y mujeres rurales
c. La exclusin de los beneficios de programas de desarrollo rural, de apoyos y subsidios, como consecuencia de la informalidad de la propiedad. d. La consideracin del campesinado solo como fuerza de trabajo y no como un estrato rural con capacidad productiva para los mercados. Esto aunado a las pocas oportunidades de empleo, el despojo de su patrimonio por medios legales, ilegales y violentos, y la incapacidad de pagar sus deudas al sector financiero, los ha llevado a un proceso permanente de semiproletarizacin, pobreza estructural, migracin, incorporacin a cultivos ilcitos o vinculacin a grupos armados ilegales como vas para sobrevivir. Estos procesos configuran la llamada falla de reconocimiento del campesinado1; es decir, la falta de valoracin y reconocimiento de un sujeto particular para dar paso a sus derechos y constitucin de ciudadana. Esta falla niega a su vez la redistribucin de activos a favor del sujeto no valorizado y deriva tambin en una falla de redistribucin, a partir de las cuales la sociedad no reacciona para integrarlo al desarrollo. En pocas recientes, esta falla de reconocimiento tiene su expresin en las preferencias de las polticas pblicas por los empresarios, a quienes se ve como los protagonistas de la integracin a la dinmica global y sus exigencias de competitividad y eficiencia.
En el sentido anotado por Nancy Fraser (1997) para el anlisis de la discriminacin de las mujeres en el que la desvalorizacin se sita tambin en el terreno de la dominacin cultural, en hacer invisible al actor y anular su poltica de identidad. Ello va acompaado del irrespeto (en trminos del menosprecio y representaciones culturales pblicas estereotipadas), la opresin y la injusticia socioeconmica. El reconocimiento implica remediar la injusticia cultural, y la redistribucin la injusticia econmica, en el entendido que no hay reconocimiento sin redistribucin.
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Recientemente, los nfasis gubernamentales han sido claros en ofertar recursos al empresariado, en crear mecanismos de articulacin de cierto tipo de campesinado a cadenas productivas y en convertir a otro segmento en asalariados rurales, mientras observa la expulsin de otros por la violencia o la coercin econmica. De igual modo, en la fase actual de grandes inversiones de capital en la agricultura de gran tamao, en regiones como la Altillanura se est abriendo la opcin de que los campesinos reciban una renta por su tierra dndola en arriendo al gran capital, y al tiempo reciban ingresos como asalariados de las mismas empresas2.
2. Importancia socioeconmica del campesinado
No existe informacin estadstica para hacer una aproximacin sistemtica y consistente en los rdenes nacional y regional sobre la participacin de los campesinos en la produccin agropecuaria, y en el manejo de las reas incorporadas en los distintos productos. Colombia no realiza un censo agropecuario desde 1971 y las encuestas agropecuarias no manejan la categora campesino. Adems, la clasificacin en los datos existentes sobre pequeos, medianos y grandes productores es imprecisa. As mismo, la clasificacin de los productos en predominantemente campesinos o capitalistas3 usada por la mayora de los analistas tampoco es satisfactoria, por lo que el pas no conoce con precisin la importancia socioeconmica del campesinado ni de las empresas familiares rurales y menos an su potencial. No obstante las limitaciones, Forero (1999) bajo la clasificacin de lo que es predominante, plantea que la participacin de los campesinos en el valor de la produccin agrcola pas de 69,5% en los aos 1930 a 44,2% en los aos 1990, sin estimar el caf. Por su parte, Kalmanovitz y Lpez (2006) corroboran esta tendencia al sealar que los cultivos campesinos aportaban el 59,39% del valor total de la produccin agropecuaria en 1950 y pasaron al 36,15% en 2000, incluido el caf, en tanto los capitalistas aportaron 4,43 y 25,41% en los mismos aos. Esa tendencia a la menor participacin de los cultivos campesinos en el valor de la produccin se mantiene en el periodo de cincuenta aos y se explica por varios factores: una mayor reduccin relativa de sus precios; la menor elasticidad precio de este tipo de productos de consumo directo; la presin de las importaciones y la exposicin a los precios internacionales; una muy escasa organizacin institucional, con la excepcin de la papa, el cacao, el fique y el tabaco; los sesgos negativos en el crdito, y una casi inexistente red de apoyo para la comercializacin. La participacin en la superficie expresada en hectreas puede ofrecer una informacin ms consistente que los volmenes de produccin, aunque adolece de las mismas imprecisiones. Esta
Lograr equilibrio en la sociedad rural es imposible si no se reconocen los valores, las capacidades, las potencialidades y la importancia econmica, social y poltica de campesinas y campesinos, y al tiempo se les brindan oportunidades de insercin en el desarrollo nacional y en el mundo globalizado.
Si bien los campesinos tienen la libertad de elegir entre varias oportunidades, la de ser rentistas no es una eleccin libre e informada, pues termina siendo obligada al no ofrecrseles la alternativa de seguir siendo productores en condiciones de equidad e igualdad con los empresarios. La produccin capitalista se diferencia de la campesina bsicamente por usar la lgica de la acumulacin como el mvil de la actividad. Para ello busca utilizar tanto el capital como la tierra, el trabajo (asalariado) y la tecnologa como instrumentos de generacin de ganancias; cuando estas disminuyen por diversos factores, la explotacin capitalista tiende a desaparecer. En cambio, la clsica produccin campesina sigue la lgica de la reproduccin de la familia, con una acumulacin muy precaria, especialmente de los productores situados por encima del minifundio, y tienden a permanecer en su actividad as disminuyan los ingresos, con lo cual no valorizan el factor trabajo.
variable expresa la capacidad del campesinado para sostenerse en los territorios, dar viabilidad mnima a la estructura familiar, a la aplicacin de la mano de obra y a su insercin en el mercado. Mientras se sostenga en el control del rea, puede realizar ajustes en la remuneracin del trabajo o en el uso de los excedentes. De acuerdo con el enfoque de lo predominante, en 1990 los cultivos campesinos controlaban el 74,2% del rea y el 66,8% del volumen de la produccin, en tanto los capitalistas tenan para los mismos parmetros 25,8 y 33,2% (grfico 4.1). Para 2008, los cultivos campesinos aumentaron el control del rea a 75,9% y la produccin baj a 66,3%, en tanto los capitalistas redujeron el
Gr
fI c
.1 o4
Importancia productiva de los campesinos y capitalistas
fuente: clculos indh 2011, a partir de cifras de Agronet.
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rea al 24,1% y la produccin subi ligeramente a 33,7%. Estos datos invitan ms a la necesidad de perfeccionar las estadsticas que a cantar victoria sobre la persistencia del campesinado. Segn esta informacin, los campesinos lograron sostener e incrementar en su conjunto los rendimientos por hectrea en la mayora de los cultivos, aun en aquellos en los cuales se perdi rea, como maz tradicional, tabaco negro, trigo, cebada, pltano y ajonjol. Los capitalistas mantienen igual tendencia, bastante influenciados por los progresos en rendimientos de palma de aceite, arroz y maz tecnificado; los dems productos parecen haber llegado a un techo tecnolgico. Sin embargo, el agregado de los rendimientos de los capitalistas se increment en 63,42% entre 1990-2008, en tanto el de los campesinos solo lo hizo en 35,7% (grfico 4.1). Otro clculo realizado por Garay, Barberi y Cardona (2010) a propsito del posible impacto del tratado de libre comercio (tlc) con Estados Unidos, muestra que al ao 2005 el campesinado, entendido como pequeos productores por cuenta propia, que contaban con un trabajador independiente en una unidad agrcola familiar promedio, ocupaba el 51% del rea total agrcola, 47% de los transitorios (50% de su produccin) y 56% de los permanentes (48% de la produccin). Garay, Barberi y Cardona tambin encontraron que el campesinado produca en ese ao el 17% de los bovinos, 25% del ganado de leche y doble propsito, 12% del destinado a carne, 17% de las aves, 35% de los cerdos y 38% de las especies menores. Desde el punto de vista de la produccin en su mayora campesina son relevantes los departamentos de Antioquia, Bolvar, Boyac, Cundinamarca, Nario y Santander. La informacin analizada permite establecer que las economas campesinas siguen siendo predominantemente andinas, movindose a lo largo de las cordilleras hasta la Costa Atlntica en un conjunto bastante diseminado en toda la geografa nacional. En esta zona estn tambin las ciudades ms consolidadas del pas a las que el campesinado presta el servicio de proveer de alimentos a buenos precios y en abundancia; se resalta la articulacin funcional sector rural-ciudad en la medida en que aumenta el grado de urbanizacin. En sntesis, cualquiera sea la fuente utilizada, el campesinado sigue teniendo una participacin relevante en la produccin agropecuaria y de alimentos. Ello no se corresponde con el modelo de desarrollo rural aplicado por el Estado, ni con el trato discriminatorio que recibe.
3. Poblacin campesina y empleo

Las estadsticas censales hacen difcil acercarse a una cuantificacin de la poblacin campesina pues, como se explic en los captulos 1 y 2, el concepto de resto es inapropiado. Segn el censo de poblacin, en la estructura demogrfica rural estn incluidos los hogares rurales y una discriminacin por sexos. Como se observa en el grfico 4.2, entre 1985 y 2010 hubo cambios en la estructura de la pirmide demogrfica de la poblacin rural: los adultos mayores de 65 aos aumentaron su participacin tanto en hombres como en mujeres (0,13 puntos y 0,09 puntos), la poblacin de 1 a 19 aos disminuy su peso en ambos sexos en proporciones muy similares (entre 7 y 8 puntos); en cambio la poblacin entre 20 y 60 aos engros la pirmide tanto para hombres como para mujeres entre 6 y 5 puntos. Aunque el campo asiste a un drenaje de la poblacin con mayor capacidad productiva, tiene an porcentajes importantes de la misma para potenciar su desarrollo. Garay, Barberi y Cardona (2010) calcularon para 2005 un total de1,8 millones de personas como trabajadores independientes o cuenta propia ocupados en la rama agropecuaria, los que se asocian a los productores campesinos del pas. Con un promedio de cuatro miembros por
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co
4.2
Pirmide poblacional para el resto. 1985 y 2010
1995
2010
fuente: proyecciones anuales de poblacin dane.
hogar, el campesinado estara conformado por algo ms de 7,1 millones de personas. Es decir el 64,6% de la poblacin resto registrada por el censo de poblacin de 20054. Por supuesto, esta informacin es solo una aproximacin pues deja por fuera un conjunto importante del campesinado que trabaja como aparceros, arrendatarios o en tenencias precarias, que tienen derechos informales de propiedad y no siempre se registra en las estadsticas.
4
La ech-geih del primer semestre de 2008 registr 1,9 millones de individuos cuenta propia, que asimilados a jefes de hogar representaran unos 7,9 millones de campesinos. Si bien no es comparable el censo de 2005 con la encuesta ech-geih, los datos indican la dificultad de precisar la poblacin campesina.
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Un espectro de la ubicacin de los pobladores rurales segn su posicin ocupacional muestra que los cuenta propia han aumentado su participacin desde 33,1% en 1993 a 48,3% en 2005, y luego descendieron en 2008 a 43,8%. Tambin se observa una tendencia a disminuir el empleo agropecuario en los ltimos aos, despus de que aument hasta 2005 (de 3,1 millones de personas en 1993 a 4,7 en 2005, y 4,4 en 2008) (Reyes y Martnez, 1993; dane, ech-geih, primer trimestre zonas rural 2002, 2005, 2008a). Desde el punto de vista de la actividad se dan dos relaciones: a. Las actividades agropecuarias aumentan participacin hacia 2008 hasta copar el 68,1% de la ocupacin, ganan un porcentaje mnimo la construccin, el transporte y las inmobiliarias, y pierden espacio el resto de las actividades, incluida la manufactura. Estos datos confirman la idea segn la cual el campesinado complementa sus ingresos prediales y familiares con recursos extraprediales y remesas de miembros del hogar, que le permiten consolidar sus ahorros y recursos para inversin en la parcela. b. Explica una mayor vinculacin a la actividad agropecuaria derivada del auge de productos que han contado con recursos abundantes para su desarrollo, quizs vinculando trabajo contratado. De all la relevancia que tiene una poltica de desarrollo rural que incentive y
apoye la produccin primaria, pero tambin la diversificacin de fuentes de ingreso para las familias rurales, entre ellas la posibilidad de ampliar actividades de generacin de valor agregado mediante microempresas agroindustriales (trasformacin y adecuacin de productos) y la prestacin de servicios ambientales. La poblacin campesina en general es pobre como lo muestran los indicadores sealados para el sector rural en el captulo 1; es decir, la actividad agropecuaria y el empleo en otras actividades no primarias no son suficientes para generar un ingreso adecuado a sus necesidades. Sin embargo, estudios de quince casos realizados por Jaime Forero llevan a sustentar la hiptesis de que los campesinos no son tan pobres como se cree, dado que las estadsticas no contabilizan adecuadamente los ingresos. Segn Forero (2010: 97), la mano de obra familiar invertida en la produccin agropecuaria se remunera (con algunas excepciones) por encima de su costo de oportunidad (el salario mnimo); es decir, los campesinos generan ingresos mucho ms altos trabajando sus propias parcelas que los obtenidos en otras opciones laborales. Segn el autor, las unidades familiares tienen una alta eficiencia econmica pues obtienen, antes de pagar rentas (arriendo, aparceras, intereses), entre 1,1 y 6,2 jornales mnimos diarios. Esta informacin, que en ningn caso puede generalizarse a toda la economa campesina y hacia los minifundistas, estara indicando que los sistemas productivos campesinos son viables desde el punto de vista econmico, si se toma como indicador de viabilidad la remuneracin de la mano de obra. Aunque estn en unos equilibrios muy frgiles por la alta vulnerabilidad de esas economas. Un aspecto que no puede pasar desapercibido en la actividad econmica rural es el trabajo infantil, entendido como el realizado por personas entre 5 y 17 aos. Segn el mdulo de la Gran Encuesta Integrada de Hogares de 2007 (geih, dane), en el sector rural haba 347.270 trabajadores infantiles, 274.341 hombres y 72.930 mujeres. La mayora del trabajo infantil se realiza en la agricultura, y all la participacin de los hombres casi duplica el de las mujeres que estn ms ubicadas en comercio, servicios e industria; a diferencia de las cabeceras donde el trabajo infantil de los hombres se concentra ms en la construccin, las comunicaciones, las minas y las canteras, mientras que el de las mujeres lo hace en el comercio, la industria y las comunicaciones. Esta problemtica es bien preocupante por lo que significa para el desarrollo humano: inasistencia y alejamiento de actividades educativas, poco desarrollo de capacidades calificadas, maltrato laboral, baja remuneracin, poca seguridad social e informalidad laboral, lo que contraviene normas y convenios nacionales e internacionales (recuadro 4.1).
4. Acceso a recursos y poltica social

Los manifiestos de las organizaciones campesinas colombianas han demandado siempre la integracin a los procesos de produccin; en especial, mediante el acceso al crdito, la asistencia tcnica, la tierra, el respeto a la vida y el apoyo en el cumplimiento de los derechos que estiman les corresponden. Estas demandas se han hecho a tono con los cambios ocurridos en la organizacin de sus sistemas de produccin. Al monetizar la casi totalidad de sus gastos e inversiones, el crdito se constituye en un recurso esencial para dar salida a su actividad. De igual modo, el involucramiento en los paquetes de la revolucin verde lleva al campesinado a acceder a crditos no formales de las casas comercializadoras y a redes de apoyo con sistemas de crditos no monetarios, que cobran intereses que pueden llegar al doble de las tasas institucionales. En el desarrollo de sistemas de apoyo, las ong han sido un soporte importante en este campo, con la creacin de fondos rotatorios monetarios y en especie.
Contina pg. 125
123
R E C UA D R O 4.1
La agenda de equidad para la niez rural
La probabilidad de que en una zona rural de Lati noamrica y el Caribe un nio sea extremadamente pobre es cuatro veces superior a la de un residente en zonas urbanas, concluye un estudio publicado recien temente por Unicef y Cepal*. El estudio dice tambin que, segn la Encuesta Integrada de Hogares de Co lombia (geih) 2008, la incidencia de la pobreza infantil extrema, o sea, la afectacin de una o ms privaciones severas de sus derechos, es de 15,5%, con una amplia disparidad entre territorios: 7% en centros urbanos y 37,3% en zonas rurales. En Colombia, el 70% de nias, nios y adolescentes rurales y el 25,9% de los urbanos viven en condiciones de pobreza, esto es con al menos una privacin mo derada. La brecha se explica, bsicamente, por poca oferta y dificultades de acceso a los servicios de agua,
saneamiento, salud, educacin e informacin, esenciales para el desarrollo. La privacin severa de agua, ya sea por su origen inseguro, por la distancia o por falta de suministro, afecta al 17,9% de la poblacin infantil en el campo y al 1,3% en las ciudades. En materia de saneamiento, el 15,9% de los nios y nias rurales no disponen de sistemas de evacuacin por alcantarillado, mientras en las ciudades son el 2,5%. La consecuencia es que la supervivencia de la infancia en territorios rurales est amenazada, dada la estrecha relacin entre baja oferta de servicios de agua y saneamiento con la prevalencia de enfermedades y la mortalidad infantil. La falta de garantas para el derecho a la informacin tambin genera inequidades. El hecho de que el 4% de las nias y los nios rurales no acceda a informacin sobre vivienda y educacin se manifiesta en la carencia de techo, electricidad, telfono fijo o mvil, radio y televisin, mientras la misma restriccin la experimenta solo el 0,1% en las ciudades. Los menores con privaciones severas por hacinamiento o baja calidad del material de la vivienda son el 5,9% de los rurales y el 3,3% de los urbanos, mientras en educacin son el 1,3 y el 0,5%, respectivamente. Sin embargo, este escenario es preocupante porque la estimacin hace referencia a la poblacin infantil que nunca ha asistido a una institucin educativa. El dato amerita acciones de bsqueda activa para la inclusin de quienes estn por fuera del sistema educativo, como lo contemplan las polticas impulsadas por el Ministerio de Educacin Nacional, con la coope racin de Unicef. Las cifras dejan ver un contexto nacional territorial mente fragmentado, cuyas peores consecuencias se manifiestan en la poblacin infantil. La tarea consiste en redoblar esfuerzos para impulsar una agenda basada
Fotografa: cor tesa
Accin Social.
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en la equidad. Este enfoque busca que nias, nios y adolescentes tengan oportunidades, accedan a ellas y las usen o transformen para lograr su supervivencia y el pleno desarrollo de su potencial, sin discriminacin, prejuicio o favoritismo. Desde esta perspectiva, las polticas pblicas deben comprender y abordar las causas de la inequidad y eliminar las circunstancias injustas y evitables que les privan del goce efectivo de sus derechos, lo que implica concentrar las acciones en quienes se encuentran en mayor situacin de exclusin. En un intento por identificar territorios que con centran las condiciones de vida ms difciles para esta poblacin, la Oficina de Unicef en Colombia elabor una caracterizacin a partir de trece indicadores: poblacin menor de 18 aos, necesidades bsicas insatisfechas (nbi), mortalidad materna, tasa de mortalidad infantil, bajo peso al nacer, embarazo adolescente, cobertura educativa en transicin, cobertura en educacin supe rior, muertes violentas, poblacin desplazada entre 0 y 17 aos, vctimas de minas antipersona y municiones sin explotar, afectados por desastres naturales y con centracin de poblacin tnica. Arauca, Putumayo, Caquet, La Guajira, Choc, Cauca y Crdoba reportan entre nueve y trece variables en peores condiciones que el promedio nacional. Un resultado similar arroj el mismo ejercicio, a partir de siete variables que dan cuenta directa de la niez rural: poblacin total rea urbanaresto; porcentaje de poblacin de 0 a 17 aos segn total de la poblacin en resto; nbi del resto; porcentaje de poblacin desplazada entre 0 a 17 aos (acumulado), poblacin tnica, tasa de mortalidad infantil rural dispersa; porcentaje de vctimas de minas antipersona y municiones sin explotar (acu mulado a 2010). Vichada, Caquet, La Guajira, Choc, Putumayo, Guaviare, Vaups y Crdoba registran una mayor proporcin de municipios con indicadores ms crticos que la media del pas. La coincidencia de ambas mediciones en estos territorios reafirma la relacin entre difciles condiciones de vida de la infancia con sus niveles de ruralidad.
La compleja situacin social de nias, nios y ado lescentes en territorios con altos niveles de ruralidad se mantiene o agrava por la fragilidad de la capacidad institucional, reflejada en la ausencia o escasa oferta de programas y recursos orientados a la poblacin infantil. En su estrategia de hechos y derechos, la Procuradura General de la Nacin valor en 2008 el grado de inclusin de nios, nias, adolescentes y jvenes en los planes de desarrollo territorial, segn la calidad del diagnstico, los programas y los recursos asignados. La evaluacin de los diez municipios con las calificaciones ms bajas confirm la relacin positiva entre altos grados de rura lidad con poca capacidad institucional para garantizar los derechos de nias, nios y adolescentes. Las reflexiones y polticas pblicas requeridas deben asumir que el municipio es el ente territorial llamado a articular el poder local con el departamental y el nacional y, adems, el principal agente organizador del territorio, a partir del uso del suelo. Como las normas vigentes no alcanzan a describir la complejidad del entorno rural colombiano, dada su mega diversidad biolgica y el pluralismo cultural, se necesita que las polticas para la niez rural reconozcan al municipio como el principal referente estratgico de actuacin e igual en el punto de partida de todas las nias y los nios del pas, sin importar su lugar de nacimiento. Desplegar acciones para llegar hasta los ms exclui dos puede salvar ms vidas y recursos que concentrar la gestin en las poblaciones ms fciles de alcanzar**, y fortalecer las capacidades institucionales en los territo rios con ms desventajas genera mayores condiciones de desarrollo y sostenibilidad para consolidar los avances alcanzados. Esta es una de las estrategias de quiebre ms potentes para acortar el tiempo entre la decisin y el resultado! Es preciso unirnos ya para construir y poner en marcha una agenda de equidad para la niez rural.
Miriam de Figueroa
Representante de Unicef en Colombia
* Unicef, Tacro, Cepal. 2010. Pobreza infantil en Amrica Latina y el Caribe. [Disponible en: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/6/42796/Libro-pobreza-infantil-America-Latina-2010.pdf]. ** Unicef. 2010. Reducir las diferencias para alcanzar los objetivos. [Disponible en: http://www.unicef.org/spanish/publications/files/Narrowing_the_Gaps_to_Meet_the_Goals_SP_091510.pdf].
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Viene de la pg. 122
La participacin del campesinado en el valor de los crditos otorgados por el sistema institucional ha sido fluctuante, pero termina el ao 2009 con un promedio de participacin similar al de los primeros aos de la dcada de 1990 (cuadro 4.1) Garay y Rodrguez (2005: 252) sealan que el tamao modesto de los productores, la crisis de rentabilidad de principios de la dcada, el impacto de la violencia y la falta de un sistema de fondeo de largo plazo, afectaron las posibilidades de financiamiento de los pequeos dentro del sector. La recuperacin en los ltimos aos expresa un papel determinado del campesinado en las polticas de la administracin Uribe, que pusieron el nfasis en un paquete que contempla incidir en quince iniciativas relacionadas, entre otras, con aumento de la produccin de maz, yuca y soya para la industria de alimentos balanceados, avcola y porccola; acuicultura; cacao, caucho, frutales, caf y ganadera para zonas deprimidas. La informacin de Finagro (Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario) muestra que entre los aos 2000 y 2009 el crdito en pesos corrientes para los pequeos productores se multiplic por 11,7 veces, con mayor proporcin en las lneas de inversin. El crdito para capital de trabajo pas del 27,1 a 20,6% en igual periodo y su apoyo se centr en fortalecer las lneas pecuarias y de sostenimiento de los cultivos. El incremento en la participacin porcentual en el valor de los pequeos productores se refleja en el fuerte aumento en el nmero de crditos que le fueron otorgados, que pas de 20.002 en 2000 a 157.900 en 2009. Pero como las cifras lo muestran, sigue existiendo un problema estructural de acceso a estos recursos para los pequeos productores, pues estos indicadores no son consecuentes con los aportes a la produccin y las reas que manejan los campesinos. Es indudable que el avance en desarrollo humano del campesinado se ve muy limitado por la falta de capital y que esa precariedad de recursos lo coloca en mayor situa4.1 cin de vulnerabilidad frente al mercado. ro Distribucin porcentual del valor UA D c del crdito por tipo de productor
4.1 La asistencia tcnica
La situacin sobre asistencia tcnica es muy crtica pues este servicio ha ido desapareciendo para los pequeos y medianos productores. La sustitucin de las Umatas (unidades municipales de asistencia tcnica agropecuaria) en buena parte de los municipios, por los centros provinciales de desarrollo empresarial no ha funcionado como se esperaba, entre otras razones porque el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no asign los recursos y el acompaamiento que ello requera, y porque pocos campesinos pobres tienen la posibilidad de entrar en procesos de convertirse en microempresarios cuando la actividad agropecuaria sigue sometida a muchos riesgos. La empresarizacin del campesinado no deja de ser ilusa en medio de tanta pobreza, carencia de activos y bienes pblicos, y sistemas de organizacin efectivos para el mercadeo. Las fallas en la investigacin y en la orientacin de la poltica arrojan unos resultados muy
Ao
Pequeos (%)
Medianos y grandes (%)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
22,5 23,2 21,5 14,7 15,9 14,5 19,9 10,6 2,0 6,0 8,3 12,8 14,5 21,9 29,0 25,8 20,3 21,6 21,8
77,5 76,8 78,5 85,3 84,1 85,5 80,1 89,4 98,0 94,0 91,7 87,1 85,5 78,1 71,0 74,1 79,7 78,4 78,2
fuentes: hasta el ao 2000, tomado de Garay y Rodrguez (2005). Desde 2001, clculos indh 2011, con base en Finagro.
frgiles en lo que respecta al desarrollo del sector. La Encuesta Experimental Nacional de Desempeo Agropecuario (enda), realizada por el dane (2008b), muestra situaciones dramticas en lo que respecta a cobertura de asistencia tcnica institucional; solo el 18,2% del nmero La organizacin de pedazos de segmentos de muestreo (psm) dispusieron de asistencia campesina es diversa, tcnica. En una muestra de seis cultivos transitorios de tradicin camdesigual y es fruto de pesina, ms del 70% del rea no tena riego (excepto arveja, 45,7%, y procesos histricos, papa, 62,1%), y la asistencia tcnica no superaba ms del 20% del rea de las polticas pblicas, (excepto yuca con 23,8% y maz blanco con 25,3%). En cuatro cultivos de desarrollos polticos permanentes (caa, cacao, caf y pltano), ms del 75% del rea no tena y productivos. Tiene riego y la asistencia tcnica estaba por debajo del 40% (excepto cacao y instancias nacionales, caf, con 44,9 y 47%, respectivamente). De otra parte, un estudio realizado por IQuartil para Midas en regionales y locales, en cada una de las cuales el conflicto 2009 mostr que en el estrato de los productores ms pequeos, es la ha afectado de manera decir de menos de 0,25 uaf (unidades agrcolas familiares), el 44,7% significativa. no recibi en los ltimos tres aos ninguna asistencia tcnica, como tampoco lo hicieron el 58,3% de los de 0,25 a 1 uaf, el 31,1% de los de 1 a 2 uaf, ni el 33,6% de los mayores de 2 uaf. En general esa encuesta encontr que el 40% de los productores no recibieron asistencia tcnica; la mayora de los que accedieron a ella lo hicieron de manera individual; y para los ms pequeos, las Umatas, pese a sus deficiencias, fueron la principal fuente de suministro de asistencia (Usaid, 2009). Estos resultados muestran en realidad problemas estructurales, institucionales y de concepcin de las polticas pblicas sobre la agricultura en el contexto de una carrera por la competitividad. El Estado ha desmontado los mecanismos tradicionales de asistencia tcnica para pequeos productores y no los reemplaz con instrumentos ms eficientes; al contrario mont un nuevo mecanismo inoperante, dejando a la suerte y voluntad de los municipios esa conformacin de unidades Fotografa: cortesa Accin Social. ms amplias de asistencia. Y los municipios politizaron los servicios de asistencia tcnica, destruyendo la concepcin de las Umatas, sin alternativas nuevas. Es un problema institucional que se debe resolver y con urgencia para que los pequeos productores puedan permanecer en el mercado de bienes agropecuarios. El gobierno actual ha planteado el diseo de una asistencia tcnica integral que supera las concepciones anteriores y que ojal abra camino en beneficio de los productores.
4.2 relaciones con la institucionalidad

El campesinado en general tiene vnculos importantes con la institucionalidad pblica y privada (ong y programas de organizaciones internacionales, de desarrollo y paz, entre otros).
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Estas relaciones no se circunscriben solo al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sino que cubren casi todo el espectro de las entidades pblicas, incluyendo programas especiales como los de Accin Social de la Presidencia de la Repblica. La caracterstica de estas vinculaciones es su descoordinacin y la carencia de un marco de referencia pblica de desarrollo rural que oriente las diversas acciones para lograr una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos. Los campesinos reciben ayudas, apoyos, subsidios (compra de tierras, crdito, riego, vivienda y otros), crdito, servicios de salud, educacin, ayudas humanitarias en el caso de desplazados y damnificados por fenmenos naturales y estn en alianzas productivas, entre otros. Pero ello, sin una poltica de desarrollo rural que incluya el acceso a activos, desarrollo de capacidades, fortalecimiento de capital social, bienes pblicos, relacin ms equitativa con las reas urbanas, desarrollo institucional, conectividades con el mercado, tecnologa, seguridad, justicia y garanta de sus derechos de propiedad, entre otros, difcilmente los saca de su situacin de pobreza, vulnerabilidad y dbil desarrollo humano. El desarrollo rural no parte entonces de cero, requiere s organizar lo existente de otra manera, con otros criterios y visiones, pensando ms en el territorio, en la sociedad rural y su articulacin con los mercados y el Estado, y en complementar la accin pblica con la privada. Adems, requiere fortalecer la organizacin campesina, que como se seala a continuacin est fragmentada y ha sido afectada seriamente por el conflicto.
5. La organizacin campesina
La organizacin campesina es diversa, desigual y es fruto de procesos histricos, de las polticas pblicas, de desarrollos polticos y productivos. Tiene instancias nacionales, regionales y locales, en cada una de las cuales el conflicto la ha afectado de manera significativa. El caso ms emblemtico de la organizacin ha sido la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (anuc), surgida a raz de la promocin hecha a partir de 1967 por el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, para crear una organizacin que canalizara y guiara la dinmica social del campo a travs de la accin del Estado. La anuc fue creada con la intencin de apoyar el proceso de reforma agraria que sorteaba varias dificultades por la oposicin de los propietarios. La creacin de la anuc a finales de los aos 1960 y sus divisiones, dotaron al movimiento campesino de diversas identidades discursivas y de proyectos, desde las cuales crearon una red de relaciones complejas para enfrentar sus relaciones con el Estado y la sociedad. Dados los cambios en la produccin, la organizacin del trabajo y los ingresos, la situacin social y el papel de la familia, los cambios en las relaciones de poder y la incidencia de la violencia, el campesinado se vio inmerso en unas nuevas relaciones sociales a partir de las cuales desarroll una conciencia social y poltica, y una exigencia de ciudadano pleno de derechos (Mnera, 1997). En estas caractersticas, que marcan un tipo de exclusin y de demanda de ciudadana, se encuentra una contradiccin, pues un Estado que se pretende moderno se levant desconociendo los derechos de segmentos de sus conciudadanos y desarroll una institucionalidad excluyente, incapaz de dar respuesta a las demandas sociales y de extender los beneficios sociales y polticos a toda la sociedad, practicando una ciudadana restringida, segn Pipitone (1996). Una vez constituida, la anuc present una plataforma de trabajo que fue incumplida por el Estado. El fragor de la lucha condujo a que esta plataforma se transformara en el Mandato Campesino, cuyo programa tocaba dieciocho puntos relativos a produccin, crdito, transferencia
de tecnologa, asistencia tcnica, dotacin de tierras e inclusin en las polticas y planes estatales5. La anuc se reivindicaba como
una organizacin autnoma de campesinos medios, pobres y asalariados que lucha por una reforma agraria integral y democrtica, por las reivindicaciones del trabajador agrcola, por la elevacin de su nivel de vida econmico, social cultural y el desarrollo pleno de sus capacidades (citado por Salgado, 2002: 24).
El campesinado en general tiene vnculos importantes con la institucionalidad pblica y privada. Estas relaciones no se circunscriben solo al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sino que cubren casi todo el espectro de las entidades pblicas. La caracterstica de estas vinculaciones es su descoordinacin y la carencia de un marco de referencia pblica de desarrollo rural que oriente las diversas acciones para lograr una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos.
El anlisis de la evolucin de la anuc realizado por Memoria Histrica seala un aspecto que es importante resaltar como aprendizaje:
[] las organizaciones campesinas en Crdoba y Sucre han aprendido en dos dcadas que ellas por s solas no pueden generar cambios significativos en la vida rural; y que necesitan hacer pactos con diferentes organizaciones sociales y polticas bajo un espectro nacional, para negociar con un Estado sordo y una institucionalidad muda a las necesidades de los campesinos. Con el establecimiento de estas alianzas, los campesinos pudieron reforzar su existencia como sujetos polticos a partir de la consolidacin de una serie de redes que los pusieron en relacin con la institucionalidad (cnrr, mh, 2010: 266).
El campesinado ha tenido que ejercer una accin continua para reivindicar su papel de productor, y sobre todo para posicionar en la agenda nacional y regional el tema de la tierra y la suerte misma del campesinado. La evidencia estadstica indica que pueden asumir los procesos productivos pero que carecen del suficiente recurso tierra, y de apoyo estatal para aumentar su participacin en el producto; muestra tambin que pierden espacio frente al crecimiento de la frontera agrcola ms tierra dedicada a pastos que a la agricultura y frente al aumento de la demanda por bienes alimenticios. La razn de la protesta social est entonces en que el campesinado demanda su derecho a participar del proceso productivo con condiciones de acceso a tierra, crdito, tecnologa apropiada y derechos ciudadanos, porque se estima con capacidades para enfrentar este reto. As lo demuestran las protestas realizadas en los aos 1980 y 1990. Es decir, lo que pide es la reversin de las condiciones de vulnerabilidad que dan cimiento a la exclusin (Salgado y Prada, 2000; LeGrand, 1988). Pero demandan el respeto a los derechos humanos y la resolucin del conflicto; as como claman por un entorno y unas condiciones polticas que faciliten su vida, en la medida en que han sido las principales vctimas de la guerra y del desplazamiento forzado. Por ello las demandas recaen especialmente sobre el Estado central o el gobierno nacional, un Estado que no cumple, como lo expresan los campesinos de Magdalena Medio y otras regiones del pas. En realidad el reclamo de derechos que se consideran propios y establecen condiciones de igualdad frente al resto de la sociedad se constituye en una demanda de ciudadana en el marco del Estado social de derecho, y en reconocimiento de condiciones culturales especficas.
Una visin de la anuc y sus avatares en las dcadas de 1970 y 1980 realizada por uno de sus lderes histricos deja ver aspectos interesantes del proceso de aprendizaje del movimiento campesino y de las dificultades que tuvo para mantenerse en el escenario nacional en un contexto nada favorable de las polticas pblicas y los modelos de modernizacin implementados (vase Jess Mara Prez, 2010).
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El campesinado se ha dotado de mltiples formas organizativas para defender sus identidades y papeles. Las principales organizaciones nacionales con un marcado carcter campesino son, entre otras: Fensuagro (Federacin Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria), Anmucic (Asociacin de Mujeres Campesinas e Indgenas de Colombia), anuc (Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos), anuc-ur (unidad y reconstr uccin), Fenacoa (Federacin Nacional de Cooperativas Agropecuarias), Asociacin Nacional para la Salvacin Agropecuaria, acc (Accin Campesina Colombiana), cna (Coordinador Nacional Agrario) y Fanal (Federacin Agraria Nacional). Estas organizaciones tienen, por lo general, representaciones regionales y locales, y constituyen un mapa organizativo diverso que obedece a diferentes procesos. Sus grados de organizacin, representacin y capacidades son muy desiguales, y entre ellas se respetan sus autonomas y campos de accin, con coincidencias claras en sus reivindicaciones. Despus de la crisis de la anuc (su divisin interna) y sus intentos de reunificacin en 1987, se han abierto procesos unitarios de carcter nacional como los de la Mesa nacional de unidad agraria (trece organizaciones); la Coordinadora Nacional Agraria y Popular (Conap, cinco organizaciones nacionales y varias regionales); la Convergencia Nacional Campesina Negra e Indgena (cni, ocho organizaciones); Va Campesina (cinco organizaciones vinculadas); Consejo Nacional Campesino (cnc, doce organizaciones), y Consejo Nacional de Organizaciones Agrarias e Indgenas de Colombia (Conaic, nueve organizaciones). Una organizacin por lo general pertenece a varios de estos grupos, con lo cual cada uno quiere estar en el mayor nmero de espacios posibles de bsqueda de unidad. La revisin de la evolucin de la anuc en Crdoba y Sucre permite ver un proceso de derrotas, pero tambin de surgimiento del movimiento de las cenizas dejadas por el conflicto armado, y tambin el desarrollo de mecanismos de resistencia y adaptacin.
No se puede negar que la anuc y diferentes expresiones organizadas de los campesinos han sido derrotadas como el gran movimiento de los campesinos. Pero a la vez ha presentado continuidad en sus acciones bajo distintos repertorios reivindicativos. Hoy da los usuarios campesinos se han desdoblado en mltiples organizaciones locales de ndole social, comunitaria, productiva y de medio ambiente. Se han insertado en nuevos espacios de dilogo como las mesas agrarias en las cuales se interacta con la institucionalidad (cnrr, mh, 2010: 288).
Una de las expresiones ms significativas de los intentos de unidad en el movimiento campesino ha sido la construccin del Mandato Agrario, que se expidi el 7 de abril de 2003 (recuadro 4.2), y consign catorce puntos como vitales para el campesinado con demandas por desarrollo e integracin, reconocimiento, desconcentracin de la riqueza y redistribucin. El campesinado lo que ha buscado es una articulacin con el resto de la sociedad y la institucionalidad, ms que un rechazo a ellas.
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R E C UA D R O 4.2
Del Mandato Agrario de 2003 al Manifiesto por la Tierra y la Paz de 2011

A. El Mandato del Congreso Nacional Agrario
El Mandato se origin en la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, compuesta por 75 organizaciones, comprometidas en la campaa Por el derecho a la tierra y en la elaboracin de una propuesta de poltica agraria. Su aprobacin y proclamacin ocurri durante una concentra cin de cinco mil personas en el Parque El Renacimiento de Bogot, seguida de una movilizacin por el centro de la ciudad.
Ms que reforma agraria tradicional

El Mandato aborda un conjunto complejo e interrela cionado de reivindicaciones, ms all de la lucha tradicional del campesinado por la reforma agraria: derecho a la vida, libertades democrticas, respeto a los derechos humanos, soberana y seguridad alimentaria, alternativas a los tratados de libre comercio, reconstruccin de la economa agrope cuaria y agroalimentaria, proteccin del medio ambiente y restitucin de tierras despojadas.
Indaga por las causas estructurales de atraso y la exclusin rurales

Establece nexos directos entre el atraso del sector rural y las condiciones de vida de sus pobladores con fenmenos como el desempeo de la institucionalidad estatal, los tratados de libre comercio, la explotacin irresponsable de los bienes y servicios ambientales o las regulaciones sobre inversin extranjera, propiedad intelectual, patentes y desa rrollos biotecnolgicos.
No solo a nombre del campesinado

Se suscribe tambin a nombre de los pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas, invoca medidas especiales de proteccin a sus modos y medios de produccin y expresamente se preocupa por los pequeos y medianos productores rurales, a los cuales ven amenazados por su subordinacin a grandes empresas o propietarios, a travs de alianzas, asociaciones o cadenas productivas.
Antepone la perspectiva territorial

Esta perspectiva que va ms all de la simple referencia a la tierra como un recurso productivo con funcin social y ecolgica es transversal al Mandato. Aparece cuando se proclama el derecho a la tierra y al territorio; cuando se exige proteccin especial a las diversas concepciones culturales sobre su significado y uso; se oponen a la privatizacin de los ros, playas, zonas de bajamar y cuerpos de agua; se reclaman reparacin e indemnizacin por los daos ambientales; se miran las relaciones de los pobladores rurales con otros sectores que habitan el territorio; o se condiciona la explotacin de los recursos al estilo de vida, necesidades, aspi raciones y decisiones de las comunidades locales.
Reivindica a los pobladores rurales como sujetos polticos y sociales

Enfatiza en un nuevo patrn de relacin entre el Estado, el campesinado, los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas, a partir de su reconocimiento como sujetos polticos, capaces de aportar soluciones y, por tanto, con derecho a participar con autonoma, voz y voto decisorio, en las diferentes instancias de planeacin, gestin y ejecucin de polticas y programas sobre el sector agropecuario, el territorio y la vida rurales.
Incorpora la perspectiva de gneros

Al abogar por el reconocimiento y contabilizacin del aporte econmico de las mujeres en la produccin rural y la reproduccin de la fuerza de trabajo, el Mandato incorpora la perspectiva de gneros. Por eso, invoca el reconocimiento y especial proteccin a las mujeres por su papel como gestoras de vida, defensoras de la integridad comunitaria y construc toras de identidad cultural, especialmente para las mujeres cabezas de hogar y las vctimas de la violencia.
Equipara las zonas de reserva campesina con resguardos y territorios colectivos

Equipara estas zonas con los resguardos indgenas y los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas (Ley 70 de 1993) cuando apoya su constitucin, les atribuye el carcter de inalienables, inembargables e imprescriptibles, y considera prioritaria la consolidacin de formas asociativas campesinas.
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Caracteriza como vctimas a los cultivadores ilegales

Otorga a los cultivadores de hoja de coca, amapola y mari huana el carcter de vctimas de la crisis econmica, el conflicto social, la apertura econmica, la libertad de importaciones y la concentracin de la propiedad. En consecuencia, reclama para ellos indemnizacin y exige la prohibicin de las fumigaciones y el uso de medios policiales y militares para reducirlos.
despojo y desplazamiento forzado, deteriora radicalmente los procesos sociales y compromete nuestras condiciones de sobe rana y seguridad alimentaria. Este modelo econmico destruye la economa campesina, los territorios de las comunidades indgenas y afrodescendientes, y produce un escalamiento de la dinmica del conflicto social y armado que agobia a nuestro pas.
Desestima las propuestas gubernamentales

Segn el Manifiesto, tres iniciativas del gobierno del pre sidente Juan Manuel Santos (ley general de tierras y desarrollo rural, ley de vctimas y restitucin de tierras y plan nacional de desarrollo) no garantizan los derechos de los colombianos y favorecen el actual modelo energtico, no beneficioso para el medio ambiente y para el pueblo colombiano. A cambio, pro pone el proyecto de ley de reforma agraria integral, presentado por las organizaciones campesinas, a partir de la propuesta de la Mesa de unidad agraria.
Se anticipa a la ley de vctimas y restitucin de tierras de 2011

En coincidencia con la esta Ley 1448 pero con ocho aos de antelacin, aboga porque el Estado garantice reparacin completa, indemnizacin y compensacin a todas las personas desplazadas y para que sean anuladas las transacciones de tierras hechas bajo coaccin. Y adems, reclama las mismas garantas para quienes sean desplazados, directa o indirectamente, por megaproyectos u otros proyectos de inversin.
Liga el conflicto armado con la concentracin de la propiedad de la tierra

Segn el Mandato, la solucin del problema de concentra cin de la propiedad de la tierra es un elemento fundamental de la solucin del conflicto armado, la cual solamente consiste en una salida poltica negociada, sin intervencin de Estados Unidos a travs del Plan Colombia, preservando la soberana nacional, transformando el rgimen poltico y solucionando los conflictos econmicos y sociales que originaron y mantienen por dcadas la confrontacin armada.
Retoma la idea de que el dilogo es la ruta hacia la paz

Lo hace en contraposicin al equivocado concepto de paz de vencedores y vencidos, cuya perspectiva son el es calamiento de la guerra y una creciente intervencin militar extranjera, y la oposicin de quienes han hecho de la guerra un negocio lucrativo. El Manifiesto considera que para avanzar en la ruta de la paz se requiere: conformar un movimiento de alcance nacional con apoyo internacional; cesar bilateralmente las hostilidades; pactar acuerdos humanitarios que permitan parar la violencia contra la poblacin civil y todos los crmenes atroces; respetar incondicionalmente los derechos de nios, nias y mujeres y de las vctimas; no militarizar los territorios; respetar la autonoma de los pueblos indgenas; ampliar la participacin social y popular porque la solucin poltica no puede ser un asunto de compe tencia exclusiva de las partes comprometidas de manera directa en la contienda militar; garantizar el abordaje de la paz desde las perspectivas regionales, atendiendo su diversidad y pluralidad, para llegar a la definicin precisa de mandatos regionales; y pro piciar la confluencia de los procesos constituyentes y regionales por la paz en una asamblea nacional, de la cual debera salir un mandato por la solucin poltica y la paz con justicia social, con definicin programtica y accin poltica.
fuente: elaboracin indh 2011. Captulo 4 | Campesinado y mujeres rurales
B. Manifiesto por la Tierra y la Paz de 2011

Este Manifiesto fue proclamado por el Encuentro Nacional de Comunidades Campesinas, Afrodescendientes e Indgenas, celebrado en Barrancabermeja, entre el 12 y 14 de agosto, al que concurrieron un poco ms de 18.000 personas, en representa cin de setecientas organizaciones de todo el pas.
Identifica el modelo econmico como causa de los problemas

Para sus firmantes,
el modelo propicia la explotacin intensiva de nuestra tierra y recursos naturales, favorece a las empresas transnacionales y los grupos econmicos, acenta los conflictos por la tierra y la lucha por el territorio, estimula nuevos procesos de expropiacin,
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Una de las expresiones ms significativas de los intentos de unidad en el movimiento campesino ha sido la construccin del Mandato Agrario, que se expidi el 7 de abril de 2003, y consign catorce puntos como vitales para el campesinado con demandas por desarrollo e integracin, reconocimiento, desconcentracin de la riqueza y redistribucin. El campesinado lo que ha buscado es una articulacin con el resto de la sociedad y la institucionalidad, ms que un rechazo a ellas.
Hoy en da puede decirse que el movimiento campesino est disperso pero vivo, busca la unidad, presenta problemas de liderazgo y visiones sobre su futuro, y no tiene un criterio uniforme respecto a la colaboracin con el nuevo gobierno. Registra adems precariedades en materia de capacidades institucionales para relacionarse con otros sectores y el Estado, pero asimismo busca nuevas vas para desarrollar un protagonismo en la vida nacional; pero sobre todo para que los campesinos sean reconocidos como ciudadanos plenos de derechos, as como la organizacin campesina en s es, sin duda, un potencial para el desarrollo humano.
B. Las mujeres rurales

1. El enfoque de gnero y el desarrollo humano
Desde el Informe Mundial de Desarrollo Humano del ao 1995, Naciones Unidas ha reiterado el mensaje de que el avance del desarrollo humano es imposible sin avanzar hacia la igualdad en la condicin de los sexos. Y al respecto seala que
[] Dicho proceso requiere de un nuevo tipo de pensamiento en el cual los estereotipos de mujeres y hombres sean reemplazados por una nueva filosofa que considere que todas las personas, fuere cual fuere su sexo, son agentes imprescindibles para el cambio (pnud, 1995: 2).
En consecuencia, el enfoque de desarrollo humano se ha venido fortalecido mediante el establecimiento de relaciones con la literatura feminista y la perspectiva de gnero. Ms especficamente, el enfoque de desarrollo humano al considerar el hecho de que hoy da no hay ninguna sociedad en el mundo en la cual hombres y mujeres disfruten de las mismas oportunidades, ha incorporado tres principios que se plantean como sustento de la necesidad de poner la situacin de las mujeres en el centro de las reflexiones sobre el desarrollo. Tales principios son: a. La necesidad de consagrar la igualdad de derechos entre el hombre y la mujer y de movilizar la voluntad poltica y las acciones afirmativas que sean necesarias para remover los obstculos de toda ndole que impiden la aplicacin de ese principio general. b. Las mujeres deben ser consideradas como agentes y beneficiarias del cambio. Por eso, invertir en sus capacidades y en el fortalecimiento de sus opciones son fines valiosos en s mismos.
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c. El modelo de desarrollo debe configurarse de tal manera que garantice la igualdad de oportunidades para las mujeres y los hombres en aras de ejercer sus opciones y llevar la vida que prefieran. Con el teln de fondo antes descrito, este Informe adopta la perspectiva de gnero porque permite mostrar que la discriminacin en contra de las mujeres rurales se explica, al menos en parte, por las relaciones de poder y la desigualdad entre los sexos. La perspectiva de gnero es una herramienta esencial para comprender las particularidades de las relaciones de las mujeres con el sector rural en general, y con la tierra en particular. El gnero es una categora analtica que permite entender que las diferencias entre hombres y mujeres no son naturales, sino construidas social y culturalmente. Esa construccin les atribuye funciones y condiciones a ellas, diferentes a las de ellos, y afecta sus relaciones y dinmicas familiares, sociales y econmicas. La categora gnero permite reconocer que los estereotipos construidos en torno a lo que significa ser hombre y ser mujer, las sitan a ellas en espacios domsticos, asignndoles funciones y labores de cuidado. Adems, su trabajo no es socialmente valorado como productivo, en contraste con la forma como se valora el realizado por los hombres, y no se reconoce plenamente su aporte a la dinmica, relaciones y economa campesina.
2. Tres fuentes de discriminacin

Las mujeres rurales sufren tres formas de discriminacin que significan un impacto desproporcionado sobre sus vidas: por vivir en el campo, por ser mujeres, y por ser vctimas de la violencia. El primer caso se refiere a la deuda rural que se desprende del hecho de que los habitantes rurales son discriminados en relacin con los del mundo urbano. El segundo se trata de la deuda de gnero; esta tiene origen en la tradicional inequidad existente entre las oportunidades y la valoracin social diferenciada entre hombres y mujeres en la sociedad actual. La ltima forma de discriminacin hace referencia a la mayor vulnerabilidad a la que estn expuestas las mujeres que son vctimas de la violencia, tanto en el entorno familiar como aquella originada en el conflicto armado.
2.1 La deuda rural

Esta deuda es compartida por mujeres y hombres, y se deriva del hecho de pertenecer al sector rural pues, en efecto, las condiciones de vida, el acceso a bienes bsicos, el tipo de insercin laboral y la vigencia de los derechos son muy precarios en las zonas campesinas. El desarrollo ha tenido impactos desiguales e injustos sobre los habitantes del mundo rural en relacin con los ciudadanos de las urbes. En buena parte de los captulos de este Informe se amplan estas consideraciones. Como ya se dijo en el captulo 2, el porcentaje de personas en el campo por debajo de la lnea de pobreza ha sido muy superior al de las ciudades y el de aquellas por debajo de la lnea de indigencia ha sido, en forma persistente, ms del doble en relacin con el del mundo urbano. La pobreza en el mundo rural se ha reducido a un ritmo ms lento en relacin con lo sucedido en las urbes, y la pobreza extrema ha sido mucho ms voltil. Las desigualdades entre pobladores urbanos y rurales se traducen en una ciudadana restringida fruto de la exclusin poltica, social y cultural. Como se explic antes, por la falla de reconocimiento, el campesinado colombiano no ejerce de manera plena su ciudadana; es decir que, aunque las leyes los reconocen como ciudadanos de pleno derecho, en la prctica no lo son.
2.2 La deuda de gnero

Adems de ser habitantes del campo, las pobladoras rurales se ven expuestas a un factor de vulnerabilidad adicional derivado del hecho de ser mujeres en un contexto donde predominan una mentalidad y unos arreglos de gnero patriarcales, que conducen al establecimiento de mecanismos de exclusin y discriminacin (Ruiz Mesa, 2006: 3). Estos mecanismos determinan una distribucin desigual de los recursos escasos y de las oportunidades en los mbitos familiares y comunitarios, lo cual lleva a la reproduccin de los papeles tradicionalmente asignados a ellas y a una lgica que retroalimenta la discriminacin. Esto hace que estn ms expuestas a situaciones de violencia social e intrafamiliar y que su participacin poltica y posibilidades de organizacin sean menores. Las mujeres rurales viven difciles condiciones sociales y situaciones crticas, como lo demuestran algunos indicadores: altos niveles de pobreza e indigencia, escaso acceso a servicios bsicos, poca insercin en el mercado laboral y condiciones ms desfavorables en salud y educacin, con respecto a los habitantes de las ciudades (cuadro 4.2). Desde que se dispone de datos, los ndices de pobreza e indigencia femenina han estado en forma constante por encima de los masculinos (Tenjo, Bernal y Uribe, 2007). Colombia se sita entre los pocos pases en Amrica Latina donde la profundidad de la pobreza en hogares con jefatura femenina es mayor a la de aquellos que tienen jefatura masculina (Ballara y Parada, 2009: 63). Esto sugiere que las mujeres rurales cabezas de hogar y sus familias estn sumidas en una trampa de pobreza superior, y de ms difcil superacin, a la del resto de hogares rurales.
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4.2
Indicadores del mercado laboral por sexo y zona

Mujeres rurales (%) Mujeres urbanas (%) Hombres urbanos (%) Hombres rurales (%)
Poblacin
Indicador
Poblacin total
Tasa de participacin. Trimestre 12/2010 - 2/2011 Tasa de ocupacin. Trimestre 12/2010 - 2/2011 Tasa de desempleo. Trimestre 12/2010 - 2/2011 Tasa de desempleo oculto. Trimestre 12/2010 - 2/2011 Evolucin ingresos reales 1996-2005 Trabaj durante la ltima semana (Censo 2005) Realiz oficios del hogar durante la ltima semana (Censo 2005) Tasa de participacin Tasa de ocupacin Tasa de desempleo Tasa de desempleo oculto No tenan cnyuge y estaban a cargo de hijos menores de 18 aos (ECV 2008) Tasa de participacin Tasa de ocupacin Tasa de desempleo Tasa de desempleo oculto
35,40 28,40 18,70 3,20 3,70 9,46 49,78 54,40 49,10 9,70 1,10 44,40 31,40 21,20 32,50 4,90
55,70 46,40 16,80 1,30 4,10 28,38 30,00 65,20 58,50 10,20 90,00 41,20 48,80 33,80 30,60 1,80
73,90 66,00 10,70 0,40 -10,90 45,33 2,35 87,70 83,10 5,20 0,20 11,90 59,70 46,40 20,50 0,70
75,80 72,40 4,50 0,20 5,90 45,80 6,35 93,90 91,80 2,30 0,10 13,70 73,00 66,60 8,70 0,50
Jefes de hogar
Jvenes
fuente: dane-geih. Anexos del periodo diciembre de 2010 a febrero de 2011.
135
Un anlisis del mercado laboral rural con perspectiva de gnero permite entender las dificultades que las mujeres atraviesan para lograr mejoras sustanciales en sus ingresos y sus condiciones de vida, y con ello tambin en el bienestar de los miembros del hogar. La tasa de desempleo promedio de las jefas de hogar rurales para La categora gnero 2010 fue de 9,6%, un nivel explosivo teniendo en cuenta que la subsispermite reconocer tencia de todos los miembros del hogar depende principalmente de sus que los estereotipos ingresos. construidos en torno Las tasas de desempleo son muy elevadas y superiores incluso en a lo que significa ser cerca de tres puntos porcentuales a las del promedio de las cabeceras hombre y ser mujer, las municipales, indicadores que se acentan an ms con las diferencias en sitan a ellas en espacios las tasas de ocupacin por gnero que tambin son enormes. De cada 100 domsticos, asignndoles mujeres en edad de trabajar, solo 28 de ellas lo hacen (cuadro 4.2). funciones y labores de Su papel como encargada exclusiva del trabajo reproductivo tiene cuidado. Adems, su trabajo una mayor incidencia en la zona rural que en la urbana, pues mientras no es socialmente valorado que en el censo de 2005 el 49% de las mujeres rurales manifestaron como productivo, en haberse dedicado a los oficios del hogar, en las urbes lo hizo el 30,1%. contraste con la forma como Estos indicadores resultan an ms dramticos si se tiene en cuenta se valora el realizado por los que el trabajo femenino es subestimado social y econmicamente. El hombres, y no se reconoce cuidado de los hijos, los oficios domsticos y la participacin cotidiana plenamente su aporte a en las actividades del hogar, entendido como unidad productiva rural, la dinmica, relaciones y no se reconocen como trabajo productivo. economa campesina. A pesar de que en el sector rural las mujeres alcanzan mejores niveles educativos que los hombres, sus ndices de desempleo, sin importar caractersticas como el tipo de parentesco con el jefe o el nivel de pobreza, son casi sin excepcin, mayores que los de ellos. Las tasas de desempleo que enfrentan las primeras son superiores a las de los segundos, con relativa independencia de los niveles de calificacin y otras variables socioeconmicas. Los mayores niveles educativos que alcanzan tampoco parecen tener ningn efecto en reversar la tendencia al incremento de las brechas de ingreso por gnero en el sector rural. Los aspectos enunciados podran evidenciar una desventaja de las mujeres para acceder a factores productivos y un sesgo de gnero de la poltica agropecuaria, que lleva a que ellas deban aceptar condiciones laborales ms precarias por cuanto les resulta ms difcil sobrevivir cultivando la propia parcela (en los casos en los que la tienen), o emprender labores para la subsistencia sin necesidad de participar en el mercado laboral. Por otra parte, la divisin sexual del trabajo relega a las mujeres a desempear tareas en las que se considera que no se requiere la misma capacidad tcnica o el nivel de esfuerzo que se invierte en los trabajos que realizan los hombres (Lastarria, 2008; Deere, 2005). Adems de esta divisin sexual del trabajo por actividades, tambin existira un sesgo de gnero en las formas de contratacin. As, mientras que a los hombres se los engancha para labores permanentes en las que los contratos son ms estables y con mayores garantas, a las mujeres se las contratara para labores ocasionales y evadiendo la legislacin laboral (Osorio y Villegas, 2010). De acuerdo con el cuadro 4.3, las actividades no agrcolas son aquellas en las que las mujeres tienen mayores posibilidades de percibir ingresos monetarios. De hecho, el tipo de remuneraciones de las actividades no agrcolas de las campesinas se asemeja al del mundo urbano, contrario a lo que sucede con las actividades agrcolas en las que el trabajo no remunerado es significativo.
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4.3
Distribucin porcentual de las mujeres en la zona rural
que trabajaron durante los ltimos doce meses anteriores a la encuesta por formas de remuneracin, segn tipo de empleo (agrcola y no agrcola). 2010
Agricultura (%) No agricultura (%) Total (%)
Tipo de remuneracin
Dinero solamente Dinero y especie Especie solamente No le pagan Total fuente: Profamilia, ends, 2010.
60,6 7,5 6,7 25,2 100
86,4 8,3 1,3 41 100
80,6 8,1 2,5 8,8 100
Pese a que ha habido un aumento en el porcentaje de ingresos aportados por las mujeres a los hogares campesinos, esto no se ha traducido en autonoma del gasto y en una mayor capacidad para la toma de decisiones. Ellas aportan ms recursos al hogar que las mujeres urbanas, pero no tienen la misma autonoma para decidir en qu y cmo gastarlos (cuadro 4.4). Los mecanismos de exclusin de las mujeres en el mundo rural no operan solamente en el mbito del mercado laboral, sino tambin en el acceso a la titularidad de factores productivos, en la asignacin de recursos escasos y en el acceso a la oferta estatal para los habitantes del campo.
2.3 Las violencias contra las mujeres

La tercera dimensin de la discriminacin emana de las diferentes formas de violencia a las que se ven sometidas las mujeres rurales y en especial las derivadas del conflicto armado. En efecto, las violencias contra las mujeres rurales se presentan tanto en sus vidas cotidianas, como en el contexto del conflicto armado, como consecuencia de las relaciones de gnero existentes en dichos contextos. Entre sus manifestaciones ms evidentes se encuentran la violencia intrafamiliar, el desplazamiento forzado, diversas formas de violencia sexual y el reclutamiento forzado. Aunque la relevancia cuantitativa y cualitativa de la violencia contra las mujeres es indudable, uno de los aspectos que dificultan su comprensin es el subregistro de los casos y, en general, la falta de informacin al respecto. Una parte de ese subregistro podra explicarse por la falta de garantas para que las vctimas denuncien. Esta situacin puede ser an ms problemtica en las zonas rurales, en donde las mujeres suelen enfrentar ms barreras para denunciar, muchas de ellas derivadas de los patrones sociales y culturales de tipo patriarcal. A continuacin se presentan algunas manifestaciones de la violencia en contra de las mujeres del campo y sobre las cuales hay mayor informacin. Con tal fin, en primer lugar se hace referencia a violencias no asociadas con el conflicto armado, y luego a aquellas que se dan con ocasin y en desarrollo del mismo. La violencia no asociada con el conflicto tiene varias modalidades, entre las que se destacan: fsica, sicolgica y sexual, que pueden concretarse en amenazas, maltratos y asesinatos, entre otros. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ends) de 2010, el 11,6% de las mujeres ubicadas en zonas rurales expres haber sido vctima de alguna manifestacin de violencia fsica por parte de personas diferentes a su esposo o compaero. Adems, el 28,9% de las encuestadas en zonas rurales, que alguna vez tuvieron pareja, reconocieron haber sido
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4.4
Participacin en las decisiones de gasto y contribucin a su financiamiento

para el caso de las mujeres urbanas y rurales
2005 Zona urbana Zona rural Zona urbana 2010 Zona rural
Persona que decide cmo gastar el dinero
Solo la entrevistada decide (%) Junto con alguien ms (%) Alguien ms decide (%) Total (%) Nada o casi nada (%) Menos de la mitad (%) La mitad o ms (%) Ella paga todo (%) Total (%) Nmero de mujeres con remuneracin
91,2 7,9 1 100 27 19,2 35,9 17,9 100 19405
84,6 12,1 3,3 100 29 17,6 32 21,5 100 3775
76,29 21,5 1,7 100 24 24,3 46,6 5,1 100 13298
72,9 24,8 2,4 100 31,1 22,4 39 7,5 100 3072
Proporcin de gastos del hogar que paga la entrevistada
fuente: Profamilia. ends 2005 y 2010.
vctimas de alguna forma de violencia fsica por parte de su esposo o compaero. A esta manifestacin de la violencia intrafamiliar se suma la violencia sicolgica. En este sentido, el 52,7% de las mujeres de zonas rurales sealaron haber sido vctimas de alguna forma de control por parte de su esposo o compaero y el 29,9% reconocieron haber sido amenazadas (Profamilia, 2010). Aunque los datos de la ends sugeriran que pueden ser victimizadas en proporciones similares a las mujeres de las urbes, el acceso a los servicios del Estado, como al sistema de salud y a la justicia, es ms difcil para las mujeres rurales, debido a las condiciones especficas de discriminacin que enfrentan en razn a su contexto sociocultural. Las mujeres del campo tambin son vctimas de violencia sexual. De acuerdo con la ends, adems del 8,8% que manifestaron haber sido violadas por sus esposos o compaeros, 5,9% de las encuestadas reconocieron haber sido vctimas de este tipo de ataques por una persona diferente, como padre, hermano, jefe, desconocido, etctera. Adems, de acuerdo con los datos publicados por el Instituto Nacional de Medicina Legal (inml), durante el ao 2009 se llevaron a cabo 287 informes periciales sexolgicos por presunto delito sexual en personas campesinas. De ellos, 38 correspondieron a hombres y 249 a mujeres (inml, 2009: 169). Esto reafirmara que la violencia sexual afecta de manera cuantitativamente mayor a las mujeres que a los hombres, en las zonas rurales. Por su parte, como consecuencia del conflicto armado, tambin son mltiples las formas de violencia que afectan a las mujeres rurales, en especial las agresiones sexuales, el reclutamiento forzado y el desplazamiento. En primer lugar, los actores armados poderosos en las regiones tienden a imponer pautas de comportamiento sobre la vida de las mujeres, con las que aseguran su control sobre el territorio. De acuerdo con la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2006), los grupos armados controlan su vestimenta y comportamiento, y tienden a utilizar la violencia sexual como castigo por las transgresiones a los cdigos impuestos (prr. 96). Estas pautas de comportamiento fomentan los estereotipos de gnero y refuerzan visiones conservadoras y patriarcales (prr. 99). Ms importante an, las mujeres rurales en el contexto del conflicto armado son vctimas de mltiples formas de violencia fsica y sicolgica, especialmente de violencia sexual. Pese al
subregistro de los hechos, su ocurrencia puede ser considerada como generalizada o incluso sistemtica, segn lo sostiene Naciones Unidas (2002). La evidencia existente llev a la Corte Constitucional a declarar en 2008 que la violencia sexual contra la mujer es una prctica habitual, Las violencias contra extendida, sistemtica e invisible en el contexto del conflicto armado las mujeres rurales se colombiano (Auto 092 de 2008). Los estudios realizados han permitido establecer que la violencia presentan tanto en sus vidas cotidianas, como en sexual hara parte de un repertorio del terror, y podra ser considerada el contexto del conflicto tambin una estrategia de guerra, pues tendra una funcin militar y armado, como consecuencia poltica (cnrr, mh, 2010). Esto ha llevado a que algunos estudios afirmen de las relaciones de que la violencia sexual es un arma de guerra, utilizada por los actores gnero existentes en del conflicto (Oxfam, 2009). En segundo trmino, ejercen el reclutamiento forzado. Una vez redichos contextos. Entre sus manifestaciones clutadas deben desempear el papel de combatientes e informantes, ms evidentes se pero tambin deben llevar a cabo tareas domsticas reproduciendo encuentran la violencia estereotipos de gnero e incluso son usadas como esclavas sexuales. En tercer lugar, el desplazamiento forzado genera cambios en las intrafamiliar, el desplazamiento forzado, funciones desempeadas por hombres y mujeres. Estos cambios, en el diversas formas de violencia caso femenino, estn acompaados de cargas materiales que deben sexual y el reclutamiento soportar en forma extraordinaria y abrupta. As, por ejemplo, la jefatura forzado. femenina del hogar tiene mayor incidencia en la poblacin desplazada que en el resto. Esto permite ilustrar, como se hace con ms detalle en el captulo 9, que las desplazadas en una gran proporcin se ven obligadas a asumir el papel de proveedoras del hogar, bien sea por la muerte, desaparicin o separacin de sus esposos, o por las dificultades que enfrentan sus compaeros para acceder a una fuente de recursos estable. Estos elementos, sumados a las formas de discriminacin y violencia que enfrentan en su vida cotidiana y que son enfatizadas por el conflicto armado, hacen en su conjunto que el impacto en sus vidas sea desproporcionado; lo que se manifiesta en sus limitaciones para el disfrute de los derechos sexuales y reproductivos, y el aumento del riesgo de ser vctimas de diversas formas de violencia. En suma, las diversas violaciones a los derechos humanos sufridas por las mujeres del campo afectan muchas esferas de sus vidas, dejando profundas secuelas que son difciles de enfrentar. En especial, cuando no se cuenta con la asistencia oportuna y apropiada, que permita la recuperacin y rehabilitacin plena.
3. Propiedad y tenencia femenina de tierras

Las fuentes de discriminacin descritas estn vinculadas a patrones culturales patriarcales y arreglos de gnero que tienen una profunda incidencia sobre la relacin de las mujeres con la propiedad y tenencia de la tierra. En Colombia es difcil acceder a datos desagregados por sexo que permitan establecer con claridad, entre otros temas, la titularidad de predios. En los incompletos, escasos y desactualizados registros oficiales de propiedad, por ejemplo, es imposible desagregar por sexo el porcentaje de propietarias, poseedoras, ocupantes o tenedoras de predios. Tampoco es posible identificar la extensin de tierras que poseen mujeres y hombres. Esta falta de informacin resulta en un evidente incumplimiento de la obligacin establecida en el artculo 30 de la Ley 731 de 2002,
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Ley de Mujer Rural, sobre ampliacin y actualizacin de registros estadsticos. Con todo, la informacin relacional y parte de la informacin estadstica disponible ha sealado el carcter marginal de la propiedad femenina de la tierra; tendencia histrica que ha sido constatada recientemente por la tercera Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada adelantada por la Comisin de Seguimiento de la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. De acuerdo con los datos de dicha encuesta formulada a poblacin rural desplazada por la violencia, las formas de tenencia de la tierra forzada a abandonar o despojada muestra la enorme disparidad existente entre mujeres y hombres respecto de los derechos y relaciones jurdicas frente a las tierras (cuadro 4.5). Si bien los datos que proporciona la encuesta relacionan nicamente a ncleos familiares que fueron obligados a desplazarse, la figura sustenta los hallazgos histricos en cuanto a baja titularidad de las mujeres sobre derechos de predios rurales. Deere y Len (2005: 404) apuntan que la brecha de gnero en la propiedad de los recursos, en particular en la tenencia de la tierra, es significativa en la regin. En todas las relaciones expresadas en el cuadro 4.5 se presenta titularidad masculina de ms del doble respecto de la femenina y la titularidad conjunta es baja. Estos datos muestran adems consistencia frente al bajo impacto de las polticas destinadas a la titulacin de tierras campesinas por parte del Estado. As las cosas, durante los ltimos veinte aos se ha producido un modesto aumento en el acceso a la titularidad de la tierra por parte de las mujeres, gracias a la implementacin de polticas de adjudicacin para ellas y de titulacin conjunta a las parejas. No obstante, estas polticas no han tenido un impacto general que revierta el modelo discriminatorio existente respecto de la propiedad de tenencia de la tierra y otros recursos.
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4.5
Tenencia y gnero
Total de grupos familiares desplazados Hombre (%) Mujer (%) Hombre y mujer (%)
forma de tenencia de la tierra forzada a abandonar o despojada
Propietario(a) Poseedor(a) Ocupante de baldo Ocupante de hecho Heredero
64,2 58,9 70,0 55,4 56,3
26,5 26,7 8,9 25,0 32,5
9,3 14,5 21,1 19,6 11,2
fuente: Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada, octubre de 2010. cid-un.
4. El aporte de las mujeres a las luchas sociales del mundo rural

Las mujeres rurales han desempeado un papel fundamental tanto en la reivindicacin de derechos por parte del campesinado colombiano, como en las luchas por el reconocimiento y la exigibilidad de derechos de las vctimas. As las mujeres han sido agentes de su propia transformacin. Las mujeres rurales se han convertido en actoras polticas que construyen agendas, negocian, emprenden batallas polticas y llevan a cabo procesos de exigibilidad de derechos.
4.1 La trayectoria reciente

Sin ignorar la historia de la lucha de las mujeres que se remonta a principios del siglo XX, la dcada de 1990 marc la consolidacin del movimiento campesino de mujeres y de sus organizaciones. Algunos hechos contribuyeron a su fortalecimiento. En primer lugar, la Asamblea Nacional Constituyente: las mujeres del campo participaron en este proceso a travs de dos grandes bloques, el de Anmucic y el de anuc-ur, en el que se encontraban tambin Fensuagro y la onic (Daz, 2002: 29). A raz de este proceso se puso en marcha la Red nacional de mujeres y, ms adelante, la red de mujeres rurales. En segundo lugar, las negociaciones de paz, que condujeron a la elaboracin de una agenda propia. As, en 1999 se lleva a cabo la Asamblea Nacional de Mujeres por la Paz, de donde surgi la Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz, conocida como Alianza imp; con esta y otras expresiones se dio una mayor articulacin con el movimiento internacional y con otros espacios latinoamericanos y mundiales. Los primeros aos del siglo XXI evidencian una tendencia al aumento de las acciones colectivas de las campesinas e indgenas. En este sentido, el informe del Grupo de Memoria Histrica, titulado La tierra en disputa, seala que en Crdoba y Sucre, a partir de 2005 se present un importante aumento de organizaciones y redes de mujeres, especialmente en los Montes de Mara. En este proceso la resistencia de las mujeres frente al conflicto armado ha cumplido un papel importante, mediante el desarrollo de una agenda especfica en torno a la restitucin de tierras y la satisfaccin efectiva de los derechos de las vctimas. Se han dado otros avances normativos importantes, como la Ley 731 de 2002, por medio de la cual se dictan normas para mejorar la calidad de vida de las campesinas y se consagran
141
medidas especficas encaminadas a acelerar la equidad entre los gneros. Esta ley, de acuerdo con Daz (2002: 68), es producto de un
trabajo participativo entre algunas mujeres rurales, por intermedio de Anmucic y la red de mujeres rurales y oficinas de mujer o relacionadas con el tema de instituciones estatales vinculadas al agro.
Durante este ltimo periodo, a pesar de las divergencias ideolgicas, el movimiento de mujeres campesinas sigui consolidndose como un actor social clave, con una agenda propia, y un amplio radio de incidencia en su entorno y en escenarios institucionales. Ejemplo de ello es la constitucin de la Mesa de incidencia poltica de las mujeres rurales colombianas, un colectivo de organizaciones de mujeres campesinas, indgenas y afrocolombianas compuesto por seis organizaciones que propende por la reglamentacin de la Ley 731 de 2002, la incidencia poltica, y la exigibilidad y pleno ejercicio de los derechos (recuadro 4.3).
Las mujeres rurales se han convertido en actoras polticas que construyen agendas, negocian, emprenden batallas polticas y llevan a cabo procesos de exigibilidad de derechos.
4.2 retos, logros y reivindicaciones

En este camino por posicionarse como actoras polticas con una agenda propia, las mujeres rurales colombianas han tenido que hacer frente a mltiples retos, pero tambin han alcanzado numerosos logros, aunque an quedan muchas reivindicaciones por conseguir. En cuanto a los retos, aunque con el tiempo han ganado en autonoma organizativa y propositiva, y con ello han logrado posicionar una agenda que propende por sus propios intereses, hay una tensin entre las reivindicaciones de gnero y de clase, que parecera seguir presente en las demandas sociales de la poblacin rural del pas. Un segundo elemento relevante es la presencia de actores armados poderosos en las regiones. Sus luchas por las tierras y la violencia que ha generado un desplazamiento forzado masivo, han alterado las posibilidades de desarrollo de los pobladores rurales colombianos y han afectado profundamente a las mujeres, en especial a las lderes del movimiento. Un tercer reto que deben seguir enfrentando son las tensiones y divisiones internas, fruto de la diversidad de apuestas ideolgicas y de disensos en las estrategias polticas (Daz, 2002: 31). Y un cuarto reto se deriva de las relaciones de gnero presentes en el campo y en las familias rurales. La subordinacin en los hogares sigue siendo una realidad de las mujeres. Pero de la mano de los retos que han enfrentado y siguen enfrentando, se destacan varios logros, en especial en dos aspectos. En primer lugar, se han obtenido cambios importantes en la orientacin de las polticas dirigidas a las mujeres, ya que se ha pasado de un enfoque asistencialista y familista a enfoques ms centrados en las realidades de las mujeres y en la bsqueda de la igualdad en el campo. En segundo lugar, se han alcanzado avances normativos, como las leyes 30 de 1988, 160 de 1994 y 731 de 2002, que si bien no han logrado los cambios culturales necesarios para la eliminacin de la triple discriminacin en contra de la mujer rural, han avanzado en el reconocimiento de su papel de productoras agrcolas y han incluido medidas destinadas a lograr su igualdad efectiva. Hasta aqu el panorama y la situacin del campesinado y las mujeres rurales. La tarea es larga y de toda la sociedad, y pasa antes que nada por reconocer el valor y la potencialidad de estos pobladores rurales para impulsar los mecanismos disponibles que favorezcan el aumento de sus capacidades y con ello, la ampliacin de sus oportunidades de desarrollo humano.
142
R E C UA D R O 4.3
Las apuestas de las mujeres rurales
Fotografa: cor tesa
Accin Social.
Somos un colectivo de campesinas, indgenas y afrocolombianas vinculadas a organizaciones mixtas y de mujeres del sector rural. En los mbitos nacional, distrital, regional y local buscamos la incidencia poltica. Lo hacemos empoderndonos como actoras polticas y sujetas de derechos, fortaleciendo nuestras organi zaciones, integrando acciones para nuestra unidad e identidad como mujeres y como sector, y exigiendo nuestra participacin activa en los espacios donde se toman decisiones. Esa es la ruta que nos hemos trazado para desmon tar todos los enfoques polticos y modelos de desarrollo que asumen a las mujeres rurales como factores pro ductivos y reproductivos. Organismos internacionales y diversos gobiernos han impuesto el modelo neoliberal que, adems de no remunerar esos papeles, subestima programas y proyectos que satisfacen las necesidades de las mujeres pero, en cambio, estimulan polticas anti democrticas y desarticuladas que profundizan nuestro empobrecimiento.
El modelo neoliberal nos niega oportunidades para acceder a recursos como la tierra, el financiamiento y bie nes pblicos esenciales como la salud y la educacin. La experiencia nos ha enseado que tampoco crea condi ciones para exigir y ejercer derechos como el de partici par en la vida poltica y pblica mediante los espacios de decisin creados por la Constitucin. Adems, el modelo desconoce nuestro aporte econmico, social, poltico y ambiental al desarrollo del pas y a la construccin del tejido social. Por eso, nuestro aporte no aparece en las estadsticas nacionales, los anlisis econmicos y en la planificacin y ejecucin de los proyectos de desarrollo. Como el modelo estimula programas asistencialistas y privatiza servicios pblicos, incluido el de la salud, ha agudizado nuestra dependencia y profundizado la feminizacin de la pobreza. Convencidas de que sin nuestra participacin activa no es posible el goce efectivo de derechos, la superacin del estado de pobreza, la discriminacin y el pago de la deuda que la sociedad y el Estado tienen con nosotras,
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desde la Mesa de incidencia poltica de las mujeres rurales mantenemos la determinacin de trabajar por las siguientes seis acciones que pueden contribuir a consolidar condiciones favorables al desarrollo humano de las mujeres rurales: Fortalecimiento institucional Abogamos por una Direccin de Mujer Rural o ente rector de la poltica de mujer rural del Ministerio de Agricultura, con capacidad tcnica y responsabilidad poltica y administrativa para atender las necesidades de las mujeres rurales y, al mismo tiempo, proponer y ejecutar acciones para la superacin de la pobreza y las inequidades en el sector rural. Generacin y acceso universal a informacin pertinente Para tomar las decisiones que mejor convengan al desarrollo humano de las mujeres rurales se requiere de informacin desagregada por sexo, grupo poblacional y sector. Es la va para disponer de informacin con fiable, actualizada y dinmica sobre la situacin de las mujeres rurales; controlar y evaluar planes, programas y proyectos; evitar duplicidad de acciones y asegurar los presupuestos. Plan de igualdad de oportunidades de mujeres rurales El plan diseado para este propsito debe partir de la situacin y demandas actuales de las mujeres rurales, incluir acciones para superar las brechas de inequidad, definir competencias y presupuestos suficientes y giles. El plan deber garantizar y determinar rutas de acceso al financiamiento con lneas especiales y capital semilla no reembolsable para las mujeres de bajos recur sos y derechos de dominio, restitucin libre, goce y uso de la tierra, con respeto y observancia de la soberana, autonoma y seguridad alimentaria, dentro de los lmites del comercio justo y con reconocimiento pleno del apor te de la economa campesina al desarrollo del pas. El plan debe reconocer plenamente el aporte de la economa campesina al desarrollo del pas, garantizar capacitacin y subsidio familiar a las mujeres rurales no asalariadas y adoptar todas las normas de favorecimiento consagradas en la Ley 731 de 2002, las leyes conexas y los compromisos internacionales asumidos por el
Estado colombiano como la Convencin contra todas las Formas de Discriminacin. Atencin especial a mujeres vctimas del conflicto social y armado No puede haber desarrollo humano para las muje res rurales vctimas del conflicto social y armado si no se materializan sus demandas agilizando las acciones proferidas por la Corte Constitucional y las recomenda ciones de los organismos internacionales de derechos humanos, la Relatora de la onu para los Derechos Humanos para la Mujer, las Defensoras y Defensores de Derechos, encaminadas todas ellas a garantizarles su re torno o reubicacin territorial con dignidad y seguridad, indemnizarlas por la prdida de su patrimonio y generar condiciones de no repeticin y olvido. Participacin en la toma de decisiones sobre el sector y las mujeres rurales Esa participacin debe garantizarse a las organi zaciones de mujeres rurales a nivel nacional, regional, distrital y local en todos los espacios de tomas de decisiones sobre sus planes de vida y el desarrollo del sector rural que hoy supera de lejos la simple dimensin agropecuaria. El ejercicio efectivo de esa participacin de las mujeres rurales est amparado, entre otras normas, por la Constitucin, la Convencin contra todas las formas de discriminacin contra las mujeres y las leyes 488 de 1998 y 731 de 2002. Incorporacin de las propuestas de las mujeres rurales en el plan de desarrollo Consecuentes con nuestra determinacin de hacer exigible nuestro derecho a la participacin en todas las instancias donde se decide sobre nuestra condicin de mujeres rurales y sobre los modelos y enfoques de desarrollo nacional, propugnamos porque nuestras propuestas sean difundidas, reconocidas y analizadas en los debates sobre los planes de desarrollo (nacionales, departamentales, municipales) e incorporadas en ellos, as como en los programas y proyectos derivados o asociados.
Edilia Mendoza
Mesa de Incidencia Poltica de las Mujeres Rurales Colombianas
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comunidades afrocolombianas
Angie Pardo Carlos Estvez Carlos Viafra Lpez Edgar Alzate Esther Snchez Fernando Urrea
Pueblos indgenas y
Ac tomamos agua de coco lavamos moto todo el que no quiere andar en rapi moto carretera destapada pa viajar no plata pa comer hey, pero si pa chupar caracterstica general alegra total invisibilidad nacional e internacional autodiscriminacin sin razn. Racismo inminente mucha corrupcin monte culebra, mquina de guerra desplazamientos por intereses en la tierra su tienda de pescado agua por todo lado se represa que ni el discovery ha explotado hey. ChocQuibTown De dnde vengo yo 2010
Captulo
n este captulo se hace una aproximacin al desarrollo humano de los indgenas y afrocolombianos rurales1 desde cuatro perspectivas: (a) algunos rasgos sociodemogrficos, (b) sus relaciones con el territorio, (c) los daos que les causa el conflicto armado interno, y (d) sus movimientos, organizaciones y mecanismos de participacin y representacin. En diversos grados y modos, cada una de estas perspectivas devela obstculos u oportunidades para el desarrollo humano.
A. Algunos rasgos sociodemogrficos

1. Pueblos indgenas
En Colombia hay 1,4 millones de indgenas, equivalentes al 3,36% de la poblacin total. El 40% son menores de 15 aos. El 73,65% se concentra en Cauca, Cesar, Crdoba, La Guajira, Nario, Sucre y Tolima. El 78,4% vive en zonas rurales y el 21,6% en las ciudades (dane, Censo de Poblacin, 2005). An en 2011 no hay acuerdo sobre el nmero de pueblos indgenas en el pas. El Ministerio de Cultura (2009) reconoce 87, el censo del dane (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica) registra 93 y la onic (Organizacin Indgena de Colombia) sostiene que son 102. Solo tres datos prenden alarmas y contrastan en forma dramtica con el imaginario social que asocia a los indgenas con una vida paradisaca: el 63% vive bajo la lnea de pobreza, el 47,6% bajo la lnea de miseria y el 28,6% mayor de 15 aos son analfabetas. Tal precariedad expresa asimetras entre la disponibilidad de bienes (el primero de ellos la tierra), el acceso y disfrute de todos los servicios y bienes pblicos, y la calidad, pertinencia y sostenibilidad ambiental y social de las actividades productivas en sus resguardos. Pero tambin las consecuencias
Por su alcance y naturaleza, este Informe se concentra en los pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas que, respectivamente, habitan en los resguardos y en los territorios de la Ley 70 de 1993. Con la denominacin pueblos se hace referencia a la poblacin indgena y con comunidades a la afrocolombiana.
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de la exclusin, asociada a explotacin laboral o discriminacin en el empleo; por ejemplo, cuando la persona no habla bien el idioma de la sociedad mayoritaria o dominante. La presencia de indgenas en cabeceras municipales pequeas y en grandes ciudades ha aumentado como consecuencia de cambios culturales, agotamiento de las tierras de los resguardos especialmente de la zona andina y el desplazamiento forzado, sobre todo desde la Sierra Nevada de Santa Marta y Urab y los departamentos de Cauca, Crdoba, Guaviare, Nario y Putumayo (dane, 2007). La migracin conlleva dificultades para acceder a servicios sanitarios y de agua potable y, por tanto, ms enfermedades infecciosas, malnutricin infantil y en mujeres embarazadas, alcoholismo, drogadiccin y delincuencia, desintegracin familiar, aculturacin, debilitamiento de la identidad cultural, y vinculacin permanente o temporal a actividades ilcitas, producto de la desesperanza, la necesidad o la presin de grupos armados (onu, 2008).
En Colombia hay 1,4 millones de indgenas, equivalentes al 3,36% de la poblacin total. El 40% son menores de 15 aos. El 73,65% se concentra en Cauca, Cesar, Crdoba, La Guajira, Nario, Sucre y Tolima. El 78,4% vive en zonas rurales y el 21,6% en las ciudades.
2. Comunidades afrocolombianas
El 10,62% de la poblacin colombiana (4,3 millones) se autorreconoce como afrodescendiente (dane, Censo de Poblacin, 2005). En lo geogrfico est distribuida en cuatro grupos importantes: los de la regin Pacfica, donde se ubican principalmente los territorios colectivos; las comunidades raizales de San Andrs y Providencia, con rasgos culturales y lingsticos afroantillanos muy fuertes; la comunidad de San Basilio de Palenque, en el municipio de Mahates (Bolvar), conocida por su resistencia en la poca colonial y por su lengua, el palenquero; y los residentes en cabeceras municipales o en grandes ciudades. Viven concentrados en pocos departamentos. En Valle del Cauca habita la cuarta parte de ellos (1,1 millones). En Cali son 542.936, que corresponden al 26,2% de su poblacin total, mientras en Buenaventura son el 88,5% de sus 300.000 habitantes la ciudad con ms predominio de poblacin afrodescendiente. En Antioquia viven 600.000; en Bolvar, 500.000; en Choc, Nario y Cauca, 300.000 en cada uno; y en Atlntico, 200.000. Estos siete departamentos concentran el 75,1% del total de la poblacin afrocolombiana. Los de mayores porcentajes respecto a su poblacin total son Choc con 82,1%; Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina con 57%; Bolvar con 27,6%; Valle del Cauca, con 27,2% y Cauca con 22,2%. Le siguen, Nario con 18,8% y Sucre con 16,1% (pnud, 2011).
Heterogeneidad afrocolombiana
Los afrocolombianos constituyen una poblacin heterognea y diversa. Hay campesinos, pescadores y mineros artesanales de la costa del Pacfico, portadores de tradiciones y costumbres ancestrales, desplazados en los centros urbanos; operarios fabriles en centros industriales, autoempleados que se rebuscan cotidianamente el ingreso, proletarios agrcolas en economas de plantacin de Valle del Cauca, Urab o Magdalena Medio, pequeos parceleros de valles interandinos, empleados en el rea de servicios, y profesionales y funcionarios de clase media, con estudios universitarios (pnud, 2011).
Captulo 5 | Pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas
La paradoja del aislamiento geogrfico

Estos pobladores han vivido en un fuerte aislamiento geogrfico, favorecido por el predominio del bosque hmedo tropical. Su integracin al conjunto del pas ha sido dbil a pesar de su vinculacin histrica a las actividades extractivas en minera y madera; a la hacienda ganadera y bananera en Urab antioqueo y chocoano y al cultivo de la caa en el valle geogrfico del ro Cauca, desde mediados del siglo XX; y ms recientemente a la expansin agroindustrial (biocombustibles), maderera y minera en los territorios del Pacfico, el Caribe y norte del Cauca, y tambin a los cultivos de hoja de coca en diferentes lugares del Pacfico, algunas veces como complemento de la produccin campesina.
El subregistro: trampa de discriminacin y exclusin

El nmero de poblacin afrocolombiana podra ser mayor si fueran registradas efectivamente todas las personas que se autorreconocen como tales. Su registro pleno en el prximo censo oficial no es un asunto de poca monta. Saber exactamente cuntos son, dnde y cmo viven contribuira a que la discriminacin estructural que sufren no siga siendo imperceptible para la mayora de la sociedad colombiana. Una consecuencia del subregistro es la carencia de informacin pertinente sobre las particularidades de sus territorios y de su condicin tnica y cultural que, en buena medida, explica por qu se encuentran ms rezagadas que el resto de la poblacin (recuadro 5.1). Los promedios ha reiterado el pnud (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) enmascaran las desigualdades y sobre todo las ms extremas2. El reconocimiento de la dignidad y derechos de estas personas como afrodescendientes es una cuestin principal para la conciencia moral de la humanidad, ha recalcado el Secretario General de Naciones Unidas. Adems es indispensable para exigir el derecho a la igualdad y a no ser discriminadas. No en vano, en este Ao Internacional de la Poblacin Afrodescendiente, el Grupo de Expertos propuso tres objetivos: reconocimiento, justicia y desarrollo (oacnuhd, 2011a).
B. Las relaciones con el territorio

1. La perspectiva sociocultural 1.1 Los afros y el territorio
Existen diferencias profundas entre las visiones de las comunidades afrocolombianas y las del resto de pobladores rurales y urbanos respecto a la tierra y el territorio. Aqu entran en juego las aspiraciones de vida, los intereses y, por tanto, los conflictos e historias en los procesos de ocupacin econmica y de poblamiento. Pero tambin es determinante el sentido de adscripcin y pertenencia a la comunidad, que trasciende la simple posesin o disfrute material de los bienes y servicios esenciales para la pervivencia. Las dimensiones culturales, polticas, sociales y espirituales requieren un grado alto de autonoma para la toma de decisiones sobre el territorio, los recursos y los pobladores. La autonoma es
En su Programa para Colombia 2008-2010, el pnud privilegia el apoyo a poblaciones en situacin de vulnerabilidad, entre ellas la afrocolombiana. Por eso promueve metodologas con enfoque territorial y de derechos humanos que contribuya al desarrollo de capacidades institucionales, empoderen actores gubernamentales y de la sociedad civil y faciliten la apropiacin de polticas pblicas con nfasis especial en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm).
151
el antdoto que reclaman contra las intervenciones inadecuadas de actores legales e ilegales, originadas en la violacin del orden jurdico y en la ignorancia sobre el sentido vital profundo que le atribuyen a la tierra y al territorio. La ignorancia alimenta la valoracin de sus cosmovisiones como un obstculo al progreso. Sus proyectos de vida son comunitarios, nacen en la relacin armnica y simbitica con la tierra y el territorio, y rompen el paradigma antropocntrico occidental de multiplicarse para someter la tierra y todos sus recursos con el fin de acumular capital, poder poltico y estatus social. Aunque parten de estructuras de pensamiento distintas, sus visiones son congruentes con el enfoque de desarrollo humano por cuatro razones: (a) entienden la generacin de riqueza como un medio y no como el fin del desarrollo; (b) reconocen que la proteccin, uso racional y sostenibilidad del medio ambiente es precondicin y fuente de oportunidades y opciones para todas las personas; (c) apelan al mejor conocimiento ancestral disponible; y (d) activan mecanismos directos de participacin y representacin comunitaria en la planeacin, gestin y administracin del territorio y de sus proyectos colectivos de vida.
Fotografa: Borja Paladini.
1.2 Los indgenas y la Madre Tierra

Para los pueblos indgenas, la vida no tiene sentido sin territorio y la Madre Tierra es el corazn de su existencia y de su cultura. Sabido es que existen particularidades sobre el concepto de territorio construido por cada pueblo indgena; sin embargo, desde la dimensin espiritual, el territorio es central en su cultura, posibilita el desarrollo colectivo e individual, y proporciona la fuente de la vida y de la seguridad (recuadro 5.2).
2. La perspectiva jurdica
La Constitucin de 1991 fue un punto de quiebre en el reconocimiento de las relaciones de estos pobladores con sus territorios ancestrales. Dos dcadas despus, el desarrollo legislativo es incipiente, pero tiene en cuenta que sus proyectos de vida dependen umbilicalmente de los territorios ancestrales, les concede autonoma, valora sus formas propias de gobierno y redefine su estatus jurdico, poltico y administrativo. El marco jurdico tiende a fortalecer sus movimientos sociales histricamente ignorados, estigmatizados o perseguidos por el Estado, al que consideran el principal adversario porque no se ha comportado imparcialmente, por accin u omisin.
Convenio 169 de la oit

El Convenio 169 de la oit (Organizacin Internacional del Trabajo) sobre los derechos de los pueblos indgenas y tribales (ratificado por la Ley 21 de 1991), que tiene como principio la no discriminacin y como piedra angular la figura de la consulta previa, exige que se les pregunte sobre los temas que los afectan y que participen de manera informada, previa y libre en los procesos de desarrollo y en la formulacin de las polticas (recuadro 5.3). No obstante, las organizaciones
Contina pg. 154
R E C UA D R O 5.1
Pobreza y miseria en los territorios colectivos

El aporte productivo de las comunidades afrocolombianas, no se corresponde con sus logros en desarrollo humano. As fue durante siglos y sigue siendo despus de la titulacin de los territorios colectivos y de la autogestin, el autogobierno y la autonoma a cargo de los consejos comunitarios, inspirados en la nueva Constitucin y la Ley 70 de 2003. Hay pobreza y miseria en centros urbanos como Buenaventura, Guapi y Tumaco, acentuada en sus reas rurales; pero tambin en los territorios colectivos dentro y fuera del Pacfico biogeogrfico. Los grficos 5.1.1 y 5.1.2 son elocuentes, para ilustrar los rangos de pobreza y miseria, en seis subregiones con territorios colectivos, en las que se comparan las cabeceras municipales con las zonas rurales (el resto). El rezago en los indicadores sociales refleja el bajo nivel de disfrute de sus derechos, especialmente por las mujeres, los jvenes y las jvenes, las nias y los nios. La consecuencia es el desigual tratamiento frente a la ley, la subrepresentacin en instancias de decisin poltica y menores oportunidades de acceso a los bienes y servicios pblicos. Con los indicadores sociodemogrficos disponibles sobre los afrocolombianos en general y a falta de informacin desagregada sobre los territorios de la Ley 70 es posible inferir tendencias
GrfiCo 5.1.1 Pobreza por nbi y regiones con territorios colectivos
Resto y cabecera
fuente: elaboracin indh 2011, con base en el procesamiento de los microdatos del Censo 2005.
sobre pobreza y pobreza extrema, ndice de condiciones de vida, sus necesidades bsicas insatisfechas, o el hambre que padecen (medida con una tasa construida con datos del Censo 2005). Aunque con focos de inters diferenciados y metodologas no siempre coincidentes, las tendencias y los resultados confirman las brechas que los separan del resto de la poblacin. A ttulo de ilustracin, este ejemplo: una tabla que ordena los departamentos segn el peso de la poblacin afrocolombiana, muestra que en donde hay mayor incidencia del grupo poblacional hay mayores porcentajes de personas con nbi (necesidades bsicas insatisfechas), y en otros casos, un incremento en la proporcin de pobres respecto a la media nacional. Uno ms: Colombia se comprometi a bajar la tasa de desnutricin global bajo peso para la edad para menores de 5 aos al 3%, en 2015. El promedio nacional pas de 7 a 3,4% entre 2005-2010, pero en Choc, departamento predominantemente afro, est 2,6% por encima del promedio nacional. O este otro: en 2005, en los 108 municipios con poblacin afrocolombiana mayor o igual a 30%,
la proporcin de pobres por nbi (43,1%) casi doblaba el promedio nacional (pnud, 2011). En sntesis: en Colombia, el mapa de la pobreza de los afrocolombianos coincide con el de sus ms altas densidades poblacionales, y aunque ha habido esfuerzos estatales,
las respuestas del gobierno nacional y de las autoridades regionales a las necesidades de estas comunidades han sido insuficientes y deben ser tratadas con carcter de urgencia (McDougall, 2010).
Para el pnud, la identificacin de la brecha que padecen estas comunidades en trminos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) es indispensable para guiar la accin del Estado a la atencin de sus necesidades bsicas y contribuir al goce efectivo de los derechos que les garantiza la Constitucin.
fuente: elaboracin indh 2011.
GrfiCo 5.1.2 Miseria por nbi y regiones con territorios colectivos
Resto y cabecera
Rangos de miseria por NBI

fuente: elaboracin indh 2011, con base en el procesamiento de los microdatos del Censo 2005. Captulo 5 | Pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas
Viene de pg. 151
se quejan porque su aplicacin sigue siendo insuficiente, limitada y espordica. Situacin que una mujer afrocolombiana resumi diciendo: Las leyes dicen todas las cosas correctas pero aun as, no ha pasado nada (McDougall, 2010).
Declaracin de la onu sobre pueblos indgenas y tribales

Con la aceptacin tarda del gobierno de Colombia de la Declaracin de la Organizacin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas3, el Estado reconoci su libre determinacin, la autonoma y el autogobierno en sus asuntos internos y se comprometi a: (a) preservar el medio ambiente y la propiedad de las tierras ancestrales y los recursos que tradicionalmente han posedo, ocupado o utilizado; (b) no realizar traslados colectivos sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnizacin justa y equitativa; (c) no desarrollar actividades militares en sus tierras o territorios, salvo en casos de amenaza importante al inters pblico, o por solicitud de ellos; y (d) garantizar las relaciones con indgenas divididos por fronteras internacionales.
3. La perspectiva poltica y administrativa

Por lo general, su perspectiva poltica y administrativa es ajena o se contrapone a los modelos estatales o del mercado sobre distribucin espacial de la poblacin y de las actividades
3
Aprobada el 13 de septiembre de 2007 con 143 votos a favor, 4 en contra (Canad, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Australia) y 11 abstenciones, entre ellas la de Colombia. En mayo de 2009, el gobierno de Colombia replante su posicin y anunci el respaldo a la Declaracin que no tiene carcter vinculante, como s lo tiene el Convenio 169 de la oit.
R E C UA D R O 5.2
Cosmovisiones de los pueblos indgenas sobre el territorio

Lder kogui de la Sierra Nevada de Santa Marta
Para ordenar el territorio, hay que ordenar el pensamiento. Lo que nosotros entendemos por ordenamiento territorial no es solo demarcar o delimitar un pedazo de tierra. Es mucho ms profundo: se trata de ordenar el pensamiento para poder vivir bien sobre ese pedazo de tierra. O sea que el ordenamiento territorial tiene dos partes: lo espiritual, que se refiere al pensamiento, y lo fsico, que se refiere a la tierra. Para nosotros, esas dos partes no se pueden separar, siempre estn unidas, pues el territorio es uno solo (Mamas Kggaba, 1994).
existir, ni sobrevivir. Es un elemento central de su cultura, de su relacin con Dios*.
Pueblo indgena pez

La tierra es mucho ms que un simple medio de produccin; para ellos es la esencia de su vida y la fuente de su seguridad. La lucha por ella y su territorio est presente a lo largo de toda su historia tnica. Cada resguardo, cada familia, cada indgena, ha luchado y sigue luchando apasionadamente por defender su parcela, su resguardo y su territorio. Los cabildos saben que su funcin primordial es la defensa de las tierras de su comunidad (paeces nasa, 2010).
* La Amazonia: cosmovisin y derechos indgenas 1. Traduccin del francs al castellano de Luis Fernando Urrego. Miembro del Equipo Amrica Latina y El Caribe, Secours. Catlique - Critas Francia. [Disponible en: http://openfsm.net/projects/destinoamazonia/ elementos-para-acercarse~xa0a-la-realidad amazonica/La-Amazonia-Cosmovisiony-derechos-indigenas.pdf] fuente: elaboracin indh 2011, con base en consultora de Esther Snchez. Documento de trabajo indh-pnud.
Pueblos ndgenas de la Amazonia

La tierra es un don de Dios, gracias al cual l puede vivir en paz, mantener su libertad, desarrollarse individual y colectivamente, y continuar con su vocacin de crear y de dar la vida. El pueblo tiene una relacin mstica con la Madre Tierra que es sagrada. Ella es la fuente de vida, sin la cual no se puede ni
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econmicas; a los sistemas de asignacin de recursos; al manejo y uso de los bienes y servicios ambientales; a las prcticas de distribucin de los beneficios del desarrollo; y a los estilos, mecanismos e instituciones para la gestin y administracin del desarrollo rural.
El carcter polifactico de los resguardos y territorios

Los resguardos de los pueblos indgenas y los territorios de las comunidades afrocolombianas (en adelante, resguardos, territorios, pueblos y comunidades) se caracterizan por su carcter polifactico. Por eso, es deseable que las polticas apunten a objetivos mltiples e integrales y que se replantee el marco institucional tradicional y las inversiones no se sesguen solo hacia lo productivo. La literatura especializada aboga por mecanismos institucionales que promuevan un sistema participativo y abierto desde la base, polticas que no se salgan del contexto, cooperacin entre agente pblicos y privados, y un nuevo papel del Estado en la provisin de bienes pblicos, la construccin de la democracia y la institucionalidad rural adecuada (Seplveda et l., 2003).
Los resguardos indgenas
Hoy estn reconocidos 710 resguardos, localizados en 27 departamentos y 228 municipios del pas, que ocupan unas 34 millones de hectreas (29,8% del territorio nacional). Para algunos, con tanta tierra los indgenas tambin son terratenientes pues apenas son el 3,36% de la poblacin nacional. Esa lectura pierde fundamento al considerar la calidad de los suelos otorgados y su ubicacin. A falta de informacin oficial sobre la calidad de las tierras de los indgenas, un anlisis seala que de 31,2 millones de hectreas tituladas hasta 2007, el 79% estaban en la Amazonia y Orinoquia, reas forestales no aptas para la produccin agropecuaria; otra parte eran pramos, desiertos y reas de proteccin forestal, con cerca de un milln de hectreas; y 3 millones de hectreas en zonas de traslape con parques nacionales. Segn el estudio, los indgenas solo tendran 3,12 millones de hectreas aptas para labores agropecuarias (Vsquez y Eusse, 2007). Los departamentos en donde se concentra el mayor nmero de resguardos son Choc (115), Cauca (83), Tolima (66), Putumayo (55), Caquet (45), Antioquia (42) y Vichada (32). Estos avances, significativos en nmero, son insuficientes para las autoridades indgenas que han solicitado 2.455.365 hectreas para ampliacin de resguardos, con destino a 423.246 personas, correspondientes a 88.735 familias (onic y Oxfam, 2007). Segn el Incoder (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural), las tierras indgenas sin estatus legal de propiedad, que estn en trmite, suman solicitudes por 1.627.758 hectreas, para 380.000 indgenas. La entidad registr entre 2005-2009, la constitucin de diecisis resguardos (de 180 solicitados), pero las organizaciones informan sobre demoras en seiscientas solicitudes de constitucin, saneamiento y ampliacin de resguardos (onu, 2010). El pas no ha definido con claridad hasta dnde deben extenderse los resguardos respetando los derechos de otros pobladores rurales y urbanos. Como la proporcin de pueblos sin resguardos titulados contina siendo amplia, el igac (Instituto Geogrfico Agustn Codazzi) debe precisar las necesidades de tierra para su supervivencia y desarrollo.
Para los pueblos indgenas, la vida no tiene sentido sin territorio y la Madre Tierra es el corazn de su existencia y cultura. Sabido es que existen particularidades sobre el concepto de territorio construido por cada pueblo indgena; sin embargo, desde la dimensin espiritual, el territorio es central en su cultura, permite el desarrollo colectivo e individual, y proporciona la fuente de la vida y de la seguridad.
Los territorios de la Ley 70 de 2003

A las comunidades afrocolombianas4, la Ley 70 de 2003 les reconoci el derecho a la propiedad colectiva. Por varios antecedentes histricos, las primeras titulaciones colectivas fueron en el municipio chocoano de Riosucio, en 1996: 61.000 hectreas, 217 familias y 1.214 personas. Al ao siguiente se le reconoci ttulo colectivo al Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato (Cocomacia), en tres municipios chocoanos (Quibd, Bojay y Atrato) y tres antioqueos (Viga del Fuerte, Murind y Urrao), para 696.000 hectreas, 7.904 familias y 39.360 personas. Esta ha sido la mayor titulacin colectiva en la historia de la Ley 70. La segunda mayor titulacin colectiva fue cuatro aos ms tarde, tambin en Choc, al Consejo Mayor Acadesan (Asociacin Campesina del Medio y Bajo San Juan) en los municipios de Istmina, Sip, Nvita en el litoral del San Juan: 684.000 hectreas, 2.577 familias y 15.240 personas. Segn el Incoder, entre 1996 y mayo de 2010 se expidieron 162 ttulos colectivos, en 5.215.977 hectreas (4,46% del territorio nacional) a 63.440 familias, empadronadas en el momento de titulacin, y ubicadas por departamentos como aparece en el grfico 5.1
4
Se considera comunidades negras al conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relacin campo-poblado, que conservan conciencia e identidad que las distingue de otros grupos tnicos (artculo 2, numeral 5, de la Ley 70 de 1993).
R E C UA D R O 5.3
El ABC del Convenio 169 de la oit

El convenio establece criterios para identificar a unos cinco mil pueblos indgenas y tribales, que conforman una poblacin de por lo menos 370 millones de personas. Uno de esos criterios es el la autoidentificacin. En esencia, son pueblos con una vida, una cultura y una estructura social diferentes a los de la poblacin dominante, o viven poltica o econmicamente marginados. No tienen que constituir una minora numrica para que el convenio los ampare y, en muchos casos, tampoco lo son. El convenio tampoco se basa solo en los antecedentes histricos para definir a los pueblos indgenas y tribales, aunque ese elemento es un factor. En general, cuentan con organizacin social, costumbres y leyes tradicionales propias. Como la diversidad no puede resumirse en una definicin universal, se abre paso este consenso: no es necesario ni deseable contar con una definicin formal del trmino pueblos indgenas, ni un acuerdo internacional sobre los trminos minoras o pueblos, independientemente de los cuales deben gozar a plenitud de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstculos ni discriminacin, respecto a los derechos generales de ciudadana. Sus disposiciones se aplicarn sin discriminar entre hombres y mujeres, y aquellas de tipo especial no deben contrariar los deseos libremente expresados por los pueblos interesados. El espritu de la consulta libre e informada piedra angular del convenio se refiere no solo a los proyectos de desarrollo sino tambin a cuestiones ms amplias de gobierno. Requiere buena fe para llegar a acuerdos mediante el dilogo, respeto mutuo, participacin plena, eficacia (oportunidad de incidir en las decisiones) y que sea real y oportuna. Una simple reunin informativa no es una consulta. Debe realizarse a travs de procedimientos apropiados y de las instituciones verdaderamente representativas; de lo contrario no cumple con los requisitos del convenio. Para la oit es esencial la norma que consagra el derecho a decidir sus propias prioridades en el proceso de desarrollo, en la medida en que este afecta sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual, o a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera. Y tambin subraya la oit es importante que los Estados consulten a los pueblos indgenas y tribales, que se prevean medidas legislativas o administrativas que les afecten; y antes de cualquier prospeccin o explotacin de los recursos existentes en las tierras que ocupan o utilizan.
fuente: oit, 2009. Los derechos de los pueblos indgenas y tribales. Una gua sobre el Convenio 160 de la oit. [Disponible en: http://www.ilo.org/indigenous/Resources/ Guidelinesandmanuals/lang--es/docName--WCMS_113014/index.htm].
157
Los ttulos colectivos estn en 62 municipios, incluyendo baldos en la cuenca del Pacfico y territorios en Urab antioqueo (Viga del Fuerte, Murind, Turbo), Urrao (en el suroeste), Frontino, Sopetrn, Zaragoza, Anor, Segovia y Yond (occidente, nordeste y Magdalena Medio antioqueos). Sin duda, un avance en el reconocimiento de comunidades con caractersticas similares a las de la cuenca del Pacfico, de las que habla la Ley 70.
3.1 Dos procesos ameritan un seguimiento especial Vecindad y yuxtaposicin de resguardos y territorios
La vecindad o yuxtaposicin de territorios y resguardos constituidos, exige una atencin adecuada para evitar que se agudicen o prosperen en el futuro algunos conflictos intertnicos locales o regionales (mapa 5.1).
El estancamiento de titulacin de los territorios de la Ley 70

La dinmica de la titulacin durante trece aos y cinco meses (1996 a mayo 2010) muestra un estancamiento desde 2005, probablemente porque las polticas privilegiaron el desarrollo agroempresarial sobre el de las comunidades rurales ms pobres (grfico 5.2).
4. La perspectiva econmica
En el captulo 3 se abord cmo el poblamiento del territorio y la localizacin de las actividades productivas generaron una matriz compleja de desarrollo nacional que produce desigualdades sociales, ineficiencias econmicas y brechas regionales, determinantes de los vnculos entre entidades territoriales, algunos de franca dependencia.
f Gr
i Co
5.1
Participacin de los departamentos en el nmero de hectreas tituladas
Nario 20,78%
Cauca 11,02%
Valle del Cauca 6,63% Antioquia 4,62% Choc 56,87% Risaralda 0,92%
fuente: clculos indh 2011, con base en Incoder.
MA
5.1 PA
Vecindad y yuxtaposicin de ttulos colectivos de comunidades negras y resguardos indgenas. 2008
Fuente: igac, 2010 (Disponible en: http://sigotn.igac.gov.co/sigotn/].
159
fi Gr
Co
5.2
Distribucin porcentual de la titulacin colectiva Ley 70 segn hectreas
fuente: elaboracin indh 2011, con base en datos Incoder, junio 2010.
4.1 factores de vulnerabilidad

En no pocas situaciones los intereses de empresarios de grandes proyectos productivos casi siempre agrcolas, mineroenergticos y madereros, las necesidades y reivindicaciones de otros pobladores rurales sin tierra, el control del territorio por grupos armados ilegales, y las intervenciones indebidas de la Fuerza Pblica, coadyuvan a profundizar las desigualdades, las ineficiencias y las brechas descritas. En consecuencia, estos pobladores conviven con cinco factores de vulnerabilidad que amenazan su relacin con el territorio y el ejercicio de los derechos derivados de tal relacin: (a) dbiles procesos de adjudicacin y titulacin de tierras, (b) indebida explotacin de los recursos naturales, (c) presin por tierras ejercida por otros pobladores rurales, (d) el conflicto armado y el narcotrfico que destruyen capital social, infraestructura productiva, bienes pblicos y recursos naturales.
En los resguardos indgenas

La carencia de tierras de buena calidad, el tratamiento marginal que les da el Estado por considerar que no aportan al pib agropecuario, la ausencia notoria de bienes pblicos y factores culturales explican el desequilibrio entre lo que proporcionan sus territorios con las demandas de la poblacin, la situacin econmica precaria y la escasez de actividades econmicas productivas. En varias regiones, como en Cauca, los pueblos indgenas buscan medios de subsistencia en zonas de pramo para adaptarse al crecimiento demogrfico, la insuficiencia de tierra cultivable (pnud indh, 2010) y las disputas tradicionales con los propietarios de tierras planas del valle geogrfico del ro Cauca, sembradas con caa para azcar y etanol. No obstante, hay modelos como el de restauracin de territorios que pueden atenuar la insuficiencia de tierra cultivable y prevenir las disputas tradicionales con otros propietarios (recuadro 5.4).
Contina pg. 162
160
R E C UA D R O 5.4
Restauracin de territorios indgenas en la Sierra Nevada de Santa Marta
En 2009, las comunidades kogui, arhuaca, wiwa y kankuama adicionaron a sus resguardos las tierras adquiridas previamente por la organizacin internacional The Nature Conservancy (tnc) para afianzar la estrategia de consolidacin territorial y proteccin ambiental de la Sierra Nevada de Santa Marta impulsada por estos pueblos indgenas. Esas tierras habran pertenecido a los antiguos tayronas en tiempos previos a la Colonia. Durante ms de cinco aos, la tnc y el Consejo Territorial de Cabildos mximo rgano de decisin de las comunidades indgenas de la Sierra trabajaron en la identificacin de las reas prioritarias de conservacin. La
Fotografa: Danilo Vill
afae.
tnc aport su enorme experiencia cientfica para detec-
tar los sitios con altas concentraciones de biodiversidad y las comunidades indgenas hicieron lo propio para sus reas de importancia cultural y religiosa. En la tarea conjunta se utilizaron anlisis satelitales de cobertura vegetal, sensores remotos, mapas de amenazas a la biodiversidad y patrones de distribucin de especies. Con la informacin resultante, la tnc defina las reas prioritarias para la conservacin de la biodiversidad en la Sierra, mientras las comunidades delimitaban sus territorios sagrados y sealaban las que consideraban reas prioritarias, basadas en el conocimiento ancestral
161
de la regin y el trabajo de campo. Luego se dibujaron mapas que superponan las reas de inters tanto para la conservacin de la biodiversidad como para la recuperacin territorial indgena. Los mapas permitieron a tnc, a las autoridades indgenas y al parque nacional natural Sierra Nevada de Santa Marta definir los lugares apropiados para la compra y transferencia de ms de 1.200 hectreas a los resguardos indgenas, mediante avalos comerciales, procedimientos legales y la negociacin con los propietarios. El proceso tom varios aos debido a la falta de informacin catastral, la consecucin de los recursos y las negociaciones mismas que, en un esfuerzo sin precedentes, concluyeron en la conservacin real y de largo plazo. La entrega de las tierras fue acompaada por un convenio de conservacin tradicional que establece la preservacin del 70% de los bosques y la utilizacin de apenas el 30% del terreno para pequeas parcelas productivas de caf, yuca, maz, papa, pltano y fruta. El modelo de conservacin de estas comunidades es tan efectivo o ms que los esfuerzos tradicionales. Por tradicin, los lderes comunitarios y mamos (lderes espirituales) se congregan para decidir cules tierras han quedado exhaustas por causa de la sobreexplotacin y, por tanto, no deberan cultivarse. Solo entonces trasladan los cultivos a otros sitios, permitiendo que la naturaleza haga su trabajo de recuperacin.
Para el gobernador arhuaco, Rogelio Meja, el trabajo realizado con la tnc en la Sierra, contribuye a la preservacin de la fauna y la flora y a la defensa del recurso hdrico que llega a ms de dos millones de habitantes. La adquisicin de predios en la parte media y baja dice fortalece la conservacin ambiental y cultural, la consolidacin de territorios ancestrales de los pueblos indgenas y la gobernabilidad. La biodiversidad de la Sierra Nevada de Santa Marta es nica. Es la montaa costera ms alta del mundo y un paisaje de yuxtaposiciones biolgicas. Palmeras, cactus y bosques secos bordean el extremo norte, junto a la costa del Mar Caribe, mientras en su interior se mantienen selvas tropicales lluviosas, sabanas desnudas y picos nevados. Aislada de los Andes, la Sierra es una isla de biodiversidad donde las plantas y animales han evolucionado de manera distinta, permitiendo el auge de especies de flora y fauna que no se encuentra en ninguna otra parte del mundo. Ms de 628 especies de aves son originarias de la Sierra; de ellas, 71 migran cada ao huyendo de los helados inviernos de Estados Unidos de Amrica y Canad.
Molly Castillo Keefe y Diego Ochoa

The Nature Conservancy Colombia
Viene de pg. 159
En los territorios afrocolombianos

Con visin empresarial y la lgica del mercado, las lites blancas se han explicado la pobreza del Choc biogeogrfico como una consecuencia del desaprovechamiento de su enorme riqueza. La explicacin El pas no ha definido con ha estado acompaada de presiones sobre los pobladores y los territorios claridad hasta dnde deben muchas veces ilegales o abiertamente criminales, contenidas con moextenderse los resguardos vimientos de resistencia a la explotacin comercial de tierras y recursos, respetando los derechos no siempre tan abundantes o variados como se cree. Por ejemplo: los de otros pobladores mapas de municipios con territorios colectivos, muestran que el 58,7% rurales y urbanos. Como se usa en bosques, el 37,2% en actividades agricolas y el 22% en pastos. La vulnerabilidad en una estructura productiva regional se puede la proporcin de pueblos sin resguardos titulados medir con el coeficiente de localizacin de actividades productivas, contina siendo amplia, calculado para doce subregiones del Choc biogeogrfico (Vifara et el igac debe precisar las l., 2009)5. La medicin encontr una estructura agrcola con uno o dos necesidades de tierra renglones predominantes, pero sin base agroalimentaria diversa, en para su sobrevivencia y municipios con territorios colectivos sin actividades productivas variadesarrollo. das, a pesar de las ventajas de localizacin de la regin Pacfica. La baja dotacin de capital humano e infraestructura, el clima y la pequeez de su mercado pueden afectar de manera negativa las posibilidades de emprendimiento, inclusive para efectos de soberana alimentaria. La minera artesanal actividad econmica tradicional en las prcticas extractivas de la regin del Pacfico ha sido sustento de miles de afrocolombianos e indgenas. El gran potencial minero podra generar alternativas de desarrollo rentables econmicamente y sostenibles ambientalmente, si se usaran las prcticas y vocaciones ancestrales con las de la gran minera. Pero hoy, la minera de los afrocolombianos compite con maquinaria sofisticada de empresarios del interior del pas (paisas chilapos y rolos) y de la regin Caribe que desarrollan faenas ilegales e irracionales de explotacin, enmascaran depsitos contiguos y obtienen excedentes sin generar reinversin local.
C. Las afectaciones por el conflicto armado

El conflicto armado sigue siendo un obstculo maysculo para el desarrollo humano de la sociedad colombiana en su conjunto, pero sobre todo para estos pobladores rurales porque, por excelencia, la confrontacin se ha instalado, expandido y degradado en la periferia que habitan.
1. Permea todas las dimensiones de la vida personal y colectiva

El conflicto permea todas las dimensiones de la vida individual y colectiva. Si hubiere alguna duda, se puede recordar que es la negacin tajante del ncleo central del desarrollo porque mata, usa la fuerza en vez de la razn, destruye la riqueza, desconoce el dilogo, bloquea el acceso al
5
El clculo de un ndice de localizacin agrcola pondera la importancia relativa de cada sector de actividad o producto con su importancia relativa nacional o regional. Permite: (a) apreciar las condiciones de vulnerabilidad econmica de las subregiones con mayor participacin de poblacin afrocolombiana, en especial la regin del Pacfico; y (b) obtener un panorama comparado de la estructura productiva del Pacfico con regiones por fuera del Choc biogeogrfico que tienen consejos comunitarios.
163
conocimiento y restringe la libertad necesaria para decidir los asuntos colectivos. Si la duda persiste, se puede hablar entonces de los aprendizajes nefastos que deja: la coaccin predomina sobre la conviccin y la fuerza sobre el argumento; y peor an, no nos importa saber de qu lado debe estar la justicia sino a quin sirven las balas (pnud, 2003).
1.1 Derechos humanos y dih en los resguardos indgenas

Entre los factores que configuran una alta vulnerabilidad de los territorios y los pueblos indgenas, sobresalen el conflicto armado (Corts, 2003: 239), el desplazamiento forzado (Vicepresidencia, 2009: 26) y el narcotrfico. Entre 2007 y 2009 aument en 49% el nmero de vctimas indgenas: 71 homicidios en 2008 y 106 en 20096. En este ltimo ao, las etnias ms afectadas fueron la aw (60 vctimas), nasa o pez (21), embera-cham y zen (cada una con 5). Ellas concentraron el 87% del total nacional de las vctimas indgenas. Entre 2002 y 2009, unos 74.000 indgenas fueron desplazados, individual y colectivamente (ver captulo 9). Es un fenmeno desproporcionado, comparado con el del resto de la poblacin, ha dicho el Relator Especial de la onu sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas: 23,1 versus 16,8%, entre 2006 y 2007 (segn las cifras de Accin
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. La cifra no hace distincin entre los homicidios selectivos y las mltiples (masacres).
Social). Frente al desplazamiento hay ausencia o debilidad en las polticas para garantizar el retorno; precaria asistencia educativa, alimentaria y nutricional para nios y nias de las familias desplazadas; e insuficientes acciones de atencin diferencial, de estabilizacin socioeconmica y de asistencia psicosocial (Rojas, 2010). Segn la onic, varios pueblos indgenas estn en riesgo de desaparecer. De 102 pueblos, 32 requieren especial atencin porque cuentan con menos de quinientas personas y la mayora estn concentrados en los departamentos de la Amazonia y la Orinoquia (onic, 2010). Los cultivos de hoja de coca para uso ilcito vulneran los territorios indgenas. En 2009 fueron identificadas 4.549 hectreas, sembradas con mano de obra indgena. Aunque 22% menos del rea comparada con 2008, estos cultivos agotan los suelos frtiles y, por tanto, afectan la agricultura y la seguridad alimentaria de estos pueblos indgenas (unodc, 2010)7.
1.2 Derechos humanos y dih en los territorios afrocolombianos

Las violaciones a los derechos humanos e infracciones al dih (Derecho Internacional Humanitario) se originan en el control del territorio para minera, prospeccin petrolera, plantaciones agroindustriales de monocultivo de palma de aceite, produccin de agrocombustibles, ganadera extensiva y cultivos de uso ilcito. Los agentes ms representativos de estas violaciones son empresarios, paramilitares, guerrillas y narcotraficantes, sin descartarse en muchas ocasiones, la participacin de sectores de las lites locales y de integrantes de la Fuerza Pblica. El control territorial es precondicin para consolidar corredores estratgicos y seguros para el trfico de armas; la produccin, el transporte y la exportacin de estupefacientes; y la movilidad tctica y estratgica de la Fuerza Pblica y las organizaciones armadas ilegales.
La cartografa disponible sobre territorios indgenas correspondiente al ao 2009 fue publicada por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi; la delimitacin de resguardos y territorios indgenas es realizada en Colombia por Incoder con apoyo del igac (Documento Monitoreo de cultivos de coca 2009, julio de 2010).
R E C UA D R O 5.5
Choque de estrategias en resguardos y territorios

Un modelo estatal
En la estrategia del Estado para proveer seguridad en las zonas rurales sigue gravitando el componente militar sobre los dems. La creacin de las zonas de rehabilitacin y consolidacin (2002), a cargo de comandantes militares, fue justificada para contrarrestar factores que, a juicio del gobierno, fortalecen a los grupos armados ilegales en zonas rurales, entre ellos la mimetizacin de sus integrantes dentro de la poblacin civil. Por eso, se dispuso
la aprehensin preventiva de personas, la interceptacin de comunicaciones y registro de correspondencia, la inspeccin o registro del domicilio, la comparecencia de extranjeros ante las autoridades, la restriccin a la libertad de circulacin de personas y vehculos, la utilizacin temporal de bienes y la prestacin de servicios tcnicos y profesionales.
Sin embargo, esas medidas especiales de control y proteccin aplicables a la poblacin civil no han estado acompaadas de un modus operandi de la Fuerza Pblica, garante de la distincin entre combatientes y no combatientes, tan esencial para ganar la confianza de la poblacin. Aunque no en todos los casos, esa confianza se ha perdido all donde servidores de la Fuerza Pblica (especialmente del Ejrcito) violan derechos con violencia sexual contra mujeres y nias, censos y registros fotogrficos de civiles que asisten a reuniones comunitarias, detenciones ilegales, estigmatizaciones o presiones para que sirvan
165
Sectores de empresarios forjan alianzas de seguridad o proteccin con grupos paramilitares y promueven el exterminio, desprestigio o expulsin de lderes de los consejos comunitarios que no se dejan cooptar o que los confrontan. En desarrollo de esas alianzas criminales, toda la poblacin de una vereda o consejo comunitario menor es desplazada o confinada, mediante ataques indiscriminados y desproporcionados a bases militares o puestos de control de grupos ilegales, sin importar la presencia de civiles, como ocurri en la emblemtica masacre de Bojay (cnrr, mh, 2010) y en la siembra masiva de palma africana en Jiguamiand y Curvarad, donde los empresarios violaron las normas sobre territorios colectivos, con el consentimiento de las autoridades.
2. Agudiza tensiones y desconfianzas
En los resguardos y territorios confluyen y forcejean estrategias de intervencin con enfoques, objetivos y mecanismos diferenciados que no convergen o chocan, produciendo efectos no deseados sobre mltiples dimensiones del desarrollo humano y sobre los medios para proteger el ncleo duro de los derechos, comenzando por el derecho a la vida. El recuadro 5.5 tipifica una de tantas tensiones y desconfianzas.
Las violaciones a los derechos humanos e infracciones al dih se originan en el control del territorio para minera, prospeccin petrolera, plantaciones agroindustriales de monocultivo de palma de aceite, produccin de agrocombustibles, ganadera extensiva y cultivos de uso ilcito.
3. Provoca daos tangibles e intangibles

La persistencia del conflicto exacerba todos los costos asociados a l, en detrimento del desarrollo humano en los resguardos y territorios: (a) aumento del gasto militar directo; (b)
como informantes. En esas comunidades la desconfianza persiste porque a finales de 2010 no se haba implementado ningn plan de salvaguardia para indgenas y afrodescendientes, a pesar de los autos 004 y 005 proferidos por la Corte Constitucional en 2009 (oacnudh, 2011a).
Los modelos comunitarios

Por otro lado hay acciones colectivas como las Comunidades de Paz, las Guardias Indgenas o los Laboratorios de Paz, auspiciados por la cooperacin internacional, paradjicamente en convenios con programas e instituciones del ms alto nivel estatal. Se trata de respuestas organizadas y de largo aliento para salvar vidas respondiendo y previniendo los horrores de la guerra, fortalecer la gobernabilidad local y disipar recurrentes confrontaciones e incomprensiones recprocas con el gobierno nacional. Aqu la estrategia de seguridad se inspira ms en la cultura, la historia, la religin y otros elementos relevantes de identidad, confianza y cooperacin comunitaria. Por ejemplo, los liderazgos
de personas o instituciones que reinventan formas de organizacin acordes con los problemas derivados del conflicto; personas que han asumido riesgos al compartir sus visiones de futuro, ponen al servicio su carisma personal y el conocimiento de los territorios, pobladores y actores armados, y guardan la misma transparencia y conducta ante las autoridades civiles, la Fuerza Pblica y los actores armados ilegales. Son experiencias que han sabido aprovechar los espacios y mecanismos de participacin ciudadana, organizacin poltica y rendicin de cuentas surgidos de la Constitucin de 1991; se hacen visibles y difunden sus objetivos, actividades y procesos incluso entre los actores armados y cuidan celosamente su autonoma que no es neutralidad para mantenerse al margen de la confrontacin armada, ponindose del lado de la poblacin y buscando formas alternas de manejar el conflicto, no siempre comprendidas o autorizadas por el gobierno nacional (pnud, 2003).
destruccin de la infraestructura y otros activos materiales; (c) mayores costos sociales para responder por la salud, la educacin o la seguridad alimentaria de quienes estn en situacin de desplazamiento; (d) el auge de transferencias ilcitas por cuenta de secuestros, despojos, extorsiones, etctera; (e) el desperdicio debido a la incertidumbre (tierras abandonadas, por ejemplo); (f) la destruccin de intangibles como la confianza y el capital social, y (g) el valor econmico de las vidas perdidas (pnud, 2003).
4. El territorio altera las relaciones de la gente

El conflicto armado determina, moldea o constrie las relaciones de indgenas y afrocolombianos con sus resguardos y territorios, desde todas las dimensiones descritas en la seccin A de este captulo. En la dimensin sociocultural, los actores armados sealan las aspiraciones de vida, determinan los intereses, resuelven los conflictos e interfieren en forma violenta en los procesos de ocupacin y poblamiento. En la dimensin jurdica, agregan las infracciones al dih y las violaciones a los derechos humanos. En la dimensin poltica y administrativa, suplantan, interfieren, eliminan o cooptan las instituciones formales e informales. Y en la dimensin econmica, se convierten en reguladores armados del mercado, en cazadores de rentas, en mediadores ilegales de bienes y servicios, en factores de inseguridad para los inversionistas, o en victimarios que despojan sus tierras, se apropian de ellas o destruyen sus recursos naturales. En ese contexto, y no obstante las normas especiales que los protegen, indgenas y afrocolombianos no siempre controlan y disfrutan los bienes y servicios de sus territorios porque en ellos las autoridades no ejercen control efectivo y carecen de herramientas inmediatas para evitar su vulneracin, incluso en lugares con connotaciones sagradas (cerros y cementerios).
5. Levanta muros imaginarios o reales

El conflicto levanta muros imaginarios o reales en los territorios indgenas y afrocolombianos. Digamos, cuando les franquean el paso hacia las tierras que les han despojado o que estn ocupadas o explotadas ilegalmente; cuando en los caminos o en los ros cualquiera puede ser el enemigo o el amigo de quien los forz a ser amigos; cuando se sienten tratados como enemigos por la Fuerza Pblica; cuando el miedo a un campo minado los desva de sus caminos
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ancestrales; cuando el encendido de una sierra no se asocia con la tala de un bosque sino con la inminencia de una masacre; o cuando un trueno se confunde con el estruendo de un bombardeo indiscriminado. Son mutaciones o profundizaciones de los muros heredados de la esclavitud, cuyo legado perdura en mltiples expresiones de marginacin social y discriminacin estructural, agravadas por el desplazamiento, el confinamiento y el reclutamiento forzados; por las violaciones sistemticas del derecho a la vida y a la integridad fsica y sicolgica; y por la violencia sexual contra las mujeres.
D. Movimientos y organizaciones sociales

1. En los pueblos indgenas
La lucha indgena por la tierra, que viene desde la Colonia, se fortaleci en la segunda mitad del siglo XX en el departamento del Cauca, al principio adscribindose a las reivindicaciones de la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (anuc). A partir de la dcada de 1970 fue emancipndose con fundamentos propios sobre la recuperacin y respeto a la Madre Tierra y el reconocimiento de sus territorios y espacios polticos. El 24 de febrero de 1971 arranc en Toribo el proceso fundacional del Consejo Regional Indgena del Cauca (cric), movimiento social pionero en Colombia, en un encuentro de representantes de los cabildos de los resguardos del departamento. En una segunda reunin (septiembre de 1971), el naciente cric estableci un programa de siete puntos, con el cual traz el rumbo de su actual lucha: recuperar o ampliar sus resguardos y no pagar terraje. Adems, integr numerosos elementos constitutivos de su indianidad. En diez aos, el cric se convirti en modelo para la creacin de numerosos consejos y organizaciones indgenas que dieron forma a la primera organizacin destinada a representar y defender a escala nacional los intereses de los pueblos indgenas: la onic. Su plataforma de accin reivindic la autonoma indgena como punto central de su lucha, en el contexto de una serie amplia de reivindicaciones (cric, 1981; Gros, 1991). Por su tamao, por la heterogeneidad de los pueblos indgenas, por las diferencias de los conflictos regionales y por el origen particular de cada una de sus luchas, la onic no est exenta de mltiples tensiones internas.
indgenas y afrocolombianos necesitan la atencin prioritaria del Estado para contrarrestar los efectos algunos irreparables que en sus vidas y comunidades han dejado el conflicto armado interno, el narcotrfico, la avidez de rentas, las nuevas y viejas actividades productivas, su debilidad organizativa, su frgil capital social, la precariedad de la institucionalidad que los atiende, las condiciones de las tierras que habitan, o la discriminacin histrica de la que han sido objeto.
1.1 Ampliacin de espacios y mecanismos

Como resultado de la presin y del proceso organizativo, el Estado cre la Comisin Nacional de Territorios Indgenas y la Mesa permanente de concertacin con los pueblos y organizaciones indgenas (Decreto 1397 de 2006). Con ellas, por ejemplo, se les garantiz acceso pleno a la informacin sobre resguardos y reservas indgenas; se les reconoci un papel protagnico para concertar las leyes que los afectan y vigilar su estricto cumplimiento; y se condicion el otorgamiento de licencias ambientales a la presentacin de estudios de impacto econmico, social y cultural que demuestren que no habr desmedro sobre los pueblos indgenas; en esos estudios deben participar las comunidades, sus autoridades y sus organizaciones.
Con la norma se exigi tambin que ninguna obra, exploracin, explotacin o inversin podr realizarse en territorio indgena sin la previa concertacin con las autoridades indgenas, comunidades y sus organizaciones. La obligacin de concertar incluye asuntos sobre acceso a recursos genticos, biodiversidad y proteccin del conocimiento colectivo, e innovaciones y prcticas tradicionales que presente el gobierno en instancias internacionales, o en el marco de acuerdos y convenios suscritos y ratificados por Colombia. Posteriormente se han creado mesas nacionales, regionales y departamentales, con un enfoque diferencial segn los pueblos y necesidades especficas: Mesa nacional de derechos humanos de los pueblos indgenas, Mesa nacional de territorio, Mesa nacional de educacin indgena y Mesa regional amaznica. Y a semejanza de los campesinos que tienen un mandato, los indgenas han construido el propio mediante el Parlamento Indgena y Popular, a partir de 2007. El Mandato por la dignidad y la construccin de un nuevo pas, que cuenta con agenda propia, responde a cuatro asuntos gruesos: el mecanismo de consulta previa, la autonoma y leyes propias, el tratado de libre comercio con Estados Unidos y el mandato agrario8.
2. En las comunidades afrocolombianas

Histricamente las poblaciones afrocolombianas del Pacfico se organizaron en colonias: unas por ros o por veredas de procedencia, y otras que aglutinan la cabecera municipal y al grupo de ros. Las colonias, que son redes basadas en comunidades de origen (parentesco ampliado), constituyen una forma central de la expresin organizativa afrocolombiana9.
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Detalles del contenido completo del mandato se encuentran en: cric. 2008. Punto de Encuentro (50), enero-febrero. Elaborado con base en Fernando Urrea Giraldo Notas sobre la dinmica organizativa de las poblaciones afrocolombianas, con colaboracin de Marcelo Castro Alarcn y Diego Ocasiones Canaval, estudiantes de Sociologa de la Universidad del Valle, Cali, enero de 2011.
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2.1 Expansin escalonada y heterognea nfasis en la relacin tnica, territorial y ambiental

En las ltimas dcadas, el primer movimiento poltico, tnico y racial afrocolombiano fue el Movimiento Nacional Cimarrn, fundado en Buenaventura, el 15 de diciembre de 1982, por el Crculo de Estudios de la Problemtica de las Comunidades Afrocolombianas Soweto, promovido por estudiantes negros. Luego, con el apoyo decidido de la Iglesia Catlica, una segunda ola se centr en la relacin tnico, territorial y ambiental, en medio del conflicto por la expansin de grandes empresas madereras que amenazaba el bosque tropical chocoano y la economa campesina de la poblacin negra. Se crearon entonces la Asociacin Integral Campesina del Atrato (acia) la primera en defensa del territorio, la identidad y la cultura de las comunidades afrocolombianas y el Consejo Comunitario Mayor de la Asociacin Campesina Integral del Atrato (Cocomacia) (Villa, 1998; Cocomacia, 2002; Urrea, 2010: 12). Al amparo de la Constitucin y la Ley 70 de 1993 cobraron vida los consejos comunitarios, la expresin ms representativa de las luchas por los territorios colectivos, los cuales se han expandido a regiones por fuera de la cuenca biogeogrfica del Pacfico. El consejo comunitario es una entidad tnica con personera jurdica, conformada por una comunidad negra, para administrar el territorio que el Estado le ha reconocido como propiedad colectiva por medio de un ttulo. Con la Ley 70 de 1993 fue creada en el mbito nacional la Comisin Consultiva para las Comunidades Afrocolombianas, con rplicas departamentales y municipales. Se trata, sin duda, de la manifestacin institucional ms importante de tipo organizativo, aunque est adscrita al Ministerio del Interior y en ella participan tambin representantes del sector pblico. Entre otras funciones, adems de ser una instancia de dilogo y debate sobre proyectos legislativos, coordina la solucin de problemas de tierras. Por su conformacin mixta (representantes del Estado y de las comunidades), las comisiones consultivas no estn exentas de cierto carcter burocrtico y clientelista, que genera tensiones con otras organizaciones y las hacer ver como no representativas de la gente. En Buenaventura, Tumaco y otros municipios del Pacfico cobr auge, a finales de la dcada de 1980, una red de organizaciones que se levantaron contra las violaciones de derechos humanos e infracciones al dih. Se trata del Proceso de comunidades negras (pcn), red nacional con sede principal en Bogot, muy representativa tambin de reivindicaciones tnicas y territoriales.
nfasis en el desplazamiento forzado

Desde 1999, la Asociacin de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes) naci como una expresin de resistencia, apoyo, acompaamiento, capacitacin y asesora para la defensa de los derechos e identidad cultural de la poblacin afrocolombiana en situacin de desplazamiento.
nfasis en la gestin de proyectos

La Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (cnoa) es una organizacin de tercer nivel que, con un ideario poltico, tnico y territorial, se asemeja a una organizacin no gubernamental, con capacidad de gestin de proyectos. En el nivel regional existe, por ejemplo, la Federacin Nacional de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de las Comunidades Afrocolombianas (Afroamrica XXI), creada en 1995, con base en el Valle del Cauca y norte del Cauca.
nfasis en el gnero
En Buenaventura, Tumaco y otros municipios del Pacfico cobr auge, a finales de la dcada de 1980, una red de organizaciones que se levantaron contra las violaciones de derechos humanos e infracciones al dih. Se trata del Proceso de comunidades negras, muy representativa tambin de reivindicaciones tnicas y territoriales.
En la efervescencia de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, surgi la red nacional de mujeres afrocolombianas (Kambir), integrada bsicamente por mujeres con estudios de niveles universitarios, tcnicos o tecnolgicos. Y con carcter ms gremial, el Colectivo de Estudiantes Universitarios Afrocolombianos (Ceuna), hace presencia en universidades pblicas; una de sus reivindicaciones es aumentar del 2 al 10% la cuota de admisin especial para aspirantes afrodescendientes en la Universidad Nacional de Colombia.
Debilidades y riesgos
En 2004 haba en Colombia 592 organizaciones y asociaciones de afrodescendientes; en 2009, la cifra se haba incrementado en 208% (1.235); y el ao pasado haba aumentado a 1.43110. En ese lapso se observan cambios importantes en su distribucin por departamentos y ciudades y una enorme heterogeneidad, pero tambin su dispersin y dbil capacidad de accin, debido a una gama amplia de factores internos y externos.
Fragmentacin
Muchas son redes pequeas de un solo nodo compuesto por una parentela extensa; otras operan como simples redes de clientelas; algunas francamente carecen de legitimidad en sus bases; las hay vulneradas por estigmatizaciones, amenazas o asesinatos selectivos de sus lderes; no faltan las que pierden el rumbo por falta de experiencia, desinformacin o desconocimiento de las normas y procedimientos; algunas mueren por poca cohesin interna; las ms, por falta de apoyo institucional a sus procesos organizativos; y un puado por limitaciones en sus procesos de autorreconocimiento y la formacin de sus lderes.
Escasez de recursos
Ha sido determinante la insuficiencia de recursos para apoyar los procesos de participacin y organizacin de las comisiones consultivas, y por tanto, la reduccin de su capacidad de gestin e interlocucin con las entidades pblicas. Tambin ha influido la limitada capacidad de gobierno y administracin de los consejos sobre sus territorios y recursos naturales, por cuenta del limitado acceso a los recursos necesarios para administrarlos y cumplir con las responsabilidades ambientales. Su situacin contrasta con la de los resguardos indgenas que s reciben recursos del sistema general de participaciones (Conpes 3660 de 2010).
Autonoma restringida
El acceso a los recursos amerita un parntesis porque ha marcado el desarrollo del movimiento social de las poblaciones afrocolombianas. Tanto que fue un factor perturbador durante el funcionamiento de la comisin especial que entre 1992-1993 discuti la Ley 70 de 1993; por ejemplo, porque las instituciones regionales pusieron trabas para movilizar a sus integrantes hasta Bogot, o para asistir a los talleres comunitarios por los ros y regiones por departamento. Esa excesiva dependencia de origen limita tambin la dinmica poltica: los recursos del Esta10
Segn el registro nico nacional de consejos comunitarios y organizaciones de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras del Ministerio del Interior.
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do se convierten en un medio que determina la capacidad de movilizacin de la organizacin. Si el Estado no da ms recursos, el movimiento se debilita y en algunos casos desaparece. La autonoma queda en entredicho.
Competencia por recursos

La dependencia financiera genera un efecto perverso: la competencia por recursos econmicos que provoca fraccionamientos. En la caza de contratos o de partidas
las organizaciones invierten una parte significativa de su tiempo y lo que deba ser considerado como un medio deviene para algunas organizaciones un fin en s mismo. Se presentan adems malos manejos de fondos, producto de la inexperiencia o, en algunos casos, de la corrupcin, con las implicaciones en prdida de legitimidad de los lderes y las organizaciones frente a la poblacin (Agudelo, 2001).
Falta de transparencia en los consejos comunitarios

Los consejos comunitarios son, por excelencia, los mecanismos esenciales para la representacin, gobierno y autonoma de las comunidades afrocolombianas. Sin embargo, su legitimidad se pone en entredicho cuando, por ejemplo, no hay transparencia en la escogencia y eleccin de sus lderes. La falta de reconocimiento y respeto a varios lderes y consejos comunitarios fue reportada a la Experta Independiente de la onu sobre Cuestiones de las Minoras, con ocasin de su visita al pas en 2010. Segn la experta, muchos pobladores le contaron sobre manipula-
cin o cooptacin de lderes y consejos comunitarios con el objeto de crear divisiones internas y facilitar la compra de tierras en sus territorios.
Burla y uso indebido de la consulta previa

No en todos los casos pero ocurre con ms frecuencia de lo que se imagina, la consulta previa, libre e informada a las comunidades indgenas y afrocolombianas es burlada o usada indebidamente por el Estado, los particulares y por algunos liderazgos o autoridades comunitarias, en ejercicio indebido de su autonoma y de los mecanismos de gobierno propio. En el Estado vienen prosperando dos prcticas. La primera consiste en retardar adrede o en negar la titulacin de territorios reclamados por pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas, que se perfilan como de zonas de inters econmico. No se titula el territorio ancestral como colectivo o resguardo, para evitar la consulta; o si esta se realiza, se pregunta a quienes no representan legtimamente a la comunidad afectada. La segunda prctica es no actuar a tiempo frente a hechos sobrevinientes, ante los cuales incluso se pronuncian los tribunales a favor de los pobladores ancestrales. Por ejemplo, en Buenaventura se tard ms de un ao en cumplir una sentencia que ordenaba el cese inmediato de actividades mineras ilegales que destruan el Consejo Comunitario de Zaragoza. La situacin puede volverse muy gravosa teniendo en cuenta que
la legislacin nacional actual no prev adelantar el derecho a la consulta previa para la prospeccin y explotacin minera, cuando se ha considerado la minera como una de las locomotoras del desarrollo econmico (oacnudh, 2011b).
Aunque, no en todos los casos, en los pueblos indgenas y comunidades afrocolombianos est latente el riesgo de que algunos lderes o autoridades sean cooptados o constreidos por agentes externos (legales e ilegales) o por servidores pblicos aliados con ellos, para manipular la consulta y sus resultados en contra de los derechos colectivos y a favor de particulares. El riesgo de corrupcin siempre ser menor si hay libre acceso, transparencia y oportuni-
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dad en la informacin, si hay reglas claras sobre los tiempos y mecanismos de convocatoria y participacin, y si quienes lideran la consulta gozan de toda la confianza y legitimidad en las comunidades.
E. Atencin prioritaria del Estado

Los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas cuentan con un bloque de constitucionalidad que defiende sus derechos y les reconoce espacios en la vida poltica e institucional, que no exista antes de la Constitucin de 1991. Estos pobladores estn a la espera de que el Estado y la sociedad los valoren adecuadamente y respeten sus derechos y territorios, como precondicin para participar en el desarrollo humano y en la modernizacin del pas, mediante la conservacin de su cultura, su autonoma y sus modelos de vida. Igual que el campesinado, carecen de informacin slida, actualizada y pertinente sobre su calidad de vida, lo cual impide adoptar mejores polticas o medir los impactos del conflicto rural en sus comunidades y en el desarrollo humano. Los pocos indicadores disponibles muestran altos grados de vulnerabilidad y, en muchos casos, amenazas serias a su existencia. Indgenas y afrocolombianos necesitan la atencin prioritaria del Estado para contrarrestar los efectos algunos irreparables que en sus vidas y comunidades han dejado el conflicto armado interno, el narcotrfico, la avidez de rentas, las nuevas y viejas actividades productivas, su debilidad organizativa, su frgil capital social, la precariedad de la institucionalidad que los atiende, las condiciones de las tierras que habitan o la discriminacin histrica de la que han sido objeto.
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Tierra y conflicto
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Sumario
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Tenencia de la tierra y desarrollo humano

La tierra, un elemento estratgico para el desarrollo humano El conflicto rural y la tierra La estructura de la tenencia de la tierra Estructura de tamaos de la propiedad Propiedad y tenencia femenina de tierras Hacia el desarrollo y la equidad
Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado

Ech races la insurgencia armada Fracas el reformismo agrario y se desestimul el desarrollo rural Se instal y prosper la economa ilegal de las drogas Se multiplicaron los actores armados (paramilitares) La violencia se concentr en civiles y comunidades rurales Se pas de la lucha por la tierra a la disputa por el territorio Se estigmatiz y diezm al movimiento campesino
Violencia y persistencia del orden social rural

Desconocimiento poltico del campesinado Violencia contra la poblacin rural: lucha por el territorio El desplazamiento forzado y el despojo de tierras Intervencin de grupos armados en la poltica lites y persistencia poltica Hacia cambios estructurales en la esfera social rural
Efectos del conflicto

El despojo y el abandono de tierras: un proceso histrico complejo Desplazamiento forzado: el xodo de las zonas rurales Hacia la restitucin efectiva de tierras
Tenencia de la tierra
Se pusieron a talar todo el bosque para un producto nuevo sembrar. Se olvidaron de plantar papa china, chontaduro, yuca y la pepa de pan. Y trajeron gentes de otros lugares, pa que los vinieran a asesorar. Y hoy en lugar de coco, se cosecha coca y en lugar de amores hay enemistad. En lugar de guasuco se come bazuco y en lugar de guarapo marihuana dan. Y como consecuencia de esos malos cambios en nuestro paraso se acab la paz. La herencia de Timbiqu Coca por coco 2008
y desarrollo humano
os problemas de tenencia de la tierra han sido siempre objeto de atencin por propios y extraos, y se ha considerado que los conflictos tradicionales en el sector rural estn ligados con la estructura de esta tenencia. La concentracin de la propiedad rural ha sido caracterstica histrica del sector agrario colombiano, y se ha convertido en un obstculo para el desarrollo humano. En este captulo se hace un repaso sobre la importancia de la tierra para el desarrollo, su relacin con los conflictos, su alta concentracin en la dcada de 2000, la configuracin de la tenencia de la tierra por tamaos, y la situacin de las mujeres frente a los derechos de propiedad. A diferencia del concepto de territorio expresado en el captulo 1, la tierra se ha concebido desde los clsicos de la economa como un recurso natural sobre el cual se aplica el trabajo humano transformndolo en productos. La tierra es el objeto de la posesin de una parcela o un predio destinado a la produccin, cuyo lmite es fijado por el catastro rural. Desde esta perspectiva, la tierra es solo una porcin del territorio, y se entiende en una relacin con los derechos de propiedad sobre ella.
A. La tierra, un elemento estratgico para el desarrollo humano

Si la estructura agraria se asimila al concepto de tenencia de la tierra, se parte de una visin parcial, dado que la tenencia (relaciones jurdicas con la propiedad) es apenas uno de los componentes o subsistemas constitutivos de las relaciones amplias originadas por la estructura agraria1. En una sociedad agraria tradicional en la que los factores de modernidad no son dominantes (tecnologa, mentalidad empresarial, participacin, libertad, democracia, etctera), y en la que la presencia del Estado es precaria, el problema agrario gira alrededor
Fotografa: Borja Paladini.
Una precisin del concepto de estructura agraria fundamentada en los legados acadmicos del profesor Antonio Garca se encuentra en Machado (2003). Esta lectura debe complementarse con las diferentes obras de Antonio Garca y otros autores latinoamericanos.
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de las relaciones sociales originadas en la tenencia de la tierra. En ese tipo de sociedades el control sobre este recurso se expresa en poderes polticos, violencia y desconocimiento de derechos; adems, se usa como un bien especulativo. Una visin diferente surge cuando la modernizacin2 rompe con La concentracin de la el poder terrateniente tradicional, y la tierra se utiliza como un bien de propiedad rural ha sido inversin y un activo productivo, en lugar de un bien para la especucaracterstica histrica lacin y la generacin de rentas institucionales y de poder poltico. En del sector agrario la sociedad colombiana se encuentran estructuras agrarias atrasadas, colombiano, y se ha modernas y en transicin; de manera que la relacin tierra-conflicto y convertido en un obstculo tierra-poder poltico es diferenciada segn el tipo de sociedades agrarias, para el desarrollo humano, o los rdenes sociales en los que se gestan y desarrollan3. al igual que la utilizacin inapropiada de la tierra. Se consideran como elementos bsicos constitutivos de la estructura agraria: a. La estructura de la tenencia de la tierra. b. El uso productivo de los recursos (los conflictos de uso del suelo). c. Las relaciones laborales y sociales. d. Las relaciones con el mercado. e. Las relaciones con la poltica (el sistema poltico) y con el Estado (poltica pblica). Una comprensin ms integral de la naturaleza de la estructura agraria requiere de informacin no disponible en el pas. Se carece de estadsticas ciertas y completas sobre el grado de formalidad e informalidad de los derechos de propiedad rural, y son escasos los datos que faciliten el conocimiento de su situacin real: quines son los dueos de las tierras, cmo las usan, dnde estn, de qu calidad son las utilizadas, cmo evolucionan los precios y qu los determina; cules estn abandonadas y mal usadas, cul es la legalidad de los ttulos, cules han sido despojadas, cules estn en grados crticos de deterioro y deberan sacarse de la produccin para recuperarlas, y cmo se relacionan las fuentes de agua con las tierras de uso productivo, entre otros factores. El pas no tiene un sistema articulado de administracin de la propiedad rural que maneje la informacin bsica para analizar con exactitud la problemtica de tierras y en consecuencia disear polticas adecuadas. En pases como Colombia, la tierra no es solo un factor de produccin o un activo de inversin; tambin sigue siendo una fuente de riqueza, poder y prestigio. Por esas razones, el vnculo entre el acceso a ella y el desarrollo es multidimensional y complejo (De Janvry y Sadoulet, 2005). Eso tambin explica por qu se generan diversos conflictos y luchas por poseerla. La tierra en Colombia representa un caso especial en Amrica Latina con varias connotaciones: es un factor de produccin y un modo de vida; desempea un papel rentstico y de especulacin; tambin se ha convertido en un instrumento de la guerra (Reyes, 2009)4, del lavado de activos del narcotrfico, y adems genera poder poltico ligado a la violencia ejercida por grupos armados ilegales.
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Desde el punto de vista econmico, se entiende por modernizacin el proceso mediante el cual se utilizan la ciencia y la tecnologa para el manejo y uso de los recursos naturales, se intensifica el uso del capital (maquinaria y crdito), el pas se urbaniza y avanza en los procesos de industrializacin y creacin de valor agregado, la agricultura se diversifica y se intensifican las relaciones con los mercados y el uso del trabajo asalariado. El concepto de orden social est desarrollado en North, Wallis y Weingast (2009). Alejandro Reyes (2009), por ejemplo, plantea que la propiedad rural lleg a ser una funcin de la seguridad en manos de ejrcitos privados. Es decir, durante el conflicto la tierra lleg a perder su funcin social, que fue reemplazada por la funcin de seguridad de los alzados en armas y de las mafias del narcotrfico.
Captulo 6 | Tenencia de la tierra y desarrollo humano
Con el fracaso de la reforma agraria, Colombia desaprovech la oportunidad de posicionar a la tierra como un factor productivo al servicio y progreso del campesinado y del resto de la sociedad, y de una clase media rural (recuadro 6.1). Al no modificar la estructura de su tenencia, permiti que su uso siguiera distorsionndose, se acentuaran los enfrentamientos y se utilizara como instrumento del conflicto armado interno, con la consecuente profundizacin de los problemas de acceso. A su vez, la poltica de mercado subsidiado de tierras ha desconocido la situacin creada por las respectivas disputas, dejando inclumes los elementos para que la tenencia siga constituyndose en una fuente de malestar social y de baja productividad. Existen varias razones para que la estructura agraria en Colombia se haya convertido en un obstculo al desarrollo, entre ellas: a. Al impedir el acceso libre a la tierra, la produccin, la inversin y el ahorro se restringen y el crecimiento es bajo; ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los niveles de vida de los habitantes rurales. b. El conflicto de uso del suelo y la ganadera extensiva impiden generar suficiente empleo para ocupar la mano de obra rural existente, no facilitan el aumento del ingreso rural, y mantienen altos niveles de pobreza y miseria. Todo lo cual se traduce en la baja competitividad del sector agropecuario y se restringe la oferta alimentaria. c. El control de las mejores tierras o de las ubicadas en corredores estratgicos, por parte de unos pocos propietarios o de actores armados ilegales, restringe la democracia, la libertad y el libre movimiento de la poblacin rural. d. Una estructura muy concentrada de la tenencia de la tierra genera innumerables conflictos sociales con los sectores que se la disputan en sociedades con altos desequilibrios sociales y econmicos, como Colombia. Adems, alimenta la migracin hacia zonas de frontera donde la poblacin se incorpora a la produccin de cultivos de uso ilcito, como una alternativa atractiva de subsistencia que destruye recursos naturales valiosos y dando lugar a conflictos con el Estado.
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e. El poder poltico local fundamentado ms en la posesin de tierras impide la modernizacin y actualizacin del catastro rural, as como el pago de mayores tributos para el desarrollo de las mismas regiones y el logro de convergencia rural-urbana. f. Cercena las posibilidades de desarrollo de la cooperacin y del En la sociedad capital social rural, y de unas relaciones ms horizontales entre colombiana se actores del sector. encuentran estructuras g. Impulsa flujos migratorios hacia reas urbanas incapaces de geagrarias atrasadas, nerar fuentes de empleo e ingresos dignos. modernas y en En sntesis, la estructura de la tenencia de la tierra y toda la estructransicin; de manera que tura agraria que tiene el pas impiden y dificultan el desarrollo humano. la relacin tierra-conflicto Una poltica pblica que tenga como miras la reduccin significativa de y tierra-poder poltico es la pobreza, la superacin de la desigualdad, la disminucin de conflictos, diferenciada segn el tipo el camino de la democracia y con todo ello, el avance en el desarrollo de sociedades agrarias, o los humano requiere modificar la actual estructura de tenencia y distriburdenes sociales en los que cin de la tierra, con una activa intervencin del Estado. se gestan y desarrollan. La tierra es esencial para la supervivencia y el desarrollo del campesinado, y no son suficientes las dinmicas del sector rural no agrcola para garantizar empleos e ingresos a los campesinos pobres. La solucin definitiva tampoco es la incorporacin a los mercados competitivos y las exportaciones no tradicionales de algunos sectores campesinos que pueden convertir se en pequeos empresarios. Como lo indica Kay (2006), en el modelo actual solo una minora est en capacidad de transitar ese camino por las limitaciones tcnicas, tecnolgicas, financieras, de mercadeo, organizacin, y otras. Tambin la experiencia de Amrica Latina muestra que si bien el acceso a la tierra es necesario para reducir la pobreza rural, acceder al capital llega a ser igualmente importante para asegurar la competitividad de la agricultura familiar campesina, si se acompaa con un adecuado suministro de bienes pblicos de calidad (Kay, 2006). En particular, el acceso a la tierra aumenta las oportunidades y capacidades de los pobladores rurales si se realiza en un ambiente de libertad y democracia. En un contexto de globalizacin y desregulacin de la economa en el que el Estado interviene poco, a algunos les resulta inapropiado hablar de reforma agraria para resolver el acceso del campesinado a la tierra. Sin embargo los postulados convencionales de la reforma agraria, recordados por Griffin, Khan e Ickowitz (2002), as como las visiones ms contemporneas sealadas por Lipton (2009) y Berry (2010) indican que la redistribucin de la tierra conduce a una mayor eficiencia, reduce la pobreza y mejora la equidad. Estos autores resaltan las ventajas de la pequea propiedad sobre la grande y, por tanto, la importancia de que el Estado implemente polticas para fortalecerla. Sin embargo, los intentos de reforma agraria han fracasado por muy diversas razones (Machado, 2009) y la opcin del acceso a la tierra va mercado con subsidios a la demanda para pequeos productores, tampoco ha sido eficaz en medio de un mercado de tierras con grandes imperfecciones y un Estado incapaz de ofrecer los elementos complementarios para el desarrollo rural. A ello se agrega la visin oportunista de propietarios que buscan vender tierras de no muy buena calidad a precios altos, y la corrupcin en entidades pblicas encargadas de administrar el proceso; adems de la avidez de renta de los grupos emergentes.
Contina pg. 186
Fotografa: Cortesa Fedepalma, F. Toro.
R E C UA D R O 6.1
No te metas con nuestra tierra*
Era el ao 1961. En los pases de Amrica Latina se difunda el programa Alianza para el progreso con el que el presidente de Estados Unidos, John F. Kennedy promova la reforma agraria como antdoto contra la experiencia cubana. En Colombia, tras una dcada de confrontacin armada partidista, se consolidaba el experimento de alternacin del Frente Nacional. Alberto Lleras Camargo, quien iniciaba su tercer ao de gobierno, le encarg la tarea de redistribucin rural a su primo (lejano), Carlos Lleras Restrepo. Este ltimo vena de ser escogido por el Congreso de la Repblica como primer designado a la Presidencia de la Repblica, un cargo que antes de 1991 corresponda a lo que hoy conocemos como vicepresidente. Lleras Restrepo emprendi la tarea con desbordado optimismo. Me juego entero mi prestigio y mi vida poltica por la reforma agraria, afirm durante la inauguracin de los debates sobre la reforma. Los ataques de todas partes no se hicieron esperar. El primer golpe provino del llamado laureanismo, un subgrupo del Partido Conservador dirigido por lvaro Gmez. Su propio padre, retirado para entonces de toda actividad poltica, hizo una excepcin para pronunciarse contra la reforma. En una alocucin radial el expresidente calific el proyecto de reforma de llamamiento a una vulgar demagogia amenazando los capitales de quienes han consagrado al desarrollo del campo su inteligencia y su esfuerzo. Para Gmez no exista en Colombia problema alguno de concentracin de la tierra, pues haba numerosos
pantanos por colonizar. Si quieren que haya tierra para los campesinos el pas tiene abundantsimas tierras para los campesinos () son pantanos, pero si se secan pueden redistribuir ah lo que se quiera, sin perjudicar a ningn propietario legtimo, propuso. Los senadores de tendencia laureanista, Gilberto Arango Londoo, Hugo Escobar y Jos Vicente Lafaurie, no esperaron siquiera a conocer el proyecto de ley para proclamar que la reforma sera utilizada por el liberalismo para expropiar las tierras de campesinos conservadores. Durante el trnsito del proyecto en el Congreso el grupo de parlamentarios se resisti a la expropiacin legal de tierras, a la que calificaban de atropello y confiscacin anticonstitucional. Pero los golpes ms duros los propin el propio liberalismo. El senador liberal por el Magdalena, Pedro Castro Monsalvo, se opuso radicalmente al proyecto, tras afirmar que la redistribucin agraria no era indispensable. Castro trat de desviar el debate alegando que el Estado deba construir urgentemente colegios, vas y hospitales, mas no inmiscuirse en la tradicional reparticin de tierras del departamento. Otro de los detractores fue el representante a la Cmara por Magdalena, Jos Ignacio Vives Echeverri. Tanto Vives miembro del Movimiento Revolucionario Liberal (mrl) como Castro Monsalvo y Lafaurie rechazaban la interferencia de Lleras en su departamento (que para entonces agrupaba tambin a Cesar y La Guajira). Los debates fueron virulentos. Encabezando la defensa de la
reforma se encontraban el ministro de Agricultura, Otto Morales Bentez; el senador liberal, Ral Vsquez Vlez, y el senador conservador, Guillermo Len Valencia. Los diarios El Espectador y El Tiempo asumieron tambin una frrea custodia tanto del proyecto que crean trascendental para evitar el camino del comunismo y la revolucin como del mismo Lleras Restrepo, al que consideraban el ms indicado para llevar a cabo la difcil tarea de redistribuir. Existe la conciencia de que si no se hace la reforma por las vas de la ley pueden sobrevenirle a la repblica males sin cuento, como ya ha ocurrido en otras naciones americanas, sentenci el editorial de El Tiempo, el 9 de diciembre de 1960. Pese a esos apoyos, el grupo de congresistas detractores continu atacando. A travs de los editoriales de El Siglo, se acus a Lleras Restrepo de promover la reforma para obtener beneficios personales mediante la expropiacin a terratenientes conservadores. A esto se sum la ofensiva emprendida por la Sociedad de Agricultores del Pas (sac), que amenaz con demandar la Ley de Reforma Agraria, tan pronto fuera aprobada (lo que efectivamente sucedi meses despus). Como respuesta a la oposicin, Lleras Restrepo emprendi, a mediados de 1961, una agresiva gira por los municipios del norte del pas, durante la cual advirti a los campesinos sobre la urgencia de amparar la reforma. Los campesinos deben estar alerta para defender la reforma agraria, afirm Lleras Restrepo a su paso por Mompox, mientras una multitud lo ovacionaba. Sus visitas a Santa Marta y Valledupar fueron particularmente tensas, pues mientras se registr la concurrencia y
entusiasmo de pobladores, las lites polticas le hicieron sentir que no era bienvenido. En los Anales del Congreso del 28 de noviembre de 1961 reposan algunos de los impresos que fueron pegados en las paredes durante la visita de Lleras Restrepo. En uno de ellos se lee que los miembros del Concejo de Santa Marta, liberales como conservadores, protestan por la forma en la que el adalid de la reforma desorienta a la opinin pblica y enerva los destinos del pueblo colombiano, e interpretan su presencia en el departamento como un desafo. Otro de los panfletos, bastante ms explcito, anuncia su muerte. Carlos Lleras Restrepo ha muerto y el liberalismo del Magdalena lamenta su desaparicin se lee en el afiche, que imita un anuncio de funeraria e invita a las exequias del funcionario. Alguno consigui llevar los afiches al Congreso, en Bogot, y logr incluso que el falso aviso fnebre fuera impreso de manera clandestina en el rgano de difusin del parlamento. As, aquel mes de noviembre, Lleras Restrepo se encontr por todas partes con la noticia de su muerte. Con ese comienzo no es de extraar que la reforma de 1961 fracasara y que la de 1968, hecha por el mismo Lleras Restrepo desde la presidencia de la repblica, despertara una oposicin todava ms implacable. Exactamente cincuenta aos despus, tras dos reformas fallidas y una contrarreforma exitosa hay quienes siguen recibiendo las mismas amenazas, en un pas en el que la defensa del latifundio cataliz todo tipo de tragedias.
Tatiana Acevedo
Periodista * Este relato fue publicado originalmente en el diario El Espectador, en abril de 2011. Para su publicacin en este Informe, la autora incorpor algunos episodios y testimonios.
Viene de pg. 183
B. El conflicto rural y la tierra
En Colombia existen dos grandes conflictos en el sector rural: el conflicto agrario y el conflicto armado interno. Su articulacin constiUna poltica pblica tuye lo que puede denominarse un conflicto rural mayor, que es la gran que tenga como sombrilla de ambos. El tema de las tierras est asociado principalmente miras la reduccin con el primero, mientras que el segundo lo est ms con el territorio, el significativa de la control de la poblacin y de la institucionalidad pblica para la extracpobreza, la superacin cin de rentas. Los protagonistas del conflicto armado son la guerrilla, los de la desigualdad, la paramilitares, la Fuerza Pblica en disputa por el ejercicio de soberana disminucin de conflictos, sobre territorios y poblacin. El conflicto agrario y el armado terminan relacionndose en la el camino de la democracia y con todo ello, el avance medida en que la tierra se convierte en un instrumento de la guerra y en el desarrollo humano de la disputa por el territorio. Por ello, es objeto de expoliacin y despojo requiere modificar la actual por vas de hecho, o mediante la utilizacin ilegal de instrumentos jurestructura de tenencia y dicos, en tanto que el territorio es objeto de control, dominio y violacin distribucin de la tierra, con de derechos de las comunidades. Por otra parte, como se observa en el diagrama 6.1, el conflicto una activa intervencin del Estado. agrario tiene dos expresiones5: una es la deuda social y poltica del Estado y la sociedad colombiana con el sector rural; la otra son los diferentes conflictos por la tierra, cuyo corazn es la disputa por los derechos de propiedad. La deuda social y poltica es histrica y permanece irresoluta hasta ahora; se expresa en brechas e inequidades entre lo urbano y lo rural y entre grupos sociales, como se indic en el captulo 2. El conflicto agrario expresa igualmente la falta de reconocimiento de lo rural como estratgico para el desarrollo, lo que se ha traducido en una inadecuada utilizacin de su potencial productivo y de los recursos humanos disponibles. El conflicto por la tierra en Colombia asume formas violentas cuando algunos de los actores en disputa, utilizan las armas o la violencia para apropiarse de derechos que no les pertenecen o defender los que tienen, frente a actores armados que pretenden vulnerar derechos considerados legtimos y que el Estado no defiende ni garantiza, tal sera el caso de terratenientes que han usado ejrcitos privados para proveer su propia seguridad, o para apropiarse de tierras.
1. De la tierra pal que la trabaja al territorio porque lo necesito

La visin comn sobre el conflicto agrario en el sector rural tiene una expresin que pudiera llamarse estilizada. Ella fija solo en la tierra el corazn del conflicto y la violencia; un ejemplo es esta afirmacin compartida por muchos:
Manifestaciones de ese conflicto han sido la discriminacin del gasto pblico sectorial en contra de campesinos y comunidades, la falta de reconocimiento del valor estratgico del sector rural para el desarrollo, unas polticas sesgadas a favor de ciertos grupos sociales y empresariales, la precariedad de la presencia del Estado en las zonas rurales, la inestabilidad y discontinuidad de las polticas pblicas rurales, la debilidad del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la toma de decisiones frente a otros ministerios, la falta de una visin integral en el Estado sobre el desarrollo rural y las protestas campesinas, entre otras.
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a am gr Dia 6.1
El conflicto rural
[] El corazn de la violencia colombiana es la lucha por despojar a los campesinos de la tierra y los recursos a favor de una casta de grandes propietarios rentistas, que a la vez controlan la mquina de compraventa electoral y las burocracias regionales, que devoran el dinero de la comunidad y la mantienen en el atraso (Reyes, 2008: 27).
Como puede inferirse, se refiere al conflicto clsico por la tierra entre campesinos y terratenientes; pero como se indica a continuacin, existen varios tipos de conflictos sobre la tierra que requieren contextualizarse y analizarse en sus mbitos regionales y nacionales. Los diferentes conflictos por tierras se yuxtaponen en muchas regiones, configurando procesos de una gran complejidad en la solucin del problema agrario. Son de diversos orgenes, generan relaciones mltiples, y tienen dinmicas y lgicas diferenciadas. Pueden tipificarse en cinco grupos, pero dentro de cada uno de ellos existen modalidades diversas: a. El conflicto tradicional e histrico por el acceso a la propiedad rural entre campesinos poseedores de poca tierra o sin tierra, con los terratenientes (grandes propietarios), simbolizado en la consigna la tierra pal que la trabaja. Este conflicto es recurrente e irresoluto en Colombia. b. La disputa por la apropiacin de la tierra que tienen los grandes inversionistas nacionales y extranjeros con pequeos, medianos y grandes propietarios, y poseedores de derechos de propiedad rural y con las tierras del Estado. Tiene como fin el desarrollo de grandes proyectos, sea de alimentos, materias primas, agrocombustibles, o para la explotacin de
recursos del subsuelo (minera, carbn, etctera) y la apropiacin de fuentes de agua, biodiversidad y bosques. En esa disputa, el campesinado vende la tierra y sus mejoras atrado por buenos precios, o es desplazado y sacado de sus posesiones a travs de mecanismos de mercado, presiones, amenazas y violencia. En algunos casos es invitado a participar en el negocio mediante alianzas productivas, el arrendamiento de su tierra o la concesin de su usufructo a cambio de un pago. c. La contienda histrica de los indgenas por la recuperacin de tierras para reconstruir sus territorios, que son el signo de su propia existencia. En esa lucha se enfrentan tanto con los propietarios medianos y grandes especialmente, como con el Estado poseedor de baldos y de zonas de reserva, y tambin con campesinos (mestizos) y comunidades afrocolombianas que coinciden en sus territorios. d. La lucha de las comunidades afrocolombianas para obtener el reconocimiento estatal de los derechos colectivos sobre el territorio y su uso, y defender la tierra y el territorio de otros actores que buscan apropirselos y sacarlos de sus espacios. Hay un conflicto por la intervencin de esos territorios por parte de actores armados ilegales e inversionistas para explotar los recursos all disponibles; adems de contiendas con comunidades indgenas o resguardos limtrofes. e. Y el nuevo y ms contemporneo conflicto entre los propietarios, poseedores, ocupantes de baldos y tenedores, por lo general campesinos y medianos productores, que son despojados de la tierra y desplazados, especialmente por grupos armados ilegales y las lites aliadas, usando la violencia, la coercin y las figuras jurdicas. Tambin se incluyen en esta categora las presiones y compras de tierras por el narcotrfico, que terminan sacando del campo a los campesinos y dems propietarios de derechos. El proceso de compras masivas de tierras llevado a cabo por inversionistas a travs del mercado, que contiene elementos de
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presin, amenazas y aprovechamiento de condiciones de mercado (informacin y precios) as como de la gran vulnerabilidad de los poseedores de derechos en zonas de alta intensidad de conflicto, En pases como es tambin parte constitutiva de este tipo de enfrentamientos. En Colombia, la tierra este caso igualmente se presenta conflictividad entre los despono es solo un factor jados y los nuevos pobladores que llegan a explotar o apropiarse de produccin o un de las tierras abandonadas o despojadas, impulsados por grupos activo de inversin; interesados en mantener el control sobre esas poblaciones y los tambin sigue siendo territorios donde se ubican. una fuente de riqueza, En este ltimo tipo de conflictos se relacionan los intereses por la poder y prestigio. Por esas tierra de unos actores con los intereses por el control del territorio y razones, el vnculo entre el la poblacin por parte de otros. Por ello se da la relacin entre ambos acceso a ella y el desarrollo conflictos y la tierra termina siendo un instrumento del control del es multidimensional y territorio y, por ende, objeto de despojo. complejo. Eso tambin El conflicto histrico por la tierra no ha sido exclusivo de Colomexplica por qu se generan bia o Amrica Latina; se encuentra en todas partes. Basta recordar el diversos conflictos y luchas significado que tuvieron los cercamientos (enclosures) en Inglaterra en el por poseerla. siglo XVIII como una revolucin de los ricos contra los pobres, cuando se convirtieron tierras de labranza en pastos para ovejas. Karl Polanyi (1989) describi muy bien ese proceso, al igual que Toms Moro (2000) entre muchos otros (recuadro 6.2). Sus afirmaciones puestas en el contexto colombiano llevan a pensar que aqu tambin se produjo una revolucin de los terratenientes contra los campesinos mediante el cerramiento de una extensin apreciable de tierra dentro de la frontera agropecuaria con ganadera extensiva, sustrayendo casi 18 millones de hectreas de aptitud para produccin agrcola y forestal. Las grandes plantaciones tambin contribuyeron en ese proceso. La revolucin del alambre de pas en la ganadera no se hizo para avanzar en la modernizacin, y ms bien ha significado: el despoblamiento de vastas zonas rurales donde los habitantes no tienen posibilidades de acceso a la tierra; una escasa generacin de empleos e ingresos; la deforestacin y sedimentacin de los ros y reservorios de agua; el secamiento de humedales, lagunas y cinagas que son el albergue natural de los excesos de lluvias; la compactacin del suelo; la erosin de las riberas de los ros, y en general la acumulacin de tierras como un bien de valorizacin a costa de la pobreza del campesinado. Esa revolucin ha significado una migracin constante hacia centros urbanos y ciudades, y hacia la periferia de la frontera agropecuaria; y adems est manchada de violencia, atropellos, irrespeto de derechos humanos, despojos, desplazamientos forzados y apropiaciones ilegales de tierras. Esa revolucin en Colombia contribuy a perpetuar el orden social rural6. En la poca ms contempornea, los conflictos por la tierra se inscriben en tres momentos y procesos claramente definidos, que a su vez se yuxtaponen y estn contextualizados en el anlisis del conflicto armado recogido en los captulos 7 y 8: (a) el reformismo agrario y el movimiento campesino liderado por la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (anuc); (b) la derrota del movimiento campesino y de la propuesta de modernizacin del Partido Liberal, y el posiciona6
Es importante tener en cuenta en esta consideracin que existen ganaderas especializadas tanto de leche como de carne que no deben incluirse en el concepto de ganadera extensiva, pues hacen un buen uso de la tecnologa y dems recursos productivos dentro de la lgica de criterios empresariales, aunque no necesariamente estn exentas de causar problemas ambientales. De igual modo, los pastos que usan los minifundistas y pequeos productores no necesariamente pueden considerarse todos en la categora de ganadera extensiva.
miento del narcotrfico, el paramilitarismo y las guerrillas en la disputa por el territorio a partir de los aos 1980; (c) el proceso de recuperacin de tierras de los despojados durante el conflicto, apoyado en la propuesta de modernizacin del gobierno de Juan Manuel Santos. En el primer proceso, la consigna de la lucha por la tierra comandada por los campesinos, la tierra pal que la trabaja, expresa el conflicto tradicional entre estos y los terratenientes por la apropiacin del recurso. Tal disputa tiene antecedentes histricos remotos y su principal manifestacin nacional fueron las luchas agrarias de los aos 1920 y 1930, y luego el movimiento campesino liderado por la anuc y las tomas de tierras que esa organizacin promovi en todo el pas en los inicios de los aos 1970 (LeGrand, 1988; Machado, 2009; Fajardo, 1984; Bejarano, 1983; Molano, 1987 y 1989; Reyes, 1976 y 1987; Gilhodes, 1972; Fals Borda, 1975; Zamosc, 1984; pnud, 2003). Al entrar la dcada de 1980, y de all en adelante, la lucha histrica por la tierra se mantiene de bajo perfil con el repliegue del movimiento campesino ocasionado por el conflicto y las polticas pblicas. La arremetida de los terratenientes y la intensidad del conflicto hacen que las organizaciones campesinas posicionen en sus reivindicaciones otros aspectos, como la defensa del derecho a la vida y el reclamo por presencia estatal en las sociedades rurales, sin dejar el reclamo por la tierra (Salgado y Prada, 2000). No es el campesinado el que desata el conflicto, l pasa a ser la vctima y declina por el momento su lucha nacional por la tierra. A finales de los aos 1970 desaparece el movimiento campesino de carcter nacional que lideraba la anuc; los campesinos mantienen organizaciones con intentos de reconstruccin pero sin fuerza, y permanecen a la defensiva de los grupos violentos. En otros casos deben enfrentar la represin y persecucin que realizan de miembros de las fuerzas de seguridad del Estado bajo el concepto de que estas organizaciones son auxiliadoras de la guerrilla. El campesinado como vctima del conflicto entre paramilitares, guerrillas, narcotrfico y Estado, y de la avidez
R E C UA D R O 6.2
Conflicto clsico por la tierra
Para que uno de estos devoradores insaciables inexplicable y atroz peste del pueblo pueda cercar una serie de tierras unificadas con varios miles de yugadas, ha tenido que forzar a sus colonos a que le vendan sus tierras. Para ello, unas veces se han acercado con engao, otras les han cargado de injurias y otras los han acorralado con pleitos y vejaciones. Y as tienen que marcharse como pueden, hombres, mujeres, maridos, esposas, hurfanos, viudas, padres con hijos pequeos, familias ms numerosas que ricas, pues la tierra necesita muchos brazos.
utilizando en ocasiones la violencia y casi siempre las presiones y la intimidacin. En sentido estricto, robaban su parte de los bienes comunales a los pobres y destruan las casas que estos, gracias a la fuerza indoblegable de la costumbre, haban considerado durante mucho tiempo como algo que les perteneca a ellos y a sus herederos. El tejido de la sociedad se desgarraba; las aldeas abandonadas y las casas en ruinas constituan un buen testimonio de la violencia con la que la revolucin arrasaba, poniendo en peligro las defensas del pas, devastando sus pueblos, diezmando su poblacin, convirtiendo en polvo una tierra agotada, hostigando a sus habitantes y transformndolos, de honestos labradores que Fuente: Moro, Toms. 2000. Utopa. Argentina: Clsicos de Bolsillo, Longseller, 42-43. haban sido, en una turba de mendigos y ladrones.
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Los seores y los nobles cambiaban completamente el orden social y quebrantaban los viejos derechos y costumbres,
Fuente: Polanyi, Karl. 1989. La gran transformacin. Crtica del liberalismo econmico. Madrid: Las ediciones de la Piqueta (99) 71-72.
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de grupos emergentes por la acumulacin de tierras, no tiene cmo plantear una lucha por la tierra. El conflicto deriva en una disputa por el control del territorio entre los grupos armados ilegales y el Estado. El territorio se lo disputan quienes lo necesitan para la guerra y el enriquecimiento ilcito, frente a la defensa legtima que hace de l, el Estado. Desde los inicios de los aos 1980 y hasta el presente, el conflicto armado interno no tiene como corazn la lucha por la tierra entre campesinos y terratenientes. Esa pugna histrica es subsumida por la que mantienen con las poblaciones los actores armados (seores de la guerra) por el control del territorio, impulsados en buena medida por el negocio del narcotrfico. A su lado subsisten los distintos enfrentamientos por la tierra entre diferentes actores que terminan relacionndose con el conflicto armado en los territorios, con sus historias, la institucionalidad territorial y los sistemas polticos. La lucha por la tierra se convierte en un proceso variopinto en el que participan muchos actores e intereses. Ni los paramilitares, ni las guerrillas, ni el Estado ni los terratenientes defienden los derechos de propiedad de los campesinos y de los grupos tnicos que devienen en las vctimas. As, la evolucin del conflicto entre grupos armados (paramilitares, guerrilla y narcotrfico) y su enfrentamiento con el Estado (excepto en el caso del paramilitarismo), va derivando en la lucha por el territorio, el control de la poblacin, la captura de las entidades pblicas locales y regionales, el acceso al poder poltico, la captura de rentas de todo tipo (avidez de renta) y el involucramiento acelerado en el negocio del narcotrfico de todos los grupos al margen de la ley. En resumen, no ha desaparecido el conflicto por la tierra y este se combina y articula con el conflicto por el territorio. Ello hace de gran complejidad el problema agrario y relieva la necesidad de avanzar en el conocimiento de las realidades regionales, en particular el papel de las lites y su articulacin con el Estado y los seores de la guerra, para tener aproximaciones ms precisas del fenmeno. Hacerlo evitara la generalizacin y el encajonamiento de la relacin tierra-conflicto en el molde del conflicto histrico por la tierra en Colombia7. La Defensora del Pueblo (2010) hace una descripcin de las diferentes modalidades del conflicto por la tierra en el departamento de Crdoba, que sustenta las precauciones que se han de tener sobre las generalizaciones (recuadro 6.3). La idea de que todos los conflictos rurales tienen su origen en la tierra, requiere revisarse para contextualizarla y discutir tipologas de conflictos. De los planteamientos anteriores se deriva que la consecucin de la paz en Colombia pasa por la solucin de los conflictos por la tierra; pero ello es condicin necesaria mas no suficiente. Resolverlos es un imperativo de la poltica pblica y representa una ayuda significativa para intervenir y solucionar el problema agrario, y avanzar en el mejoramiento de la calidad de vida rural y la disminucin de la vulnerabilidad de sus pobladores.
C. La estructura de la tenencia de la tierra

La tenencia de la tierra en Colombia es quizs el componente ms importante de la estructura agraria y el que ms afecta el desarrollo humano en el sector rural. Se define como el sistema de relaciones jurdico-polticas de dominio de la tierra y de los recursos, sea para uso econmico o para sustentar poderes polticos. Su actual estructura es el resultado de procesos
7
Uno de los temas que la academia tiene para aclarar es la relacin entre el conflicto armado y los conflictos por la tierra, pues ella no es siempre tan clara. Un ejemplo notorio de bsqueda de esa relacin es el reciente trabajo de Vsquez, Vargas y Restrepo (2011).
histricos que han conducido a consolidar una alta concentracin de la propiedad rural, la cual no ha sido alterada por el conflicto; en cambio se ha reforzado con el proceso de expoliacin y compra de terrenos por parte del narcotrfico. De manera que el pas enfrenta un reto de gran magnitud para cambiar esa estructura y abrirle caminos al desarrollo. La tenencia se refleja en el catastro rural que registran los predios, sus tamaos y sus dueos, con excepcin de los fundos, que se mantienen informales, sin ttulos de propiedad. Existen cinco factores tcnicos que es necesario contemplar para entender la complejidad de los procesos que ayudan a mantener la desigual y muy alta concentracin de la tenencia de la tierra en Colombia; son ellos: (a) desactualizacin del catastro rural, (b) poco avance en la relacin catastro-registro, (c) modernizacin inconclusa de la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos, (d) seria desigualdad en los avalos catastrales por hectrea, y (e) atrasos en informacin y deficiencias en su acceso. Estos aspectos se explican a continuacin.
1. Estado de la actualizacin catastral

Las limitaciones de informacin sobre tenencia de la tierra no permiten reconstruir su evolucin desde varias dcadas atrs. La nica informacin consistente disponible proviene del
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R E C UA D R O 6.3
Conflicto de tierras en Crdoba
Los vacos legales en la tenencia de la tierra han facilitado la apropiacin y desalojo de los campesinos e indgenas por actores armados al margen de la ley, grandes propietarios y sectores econmicos que explotan los recursos naturales de la regin. Adems de las siete tipologas de despojo de la tierra definidas por Conret*, la Defensora del Pueblo encontr en este departamento: Desalojo de campesinos por parte de las antiguas Autodefensas Unidas de Colombia, algunas veces mediante quema de sus viviendas (caso de la finca Costa de Oro en Tierralta). Desplazamientos causados por la llamada Casa Castao, que se apoder de los predios y puso all gente de ellos, pero a quienes luego Mancuso les orden salir para introducir gente suya (caso de la finca Costa de Oro en Tierralta). Tierras entregadas por el gobierno a campesinos que fueron compradas por las antiguas auc, bajo amenaza, compras forzadas o bajo presin (por ejemplo, la finca El Tronco, en Tierralta). Asesinatos de personas y masacres que obligaron a sus familias a vender y que tambin causaron desplazamien-
to de comunidades enteras (caso del predio Montercarlo, en Abibe, y la regin del Manso, en Paramillo). Las farc desplazaron de la parte alta del Sin a varias familias (predios Simn, Palestina y La Gloria). En varios sitios estratgicos para los diferentes actores armados ilegales, las comunidades asentadas y que no se han desplazado son objeto de amenaza constante (predio Pica Pica, en Montelbano). Otras comunidades han salido por miedo a las constantes amenazas (Caso de El Palmar, en el alto San Jorge). Algunos campesinos beneficiados por el Incora han vendido a una o varias personas las tierras adjudicadas (caso del predio Santa Helena, corregimiento La Rica, Puerto Libertador), con concentracin de uaf. Familias beneficiarias de tierras por parte del Incora que no pudieron establecerse por razones de seguridad, ya que eran sealadas de ser colaboradoras de actores armados (caso de algunas familias del predio El Quindo). Asesinato de lderes, hombres o mujeres, de las comunidades que han abogado por la recuperacin y acceso a las tierras por parte de los campesinos (casos de Yolanda Izquierdo en 2007 y Ana Isabel Gmez en 2009**).
Embargos y desalojo mediante procesos ejecutivos por parte del Incoder (caso del predio El Quindo). Compra ilimitada de las tierras de la poblacin desplazada por parte de una sola persona (se ha mencionado el caso de la seora Paternina, en Montelbano, que est comprando predios a los desplazados). Indgenas amenazados o asesinados y desplazamiento de la comunidad (resguardo Quebrada Caaveral). Proyectos de infraestructura y explotacin de recursos naturales, que afectan los territorios indgenas, desmejoran su calidad de vida y ponen en riesgo su seguridad alimentaria (caso de la hidroelctrica de Urr, Cerromatoso, explotacin de carbn). Entrega de parcelas en un mismo predio a desplazados y desmovilizados, lo cual genera riesgo a toda la comunidad (caso del predio Las Catas en Ayapel). Desplazamiento por enfrentamiento entre los diferentes grupos armados en los territorios en donde ejercen control (esta situacin se est presentando en algunas veredas de Tierralta, Montelbano, Ur y Puerto Libertador, en la zona de Paramillo). Cumplimiento de los plazos de los contratos de comodatos para la explotacin de predios de la nacin, sin que el Incoder los haya renovado y sin que tampoco se hayan entregado los predios a la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (cnrr) (caso del predio Sitio Nuevo).
Acciones del gobierno para controlar la presencia de grupos ilegales y la ejecucin de la poltica de erradicacin de los cultivos de uso ilcito fumigacin y erradicacin manual. Falta de reconocimiento de la condicin indgena del pueblo zen, para aquellos miembros de la comunidad que se encuentran residiendo fuera del resguardo de San Andrs de Sotavento, lo cual ha implicado que actualmente los diferentes cabildos indgenas zen no posean tierra, no cuenten con medios para trabajar y padezcan una crisis alimentaria (Planeta Rica, La Apartada). En la actualidad, los grupos armados ilegales posdesmovilizacin de las auc, no permiten que los indgenas que trabajaban en la fincas puedan continuar hacindolo, pues restringen su entrada. Asimismo, han impedido en varias ocasiones que los indgenas puedan pescar.
* madr. Programa de consultas en recuperacin de tierras (Conret, 2008). Las siete tipologas definidas son: desplazamiento de propietarios, transferencia forzada de dominio, ventas falsas, desplazamiento de poseedores, desplazamiento de ocupantes, informalidad de la propiedad y el tipo varios. ** La lder Yolanda Izquierdo era desplazada que trabajaba por las vctimas de la violencia en la margen izquierda del ro Sin, en la zona urbana de Montera. Ana Isabel Gmez Prez fue asesinada el 14 de abril de 2009, en el sitio conocido como El Minuto, zona rural del municipio de Los Crdobas. Ella lideraba un grupo de 148 familias desplazadas que reclamaban tierras en la zona en donde hasta 2004 mand Freddy Rendn Herrera, alias el Alemn (El Meridiano de Crdoba, 17 de abril de 2009). Fuente: Defensora del Pueblo, Resolucin Defensorial 058. Diagnstico de la situacin de acceso y tenencia de la tierra en el departamento de Crdoba. Bogot, diciembre 29 de 2010.
Viene de pg. 192
ejercicio realizado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi y el Centro de Estudios Econmicos de la Universidad de los Andes (igac-cede) para elaborar el Gran atlas de la distribucin de la propiedad rural en Colombia, que comprende el periodo 2000-2009, y datos sobre Antioquia para el periodo 2004-20098. Estos datos no pueden compararse con los censos agropecuarios de 1960 y 1971, porque la informacin no es compatible. En el ao 2009 en Colombia estaban registrados 13,6 millones de predios, de los cuales 3,7 se clasificaban como rurales. En 2010 estos ltimos crecieron 1,8% anual, en tanto que los urbanos lo hicieron en 2,6% (igac, 2009)9. El catastro rural tiene atrasos significativos en materia de actualizacin10. De los predios registrados en todo el pas en el ao 2009, el 52,8% estaban actualizados, el 44,3% desactualizados y el 2,9% no tenan formacin catastral (igac, 2009). La desactualizacin del catastro rural es un problema nacional, pues cobija a todos los departamentos sin excepcin. Y ello significa menos recursos para los municipios que cobran el impuesto predial por ley, con tarifas que tienen como techo el 16 por mil, pero cuyos promedios efectivos no superan el 3 por mil. Esta desactualizacin tiene varias explicaciones, unas de carcter histrico, financiero e institucional, y otras de carcter poltico. Explicaciones histricas porque el pas no ha concebido el catastro desde su creacin como un instrumento estratgico y de informacin para el desarrollo, y por tanto no le ha asignado los recursos pblicos requeridos para mantenerlo actualizado. La ubicacin institucional del igac no siempre ha contado con una reflexin profunda sobre la importancia de las estadsticas catastrales para el diseo de polticas pblicas. Razones presupuestales e institucionales de los municipios han impedido mantener el catastro municipal actualizado, pues ese proceso es costoso y requiere de aportes de las arcas municipales para cofinanciarlo con el igac. Gran parte de los municipios del pas, sobre todo los considerados como ms rurales, viven de las transferencias del Estado y generan pocos recursos propios para emprender esta tarea. Adems esas administraciones municipales son muy precarias en trminos de su capacidad para cobrar los tributos, administrarlos en forma adecuada y realizar gestiones con entidades nacionales como el igac para mantener un catastro actualizado y ms moderno. Por su parte, las explicaciones institucionales se refieren, entre otros aspectos a: debilidad de las estructuras municipales, poder de los grandes propietarios a los que no les interesa laactualizacin delos avalos; sobrerrepresentacin en los concejos municipales de los poderes de los grandes propietarios; falta de liderazgo estatal para emprenderun proceso decidido de modernizacin del catastro con recursos suficientes para mantener la actualizacin catastral; despreocupacin histrica del Estado, y poca visin de las autoridades municipales sobre la importancia que tienen los impuestos para avanzar en el desarrollo. Y polticamente es claro que los concejos municipales, por lo general, estn controlados por grupos polticos que representan los intereses de los terratenientes, quienes no manejan una cultura tributaria de pago de impuestos sobre la tierra para beneficiarse del desarrollo. Es una cultura de privilegios que busca imponer obligaciones a los dems. No solo las tarifas son
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El departamento de Antioquia lleva un catastro aparte del que maneja el igac, lo que dificulta la consolidacin de datos nacionales. El avalo total nacional de los predios, segn el igac, ascendi en 2009 a 452,5 billones de pesos corrientes, de los cuales el de los predios rurales se elev a 71,7 billones, es decir al 15,8% del avalo de todos los predios del pas. Los avalos rurales crecieron en el periodo 2000-2009 en 138% y los urbanos en 148,9%. El igac hace cada cinco aos una actualizacin de los avalos catastrales de todo los predios, la que se trata de poner al da el valor de los avalos y cuando se dice que no estn actualizados es que precisamente esa labor no se est cumpliendo y entonces los valores no se corresponden con la realidad.
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bajas, sino que se cobran sobre avalos bajos, y adems existe evasin de impuestos; las amnistas de los morosos son frecuentes en los concejos municipales, ordenadas por los propietarios all representados. Pero existe una razn poltica ms global para que Colombia no solo tenga un catastro rural tan desactualizado y no disponga de un censo La consecucin de la paz agropecuario desde hace cuarenta aos: el poder poltico de los terrateen Colombia pasa por la nientes y propietarios, sobrerrepresentados en las diferentes instancias solucin de los conflictos legislativas y normativas. Esos poderes buscan ocultar la realidad de la por la tierra; pero ello es estructura de tenencia de la tierra, para evitar que la sociedad y el Estado condicin necesaria mas decidan cambiarla. El Estado colombiano, por accin y por omisin, ha no suficiente para alcanzar sido cmplice de esos poderes y no ha tomado decisiones polticas que la paz. resolverlos es un posibiliten el cambio de la tenencia y la distribucin de la tierra. imperativo de la poltica El atraso del catastro rural no es el nico problema nacional, tampblica y representa una bin lo es el poco avance en la relacin catastro-registro y la modernizaayuda significativa para 11. A cin inconclusa de las oficinas de registro de instrumentos pblicos intervenir y solucionar el problema agrario, y comienzos de 2010, el Conpes (Consejo Nacional de Poltica Econmica avanzar en el mejoramiento y Social) defini los elementos para solucionar los ejes problemticos de la calidad de vida relacionados principalmente con las deficiencias en el intercambio, unirural y la disminucin de ficacin, mantenimiento y acceso a la informacin, tanto catastral como la vulnerabilidad de sus registral, por parte de todos los actores que participan en dicho proceso pobladores. (dnp, Conpes, 2010). Aunque se est avanzando, es necesario acelerar la tarea por razones como las consignadas en el documento Conpes. El problema de los avalos no se restringe a la desactualizacin de los catastros, tambin existe una seria desigualdad en los avalos por hectrea segn el tamao de las propiedades. Las estadsticas muestran un hecho incontrovertible: las propiedades ms pequeas tienen avalos por hectrea ms altos que las grandes y las medianas. Segn el proyecto de proteccin de tierras y patrimonio (Accin Social, pptp, 2010), en el ao 2009 el avalo catastral de una hectrea en gran propiedad era siete veces menor que el de un microfundio, tres veces menor que una pequea propiedad y 3,3 veces menor que el de una mediana propiedad (grfico 6.1). Ello se traduce en una desigualdad en el pago del impuesto predial a favor de la gran propiedad suponiendo que las tarifas son uniformes y no se diferencian por tamaos de predios. La desigualdad se constata tambin, y de manera muy clara, en el valor de las unidades agrcolas familiares (uaf) As, en el ao 2009, una uaf de microfundio estaba avaluada en 74,1 millones de pesos en promedio, una de gran propiedad en 14,4 millones; una de mediana propiedad en 26,7 millones y de la pequea propiedad en 36,9 millones (Accin Social, pptp, 2010: 29)12. El plan nacional de desarrollo Prosperidad para todos 2010-2014 (Ley 1450 del 16 de junio de 2011) de la administracin de Juan Manuel Santos ha hecho un avance, aunque parcial, para afectar esa desigualdad, al establecer que las propiedades tanto urbanas como rurales de los
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La legislacin ms contempornea sobre las relaciones catastro-registro estn consignadas en el Decreto-Ley 1250 de 1970 que establece la normas para el sistema de registro de predios; la leyes 14 de 1983 y 1151 de 2007, y el Decreto 1711 de 1984. La unidad agrcola familiar (uaf) es la unidad predial que genera por lo menos dos salarios mnimos mensuales de ingreso. Al valorarla se tiene en cuenta la calidad y el potencial productivo del suelo. Esta unidad de medida es la que usa el Estado para otorgar tierras a pequeos productores en los programas de subsidios para compra de tierras, o en el reparto de aquellas que son del Estado (baldos), o de las que adquiere para repartir. El microfundio se define como predios con menos de 0,5 uaf; pequea propiedad entre 0,5 y 2 uaf; mediana entre 2 y 10 uaf, y grande mayor de 10 uaf.
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i Co
6.1
avalos por hectrea segn escala catastral del igac en millones de pesos. 2009
Fuente: elaboracin con datos del igac y Accin Social, pptp (2010). Compendio estadstico sobre dinmica de la tenencia de la tierra, segn rangos definidos por uaf. (1999-2010) (no incluye Antioquia).
estratos 1, 2 y 3 tendrn un impuesto predial con un mnimo del 1 por mil y hasta 16 por mil, segn lo determinen los concejos municipales. Las propiedades de los estratos siguientes se someten a un impuesto predial cuyo mnimo se aumenta al 3 por mil en 2012, al 4 en 2013 y al 5 en 2014. Es claro que el impuesto predial es uno de los instrumentos que puede ayudar a disminuir la desigualdad en el cobro de impuestos. Pero tiene limitaciones por la sobrerrepresentacin y el poder poltico que ejercen los grandes propietarios en los concejos municipales y el Congreso de la Repblica. Las tarifas que se han fijado como mnimas siguen siendo muy bajas como para que tengan efecto sobre la desigualdad anotada.
2. Desigualdad en la propiedad privada de la tierra

El problema de la desactualizacin del catastro y de la desigualdad en la valoracin de la propiedad para efectos de cobro del impuesto predial, se ana al grado de concentracin de la propiedad para configurar un cuadro crtico en la administracin de la tierra en Colombia, marcado por la inequidad. El ndice de Gini se utiliza como un indicador para medir el grado de concentracin de la propiedad rural y de los ingresos. Cuanto ms cercano a 1 est el ndice, ms concentrada est la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y cuanto ms cercano a cero, mejor distribuida est la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). Con la ayuda de la Universidad de los Andes, el igac ha depurado la informacin catastral entre 2000 y 2009, y ello posibilita el clculo de varios ndices de Gini: el de propietarios, el de tierras y el de avalos,
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principalmente13. En esta presentacin se utiliza el Gini de propietarios con repeticin y el Gini de tierras, por ser los ms representativos. Para el ao 2009 el Gini de propietarios ascendi a 0,875, el de tierras a 0,86 y el de avalos a 0,84. En la ltima dcada, el ndice que ya era muy alto sigui creciendo en todas sus presentaciones, aunque ms el de avalos por razn de las actualizaciones recientes. Si estos resultados se comparan con los de otros pases, se concluye que Colombia registra una de las ms altas desigualdades en la propiedad rural en Amrica Latina y el mundo. Y ello es consecuencia de un proceso histrico, de las polticas pblicas, de la operacin de las fuerzas del mercado, del narcotrfico y la actuacin de grupos armados por fuera de la ley, as como de la cultura de rpido enriquecimiento, y la avidez de renta14.
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El ndice de Gini es una medida de dispersin de una distribucin, y se usa para medir la desigualdad en la distribucin, sea de la riqueza, el ingreso o la tierra. El
igac calcul el Gini con dos aproximaciones: predial (tierras) y propietarios. El Gini de propietarios se calcula con el rea del terreno en poder de cada uno de los
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propietarios. igac obtuvo dos Gini de propietarios, el primero con repeticiones que suma el total del rea del predio, y sin repeticin que suma la proporcin del rea del predio. Tambin calcul el Gini de tierras controlando calidad del suelo, para dos Gini de tierras: calidad sin repeticin y calidad con repeticin. Estos Gini de tierras estn controlados con la calidad de la tierra, usando el nmero de uaf por predio (vanse Gran atlas, igac-cede 2010, y su anexo metodolgico). Es importante sealar que los ndices de Gini y la informacin del igac no permiten apreciar el verdadero nivel de concentracin de la tierra. No solo existe una alta informalidad en los derechos de propiedad, tambin el fenmeno del testaferrato, no capturado en las estadsticas, oculta que muchas propiedades que figuran a nombre de personas diferentes, son en realidad de un mismo dueo que las ha repartido entre amigos, compadres, familiares, sbditos, etctera., pero sobre las cuales mantiene la propiedad de hecho, ejerciendo control violento, la intimidacin y otros mtodos. El testaferrato es un instrumento de legalizacin de tierras adquiridas por medios violentos o ilegales.
El mapa 6.1 muestra que la alta concentracin de la tierra cubre toda la geografa; se trata de un problema nacional. Los ndices de Gini superiores a 0,70 estn en toda la frontera agropecuaria incorporada, y los inferiores lo estn ms en la periferia de la frontera donde los ndiSegn el proyecto de ces de ruralidad son ms altos, o en zonas con menores densidades de proteccin de tierras y poblacin y ms alejadas de los centros ms poblados. De los 32 departapatrimonio, en el ao mentos con informacin, 18 tienen los Gini ms altos, superiores a 0,80. 2009 el avalo catastral En los municipios menos rurales con un ndice de ruralidad promedio de de una hectrea en 32,79, los Gini promedio de tierras y de propietarios son respectivamente gran propiedad era de 0,710 y 0,752; y en los municipios ms rurales (ndice de ruralidad siete veces menor que promedio de 50,16) son de 0,681 y 0,70. Es decir est ms concentrada el de un microfundio, la propiedad en los municipios con mayor grado de urbanizacin, ms tres veces menor que una cercanos a las grandes ciudades y con mayor densidad demogrfica. Entre 2000 y 2009 la concentracin de la propiedad aument en 23 pequea propiedad y 3,3 veces menor que el de una de 32 departamentos, especialmente en los de la Amazonia, donde es mediana propiedad. Ello se probable que el incremento se deba en gran parte a la actualizacin del traduce en una desigualdad catastro, en Antioquia15, Choc, Risaralda, Norte de Santander, Cesar, en el pago del impuesto Cauca, San Andrs, Valle del Cauca y La Guajira (cuadro 6.1). predial a favor de la gran Toda la zona andina, el Caribe y la Orinoquia registran elevados propiedad suponiendo que ndices de concentracin de la tierra, incluidos departamentos como las tarifas son uniformes Nario, Cundinamarca y Boyac, tradicionalmente minifundistas con y no se diferencian por Gini por encima de 0,80. Esto indica que aun en el interior de la pequetamaos de predios. a y la mediana propiedad se presentan desigualdades notorias en la tenencia de la tierra. La propiedad est ms concentrada en toda la zona del occidente desde Antioquia hasta el Valle, los departamentos de la Costa Caribe situados al margen izquierdo del ro Magdalena que hacen una franja continua con Antioquia y tienen una gran influencia de ese departamento en materia de compras de tierras por antioqueos desde inicios del siglo XX, especialmente Crdoba. La concentracin tambin es alta en Arauca, Casanare y Meta (la Orinoquia). La zona central andina tambin est concentrada, lo mismo que Santander. La mayor concentracin est en Valle del Cauca despus de Antioquia, y la menor en Caquet (sacando a Vichada y Vaups, Guaviare y Guaina, donde la informacin es precaria por la baja formacin catastral)16. El diagrama 6.2 indica por ejemplo, que en el 15,6% de los municipios (174) el Gini de propietarios supera el 0,80 y se corresponden con solo el 9,7% del territorio, donde vive el 21,7% de la poblacin. Estas localidades se constituyen en el universo ms apto para polticas de redistribucin de la propiedad. De este diagrama se deduce, al contemplar el complemento de los municipios que tienen un Gini superior a 0,60, que solo en el 16,1% de ellos el indicador est por debajo del 0,60; es decir, existe la menor concentracin de la propiedad.
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En Antioquia, el Gini aument en forma dramtica, de 0,86 en 2004 a 0,91 en 2009. Es una de las regiones con mayor intensidad del desplazamiento forzado, de homicidios y hechos de violencia y violacin de los derechos humanos, y de coercin armada contra los campesinos, incluyendo el despojo de tierras y el asesinato de lderes que reclaman sus tierras, como en el caso de la zona de Urab. Un ejercicio ms detallado permite ver que la desigualdad en la propiedad no es generalizada en un departamento, y una poltica de reconfiguracin de la tenencia de la tierra requiere hacer diferenciaciones en el uso de instrumentos.
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ma
6 Pa
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gini de propietarios. 2009
Fuente: elaboracin indh 2011, a partir de igac-cede. Gran atlas de distribucin de la propiedad rural en Colombia. Facultad de Economa, Universidad de Antioquia, Gobernacin de Antioqua (en prensa)
C Ua
Dro
6.1
Cambios en el gini de propietarios en los departamentos. 2000-2009

Periodo de comparacin gini primer ao del periodo gini ltimo ao del periodo Variacin del gini (%)
Departamento
Arauca Atlntico Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Guaviare Huila La Guajira Magdalena Meta Nario Norte de Santander Putumayo Quindo Risaralda San Andrs Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Vichada Guaina Amazonas Antioquia Vaups
2000-2009
2001-2009 2007-2009 2004-2009 2009
0,86 0,74 0,76 0,87 0,87 0,59 0,84 0,82 0,75 0,82 0,82 0,81 0,50 0,78 0,77 0,77 0,87 0,81 0,71 0,68 0,88 0,80 0,72 0,79 0,81 0,80 0,89 0,50 0,25 0,69 0,86
0,87 0,73 0,76 0,83 0,88 0,64 0,84 0,84 0,77 0,85 0,83 0,82 0,56 0,78 0,78 0,78 0,86 0,82 0,73 0,72 0,88 0,83 0,73 0,80 0,81 0,80 0,91 0,57 0,54 0,79 0,91 0,41
1,1 -1,9 1,0 -4,2 1,4 7,1 -0,8 2,6 2,7 4,4 1,2 1,3 11,2 0,5 1,4 0,4 -1,1 0,8 3,0 5,7 -0,1 3,0 1,9 1,2 -0,1 0,8 1,8 12,3 54,0 12,4 5,7
Fuente: elaboracin indh 2011, a partir de igac-cede. Gran atlas de distribucin de la propiedad rural en Colombia. Facultad de Economa, Universidad de Antioquia, Gobernacin de Antioqua (en prensa)
Si se comparan los ndices de Gini departamentales con el porcentaje del rea utilizada en pastos, se observa una estrecha relacin entre esas variables, con pocas excepciones. A altos ndices de concentracin le corresponden altos usos de la tierra en pastos. Y se observa lo contrario en el caso del uso de la tierra en agricultura: el mayor uso en cultivos se asocia con menores ndices de concentracin. Es ms democrtico el uso y la tenencia de la tierra en la agricultura que en la ganadera, lo cual no invalida la actividad pecuaria, pero s llama la atencin sobre la necesidad de contar con una ganadera menos extensiva que haga un uso ms intensivo de la tierra, genere mayor empleo e ingresos, y abandone el criterio de tener grandes extensiones de tierra para valorizarlas y adquirir y ejercer poder poltico.
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rangos de gini de propietarios. 2000-2009
Fuente: elaboracin indh 2011, a partir de igac-cede. Gran atlas de distribucin de la propiedad rural en Colombia. Facultad de Economa, Universidad de Antioquia, Gobernacin de Antioquia (en prensa).
Tambin existe concentracin en el uso de la tierra; sobre ello no hay informacin por carencia de un censo agropecuario. Una empresa o un empresario pueden, por ejemplo, explotar 50.000 hectreas siendo propietarios de solo 10.000 y tener las dems en arriendo, arriendo financiero o modalidades similares. De esa manera se controlan grandes extensiones de tierras, y si los contratos de arriendo son de largo plazo, en realidad se configura un monopolio sobre el recurso en una zona o regin17. Es importante tener en cuenta ese fenmeno, pues la tendencia a utilizar grandes extensiones de tierras en proyectos empresariales que no impliquen congelar capital en tierra, es estimulada por las polticas pblicas como una manera de dinamizar y modernizar el uso del suelo.
3. El desarrollo humano y la propiedad rural

Las metodologas utilizadas por los pases para el clculo del ndice de Gini en el sector rural difieren en algunos aspectos, y no son totalmente comparables. Todas estn basadas en censos agropecuarios, y permiten establecer algunas tendencias o diferencias en la concentracin de la propiedad en los distintos pases. Con la informacin que recoge la fao (Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin), y la usada en el Gran atlas (igac-cede,
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Una muestra de este tipo de situaciones puede verse en Accin Social, pptp (numeral 2.5, 2010) y en la revista Dinero (367, 18 de febrero de 2011), con informacin sobre inversiones en altillanura de grandes grupos empresariales.
2010), se ha construido el cuadro 6.2, que muestra las diferencias en las concentraciones de la tierra con ndices Gini calculados hacia los aos 2000, y una comparacin con los indicadores de desarrollo humano (idh) internacionales ajustadospor el pnud (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) en su InformeMundial de 2010. El cuadro 6.2 ilustra un hecho histrico incontrovertible: los pases con mayores grados de desarrollo registran menores ndices Gini de tierras. Y los del Pacfico asitico tienen los menores ndices Gini y, si bien no ocupan hoy los primeros puestos en desarrollo (excepto Japn), tienen altas tasas de crecimiento econmico. La comparacin de estos Gini de tierras con los idh, que calcula Naciones Unidas ajustados con factores de desigualdad (pnud, 2010), muestra que en los pases de Amrica Latina los altos Gini de tierras se asocian con menores idh. En los pases asiticos no se cumple siempre esa relacin, pues tienen ndices de concentracin de la tierra bajos y los idh no son necesariamente altos; como tampoco en pases europeos como Alemania, Reino Unido, Italia y Espaa con Gini altos en el promedio europeo, e idh por debajo del promedio del continente. Los datos para Amrica Latina sealan que el conflicto armado interno propio de Colombia no se explica necesariamente por la concentracin en la tenencia de la tierra. Similares razones tendran Brasil, Per, Paraguay e incluso Argentina (por sus ndices de Gini) para registrar un conflicto armado sustentado en el control de la tierra por unos pocos propietarios. De manera que existen otras razones histricas, culturales, de contexto, de presencia del narcotrfico, y caractersticas de la democracia, la poltica y la institucionalidad, que explicaran este conflicto en Colombia.
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6.2
Comparacin de ndices de concentracin de la tierra (gini) e ndices de desarrollo humano por pases
Pas ao relativo al gini gini
idh ajustado 2010
Colombia Argentina Brasil Per Venezuela Paraguay Honduras Nicaragua Uruguay Noruega Finlandia Suecia Irlanda Suiza Dinamarca Francia Pases Bajos Italia Espaa Reino Unido Alemania Tailandia Vietnam Filipinas Blgica India Nepal Indonesia Namibia Etiopa Bangladesh
2009 1998 2007 1994 1997 1991 1993 2001 2000 1999 2000 1990 2000 1990 2000 2000 2000 2000 2000 2001 2000 1993 1994 1994 2000 1999 1999 1999 1997 2001 1996
0,85 0,83 0,87 0,86 0,88 0,93 0,66 0,72 0,79 0,18 0,27 0,34 0,44 0,5 0,51 0,58 0,57 0,73 0,77 0,66 0,63 0,47 0,53 0,53 0,56 0,57 0,39 0,45 0,36 0,47 0,62
0,492 0,562 0,509 0,501 0,501 0,482 0,419 0,426 0,642 0,876 0,806 0,824 0,813 0,813 0,81 0,792 0,818 0,752 0,779 0,766 0,814 0,516 0,478 0,518 0,794 0,365 0,292 0,494 0,338 0,216 0,331
Fuente: elaboracin indh 2011, segn igac-cede (en prensa. Con base en Statistic Yearbook 2004, (fao, 2007-2008). El idh ajustado fue tomado de Informe de Desarrollo Humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano. Nueva York: pnud (2010).
De nuevo, no es la lucha por la tierra organizada por los campesinos el nico factor que explica los conflictos existentes en el sector rural. La carencia de una decisin poltica para solucionar el problema agrario y atender la deuda social y poltica que tienen con el campo la sociedad y el Estado, ms all de la concentracin de la propiedad, es lo que ayuda a explicar este conflictivo panorama. Cuando se combinan la alta desigualdad histrica en el acceso y posesin de recursos, con un Estado y una institucionalidad dbil, que al tiempo mantiene privilegios para unos pocos grupos en la sociedad, con una ocupacin desordenada del territorio, y con un sistema poltico fundamentado en la posesin de tierras que no tributan lo debido, y la presencia del negocio del narcotrfico, se tienen los elementos para configurar una crisis rural que pone en el centro de la discusin la tenencia de la tierra.
D. Estructura de tamaos de la propiedad

Colombia registra una de las ms altas desigualdades en la propiedad rural en amrica Latina y el mundo. Y ello es consecuencia de un proceso histrico, de las polticas pblicas, de la operacin de las fuerzas del mercado, del narcotrfico y la actuacin de grupos armados por fuera de la ley, as como de la cultura de rpido enriquecimiento, y la avidez de renta.
No hay un criterio definido institucionalmente para precisar el concepto de pequea, mediana y gran propiedad. Hay varias definiciones; por ejemplo el Estado ha asimilado hasta ahora la pequea propiedad con la unidad agrcola familiar (uaf); en cambio las entidades crediticias utilizan el tamao de los activos para definir el rango de los usuarios del crdito, y el igac, en el Gran atlas, ha empleado una clasificacin por rangos de tamao que no sigue un criterio fundamentado en estudios sobre los tamaos de las propiedades rurales y su valor o calidad18. Frente a esta diversidad de mediciones, este Informe ha optado por comparar dos clasificaciones para mostrar la diferencia que implica adoptar uno u otro criterio: (a) con base en los rangos de tamaos de las estadsticas del igac, con un criterio ms amplio que el utilizado en el atlas mencionado. Se define como pequea la propiedad que tiene hasta 50 hectreas; mediana entre 50 y 500, y grande ms de 500; (b) usar la medida de la uaf para establecer los tamaos, siguiendo los criterios utilizados por el proyecto de proteccin de tierras de Accin Social (Accin Social, pptp, 2010)19. Con el primer criterio, el resultado obtenido para el ao 2009 (cuadro 6.3) permite establecer que en general la estructura de la propiedad estara distribuida de manera proporcional en trminos de rea entre los tres tipos de tamaos, pero con una desigualdad grande si se considera el nmero de propietarios o poseedores de la tierra (los pequeos son el 88% de todos los propietarios, la mediana y gran propiedad agrupa solo el 5,2% del total de predios). Con ese criterio la mediana propiedad resulta con un peso importante en la estructura de la tenencia de la tierra, pero no ejerce liderazgo dado que los grandes propietarios son los que tienen el poder poltico y usan la tierra para ello; los medianos son ms empresarios, poco interesados en la poltica y ms en los negocios. Entre 2000 y 2009 (sin incluir Antioquia) no se observa un cambio significativo en los estratos de tamao establecidos. Segn el criterio hasta aqu utilizado, la estructura de la propiedad se ha consolidado con base en la grande y la mediana propiedad como los segmentos que aglutinan la mayor rea de la frontera agropecuaria, mas no el mayor nmero de predios y propietarios, los cuales estn concentrados en la pequea propiedad (cuadro 6.3). De acuerdo con esta medicin y como se deduce del cuadro 6.3, que no incluye a Antioquia, el 1,6% de los grandes propietarios en el ao 2009 tenan el 28,5% de la tierra, en tanto que el universo de los pequeos, que representaba el 87,2% de los propietarios, solo acceda a la tercera parte de ella. Por su lado, la mediana propiedad tena el 39,6% de la superficie. En esa estructura la gran propiedad tiene un tamao promedio 255 veces mayor que la pequea y 11,5 veces mayor que la mediana. Una aproximacin a la diversidad de tamaos y su homogeneidad en la pequea, mediana y gran propiedad, indica que la primera est configurada por una gran diversidad de tamaos
18
19
El igac clasifica por tamaos as: microfundio, predios menores de 3 hectreas; minifundio, entre 3 y 10; pequeos predios, entre 10 y 20; mediana propiedad, entre 20 y 200, y grande, mayor de 200. (Anexo metodolgico del Gran atlas, igac-cede, 2010). Ese proyecto define el microfundio como los predios hasta media uaf, la pequea propiedad entre media y dos uaf, mediana entre dos y diez uaf, y grande la mayor de diez uaf.
205
Dr C Ua
.3 o6
Tamaos de la propiedad. 2000-2009

rea (ha) 2000 2009 Nmero predios 2000 2009 Nmero propietarios 2000 2009
rtulos de fila
Pequea Mediana Grande Total general
11 435 810 13 753 434 9 495 652 34 684 896
12 687 945 14 770 086 10 957 770 38 415 801
2 090 240 113 757 6 801 2 210 798
2 360 488 123 997 8 230 2 492 715
2 713 572 351 752 42 630 3 107 954
3 147 189 402 902 56 542 3 606 633
Fuente: elaboracin indh 2011, con base en igac-cede (en prensa). No incluye Antioquia.
con desigualdades notorias entre los ms ubicados hacia el microfundio y los que se acercan a las 50 hectreas; por ello el Gini de tierras en la pequea propiedad es de 0,61. La mediana es ms uniforme en su distribucin en relacin con la pequea, y muestra signos de menor desigualdad en su interior: su Gini es de 0,21. Y en las grandes propiedades los tamaos son muy similares, y registran un Gini de 0,30. Hacer una estructura ms equitativa con menores ndices de concentracin implica reformar todos los tamaos de propiedad. En un caso, al fragmentar grandes extensiones y afectar las medianas mal utilizadas y ms cercanas a 500 hectreas; en otro, al reestructurar la pequea propiedad para aumentar su tamao promedio. La informacin disponible evidencia que la gran propiedad ha aumentado ms que los otros segmentos en las tres variables consideradas y que hay notorios crecimientos en rea. En la pequea propiedad crece mucho el nmero de predios y poco en rea, en un proceso de minifundizacin (cuadro 6.4). La mediana propiedad fue la que menos creci en predios y nmero de propietarios, pero su incremento en rea fue muy significativo; la ms cerca de 500 hectreas es la que ms se ha expandido. La segunda aproximacin de la medicin utiliza los tamaos municipales de la uaf disponibles en el dane (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica), y arroja una visin diferente de la estructura de tenencia de la tierra como se indica en el cuadro 6.5. Este criterio muestra que la propiedad est ms concentrada en pocos tenedores de derechos (predios mayores de 10 uaf); la mediana resulta con un peso mucho menor, y la pequea tiene un porcentaje menor de la tierra (18,8%). El microfundio indica que casi el 80% de los propietarios-poseedores estn prcticamente en la pobreza absoluta, pues obtienen un ingreso que no supera medio salario mnimo legal.
C Ua
Dro
6.4
Crecimiento porcentual de los tamaos de propiedad. 2000-2009

Nmero de predios (%) rea (%) Nmero propietarios (%)
Tamao de propiedad
Pequea Mediana Grande TOTAL
12,93 9,00 21,01 12,75
5,47 120,90 139,6 10,75
15,98 14,54 32,63 16,04
Fuentes: elaboracin indh 2011, con base en igac-cede (en prensa).
C Ua
Dro
6.5
Estructura de la propiedad, segn rangos uaf. 2009

rango UaF rea (%) Predios (%) Propietarios poseedores (%)
Microfundio Pequea propiedad Mediana propiedad Gran propiedad Total
10,59 19,1 18,2 52,2 100,0
80,49 13,66 4,99 0,86 100,0
78,31 14,72 5,83 1,15 100,0
Fuentes: elaboracin indh 2011, con base en Accin Social, pptp ( 2010).
La desigualdad en la tenencia, con el criterio de la uaf es mucho ms notoria y desafiante. Esta opcin de medicin indica que la estructura de la tenencia es bimodal y requiere de una modificacin que permita el avance de la mediana para constituir una base ms firme de la formacin de una clase media rural, y la superacin del microfundio para sacar de la pobreza a un alto porcentaje de los agricultores y disminuir su vulnerabilidad. Una estructura de la tenencia ms democrtica en la que la mediana propiedad tenga un liderazgo para la innovacin tecnolgica, la creacin de empleo e ingresos, la mejor utilizacin de la tierra y el buen manejo del medio ambiente, sera un aporte tanto a la construccin de democracia en el campo como al desarrollo humano y la bsqueda de caminos de paz. La mediana propiedad puede ser la bisagra que permita relacionar de manera menos asimtrica la pequea propiedad con la grande, a travs de negocios y alianzas. Tambin es la base, junto con la pequea, para lograr un balance en el poder poltico en el sector rural, rompiendo el monopolio poltico de la gran propiedad. Las dificultades que crea para el desarrollo humano una estructura tan desequilibrada como la descrita, denominada como bimodal por centrar la discusin en los extremos del latifundio y el minifundio, pueden verse en los siguientes aspectos: Estructura de tenencia de la tierra conflictiva. Bajo potencial de crecimiento y poca articulacin con la agroindustria. Bajo nivel de ahorro e inversin. Precariedad de la democracia. Dificultades para desarrollar sistemas de cooperacin y fortalecimiento del capital social. Debilidad, inseguridad, incertidumbre e informalidad sobre los derechos de propiedad. Asimetra intensa en las relaciones entre la pequea y la gran propiedad. Mercado de tierras segmentado (no se hacen negocios de tierras entre pequeos y grandes). Uso ineficiente del suelo y conflictos de uso. Escaso desarrollo institucional. tierra es ms un bien especulativo que productivo. La Baja tributacin rural y alto poder de los terratenientes en el Estado e instancias institucionales locales. Pocas oportunidades de creacin de empleo y mayor valor agregado. Altos niveles de pobreza y miseria rural20.
20
Una reflexin ms completa sobre estos aspectos (vase en Machado 2003).
207
Son varias las razones que explican esa histrica concentracin en la propiedad y la desigualdad en el acceso a la tierra en Colombia. Entre ellas conviene destacar: poder rural con alta incidencia de una lite agraria propietaria de tierras que se mueve Un en los crculos del poder nacional, y tiene una sobrerrepresentacin poltica. Una mentalidad conservadora de las lites rurales y de consentimiento de las lites urbanas sobre el tipo de estructura agraria y de tenencia de la tierra conformada y que opera en el pas. Estado sin una apuesta poltica sobre lo rural como sector estratgico para el desarrollo Un y la democracia, con un gran descuido institucional sobre la poblacin rural. Una baja tributacin sobre la propiedad rural que estimula la acumulacin de tierras con objetivos especulativos y la obtencin de rentas por valorizacin (rentas institucionales), sin mayores esfuerzos productivos. Unas polticas agrarias que han estimulado mediante diversos mecanismos, por accin u omisin, la expansin permanente de una ganadera extensiva de baja productividad y poca creacin de empleos. sistema proteccionista sobre la agricultura que mantiene altas rentas del suelo. Un presencia de actores armados al margen de la ley que utilizan la violencia y la ilegalidad La para despojar de las tierras a miles de campesinos, obligados a salir del campo. existencia de una disputa por la tierra entre inversionistas, La empresas multinacionales y actores armados ilegales, cada uno con diferentes fines, que estimula los precios especulativos sobre la propiedad y el cierre de las posibilidades de acceso de los pequeos y medianos propietarios a ese factor productivo. Una estructura de la Las polticas de crdito, incentivos y apoyos han privilegiado a tenencia ms democrtica los grandes propietarios, quienes con esos estmulos se han visto en la que la mediana impulsados a adquirir ms tierras. propiedad tenga un sistema de crdito para pequeos y medianos propietarios conEl liderazgo para la lleva, en el caso de incumplimientos, al remate de las propiedades innovacin tecnolgica, que quedan en manos de los bancos o entidades pblicas, y de all la creacin de empleo pasan a compradores con mayor capacidad de inversin en tierras. e ingresos, la mejor pas y los poderes constituidos nunca han optado por una El utilizacin de la tierra decisin poltica de modificar sustancialmente la estructura de y el buen manejo tenencia de la tierra. Cuando se han intentado reformas agrarias del medio ambiente, redistributivas, la oposicin abierta o velada ha estado presente sera un aporte tanto por parte de gremios y lites agrarias. a la construccin de Las fuerzas del mercado, los contextos nacionales e internaciodemocracia en el campo nales y los mercados polticos, expropian permanentemente a los como al desarrollo humano pequeos propietarios, obligados a migrar hacia las ciudades en y la bsqueda de caminos bsqueda de otras oportunidades. de paz. Con frecuencia ha existido la creencia de que la alta concentracin de la propiedad est asociada con bajos indicadores de bienestar social. Ello no est lejos de la realidad si se miran niveles de pobreza, nbi (necesidades bsicas insatisfechas), tasas de homicidio, desplazamiento forzado, ndice de desempeo fiscal y porcentaje de escolaridad, entre otros, en los departamentos y municipios donde la tierra est ms concentrada. Cuando la informacin se maneja en un nivel muy agregado y en periodos cortos de tiempo, estas relaciones inversas no aparecen con claridad. La explicacin de ello puede
estar en que para relacionar este tipo de variables se requiere de informacin detallada, no solo en el nivel municipal sino tambin veredal y de los corregimientos, la cual no existe. Adems, sera necesario contar con series estadsticas de largos periodos para establecer las relaciones entre sus variaciones. Por otra parte, dado que la concentracin de la propiedad siempre ha existido y no se ha modificado en el tiempo, a su lado van avanzando mejoras en indicadores como nbi y calidad de vida sin que los Ginis de tierras se modifiquen. Es la inversin pblica la que define el avance de los indicadores de bienestar, mas no la estructura de la propiedad rural en s.
E. Propiedad y tenencia femenina de tierras

Las mujeres enfrentan dificultades particulares para el acceso a la tierra, originadas en los varios tipos de discriminaciones de las que son objeto y que se explican en el captulo 4. A esta situacin se llega tanto por los modelos de otorgamiento y las leyes creadas por el Estado, como por la cultura orientada a beneficiar en forma prioritaria a los hombres jefes de hogar, por considerrseles ms aptos para el trabajo de la tierra. Ello refuerza las relaciones patriarcales existentes en un crculo vicioso de exclusin y discriminacin (Osorio y Villegas, 2010: 15), que tiene una profunda incidencia sobre la relacin de las mujeres con la propiedad y tenencia de la tierra. La carencia de informacin sobre tenencia de la tierra desagregada por sexo es un evidente incumplimiento de la obligacin establecida en el artculo 30 de la Ley 731 del 2002 (Ley de Mujer Rural), la cual establece que:
El Gobierno Nacional, a travs de los organismos competentes, promover la ampliacin tanto de registros estadsticos sobre la condicin de la mujer rural como de indicadores de evaluacin de las polticas, planes, programas y proyectos del sector rural discriminados por hombre y mujer (Meertens, 2006 y 2009).
La poca informacin disponible permite establecer el carcter marginal de la propiedad femenina de la tierra, que solo registr un 18% en 1995. La discontinuidad de la informacin ha sido notoria, pues a partir del ao 2000:
La informacin que posee el Incoder se ha venido manejando a partir de ncleos familiares que, en la mayora de los casos, estn conformados por ambos cnyuges (hombre y mujer) o mujer cabeza de familia, sin distinguir el nmero exacto de mujeres beneficiadas21.
La III Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada adelantada por la Comisin de Seguimiento de la Poltica Pblica para los Desplazados constata la tendencia histrica al poco acceso a la tierra por parte de las mujeres. De acuerdo con esa encuesta diligenciada por poblacin rural desplazada por la violencia, las formas de tenencia de la tierra forzada a abandonar o despojada muestran la enorme disparidad existente entre mujeres y hombres respecto de los derechos y relaciones jurdicas frente a las tierras (cuadro 6.6).
21
Documento madr respuesta a proposicin 220 de 2008, Mujer rural. Secretara General del Congreso, por solicitud de la senadora Griselda Janeth Restrepo.
209
Si bien los datos de la encuesta relacionan nicamente a ncleos familiares que fueron obligados a desplazarse, la figura sustenta los hallazgos histricos en cuanto a baja titularidad de las mujeres en derechos sobre los predios rurales. En todas las relaciones expresadas en el cuadro 6.6, la titularidad masculina es ms del doble de la femenina y la titularidad conjunta es baja. Las diferencias en la titularidad entre hombres y mujeres presentan una gran diferencia en el caso de los ocupantes de baldos. Si bien en los ltimos aos se ha producido un aumento en la titulacin de predios a mujeres y de titulacin conjunta entre hombres y mujeres, estos programas han tenido un impacto reducido en la transformacin de la cultura de tenencia masculina de la tierra. Aun cuando existen posturas encontradas respecto al beneficio de los programas de titulacin conjunta para las mujeres y la equidad de gnero22, algunas autoras han defendido el hecho de que esta modalidad las fortalece como sujetos de derechos y las protege de situaciones
D C Ua
ro
6.6
relaciones jurdicas de los desplazados frente a las tierras

Total grupos familiares desplazados Hombre (%) mujer (%) Hombre y mujer (%)
Forma de tenencia de la tierra forzada a abandonar o despojada
Propietario o propietaria Poseedor o poseedora Ocupante de baldo Ocupante de hecho Heredero
64,2 58,9 70,0 55,4 56,3
26,5 26,7 8,9 25,0 32,5
9,3 14,5 21,1 19,6 11,2
Fuente: Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada, cid-un (octubre de 2010).
22
La Corte Constitucional ha encontrado, por ejemplo, que: La titulacin a nombre de la pareja desconoce la importancia de fortalecer la autonoma de las mujeres en sus comunidades y en las instituciones, pues estas suelen pedir autorizacin a los maridos o compaeros para decisiones productivas y no al contrario (Corte Constitucional. Auto 092 de 2008).
de vulnerabilidad como la separacin, el divorcio y la viudez. Ello reafirma la nocin de doble jefatura del hogar, donde ambos, hombres y mujeres en conjunto, tienen la representacin de la familia y pueden administrar su propiedad (Deere y Len, 2005; Bohrquez y Ardito, 2009). La inequidad en el acceso a la tierra genera un contexto de vulnerabilidad para los pobladores rurales, con impactos diferenciados de gnero. Las desventajas de las mujeres en el acceso y uso de la tierra se relaciona con la informalidad de la tenencia, pero tambin con prcticas en las que ellas no sienten como propias las parcelas, sino pertenecientes a los hombres de su familia, quienes la trabajaban y donde ellas solo ayudaban (Meertens, 2006 y 2009). Pero, adems, sigue predominando la tradicin de ceder la posesin de la tierra por la lnea masculina, lo cual lleva a poseer formalmente la tierra, sin que las mujeres ejerzan el control y las decisiones sobre lo que all se hace y sobre cmo se distribuyen los productos. La vulnerabilidad de las mujeres frente al despojo de tierras se activa ante los actores armados y se entrelaza con la vida cotidiana y los regmenes de gnero imperantes, como se verific en Crdoba y Sucre (cnrr-mh, 2010: 363). Una mujer puede perder la tierra por el abandono por parte de su esposo y la presin de la guerrilla, y por la conjugacin del abandono por parte del esposo y la venta de las tierras de ella, hecha por l a los paramilitares. El Grupo de Memoria Histrica de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (cnrr-mh) encontr en la zona de Sucre y Montes de Mara dos momentos y dos manifestaciones crticas que padecen las mujeres por el despojo: el riesgo de violencia de gnero (violencia sexual), y el desconocimiento social del derecho de las mujeres a la propiedad o la posesin de la tierra. El primero se ubica al comienzo de la cadena de despojo y el segundo en toda la cadena. Algo similar ocurre con el acceso al crdito, que est muy ligado al de la tierra. Por mandato de la Ley 731 de 2002, Finagro (Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario) cre la lnea de crdito mujer rural desde la lnea pequeo productor. En los ltimos seis aos, el Banco Agrario registra una reduccin del crdito para mujeres, tanto en su nmero como en valores. La hiptesis ms generosa es que la mayora de esos recursos se han destinado a producir para ellas y sus familias (produccin de subsistencia), sin que haya un aumento del capital. De acuerdo con los resultados presentados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (madr) de los crditos otorgados a pequeos productores, el 76% de las operaciones (137.826) se otorgaron a pequeos productores, con lo que se gan en la democratizacin del crdito agropecuario, pero una mnima fraccin de ellos, el 0,5%, se destin a las mujeres. Algunas organizaciones de mujeres consideran que ellas dudan en buscar el crdito por temor al endeudamiento, el riesgo de perder el poco capital con que cuentan, y los montos bajos de los prstamos para quienes necesitan capital de inversin. Adems no se conocen los datos sobre el comportamiento de la cartera morosa, hecho que podra evidenciar la problemtica especfica actual frente al tema. El crdito a la poblacin femenina se ha centrado en los departamentos de Boyac, Cundinamarca, Huila, Nario, Santander y Tolima, con escasa o nula participacin en los dems departamentos del pas. Uno de los incentivos ms efectivos para mantener la discriminacin de gnero en la propiedad y tenencia de la tierra y los bienes rurales es la falta de aplicacin de las normas. La distancia entre el derecho legislado y el aplicado es inmensa. Los patrones culturales y sociales han operado por intermedio de instituciones como la familia, el mercado y las polticas pblicas (hasta cierta poca) como mecanismos de incumplimiento de estos estndares normativos (Uprimny et l., 2010).
211
Esta disociacin entre igualdad formal e igualdad material en las zonas rurales se ha visto acrecentada por otro fenmeno muy extendido en las relaciones rurales en Colombia: la informalidad en el traslado y apropiacin de bienes inmuebles, como se describe en el captulo 9. Los factores que originan la informalidad de los derechos de propiedad, cruzados con los prejuicios de gnero, aumentan la vulnerabilidad de las mujeres y constituyen barreras adicionales para el acceso a la formalizacin de sus derechos sobre los bienes y tierras (Guzmn y Uprimny, 2010). En la medida en que las mujeres no cuentan con registros oficiales que acrediten su titularidad de bienes y derechos, opera la presuncin social histrica de que los titulares de dichos bienes son los esposos, los hermanos o los padres. Las prcticas culturales sobre la herencia siguen los estereotipos de gnero anotados, pues no existiendo en la legislacin civil de sucesiones una diferencia legal entre hombres y mujeres con derechos sucesorios, en la prctica el estereotipo de mujer-ama de casa ha llevado a creer que las mujeres solo necesitan tamaos pequeos de tierras para satisfacer sus necesidades bsicas. La costumbre campesina de dejar las sucesiones ilquidas, o sin registrar, son un incentivo y un refuerzo para estas prcticas. De igual modo, los patrones patriarcales se trasladan al mercado, el cual presume la propiedad masculina de los bienes y la potestad de su administracin en cabeza exclusiva de los varones. Los hombres participan en su gran mayora como compradores de tierras en el mercado, y son culturalmente quienes asumen la funcin de hacer los negocios y dems actividades de comercio, tanto de tierras como de productos agrcolas.
F. Hacia el desarrollo y la equidad

Sin duda en Colombia la tierra es un elemento estratgico para el desarrollo, pero la estructura de su tenencia se ha convertido en No ha desparecido el un obstculo a ese propsito por su alta concentracin en pocos proconflicto por la tierra pietarios. Eso es claro en la medida en que ese control impide ampliar y este se combina y las oportunidades y el desarrollo de capacidades, y llega a limitar la articula con el conflicto libertad de las personas. Por ello los anlisis muestran la urgencia de por el territorio. Ello hace abordar esa estructura para cambiarla y adecuarla a las necesidades de gran complejidad el del desarrollo y de la igualdad. Como se indica en el captulo 12, una reforma rural ayudara a problema agrario y relieva la necesidad de avanzar modificar muchos de los elementos que mantienen una tenencia de la en el conocimiento de las tierra obstaculizadora del desarrollo humano, la cual debe tener como realidades regionales, en principio fundamental la equidad en la poltica pblica. Si no se rompe el particular el papel de las poder poltico de los grandes propietarios fundamentado en la posesin lites y su articulacin con de la tierra, ser difcil avanzar hacia una modernizacin incluyente. Existen varios tipos de conflictos por la tierra y una disputa por el Estado y los seores de la guerra, para tener ella entre diversos actores, en la cual compiten los armados ilegales. aproximaciones ms Estos conflictos han sido subordinados o subsumidos por el control del precisas del fenmeno. territorio por parte de los grupos al margen de la ley para los negocios del narcotrfico, y en los que la tierra se ha convertido en un instrumento de la guerra. El conflicto histrico por la tierra se mantiene, pero de bajo perfil y de manera aislada, no como parte esencial de un movimiento campesino nacional que levanta la bandera reivindicativa de ella. Los atrasos en el catastro rural, la carencia de un censo agropecuario, la informalidad de los derechos de propiedad y el fenmeno del testaferrato, entre otros, impiden precisar las caractersticas de la estructura de la tenencia de la tierra. Sin embargo, los datos del igac han permitido una aproximacin que muestra una estructura altamente concentrada, con una mediana propiedad importante que no tiene el liderazgo y el poder, y una pequea propiedad muy fragmentada con un gran nmero de propietarios. Por su parte, la poca informacin disponible muestra que las mujeres siguen teniendo dificultades para acceder a la propiedad rural y al crdito, y aun cuando las normas existentes las igualan ante la ley, en la prctica la situacin poco o nada ha cambiado.
213
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Fracaso del reformismo agrario,

Se oye el rumor y el zumbar de las balas, una nacin del Caribe no es libre, su litoral suea con su enramada, pero a su gente, le importa el calibre. Tamaa oscuridad, se disfraza la muerte, cinaga dorada se baa de sangre y baja, como petrleo al mar. Baja como petrleo, baja como petrleo al mar, baja como petrleo Las lgrimas del Magdalena son almas que al ro caen. Los truenos que arriban suenan, son lamentos que al alma envenenan. Malalma Magdalena 2008
lucha por la tierra y conflicto armado
Captulo
l finalizar la dcada de 1970, cuando apenas empezaba a experimentarse el fin de la violencia partidista de mediados del siglo XX, el conflicto agrario segua sin resolverse porque haba fracasado una reforma agraria en los aos de 1960, la tierra continuaba concentrada en pocas manos y persista un poder poltico construido sobre un orden social inequitativo, excluyente y poco abierto a la democracia. Todo esto ocurra, no obstante que despus de la violencia partidista de los aos 1950, el Partido Liberal intent avanzar en una reforma agraria, pero su intencionalidad reformista choc con unas lites rurales polticamente bien representadas que se opusieron a cualquier cambio, dejando as inalteradas las estructuras de inequidad que han caracterizado a la sociedad rural. En las dcadas siguientes se desvaneci el vigoroso movimiento campesino de los aos 1960-1970, cobr auge la insurgencia armada, se instalaron el narcotrfico y toda la criminalidad asociada con l, las economas campesinas y el desarrollo rural quedaron sujetos a las leyes del mercado y la institucionalidad estatal para el sector rural se redujo a su mnima expresin. Es decir, a la par que se desmontaba el proyecto reformista agrario y el movimiento campesino se debilitaba, comenzaron a desarrollarse fenmenos que articulan los componentes de confrontacin fundamentales de la nueva violencia que se desata despus de los enfrenamientos polticos de los aos 1950: las guerrillas, el narcotrfico y el paramilitarismo. Su desenvolvimiento ocurrir especialmente en el entorno del mundo y la sociedad rurales, aunque sus efectos se sentirn en el resto de la sociedad nacional. Durante los aos 1960 a 1980, en plenas idas y venidas del reformismo agrario, irrumpen desde las regiones esos tres fenmenos en la sociedad colombiana. En este corto periodo sus actores presentaron una gran destreza para evolucionar hasta convertirse en redes de poder con gran capacidad de coercin armada, para adaptarse de manera rpida a actividades diferentes a las de combatir, crecer y copar diferentes regiones de la geografa nacional, establecer alianzas con lites locales, enfrentar de manera violenta al Estado, desarrollar disputas geogrficas alrededor del control territorial cargadas de violencia y penetrar la economa y la organizacin poltica y social de las regiones.
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El movimiento campesino no pudo consolidarse porque, en el contexto del conflicto interno, se fragment y desarticul tanto por la accin de los grupos armados ilegales como del Estado y sectores de la sociedad que victimizaron o estigmatizaron a sus lderes y organizaciones. Por otro lado, la frrea oposicin de las lites agrarias al cambio de El paso de las polticas la estructura de la tenencia de la tierra y la contrarreforma derivada de redistributivas hacia la accin del narcotrfico y los grupos armados ilegales y sus alianzas la operacin de un con sectores de las lites rurales, convirtieron la estructura agraria en mercado de tierras lleno un inamovible para la poltica pblica, por falta de voluntad y decisin de imperfecciones, poltica para cambiar el estado de cosas en el sector rural. Este periodo de signific congelar la violencia acentuada, que an no termina, gener un problema complejo estructura de tenencia todava irresuelto, que requiere de la decidida intervencin del Estado y permitir que siguieran para ir ms all de la restitucin de tierras y la reparacin integral a las operando los factores que vctimas que, en buena hora, ha iniciado el actual gobierno. propician su concentracin. La conjuncin de esos factores abon el terreno para la irrupcin de Ese fenmeno fue un nuevo ciclo de violencia que se prolonga hasta la segunda dcada del potenciado por la compra siglo XXI. Este captulo muestra que el problema de la tierra en Colombia de tierras por parte de los en los ltimos cincuenta aos no ha sido considerado de manera adenarcotraficantes y luego por cuada en las polticas pblicas y que las de desarrollo rural expresadas la apropiacin violenta de la en el Programa de Desarrollo Rural Integral (dri) y en el Plan Nacional tierra por grupos armados de Rehabilitacin (pnr) fueron insuficientes para transformar el sector ilegales. y las condiciones de vida del campesinado. La nueva ola de violencia, instaurada despus de la contienda poltica de los aos 1950, en lugar de ayudar a una solucin del problema agrario, retras cualquier posibilidad de avanzar en ese propsito. Nos detenemos aqu en los principales procesos determinantes de esta nueva ola de violencia, sus componentes y su escalamiento en el contexto de los propsitos reformistas, la lucha por la tierra, el declive del movimiento campesino y la consolidacin de la estructura agraria: se form y expandi la insurgencia armada; la reforma agraria fue sustituida por una poltica de subsidios para facilitarles a los pequeos propietarios el acceso al mercado de tierras; la poltica pblica desestim el desarrollo rural; se instal y prosper la economa ilegal de las drogas; se multiplicaron los actores armados (paramilitarismo); se pas de la lucha por la tierra a la disputa por el territorio; la violencia se desplaz hacia los civiles y las comunidades; y el movimiento campesino fue estigmatizado y diezmado.
A. Ech races la insurgencia armada

El eln (Ejrcito de Liberacin Nacional), el epl (Ejrcito Popular de Liberacin) y las farc (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) se constituyen entre 1966 y 1967. Su aparicin y ubicacin inicial tienen diferentes orgenes y explicaciones (pnud, 2003). En el caso de las farc, su origen se remonta al periodo de la Violencia de mediados de siglo y se forman como expresin de las defensas campesinas surgidas durante esa poca en las regiones de influencia poltica y social del Partido Comunista y tras el ataque militar a las denominadas repblicas independientes (Gonzlez, Bolvar y Vsquez, 2002). Esta guerrilla de origen campesino en sus inicios estaba desprovista de grandes proyectos, pero en el transcurso de las siguientes dcadas presenta cambios sustanciales en su capacidad militar, orientacin poltica y composicin.
Captulo 7 | Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado
Las farc acuden a las prcticas de coercin armada usadas en la poca de la Violencia, y desde los aos 1960 utilizan la extorsin, el boleteo y el secuestro, especialmente de los terratenientes y ganaderos, como fuente de financiacin. Sin embargo, ya durante los aos 1970 cobraban el conocido gramaje y adems daban proteccin a los laboratorios de los narcotraficantes (Thoumi, 2002: 135). Luego de la destruccin en 1984 de Tranquilandia, el enorme laboratorio de produccin de cocana en la selva amaznica, se comprob, como lo seala Thoumi, que la guerrilla haba estado dando este tipo de proteccin. Las guerrillas de las farc iniciaron su participacin en el negocio de estos cultivos y comenzaron por cobrar una contribucin del 10% a los cultivadores y del 8% a los traficantes y, adems, los obligaban a cultivar 3 hectreas de alimentos por cada hectrea sembrada de coca (Molano, 1987). Esta irrupcin de las farc en esas sociedades rurales cambi con el tiempo. En sus comienzos, entre sus prioridades estuvo la de suplir las falencias por la dbil presencia del Estado y su incapacidad para la regulacin de los conflictos, especialmente en zonas de colonizacin alejadas (Pecaut, 2003: 81). De hecho, ello las converta en autoridad en algunas de estas sociedades, y en la medida en que aseguraron el dominio territorial llegaron a estabilizarse en este papel, cobrando impuestos y contribuciones a cambio de proteccin. Esta figura de autoridad estable en algunas comunidades de hecho fue benfica para sus miembros, pues trajo estabilidad y reglas de juego claras para proteccin de derechos y resolucin de conflictos. Eso los convirti en la conocida figura del bandido estacionario de la que habla Olson (2000), o en trminos de North, Summerhill y Berry (2002):
Muchos ciudadanos estn dispuestos a someterse al rgimen si este establece orden. De esta forma, la amenaza de una vuelta al desorden genera mucho apoyo al rgimen, aunque sea de mala gana.
No falt incluso la protesta del ciudadano comn cuando lleg el Estado con su aparato coercitivo a quebrar ese dominio ilegal, pues ello representaba una alteracin de la estabilidad del orden que se haba conseguido. Para 1982 las farc contaban con cerca de 1.800 hombres y mujeres armados y parte de sus frentes se encontraban en zonas de produccin de coca. Alrededor de los aos 1977-1978 haban iniciado su expansin y el cambio de lo que se ha llamado la guerrilla partisana y defensiva a una guerrilla ofensiva. Para entonces se haban expandido a Cundinamarca, Magdalena Medio, Cimitarra, Puerto Berro, Bajo Cauca, Segovia, Remedios y El Bagre. Esta expansin temprana de las farc mediante la intensificacin de la prctica de la coercin armada, el boleteo, la extorsin, el secuestro, las vacunas, especialmente a ganaderos, agricultores, terratenientes y comerciantes de las regiones mencionadas, generara una reaccin igualmente violenta por parte de estos grupos. Es decir, ante los mayores costos que implicaba perder la propiedad de la tierra y el poder poltico en las regiones, esos sectores de las lites rurales estuvieron dispuestos a asumir los costos de su propia defensa y la de sus bienes (Acemoglu et l., 2004). Este es un factor importante a tener en cuenta, porque da inicio a la retaliacin armada y la organizacin temprana de grupos armados privados, que siempre van a esgrimir esto como la razn fundamental de su apelacin a la violencia.
1. Relacin movimiento campesino-guerrillas

Constituir una autodefensa campesina y vincularse al movimiento campesino que luchaba por la reforma agraria agrupado en la anuc pareca un corolario lgico para la guerrilla. Sin embargo,
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como lo han expresado dirigentes campesinos de la poca, la vinculacin del eln y del epl a las luchas campesinas no fue vista con buenos ojos por esta dirigencia, debido al tipo de retaliaciones que era previsto esperar tanto por parte del gobierno central como de las lites regionales. El campesinado de las sociedades rurales adonde fueron llegando los grupos armados fue, por decir lo menos, indiferente a tal movilizacin. No se puede afirmar que las guerrillas hayan sido la expresin armada del movimiento campesino. Si bien en los aos 1960 y aun 1970, aquellas trataron de vincularse al movimiento campesino que luchaba por la reforma agraria en las regiones, especialmente en la Costa Atlntica, el movimiento campesino no tuvo ascendencia alguna sobre la guerrilla y siempre tuvo una agenda propia independiente del campesinado. Este fue el caso de los Montes de Mara, donde la violenta incursin de la guerrilla mediante la realizacin de secuestros, extorsin, abigeato y asalto a los vehculos tuvo un alto costo poltico para las comunidades, pues las acciones populistas de la guerrilla, como la distribucin de la carne de las reses robadas a ganaderos, comprometi su suerte. Con excepcin de las regiones histricas de la guerrilla, donde las farc se reconocieron como la expresin de la respuesta campesina a la violencia de Estado, su expansin y fortalecimiento en las dcadas siguientes no puede considerarse como la materializacin de la alianza poltica campesinado-guerrilla enfrenta a las lites terratenientes del pas. La guerrilla de las farc, subordinada en sus comienzos al Partido Comunista, lo que la haca guerrilla de partido, no particip en la creacin de la anuc. Esta guerrilla no cont con la existencia de un movimiento campesino nacional vigoroso al cual articularse, por lo que se limit a la base social con la que contaba en las zonas cocaleras. Durante las luchas campesinas de los aos 1970, el epl y el Partido Comunista Marxista Leninista (pc m-l) visualizaron el movimiento campesino con una concepcin instrumentalista; como escenario para la propagacin de su propio proyecto poltico y el reclutamiento de militantes. El Partido y el epl hicieron presencia en las tomas de tierras porque estimularon
a muchos de sus militantes y simpatizantes a dirigirse a las reas de conflicto. Numerosos activistas del Partido se desplazaron en calidad de trasladados, a veces como paso previo obligatorio para llegar al epl. De hecho, algunos se profesionalizaron y convirtieron en expertos en asuntos agrarios (Villarraga, 1995: 65). En contraste con las farc y el epl, el Ejrcito de Liberacin Nacional (eln) naci oponindose a la idea ortodoxa de la guerrilla como simple autodefensa campesina. Su influencia menos notoria en las zonas rurales se explica por la conviccin fundacional de que la revolucin socialista solo vendr jalonada por una vanguardia poltico-militar. Por eso, su primer manifiesto era por la toma del poder por las clases populares. Mientras las farc se conciben como un ejrcito revolucionario, el eln se ve ms como un partido en armas; las farc estn cerca de los colonos, el eln de los sindicatos; ellas son agraristas, ste es petrolero (pnud, 2003: 28-29) Los territorios histricos del eln coinciden ms con la geografa del carbn y del petrleo, de los cuales ha obtenido sus principales rentas, aunque no ha dejado de buscar apoyos entre colonos y trabajadores migrantes. Estuvo cerca a los paros campesinos de 1986 y 1987, no fue exitoso en los proyectos de asentarse en medio del latifundio ganadero de la regin Caribe; sus veteranos de las luchas agrarias se desmovilizaron en 1994 con la Corriente de Renovacin Socialista, y en el Cauca no ha logrado articularse con los movimientos indgenas (pnud, 2003: 56-59).
B. Fracas el reformismo agrario y se desestimul el desarrollo rural

Al irrumpir la dcada de 1960, la sociedad rural colombiana se caracterizaba por un orden social jerrquico, sustentado en la fusin de los sistemas de familia y de propiedad sobre la tierra y la apropiacin privada del Estado en el mbito local, a cargo de las lites, situacin no muy lejana del orden social que an caracteriza a esta sociedad. La economa sectorial haba presentado avances sustanciales en la agricultura comercial a partir de 1945 (Kalmanovitz, 2010: 223), lo cual haba atrado buena parte de la fuerza de trabajo, ligada hasta entonces a la hacienda de clima fro mediante relaciones sociales de carcter atrasado. Desde el punto de vista de la incidencia de la distribucin de la tierra, la gran propiedad en varias regiones del pas se haba tornado en un obstculo para la acumulacin de capital humano y el crecimiento econmico era fuente de conflictos sociales. Adems, los derechos de propiedad sobre la tierra no estaban claramente especificados y los conflictos entre campesinos y terratenientes estaban al orden del da. Esta estructura de inequidad se reflejaba en agudos niveles de pobreza de los pobladores. Si se asume como premisa que la pobreza intergeneracional persiste cuando no se toman medidas radicales para alterar sus causas, no es extrao que la sociedad rural an presente altos niveles de pobreza. La estructura de inequidad no ha sido modificada, y hoy da, como se indic en el captulo 2, el 64,3% de la poblacin vive en condiciones de pobreza y el 29,1%, de miseria. Una evidencia de esta temprana inequidad econmica es la distribucin de la tierra en 1960 que reflejaba la estructura que vena consolidndose desde el siglo XIX, y que el conflicto poltico de los aos 1950 ayud a reforzar con el despojo. Tal como lo presenta el cuadro 7.1, el 0,56% de las explotaciones de ms de 500 hectreas concentraba alrededor del 40,4% del total de la superficie agrcola; mientras en el otro extremo, el 76,52% de las explotaciones menores de 10 hectreas apenas dispona del 8,79% del rea agrcola del pas.
221
Dr C Ua
.1 o7
Tamao y distribucin de la propiedad rural. 1960

Nmero de explotaciones % Superficie (ha) %
Tamao de las explotaciones (ha)
Menor de 5 De 5 a menos de 10 De 10 a menos de 50 De 50 a menos de 100 De 100 a menos de 500 De 500 a menos de 1000 De 1000 y ms Total Fuente: dane. Censo Agropecuario de 1960.
756 605 169 145 201 020 39 910 36 010 4 141 2 761 1 209 672
62,54 13,98 16,61 3,29 2,97 0,34 0,22 100,00
1 238 976 1 164 749 4 210 777 2 680 471 6 990 471 2 730 764 8 321 619 27 337 827
4,53 4,26 15,40 9,80 25,57 9,98 30,43 100,00
1. Del intento de reforma agraria al mercado subsidiado

En los ltimos cincuenta aos el Estado ha adoptado dos posiciones sobre el problema de tierras, sin que ninguna de ellas haya De la violencia de los resuelto las dificultades para el desarrollo econmico impuestas por primeros aos promovida la tenencia, ni modificado la enorme desigualdad que caracteriza a por algunos hacendados, la ruralidad. La primera, con el fracasado intento de practicar una por narcotraficantes y reforma agraria histrica en los moldes de una economa intervenida sus grupos paramilitares, o regulada (leyes 135 de 1961, 1.a de 1968, 4.a de 1973 y 30 de 1988), no pocas veces con la complicidad de como se indic en el captulo 6. La segunda, a partir de los aos miembros de las Fuerzas 1990, con la puesta en prctica del mercado subsidiado por medio de Militares, en contra de convocatorias como instrumento de acceso a la propiedad por parte supuestos auxiliadores de pequeos productores que no tienen tierra o que la tienen de o colaboradores de la manera insuficiente (leyes 160 de 1994, 811 de 2006 y 1151 de 2003). guerrilla, se pas a una Estas dos caras de la poltica pblica, y en particular la ltima, violencia en contra se presentan en medio de la intensificacin del conflicto armado de las comunidades, interno y el fortalecimiento del narcotrfico. Ello introduce difims de inspiracin cultades en la poltica de tierras y la deja sin efectos al conducir a estratgica, y de una especie de contrarreforma agraria. Es bueno recordar que la control de corredores solucin del problema agrario y de tierras es un asunto poltico que para asegurar el xito exige la decisin de afectar y reorganizar las relaciones sociales y de las actividades de de poder en el campo, y de este con el resto de la sociedad. Es una narcotrfico. decisin poltica para construir un orden social diferente en el sector rural que facilite el desarrollo econmico, social, poltico y humano en un proceso de largo aliento. El fracaso del intento reformista no obedeci a un solo factor, como se observa en el recuadro 7.1; vale advertir que an no existe un proceso de evaluacin de esas polticas. Estos aspectos no deben ocultar algunos logros en zonas donde las economas campesinas se estabilizaron y los conflictos por la tierra dejaron de ser el pan de cada da. En departamentos como Huila, algunas empresas comunitarias se mantienen, aunque su existencia est amenazada
por un megaproyecto hidrulico (construccin de la represa del Quimbo). En Caquet, la colonizacin dirigida logr estabilizar a los colonos venidos del interior huyendo de la violencia, y la presencia del Incora llen vacos de precariedad del Estado; en algunas reas de la Costa Atlntica disminuyeron hasta mediados de los aos 1980 los ndices de concentracin de la propiedad, se hicieron distritos de riego, se lograron aumentos en productividad y mejoraron los ingresos; y en el Oriente antioqueo se empez a conformar una sociedad rural ms estable. Una revisin detallada a las polticas pblicas referente al tema de la tierra permite ver que tanto el Estado como la sociedad civil tienen grados de responsabilidad sobre el desarrollo de este tipo de conflictos, ya sea por accin u omisin. En el caso del Estado, ello se deriva del tipo de polticas aplicadas, los procedimientos utilizados, la falta de una institucionalidad apropiada para atender las demandas de los actores sociales y la orientacin de las polticas hacia la salvaguardia de intereses de grupos particulares en relacin con los de la colectividad, como se ampla en el captulo 10. El paso de las polticas redistributivas hacia la operacin de un mercado de tierras lleno de imperfecciones signific congelar la estructura de tenencia y permitir que siguieran operando los factores que propician su concentracin. Ese fenmeno fue potenciado por la compra de tierras por parte de los narcotraficantes y luego por la apropiacin violenta de la tierra por grupos armados ilegales. En el caso de la sociedad civil tambin se observa su desinters por cambiar la estructura agraria, con excepcin de los pobladores rurales, campesinos, indgenas y comunidades negras. Ni la clase empresarial rural y urbana, ni la poltica, ni las sociedades urbanas, como tampoco
R E C UA D R O 7.1
La reforma agraria, un caso fallido de poltica pblica. Razones del fracaso
La resistencia al cambio del orden social existente en sociedades de capitalismo tardo que presentan las lites, especialmente los grandes propietarios y terratenientes. El fracaso de la reforma agraria es el fracaso de la sociedad en construir democracia y tejido social para alcanzar un desarrollo estable. La poca efectividad de los instrumentos legales entregados al Incora. La reforma fue un acuerdo poltico sin participacin de los campesinos. La calificacin de los predios para determinar su expropiabilidad anul los esfuerzos para cumplir con los objetivos de la reforma. Los obstculos provienen de los mismos textos legislativos, de su aplicacin e interpretacin, as como del proyecto poltico en el que se insertaba la reforma.
Factores polticos (falta de decisin poltica y factores de poder), econmicos, jurdicos, de carcter operativo y tcnico se agruparon para obstaculizar la reforma de la estructura agraria. La redistribucin de la tierra no parece haber sido el objetivo fundamental de la poltica; se observa ms una preocupacin por la modernizacin del sector. No hubo un direccionamiento institucional coherente desde el punto de vista poltico. Se present una reglamentacin excesiva con gran discrecionalidad en organismos dispersos, y a veces con disposiciones contradictorias. No haba reglas de juego claras y cuando se lleg a las localidades se observ que los reglamentos no haban consultado la realidad, por lo que resultaron inoperantes y difciles de entender por los operadores de la reforma.
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los grandes propietarios tuvieron la intencin de avanzar o liderar un proceso encaminado a cambiar la estructura de tenencia para impulsar un mayor desarrollo, e incluso un capitalismo de corte clsico.
2. discontinuidad en el desarrollo rural

A partir de mediados de los aos 1970, Colombia entr en la era de los programas de desarrollo rural integrado (dri), los cuales nunca fueron una amenaza para los factores de poder en tanto se desenvolvan sobre una estructura agraria rgida y sin plantear los problemas de acceso a la tierra. Las lites, los propietarios y los polticos apoyaron los dri y los dejaron avanzar, pues no afectaban el orden social establecido en el campo. Los cambios en las polticas macroeconmicas, en especial la Apertura Econmica y la intensificacin de la globalizacin, modificaron los nfasis y prioridades. El ltimo acto del desarrollo rural se produjo en 1996, cuando empez a formularse la fase IV del Fondo dri para el periodo 1997-2000 con base en una evaluacin en marcha de la fase III (1991-1996) y una visin ms holstica del desarrollo bajo los paradigmas de la competitividad, la equidad y la sostenibilidad (Vargas, 1996). En esa nueva versin se revisaba el concepto de lo rural y se enfatizaba un desarrollo conducido por los municipios y las localidades, con ms autonoma y descentralizacin. Pero razones polticas y de contexto hicieron que esta propuesta quedara apenas esbozada durante el gobierno de Ernesto Samper.
No se construy un principio de integralidad de la accin del Estado. La reforma articulada solamente al factor tierra y ligada a la responsabilidad de una sola institucin fue restrictiva y costosa socialmente; no existi una institucionalidad articulada alrededor del mercado de tierras. Hubo un dbil apoyo institucional a la escasa participacin comunitaria; se ignor la fragilidad de las organizaciones campesinas, en tanto el Incora tuvo un control y participacin preponderante en el proceso. Se presentaron desfases entre los procesos reformistas y el presupuesto nacional. La reforma agraria y el mercado de tierras fallaron por falta de un desarrollo institucional que redujera las asimetras en los niveles educativos, en el poder econmico y en el uso y manejo del territorio entre campesinos y propietarios. La reforma agraria estuvo aislada de reformas urbanas, industriales, financieras y comerciales; no se hicieron compatibles los cambios en el sector rural con los
requeridos en otros sectores de la economa y la sociedad. No haba un mercado integrado de tierras; los mercados estn segmentados, son asimtricos y sin cruces y han existido reas del territorio bajo control de fuerzas marginadas de los comportamientos tpicos del mercado. Se tom una decisin muy costosa: impulsar la titulacin de baldos arrojando a la periferia a inmensas masas campesinas con proyectos de colonizacin, donde el Estado los abandon a su suerte. El narcotrfico, el conflicto armado interno y la irrupcin de la corrupcin y la ilegalidad se atravesaron en el proceso reformista y la operacin del mercado de tierras, dificultando su operacin y contrarrestando los pocos avances.
Fuente: elaboracin indh 2011 con base en Ramos (2001), Rojas (2001), Machado (2001, 2009), Balczar et l. (2001) y Surez (1999).
A partir de all se registra el retroceso definitivo de estos programas. Los gobiernos siguientes los desvalorizaron y terminaron por suprimir las entidades encargadas, introduciendo un nuevo paradigma: los desarrollos rural productivista compatible con la competitividad y Otra limitacin estructural el de los mercados (captulo 10). Se cay as en un vaco institucional en de esta sociedad rural momentos en los que el conflicto se acentuaba y el despojo y desplazaestaba constituida por miento forzado llegaban a su clmax. El costo poltico de suprimir esos la muy restringida programas (Incora, dri y pnr), precisamente cuando el conflicto se iba capacidad del intensificando ha sido muy alto y condujo a consolidar la estructura campesinado para agraria con su alta desigualdad. Adems, el Ministerio de Agricultura organizarse como fuerza y Desarrollo Rural (madr) perdi el liderazgo en esos asuntos, pues en poltica y representar 2005 ya los presupuestos de programas, pblicos y privados, realizados sus propios intereses. por fuera de su influencia (pblicos y privados) superaban los recursos Las luchas campesinas no que esa cartera destinaba para el desarrollo rural. El Plan Nacional de Rehabilitacin (pnr) puede considerarse un caso han logrado estructurar una red de relaciones lo exitoso de intervencin del Estado y de descentralizacin en la toma suficientemente slida de decisiones. Este plan surgi en los aos 1980 y se extendi hasta para llegar a hacer valer mediados de los aos 1990, con una duracin de doce aos. El pnr, al sus intereses como clase igual que el Fondo dri, feneci en la poca de la Apertura Econmica, y representarse a s se constituy un camino para construir paz y se concibi como una mismos, en lugar de tener novedosa estrategia encaminada a cimentar las bases para instaurar que hacerlo por persona unas relaciones armnicas entre el Estado y la comunidad para alcanzar interpuesta. la paz (pnr, 1994). La estructura de la tenencia de la tierra no cambi durante el intento reformista, pero este hizo que algunas propiedades grandes se fragmentaran por la accin del Incora. Hacia mediados de los aos 1980 se tena una estructura con altos ndices de concentracin de la propiedad, una fuerte fragmentacin del minifundio, y la mediana propiedad haba iniciado un leve ascenso con el desarrollo de la agricultura comercial (Lorente, Salazar y Gallo, 1985; Machado, 1998). Fue en esa coyuntura en la que el conflicto armado, de la mano de paramilitares y narcotraficantes inici un proceso de contrarreforma agraria que consolidara la alta desigualdad en la estructura agraria. Persisti un conflicto rural que expresaba, como se seal en el captulo 6, una deuda social y poltica con el campo. Y el conflicto armado que se desata despus del intento reformista no tendr como causa fundamental la lucha por la tierra liderada por el campesinado, sino que rpidamente ir derivando hacia una lucha por el territorio en la cual el campesinado se convierte en la principal vctima.
C. Se instal y prosper la economa ilegal de las drogas

1. Narcotrfico y violencia rural
El factor narcotrfico hizo una gran diferencia en la capacidad del ejercicio de la violencia en la historia reciente de la sociedad rural. En su desarrollo desempe un papel crucial la iniciativa de agentes externos al sector rural, quienes inicialmente financiaron los cultivos, la infraestructura de laboratorios de procesamiento de la coca, la proteccin, la compra de la
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pasta de coca y sus procesos de transporte y comercializacin. Ms tarde la parte inicial de la cadena de narcotrfico se internaliza en el sector y no puede considerarse ajena del todo a su dinmica de acumulacin. Desde un comienzo el narcotrfico ha sido una actividad ilegal y criminal, que en todas sus etapas de produccin y comercializacin ha conllevado altos riesgos asumidos por algunos individuos motivados por un exceso de avidez de renta y enriquecimiento rpido. Su implantacin durante los primeros aos en las regiones de colonizacin y de frontera, en no pocas ocasiones, fue realizada con violencia por ser una actividad que entonces y hoy ha demandado un exigente control territorial. Por los riesgos que conlleva frente a la ley, y por la presencia de los diferentes agentes armados interesados en su produccin, desde sus tempranos orgenes los narcotraficantes han recurrido a la coercin armada para dominar regiones, controlar y proteger su produccin. La violencia ha sido un insumo importante para el desarrollo de las actividades alrededor del narcotrfico. Para Thoumi (1994), la violencia en el caso del narcotrfico es:
(a) El elemento bsico en la resolucin de conflictos y se usa como garanta para el cumplimiento de los acuerdos; (b) se utiliza como barrera de entrada de eventuales competidores; (c) es un mecanismo de proteccin de la propiedad obtenida ilegalmente; (d) se puede usar contra las autoridades para alterar las reglas de juego.
2. Narcotrfico y conflicto
El narcotrfico y su relacin con el conflicto puede ser entendido por lo menos desde dos puntos de vista, no exentos de contradicciones y polmicas: por una parte, como una contingencia hasta entonces desconocida en la sociedad rural, pero muy ligada a una dinmica de mercado internacional, que termin por convertirse en combustible fundamental del crecimiento y accionar de guerrillas y paramilitares. Al respecto, Pecaut (2003: 77-92) seala al narcotrfico como uno de los factores fundamentales vinculados con la agudizacin de la confrontacin, que
Desde finales de los aos 1960 [el desarrollo del narcotrfico] ha jugado un papel supremamente determinante en el crecimiento y en la constitucin de los diferentes actores que despus se han vinculado de diferentes maneras con los procesos de violencia.
Fotografa: cortesa Colprensa.
Para este autor, es la economa de la droga el factor

que provoca la consolidacin de protagonistas dotados de recursos que les asegura formas inditas de influencia sobre la poblacin [] y una capacidad ilimitada para trazar estrategias1.
En un sentido distinto, por otra parte, investigaciones recientes presentan puntos de vista que indican que
La persistencia del conflicto y la transformacin de las decisiones estratgicas de los grupos armados explican la expansin de los cultivos ilcitos, y no al revs, como suelen suponer los discursos y las narrativas estatales y algunas internacionales (Vsquez, 2011: 385).
Debe sealarse que as como fue de abundante y expedito el flujo de dlares producto del narcotrfico, corri paralelo el crecimiento de los grupos armados, guerrilla y paramilitares. Para 1990, las farc contaban con 8.200 hombres en armas, el eln con 2.300 y el epl con 1.200. Los grupos llamados de autodefensas que ya se haban transformado en paramilitares disponan de 1.800 hombres en armas. Estas cifras demuestran cmo el conflicto armado que se desarroll en el entorno del mundo y la sociedad rural adquiri pronto una dinmica diferente a la de principios de la dcada de 1980. En efecto, la creacin de grupos de autodefensas, promovida por narcotraficantes con inversiones en el sector, ganaderos y terratenientes para Fotografa: cortesa Colprensa. defenderse de los ataques de la guerrilla y proteger su riqueza y su poder dio un salto cualitativo y cuantitativo y en un periodo muy corto origin estructuras armadas para el ejercicio de la coercin. El crecimiento extraordinario del narcotrfico fue factor fundamental de la dinamizacin de la violencia tanto poltica como comn, y las infracciones al dih (Derecho Internacional Humanitario), que alcanzaron niveles extremos. Alianzas de clase y lites econmicas y polticas rurales desempearon un papel medular en el desarrollo del paramilitarismo y pusieron en evidencia la precariedad del Estado y su limitado desempeo en el campo de la regulacin social. Fue una escalada de la violencia que corri paralela con el mayor crecimiento en la historia de los grupos armados ilegales, las cuales se convirtieron en verdaderas redes de poder en la mayora de las regiones del pas.
Segn Pecaut (2001: 43-52), la lucha armada se transform a finales de los aos 1960, al encontrar no causassino puntos de apoyopara su fortalecimiento en los conflictos sociales de las regiones, pero son los dineros de la coca los que favorecen, desde 1987, la repentina multiplicacin de los frentes guerrilleros [] las farc pueden ahora contar con recursos para financiar a combatientes permanentes dotados de armas modernas que reciben un salario y que no conservan gran cosa en comn con los grupos de autodefensa campesina.
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3. Narcotrfico, compra de tierras y cultivos de hoja de coca

El hecho que se ha de resaltar es que ya a mediados de los aos 1970 aparecieron las primeras plantaciones para el comercio de coca en el pas (Thoumi, 2002: 113), a la vez que se estaban exportando ilegalmente cantidades reducidas de coca a los Estados Unidos, procesada con pasta trada de Per y Bolivia. Para la sociedad y el mundo rural, la irrupcin primero de los laboratorios y luego de las plantaciones de coca vinculadas al negocio del narcotrfico, a cargo de actores externos con una gran capacidad del ejercicio de la violencia armada, marca el inicio de un periodo durante el cual la sociedad rural se convirti en el escenario de alianzas inestables entre grupos armados por la apropiacin de las ganancias del trfico de la coca. Estos acuerdos terminaron a menudo en enfrentamientos armados entre actores que se disputaban el control territorial necesario para su actuar ilegal. La inversin en tierras fue el destino inicial de parte de los capitales excedentes del narcotrfico. Alejandro Reyes (1995) identific hacia mediados de los aos 1990 que en 409 municipios del pas se haba preEn los aos 1980 persisti sentado la compra de tierras con capitales del narcotrfico, el cual entr un conflicto rural que a fortalecer la estructura concentrada de la tenencia de la tierra. As se expresaba, una deuda generaron tensiones con las comunidades campesinas, no expresadas social y poltica con el ya en conflictos abiertos, como consecuencia del declive del movimiento campo. Y el conflicto campesino y la persecucin de la que este fue objeto por actores armados armado que se ilegales aliados con sectores de las lites agrarias. desata despus del La rentabilidad del cultivo de la hoja de coca atrajo a sectores del camintento reformista no pesinado desplazados y expulsados del interior de la frontera agropecuaria, tendr como causa quienes en reas de poblamiento reciente tuvieron a su cargo las plantaciones fundamental la lucha de coca. Regiones aisladas y distantes de los principales centros econmicos por la tierra liderada del pas, con una muy precaria presencia de Estado, como El Cagun (Capor el campesinado, quet) y los departamentos de Guaviare y Putumayo, se constituyeron como sino que rpidamente ir centros principales de la economa cocalera en el proceso de la colonizacin derivando hacia una lucha armada dirigida por las farc en las dcadas de 1960 y 1970. Este proceso por el territorio en la cual el deriva en la colonizacin cocalera de ese movimiento subversivo de los aos campesinado se convierte 1980 que an persiste (recuadro 7.2), como lo seala Vsquez (2011: 414). en la principal vctima.
D. Se multiplicaron los actores armados (paramilitares)

El paramilitarismo que surgi durante los primeros aos de la dcada de 1980 no fue resultado solamente de la ausencia o precariedad del Estado o de un vaco ostensible de poder. Factores como la debilidad estatal en la regulacin social de conflictos, la ambivalencia de los individuos frente a la autoridad del Estado, la existencia de una porcin importante de poblacin fuera de la institucionalidad oficial y los incentivos para quienes delinquan por los bajos riesgos de ser castigados por la ley tambin tuvieron su cuota en el surgimiento del problema. A comienzos de los aos 1980 el narcotrfico ya tena una alta rentabilidad y exista un grupo enriquecido, en el cual se encontraban Pablo Escobar, Gonzalo Rodrguez Gacha y Fidel Castao, quien se convertira en uno de los principales lderes del paramilitarismo durante esta dcada. La disponibilidad de recursos econmicos abundantes para que los diferentes grupos ejercieran la coercin armada hizo la gran diferencia con la Violencia de los aos 1950.
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R E C UA D R O 7.2
Aportes para el debate
Las lgicas territoriales de la guerra
La relacin del conflicto armado con el irresuelto problema agrario sigue siendo un asunto acuciante, cuando no el ms fundamental, para explicar sus transformaciones territoriales y temporales en funcin de las particularidades espaciales de las regiones y subregiones donde se ha instalado. Y, adems, para entender cmo cada regin y subregin se ha integrado a la economa y a la poltica nacional. Las lgicas de insercin de los grupos armados son diferentes segn los procesos de poblamiento, el grado de sedimentacin social y las tensiones del mundo rural. Por eso, las lgicas territoriales de la guerra en Colombia
exceden las divisiones poltico-administrativas y pueden comprenderse bajo otros parmetros regionales o subregionales. Por ejemplo, segn sentimientos identitarios fuertes que cohesionan a algunas comunidades, su grado de insercin en la vida econmica nacional y regional, el tipo de colonizacin y poblamiento y las condiciones geogrficas y medioambientales. Ese tipo de subregionalizacin ayuda a explicar las dinmicas subnacionales de la guerra, que cobran importancia en la literatura internacional especializada en guerras civiles. Diferenciar sus formas de configuracin y su desarrollo en un territorio determinado ofrece
Fotografa: cor tesa
Colprensa.
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luces sobre las escisiones que producen y reproducen la violencia y sobre la articulacin del grupo o grupos armados con realidades de escalas locales y regionales. Esas tipificaciones ayudan al diseo y desarrollo de polticas para la superacin del conflicto porque, al poner de presente la heterogeneidad de la guerra en el espacio, obligan a respuestas heterogneas y diferenciadas para cada tipo de territorio. Esta perspectiva de anlisis enriquece o cuestiona las interpretaciones que asumen el conflicto como fruto de la racionalidad econmica de los grupos armados, que los convierte principalmente en cazadores de rentas o depredadores de recursos. Si se contraviene esta lectura basada en el carcter codicioso, el narcotrfico deja de ser la causa eficiente del origen, persistencia y expansin territorial de los grupos armados y, en cambio, la persistencia del conflicto y las transformaciones de sus decisiones estratgicas explican la expansin de los cultivos ilcitos. En este caso, la insercin de los actores armados en el narcotrfico no es sino la expresin contempornea del irresuelto problema agrario, que se traduce en el entramado institucional y poltico del pas. El narcotrfico es asumido como una nueva etapa del modelo agroexportador, cuyas profundas consecuencias polticas, econmicas, sociales y culturales estn lejos de ser comprendidas a cabalidad. Porque la insercin de los grupos armados en las etapas de la cadena productiva (cultivo, produccin y comercializacin) de las economas regionales de la coca ocurre mediante un proceso desigual y diferenciado, las relaciones econmicas y sociales establecidas en ellas tienen una estructura social diferenciada y una distribucin desigual de sus beneficios. La misma perspectiva de anlisis interpela a quienes explican el conflicto como resultado de la carencia de Estado en vastas regiones. En verdad estamos ante la presencia diferenciada del Estado (nocin acuada en una investigacin anterior del Cinep). El Estado carece del pleno monopolio de la coercin legtima en buena parte del territorio, lo que tiene antecedentes histricos de largo plazo y acarrea consecuencias serias para el rgimen poltico. Fernn Gonzlez ha sealado cmo esta situacin plantea la pregunta sobre el tipo de presencia de los aparatos estatales en el conjunto del territorio y
Fotografa: corte
sa Colprensa.
sobre las relaciones entre Estado y sociedad que se dan de manera diferenciada en las diversas regiones del pas. En la soberana fragmentada, el actor armado y el Estado pueden ejercer autoridad en el mismo territorio, incluso complementndose, como en las negociaciones de paz de la dcada de 1980, cuando la insurgencia fungi como intermediaria para que el Estado central intentase una ampliacin de la comunidad poltica nacional. As pues, la persistencia del irresuelto problema agrario, los problemas institucionales que de l se derivan y las dinmicas diferenciadas en el tiempo y el espacio de la confrontacin armada apuntan a la misma direccin.
Tefilo Vsquez
Socilogo e investigador del Cinep
Nota El autor es coeditor con Andrs Vargas y Jorge Restrepo del libro Una vieja guerra en un nuevo contexto. 2011. Cinep/ppp-Odecofi-Colciencias, Cerac. Bogot: Editorial Universidad Javeriana.
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Bien fuera porque los narcotraficantes haban comprado tierra, o porque los terratenientes demandaban la ayuda de los grupos contrainsurgentes que ya se haban constituido para combatir a la guerrilla, como fue el caso de Urab a mediados de los aos 1980, lo cierto es que en el Magdalena Medio se dieron alianzas de ganaderos, terratenientes y narcotraficantes. Este tipo de alianzas se repiti en la medida en que la guerrilla se expanda en el pas y ejerca coercin armada sobre aquellos grupos sociales. Aunque en casos como el del Magdalena Medio parece claro que la lucha armada contrainsurgente no formaba parte del inters fundamental de los narcotraficantes, es decir, solo en la medida en que se amenazaba su dominio territorial, sus tierras, los cultivos de coca o laboratorios de procesamiento recurriran a la accin armada en contra de la guerrilla. Otro papel fundamental en la consolidacin del paramilitarismo lo desempearon algunos miembros de instituciones del aparato represivo del Estado (Fuerzas Militares y Polica, especialmente). Una y otra vez se les acus, por accin u omisin, de haber colaborado con la formacin e intervencin de los grupos paramilitares en diversas regiones a partir de los aos 1980. El paramilitarismo tambin se estructur como un proyecto de carcter individual y familiar que luego se transform en grupo contrainsurgente empeado en combatir a la guerrilla. Este es el caso de los hermanos Castao, nacidos en Amalfi (Antioquia). Carlos Castao relata que en el comienzo de esta retaliacin No conocamos el trmino autodefensa. Nosotros simplemente dijimos [] es por venganza []. Nosotros no tenamos deseo de acabar con la guerrilla en el pas. No tenamos deseo de pensar que algn da bamos a tener una organizacin de carcter nacional como la que tenemos hoy. No. Eso no lo presumimos nunca. Es decir, nosotros consideramos que si no haba cmo demostrarles a esos seores que haban secuestrado a mi padre y que haban matado a mi padre y que se paseaban campantemente por la poblacin, entendimos que tenamos que asumir nosotros, todos, esa actitud de comenzar a atacarlos (Castro Caicedo, 1996: 154). Sin embargo, esta aventura familiar de los hermanos Castao, Fidel, Vicente y Carlos, se convirti en la experiencia temprana del grupo paramilitar que habra de dejarles muchas enseanzas para la organizacin de los ncleos paramilitares que van a surgir a finales de los aos 1980 y 1990. Esos aprendizajes no necesariamente estuvieron reducidos a la logstica militar, sino que se extendieron a las relaciones que podan establecer con miembros de la Fuerza Pblica y de los organismos de seguridad en las regiones. Un aspecto a resaltar sobre la definicin de la arquitectura de este paramilitarismo temprano fue la capacidad demostrada de sus auspiciadores para estructurar una accin colectiva, como en el caso de Puerto Boyac, donde fueron prestos en organizar la defensa en contra de la amenaza de la guerrilla. Esto los diferencia de los terratenientes de las regiones de antiguo latifundio, quienes a menudo demostraron incapacidad para asociarse y articular una accin colectiva de tal naturaleza. Su capacidad para correr riesgos y sus habilidades para el crimen contribuyeron a explicar la presteza para articular la violencia armada para defenderse; ejemplo de ello fue la creacin del mas (Muerte a Secuestradores) para la defensa de sus intereses en el Magdalena Medio. Cubides (1997: 6) resume el tipo de paramilitarismo de los inicios de la dcada de 1980 cuando afirma que este se caracteriz por Una estricta reaccin ante amenazas especficas provenientes de la guerrilla, la confluencia de intereses particulares con el aporte de recursos correspondientes, la conformacin de una organizacin ad hoc, la compra, o el acceso, a informacin clasificada proveniente de organismos de inteligencia del Estado para seleccionar sus objetivos, la imitacin de los mtodos de la guerrilla en el recurso a la violencia y, en menor grado, el estilo de sus comunicados.
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E. La violencia se concentr en civiles y comunidades rurales

La penetracin regional del narcotrfico, va la compra de tierras a la par que se y el cultivo de la hoja de coca, pronto se tradujo en el reconocimiento desmontaba el proyecto que recibi de algunas autoridades regionales. Los valores reaccionarios reformista agrario y violentos que, segn Camacho, Lpez y Thoumi (1999), caracterizan a y el movimiento los narcotraficantes, los llev a hacer blanco de su violencia a los lderes campesino se debilitaba, polticos que, desde su particular punto de vista, encarnaban valores comenzaron a desarrollarse contrarios a aquellos que les eran propios. fenmenos que articulan De la violencia de los primeros aos promovida por algunos hacendalos componentes dos, por narcotraficantes y sus grupos paramilitares, no pocas veces con la de confrontacin complicidad de miembros de las Fuerzas Militares, en contra de supuestos fundamentales de la auxiliadores o colaboradores de la guerrilla, se pas a una violencia en nueva violencia que se contra de las comunidades, ms de inspiracin estratgica, y de control desata despus de los de corredores para asegurar el xito de las actividades del narcotrfico. enfrenamientos polticos De los factores que contribuyeron a la iniciacin de la escalada de de los aos 1950: las violencia a partir de la segunda dcada de los aos 1980, se destaca sin guerrillas, el narcotrfico y duda la firma en 1984 del cese al fuego entre el presidente Betancur y el paramilitarismo. las farc. Fue un hecho que despert gran oposicin entre terratenientes, ganaderos, polticos regionales y aun de militares descontentos con las negociaciones de paz con la guerrilla, emprendidas no solo por Betancur sino tambin por el gobierno de Virgilio Barco en el periodo 1986-1990. Los acuerdos polticos produjeron resultados contrarios a los esperados y en lugar de menores ndices de violencia esta se increment. Fruto de la intolerancia y la radicalizacin, las alianzas de polticos regionales, terratenientes, ganaderos y miembros de las Fuerzas Militares, narcotraficantes y paramilitares a finales de los aos 1980 se inici la persecucin y asesinato de los miembros de la up y el asesinato de buena parte de las figuras de la izquierda democrtica. Todo ello se dio en el marco de lo que se podra calificar como la guerra sucia, que caracteriz la vida del pas durante la segunda parte de la dcada de 1980. Guerra en contra de dirigentes de izquierda, miembros de organizaciones sindicales y campesinos. Los carteles de la droga, y muy especialmente el de Medelln, crearon un clima de temor y zozobra en el pas mediante la utilizacin de la violencia en contra de polticos, periodistas y representantes de la justicia. Adems de asesinatos de maestros, dirigentes sindicales y concejales y candidatos a concejales por la up, se iniciaron las masacres. La Mejor Esquina: 38 campesinos asesinados por el grupo paramilitar Los Magnficos; ocho campesinos asesinados en Los Crdobas, corregimiento de Puerto Libertador; cinco campesinos en Tierralta, en la zona del Alto Sin (Villarraga y Plazas, 1995). Fue una actitud de oposicin abierta a las polticas del Estado por parte de lites rurales, cuyos antecesores haban logrado oponerse con xito a las polticas de reforma agraria lideradas por el gobierno central en los aos 1960 e inicios de los aos 1970. En este clima se dio la escalada de la violencia en el entorno de la sociedad rural, la cual tuvo como denominador comn la participacin de grupos paramilitares, narcotraficantes y miembros de las Fuerzas Militares, la polica y los organismos de inteligencia (Villarraga y Plazas, 1995). En este periodo de 1980 a 1990 el nmero de homicidios en el pas creci de aproximadamente 9.100 a 24.700 anuales (Rubio, 1995: 101-125), y para entonces el paramilitarismo se haba consolidado en Magdalena Medio, Crdoba, Eje Bananero, Bajo Cauca y valle del Sin (grfico 7.1).
F gR a
i Co
7.1
asesinatos 1980-1990
Fuente: Otero, Diego Fernando. 2009. Las muertes del conflicto colombiano en el periodo 1964 -2008. Universidad Central. Facultad de Ciencias Administrativas y Contables
Al iniciarse la dcada de 1990, la sociedad rural regional ya estaba permeada por la nueva riqueza del narcotrfico y las actividades contrainsurgentes del paramilitarismo. La estructura de la tenencia de la tierra se haba concentrado ms, el movimiento campesino estaba desarticulado y las polticas de corte neoliberal entraban a reorientar el modelo de desarrollo con cambios significativos en la poltica agrcola y en el esquema institucional que se haba construido en el sector rural, como se describe en el captulo 10. Con ocasin de la primera eleccin de alcaldes en 1988, en la cual el partido de izquierda up (Unin Patritica) obtuvo triunfos en algunas regiones, pareci claro que este nuevo grupo poltico alterara el equilibrio de poder, hasta entonces mantenido por las lites locales. Por esta razn los narcotraficantes y paramilitares no tardaron en establecer alianzas con los grupos polticos perdedores en el nivel local con el propsito de iniciar la represin de la up. Un caso emblemtico en el nacimiento del paramilitarismo de los aos 1980 ha sido el de Puerto Boyac. Gutirrez y Barn (2005: 10) sealan que hubo cuatro factores que estuvieron ligados al virulento surgimiento del paramilitarismo en esta ciudad del Magdalena Medio: (a) la radicalizacin de los grupos criminales, cuyos intereses vitales estaban siendo afectados por la guerrilla; (b) la decisin estratgica de importantes sectores del Ejrcito de crear grupos de autodefensa; (c) la creacin de la Asociacin Campesina de Ganaderos y Agricultores del Magdalena Medio (Acdegam); y (d) el control del Partido Liberal y de congresistas que hicieran cabildeo por el paramilitarismo de Puerto Boyac. Acdegam fue fruto de una reunin de 250 ganaderos y agricultores antioqueos a finales de 1982 en Medelln (Martnez, 2004: 80), de la cual salieron las bases para esta asociacin como fachada legal de los paramilitares de esta regin. Fue otra de las formas de organizacin que adopt el paramilitarismo en estos aos, y con ello se buscaba: Canalizar legalmente los proyectos militares, financieros, educativos, sanitarios de infraestructura y vas, mediante
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los cuales las autodefensas buscaban ganar y controlar a la poblacin (Cinep, 2004). Ms tarde, los miembros de esta organizacin crearon un movimiento poltico llamado Morena (Movimiento de Reconstruccin Nacional), El campesinado fue la movimiento de extrema derecha que de manera ramplona expresaba principal vctima de su odio contra los sindicatos y las organizaciones sociales, a la vez que narcotraficantes que la defensa de los valores cristianos. Aunque de corta duracin, era fiel se hicieron a territorios reflejo de la ideologa poltica que alentaba a estos grupos paramilitares. con sus ejrcitos de Estos fueron los tipos de organizaciones de narcotraficantes y autodefensas para autodefensas para defenderse de la coercin armada de las guerrillas, contrarrestar las dirigidas en contra de liderazgos y organizaciones sociales en sus regioacciones de la guerrilla. nes de influencia. De hecho, se convirtieron en una especie de extrema El temor a la violencia derecha armada, ejerciendo el tipo de violencia que es predominante en incontrolada que estos las sociedades rurales (Acemoglu y Robinson, 2006: 189; Moore, 1996). grupos armados ejercan Ello les permiti encontrar en sus enfrentamientos con la guerrilla el en todas las regiones argumento adecuado para reprimir toda expresin democrtica que adonde llegaban, atentara contra el orden social jerrquico de esas sociedades rurales. especialmente en las zonas Pero la capacidad del ejercicio de la coercin armada tambin estuvo de latifundio o aquellas mediada por los intereses econmicos y polticos, el saldo de rencillas consideradas estratgicas entre vecinos o rivales, el ejercicio de la venganza o la eliminacin de para el movimiento de rivales (Kalyvas, 2006: 24-25, 160-161). las drogas ilcitas afect Bien sea por la precariedad del Estado y su incapacidad para controlar en forma dramtica a las el territorio o de regulacin social en las reas rurales, lo cierto fue que en organizaciones sociales y su las regiones dedicadas al narcotrfico o donde compraron tierras los narmilitancia. cotraficantes la creacin de grupos armados fue el patrn que repitieron una y otra vez, en contra de las comunidades campesinas, indgenas y afrodescendientes, bajo el argumento de que se trataba de auxiliadores de la guerrilla, pero tambin por considerarlos obstculo para sus planes. Dichas acciones fueron asimismo una forma de quitarle influencia a la guerrilla, ante su manifiesta incapacidad de proteger a sus simpatizantes (Gaitn, 2006: 256). La prctica de asesinar a los lderes de las comunidades rurales, ya usada durante la poca de la Violencia de los aos 1950, tiene an enorme trascendencia por ser consuetudinaria durante las ltimas seis dcadas. De manera primordial por el impacto que tiene la destruccin violenta y permanente del capital social de una sociedad rural para el desarrollo de formas democrticas de participacin y organizacin poltica, el acceso a activos y el mejoramiento del bienestar de sus miembros, el acceso al Estado y a la produccin de bienes pblicos locales, y la reduccin de las expresiones violentas de conflicto. El temprano enriquecimiento de los grupos paramilitares, los comienzos de la construccin de un poder regional armado y su penetracin en diferentes esferas de la economa y de la poltica llev a este grupo a reclamar del Estado un tra-
Fotografa: cortesa Alto Comisionado para la Paz.
tamiento similar al otorgado por el gobierno de Betancur a la guerrilla en el proceso de la negociacin de la paz, reclamo que no fructific.
desde un comienzo el narcotrfico ha sido una actividad ilegal y criminal, que en todas sus etapas de produccin y comercializacin ha conllevado altos riesgos asumidos por algunos individuos motivados por un exceso de avidez de renta y enriquecimiento rpido. Su implantacin durante los primeros aos en las regiones de colonizacin y de frontera, en no pocas ocasiones, fue realizada con violencia por ser una actividad que entonces y hoy ha demandado un exigente control territorial.
F. Se pas de la lucha por la tierra a la disputa por el territorio
Al iniciarse la dcada de 1990, la sociedad rural regional ya estaba permeada por la nueva riqueza del narcotrfico y las actividades contrainsurgentes del paramilitarismo. La estructura de la tenencia de la tierra se haba concentrado ms, el movimiento campesino estaba desarticulado y las polticas de corte neoliberal entraban a reorientar el modelo de desarrollo con cambios significativos en la poltica agrcola y en el esquema institucional que se haba construido en el sector rural Era evidente que los grupos armados haban iniciado el control de territorio despus de estar dedicados, en el caso de los paramilitares, a defender los intereses de los hacendados contra la coaccin ejercida por las farc. El significado y la funcin de esta violencia cambiaron con los nuevos objetivos que los grupos armados, aunque sus prcticas permanecieran similares a las de la dcada anterior: la guerrilla luchaba por la expansin territorial y la toma del poder por la va armada, y el paramilitarismo aupaba una lucha contrainsurgente y se disputaba el control del negocio del narcotrfico. Sin embargo, la inusitada concentracin de medios de coercin que exhibieron los grupos armados necesariamente requera del acceso a fuentes de financiamiento que posibilitaran este desarrollo. Como lo plantea Tilly (2000: 17 y 19), histricamente los medios de coercin en las sociedades han estado estrechamente ligados a la acumulacin de capital, y ello ha sido un paso esencial en el proceso de la construccin del Estado. Aunque no se podra afirmar que estos fueron aos de singular avance del capital en la sociedad rural, las prcticas del secuestro y la extorsin, ms las contribuciones, voluntarias y no voluntarias de ganaderos y terratenientes, no hubieran sido suficientes para financiar los aparatos de coercin armada que guerrilla y paramilitares lograron construir en tan corto tiempo. En este sentido, solo la muy estrecha y compleja relacin que las farc y los grupos paramilitares establecieron con el narcotrfico y los narcotraficantes, que a finales de los aos 1980 se hizo ms estrecha, permiti a estos grupos establecer la relacin sinrgica que les dara acceso al flujo monetario necesario para el desarrollo de su agenda armada. El narcotrfico se convierte as en un factor determinante del conflicto, pero no en su causa. El desarrollo de la industria del narcotrfico, incrustada en el entorno del mundo rural, funcionar como factor articulador de los intereses polticos y econmicos de las fuerzas sociales de estas regiones agrarias y de sus lites, de la criminalizacin de la vida poltica, de la violencia ejercida por los diferentes grupos armados y, ms importante an, de la capacidad del ejercicio de la coercin armada, que se va a convertir en el principal argumento de articulacin del poder en la sociedad rural. Por otro lado, narcotraficantes con intereses tanto en el mundo rural como en el urbano, aliados a fuerzas del campo no proclives al cambio ni la democracia, con miembros de los partidos Liberal y Conservador interesados en mantenerse en el poder, con empresarios y comer-
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ciantes extorsionados y secuestrados por las farc y de algunos miembros de las Fuerzas Armadas, habran de estar a la cabeza de la oposicin a los esfuerzos conciliatorios del Estado. Desde el punto de vista de las farc, lo militar subordin la estrategia para acceder al poder, al punto que los ataques armados indiscriminados que habran de perpetrar en contra de los pueblos, los asesinatos de la poblacin civil y de los lderes de las comunidades rurales realizados en los dcadas de 1990 y 2000 contradicen los postulados de su lucha popular. Tal como lo seala el Grupo de Fotografa: Claudia Rubio. Memoria Histrica en relacin con las farc, Si en 1980 era ms importante la poblacin que el territorio, dada la simultaneidad de las luchas sociales, polticas y militares; ahora el territorio es ms importante que la poblacin, dado el privilegio de la lucha armada (cnrr, mh, 2009). En el caso del paramilitarismo, el otro grupo armado ilegal de absoluto protagonismo, presentara tambin cambios sustanciales en su conformacin, financiacin y objetivos. Para comenzar, su organizacin y crecimiento significativo van a ser totalmente diferentes al de las guerrillas. A diferencia de la organizacin nacional jerrquica, centralizada, compartimentada y militar de las farc, van a presentar una organizacin descentralizada, una forma de organizacin ms asimilable a una red, la que en principio tendr que ver con una modalidad ms autnoma de aparicin en las diversas sociedades rurales del pas. La organizacin nacional primero como accu (Autodefensas Campesinas de Crdoba y Urab) en 1994 y ms tarde en 1997 como auc (Autodefensas Unidas de Colombia) ser el reflejo de la importancia que alcanza el paramilitarismo en esa dcada. Su proyecto se va a distinguir por la intensidad de la violencia armada ejercida en contra de la sociedad civil y llegar a ser el grupo armado perpetrador del mayor nmero de masacres y homicidios polticos, de violencia indiscriminada y de barbarie como mtodo de control territorial. A principios de los aos 1990 ya era claro pues que los grupos armados haban iniciado el camino del control de territorio despus de estar dedicados, en el caso del paramilitarismo, a defender los intereses de los hacendados contra la coaccin ejercida por las farc. El significado y la funcin de esta violencia cambi con los nuevos objetivos que los grupos armados se plantearon en esa poca, aunque sus prcticas permanecieran un tanto similares a las de la dcada anterior. La guerrilla en su lucha por la expansin territorial y la toma del poder por la va armada, y el paramilitarismo en su lucha contrainsurgente y en su disputa por el control del negocio del narcotrfico.
G. Se estigmatiz y diezm al movimiento campesino

Otra limitacin estructural de esta sociedad rural estaba constituida por la muy restringida capacidad del campesinado para organizarse como fuerza poltica y representar sus propios intereses. Las luchas campesinas no han logrado estructurar una red de relaciones lo suficientemente slida para llegar a hacer valer sus intereses como clase y representarse a s mismos, en lugar de tener que hacerlo por persona interpuesta2. Bajo la rbita de los partidos Liberal y
Conservador, la representacin de intereses reformistas de la poca estuvo en cabeza del grupo que encarnaba la tradicin agrarista del Partido Liberal, cuyos miembros vieron adems, un potencial capital poltico en los pequeos propietarios y aparceros (Berry, 2002: 29). Los intentos de cambio de la estructura de distribucin de la tierra, iniciados con la aprobacin de la ley de reforma agraria (leyes 135 de 1961 y la 1. de 1968), produjeron, entre otros efectos, la expulsin de aparceros, arrendatarios y colonos de la gran propiedad. Alrededor de la reforma se dieron enfrentamientos entre una clase terrateniente regional entroncada con los poderes polticos local y nacional y una fraccin modernizante del Partido Liberal que defenda estas reformas a favor del campesinado. Los propietarios estaban organizados en torno a la sac (Sociedad de Agricultores de Colombia) y Fedegn (Federacin Colombiana de Ganaderos), que participaban en las decisiones de las polticas pblicas y fueron frreos opositores de la reforma agraria (recuadro 7.3). Con el campesinado organizado alrededor de la anuc (Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos) bajo la gida del Estado, lo que resolva los problemas de estructuracin de la accin colectiva de ese grupo, que pretenda apoyar el proceso reformista y dinamizar la lenta reforma agraria en los aos 1960, la sociedad rural colombiana experiment una dcada de intensas movilizaciones sociales y agudos enfrentamientos de clase. Estos se dieron entre un campesinado que, bajo el amparo de las reformas aprobadas, luchaba por el acceso a la propiedad de la tierra y una clase terrateniente que no estaba dispuesta a renunciar a la que hasta entonces haba sido la base de su poder material y de su hegemona poltica en el mbito de la sociedad regional. Este fue un movimiento que alcanz a tener vida autnoma por un breve periodo; prueba de ello es que solo en 1972 la anuc logr organizar ms de ochocientas invasiones de tierras en 21 departamentos del pas (Escobar Sierra, 1972). Aunque el primer mandato agrario de la anuc de 1971 contena muchas de las reivindicaciones que haba planteado el programa agrario de las farc de 1964, es claro que los campesinos
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Una descripcin notable de las luchas y vicisitudes de los lderes campesinos que surgieron a comienzos del siglo XX fue hecha por Roco Londoo (2011) en su tesis de doctorado, en la cual relata minuciosamente la trayectoria del lder agrario del Sumapaz, Juan de la Cruz Varela y de Erasmo Valencia, y la forma como el conflicto por la tierra, las polticas pblicas y la poltica afectaron sus propsitos.
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de la anuc no formaron un grupo armado para luchar por la tierra. En lo fundamental, el primer mandato campesino expresaba: (a) eliminacin del monopolio sobre la tierra y liquidacin definitiva del latifundio; (b) prohibicin y liquidacin de los sistemas aberrantes de arrendamiento, aparcera, porambera (aparceras tradicionales), agregados, vivientes Un papel fundamental y similares; (c) entrega gratuita de la tierra a los que la trabajan o quieen la consolidacin ren trabajarla; (d) crear grandes unidades cooperativas de autogestin del paramilitarismo campesina; (e) proteger al pequeo y mediano campesino que explota lo desempearon directamente su predio, facilitndole su trnsito gradual y voluntario algunos miembros a las explotaciones cooperativas; (f) crear fuentes de trabajo y procurar de instituciones del el crecimiento y diversificacin de la industria y del aprovechamiento aparato represivo del racional de los recursos naturales; (g) creacin de los consejos ejecutivos Estado (Fuerzas Militares y de reforma agraria (cera) para acelerar dicho proceso, con representantes Polica, especialmente). Una solamente campesinos (Ideologa y Sociedad, 1972). y otra vez se les acus, por Las presiones de la lite rural fueron demasiadas en contra de la reaccin u omisin, de haber forma agraria y en 1972, bajo el gobierno conservador de Misael Pastrana colaborado con la formacin (1970-1974), se desmont ese intento en el conocido Pacto de Chicoral, e intervencin de los grupos con la participacin y anuencia de ilustres miembros del Partido Liberal de paramilitares en diversas (Daz Callejas, 2002: 134). Adems, el Estado, que haba impulsado a la regiones a partir de los aos anuc para darle apoyo social a la reforma, despus de ese pacto no solo 1980. auspici medidas para dividir el movimiento campesino y arrinconarlo; tambin se ocup de reprimir a sus dirigentes. Esta alianza de los partidos Conservador y de lderes importantes del Liberal para eliminar esta opcin de reforma democratizadora de la sociedad rural, represent la manera de establecer la coherencia en el manejo del Estado, al privilegiar el predominio de las lites locales y los grupos polticamente poderosos sobre la mayora popular de la sociedad, especialmente en pocas de crisis (Skocpol, 1979: 32). La lucha por la tierra que emprendi la anuc no desapareci con la crisis de ese movimiento social; se mantuvo, aunque de bajo perfil en las dcadas siguientes a la de 1970, cuando el conflicto armado arreci en el campo. Desde entonces empezaron los asesinatos de lderes campesinos que luchaban por una parcela de tierra y la represin al movimiento social se hizo ms intensa con el estatuto de seguridad nacional del gobierno de Turbay Ayala. Y es durante ese periodo cuando la guerrilla de las farc, surgida en los aos 1960 como derivacin de las guerrillas liberales, inicia un periodo de fortalecimiento. En la dcada de 1980, organizaciones como la anuc estaban prcticamente desarticuladas. El campesino fue la principal vctima de narcotraficantes que se hicieron a territorios con sus ejrcitos de autodefensas para contrarrestar las acciones de la guerrilla. El temor a la violencia incontrolada que estos grupos armados ejercan en todas las regiones adonde llegaban, especialmente en las zonas de latifundio o aquellas consideradas estratgicas para el movimiento de las drogas ilcitas afect en forma dramtica a las organizaciones sociales y su militancia. La escalada de la violencia iniciada a fines de los aos 1980 e intensificada en los aos 1990 se da en el contexto de varios procesos complejos. Entre ellos la clara derrota del movimiento campesino (Zamosc, 1990), los cambios de estrategias de los grupos armados, la intensificacin del narcotrfico, el intento de negociacin con las guerrillas que adelanta el presidente Belisario Betancur durante su mandato, el proceso de descentralizacin, la creacin del pnr, el fortalecimiento del Programa dri y los inicios de ajustes del modelo de desarrollo hacia una
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R E C UA D R O 7.3
Las derrotas del campesinado y la guerra*
En El Capital, afirm Marx que la acumulacin originaria es anterior a la acumulacin capitalista, su punto de partida. La historia de Colombia es la de una acumulacin originaria permanente. La peculiar geografa del pas ha dado lugar a una colonizacin y ampliacin continuas de la frontera agraria y a un despojo tambin continuo del colono. El colono no ha sido considerado sujeto de la identidad nacional. Ha sido expulsado, despojado y nuevamente expulsado. Diversas fracciones del bloque social dominante incluyendo los narcotraficantes han llegado histricamente despus del colono a los mrgenes del territorio colombiano. Su inters ha sido la articulacin con el comercio mundial a partir de productos primarios. El despojo del campesino ha
Fotografa: Ana Luc
a Ducuara.
sido la condicin para la obtencin de mano de obra barata. Hacer de un factor abundante (la tierra), un factor artificialmente escaso ha generado el excedente de poblacin que funciona como garanta de una baja remuneracin al trabajo. En los aos 1960, la Alianza para el Progreso no logr convertir a Colombia en la vitrina de la reforma agraria. En 1972, el Acuerdo de Chicoral fue un triunfo de los sectores ms conservadores del bloque en el poder. J. Emilio Valderrama se lamentaba porque un grupo de amigos, la mayora de ellos propietarios de tierras se haba reunido en Chicoral para buscar una mejor manera de venderle al Estado sus propiedades*. Apolinar Daz Callejas denunciaba que el director del Incora haba notificado a la Asociacin Nacional de Usuarios
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Campesinos que nada tena que opinar sobre la marcha del Incora en materia administrativa**. El campesinado fue puesto al margen, en forma explcita, de la poltica que ms directamente le afectaba. El reemplazo de la reforma agraria por la poltica de desarrollo rural integrado benefici a una minora de familias campesinas con tierras prximas a los mercados y no afect la estructura de la propiedad ni mejor las condiciones sociales del campesinado. A las tierras de los colonos, muchos de ellos expulsados por los narcotraficantes, llegaron estos ltimos para promover la siembra de cultivos ilcitos. All entraron en conflicto con la guerrilla de las farc, largamente asentada en buena parte de los territorios a los que haban llegado sucesivas oleadas de colonizacin. Finalmente, la extensin de los cultivos proscritos le permiti a la guerrilla convertirse en guardiana de la ilegalidad y acrecentar notoriamente los recursos, con los que pudo dar un salto indito hacia el escalamiento de la guerra, en la segunda mitad de los aos 1990. Pero el narcotrfico no ha sido el nico responsable de la expulsin de poblacin. La Apertura Econmica a comienzos de los aos 1990 y la liberalizacin del mercado internacional del caf provocaron una grave crisis. La revaluacin aument el costo relativo de la mano de obra con respecto a los insumos y el capital y configur un escenario apropiado para la agricultura de plantacin en la dcada de 1990, que ocupa mano de obra mal remunerada. El bombardeo de las llamadas repblicas independientes fue una coyuntura crtica en la que convergieron dos secuencias: la adscripcin del bloque en el poder a la esfera de poder estadounidense en el mbito de la Guerra Fra y las sucesivas derrotas del campesinado que, en el contexto de un estilo de desarrollo mediocre y tendiente a la desigualdad, consolidaron una economa poltica de permanente expulsin de poblacin. Esa dinmica ha favorecido la expansin y continuidad de los competidores armados del Estado. La misma secuencia que dio lugar al momento formativo de 1964, con el que se inicia la trayectoria de la guerra civil (el sesgo anticampesino y la tendencia del estilo de desarrollo a expulsar poblacin), gener una
dinmica de retroalimentacin positiva que conspir contra la temprana terminacin de la guerra. Sin embargo, al comenzar la dcada de 1970 la opcin poltica de la reforma agraria estaba todava abierta. Al desechar esa opcin, el Acuerdo de Chicoral oper como un momento de reforzamiento de la trayectoria. A partir de ese momento, no solo se hizo mucho ms difcil poner fin a la guerra civil, sino tambin retroalimentar positivamente el nuevo impulso a la expulsin del campesinado y el desarrollo gradual de nuevas oportunidades socio-espaciales y demogrficas para los competidores armados del Estado. As se desencaden un momento posterior de reforzamiento que, en la dcada de 1980, se concret con el encuentro entre las dinmicas del narcotrfico (incluidos los cultivos proscritos) y la guerra. La debilidad de los actores sociales necesarios para dotar de viabilidad a las reformas que se intentaron a fines de los aos 1960 fue el mayor activo de los sectores representados en Chicoral. Ni el narcotrfico ni los cultivos ilcitos son un evento exgeno. Son producto de un estilo de desarrollo que construy las condiciones sociales y econmicas de las ventajas competitivas para la agroindustria de la droga. Esta expresa el viejo rasgo colombiano de buscar la insercin internacional va comercializacin de productos primarios. Las lites emergentes vinculadas a esa opcin mantienen activa una configuracin contrainsurgente para la defensa acrrima de la propiedad. La centralidad en esa configuracin corresponde a una abigarrada mezcla de terratenientes, polticos y empresarios que se oponen intensamente tanto a la redistribucin como al fortalecimiento del Estado. No se trata simplemente de los enemigos agazapados de la paz, sino de los enemigos de la nacin como espacio de igualdad poltica, del Estado fuerte y de la justicia distributiva.
Mauricio Uribe Lpez

Profesor Cider - Universidad de los Andes
Nota: el texto es responsabilidad exclusiva del autor y sus opiniones no comprometen a la Universidad de los Andes.
* Severas crticas a Acuerdo de Chicoral hace Valderrama. El Tiempo, 19 de enero de 1972. ** El desmonte del Incora. El Espectador, 23 de junio de 1973.
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mayor apertura de la economa. Pero tambin est presente la Asamblea Constituyente, que da origen a la Constitucin de 1991 y el derrumbe de la llamada Cortina de Hierro. En ese contexto se inicia la disputa por el control del territorio entre Lo cierto fue que en las los grupos armados y el Estado, quedando relegada a segundo plano la regiones dedicadas al lucha directa del campesinado por la tierra. Los intentos gubernamentales narcotrfico o donde de adelantar la reforma agraria dieron su ltimo y corto respiro con la compraron tierras los expedicin de la Ley 30 de 1988, despus de la discusin adelantada por narcotraficantes la organizaciones campesinas en el marco de los acuerdos de paz propuescreacin de grupos tos por el gobierno de Betancur3. Esta ley se sancion despus de que el armados fue el patrn gobierno Betancur creara el pnr y se facilitara la compra de tierras para que repitieron una zonas de conflicto mediante la Ley 35 de 1982 (Ley de Amnista). y otra vez, en contra Pero las organizaciones campesinas, ya afectadas gravemente por la de las comunidades crisis de la anuc y el impacto del conflicto armado sobre sus dirigentes, campesinas, indgenas y hicieron un intento de reunificacin en 1987 y crearon la anuc-Unidad afrodescendientes, bajo y Reconstruccin (anuc-ur) (anuc, 1987). Sin embargo, la crisis en la el argumento de que se organizacin continu y en los aos 1990 sera ms fuerte el impacto trataba de auxiliadores de que causaron los grupos armados sobre ese capital social que buscaba la guerrilla, pero tambin reconfigurarse y adaptarse al contexto. Junto con este intento de la anuc por considerarlos obstculo para superar la crisis en el movimiento campesino se haba iniciado una para sus planes. especie de contrarreforma agraria con la compra de tierras por narcotraficantes y luego en los aos 1990, con el despojo abierto de tierras y la acumulacin de predios en manos de grupos armados en conflicto, como parte de sus proyectos de control del territorio y de las poblaciones. Con el declive del movimiento campesino y la contrarreforma agraria se va configurando en los aos 1990 un proceso de despojo de tierras y desplazamiento forzado causado especialmente por la accin del paramilitarismo, como se anota en el captulo 9. La relacin del conflicto armado interno con el problema de tierras se hace clara cuando el despojo y abandono de tierras evidencia que esta se ha convertido en un instrumento del control territorial para los grupos armados ilegales (captulo 6), que por tanto no defienden al campesinado, sino que lo convierten en una vctima. Con suma rapidez la tierra tambin es motivo de muchas disputas entre diferentes actores, en lo cual se destaca la codicia por acumular dicho recurso.
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En efecto, Betancur cre una subcomisin del dilogo en 1984 en la que oper una subcomisin agraria, que origin un proyecto de ley de reforma agraria que sirvi despus de base para la propuesta que present el gobierno de Virgilio Barco, el cual fructific con la expedicin de la Ley 30 de 1988 sobre reforma agraria. Si bien el proyecto gubernamental present algunos puntos discordantes con los de esta ltima subcomisin, conserv lo esencial de los acuerdos.
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Violencia y persistencia
Benhur Cern Fabin Restrepo Johana Mon Jos Jairo Gonzlez Luis Alfonso Agudelo Omar Gutirrez Paola Posada Ricardo Vargas
del orden social rural

Somos hijos de tigre nacimos pintados con el odio y la guerra en la piel tatuados. Fuego y motosierra me sacude el recuerdo funeral en la tierra, enterraron lo bello. [...] Es la ley del ms fuerte y el que no que reviente lo sagrado muri el sufragio envinmelo. [...] Se escucha el rugido, desafiante del bravo con sus ojos de fuego, atacando a su hermano. Aterciopelados Hijos de tigre 2008
Captulo
n este captulo se afirma que durante el periodo que vio nacer un nuevo ciclo de violencia a partir de los aos 1960, el orden social rural no se transform, especialmente en lo que atae al control y dominio poltico de la poblacin y del territorio. Se constatan cambios en los sistemas productivos y en la inversin, pero la estructura de tenencia de la tie rra, la estructura social jerrquica y la hegemona de poderes polticos tradicionales poco o nada cambiaron. Violencia ms congelamiento del orden social rural dio como resultado reciente la extrema victimizacin de los grupos sociales en mayor situacin de vulnerabilidad: campesinos, mujeres, indgenas y afrocolombianos. Ese desenlace se comprende a la luz de una serie de factores: po lticas pblicas que no tuvieron la intencin de afectar la estructura de la tenencia de la tierra (captulo 7); desconocimiento del campesinado como actor poltico; nueva funcin de la violencia centrada en el con trol del territorio y la poblacin; aumento del desplazamiento forzado y del despojo de tierras (captulo 9); intervencin de los grupos armados ilegales en la poltica y persistencia de las lites polticas tradicionales en el panorama electoral.
A. Desconocimiento poltico del campesinado

El desconocimiento poltico del campesinado, llamado por algunos autores despolitizacin1 es una herencia histrica de la vida republica na y sus tensiones sociales, en el marco del modelo liberal de Estado construido durante el siglo XIX (Jaramillo, 1996: 283). Desde sus comienzos, el Estado en Colombia no busc alterar la organizacin de la vida poltica ni el orden social heredado de la Colonia,
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Ms que entender este concepto en el sentido de despartidizar lo poltico o de eliminar temas como si no fueran objeto de la poltica, la despolitizacin en este Informe se comprende como ausencia de reconocimiento poltico del otro como actor social, orientado a negarle o desconocer su estatus poltico Thorup (2006:56), a excluirlo de la vida poltica y relegarlo a la inercia apoltica.
245
especialmente frente al lugar ocupado por Fotografa: cortesa Accin Social. los grupos sociales con ms vulnerabilidad. La justificacin ideolgica de tal orden se sustentaba en la pretendida incapacidad de esos grupos para tener representacin propia y, por ende, en la necesidad de tratarlos como menores de edad; siguiendo el argumento de Schmitt (2007: 52): el protector decide quin es el enemigo en virtud de la relacin constante de proteccin y obediencia. Ello porque nin gn tipo de orden, ni legalidad o legitimidad pueden existir sin proteccin y obediencia. Este fue un modelo de sociedad que se adapt al orden social rural jerrquico exis tente, en el que la gran propiedad ocupaba un lugar de predominio social y poltico, y que contaba con instituciones que aseguraban el desconocimiento poltico, primero de los indgenas, y ms tarde de los campesinos y los afrocolombianos. Desconocer la condicin poltica de un grupo social es, en s mismo, un acto de enormes repercusiones polticas. Es un acto de exclusin que niega al grupo sealado su posibilidad de convertirse en comunidad poltica, de luchar contra la opresin, de identificar y controvertir a sus propios adversarios polticos y de tener interlocucin directa con el Estado (Schmitt, 2007: 26). Desde entonces, y hasta la poca actual, campesinos, indgenas y afrocolombianos han tenido que enfrentar duras barreras a su proceso de reconocimiento como actores polticos, o a lo que puede llamarse su politizacin2. Ello les ha dificultado participar en la vida pblica e incidir en las decisiones que los afectan, pues no pocas veces han sido rechazados mediante la coercin, la difamacin o la descalificacin, y no solo por funcionarios de instituciones estatales, sino durante las pocas recientes de violencia, por paramilitares y guerrillas. Pese a todo, ese fenmeno no ha significado en modo alguno que estos grupos hayan desa parecido del panorama nacional. Sus luchas y esfuerzo organizativos se han mantenido y han persistido en su empeo por expresar sus anhelos y reivindicaciones ante el resto de la sociedad colombiana. Los pobladores rurales son protagonistas y siguen reclamando su integracin a la sociedad y el reconocimiento de sus derechos.
B. Violencia contra la poblacin rural: lucha por el territorio

Los actores del conflicto aumentaron la vulnerabilidad econmica, social y poltica de los pobladores rurales por medio de los actos de violencia, unas veces bajo el argumento de su su puesto apoyo a algn grupo rival y otras por la necesidad de ejercer el dominio territorial. El hecho
Politizacin en el sentido de poder competir, retar los poderes, las instituciones y las ideas, y de entender la poltica como conflicto y renovacin y no como tcnica y estancamiento.
Captulo 8 | Violencia y persistencia del orden social rural
cierto es que las principales vctimas de la escalada de violencia de las ltimas dcadas fueron los pobladores rurales y no los combatientes. Esa nueva intencionalidad de la violencia tuvo por lo menos dos formas fundamentales de expresin: (a) la violencia homicida y otras agresiones de carcter selectivo ejercidas bsi camente contra lderes rurales y (b) las masacres asociadas a un ejercicio de violencia masiva e indiscriminada.
1. Violencia homicida y otras formas de agresin contra lderes rurales

La violenciaejercida en el mundo rural contra la poblacin adquiri diversos matices en manos de muchos actores.Nosolo se victimiz al campesinado raso, sino que tambin se actu contra sus lderes, las organizaciones sociales, los sindicalistas, maestros y otros sujetosinmer sos enla vida rural. Esta violencia fue causada por los grupos armados ilegales, pero tambin por algunos miembros de la Fuerza Pblica, se concentr en las reas rurales, se present en todas las regiones del pas congrados de intensidad diferentes yel mayor nmero de vctimas sedio en el mundo rural en relacin con el urbano.
1.1 Sobre las vctimas

Los homicidios polticos3 crecieron de manera constante hasta alcanzar su mximo pico de 2.221 en 2001 (grfico 8.1). El crecimiento coincide con el periodo en que el paramilitarismo
f Gr
i co
8.1
Homicidios polticos. 1990-2008
fuente: clculos del indh 2011, a partir del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica. Cinep.
3
El marco conceptual del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica del Cinep (2008) define violencia poltica como aquella ejercida como medio de lucha poltico-social, ya sea con el fin de mantener, modificar, sustituir o destruir un modelo de Estado o de sociedad, o tambin con el fin de destruir o reprimir a un grupo humano con identidad dentro de la sociedad, poltica, tnica, racial, religiosa, cultural o ideolgica, est o no organizado. Y el homicidio poltico como la privacin de la vida de una persona por particulares o autores no identificados en forma deliberada y con la intencin de castigar o impedir sus actividades, posiciones ideolgicas o su pertenencia a determinadas organizaciones.
247
cubri buena parte del pas en la intensificacin del conflicto y desa rroll su estrategia de control territorial por medio de las masacres y el desplazamiento forzado. El cuadro 8.1 ilustra la magnitud de la violencia homicida en con tra de los lderes campesinos en la dcada reciente, cuando arreci el Desconocer la condicin despojo de tierras. poltica de un grupo En el horizonte de los ltimos treinta aos, el periodo 19972002 social es, en s mismo, concentra ms de la mitad del total de vctimas de violencia registra un acto de enormes da por la Dicesis de Quibd, en contra de las comunidades afro, los repercusiones polticas. pueblos indgenas y la poblacin de mestizos de la regin del Choc Es un acto de exclusin (cuadro 8.2). Ellos han tenido que sufrir el asesinato de sus miembros, que niega al grupo en especial de aquellos pertenecientes a los consejos comunitarios y a sealado su posibilidad los cabildos indgenas y el despojo de las tierras de propiedad colectiva de convertirse en amparadas por la ley. comunidad poltica, de En buena medida, esta violencia ha estado relacionada con las dis luchar contra la opresin, putas entre narcotraficantes y grupos armados ilegales por el control de de identificar y controvertir la Costa Pacfica para el comercio de drogas de uso ilcito, la explotacin a sus propios adversarios de bosques maderables (Dicesis de Quibd, 2008: 108) y la captura de polticos y de tener ganancias de la minera legal e ilegal. La incursin de nuevos empresa interlocucin directa rios en el cultivo de la palma de aceite tambin ha sido sealada como con el Estado. fuente de conflictos y de formas de violencia contra la poblacin rural. La posesin de territorios apetecidos por los diferentes grupos armados al margen de la ley, debido a su ubicacin o su riqueza mineral, ha hecho ms vulnerados a los indgenas en
d c Ua
ro
8.1
Lderes campesinos asesinados. 2002 a 2008 y 2010

regin 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010* Total
Antioquia Arauca Santander Huila Cesar Atlntico Choc Putumayo Sucre Bolvar Cundinamarca Cauca Norte de Santander Valle del Cauca Nario TOTAL
6 1 3 2 1
1 1 1 1 3 1 2 1 2 1 1 1 1 2 1 1 1 3 1
1 1 1
1 2 2 2 1 11
1 1
14
8 9 5 4 2 5 3 3 2 2 1 3 2 2 1 52
* Tomado de El Espectador, 7 de marzo de 2011. fuente: Gutirrez, Francisco. 2009. Extreme inequality: a political consideration. Rural policies in Colombia, 2002-2009. prio Policy brief (4), Oslo.
c Ua
dro
8.2
choc. afrocolombianos, indgenas y mestizos vctimas de la violencia. 1973-2010

1973 1988 1989 1995 2005 2010
ao
1669
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Total
Nmero de vctimas
28
48
30
84
44
39
63
74
146
41
55
102
755
fuente: Dicesis de Quibd, 2010. Informe de la Comisin Vida, Justicia y Paz. Las voces del pueblo negro, indgena y mestizo (6). Balance julio 2009 a junio 2010.
aos recientes. En particular han sido vctimas las etnias asentadas en la regin del Pacfico, la Sierra Nevada de Santa Marta, el Cauca, la Bota Caucana y en general las regiones productoras de cultivos de uso ilcito o con potencial maderero o de explotacin minera. Ahora bien, la violencia desplegada por los grupos armados se extendi y escal ms all del escenario rural. Otros grupos de la sociedad colombiana como sindicalistas, profesores, periodistas y polticos municipales fueron vctimas frecuentes de la estrategia de terror e inti midacin implementada (cuadro 8.3). De nuevo, no solo se trataba del amedrenta miento de liderazgos rurales sino de la eliminacin 8.3 de cualquier voz o manifestacin de inconformi dro Homicidios por grupo social. c Ua 1996*-2009 dad, desacuerdo o disidencia con el orden social. El contenido reaccionario y conservador del orden Grupo social Nmero de homicidios establecido, involucrado en las manifestaciones de violencia de los grupos armados ilegales, en especial Alcaldes y exalcaldes 105 de los paramilitares, tuvo su mxima expresin en Concejales 389 Sindicalistas y docentes 1088 este escalamiento y extensin de la violencia hacia Indgenas 1190 otros muchos grupos sociales. Periodistas 93 Es un tipo de violencia de profunda inspiracin * No se dispone de informacin desagregada por grupos para aos antidemocrtica, violencia anrquica, mediante la anteriores. cual se buscaba intimidar a los lderes de organi fuente: Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih. Vicepresizaciones, a fin de ejercer un dominio social que se dencia de la Repblica, a partir de Fedemunicipios (alcaldes y exalcaldes), Fenacon (concejales), flip (periodistas), Ministerio de la Proteccin Social ajustara a sus modelos de control territorial y de (docentes y sindicalistas) y Observatorio del Programa Presidencial de dh y explotacin econmica. Es el recurso a formas pri dih., Vicepresidencia de la Repblica (indgenas). mitivas y autoritarias de organizacin social, bajo la amenaza armada, con un desprecio por la ley y por el predominio de la autoridad del Estado. Todo esto guardaba coherencia con la forma primitiva de acumulacin que los actores armados queran imponer.
1.2 Sobre autores y regiones de violencia

El paramilitarismo fue el responsable del mayor nmero de homicidios polticos en las dos dcadas pasadas (cuadro 8.4). Tambin del mayor nmero de desapariciones, torturas y amenazas entre las comunidades rurales de las regiones en donde hicieron presencia. Las farc (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el eln (Ejrcito de Liberacin Nacional) lo siguen en orden de importancia.
249
dr c Ua
.4 o8
Violencia poltica por autores*. 1990-2008

Homicidios polticos Vctimas de violencia poltica
actor
eln farc
desapariciones
Torturas
amenazas
Otras guerillas Fuerza Pblica Paramilitares Total
1 480 3 637 608 3 092 12 191 21 008
11 16 7 495 1 813 2 342
32 81 12 971 1 039 2 135
178 729 98 1 395 2 256 4 656
1 701 4 463 725 5 953 17 299 141
* Los datos corresponden a 802 municipios con un ndice de ruralidad entre 20 y 80 en una escala de 0 a 100. Se escogi esta muestra para disminuir el efecto de municipios con muy altas o muy bajas densidades poblacionales. fuente: clculos del indh 2011, a partir del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica. Cinep.
De los ms de 12.100 homicidios polticos perpetrados por los paramilitares en el perodo analizado, la tercera parte se concentr en diez municipios del pas (cuadro 8.5). Asimismo, en algunos de ellos hubo acciones homicidas de dos o tres de los grupos armados ilegales y hasta de la Fuerza Pblica; tal es el caso de Apartad y San Carlos (Antioquia) y Barrancabermeja (Santander).
d c Ua
ro
8.5
Municipios con el mayor nmero de homicidios polticos por actor. 1990-2008

Municipio departamento otras guerrillas Municipio departamento fuerza Pblica Municipio departamento
Municipio departamento
farc
Paramilitares
Apartad Antioquia Turbo Antioquia Bojay Choc Tib Norte de Santander San Carlos Antioquia Carmen de Bolvar Bolvar Carepa Antioquia Tierralta Crdoba Puerto Rico Caquet Dabeiba Antioquia
198 149 125 105 64 60 60 58 56 52
Segovia Antioquia Barrancabermeja Santander Cocorn Antioquia Aguachica Cesar Ccuta Norte de Santander Saravena Arauca Tib Norte de Santander San Pablo Bolvar Arauquita Arauca El Playn Santander
89 70 52 52 51 42 39 30 29 27
Bojay Choc Barrancabermeja Santander Tame Arauca Ovejas Sucre Apartad Antioquia Granada Antioquia El Castillo Meta Saravena Arauca SanCarlos Antioquia Buenos Aires Cauca
117 97 72 60 59 52 52 51 47 44
Barrancabermeja Santander Cinaga Magdalena Ccuta Norte de Santander Valledupar Cesar Aguachica Cesar Apartad Antioquia Turbo Antioquia Tib Norte de Santander San Carlos Antioquia Santa Marta Magdalena
475 349 254 225 195 183 183 169 166 156
fuente: clculos del indh 2011, a partir del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica. Cinep.
1.3 Mayor incidencia del homicidio poltico en el mundo rural

El grfico 8.2 presenta la relacin4 entre los homicidios polticos y el total de estos en 317 municipios del pas para recalcar que el nmero de homicidios polticos frente al de los totales pesa ms y tiene mayor incidencia en los municipios ms rurales. Eso corrobora el planteamiento segn el cual la sociedad rural es el escenario principal de la violencia poltica. Como se explic en el captulo 2, hay una tendencia en los municipios ms rurales a tener mayores ndices de pobreza e inequidad. Usualmente, esas caractersticas estn acompaadas de una institucionalidad pblica dbil y de una menor oferta de bienes pblicos. Si bien esos factores podran contribuir a la explicacin de esa mayor incidencia de los homicidios polticos, Snchez y Nez (2001) consideran que, en general, factores como la presencia de los actores armados, la interaccin entre estos y el narcotrfico y la ineficiencia de la justicia explican mejor la incidencia de homicidios en los municipios colombianos. La segunda mitad de los aos 1990 y la primera de los 2000 fue el periodo durante el cual se dio con ms vigor la disputa por el predominio territorial entre guerrilla y paramilitares en regiones y municipios donde pareca que las actividades de polica y control haban desaparecido, y en las cuales se produjo una violencia tanto masiva como selectiva, propia de situaciones de soberana fragmentada por parte del Estado (Shaw, 2009).
fi Gr
co
8.2
ruralidad e incidencia de los homicidios polticos. 1993 y 2005*
Esta relacin se obtiene a partir del cociente entre el nmero de homicidios polticos sobre el nmero de los totales para municipios ms y menos rurales, segn el ndice de ruralidad presentado en el captulo 2 de este Informe.
h
* Los datos corresponden a 316 municipios que disponen de informacin simultneamente para homicidios polticos, totales y el ndice de ruralidad. fuente: clculos indh 2011, a partir del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica, Cinep para los homicidios polticos y del Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih para el total de homicidios.
251
2. Las masacres
Las masacres perpetradas por los agentes armados ilegales y en algunos casos legales en el transcurso de las tres ltimas dcadas han tenido implicaciones polticas profundas. Ms que asesinar sin piedad a los miembros de las comunidades rurales y ms que estrategia de guerra contra el enemigo, las masacres en Colom bia han tenido como fin crear un entorno de deterioro democrtico, destruccin de libertades, creacin de miedo generalizado entre la poblacin, destruccin de la con fianza de los individuos e imposicin de la fuerza y la violencia como instrumentos de dominacin y control social. Han sido masacres de profunda inspiracin auto ritaria en las que sus perpetradores pare can considerar que, literalmente, podan destruir las sociedades rurales de manera impune, porque representaban el poder extremo. Solo esa conviccin explicara su falta de inters por borrar las huellas de sus crmenes o los rastros de su responsabilidad personal (Sociedad Espaola de Profesores de Filosofa, 2004). Estas manifestaciones del accionar violento pueden entenderse al analizar el marco de todo el proceso de confrontacin desencadenado desde finales de la dcada de 1980, y teniendo en cuenta los intereses particulares del diverso conjunto de actores envueltos en el conflicto armado interno. Adems de los propios intereses como grupos armados, su accin violenta estuvo encami nada a defender los de quienes eran sus financiadores y protectores. En ese proceso, los grupos armados ilegales y, en no pocas ocasiones, miembros de la Fuerza Pblica recurrieron a la di famacin y la estigmatizacin de los pobladores rurales. Estas actitudes reafirman la intencin de negarles su existencia como actores polticos, para presentarlos con una imagen deformada que facilite el ejercicio de actos de violencia en su contra. De cara al resto de la sociedad, la difamacin se convierte en un mecanismo de legitimacin del asesinato o la agresin en contra de los miembros de las comunidades rurales5. El dominio territorial fue una de las principales razones de las masacres. Ese dominio tuvo diversos y, a veces, complementarios objetivos: garantizar los corredores para el trfico de drogas, ejercer influencia sobre los gobiernos locales y sus recursos e incidir en la poltica regional y en las fuerzas del orden. Cuatro grupos sociales desempearon un papel relevante en la ocurrencia de masacres. Esta precisin, antes que afirmar que los miembros del grupo social protagonizaron los hechos,
5
As como en los aos tempranos de la dcada de 1950, en San Juan de Arama y San Martn el ejrcito tildaba de bandoleros y bandidos a los colonos y proceda a quemarles sus ranchos para que el terrateniente ocupara esas nuevas tierras (Londoo, 1989), en el conflicto de ahora, los miembros de estas comunidades y sus lderes suelen ser tildados de auxiliadores de la guerrilla, colaboradores de la guerrilla, colaboradores del paramilitarismo y guerrilleros disfrazados, entre otras muchas denominaciones.
busca sealar la importancia que para el anlisis tiene considerar la participacin de un grupo social en el conjunto de acontecimientos y desiciones constitutivos delproceso en el cualel hecho violento es apenas una parte. Kalyvas (2002: 3) habla de actores invisibles porque no son perpetradores directos pero estn motivados por intereses diversos ligados con la violencia6. En este caso son: (a) terrate nientes y hacendados, muchas veces exitosos al convocar a su favor el uso del aparato represivo del Estado para saldar mediante la violencia, las disputas por la tierra (LeGrand, 1988); (b) po lticos regionales, no solo por los vnculos con la llamada parapoltica, sino por casos ya muy documentados, como el de las masacres de Segovia (1988) y Macayepo (2000); (c) miembros de la polica y las fuerzas militares, que han participado en un segundo plano en muchas de las masacres7, y que han sido judicializados por ello; (d) narcotraficantes, muchos de ellos vincu lados de manera directa con el paramilitarismo. De las masacres perpetradas entre 1993 y 2010, cerca del 79% sucedi durante los primeros diez aos (19932002) e incluyeron a casi el 80% de las vctimas. De estas, las 818 masacres ocu rridas en el periodo 19982002 se distinguieron por su barbarie y el elevado nmero de vctimas (4.743, que equivalen al 51,7% de las vctimas de todo el periodo) (cuadro 8.6).
8.6
c Ua
dro
Masacres. 1993-2010
Nmero de masacres Nmero de vctimas de masacres Porcentaje acumulado de masacres (%) Porcentaje acumulado de nmero de vctimas de masacres (%)
ao
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
107 86 81 110 116 113 168 236 186 115 94 46 48 37 26 37 29 39
530 448 457 572 571 678 929 1.403 1.044 680 504 263 252 193 128 169 147 183
6,4 11,5 16,4 22,9 29,9 36,6 46,7 60,8 71,9 78,7 84,3 87,1 90,0 92,2 93,7 95,9 97,7 100,0
5,8 10,7 15,7 21,9 28,2 35,6 45,7 61,1 72,5 79,9 85,4 88,3 91,0 93,1 94,5 96,4 98,0 100,0
fuente: clculos indh 2011, con base en Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih, Vicepresidencia de la Repblica, a partir de Polica Nacional.
6
En efecto, cuando se seala, por ejemplo, a alias Cadena como el supuesto genocida de las masacres de los Montes de Mara, a Carlos Castao como el supuesto ordenador de la masacre de Mapiripn en Meta, o a Jorge 40 como el responsable de la masacre de pescadores en Nueva Venecia, o a cualquier frente guerrillero de las masacres de Bojay o Machuca, lo que de hecho se est realizando es un procedimiento ideolgico por excelencia: reducir un suceso de esta magnitud a la culpabilidad de un individuo o frente, descuidando as el anlisis de la lgica inherente del sistema que genera esta forma de violencia (Ziseck, 2005). Tales como las masacres de Segovia (1988), La Granja (1996), Pichiln (1996), el Aro (1997), el Placer, la Dorada (1999), el Playn (1999), Macayepo (2000), Chinulito (2000), El Salado (2000), del Naya (2001), Chengue (2001), Mapiripn (1998), el Tomate y la Mejor Esquina.
253
No obstante, en los aos corridos desde 2003 hasta 2010 se regis traron 356 masacres y 1.839 vctimas, datos en s mismo escandalosos. Aunque se registraron masacres tanto en zonas urbanas como ru rales, el fenmeno fue ms persistente y letal en el campo colombiano. Al usar el ndice de ruralidad municipal, explicado en el captulo 2, para identificar caractersticas de las masacres segn grado de ruralidad del lugar de ocurrencia, se encuentra que dieciocho de los veinte municipios con el promedio ms alto de vctimas son rurales. Lo mismo ocurre para diez de los veinte primeros con el ms alto nmero de masacres y para trece de los veinte con el mayor nmero total de vctimas8 (cuadro 8.7). El ciclo de masacres vivido en los ltimos aos constituye una parte esencial del uso estratgico de la violencia que caracteriz la accin de guerrillas y paramilitares. Las masacres tuvieron una inslita frecuencia en un periodo sumamente corto y se concentraron en algunas zonas del pas provocando efecto psicosociales devastadores en personas y comunidades (recuadro 8.1). Los grandes desplazamientos de poblacin fueron una de sus ms dramticas consecuencias.
La aterradora y emblemtica masacre del corregimiento de El Salado y sus vctimas estn incluidas en los datos de Carmen de Bolvar, el municipio al cual pertenece.
La segunda mitad de los aos 1990 y la primera de los 2000 fue el periodo durante el cual se dio con ms vigor la disputa por el predominio territorial entre guerrilla y paramilitares, en regiones y municipios donde pareca que las actividades de polica y control haban desaparecido, y en las cuales se produjo una violencia tanto masiva como selectiva, propia de situaciones de soberana fragmentada por parte del Estado.
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ro
8.7
Masacres y ruralidad. Veinte municipios con los promedios ms altos de vctimas por masacres, con el mayor nmero de masacres y la mayor cantidad de vctimas. 1993-2010
Municipios con el mayor* nmero total de masacres Municipio Promedio Grupo Municipios con el mayor* nmero total de vctimas de masacres Municipio Promedio Grupo
Municipios con el mayor nmero promedio de vctimas de masacres Municipio Promedio Grupo
Bojaya Choc Buenos Aires Cauca El Pin Magdalena Segovia Antioquia La Palma Cundinamarca Taraz Antioquia Astrea Cesar Ovejas Sucre Altos del Rosario Bolvar Olaya Herrera Nario Yolomb Antioquia Frontino Antioquia Vegach Antioquia Viga del Fuerte Antioquia Valencia Crdoba Tocaima Cundinamarca Jurad Choc Rivera Huila Puerto Gaitn Meta Vijes Valle
119,0 40,0 30,0 18,8 14,0 12,0 12,0 11,4 10,0 10,0 9,5 9,3 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0
Ms rurales Menos rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Menos rurales
Ccuta Norte de Santander San Carlos Antioquia Buenaventura Valle Turbo Antioquia Tib Norte de Santander Apartad Antioquia Cinaga Magdalena Valledupar Cesar Barrancabermeja Santander Bello Antioquia Riohacha La Guajira San Andrs de Tumaco Nario Maicao La Guajira Cartagena Bolvar El Carmen de Bolvar Bolvar Envigado Antioquia Santa Marta Magdalena Tulu Valle Tame Arauca Agustn Codazzi Cesar
34 27 26 23 22 21 21 21 19 19 17 14 14 14 13 13 12 12 10 10
Menos rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Menos rurales Menos rurales Ms rurales Menos rurales Menos rurales Ms rurales Menos rurales Ms rurales Menos rurales Ms rurales Menos rurales Menos rurales Menos rurales Ms rurales Ms rurales
Tib Norte de Santander Apartad Antioquia Ccuta Norte de Santader Buenaventura Valle Turbo Antioquia Cinaga Magdalena Bojay Choc Barrancabermeja Santander Valledupar Cesar El Carmen de Bolvar Bolvar Bello Antioquia Riohacha La Guajira Ovejas Sucre San Andrs de Tumaco Nario Segovia Antioquia Valle del Guamuez Putumayo Maicao La Guajira Envigado Antioquia Urrao Antioquia Tierralta Crdoba
188 174 166 145 135 123 119 109 101 101 86 84 80 78 75 67 64 63 63 62
Ms rurales Menos rurales Menos rurales Ms rurales Ms rurales Menos rurales Ms rurales Menos rurales Ms rurales Ms rurales Menos rurales Ms rurales Ms rurales Menos rurales Ms rurales Ms rurales Ms rurales Menos rurales Ms rurales Ms rurales
* Se han exluido las ciudades de Bogot, Cali y Medelln para controlar la dispersin que podran producir por su alta densidad poblacional. fuente: clculos indh 2011, con base en Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih, Vicepresidencia de la Repblica.
255
C. El desplazamiento forzado y el despojo de tierras

La ambicin por la posesin de la tierra junto con los nuevos contenidos y funciones de la violencia desataron el proceso reciente de expropiacin de derechos de propiedad, y con ello, la consolidacin de la estructura inequitativa de la propiedad rural. En aquellos lugares donde la gran propiedad fue caracterstica y se dieron luchas por la tierra, no hubo procesos de formalizacin o reconocimiento de los derechos sobre la propiedad de la tierra en manos de los campesinos. La ambivalencia de la poltica pblica alrededor de este tema estimul tal desconocimiento. Entre las lites polticas y socioeconmicas, y ms tarde entre la dirigencia paramilitar, prevaleci una actitud de menosprecio hacia el reconocimiento de los derechos de los campesi nos a la propiedad de la tierra. Su sentir les indicaba que las tierras deberan estar en manos de gente adinerada y no de pobres. Por ello, una vez creadas las condiciones para el asalto, el robo, el bandolerismo y el despojo de tierras, el primero y ms lgico objetivo fueron las propiedades de los pobladores rurales ms vulnerados. En el fondo, se expresaba una forma de raciocinio implcito en el capitalismo de aventure ros (Swedberg, 1998), segn el cual la tierra como instrumento fundamental del modo de vida de la sociedad campesina debe desaparecer y convertirse en medio para el desarrollo del gran capital, dejando al campesino la opcin de convertirse en asalariado. En el captulo 9 se indica la magnitud del desplazamiento, del despojo y del abandono de tierras ocurrido en las ltimas dcadas y los mtodos utilizados por sus agentes. En ese proceso se hace evidente la violencia armada como instrumento fundamental de coaccin, la indefensin de los campesinos, la precaria o completa ausencia del Estado, la impunidad de los actores armados y la complicidad de testaferros y de funcionarios pblicos en notaras y otras dependencias del Estado, quienes ayudaron a finiquitar el despojo.
D. Intervencin de grupos armados en la poltica

Un aspecto determinante de la evolucin reciente del conflicto armado fue el proceso que llev a los grupos paramilitares y, en menor medida, a las guerrillas a involucrarse en la poltica local y regional. Unos y otras han rechazado la poltica partidista como conflicto o confrontacin de ideas, tanto como el pluralismo de competencia y de cambio. Esas profundas races antide mocrticas y reaccionarias explican, por ejemplo, la violenta reaccin del paramilitarismo ante las posiciones ideolgicas de partidos polticos como la Unin Patritica durante los aos 1980, y son el antecedente de la forma como incursion en la poltica electoral de la ltima dcada. A partir de esas posturas, los grupos ilegales terminaron por minar el ejercicio de la de mocracia en las sociedades rurales apelando al desconocimiento del carcter poltico de los opositores, o como ya se anot, al desconocimiento poltico del campesinado. Estas actitudes fueron muy convenientes para la lite poltica tradicional que no estaba dispuesta a ceder es pacio electoral a sus contradictores. El Grupo de Memoria Histrica (cnrrmh, 2010: 89), en su anlisis de la Tierra en disputa, plantea que en el curso de su funcin militar de frenar a las guerrillas, las autodefensas se transforman y descubren la posibilidad de acceder al poder poltico, y no solo de tener un objetivo contrainsurgente.
Pero sin una propuesta poltica para ganar el voto de los ciudadanos en franca lid con otros aspirantes, el paramilitarismo apel a la coercin armada para eliminar fsicamente a los adversarios de los polticos por ellos apoyados9, o para obligar a los electores a votar por sus candidatos. En este sentido, el paramilitarismo fue primordialmente un grupo armado ilegal cuya ma yor capacidad fue el ejercicio de la coercin armada; esa capacidad fue utilizada para cometer incontables crmenes, pero tambin para intervenir e influenciar seriamente en el ejercicio de la poltica electoral mediante alianzas con polticos locales, lo cual les habra permitido tener influencia en, por lo menos, el 35% de los senadores electos del pas en 2002 (Lpez, 2010: 43).
Contina pg. 258
9
El exrepresentante a la Cmara, Fernando Pisciotti fue asesinado por grupos paramilitares asentados en el Banco (Magdalena) en 2003 por su pretensin de aspirar de nuevo a esa corporacin, en contra de la voluntad de esos grupos. En el caso del Magdalena y La Guajira, el exsenador Miguel Pinedo Vidal, el representante Sergio Daz Granados, la senadora Flor Gnecco, o el exsenador de La Guajira, Amlkar Acosta, prefirieron marginarse de la campaa poltica ante las amenazas de Jorge 40 (El Espectador. 2010). Jorge Noguera habra sido alertado de amenaza contra dirigente Fernando Pisciotti. 17 de marzo).
R E C UA D R O 8.1
En las riberas del llanto
Las vctimas, en particular las no combatientes, ya no pueden ser consideradas simplemente como los muertos naturales o inevitables de la guerra. Grupo de Memoria Histrica, cnnr Por qu puede ser tan relevante saber que se lo llevaron los de un Nissan Rojo o que la ltima vez vesta sudadera blanca impermeable, camiseta del Boca Juniors y un par de tenis New Balance? Por qu es posible reconocer al amor de su vida, aunque de l ya no quedaba nada? Qu importancia tiene la sensacin de navegar en una chalupa por el ro Magdalena sin la angustia profunda de buscar un cadver? Por qu a los investigadores de la Fiscala se les ha vuelto una obsesin llegar primero que todo el mundo a las fosas o dnde se presume estn sepultadas centenares de vctimas annimas del conflicto? Por qu asesinan indistintamente a moto taxistas, vendedores de arepas, canoeros, pescadores, vendedores de chance, jornaleros, comerciantes de madera? Por qu la gente se alarma simplemente cuando los gallinazos escarban en la orilla de un ro? Por qu las familias de las vctimas sienten alivio al ver un cadver hinchado, con los brazos partidos y el vientre morado?
Por qu una madre est tan segura que a su hijo lo mataron porque probablemente se enter de una vuelta rara de los victimarios? Por qu la vctima, frente a su casa, se niega a subirse a un carro con los victimarios creyendo que as no har sufrir a su madre, aunque sabe que ella est a punto de escuchar una rfaga de tiros sin imaginar que se los estn metiendo a su hijo? Por qu no se nombra con nombre propio a los victimarios sino que se habla de ellos como esa gente o gente maluca? Por qu un padre saca coraje para ingresar a la morgue donde yace irreconocible el cadver de su hijo y con los ojos cerrados mete las manos en el bluyn del muerto para sacar las estampas plastificadas de la Virgen del Carmen, otra del Seor Cado y una ms del Sagrado Corazn de Jess? Por qu saber que a una persona la bajaron de una lancha produce escalofro y certeza de que fue ejecutada y arrojada al ro? Por qu una mujer es capaz de narrar que cuando avistaron el cadver de su marido flotando por el ro, se le vea la mano en alto, como diciendo adis? Por qu un jefe de criminales tuvo el cinismo de responder que cuando mandaba a matar a sus vctimas les peda a los victimarios que no se pusieran con torturas?
Por qu un sacerdote se atreve a increpar al jefe de los criminales dicindole que su comportamiento se torna demasiado hijueputa? Por qu la gente sala de pesca pero regresaba con manos, pies y cabezas en los chinchorros? Por qu lo picaron y lo echaron al ro en el corto tiempo que duraba pasar de una orilla a otra, separadas apenas por un kilmetro de distancia? Por qu despus de seis aos de estar confinados, soportar retenes ilegales y restricciones al paso de alimentos, los nativos deciden hacer una travesa de Quibd a Turbo a la que llamaron Por un buen trato en el Atrato? Por qu no se les permitan los ritos religiosos, los cantos alabaos, los novenarios y la reuniones tradicionales? Por qu antes de la masacre todo el mundo vio uniformados de los organismos de seguridad muy cerca de los retenes paramilitares y por qu todo el mundo saba dnde estaba su santuario, menos el gobierno? Por qu los agresores atacaron el casero y escribieron: Mata que Dios perdona? Por qu un crneo que llevaba encallado casi un mes en una empalizada, a pocos metros de su casa, le tena ya sin cuidado? Por qu los victimarios para torturar y matar usaban soplete y motosierra? Por qu les advertan a los lugareos que los muertos que vieran en el ro los dejaran pasar y no dieran aviso a las autoridades? Ese puado de preguntas y muchas ms suscita la lectura de la serie periodstica En las riberas del llanto, publicada por El Colombiano de Medelln en 2007, con la cual el diario antioqueo
aporta a la reconstruccin de la memoria de las comunidades en las que ocurrieron los hechos y con ella a la preservacin de sus identidades colectivas, para evitar el drama contemporneo de la amnesia cultural en la que la humanidad se extraa cada vez ms ante su propia historia (cnrr, 2009)*. Seguimos a la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin para decir que quiz los victimarios no lo sepan ni se lo proponen, pero la destruccin de la memoria obstruye sistemticamente la identidad colectiva y desarticula la cotidianidad, porque borra los lugares y espacios asociados a determinados acontecimientos. La memoria destruida altera la significacin social de lo que aconteci en plazas, parques, calles, ros, veredas o espacios privados por cuenta de acciones violentas como las ejecuciones extrajudiciales, las masacres, los asaltos armados a los municipios, los secuestros o los desplazamientos forzados. Tiene mucho sentido reconocer que las memorias son al mismo tiempo, pasado, presente y futuro; un sufrimiento que resiste y se transforma cargado de futuro. Son una combinacin de espacios en la medida en que ponen materialmente en relacin al espacio devastado con el espacio en que de nuevo es posible la comunidad en su cotidianidad, es decir, de nuevo cierta forma de vida.
* cnrr, mh. 2009. Memorias en tiempo de guerra repertorio de iniciativas. Bogot. fuente: adaptacin indh 2011. Este texto se basa en la serie periodstica En las riberas del llanto, publicado por El Colombiano de Medelln, el 25 de marzo y el 1, 8 y 15 de abril de 2007.
Viene de pg. 256
En el anlisis de la intervencin del paramilitarismo en la poltica nacional realizado por Acemoglu, Robinson y Santos (2009: 27, 28 y 41), se concede mucha importancia al momento en que las Autodefensas Unidas de Colombia deciden intervenir en las elecciones de 2002 y de 2006. Los Entre las lites polticas y investigadores encontraron un efecto positivo, robusto y significativo socioeconmicas, y ms de la presencia paramilitar sobre la participacin del voto de terceros tarde entre la dirigencia partidos. En reas de alta presencia paramilitar hubo una votacin 8% paramilitar, prevaleci una a 10% ms alta por terceros partidos, luego de la intervencin de las actitud de menosprecio auc en poltica. Los autores consideran que el hecho de que la presencia hacia el reconocimiento paramilitar prediga el arresto de senadores, hace que sea improbable que de los derechos de los polticos estn simplemente representando las preferencias de los los campesinos a la votantes. Esos resultados reafirman la idea de que los polticos armaron propiedad de la tierra. coaliciones con los paramilitares o que los paramilitares postularon a Su sentir les indicaba que sus propios polticos. Adems de su influencia electoral y del manejo directo de algunas las tierras deberan estar en manos de gente adinerada y gobernaciones y alcaldas, el paramilitarismo logr penetrar muy diversos no de pobres. organismos pblicos regionales y nacionales. Todo ello mediante el ejer cicio de la coercin armada, su principal capacidad, para distorsionar los resultados electorales o lograr cargos en las administraciones regionales. Reconocimiento poltico y mnimo castigo fueron los objetivos de su participacin en las elecciones de 2002, los que casi lograron con algunos de los artculos de la denominada ley de justicia y paz, que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional. Esta intervencin de un grupo al margen de la ley, que mediante el uso de la coercin armada busca distorsionar los resultados de las elecciones pblicas en beneficio propio, con el fin de adquirir poder poltico para influir en el desempeo de las instituciones legales, de ma nera que se garantice la impunidad a sus crmenes, es lo que se define como criminalizacin de la poltica. La criminalizacin de la poltica tuvo mayores alcances en los departamentos y municipios. La disputa por lo local, como lo sealan Galindo, Restrepo y Snchez (2009: 335), se convirti en parte del conflicto entre guerrillas y paramilitares por el acceso a recursos (transferencias y regalas eran un botn considerable) y para aumentar su poder militar e influencia sobre la institucionalidad pblica. Los pactos abiertos o secretos con los polticos para el desvo de recursos fueron el meca nismo utilizado en varios departamentos. Son de pblico conocimiento los de Chivolo y Pivijay, suscritos en 2000 y 2001 (Verdad Abierta, 2009), el de Granada en 2000, o el de El Difcil, celebrado en 2003 y en el que intervino Jorge 40, a quien
Le interesaba [] que se ganaran las 29 alcaldas y la gobernacin con candidatos apoyados por las autodefensas, para que de esta manera se financiaran los distintos frentes y adems el proceso de desmovilizacin tuviera un respaldo poltico (Verdad Abierta, mayo de 2010).
Mediante estos acuerdos, Jorge 40, jefe del Bloque Norte de las autodefensas, en reuniones con los aspirantes a alcaldas, concejos y asambleas, se tom los cargos pblicos de eleccin popular en Magdalena, estableci los nombres de quienes podan aspirar a ellos y amenaz a quienes desobedecieran. El principal argumento era que ese tipo de acuerdos permita bajar los costos de las campaas polticas, lo cual era cierto si de antemano se determinaba quin iba a
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En los meses previos a las elecciones de 1997 la guerrilla presion la renuncia de un con junto importante de candidatos a concejos y alcaldas. Las amenazas se produjeron espe cialmente en las localidades donde los para militares les disputaron el control territorial a las guerrillas. Al presionar la renuncia de esos candidatos, la guerrilla buscaba impedir que los grupos paramilitares controlaran los poderes locales, lo que muestra una disputa entre los grupos por hacerse con el control de las instituciones pblicas en la regin.
Para finalizar, conviene anotar que duran te la dcada de 2000 hubo una reaccin signi ficativa del Estado para combatir la violencia y recuperar parte de los territorios controlados por los grupos armados ilegales. Ello se tradujo en la poltica de seguridad democrtica aplicada durante los dos periodos gubernamentales del presidente lvaro Uribe, polticas que conti nan con algunos ajustes y nuevos nfasis bajo el gobierno del presidente Juan Manuel Santos (recuadro 8.2). Buena parte de los indicadores y fuentes conocidas, oficiales y de la sociedad civil mues tran la disminucin de la intensidad del conflicto y la cada tanto de los homicidios comunes como de los asociados con el conflicto armado. El Banco de Datos del Cinep indica que en el periodo 20022009 las infracciones al Derecho Internacional Humanitario bajaron 48% y las acciones blicas 81%. Los homicidios totales pasaron de 28.897 a 16.296 en el periodo sealado y los homicidios polticos se redujeron 69%, en tanto que las muertes en combate lo hicieron en 75% (Vsquez, 2010).
10
Otro caso notorio es el de Sucre, donde los paramilitares se apoderaron de una docena de alcaldas municipales, manejaron la Asamblea Departamental y hasta eligieron gobernador, como lo narra uno de los lderes del paramilitarismo en esa regin, As nos tomamos Sucre (revista Semana, edicin 1525, julio 25 a 1 de agosto de 2011).
ser el alcalde, o ganar una curul como concejal. Entre los compromisos de estos acuerdos, las alcaldas deban entregar a las autodefensas 10% del valor de los contratos de cada una de ellas10. En el Bajo Cauca las guerrillas no se dife rencian en mucho de los grupos paramilitares en este tipo de intervenciones en poltica local. Un estudio de Posada y Restrepo (2010: 85) seala que
Fue claro que con la poltica de seguridad democrtica el Estado retom y mantuvo la iniciativa militar contra las farc y se adelant el proceso de desmovilizacin de las auc, lo cual contribuy a la disminucin de la intensidad del conflicto armado, aun cuando esto no se tradujo en la terminacin del conflicto. Las violaciones a los derechos humanos, las masacres, los asesinatos selectivos, el despojo de tierras y el desplazamiento forzado continuaron, y a ello se ha sumado el asesinato de lderes rurales que reclaman la devolucin de sus tierras. Los grupos armados han cambiado sus estrategias, el paramilitarismo con sus nuevos disfraces no ha cesado ni ha disminuido su presencia territorial ni el control de actividades econmicas y de la vida social y poltica en centros urbanos y zonas rurales (Granada, Restrepo y Vargas Tobn, 2009a y 2009b). Y en la actualidad existen preocupaciones por la influencia de las denominadas Bacrim (Bandas Criminales Emergentes) en las elecciones que se realizarn a
R E C UA D R O 8 . 2
Paz, seguridad y desarrollo rural

(Una aproximacin a la ptica del Estado)
Garantizar la prevalencia del Estado de derecho en todo el territorio es precondicin para la prosperidad de todos. Esto implica consolidar la seguridad, garantizar la observancia plena de los derechos humanos y proveer un sistema de justicia pronto y eficaz. tpicas de la guerra de guerrillas, ejecutan atentados terroristas, usan minas antipersonales, establecen alianzas crecientes con organizaciones narcotraficantes y fortalecen milicias y redes de apoyo para desdoblar sus estructuras armadas, mimetizarse entre la poblacin, intimidar y reclutar criminalmente y abastecerse de recursos e informacin. El eln cuya capacidad de dao se ha reducido gracias a los avances en la lucha contra el secuestro, la desarticulacin de sus estructuras y la disminucin sustancial de sus combatientes se refugia en el narcotrfico y en alianzas regionales con otras organizaciones criminales y crea enclaves de produccin de droga y explotacin ilegal de otros recursos. Y las Bacrim buscan el control de territorios para consolidar la prctica de la extorsin, el microtrfico, el hurto y la explotacin ilegal de minerales y recursos naturales. Aunque ha disminuido el alcance nacional de la amenaza, su evolucin se desplaza y manifiesta ahora en las regiones, debido en parte al impacto de la espiral creciente de corrupcin a escala nacional y regional. Esta ha sido dinamizadora de la violencia armada y del debilitamiento del Estado y ha permitido la transformacin dinmica de los fenmenos delincuenciales y su incubacin en diferentes sectores, con menoscabo del esfuerzo por recuperar la legalidad, la seguridad y la prosperidad.
Concepto amplio de seguridad

La seguridad resulta de la neutralizacin de los grupos al margen de la ley, los delitos contra los ciudadanos y las amenazas externas (incluido el crimen transnacional), pero tambin de la mitigacin y adaptacin al cambio climtico y la contencin de las acciones humanas sobre el medioambiente y los recursos naturales.
Justicia transicional
En Colombia, la justicia necesita regirse por los principios de justicia transicional (verdad, justicia, reparacin y garanta de no repeticin), con los cuales se han dado pasos significativos como la ley de vctimas y restitucin de tierras y la ley de justicia y paz, cuyos procesos buscan la verdad sobre 38.000 delitos que relacionan 50.000 vctimas y han permitido exhumar 3.407 cadveres en 2.815 fosas.
La persistencia de factores desestabilizadores

No obstante los avances , existen zonas del territorio nacional donde persiste la influencia de las guerrillas o grupos al margen de la ley (gaml) y de las bandas criminales (Bacrim). Las farc se repliegan a las regiones de frontera, evitan la confrontacin abierta con la Fuerza Pblica, intensifican acciones
Tratamiento diferenciado por regiones y segn necesidades

Para hacer sostenible el esfuerzo del Estado en la ltima dcada y blindar a la nacin frente a la feroz dinmica del crimen transnacional, se requiere una estructura de fuerza polivalente e interoperable y capacidades disuasivas conforme a las necesidades nacionales.
261
El esfuerzo operativo debe ser diferencial, y en tres fases, segn se trate de zonas rojas, amarillas o verdes. En las rojas se interviene con el criterio de Fase 1, es decir, de control de un rea donde persiste la presencia de las guerrillas, las Bacrim y las drogas ilcitas, mediante presencia militar intensiva para desarticular y neutralizar las organizaciones criminales. En las amarillas se desarrolla la Fase 2, esto es, de estabilizacin donde existe control territorial por parte de la Fuerza Pblica, para establecer condiciones mnimas de seguridad e iniciar el proceso de recuperacin institucional; la presencia policial es intensiva para mantener el orden, la seguridad y la convivencia; se acompaa con presencial militar de control y estabilizacin. En las zonas verdes se aplica la Fase 3 o de consolidacin de zonas previamente estabilizadas, para ejercer plena autoridad y ofrecer los servicios del Estado. Se trata de combinar esfuerzos mejorados en inteligencia, accin integral, operaciones sostenidas y fortalecimiento institucional, en los cuales el sector defensa y seguridad se ocupa a fondo en bloquear los sistemas de comando y control de las organizaciones ilegales, identificar y extinguir sus fuentes de financiacin, desarticular sus redes de provisin logstica, neutralizar sus apoyos externos y aislarlas de la poblacin que por dcadas ha sido vctima de su intimidacin.
Desarticular las guerrillas y crear condiciones para la consolidacin

El Ministerio de Defensa concentrar su accin en la violencia generada por estos grupos, afectando estratgicamente sus centros de gravedad y causando su implosin. Para evitar el repliegue y sobrevivencia de las guerrillas y las organizaciones criminales en las zonas de frontera pondr en funcionamiento el sistema integrado de administracin, control y seguridad fronteriza.
Contribuir a la atencin oportuna de desastres naturales y catstrofes

El sector de defensa y seguridad nacional se articular con el sistema nacional de atencin de desastres para brindar respuestas coordinadas, sostenibles y oportunas. Habr una poltica sectorial que determine instrumentos estratgicos, recursos y responsabilidades.
El aporte de la Fuerza Pblica no es suficiente

Los logros alcanzados en materia de seguridad ensean que la provisin de seguridad no es suficiente con el aporte de la Fuerza Pblica. Su logro definitivo y duradero necesita sinergias entre las instituciones del Estado y la sociedad civil. La accin conjunta abarca la cultura ciudadana en derechos humanos, la lucha contra la discriminacin y el respeto a las identidades y a las minoras.
Disminuir la produccin nacional de narcticos

Para hacer inviable el negocio del narcotrfico, se reforzar la erradicacin manual y por aspersin y se traspasar el control de la estrategia de erradicacin a la Direccin Antinarcticos de la Polica, con apoyo del Ejrcito. Habr un ataque frontal a la dinmica de resiembra y se sostendrn los escuadrones mviles de erradicacin en las zonas ms crticas. Se intensificar la inteligencia dedicada a la desarticulacin de las organizaciones de narcotraficantes y todos sus eslabones de apoyo logstico y blanqueo, y para la destruccin de infraestructura de produccin y almacenamiento.
fuente: elaboracin indh 2011, a partir de tres documentos oficiales: (a) Poltica integral de seguridad y defensa para la prosperidad del Ministerio de Defensa (2011); (b) Hacia la consolidacin de condiciones para un pas en paz (dnp, 2010), y (c) Plan nacional de desarrollo 2010-2014.
Esta intervencin de un grupo al margen de la ley, que mediante el uso de la coercin armada busca distorsionar los resultados de las elecciones pblicas en beneficio propio con el fin de adquirir poder poltico para influir en el desempeo de las instituciones legales, de manera que se garantice la impunidad a sus crmenes, es lo que se define como criminalizacin de la poltica.
finales de 2011, as como por la participacin de las farc, lo que ratifica que la criminalizacin de la poltica sigue presente, pese a los procesos adelantados por los rganos judiciales contra miembros de la clase poltica, a quienes se seala de haber acordado alianzas con actores armados para consolidar su predominio electoral (International Crisis Group, 2011).
E. lites y persistencia poltica
La persistencia poltica se define en este Informe como el grado de control de las elecciones por parte de las lites, de modo que el concepto se relaciona con el grado de competitividad en el proceso electoral local (Uribe, 2009; Acemouglu, 2007). La literatura contempornea concede particular importancia al papel desempeado por las lites en los procesos de cambio institucional. Acemoglu y Robinson (2006) consideran que la persistencia poltica se convierte en un factor definitivo en sociedades en las que las institucio nes econmicas permiten a aquellos con poder poltico capturar grandes rentas. En sociedades agrarias en donde los intereses econmicos son determinantes para las lites, es menos probable que surja y se consolide la democracia pues cuando sus intereses estn amenazados, las lites prefieren acudir a la represin antes que hacer concesiones (Acemoglu, 2006). Las estructuras de inequidad tienen diferentes efectos, adversos en su mayora, sobre el desarrollo econmico y el bienestar de las sociedades. Por ejemplo, un estudio hecho para el caso de los Estados Unidos, concluye que la inequidad en la distribucin de la tierra ha tenido efectos negativos sobre el gasto pblico en educacin (Galor, Moav y Vollrath, 2004). Otro estudio de reciente publicacin sobre la inequidad y el desarrollo en Cundinamarca concluye que la inequidad poltica, ms que la inequidad econmica, puede ser ms importante para entender las vas de desarrollo en el largo plazo (Acemoglu et l., 2007). Para analizar el tema, este Informe construy una medida de persistencia poltica11 que toma en cuenta las cuatro ltimas elecciones de alcaldes municipales (periodos que se iniciaron en 1998, 2001, 2004 y 2008). La medida toma valores entre 0 y 3, donde a mayor valor, mayor evidencia de persistencia poltica en el poder local y viceversa12. Los resultados indican que el 92,4% de los municipios incluidos en el anlisis presenta algn nivel de persistencia poltica y el 21,7% tiene el nivel ms alto; es decir, en las cuatro ltimas elecciones de alcalde no hubo rotacin o renovacin de las lites polticas en el poder (cuadro 8.8).
11
12
Se us como medida de persistencia poltica los nombres de grupos o roscas familiares o polticas, porque los partidos polticos no han sido instituciones particularmente estables en las ltimas elecciones en Colombia, a pesar de que la reforma poltica (Acto Legislativo 01 de 2003) modific las reglas electorales con el nimo de promover resultados mayoritarios que contrarrestaran la fragmentacin. En un estudio comparativo de las elecciones locales en 209 municipios, catalogados en situacin de vulnerabilidad por el pnud, para los aos 2003 y 2007 (Uribe, 2009: 101) muestra cmo en tanto que en 2003 un 36% de los municipios se poda catalogar como multipartidista, para 2007 esta cifra salt a 96,6% de los municipios estudiados. El valor promedio de nep (nmero efectivo de partidos) salt de 2,44 para 2003, a 6,7 para 2007, lo cual evidencia la creciente fragmentacin presentada entre uno y otro ao. De tal manera que no era de esperar que el uso del ndice Herfindahl de concentracin de votos obtenidos por el ganador en las elecciones locales diera muy buenos resultados sobre la inequidad poltica local en el periodo analizado. El estudio se hizo sobre una muestra de 607 municipios sobre los cuales se tena informacin para aplicar el modelo de anlisis.
263
CU
o ad r
8.8
Nmero de municipios segn nivel de persistencia poltica

Nmero de municipios Porcentaje de municipios (%)
Persistencia poltica
La alta persistencia poltica de las mismas familias y grupos en regiones y pueblos del pas, muestra de hecho su capacidad para dominar las instituciones polticas regidas por estructuras clientelizadas.
Como las estructuras de inequidad poltica y econmica suelen dar origen a sociedades cuyos habitantes presentan muy pobres niveles de bienestar, Fuente: clculos indh 2011, con base en informacin de la Fundacin Nuevo se explor el efecto en el tiempo de la persistencia Arco Iris y Registradura Nacional del Estado Civil. poltica y del grado de ruralidad sobre la evolucin de los ndices de pobreza (medida a travs del nbi), miseria y servicios inadecuados. A partir de los datos de los dos ltimos censos (1993 y 2005) se analiz el efecto de la persistencia poltica y del grado de ruralidad sobre la evolucin de los indicadores de bienestar antes mencionados. Los resultados muestran que la persistencia poltica afecta en forma negativa el bienestar de la poblacin. Los municipios con ms persistencia poltica tienen mayores niveles de nbi, de miseria y niveles de indicadores de servicios inadecuados ms altos en relacin con un municipio donde no se presenta persistencia poltica. De manera adicional, esta tendencia se agrava en la medida en que los municipios tienen ndices superiores de ruralidad (cuadro 8.9).
0 1 2 3 Total
46 165 264 132 607
7,6 27,2 43,5 21,7 100,0
1. Persistencia poltica y bienestar
C Ua
dro
8.9
Efecto de la persistencia poltica y de la ruralidad sobre indicadores sociales

Mayor nivel de nbi (%) Menos rurales Ms rurales Mayor nivel de miseria (%) Menos rurales Ms rurales Mayor nivel de servicios inadecuados (%) Menos rurales Ms rurales
Intensidad de la persistencia poltica
1 2 3
8,6 11,1 11,9
19 21,8 22,7
11,8 17,2 21,1
40,1 46,8 57,6
36,6 40,4 41,7
67,6 72,3 73,8
Fuente: clculos indh 2011, con base en informacin de la Fundacin Nuevo Arco Iris y Registradura Nacional del Estado Civil y dane.
Los cambios ms dramticos ocurren precisamente en la variable de hogares con servicios inadecuados. En aquellos municipios menos rurales y con la ms alta persistencia poltica, los servicios inadecuados llegan a ser 41,7% mayores que en un municipio sin persistencia poltica, y el 73,8% ms altos si se trata de una localidad ms rural. Estos resultados indican que el acceso a bienes pblicos de la poblacin de estos municipios est siendo gravemente afectado por las estructuras de concentracin del poder poltico. La baja rotacin de lites polticas es un indicio de las dificultades de inclusin poltica de nuevos sectores sociales, y refleja la virtual inexistencia de canales de expresin alternativos para la voz y los intereses de sectores con tradicionales dficits de representacin. Los resultados indican que la hegemona de partidos, tendencias y familias en un importante porcentaje de municipios del pas se mantuvo incluso tras la coercin armada y la clara penetracin de guerrillas y paramilitares en los gobiernos locales. Es decir, la violencia no fue factor suficiente para cambiar las estructuras de poder.
2. Persistencia poltica y violencia

La compleja relacin entre violencia y poltica resulta determinante para identificar la exis tencia de obstculos a una de las dimensiones del desarrollo humano, como lo es el derecho a participar en la vida pblica y en la toma de decisiones que afectan a la comunidad, bajo reglas de juego que permitan a los ciudadanos expresar sus preferencias con respecto a cambios en el orden poltico o en la hegemona de los partidos. Por esa razn, y mediante un ejercicio similar al anterior, se indag por posibles relaciones entre persistencia poltica y ocurrencia de hechos de violencia poltica (homicidios, desapariciones, torturas y amenazas). El resultado preliminar permiti identificar una relacin inversa entre persistencia poltica y violencia poltica; es decir, habra mayores niveles de violencia poltica en los municipios en los que no hay persistencia poltica. Al considerar adems el grado de ruralidad, se observa que se acenta la ocurrencia de hechos de violencia poltica all donde no hay persistencia poltica. Una hiptesis preliminar apuntara a decir que la ausencia de lites polticas electoralmente hegemnicas tiende a asociarse con ms eventos de violencia entre ms rural sea el municipio. El resultado sugiere una pista prometedora y una senda de investigacin y anlisis acad
265
mico sobre los efectos del funcionamiento del sistema poltico y de la hegemona electoral de un partido, grupo o familia sobre la violencia poltica en los municipios del pas. El reto inicial empieza por desentra ar las relaciones entre lites polticas que participan abiertamente en la competencia electoral, por una parte, y actores armados a quienes se les atribuye la autora de hechos de violencia poltica, por la otra. En apartados anteriores se hizo referencia a la criminalizacin de la poltica en el sentido del inters de los actores armados de influir sobre los resultados electorales para obtener provecho de all. En este caso, se tratara de identificar el sentido inverso, es decir, cmo lites polticas he gemnicas instrumentalizan, influyen o acuden a actores armados para obtener beneficios de actos de violencia ejecutados por estos ltimos. Este es un tema muy relevante para el desarrollo humano que requerir de ms estudios de carcter regional para dilucidar con ma yor amplitud las relaciones entre la hegemona poltica electoral y el conflicto, pero tambincon el Estado y sus instituciones en los rdenes local y regional. La academia tiene aqu un tema en el cual se podra profundizar y aportarconocimientos calificados para un mejor enten dimiento de lo que ha pasado en la esfera social rural.
F. Hacia cambios estructurales en la esfera social rural
conviene anotar que durante la dcada de 2000 hubo una reaccin significativa del Estado para combatir la violencia y recuperar parte de los territorios controlados por los grupos armados ilegales. Ello se tradujo en la poltica de seguridad democrtica aplicada durante los dos periodos gubernamentales del presidente lvaro Uribe, polticas que continan con algunos ajustes y nuevos nfasis bajo el gobierno del presidente Juan Manuel Santos.
Hasta ahora, el desenlace global de la conjuncin de los factores presentados ha sido la consolidacin del orden social rural existente y el predominio de los intereses de las lites rurales. Su dominio tradicional y el de la clase poltica no han cambiado. La persistencia poltica que caracteriza a los municipios con mayor ruralidad sugiere que ni la violencia ni los mecanismos del sistema poltico para promover la rotacin de lites lograron remover los factores de poder. El Estado estuvo distante de las sociedades campesinas y su intervencin frente a las vc timas del conflicto se enfoc primordialmente en paliar los impactos de la violencia. El Estado tampoco propici condiciones para inducir cambios en el orden social rural; ni el conflicto cambi tampoco la situacin estructural del sector. No se plantearon cambios estructurales al bienestar del campesinado, la pobreza y la vulnerabilidad han seguido caracterizando esta poblacin, as como su exclusin y descono cimiento poltico y la debilidad institucional en seguridad, justicia y acceso a bienes pblicos sigue aquejando la vida de estas poblaciones.
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del conflicto
Agradecimientos al consultor
Juan Carlos Betancur
Efectos
Fui perseguido, desplazado, repelido, repudiado, sealado, segregado por la buena sociedad. Y fui tratado como si fuera un bandido y condenado sin derecho a un abogado, aunque a nadie le hago mal. Bloque de bsqueda Rap del rebusque 1996
Captulo
Fotografa: Csar Baez.
l despojo y el abandono de tierras son dos de los fenmenos ms notorios en la problemtica rural colombiana. Su relacin directa e indirecta con el conflicto armado, con los diversos conflictos por la tierra y el desplazamiento forzado de la poblacin, adems de su impacto sobre el desarrollo humano hacen de ellos temas crticos de este Informe. De hecho han ido adquiriendo una gran complejidad, explicada por los intentos de los despojadores de tierras de ocultarlos y legalizar las expoliadas. Sin embargo, diversas organizaciones han logrado poner suficientes alertas como para que esos hechos no se presenten y han conducido a la decisin tomada por el actual gobierno de adelantar una poltica de restitucin de tierras para devolverles a las vctimas los bienes que les fueron robados. La ley de vctimas (Ley 1448 del 10 de junio de 2011), de reciente aprobacin en el Congreso contempla la restitucin de tierras y el gobierno ya est emprendiendo acciones para revertir los despojos realizados en los ltimos aos. Este captulo se centra en una presentacin sobre el despojo y el abandono de tierras y en el desplazamiento forzado causado por el con flicto en el sector rural. Adems relaciona los derechos de propiedad y la informalidad de derechos con el fenmeno del despojo y el abandono de tierras.
A. El despojo y el abandono de tierras: un proceso histrico complejo

Fotografa: Jorge Velsquez.
Este Informe recoge la nocin de despojo formulada por la Comi sin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (cnrr), que lo define como
aquel proceso por medio del cual involuntariamente un grupo o un indi viduo se ven privados material y simblicamente por fuerza o coercin, de bienes muebles e inmuebles, lugares y territorios sobre los que ejercan algn uso, disfrute, propiedad, posesin, tenencia u ocupacin para la satisfaccin de necesidades (cnrr, 2009).
En Colombia los mtodos de despojo han sido diversos y han opera do desde siempre. Tradicionalmente fue un proceso debido a la disputa
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por la tierra entre campesinos, colonos y terratenientes, que dominaban las relaciones sociales y polticas en el campo (LeGrand, 1988). Se haca utilizando tanto la violencia como mecanismos legales en manos de tinterillos y abogados de pueblos. Durante la poca de la Violencia poltica y social de las dcadas de El despojo y el abandono 1940 y 1950, el fenmeno del despojo de tierras prcticamente pas inad de tierras son algunos vertido. Las parcelas que se perdieron durante la Violencia, calculadas de los fenmenos por Paul Oquist (1978) en 393.648, no fueron en su mayora restituidas ms notorios en la a sus legtimos propietarios, poseedores y tenedores. Representaron problemtica rural aproximadamente dos millones de hectreas, equivalentes al 11% de colombiana. Su relacin la frontera agropecuaria de la poca. directa e indirecta con el En el transcurso de las dcadas de 1960 y 1970, con intento de conflicto armado, con los reforma agraria y auge del movimiento social, el despojo de tierras diversos conflictos por la aunque aminor su ritmo, sigui presente bajo las modalidades tra tierra y el desplazamiento dicionales, combinando la violencia con la accin del mercado. Con el forzado de la poblacin, auge del conflicto armado interno a partir de los aos 1980, el despojo adems de su impacto sobre se dinamiz y empez a hacerse ms evidente. el desarrollo humano hacen Ms recientemente, el despojo de tierras se hizo visible como de ellos temas crticos de un problema nacional por los reclamos de las vctimas y la atencin este Informe. prestada por la Corte Constitucional, antes que por la juiciosa atencin de las entidades estatales con competencia en el tema o por la preocupacin de la sociedad colombiana. Pese a sus consecuencias sobre la estructura agraria y las relaciones de poder, y a la violacin de los derechos humanos que significaba, el despojo no estuvo en el centro de la agenda pblica del pas. En algunas regiones este tipo de despojo condujo a desnaturalizar la funcin social de la propiedad rural e incluso a variar su significado productivo al convertir fincas en espacios para la violencia, la tortura y el ocultamiento de cementerios de vctimas, llegando hasta montar hornos crematorios para borrar vestigios de los asesinatos (El Tiempo, 2010). Si bien despojo y abandono estn relacionados y comparten algunas caractersticas por ejemplo, de ser procesos ms que hechos aislados o involucrar la privacin ilegtima del dis frute de un bien, conviene distinguir uno de otro. El abandono implica la suspensin del uso, disfrute, acceso y posesin de bienes o de derechos por un tiempo determinado, por causales voluntarias o involuntarias. El despojo en cambio, trae consigo la privacin permanente de un derecho sobre bienes materia les (muebles o inmuebles) o inmateriales (relaciones sociales, identidades), contra la voluntad del afectado y muchas veces apelando a la presin o la violencia. El abandono puede o no ser volunta rio y no necesariamente conduce al despojo o termina en l. Un bien abandonado es susceptible de ser recuperado en uso y disfrute. El abandono puede ser una de las precondiciones para el despojo y, usualmente, va acompaado de violencia y del desplazamiento forzado de la poblacin. Con el despojo no solo se pierde la tierra como bien material, tambin la pertenencia a un lugar y los lazos sociales; se desconfiguran las redes sociales, se pierden medios de subsisten cia e ingresos de las familias, se fragmenta la unidad familiar, se acaban proyectos de vida, se configura un destierro, se genera un desplazamiento forzado y las vctimas bajan en la escala social y en calidad de vida. El despojo significa el desconocimiento de derechos de propiedad, as como del uso y disfrute de un bien (recuadro 9.1).
Captulo 9 | Efectos del conflicto
Uno de los aspectos ms crticos del despojo y del abandono de tierras es que terminan por consolidar una estructura agraria en la que la posesin de la tierra es una fuente de poder poltico obtenido mediante la violencia, la violacin de los derechos humanos y el desplazamien to forzado de la poblacin rural. Y, por supuesto, contribuyen a conformar grupos emergentes en el sector rural que tienen como sustento de poder la posesin de la tierra, y que buscan legitimarse por distintos medios. El despojo se inicia con acciones directas, violentas y coercitivas sobre las vctimas, pero transita hacia formas cada vez ms sofisticadas. Varias entidades y organizaciones han tipificado las modalidades de despojo y abandono de tierras. Una muestra no exhaustiva aparece en el recuadro 9.21. Como se observa, el despojo no es solamente de tierras privadas y baldas nacionales, tambin el agua de las cinagas y playones que forman parte de la vida de los campesinos y las comunidades rurales es objeto de expoliacin. Esos bienes son del Estado y de ellos viven las co munidades campesinas; al impedirles el acceso a los recursos por una apropiacin privada ilegal, se atenta contra su seguridad alimentaria, su supervivencia, su ubicacin en el espacio rural y su movilidad y libertad2. Los procesos de deslinde de estos baldos del Estado son interferidos por
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El Grupo de Memoria Histrica de la cnrr ha hecho un anlisis y descripcin del despojo y abandono de tierras en las regiones de Crdoba, Sucre y Montes de Mara, que ilustran bien gran parte de los mtodos y sistemas utilizados por los actores para apropiarse de derechos de propiedad y su disfrute (cnrr, mh, 2010). Este trabajo es una buena gua para incursionar en el estudio de otras zonas del pas donde han sido notorios esos procesos. Como lo demuestran los hechos recientes, cuando se intensifica el invierno y se desbordan ros y canales, los campesinos sufren la inundacin de sus poblados y pueblos enteros se sumergen bajo el agua. El despojo, apropiacin y desecacin de cinagas y playones en la Costa Caribe por grandes propietarios suprime los sitios naturales donde se regulan los caudales y por ello el agua se disemina por todas las planicies. El despojo de tierras y bienes pblicos tiene as consecuencias humanitarias ms profundas y conduce a una seria desigualdad.
R E C UA D R O 9.1
Las vctimas tienen nombre: Otilia Mantilla

En un municipio rivereo del Magdalena Medio santandereano naci y creci en un hogar lleno de necesidades, Otilia Mantilla. Tal vez por eso dicen sus familiares se convirti en una mujer aguerrida que se atreva a decir lo que otros, por miedo, no decan, con tal de vivir en una sociedad digna. La consideraban una lder comunitaria porque siempre estaba solucionndoles los problemas de tipo social a sus amigos y vecinos. Haba nacido para servir! Una de sus tres hermanas cuenta quin era Otilia: Era una muchacha muy especial. Quera mucho a sus hijos, muy caritativa con todos sus vecinos y con una particularidad: le encantaban los nios y haca hasta lo imposible por su bienestar. Por ejemplo, realizaba rifas y bazares para ayudar en el barrio a quienes estaban pasando necesidades. Le encantaba tomarles fotos a las personas y yo le deca: Otilia, deje esa costumbre porque hay personas que no les gusta que les tomen fotos. Ella responda: No, djeme, no hay nada ms bello para uno de grande que verse en una foto cuando era nio; eso le hace sacar una sonrisa con el tiempo. Con sus compaeras de trabajo, era incondicional. La queran mucho por esa forma espontnea de ser con las personas. Frente a la familia, como toda madre, adoraba a sus hijos y era muy constante con nosotras sus hermanas. Y sobre todo, se mantena pendiente de mi mam. Solo bastaba con que se presentara un problema en la comunidad, por mnimo que fuera, para que los vecinos del barrio salieran a buscarla como gestora de sus derechos y de la igualdad social. Por qu los vecinos buscaban a Otilia? Porque si alguien necesitaba un favor, ella, como poda, trataba de darle solucin, as no fuera a toda la necesidad, pero al menos contribua con algo positivo. Si tena un pedacito de panela, lo comparta. Ella misma deca: si tenemos que echarle
ms agua a la sopa, se la echamos, pero nadie se queda sin comer!. Cmo reparta el tiempo entre su hogar y la comunidad? Todos los das, sala muy temprano, a las 4 de la maana, y regresaba sobre las 4 de la tarde. Llegaba a hacer la comida y, de una vez, el almuerzo de los nios para el otro da. Luego, entrada la noche, se reuna con los vecinos si haba cosas pendientes por tratar. Cmo expresaba el amor por sus hijos? Mientras estaba la comida, le gustaba sentarse en la cocina y all abrazaba a los nios y les deca que le daba gracias a Dios porque eran maravillosos, y contemplaba su felicidad con amor. Lo nico que nos deca a mi mam y a m, constantemente era: El da que mi Dios decida llevarme de este mundo o deje de existir, no me vayan a regalar los nios, ni me los vayan a repartir entre la familia. Solo les pido que ellos siempre permanezcan juntos. Hoy en da, y luego de lo sucedido, mantuvimos unidos a los nios y los sacamos adelante Ya el mayor tiene 25 aos y la menor 18. Con qu soaba Otilia? - Ella soaba con vernos a todos felices, tranquilos, sin
preocupaciones le encantaba ver unida a la familia. Soaba con que los nios y nias de los vecinos no se acostaran un da sin comer y tambin con tener una casa propia y ver crecer a sus hijos. Cul era su comida preferida? - A mi hermana le encantaba comer arroz, frjol, yuca y carne (bueno, cuando se poda). Lo nico que no le gustaba era la sopa. A Otilia Mantilla, luchadora incansable por los derechos humanos y el bienestar de su comunidad, los violentos le segaron su vida. Se le recuerda por compartir la comida, solucionar los problemas de todos y velar porque ningn nio del barrio se acostara sin comer y sin conservar para el futuro como en una fotografa el recuerdo de quines y cmo fuimos.
Fuente: elaborado por Contribucin de la estrategia de comunicaciones del Fondo de Justicia Transicional (pnud). Programas Promocin de la Convivencia y Fortalecimiento de la Justicia. Este relato forma parte de una campaa enfocada a exaltar la vida de las personas por sobre las circunstancias de su muerte.
los intereses de los terratenientes que requieren de ellos para pastar el ganado en las pocas de verano mediante la conocida trashumancia ganadera, como tambin por los intereses de los nar cotraficantes que usan el complejo de cinagas para el transporte de marihuana y pasta de coca3. En el caso del despojo a travs del mercado no aparece la violencia directa. Pero existe una violencia sicolgica, simblica e indirecta que no se percibe y acta en un contexto que facilita el asalto a los derechos de propiedad y el desplazamiento (migracin) del poblador de su medio rural (cnrr, mh, 2010). Existen casos emblemticos de despojo que reflejan algunas de las modalidades anotadas, entre los cuales conviene resaltar el de Chivolo, en el departamento del Magdalena; la compra masiva de tierras en los Montes de Mara (departamentos de Sucre y Bolvar); la apropiacin de tierras de comunidades negras en Jiguamiand y Curvarad; y la adquisicin de baldos en Vichada por un exsenador y sus amigos. a. El caso de Chivolo. All, campesinos que obtuvieron legalmente parcelas distribuidas por el Incora en 1991 fueron desalojados y despojados por el paramilitar alias Jorge 40 y otros victimarios que desterraron a los campesinos para aduearse de sus bienes. Luego la gerencia regional del Incora (Instituto Colombiano de Reforma Agraria) en 2002 les revoc los ttulos otorgados a los campesinos por abandono (caducidad de la adjudicacin) y se
En el informe de Memoria Histrica (cnrr, mh, 2010) se encuentran detalles de inters sobre estos procesos de apropiacin de cinagas y playones, su desecacin por parte de los terratenientes y los mtodos utilizados. En departamentos como Crdoba donde existan hace cuarenta aos ms de veinte cinagas y lagunas, hoy en da prcticamente han desaparecido y lo poco que queda est en grave riesgo, en gran parte por la expansin de la ganadera.
R E C UA D R O 9.2
Algunas modalidades de despojo y abandono de tierras

En este texto se tipifican algunas de las modalidades de 2. Uso ilegal de figuras jurdicas e institucionales despojo y abandono de tierras, con base en los hallazgos de las Se invocan normas jurdicas para adjudicar derechos sobre tres entidades, que se enuncian a continuacin. la tierra en violacin de otras reglas jurdicas. Actos ilegales de enajenacin entre particulares. Comisin Nacional de Reparacin y Despojo por va de hecho administrativa o judicial, Reconciliacin, Grupo de Memoria Histrica falsificacin de ttulos y escrituras. (cnrr, mh) Falsa tradicin mediante falsificacin de escrituras y certificados de libertad. 1. Coercin y violencia sin el uso de figuras jurdicas (despojo directo y violento): Amenazas contra la vida e integridad fsica, actos ejemplarizantes y cadenas de pnico, torturas, asesinato, intimidacin, destruccin de documentacin oficial, coaccin para la toma de determinaciones asociadas con trasferencia de derechos, compraventas forzadas con vicios de consentimiento y lesin enorme, ocupacin de predios del Estado, despojo de parcelas colindantes, traspaso de derechos de propiedad a terceros mediante testaferrato. 3. Otras modalidades Embargos por deudas y remate de propiedades abandonadas, intercambio y usufructo de propiedades, abandono y apropiacin sin transaccin comercial, adulteracin de registros, expedicin fraudulenta de registros, compra de derechos a travs de hipotecas y deudas, apropiacin de cinagas (el agua tambin se despoja) y playones, desecacin de cinagas para ampliar latifundios.
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los entreg a personas de confianza del jefe paramilitar. Cuando algunos de los campesinos regresaron a reclamar sus tierras, ya estaban en manos de otros dueos, los mismos victimarios (finca el Encanto) que las disfrutaban habindolas obtenido de manera ilegal. b. Montes de Mara. En noviembre de 2009 se denunci la compra masiva de tierras realizada por supuestos empresarios en la regin (La Silla Vaca, 2009), mediante procesos dudosos que sugirieron nuevas modalidades de despojo (cnrr, mh, 2010). Estas compras se realizaron despus de que el Estado sacara de la zona a la gue rrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc) y se desmovilizaran los principales grupos de paramilitares de la regin de la Costa Caribe. Es decir, cuando lleg la seguridad de manos del Estado se present la oportunidad de hacer negocios comprando tierras con potencial productivo que estaban aban donadas, o cuyos propietarios, en general pequeos productores, se encontraban endeudados o no queran regresar al campo 4. Los compradores son ajenos a la regin y crearon varias empresas con socios principalmente residentes en Medelln, agrupadas la gran
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En algunas regiones el despojo de tierras condujo a desnaturalizar la funcin social de la propiedad rural e incluso a variar su significado productivo al convertir fincas en espacios para la violencia, la tortura y el ocultamiento de cementerios de vctimas, llegando hasta montar hornos crematorios para borrar vestigios de los asesinatos .
Las deudas haban sido compradas por dos empresas privadas, las que entregaron parte de la informacin a los compradores de tierras, quienes encargaron a comisionistas para que ubicaran al propietario endeudado para proponerle la compra y arreglar su problema con los bancos.
4. Operacin del mercado Compras masivas de tierras con presuncin de legalidad usando informacin privilegiada sobre deudas y situacin de vulnerabilidad de los dueos de los derechos; falta de competencia en el mercado y de insolvencia de los campesinos que los obliga a vender a precios no comerciales, procesos de desarrollo sin apoyo estatal que expulsa poblacin del campo.
suntos testaferros de terratenientes por parte de Incora-Incoder, ttulos obtenidos por actos administrativos ilegalmente expedidos, venta forzada con vicio de consentimiento y apariencia de legalidad, lesin enorme (precio irrisorio).
Superintendencia de Notariado y Registro

Falsedad en resoluciones del Incora; suplantacin de campesinos; actas de comits de proteccin a desplazados que incumplen requisitos legales o que consignaron informacin falsa; registradores y notarios autorizaron ventas de predios que estaban protegidos; clonacin de resoluciones; fraccionamiento de predios de desplazados para abrirles nueva matrcula y evadir la proteccin; autorizacin de venta de predios de desplazados con base en tutelas; adquisicin de tierras de desplazados por un fideicomiso con permisos de venta no ejecutoriados ni firmados por los comits municipales de atencin a desplazados; venta de bienes del Estado mediante robo de resoluciones de adjudicacin, y adjudicaciones irregulares de baldos a privados.
Fuente: elaboracin indh 2011, con base en el proyecto Proret, Usaid, Ministerio de Agricultura (2008); cnrr, mh (2009 y 2010) y El Tiempo Las 10 trampas del robo de tierras en Colombia, mayo 29 de 2011.
Programa de recuperacin de tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Proret, madr) y Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid)**
1. Procesos colectivos en comunidades negras Ttulos sin alinderamiento, ocupacin de hecho luego del desplazamiento masivo, falsificacin de ttulos, registro extemporneo de ttulos, violacin y omisin de normas vigentes, registros falsos, registro ilegal de accesiones, ventas con apariencia de legalidad. 2. Procesos individuales Desplazamiento forzado con homicidio, ocupacin de hecho luego del desplazamiento, posterior adjudicacin a pre-
mayora en la Corporacin Amigos de los Montes de Mara, una fundacin que promueve inversiones y defiende los intereses de sus asociados. c. Caso de Jiguamiand y Curvarad. A fines de los aos 1990 los parami litares causaron el desplazamiento de comunidades negras de los ros Jiguamiand y Curvarad, los que al regresar encontraron las tierras en manos de empresas de palma africana, de supuestos empresarios aliados con los paramilitares. Esas tierras fueron adjudicadas como ttulos colectivos en aplicacin de la Ley 70 de 1993 y por tan to no son negociables. Aos ms tarde el Ministerio de Agricultura estableci que de las 33.580 hectreas en manos de empresas palmeras, solo 8.497 se les podan reconocer; las otras deban devolverlas pues fueron adquiridas irre gularmente, usando tanto la figura de accesin, que permiti convertir fincas pequeas en grandes, como la falsifica cin de resoluciones del IncoraIncoder y de registros en la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos de Quibd. d. Vichada. Este caso es emblemtico de la corrupcin que invadi al Incoder en los ltimos aos y de cmo el despojo tambin cubri las tierras del Estado. El instituto entreg de manera irregular 38.144 hectreas en 31 predios en el Vichada en 2006 a personas cercanas a un exsenador de la Repblica. El actual gerente del Incoder calific esta maniobra como un testaferrato legal, pues permiti titular tierras baldas a personas que no eran oriundas del Vichada y no tenan all el carcter de seores y dueos, es decir, no explotaban esas tierras. e. Mampujn. La extensin del despojo ms all de las parcelas se ilustra con el caso del corregimiento de Mampujn descrito por oimcnrr (Organizacin Internacional para las Migraciones) y la Cmara de Comercio de Cartagena en el proyecto piloto de restitucin de tierras (2010b). All 338 familias que incluyen a 1.544 personas debieron desplazarse por accin de grupos paramilitares y el corregimiento entr en la dinmica de tierra arrasada: se destruyeron bienes pblicos (iglesia, cementerio, colegio de primaria, puesto de salud) y 180 viviendas con 41 predios totalmente abandonados.
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El despojo y el abandono de tierras, junto con el desplazamiento forzado que lo acompaa son procesos protuberantes del conflicto agrario, la violacin de derechos de los pobladores rurales, sus vulnerabilidades y las restricciones para avanzar en desarrollo humano. El despojo termina siendo un instrumento de procesos complejos de construccin de poder y reordenamiento de las relaciones sociales, econmicas y polticas en un territorio. Al ser un instrumento y no un objetivo en s, termina sirviendo a fines superiores y estratgicos como por ejemplo el control territorial y de la poblacin (cnrr, mh, 2009). Es pertinente preguntarse: los mtodos de despojo y abandono violento de tierras deja ran de operar si terminara el conflicto, y se acabara y se sometiera a las bandas criminales y al narcotrfico que usan la tierra como un instrumento para negocios ilcitos? La respuesta no puede ser otra: si se dejan intactas las fuerzas del mercado sin una regulacin social y estatal, y permanecen los incentivos para la acumulacin y la avidez de rentas basadas en la propiedad de las tierras, se tendra seguramente el despojo del posconflicto, aun bajo el supuesto de que se ha sometido a los grupos armados ilegales.
1. El despojo en cifras
El pas no dispone de una estadstica sistemtica sobre el despojo y abandono de tierras. Hasta ahora la encuesta que ms se acerca a estos criterios es la de la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzoso, que ha realizado tres5. La III Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada (env) llega a concluir que
el 83% de la poblacin desplazada inscrita en el registro nico de poblacin desplazada (rupd) perdi algn bien (sin contar los muebles del hogar): el 72% animales, el 50% maquinaria y equipo, el 42% tierras, el 32% culti vos, el 24% infraestructura productiva y el 19% bienes races no rurales (Comisin de Seguimiento, 2010: 3).
Prdidas muy parecidas tuvo la poblacin no inscrita en el rupd. Segn dicha encuesta, las hectreas despojadas y forzadas a dejar en abandono por causa del desplazamiento entre 1980 2010 ascendieron a cerca de 6,6 millones (sin contar los territorios de comunidades tnicas), cifra que equivale al 12,9% de la superficie agropecuaria del pas. Del cuadro 9.1 se deduce que de esas hectreas abandonadas o despojadas solo se haban recuperado 495.493 (que equivalen al 7,46% del total). Y el total de familias desplazadas que perdieron tierra y a la fecha de la encuesta no la haban recuperado era de 407.493. As, tan solo el 6,1% de las familias desplazadas (26.607) que debieron abandonar sus tierras o fueron despojadas las haban recuperado en el momento de realizar la encuesta. Por regiones, la 1 Antioquia y Choc sufri en mayor medida el fenmeno de las tierras abandonadas, vendidas o entregadas forzosamente a terceros, seguida por la 4 Cauca, Nario, Putumayo, Caquet y el municipio de Buenaventura, que han sido de una fuerte intensidad del conflicto armado. En la primera, el 43,2% de las familias desplazadas debi abandonar tierras; en el segundo caso, el 52,1% (cuadro 9.2).
La III Encuesta Nacional de Verificacin (III env, 2010) realizada por la Comisin de Seguimiento en 2010 repiti el ejercicio de la cuantificacin del despojo y abandono de tierras que haba realizado en 2009, cuando precis un despojo de 5,5 millones de hectreas. Entrevist a 10.433 hogares de personas desplazadas en 68 municipios y 26 departamentos del pas. Esta encuesta profundiza en la prdida de activos y de ingresos por parte de la poblacin en situacin de desplazamiento forzado.
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9.1
Tierras abandonadas y despojadas en el momento del desplazamiento segn periodos

Hectreas abandonadas o despojadas (1980- julio 2010) Hectreas actualmente abandonadas Diferencia (hectreas recuperadas)
Periodos
Primer desplazamiento antes de 1998 Primer desplazamiento entre 1998 y 2008 Primer desplazamiento entre 2009 y 2010 Total
1 023 703 5 263 282 351 210 6 638 195
907 928 4 889 691 345 083 6 142 702
115 774 373 591 6 127 495 493
11,31 7,10 1,74 7,46
Fuente: III env. Julio-agosto de 2010. Comisin de Seguimiento y cid-un.
C Ua
Dro
9.2
Estimacin de tierras abandonadas o despojadas, y porcentaje de familias desplazadas en el momento del desplazamiento, segn regin*
Total regin 1 regin 2 regin 3 regin 4 regin 5 regin 6
Familias (%) Hectreas
6 638 195
1 852 561
749 968
866 535
1 491 892
633 299
1 043 939
40,7
43,2
36,7
26,9
52,1
36,0
49,5
* Regin 1: Antioquia y Choc. Regin 2: Bolvar, Crdoba, Sucre y Atlntico. Regin 3: Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte de Santander. Regin 4: Cauca, Nario, Putumayo, Caquet y municipio de Buenaventura. Regin 5: Tolima, Huila, Cundinamarca, Bogot, Boyac, Santander, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindo. Regin 6: Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaups, Guaina y Amazonas Fuente:III env. Julio-agosto de 2010. Comisin de Seguimiento y cid-un.
Los grupos familiares entrevistados para la III Encuesta inscritos en el rupd sealaron como presuntos autores en primer lugar a los grupos paramilitares auc en 32% de los casos, seguidos por las farc en 25,5%. Grupos guerrilleros sin identificar y grupos armados no identi ficados participan con cerca de una tercera parte de los causantes del desplazamiento forzado; solo a un 5,5% de los grupos familiares desplazados de manera forzosa les ha sido difcil iden tificar a los presuntos responsables. Existe una similitud, en el agregado, de las tierras abandonadas segn los clculos del pptp (Accin Social, 2010a). Este estima en 6.556.978 las hectreas abandonadas en 270.680 predios. El despojo se centr en el microfundio y la pequea propiedad hasta 20 hectreas (el 73% de los predios), y en las medianas entre 20 y 500 hectreas (26,6% de los predios). Es evidente que las principales vctimas fueron los campesinos. Adems, los departamentos de mayor despojo han sido en su orden Antioquia, Putumayo, Caquet, Bolvar, Nario, Meta, Tolima, Cauca, Crdoba, Cesar, Sucre y Choc, los que cubren el 74,4% del rea abandonada y el 77,9% de los predios.
2. La restitucin de tierras a los despojados

La informacin sealada antes muestra que el fenmeno del despojo y abandono de tierras es de una magnitud sorprendente y sin precedentes en el pas, e inexplicablemente permaneci oculto durante los ltimos gobiernos. Por otro lado, representa un desafo enorme para la pol
279
tica pblica y las instituciones en materia de reparacin a las vctimas y judicializacin de los victimarios. Es tambin un reto para la sociedad civil y las organizaciones sociales por el indispensable apoyo y acom paamiento que pueden dar a las iniciativas gubernamentales. Estos desafos son enormes y de grandes riesgos, pues se requiere enfrentar El despojo y el abandono a los poderes armados ilegales y los civiles desarmados que han estado de tierras, junto con el detrs de la acumulacin de tierras y el destierro de la poblacin rural desplazamiento forzado para proyectar sus actividades y negocios ilcitos en connivencia con que lo acompaa son sectores de la clase poltica. procesos protuberantes Un anlisis de 65 actas de entrega de bienes por paramilitares en el del conflicto agrario, proceso de justicia y paz (Ley 975 de 2005) entre los aos 2007 y 2009, as la violacin de derechos como las versiones libres en 17 documentos digitales, muestran que las de los pobladores rurales, propiedades rurales y urbanas no son el principal bien devuelto por los sus vulnerabilidades y las postulados a esa ley. De los bienes entregados por las estructuras para restricciones para avanzar militares entre 2007 y 2009, el 29,5% corresponden a predios rurales (31 en desarrollo humano. inmuebles) y el 10% a inmuebles urbanos (10 inmuebles) (Rincn, 2009). Ello demuestra la poca voluntad de estos actores armados en colaborar con la justicia, lo que en palabras de Rincn
podra ser evidencia de los silencios que han operado en relacin a las versiones libres en materia de tierras y territorios al relatar los hechos. Los silencios pueden estar relacionados igualmente con que la justicia no interrog a los paramilitares de manera explcita por el despojo, de tal suerte que durante el desarrollo de la versin libre los fiscales poco nfasis hicieron sobre este tema, dejando a las vctimas con una expectativa frustrada (Rincn, 2009: 68).
Lo que se requiere es garantizar la seguridad de las vctimas reclamantes y dispuestas a retornar a sus tierras, as como la consolidacin y la estabilizacin socioeconmica de los retornados (oim, cnrr y Usaid, 2010a). La formalizacin de la propiedad solo garantiza la se guridad jurdica del bien pero no pone fin al abandono o al riesgo de otras formas de despojo. Por ello los proyectos piloto de restitucin han clamado por reparaciones colectivas, medidas de saneamiento de deudas e impuestos, derecho a la verdad sobre las razones de origen del desplazamiento forzado en la zona, y garantas de no repeticin.
3. Despojo e informalidad de los derechos de propiedad

La condicin de informalidad de los derechos de propiedad facilita los procesos de despojo y afecta un porcentaje importante de los pobladores rurales. De acuerdo con la informacin su ministrada por la Comisin de Seguimiento y el pptp de Accin Social, entre otros, el fenmeno de la informalidad de los derechos de propiedad es de una magnitud considerable. El pptp indica que el 54% de los bienes protegidos tanto por ruta individual como colectiva, tienen relacin de informalidad en la tenencia de la tierra. As, quienes tienen los derechos sin formalizar no pueden acceder a servicios del Estado ni a crditos en el sistema financiero, lo que los excluye y margina. De acuerdo con la III Encuesta de la Comisin de Seguimiento, cerca de las cuatro quintas partes de las familias desplazadas encuestadas se consideraba propietaria de la tierra que fue obligada a abandonar, vender o entregar a terceros forzosamente. Otro porcentaje significativo la posea con algn derecho (10,6% eran herederos, 2,8% poseedores, 2,2% ocupantes de baldo,
2,5% ocupantes de hecho). Pero, de los que se consideraban propietarios, nicamente el 21,5% tena escritura debidamente registrada. Cerca de otra dcima parte tena ttulo sin registrar y ms de la tercera parte (33,4%) no tena ningn papel que los acreditara como propietarios del El fenmeno del despojo predio, y ms de otra cuarta parte tena documentos precarios e insufi y abandono de tierras cientes (promesa de compraventa, contrato de compraventa, cartaventa, es de una magnitud certificado del IncoraIncoder, hijuela, certificacin de alcalda) (Garay sorprendente y sin et l., 2011). Si bien es cierto que esta situacin cobija a propietarios de precedentes en el pas, diferentes tamaos, es especialmente crtica en el caso de los pequeos e inexplicablemente productores agropecuarios. A partir de la III Encuesta se deduce tambin permaneci oculto que la informalidad es mayor en las zonas de colonizacin reciente y durante los ltimos menor en los territorios de ocupacin ms antigua. La informalidad de los derechos de propiedad puede tener expli gobiernos. Por otro lado, representa un desafo caciones histricas, sociales, econmicas, jurdicas y de contexto, sin enorme para la poltica embargo es responsabilidad de las autoridades pblicas encargadas pblica y las instituciones reconocer, preservar y defender los derechos. La informalidad tiene un en materia de reparacin a doble carcter: facilita el despojo y al tiempo dificulta los procesos de las vctimas y judicializacin restitucin de tierras y bienes; constituyendo as una especie de relacin de los victimarios. biunvoca perversa. Respecto a la informalidad de los derechos de propiedad en Colom bia, aunque no existen estudios sistemticos y profundos sobre el tema, trabajos como los de Helo, Ibez y Velsquez (2010) han permitido sealar aspectos crticos de esa problemtica, a saber: a. Existe un alto nivel de informalidad en los mercados de tierras en Colombia. En ms del 9% de los municipios, el 60% de las tenencias tienen derechos de propiedad informales sobre la tierra, especialmente en la zona suroriental del pas. As, predominan arreglos informales y la forma de acceso a la tierra est asociada con la posesin de ttulos sin legalizar, la posesin, la ocupacin y la tenencia. b. Los altos niveles de informalidad de los derechos de propiedad sobre la tierra en Colombia perjudican la inversin en el campo, pues modifican el comportamiento de los campesinos que, de acuerdo con sus percepciones sobre el nivel de seguridad y formalidad de los dere chos de propiedad, toman decisiones respecto a inversiones de bajo rendimiento y riesgo. c. La informalidad de los derechos de propiedad sobre la tierra est asociada con la existen cia de conflictos por la tierra, regulaciones inadecuadas, altos costos de transaccin en la formalizacin y algunos aspectos culturales. La preponderancia de la informalidad en la definicin de los derechos de propiedad en Colombia se explica por: (a) la expansin de la frontera agrcola, que ha promovido la ocupacin de baldos; (b) las restricciones al mercado de tierras, impuestas por la legislacin, que incentivan la informalidad, y (c) los altos costos impuestos por los procesos de titulacin y registro de tierras, especialmente a los pequeos propietarios. d. El costo de formalizar los derechos de propiedad para un productor agrcola promedio significa una alta proporcin frente a las ganancias que deriva del predio. e. Algunas de las deficiencias institucionales que contribuyen a los altos niveles de infor malidad de la propiedad sobre la tierra estn relacionadas con la desactualizacin del catastro de los predios rurales y la descoordinacin entre las entidades implicadas en la formalizacin de los derechos de propiedad.
281
f. Los cultivos ilcitos se adaptan a las condiciones de las zonas de frontera, reduciendo los incentivos para la formalizacin, dado que son cultivos que requieren poca inversin y generan grandes retornos a corto plazo. Y Velsquez Guijo (2008) sealan adems que los episodios de violencia ocurren con ma yor frecuencia en lugares en los que el Estado no hace presencia fuerte; y la formalidad de los derechos de propiedad tiene una relacin negativa con el nmero de ataques de la guerrilla de las farc y con la intensidad del desplazamiento. Los derechos de propiedad son una de las instituciones ms significativas del capitalismo, y su formalizacin ayuda a fortalecer el Estado y estabilizar las sociedades rurales. Deininger (2003) ha destacado en un documento del Banco Mundial algunos elementos relevantes sobre la importancia y significado de los derechos de propiedad, tomando como refe rencia las experiencias encontradas en diferentes pases en desarrollo. Seala entre otros que: a. Los derechos de propiedad sobre la tierra deben ser garantizados o provistos por el Estado, o de manera pblica debido a que: (i) el costo fijo de la infraestructura institucional para establecerlos y mantenerlos es muy alto; (ii) la estandarizacin garantiza el intercambio de los derechos de propiedad, y (iii) la ausencia de una provisin centralizada obliga a los hogares y empresas a gastar recursos para defender sus propiedades, lo que pone en desventaja a quienes cuentan con menores recursos. b. Los derechos de propiedad afectan el comportamiento de los hogares en la medida en que las innovaciones institucionales para proveer dichos derechos pueden conducir a un crculo virtuoso de mayor inversin en la tierra, crecimiento econmico y mayor bienestar. Por el contrario, las fallas para suplir la demanda de seguridad en los derechos de propiedad, por parte de las instituciones encargadas, pueden conducir a robos de la tierra, conflictos y disipacin de los recursos.
c. La seguridad y accesibilidad a los dere chos de propiedad sobre la tierra afectan el crecimiento econmico de distintas maneras debido principalmente a que: (a) la seguridad aumenta los incentivos para invertir y facilita el acceso al crdito; y (b) la dificultad en el acceso o inequidad en la distribucin de la tierra reduce la produc tividad en agriculturas rudimentarias. d. Debido a que la tierra representa una gran proporcin del portafolio de activos de los hogares de escasos recursos en varias re giones del mundo, la entrega de derechos de propiedad seguros sobre la tierra que ya poseen puede aumentar en gran medida su riqueza neta y facilita que las tierras se arrienden, se vendan y entren a dinamizar el mercado de factores. e. La propiedad sobre la tierra hace a los hogares menos dependientes del mercado laboral y disminuye su vulnerabilidad a los diferentes impactos de factores exgenos (shocks). f. Un aspecto central en la reduccin de la pobreza es la posibilidad de acceder a la tierra y mejorar la capacidad de los grupos ms pobres de la sociedad rural para hacer Fotografa: Claudia Rubio. un uso efectivo de ella. Dadas estas circunstancias, se entiende la importancia que tiene la decisin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para emprender un programa de formalizacin de los dere chos de propiedad en el sector rural, y el papel estratgico que en ello cumplir la Direccin de Formalizacin de Derechos de Propiedad que ser creada por ese ministerio6. Tambin se hace evidente que el pptp que inici Accin Social requiere ubicarse en el Ministerio de Agricultura para fortalecer su accin en la proteccin y atencin de esos derechos y como parte fundamental de la poltica de restitucin de tierras a los desplazados. Esta intervencin del Estado requiere con urgencia de una poltica integral de desarrollo rural para que cumpla a cabalidad su objetivo de integrar a la sociedad a los titulares de derechos que se mantienen en la informalidad y son objeto tanto de discriminacin en el acceso a servicios y apoyos del Estado, como de violacin de esos derechos por parte de diferentes actores armados.
En Colombia se considera informal la tenencia de la tierra en el caso de los (a) ocupantes, quienes explotan predios baldos de la nacin que no les han sido adjudicados por el Incoder; (b) poseedores, quienes no cuentan con ttulo de propiedad sobre el bien o, en caso de contar con el ttulo, dicho documento no llena los requisitos legales que los acredite como propietarios; y (c) propietarios, por sanear, quienes contando con un ttulo de propiedad, no han llevado a cabo el registro del mismo en las Oficinas de Registro de Instrumentos Pblicos o, en caso de derivar los derechos de propiedad de un tercero, no han realizado los procedimientos requeridos para garantizar el pleno dominio sobre el bien (Accin Social, pptp, 2010a).
283
B. Desplazamiento forzado: el xodo de las zonas rurales

El desplazamiento forzado en Colombia no es un fenmeno contemporneo. Ha existido en el pas como producto de los diversos conflictos armados, que tuvieron lugar en los siglos XIX, XX y continan en el XXI. Y la primera dcada del siglo actual representa un periodo de agudizacin del mismo, a pesar de que fue reconocido en el abanico de las polticas pblicas a partir de 1997. Ese fenmeno se ha constituido en un obstculo para el desarrollo humano, por las con diciones que lo provocan y a las que se ve sometida la poblacin, pues restringe gran parte de las opciones que necesitan las personas para alcanzar una vida larga, plena y saludable. El desplazamiento forzado cobra especial relevancia para el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, pues la mayora de los hogares desplazados provienen de las zonas rurales de Colombia, y causa graves repercusiones sobre el territorio.
1. El desplazamiento en cifras
En el transcurso de los ltimos trece aos, Colombia se ha ubicado entre los dos primeros pases con mayor nmero de poblacin en situacin de desplazamiento, con 3,6 millones de personas a 31 de diciembre de 2010, que involucra a cerca de 836.000 familias, las que se han visto obligadas a huir de sus hogares y abandonar sus tierras, segn las cifras oficiales. Ms all de identificar las diferencias en la construccin de las metodologas utilizadas entre Accin Social y las organizaciones no gubernamentales que llevan datos estadsticos sobre desplazamiento forzado, todas coinciden en reconocer una expulsin ininterrumpida de personas desde 1997. As por ejemplo, mientras en 2008 el rupd registraba 316.849 personas expulsadas, el Sisdes (sistema de informacin sobre desplazamiento forzado y derechos humanos en Colombia) con tabilizaba 386.389; y en 2009 el rupd apuntaba a 166.201 frente a 286.389 del Sisdes (grfico 9.1). El rupd seala que los mayores picos de desplazamientos se ubican entre 405.950 en 2001 y 459.406 en 2002, en tanto que entre 2003 y 2008 lo hacen entre un mnimo de 241.000 y un mximo de 339.000 personas, lo que muestra alarmantes niveles de expulsin durante seis aos consecutivos. Para el rupd, el ao 2009 es el que presenta menor expulsin de poblacin en la ltima dcada. En total, mientras a 31 de diciembre de 2010 el rupd apunta a 3,6 millones de personas en situacin de desplazamiento, los ms recientes clculos de Codhes (Boletn 77 del 15 de febrero de 2011), indican que en los ltimos 25 aos se han desplazado 5,2 millones. Adems, estos picos de desplazamiento mostrados en las cifras oficiales no incluyen el subregistro de poblacin desplazada que ha sido sealado por la Corte Constitucional en varios autos, como el 011 de 2009 en el que indica:
A pesar de que Accin Social est haciendo esfuerzos serios para la eliminacin de los obstculos mencionados, la Corte observa que el nivel de subregistro se encuentra todava en niveles muy altos []. Es as como algunos estudios calculan que el porcentaje de personas desplazadas efectivamente registradas en el rupd vara entre 25 y 74% dependiendo de la ciudad (Corte Constitucional: 2009, 7).
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.1 o9
Expulsin nacional de desplazados por ao. 1997 y 2010
Fuente: clculos indh 2011, con base en informacin del Sipod.
1.1 Se desplaza a los habitantes rurales

El desplazamiento es un fenmeno ms rural que urbano, diferenciado en su intensidad segn subregiones del pas. Ha encontrado asidero en la impunidad de las acciones de los ac tores armados, y en que estos han hallado recursos que sustentan sus diferentes negocios y propsitos de control del territorio y de las poblaciones. De acuerdo con Garay et l. (2010), el 60% de los grupos familiares desplazados inscri tos en el rupd, provienen de zonas rurales, el 24% de centros poblados y el 15% de cabeceras municipales, patrn que haba sido encontrado en las env anteriores7. Estos resultados coin ciden con los obtenidos a travs de la Red Juntos (red de proteccin social para la superacin de la pobreza extrema; a partir de marzo de 2011 se denomina Red Unidos); segn el total de episodios de desplazamiento del pas, en promedio el 73% ocurri por fuera de las cabeceras de los municipios. Las cifras corroboran los mayores niveles de vulnerabilidad a los que estn expuestos los habitantes de las zonas rurales del pas, y alertan sobre los profundos efectos ocasionados por la violencia sobre el sector rural. Aunque el desplazamiento ha afectado a la mayor parte de las regiones del pas, de acuerdo con la informacin del rupd, los departamentos que han registrado mayores cifras de expulsin de poblacin desplazada son en su orden: Antioquia (18%), Bolvar (8%), Magdalena (6%), Choc (6%) y Cesar (5%). Sin embargo, una comprensin ms amplia del fenmeno obligara a establecer una zonificacin en el interior de cada departamento para apreciar cmo su intensidad, su magnitud y los contextos subregionales donde se produce presentan diferencias notorias.
La env define el hogar en los mismos trminos que el dane. De esta manera, un hogar est conformado por una persona o grupo de personas [], que ocupan la totalidad o parte de una vivienda, que atienden necesidades bsicas con cargo a un presupuesto comn y que generalmente comparten las comidas. Es necesario distinguir entre la unidad de grupo familiar adoptada por el Sipod, y la de hogar de la env (Garay et l., 2010).
285
1.2 impacto diferenciado sobre pobladores rurales

El desplazamiento no afecta a todos los pobladores rurales de la misma manera y con la misma intensidad. La informacin disponible indica que hay grupos que claramente resultan ms afectados, por lo que las polticas pblicas de atencin del fenmeno deben tambin considerar programas que atiendan las necesidades especiales de los grupos ms vulnerados.
a. Los jvenes: en situacin de desventaja
La edad promedio de la poblacin desplazada est alrededor de 22 aos. Y, segn los datos de las personas registradas en el rupd, el 65% de quienes estn en situacin de desplazamiento son menores de 25 aos, y la proporcin de menores de 4 aos que forman parte de los hogares desplazados es de aproximadamente el 14%. Esto significa que el des plazamiento afecta de manera particularmente intensa a los jvenes y a los nios y las nias, lo cual tiene un gran impacto sobre el futuro del sector rural. El retorno es ms difcil para la poblacin joven que encuentra oportunidades de incorporacin a la vida urbana, pero en condiciones de informalidad y vulnerabilidad originadas en las tradicionales falencias de acceso a educacin y formacin pertinente y de calidad. Los jvenes tienen pocos incentivos para retornar y su inclusin en la sociedad y la vida urbanas se dan de manera incompleta e inequitativa.
Existe un alto nivel de informalidad en los mercados de tierras en Colombia. La informalidad tiene un doble carcter: facilita el despojo y al tiempo dificulta los procesos de restitucin de tierras y bienes; constituyendo as una especie de relacin biunvoca perversa.
b. Mujeres: vulnerabilidad extrema

De acuerdo con informacin del Sipod entre 1997 y 2010 cerca del 50% de las personas desplazadas en Colombia eran mujeres (grfico 9.2). Este hecho est asociado con la muerte de cnyuges y familiares varones por la mayor participacin de estos en el conflicto. Estas circunstancias han obligado a muchas mujeres a asumir la responsabilidad de jefes del hogar. Alrededor del 50% de los hogares desplazados tienen jefatura femenina y gran parte de esos hogares incluyen hijos menores de 18 aos (Uprimny et l., 2010). Las mujeres de hogares en desplazamiento, ms que ningn otro grupo social, han tenido que enfrentar las prdidas humanas y materiales propias de esa condicin, pero adems se han visto abocadas a asumir nuevos retos y responsabilidades con las mismas herramientas y capacidades marcadas por las discriminaciones de gnero, de que disponan antes del desarraigo y la violencia. El impacto sobre sus vidas y las de sus familias es enorme por lo cual las condiciones especiales para su mitigacin deben ser consideradas en cualquier programa integral de atencin y estabilizacin socioeconmica.
c. Grupos tnicos: excluidos y vulnerados

El 12% de las personas desplazadas forma parte de alguna etnia. De acuerdo con datos del rupd a febrero de 2011 se registran 328.000 afrocolombianos, 93.000 indgenas, ms de 24.000 gitanos y 4.399 raizales. En el caso de los afrocolombianos, principal grupo tnico afectado, el pico mximo se registr en 2007, mientras que para la poblacin indgena esto ocurri en el ao 2008 (grfico 9.3). La accin de los grupos armados en Colombia ha vulnerado a los pueblos afrocolombianos e indgenas y, como ha ocurrido en el caso de miembros de asociaciones campesinas, ha habido
F Gr
i Co
9.2
Tendencia del desplazamiento forzado de hombres y mujeres. 1997-2010
Fuente: clculos del indh2011 con base en informacin del Sipod.
287
Fi Gr
Co
9.3
Tendencia del desplazamiento forzado de las distintas etnias. 1997-2010
Fuente: clculos del indh 2011, con base en informacin del Sipod.
persecucin de sus lderes y autoridades tradicionales por medio de amenazas y asesinatos, que ocasionan el desplazamiento y el confinamiento de la poblacin. Dichos actos de violencia han debilitado su autonoma y representatividad.
2. Efectos en las organizaciones sociales

Los grupos armados han actuado en las regiones utilizando estrategias para controlar el territorio, que implican el asesinato de lderes y miembros de organizaciones sociales o de defensa de los derechos humanos, principalmente. Estas acciones destruyen capital social al erosionar los vnculos de confianza y la capacidad de accin colectiva de los pobladores rurales. La destruccin de este capital social afecta fuertemente a la poblacin en situacin de despla zamiento, quienes al llegar a los municipios o localidades receptoras optan en su mayora (75% de los casos, segn clculos del indh 2011 a partir de InfoJuntos8, a septiembre 2010), por no vincularse a ninguna organizacin. Pese a la existencia de una gran cantidad de organizaciones de desplazados, el porcentaje mencionado indicara que gran parte de las vctimas de desplazamiento no forman parte de ellas y ms bien tienen dificultades para vincularse a proyectos grupales que representen sus intereses. Esto debilita las posibilidades de interlocucin organizada con el Estado y constituye un obstculo para disear programas de atencin que consulten las necesidades, visiones y prioridades de ellos como destinatarios.
La Red Juntos (desde marzo de 2011 Red Unidos) es una estrategia coordinada por Accin Social. Presta especial atencin a la necesidad de alcanzar la estabilizacin socioeconmica de las familias en situacin de desplazamiento forzado y de pobreza extrema. Ha encuestado a 3.388.629 personas hasta septiembre de 2010, lo que equivale a 871.959 familias. Entre las familias encuestadas, ms de 138.000 es decir, 451.954 personas, se encuentran en situacin de desplazamiento.
3. Detonantes y grupos causantes del desplazamiento

En los captulos sobre el conflicto en el sector rural qued claro que el desplazamiento forzado tiene una relacin con la violencia pa Aunque el desplazamiento decida por los pobladores rurales. De acuerdo con InfoJuntos, durante ha afectado a la mayor el periodo 19972010 las amenazas directas han sido la causa princi parte de las regiones del pal de los episodios de desplazamiento (41% de los casos), hecho que pas, de acuerdo con la coincide con las estrategias de intimidacin a la poblacin utilizadas informacin del rupd, los por los grupos armados. Otros hechos que han provocado desplaza departamentos que miento forzado son los combates (20%), las masacres (15%) y el asesi han registrado mayores nato de algn miembro de la familia de la persona desplazada (10%). Adems, la III env ha encontrado en las zonas expulsoras la prc cifras de expulsin de poblacin desplazada tica de actividades altamente violentas y amenazantes, como la quema son en su orden: de cultivos o viviendas, la realizacin de tomas armadas, la presencia antioquia (18%), Bolvar de controles de acceso a los pueblos o veredas, las prcticas de confi (8%), Magdalena (6%), namiento de la poblacin y los enfrentamientos entre actores armados. Choc (6%) y Cesar (5%). Asimismo, en gran parte de las zonas desde donde migraron los des plazados se presentaron actividades como la compra masiva de tierras (9%), el desarrollo de proyectos econmicos de gran envergadura (10%), la siembra de nuevos productos (8,5%) y de cultivos ilcitos (27%) y el comercio y el transporte de sustancias ilcitas (24%) (Garay et l., 2010). Los autores detonantes de la migracin forzada han sido, en su mayora, grupos armados, encabezados por las auc, para ms del 31% de los hogares inscritos en el rupd, y por la guerrilla de las farc, para aproximadamente el 27%. Solo el 15% de los hogares desplazados sealaron a un grupo guerrillero no identificado, el 9% a un grupo armado no identificado y el 10% a ms de un grupo armado. En la accin de los grupos armados sobre el desplazamiento forzado, sin embargo, es posible identificar dos periodos: el que va de 1998 a 2004, cuando los paramilitares fueron sus principales causantes; y un nuevo periodo iniciado en el ao 2004 en el cual se seala a la guerrilla de las farc como la principal responsable (Garay et l., 2010), pues contina atacando a la poblacin junto con otros grupos armados interesados en despejar el territorio para conseguir su control.
4. Seguridad personal de los desplazados y los derechos a la tierra

La seguridad debe estar garantizada para la entrega de predios restituidos a los desplaza dos. Al respecto, varias agencias de Naciones Unidas, entre ellas la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh) (vase Morel, 2009 y 2010), as como la Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia de la Organizacin de Estados Americanos (oea) para el proceso de desmovilizacin, han reiterado los riesgos particulares de aquellas personas que reclaman derechos a la tierra y han recomendado medidas para asegurar su proteccin integral, en particular en el marco de las discusiones sobre el proyecto de ley de vctimas y restitucin de tierras. En diciembre de 2010, al hacer un balance de los procesos de estabilizacin socioeconmica, el gobierno reconoce ante la Corte Constitucional que
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casi el 70% de las personas desplazadas retornan sin que se hayan verificado previamente las con diciones de seguridad y ms del 90% se reubican bajo esas mismas condiciones9.
Lo anterior significa que si al retornar no existen garantas de que no se repetirn los hechos de violencia que determinaron el desplazamiento forzado, componente fundamental de la reparacin integral, no podrn darse retornos ni reubicaciones seguras de tierras y terri torios. A pesar de una mejora en las condiciones de seguridad en algunas zonas del territorio nacional, persisten las causas estructurales asociadas con el conflicto armado que generan desplazamiento forzado de la poblacin. El reclamo de las tierras despojadas est revestido de una alta criminalidad. Los actores de la violencia que se apropiaron ilegalmente de las tierras han ido asesinando a las vctimas y lde res que se atreven a reclamar sus derechos. No ha sido suficiente la proteccin brindada por las autoridades, su vulnerabilidad es muy alta y pone en peligro los procesos de restitucin de tierras. Segn Codhes (Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado), 49 desplazados que han participado en procesos de restitucin han sido asesinados entre el 1 de marzo de 2002 y el 8 de junio de 201110. La experiencia internacional ensea que la sola restitucin de tierras y patrimonio no ga rantiza la estabilizacin socioeconmica de la poblacin en situacin de desplazamiento. Dicha estabilizacin es un proceso mayor que la seguridad fsica de los solicitantes de restitucin, pues requiere adems polticas pblicas y proyectos que reactiven las economas de los pobladores rurales, de acuerdo con la diversidad de la ocupacin productiva del espacio rural colombiano (Forero, 2010) y hagan sostenible la habitacin digna de un territorio (recuadro 9.3)
5. Entre la atencin humanitaria y la negacin de soluciones duraderas

En el periodo de grandes emergencias producidas por violaciones masivas a los derechos humanos11, la atencin humanitaria inmediata y de emergencia fue el centro de las necesida des de la poblacin desplazada. El esfuerzo estatal se concentr en atender los mnimos vitales de las vctimas del conflicto armado y, en particular, del desplazamiento forzado, mientras se aplazaba la respuesta oficial a temas ms estructurales relacionados con la privacin de dere chos asociados a la tierra y los territorios. Las acciones complementarias y subsidiarias por parte de los entes territoriales y el Estado central para garantizar la estabilizacin socioeconmica no han tenido la misma claridad que las polticas de atencin humanitaria. La estabilizacin es la fase ms atrasada de las polticas pblicas de atencin (Corte Constitucional, 2009; Acnur, 2007). El mismo gobierno reconoce la precariedad de la coordinacin y la complementariedad en el documento presentado ante la Corte Constitucional el 1 de julio de 2010, cuando seala:
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10
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Auto 383 de 2010 Coordinacin de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada de las entidades territoriales y nacionales en el marco de la sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento. Ocurridos en los siguientes departamentos: Antioquia (14), Arauca (2), Atlntico (1), Bolvar (3), Caldas (1), Cauca (2), Cesar (1), Choc (1), Crdoba (6), La Guajira (1), Nario (1), Norte de Santander (1), Putumayo (1), Risaralda (1), Sucre (2), Tolima (3) y Valle del Cauca (8) (Codhes, 2010). Las masacres en el pas tienen su pico ms alto de 1997 a 2002 [Disponible en: http://www.verdadabierta.com/nunca-mas/masacres].
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R E C UA D R O 9.3
Seguridad para la restitucin de tierras despojadas
La restitucin de tierras despojadas no es solo un acto de justicia con las vctimas sino tambin un ajuste de cuentas del Estado con los victimarios y beneficiarios del despojo. Restituir exige despojar a los despojadores de la tierra conseguida por violencia. Con este despojo legal, el Estado reafirma el principio segn el cual la violencia no es un modo lcito de adquirir la propiedad de la tierra y por tanto no reconoce esa propiedad como derecho legtimo, sino como usurpacin perseguida por la ley. La restitucin de tierras despojadas es incompatible con la existencia de dominios territoriales armados distintos al Estado. Esos dominios, en el caso de los grupos
Fotografa: Juan Mo
lina.
paramilitares, contaron con la inefectividad, la tolerancia, y en ocasiones con la complicidad de las Fuerzas Armadas enfrascadas en un conflicto con las guerrillas, polticos y autoridades regionales y locales. Desmovilizados los grupos paramilitares, sus herederos (las llamadas bandas criminales, Bacrim), se transformaron en adversarios abiertos del Estado, sometidos a la represin de la Fuerza Pblica y la aplicacin de la justicia. El control de tierras y territorios es la condicin que necesitan las organizaciones criminales para convertir los recursos econmicos en capacidades para el ejercicio de la violencia y la proteccin de sus intereses. A la inversa, recuperar las tierras es para el Estado la
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condicin para neutralizar ese potencial de violencia contra los reclamantes de restitucin. El dominio estatal sobre el territorio es el bien jurdico que se protege al despojar de las tierras usurpadas a los miembros de las organizaciones criminales. La restitucin de tierras exige replantear la estrategia de seguridad nacional porque identifica un nuevo conjunto de adversarios: las vctimas y los victimarios en el conflicto armado, esto es, los despojadores y sus beneficiarios y la poblacin protegida por el Estado, precisamente porque fue despojada de la tierra (campesinos, pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas). Bajo la superficie del conflicto armado subyace un conflicto social por la apropiacin y el uso del territorio entre campesinos y grandes propietarios, antiguos y emergentes, cuya tramitacin institucional ha sido reemplazada durante cuatro dcadas por la accin armada de grupos irregulares, que colapsaron el rgimen de tenencia de la tierra y convirtieron a los seores de la guerra en seores de la tierra, en un vasto programa de contrarreforma agraria, desplazamiento forzado y captura del Estado local. Por el contrario, la promesa del gobierno central de restituir las tierras despojadas, proteger el retorno y apoyar el desarrollo rural de campesinos, los indgenas y afrocolombianos, es una promesa de construccin del Estado regional y local mediante la defensa y formalizacin de los derechos de propiedad y los dems derechos ciudadanos. La restitucin de tierras y el desarrollo rural con equidad configuran un pacto de paz con las vctimas, a las que se saca de la confrontacin con los victimarios, mientras el Estado se hace cargo de impedir el uso de la violencia privada, tarea que asume como uno de los objetivos centrales de la poltica de seguridad. Ese pacto social por la seguridad y los derechos de las vctimas le permite al Estado ganar la lealtad de la poblacin rural y, de esa manera democrtica, consolidar la seguridad. Con una base ancha de legitimidad y el apoyo del campesinado hacia el Estado, la situacin de seguridad puede cambiar rpidamente la relacin de fuerzas en contra de las organizaciones armadas ilegales. La seguridad, en situaciones de destierro y despojo masivo de la tierra, no consiste en la proteccin del statu
quo entre grupos despojadores y despojados, sino en la recuperacin de las tierras usurpadas y la restitucin a las vctimas, para corregir las consecuencias ms graves del conflicto armado. Aprobada la ley de vctimas y restitucin de tierras, la poltica de seguridad incluye, pero no agota, las medidas de proteccin individual de lderes, funcionarios y jueces. Y se dirige tambin a desactivar agresores potenciales como las Bacrim y el mercado sicarial. El esfuerzo incluir un mejor nivel de coordinacin entre los ministerios de Defensa, Interior y Agricultura para acopiar informacin sobre quienes se puedan oponer por medios violentos a la restitucin de tierras despojadas. Finalmente, el gobierno busca estimular y favorecer la organizacin territorial de las comunidades campesinas para empoderar a los pequeos productores rurales, aumentar capacidades de gestin empresarial, elaborar planes de desarrollo desde el mbito local, ordenar la tenencia de la tierra mediante la elaboracin de cartografa social para la restitucin y la formalizacin, y mejorar el acceso de la economa campesina a nuevas tierras. A mayor participacin y asociacin, mayor seguridad y menor probabilidad de que los agentes violentos aterroricen a las comunidades y les impidan el desarrollo y la superacin de la pobreza.
Alejandro Reyes Posada
Investigador
Fotografa: Do
ris Prez.
Viene de pg. 289
() los derechos para los cuales menos de la mitad de los municipios indican tener programas son los de proteccin de tierras y otros bienes, retorno y reubicacin, y reunificacin familiar (), la poltica sigue estando enfocada en la ayuda humanitaria y en la atencin integral bsica (principalmente salud, educacin y alimentacin) () se refleja una poltica que atiende la inmediatez pero que tiene dificultades para generar condiciones para la estabilizacin socioeconmica (Accin Social, snaipd, 2010b).
La Corte Constitucional, por su parte, al hacer seguimiento a la sentencia T025 de 2004 (Auto 383 de diciembre de 2010), pone en cues tin las cifras oficiales sobre procesos de retorno en el pas.
Para la Corte es claro que los retornos reportados por el gobierno12 148.377, no reflejan los retornos reales, toda vez que los retornos irregulares y sin acompaamiento son muchos, particularmente en los departamentos de Arauca, Antioquia y Nario, de acuerdo con lo informado por Acnur y la Procuradura.
En la fase de estabilizacin socioeconmica es esencial el inicio, por parte del Estado, de programas de acceso a la tierra de campesinos y de territorios de comunidades indgenas y negras, que les aseguren la tenencia jurdica y material al retornar o reubicarse, as como el comienzo de procesos de proteccin de las parcelas o territorios tnicos, para que las comunidades recuperen su patri monio o recobren su capacidad econmica y reconstruyan su vocacin campesina o, en el caso de los grupos tnicos, para que regresen a sus territorios, los administren y puedan reproducir sus culturas. As, los programas especiales creados para poblacin desplazada, en cuanto a tierras y territorios en esta fase de atencin, allanan el camino para que las iniciativas de retornos, reubicaciones o integracin local acompaadas por el Estado, aseguren soluciones duraderas. Sin embargo, no se deben confundir las iniciativas sociales del Estado diseadas para atencin de la poblacin desplazada, que incluyen programas de retornos, reubicaciones o integraciones locales de esta poblacin, con el derecho a la reparacin integral como vctimas del conflicto. As, la reparacin tiene como fundamento el reconocimiento de responsabilidades sobre los daos producidos por las violaciones a los derechos humanos y la obligacin que tiene el Estado de garantizarlos, mientras que la atencin humanitaria y la estabilizacin socioecon mica no reclaman esa responsabilidad.
Los grupos armados han actuado en las regiones utilizando estrategias para controlar el territorio, que implican el asesinato de lderes y miembros de organizaciones sociales o de defensa de los derechos humanos, principalmente. Estas acciones destruyen capital social al erosionar los vnculos de confianza y la capacidad de accin colectiva de los pobladores rurales.
C. Hacia la restitucin efectiva de tierras

El despojo y abandono de tierras va de la mano con el desplazamiento forzado de los pobladores rurales, y se han constituido en un desafo enorme para la poltica pblica. Lograr
12
Las ltimas cifras de los hogares retornados mostradas en el informe tampoco concuerdan con las de informe sectorial anexo, pues all sealan que fueron 615 los hogares retornados para 2007, 660 en 2008 y 1.811 en 2009.
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la restitucin efectiva de las tierras arrebatadas a los campesinos y a la poblacin rural, y una reparacin integral a las vcitimas del conflicto, as como crear las condiciones para el retorno seguro de los desplazados que decidan volver a sus sitios de origen, y la estabilizacin socioeconmica para los desplazados, son los grandes retos para la ley de vctimas y restitucin de tierras impulsada por el gobierno nacional (recuadro 9.4). Este es un compromiso que debe convocar a toda la sociedad para que se cumpla de manera adecuada. Y tiene como condicin necesaria, mas no suficiente, una slida organizacin de base de los pobladores rurales, as como un complemento con polticas de desarrollo rural que generen condi ciones para lograr la estabilidad socieconmica en las regiones afectadas. Ni qu decir del fortalecimiento de la capacidad del Estado para garantizar la seguridad a los habitantes en general y a quienes decidan retornar a las actividades agropecuarias y reclamar sus derechos expoliados.
En la fase de estabilizacin socioeconmica es esencial el inicio, por parte del Estado, de programas de acceso a la tierra de campesinos y de territorios de comunidades indgenas y negras, que les aseguren la tenencia jurdica y material al retornar o reubicarse.
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R E C UA D R O 9.4
Ley de vctimas y restitucin de tierras: un acto de justicia, con debilidades y fortalezas*

El reconocimiento del dao y sufrimiento causados por las dcadas de conflicto y violencia, y la voluntad colectiva de hacer un esfuerzo significativo para repararlos son, sin duda, un acto de justicia con las vctimas y un paso importante en la bsqueda de la paz y la reconciliacin. El proceso que culmina ahora ha sido largo, a veces tortuoso, y no ha estado exento de dificultades y controversias. La adopcin de la ley ha demostrado la firmeza, voluntad poltica y compromiso del gobierno, el Congreso y la sociedad civil. El resultado es una ley ambiciosa, compleja, con fortalezas y debilidades, fruto de la bsqueda de consensos. Ante todo, los derechos de las vctimas La ley de vctimas, que pone en el centro de la poltica pblica los derechos de las vctimas, ha superado las discusiones sobre quines son los perpetradores y reconoce a la vctima como la persona que, individual o colectivamente, ha sufrido un dao derivado de violaciones graves y manifiestas de los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con ocasin del conflicto armado interno. En este reconocimiento no importa si el perpetrador fue un miembro de cualquier grupo armado ilegal o un agente del Estado. No debera excluirse a miembros de grupos armados ilegales Sobre la base del principio de no discriminacin, es necesario profundizar el debate pblico y reconsiderar la exclusin de miembros de grupos armados ilegales que hayan sido vctimas de violaciones a la normativa de derechos humanos o de Derecho Internacional Humanitario. Si una persona ha sido miembro de un grupo armado ilegal, debe ser investigada y sancionada por los hechos de los cuales sea responsable; pero si al mismo tiempo fue vctima de violaciones de los derechos humanos o infracciones del Derecho Internacional Humanitario, debera ser reconocida como vctima de tales violaciones. La Oficina considera sin embargo que estas personas no deberan recibir la indemnizacin administrativa a la que tendran derecho como vctimas, la cual debera ser entregada directamente a las vctimas que ellas hayan causado y que como victimarios tienen la obligacin de reparar. Es imperativo que el Estado transmita el mensaje de que en ningn caso, ni siquiera cuando se trata de personas comprometidas con hechos criminales, son admisibles las violaciones a los derechos humanos. El reconocimiento de nios y nias desvinculados de grupos armados ilegales El reconocimiento como vctimas de los nios y nias que son reclutados o utilizados por grupos armados ilegales es especialmente importante. Este reconocimiento debe ser independiente de su edad en el momento de la desvinculacin del grupo armado ilegal. Por tanto, exigir que los nios y las nias tengan que desvincularse de los grupos que los reclutaron antes de cumplir 18 aos para ser considerados como vctimas, debera ser reconsiderado. Esta premisa supone equivocadamente que su permanencia en el grupo armado ilegal a partir del da que cumplen 18 aos es voluntaria, y supone tambin que ellos y ellas tienen la posibilidad de dejar el grupo ilegal, lo cual no responde a la realidad. Este reconocimiento no elimina la responsabilidad en la que hubieran podido incurrir esas personas a partir de los 18 aos, o incluso antes, atendiendo a las directrices de las Naciones Unidas sobre justicia juvenil.
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El reconocimiento del conflicto da claridad al marco jurdico La Oficina reitera que el concepto de conflicto armado interno se refiere a una situacin fctica definida por el Derecho Internacional Humanitario, que no afecta el estatuto jurdico de las partes del conflicto, ni legitima la existencia o los actos delictivos de los grupos armados ilegales. El concepto de conflicto armado interno permite dar claridad al marco jurdico aplicable en estas situaciones: la normativa bsica humanitaria del artculo 3 comn a los 4 Convenios de Ginebra, el Protocolo adicional II a los mismos sobre proteccin de civiles y el Derecho Internacional Humanitario consuetudinario. El derecho internacional de los derechos humanos se aplica de manera simultnea en estas situaciones. La Oficina entiende que los hechos ocurridos con ocasin del conflicto armado interno, como lo expresa la ley, no solo incluyen las acciones cometidas directamente por las partes del conflicto en el desarrollo de las hostilidades, sino todos aquellos actos que suponen violaciones a la normativa internacional y que de alguna
Fotografa: Luis Z.
Olmedo.
manera estn relacionados con el conflicto. Esto incluye a las vctimas ocasionadas por violaciones cometidas en el marco del conflicto por agentes del Estado, civiles o militares, por miembros de grupos guerrilleros, de grupos paramilitares, o de otros grupos armados ilegales. En este sentido, por ejemplo, las madres de Soacha, deberan ser consideradas como vctimas en el marco de la ley. Un avance para la reparacin integral La ley de vctimas es un avance en el desarrollo de un concepto integral de reparacin, ms all de la compensacin econmica. Se prev, por ejemplo, un programa de rehabilitacin y de atencin psicosocial, la adopcin de medidas de reconocimiento para restablecer la dignidad de las vctimas y difundir la verdad sobre lo sucedido, de reparacin simblica, para preservar la memoria histrica y de reparacin colectiva. En este contexto, teniendo en cuenta que el Grupo de Memoria Histrica de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (mh, cnrr) est contribuyendo eficazmente a la satisfaccin del derecho
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a la verdad, la Oficina considera importante que en el proceso de transicin institucional se le permita cumplir con sus funciones en forma independiente, hasta el ao 2013, como estaba establecido inicialmente. Tambin es importante que en la implementacin no se confundan los conceptos de ayuda humanitaria, asistencia y reparacin, claramente identificados en la ley. La experiencia internacional demuestra que los programas de reparaciones que incluyen una variedad de medidas responden mejor a las distintas necesidades de las vctimas y por tanto tienen mayores probabilidades de convertirse en un factor transformador en la medida en que contribuyen a dejar atrs un pasado traumtico. En lo relativo a la indemnizacin por va administrativa, sera oportuno que las entidades del Ministerio Pblico sean las nicas que puedan solicitar una revisin de las decisiones que conceden esta indemnizacin, por su naturaleza independiente de rganos de control. Esto exige reconsiderar la facultad que se otorga al Ministerio de Defensa en este sentido. Restituir tierras, pero tambin los bienes muebles Ante la magnitud del despojo de tierras en Colombia es muy importante que la restitucin de tierras se haya enmarcado en el programa general de reparaciones. Era ineludible encarar el hecho de que el despojo de tierras, en distintas modalidades, ha fomentado el conflicto y ha sido, junto con la prdida de vidas humanas, una de sus consecuencias ms dramticas. La puesta en marcha de la restitucin de tierras es un reto inmenso que se debe abordar de manera coherente con el marco general de reparaciones, sin olvidar la necesidad de restituir tambin los bienes muebles. Para emprender este esfuerzo ser relevante contar con jueces y magistrados especializados en restitucin de tierras con la debida independencia, capacitacin y proteccin. Proteger a las vctimas, uno de los mayores desafos La proteccin de las vctimas que reclaman sus derechos y de los funcionarios y otras personas que participen en los procesos, en particular los relativos a la restitucin de tierras, es uno de los mayores desafos
de la aplicacin de la ley de vctimas. La Oficina valora el hecho de que en el transcurso de los debates legislativos se hayan incorporado disposiciones importantes sobre la necesidad de adoptar medidas de proteccin integral que respondan a las caractersticas y circunstancias de las personas y comunidades en riesgo, y sobre los criterios que se deben tener en cuenta en las evaluaciones de riesgo. Este esfuerzo sin embargo necesita ser desarrollado, fortalecido y concretado en proyectos piloto en las regiones en las cuales el despojo es de gran magnitud, como por ejemplo el Urab antioqueo y los Montes de Mara. Tener en cuenta un enfoque diferencial de las vctimas El enfoque de derechos humanos exige que un esfuerzo como el contemplado por la ley de vctimas, refleje las caractersticas y necesidades de las vctimas segn su sexo, su edad, su condicin de discapacidad u otras especificidades. En este sentido, los debates legislativos en torno a la ley sirvieron para enriquecer y mejorar el texto. Es muy positivo que el enfoque diferencial forme parte de los principios orientadores de la ley, y que adicionalmente haya normas especiales sobre determinados grupos de vctimas. Por ejemplo, son importantes las disposiciones sobre las mujeres en los procesos de restitucin de tierras, los principios de prueba aplicables a los casos de violencia sexual, as como las consideraciones para la participacin de mujeres, nios y nias en los procesos judiciales. Entre estas medidas, se destacan la preservacin de la identidad de mujeres, nios y nias, el derecho a no ser confrontados con el agresor, as como la adopcin de mecanismos de proteccin para nios, nias y adolescentes vctimas. Consultar a las poblaciones tnicas Los pueblos indgenas, afrocolombianos, negros, raizales, palenqueros y rom, contarn con una legislacin especfica que tendr que ser desarrollada en consulta estrecha con los representantes de estos pueblos y comunidades. Este proceso de consulta, cuya metodologa se ha comenzado a discutir, debe respetar el derecho de estas poblaciones a ser consultadas para obtener su consentimiento sobre una norma que les afecta directa y diferencialmente.
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acciones de los distintos sectores y niveles institucionales para satisfacer los derechos de las vctimas. En virtud del enfoque basado en derechos humanos, la participacin directa de las vctimas y sus organizaciones en el funcionamiento y desempeo de estas instituciones es fundamental. Durante los seis primeros meses de vigencia de la ley, ser necesario desplegar un esfuerzo adicional para asegurar que su reglamentacin se desarrolle en concordancia con el espritu que la inspir. En este contexto, el fortalecimiento de la capacidad de la Defensora del Pueblo para responder a sus obligaciones de atencin y asesora a las vctimas, ser un factor determinante para una implementacin eficaz. La participacin de las vctimas Las expectativas que la ley ha levantado en las vctimas y en la opinin pblica nacional e internacional no pueden quedar insatisfechas. Una buena ley no es suficiente. Necesita una difusin adecuada y una implementacin sostenible y legtima que transforme la realidad de las vctimas. Esto no puede lograrse sin el concurso de las mismas vctimas y sus organizaciones. Su participacin no solo es una exigencia del enfoque de derechos humanos, sino una respuesta a la deuda con las vctimas. La participacin de las vctimas en la construccin de las instituciones, en los procedimientos, y en la veedura de los procesos de implementacin tiene que ser activa, directa y redundar en una consideracin efectiva de sus propuestas. Esta participacin hay que entenderla como una forma de dilogo enriquecedor y respetuoso, mediante el cual se satisface el derecho de las vctimas a expresarse libremente, en un entorno seguro.
Fotografa: Do
ris Prez.
El acceso a la va judicial El derecho a tener acceso a la va judicial es uno de los principios estructurales de los derechos humanos, reconocido desde la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948. Por esta razn, es muy positivo que la ley incluya mecanismos para hacer efectivo este derecho a travs del establecimiento de servicios de informacin y asesora legal y de representacin judicial, y de medidas para aliviar los gastos de participacin en los procesos. Desde este punto de vista, ser necesario profundizar en las implicaciones de la inclusin de la figura del llamado contrato de transaccin, para que no suponga una violacin del derecho fundamental de acceso a la justicia. En virtud de esta transaccin, las vctimas que reciben indemnizacin por va administrativa renunciaran a demandar judicialmente al Estado. La Oficina entiende que este contrato de transaccin no debe utilizarse en los casos en los cuales los agentes del Estado son considerados como presuntos victimarios. La coordinacin institucional La implementacin efectiva de la ley de vctimas depender en gran parte del cumplimiento adecuado y coordinado de las funciones que la ley asigna a las diferentes entidades del Estado. Todas estas instituciones deben estar en condiciones reales de coordinar las
Cristian Salazar Volkman

Representante en Colombia Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
* Texto abreviado de su declaracin oficial del 7 de junio de 2011.
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El estado y el sector rural
Sumario
10 11
Instituciones y poltica agraria

Marco de anlisis de la institucionalidad y las polticas rurales Evolucin y deterioro de la institucionalidad pblica rural Evolucin del gasto pblico en el sector agropecuario 1990-2010 Polticas especficas para el desarrollo del sector Incidencia de los grupos de poder en la definicin de polticas La poltica pblica y las iniciativas productivas Impostergable recuperar la institucionalidad
Desempeo de la actividad agropecuaria y rural

Produccin agropecuaria nacional: en pos de mayor crecimiento Produccin agropecuaria departamental: altos niveles de concentracin Factores explicativos del modesto desempeo sectorial Retornar por la senda del desarrollo
Instituciones
Henry Samac Juan Jos Perfetti Mara Clara Rodrguez Mauricio Olivera
y poltica agraria
Vamos como animales huyendo a travs de la selva.
Siempre en la espalda fuego sintiendo a travs de la selva []. Te fuiste de tu tierra y no tienes nada, y que lo que te espera no es mucho mejor. Tu ya sabes que todos te dicen mentiras, que no sirve de nada que tengas valor. 1280 Almas A travs de la selva 1998
10
l Estado colombiano no ha discutido seriamente ni ha hecho una reflexin consistente sobre el tipo de institucionalidad requerido para atender la problemtica del campo y crear las condiciones institucionales que garanticen una estabilidad en el crecimiento y el desarrollo rural. Por otra parte, las polticas agrarias aplicadas se sustentan en una institucionalidad precaria, deteriorada en las dos ltimas dcadas, y orientada ms en funcin de los intereses de los grupos de poder en el sector que por las necesidades de los pobladores rurales ms vulnerados. Para el desarrollo humano una adecuada institucionalidad y polticas pblicas bien orientadas tanto hacia el desarrollo productivo como hacia el mejoramiento de las condiciones de estos pobladores es una condicin necesaria para alcanzar un mejor bien-estar en el sector. En este captulo se presentan la situacin de la institucionalidad pblica para el sector rural, las principales polticas agrarias aplicadas en las dos ltimas dcadas y las concepciones que han impregnado las polticas ms recientes. Finalmente, parte del anlisis de las polticas se sustenta en la evolucin del gasto pblico sectorial, y se referencian el tratado de libre comercio (tlc) y el programa Agro Ingreso Seguro (ais) como casos ilustrativos de los poderes de negociacin en la poltica pblica.
A. Marco de anlisis de la institucionalidad y las polticas rurales

La importancia de las instituciones para el desarrollo ha sido bien establecida. Las instituciones se definen como las reglas de juego y las restricciones que se imponen los individuos y la sociedad en su accin (North, 1995). Esta importancia no se ha reflejado en una preocupacin constante ni sistemtica sobre la manera de dotar al sector agropecuario y rural de una institucionalidad de confianza para los actores sociales, y con capacidad suficiente para atender su compleja problemtica. El pas ha hecho varias reformas institucionales en la economa, unas ms exitosas que otras, pero no ha concluido la del rea rural. Los cambios llevados a cabo en ese sector a partir de 1990 se han quedado rezagados en relacin con el avance de la modernizacin y las necesidades
Fotografa: Astrid Elena Villegas.
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de sus pobladores. Adems, no han contemplado un enfoque particular para la ruralidad o con una concepcin renovada de ella (Pieiro, et l., 1999). Las reformas no han respondido a las demandas ni necesidades de los productores rurales con menores dotaciones de recursos y capaPara el desarrollo cidades, ni han enfrentado las prcticas clientelistas, paternalistas y humano una adecuada autoritarias. Tampoco han resuelto los problemas de costos de transacinstitucionalidad y polticas cin, respetado las autonomas de los pobladores y las comunidades, o pblicas bien orientadas creado las condiciones para las reconversiones productivas; tampoco tanto hacia el desarrollo han potenciado la cohesin de sus comunidades (Gordillo; 1997 y 1999). productivo como hacia En pases como Colombia, donde se han creado instituciones de el mejoramiento de facto (reglas de juego impuestas por actores armados ilegales y delinlas condiciones de los cuentes), la sociedad y la economa no avanzan con dinamismo y esas pobladores rurales instituciones son una rueda atravesada en el camino del desarrollo, e es una condicin imponen altos costos sociales y polticos. Algunos autores afirman que necesaria para alcanzar una de las explicaciones de por qu el narcotrfico se ha instaurado en un mejor bien-estar el pas de una manera tan enrgica y permanente, tiene que ver con la en el sector. gran debilidad de las instituciones para controlar y regular los negocios ilcitos y hacer cumplir la ley. En el sector rural se encuentran tambin instituciones informales que no han sido sometidas a procesos legislativos o de validacin por el Estado1. Operan basadas en acuerdos tcitos entre los actores con bajos costos de transaccin, y en adaptaciones regionales sustentadas en la cultura, las costumbres y los modos de vida. Son eficientes para los individuos y grupos sociales que las practican. Gordillo (1997 y 1999) deca que las convenciones informales en lugar de ser un problema para el desarrollo constituyen un potencial para la accin colectiva que no debera desperdiciarse; por ello es vlida la pregunta: hasta qu grado debe formalizarse lo informal en sociedades que an no han superado factores de premodernidad, y donde el Estado registra una gran precariedad en el sector rural? Hoy en da se enfatiza en el desarrollo institucional como parte fundamental del desarrollo rural, y en los asuntos cuya resolucin excede a los mecanismos de mercado, la creacin de nuevas redes de colaboracin, la explotacin de complementariedades y el estmulo a la participacin y la iniciativa social (Pieiro, 2009; Martnez Nogueira, 2009). La experiencia pasada ha mostrado la necesidad de buscar equilibrios entre la regulacin estatal y los mercados. Como indican Pieiro (2009) y Martnez Nogueira (2009), la funcin reguladora del Estado se valoriza frente a la complejidad de factores que afectan el desempeo agropecuario, la tendencia a una considerable concentracin econmica en los mercados y la necesidad de atender las externalidades negativas de la agroindustria y la minera con respecto al medio ambiente y el uso de suelo y el agua, y el cambio climtico. Para eso se requiere un Estado con una alta legitimidad poltica, que sea visto desde la sociedad civil como un rbitro inteligente e imparcial comprometido en articular y congeniar los intereses contrapuestos del conjunto de los actores sociales que integran la sociedad (Pieiro, 2009: 41).
1
Ejemplo de ellos son los prstamos o crditos entre compadres, vecinos, comerciantes y agricultores por fuera de las reglas del sistema formal de crdito; la informalidad de los derechos de propiedad que permite a poseedores o tenedores de tierras mantenerse en la actividad productiva rural mientras no lleguen otros actores a sacarlos por medio de la violencia, la cual restringe el acceso al crdito formal y a bienes pblicos y subsidios. Otros ejemplos son el trueque de productos entre campesinos, las mingas y la mano vuelta, los convites, los contratos de arriendo o aparceras de palabra.
Captulo 10 | Instituciones y poltica agraria
Los autores mencionados destacan reformas institucionales pendientes en varias reas de poltica pblica: provisin de bienes pblicos, facilitar la produccin y asegurar la transparencia de los mercados, proteger y apoyar los sectores econmicos ms dbiles (por ejemplo, agricultura familiar), y fortalecer la propia institucionalidad. Adems estn el apoyo a los pobres y la seguridad alimentaria y nutricional, el medio ambiente y las prevenciones de los riesgos. Y no se puede dejar de mencionar la superacin de los conflictos que afectan el desarrollo rural (recuadro 10.1). Uno de los temas crticos en la institucionalidad es el de la gobernanza2. Como lo entiende Martnez Nogueira (2009), la gobernanza excede las relaciones verticales con las que el Estado ejerce su imperio sobre las decisiones de rganos pblicos para regular el comportamiento de los privados. Se refiere ms al pluralismo de actores, multiplicidad de mbitos institucionales, medios formales e informales de interaccin entre lo pblico y lo privado, y las relaciones complejas de interdependencia entre niveles de gobierno, as como la movilizacin de redes organizacionales alrededor de las polticas pblicas. En Colombia la poltica pblica para el sector registra serias dificultades en su gobernanza; y esta ha sido ms difcil y confusa por el conflicto y la criminalidad que, en buena medida, ha desbaratado la institucionalidad local para ponerla al servicio de los intereses de los actores armados ilegales. Una muestra de ello son las dificultades y retos de la poltica de restitucin
La gobernanza se entiende como la suma de organizaciones, instrumentos de poltica, mecanismos de financiamiento, instituciones (reglas, procedimientos, normas) y recursos que regulan y orientan el proceso de desarrollo agrcola y rural. Es decir, incluye los arreglos para la articulacin, coordinacin y regulacin de actores sociales (unidades jurisdiccionales, organizaciones pblicas y sociales, entidades del sector privado, etctera) (Martnez Nogueira, 2009: 91).
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R E C UA D R O 10 .1
Retos de la institucionalidad agropecuaria

Mientras ocurran cambios en la institucionalidad en Amrica Latina, como la limitacin a la intervencin estatal, el sector agropecuario creca en complejidad, los mercados se acrecentaban y profundizaban, la diversidad de los actores aumentaba, las transacciones se volvan ms complejas y los requerimientos de intervencin estatal crecan. La institucionalidad enfrentaba liberalizacin del comercio, demanda de productos con mayor valor agregado, movilizacin del conocimiento, complejidad de los marcos regulatorios, internacionalizacin de los mercados y volatilidad global. Esos cambios chocaban con limitaciones a los sistemas de regulacin y a las reglas de juego de las organizaciones existentes. A pesar de las transformaciones, la institucionalidad agropecuaria sigue centralizada, burocratizada, con escasa participacin social, limitada en su capacidad de gobierno y en las tcnicas para insertarse y orientar la realidad social, econmica y productiva de la agricultura. Los ministerios de Agricultura se guan por una visin sectorial, que dificulta su coordinacin con otras entidades estatales. Las limitaciones para responder a desafos complejos necesitan reformas para aumentar la produccin y la productividad de la agricultura, disminuir la pobreza, mejorar la calidad de vida, responder a los cambios de los mercados internacionales y atender las amenazas del cambio climtico. Es preciso entender que los problemas de la agricultura son fruto de la interaccin de numerosos actores, polticas y capacidades gubernamentales. Sin esa comprensin, las competencias tradicionales de los ministerios de Agricultura sern sobrepasadas por las problemticas y ser difcil adoptar polticas para el bienestar de la poblacin rural y la competitividad. Lo ms notorio de la poltica pblica en agricultura es el deterioro de la capacidad de los ministerios de agricultura, por descuido en la modernizacin institucional. Este sector pblico debe reformarse profundamente, comenzando por el rediseo
de los ministerios, la adicin de capacidades y facultades, la creacin de agencias y proyectos, y la definicin de mecanismos de relacionamiento con el sector privado. Es preocupante que no est plenamente desarrollada la participacin del sector en decisiones de poltica comercial debido, especialmente, a la debilidad de los equipos tcnicos. Aunque los Estados han concedido gran importancia a las polticas de mitigacin de la pobreza, en pocos se articulan las medidas en salud y educacin con las acciones encargadas a la institucionalidad agropecuaria. Se trata pues de construir una nueva y ms eficiente institucionalidad agropecuaria. Ese proceso abarca unidades de anlisis, normas adecuadas a las caractersticas de cada pas, concepcin y definicin de funciones en el sector pblico, el reconocimiento de circunscripciones territoriales para la agricultura y el aumento de competencias institucionales para responder a las transformaciones mundiales. El fortalecimiento de capacidades en la institucionalidad involucra algunas responsabilidades especialmente de los ministerios de Agricultura como el fomento a la produccin, la recopilacin de estadsticas sobre sectores productivos y coordinacin con los productores.
La reforma podra abarcar la creacin de nuevos ministerios y entidades o el fortalecimiento de los ministerios de Agricultura, particularmente de sus capacidades de coordinacin con otros mbitos de la institucionalidad. Se han propuesto modelos que propugnan por el liderazgo de los ministerios de Agricultura, acuerdos entre el sector privado y pblico en todos los niveles de gobierno y aumento de las capacidades requeridas para negociar las polticas y gestionar su aplicacin.
Fuente: elaboracin indh, 2011, a partir de una resea de algunos artculos incluidos en el documento La institucionalidad agropecuaria en Amrica Latina: estado actual y nuevos desafos, de la fao, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe. Editor: Martn Pieiro. Santiago, Chile, 2009. Los artculos de los cuales se extrajeron ideas son: Trejos, Rafael y Tania Lpez. Funciones de la institucionalidad agropecuaria. Martnez Nogueira, Roberto. La institucionalidad de la agricultura y el desarrollo rural: consideraciones para su anlisis. Pomareda, Carlos. Relaciones pblico-privadas en la agricultura: razones, modalidades y resultados. Pieiro, Martn. Construyendo una nueva institucionalidad agropecuaria: algunos temas no resueltos.
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de tierras en el contexto actual, en que la presencia de esos actores y el precario control del territorio por parte del Estado son un desafo para las apuestas polticas del gobierno.
El pas ha hecho varias reformas institucionales en la economa, unas ms exitosas que otras, pero no ha concluido la del rea rural. Los cambios llevados a cabo en ese sector a partir de 1990 se han quedado rezagados en relacin con el avance de la modernizacin y las necesidades de sus pobladores. Adems, no han contemplado un enfoque particular para la ruralidad o con una concepcin renovada de ella.
B. Evolucin y deterioro de la institucionalidad pblica rural
Despus de un proceso de desarrollo institucional que arranc desde la dcada de 1940, se ha llegado a una precariedad institucional pblica en lo rural (Perfetti y Olivera, 2010). En lugar de avanzar en una institucionalidad sostenible y eficaz, se ha retrocedido a pesar de la creacin e implementacin de nuevos mecanismos para la poltica pblica. Ello explica en parte el bajo desempeo sectorial y los lentos avances en el desarrollo rural. El ir y venir sin un rumbo definido en los cambios institucionales sectoriales de los ltimos cuarenta aos, indica desaciertos en la construccin de institucionalidad pblica, cuando no improvisacin y carencia de una visin de largo plazo y de diagnsticos serios. En los aos 1990 y principios de los 2000, el sector vio fenecer gran parte de los programas institucionales creados en dcadas pasadas o recientes, como el de desarrollo rural integrado (dri), el Plan Nacional de Rehabilitacin (pnr) y la reforma agraria; el debilitamiento de las unidades municipales de asistencia tcnica agropecuaria (Umatas) y de la asistencia tcnica gratuita a pequeos agricultores, as como de la exitosa experiencia del programa nacional de transferencia de tecnologa agropecuaria (Pronatta) en investigacin, sin mencionar las grandes dificultades que ha generado la creacin del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)3. En el transcurso del primer decenio de este siglo hubo cambios notorios en la institucionalidad pblica con el surgimiento del Plante (plan nacional de desarrollo alternativo) y su conversin en el Plan Colombia; la creacin de la Consejera de Accin Social en reemplazo del Fondo de Solidaridad Social y el nacimiento de nuevos subsidios manejados por ella; y la creacin del Incoder y de una serie de entidades e instancias para atender a los desplazados por el conflicto y la violencia (Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin cnrr, comisiones regionales de reparacin, proyecto de proteccin de tierras y patrimonio pptp, y Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, entre otras). Entidades como las corporaciones autnomas regionales (car) se politizaron, y algunas de sus funciones terminaron asumidas por el nivel central para favorecer proyectos de grandes empresas; su manejo no est exento de responsabilidad en las recientes tragedias invernales y tanto ha sido as que el actual gobierno est en la bsqueda de su reestructuracin. Las secretaras de Agricultura tambin se han venido a menos en muchos de los departamentos con altos grados de ruralidad. Con pocas excepciones, las han manejado personas sin conocimiento del sector; la mayora de sus directores representan a grupos polticos que reclaman cuotas burocrticas. Tienen poca capacidad tcnica y carecen de recursos para impulsar y apoyar
Vase por ejemplo las grandes fallas de este instituto en el cumplimiento de sus funciones en Procuradura General de la Nacin y gtz (2010).
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programas de gran alcance en las regiones. Y la institucionalidad pblica para el desarrollo rural en municipios y regiones deja mucho que desear, cuando no est ausente. En las ltimas administraciones se gener una gran dispersin de programas y proyectos sectoriales impulsados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (madr, 2009 y 2010a). Los recursos se fragmentaron para atender pequeas demandas sin articulacin con propuestas integrales de desarrollo. Por otra parte, las acciones de desarrollo rural se han dispersado y gran parte de ellas son ejecutadas por entidades que no estn bajo el control de esa cartera. Mientras la institucionalidad rural pblica ha sufrido cambios, no evaluados todos como positivos por los actores sociales, los ocurridos en el sector privado han sido ms slidos y mejor orientados en funcin de los intereses de los productores ms organizados. Los fondos parafiscales ms importantes se han fortalecido (establecidos por ley y manejados por los productores con recursos aportados por ellos y con vigilancia del Estado), y los gremios de la agricultura moderna avanzan en pos de una mayor capacidad gerencial y de empresarizacin de los negocios agropecuarios. Ello contrasta con la situacin de las organizaciones campesinas y de las comunidades, espacios donde se encuentran diferencias en los grados de organizacin y capacidad de gestin y muchas debilidades, lo mismo que desarticulaciones causadas por el conflicto y las diferencias ideolgicas o de visiones sobre el desarrollo rural. Durante las dos ltimas dcadas se han presentado importantes cambios en la estructura institucional pblica del sector. Se pas de una estructura diversificada en nmero de instituciones y campos de accin atendidos, en la que prevaleca el enfoque de la especializacin, y en donde el madr funga, esencialmente, de coordinador y formulador de polticas, a una nueva estructura agrupada en unas pocas instituciones, y en la que el madr concentra y ejecuta el grueso de los recursos presupuestales asignados al sector. La tabla 10.1 presenta la evolucin de la estructura institucional pblica del sector agropecuario durante el periodo 1990-2010, incluyendo cuatro instituciones que no dependen directamente de esa cartera. Como se observa en la tabla 10.1, el resultado final del proceso de ajuste institucional fue la reduccin del nmero de entidades y de los campos de accin que atendan. En 1990 las entidades para el desarrollo productivo eran seis y para el desarrollo rural dos. Esta base institucional se fue desmontando en los aos siguientes con la liquidacin del Inderena, el Himat (transformado en el inat), el Idema, la Caja Agraria (transformada en el Banco Agrario), el Incora, el inpa y el Fondo dri. Y las labores de investigacin que realizaba el ica pasaron a la nueva corporacin mixta, Corpoica. Por su parte, Conif, corporacin mixta creada para adelantar investigacin forestal, se adhiri a Corpoica a mediados de la dcada de 20104. Para impulsar las exportaciones y diversificarlas se cre la cci (Corporacin Colombia Internacional) en calidad de corporacin mixta. En esos cambios contaron razones de tipo poltico, corrupcin, ineficiencia, reduccin de nminas por dificultades fiscales, y cambios en la orientacin del modelo hacia una mayor desregulacin del Estado. El ministerio no ha ejercido un control sobre las entidades mixtas, como lo hace con las entidades pblicas adscritas, pese a que presupuestalmente han dependido cada vez ms del apoyo pblico. Y el sector privado no ha ejercido el liderazgo esperado, y tampoco dedic mayores recursos a estas entidades. De esta forma, una propuesta institucional novedosa, interesante y prometedora como ese tipo de corporaciones mixtas no tuvo el impacto esperado. El balance de la dcada de 1990, aun con esos cambios institucionales, cerr con ocho instituciones pblicas agropecuarias ms cuatro vinculadas, un balance relativamente positivo
El significado de estas siglas se recoge en la tabla 1.1.
310
L TAB
Ao 1991 1992 1993 1995 1997 1990 1994 1996 1998 1999 2001 2002 2003 2005 2007 2006 2008 2010 2000 2004 2009 Sigla Periodo Campo de accin
0.1 A1
Instituciones del sector agropecuario. 1990-2010
Institucin
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR ICA 1999 presente INPA INAT CAJA AGRARIA 1931 1999 1976 1997 1974 1993 1968 1993 2003 presente 2007 2009 1985 2003 1961 2003 Planificacin, administracin y disposicin de predios rurales de propiedad de la nacin Ejecutar las polticas agropecuaria y rural y facilitar el acceso a los factores productivos Proteger y regular el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables Prestacin de servicios de informacin de hidrologa y meteorologa y promocin, financiamiento y cofinanciacin de proyectos de adecuacin de tierras Regulacin del mercadeo de productos agropecuarios Suministro de crdito IDEMA HIMAT INDERENA INCODER UNAT DRI INCORA 1993/94 2003 Promocin, financiamiento o cofinanciamiento de proyectos y programas de adecuacin de tierras 1990 2003 Investigacin, administracin, fomento y control de la actividad pesquera y acucola Financiamiento para el sector agropecuario y rural 1962 presente Prevencin, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biolgicos y qumicos 1913 presente
Formulacin, coordinacin y evaluacin de las polticas agropecuarias y rurales
Instituto Colombiano Agropecuario
Colombia rural Razones para la esperanza
Banco Agrario de Colombia
Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura
Desarrollo productivo
Desarrollo rural
Entidades vinculadas
Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 | Cofinanciacin de programas y proyectos de desarrollo rural integrado Articulacin de la poltica agraria y de desarrollo rural y promocin del acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios Institucin financiera que canaliza recursos para el financiamiento de proyectos del sector agropecuario Generacin y transferencia de conocimiento cientficos y soluciones tecnolgicas para el sector agropecuario Apoyar, promover y desarrollar la agricultura moderna no tradicional Escenario pblico de negociacin de commodities y otros valores FINAGRO CORPOICA CCI BNA 1979 - presente 1992 presente 1993 - presente 1990 presente
Instituto Nacional de Adecuacin de Tierras
Caja de Crdito Agrario, Industrial y Minero
Instituto de Mercadeo Agropecuario
Instituto Colombiano de Hidrologa, Meterologa y Adecuacin
Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Unidad Nacional de Tierras Rurales
Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria
Corporacin Colombia Internacional
Bolsa Nacional Agropecuaria
Fuente: indh 2011.
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respecto a la institucionalidad existente al comienzo de esa dcada. La reduccin del Estado en el sector se presentara de manera definitiva en la dcada de 2000, con el drstico ajuste institucional en el sector agropecuario en el primer gobierno de Uribe, que reagrup cuatro entidades en una, el Incoder (Decreto 1330 de 2003). Antes que obedecer a una nueva concepcin del desarrollo rural, se sigui un carcter ms pragmtico y simplista (reduccin de nminas con el argumento de la ineficiencia), en lugar de proyectar una institucionalidad para el manejo integral del sector rural. En la medida en que se fueron liquidando entidades y creando otras, y en razn a la decisin de activar ciertos instrumentos de apoyo al desarrollo sectorial como los incentivos y los subsidios, el madr fue ganando, progresivamente, mayor participacin en el presupuesto de inversin sectorial. Despus del ministerio, el Incoder es en la actualidad el gran ejecutor de recursos pblicos sectoriales. Estas dos entidades concentran el grueso de los recursos de inversin. El grfico 10.1 se refiere a la preponderancia adquirida por el ministerio en este aspecto. El paso a una estructura conformada por unas pocas entidades, en la que el 30% de los recursos de inversin se concentra en solo una entidad (el Incoder), y en la que el madr ha ganado un gran poder que va mucho ms all de la formulacin y la coordinacin, pues en la actualidad ejecuta ms del 60% de la inversin pblica sectorial, deja muchos interrogantes por las evaluaciones que hacen los actores sociales en las regiones sobre su eficiencia (pnud, 2011)5. Ese exceso de poder del ministerio podra aumentar el riesgo moral, la posibilidad de su captura por parte de intereses polticos, gremiales y particulares, y reducir la eficiencia y la eficacia
F Gr
I Co
10.1
Participacin del madr en el presupuesto de inversin sectorial. 1990-2010
Fuente: clculos indh 2011, con base en el Anuario estadstico del madr periodo 1990-1999, y en la base de datos difp-dnp periodo 2000-2010.
En el proceso de elaboracin del indh 2011 se realizaron once consultas regionales con actores sociales y entidades del sector rural, adems de dilogos con funcionarios de la institucionalidad pblica, acadmicos y representantes de algunos gremios. Estas consultas permitieron apreciar la opinin que tienen ellos de las actuaciones estatales en las regiones, y en particular del madr y sus entidades adscritas y vinculadas.
en la asignacin de los recursos pblicos sectoriales. Ello se agrava en contextos de una gran debilidad en la planeacin y en los mecanismos de seguimiento y evaluacin de las polticas. En el cambio de la estructura institucional agropecuaria se perdieron campos de accin como la planeacin, el manejo y el cuidado de los recursos naturales involucrados en la produccin agropecuaria, y el de la promocin y el desarrollo del sector pesquero; se ignoraron otros como el desarrollo del sector forestal; se distorsion el sentido del desarrollo rural y se debilit la accin del Estado en esta crucial rea, al igual que en la administracin del acceso y uso de la tierra y de sus derechos de propiedad. Tampoco se desarroll una institucionalidad adecuada para atender campos de accin novedosos que, como la informacin6, la innovacin y las tic (tecnologas de informacin y comunicacin), forman parte sustancial de los procesos de transformacin y modernizacin de la agricultura. El grfico 10.2 presenta los tipos de gasto de cada una de las entidades existentes en la actualidad y refuerza las conclusiones anteriores. La informacin expone diferentes tipos de gasto con cierta concentracin por tipo7. En la dcada de 2000, la participacin del gasto en incentivos y compensaciones del madr ha crecido cerca del 80% en promedio, mientras que la de los dems tipos de gasto ha disminuido de 80% en total a niveles por debajo de 20%. Ahora bien, aunque el Incoder result encargado de una variedad de gastos, en promedio ms del 70% de su inversin se ha destinado a adecuacin de tierras, y cerca del 19% a inversin en desarrollo rural. El gasto en el ica, por su parte, ha pasado de ser preponderantemente dedicado a ciencia, tecnologa e innovacin (ct+i) a utilizarse en programas de sanidad agropecuaria, y en parte a gastos en incentivos y compensaciones directas a productores especficos. Todos estos cambios institucionales, por la forma como se han realizado, su consistencia, los criterios usados y los intereses y presiones de grupos para la asignacin de recursos mediante incentivos y compensaciones, en lugar de fortalecer al sector para afrontar las altas vulnerabilidades que lo caracterizan, y los choques externos frecuentes, lo han puesto en una mayor vulnerabilidad y debilidad institucional. As, la idea de una desinstitucionalizacin del desarrollo rural es clara en esta informacin, a la que sera necesario agregar la situacin de las instituciones en los mbitos locales y regionales. Una reforma rural entonces requiere incorporar un componente institucional fuerte para recuperar la capacidad de diseo y seguimiento de polticas rurales. Ello pasa por discutir el tipo de institucionalidad ms apropiada para las regiones y las localidades, atendiendo los grados de ruralidad de los municipios. Al lado de esta institucionalidad han operado las polticas agrarias, que para muchos actores sociales y productivos han sido un desencanto, en cuanto no atienden sus aspiraciones, especialmente las de los grupos subordinados. El pas siempre ha tenido polticas agrarias, hechas a la medida de las coyunturas y de los intereses de los grupos de mayor capacidad y poder de la sociedad rural. Esta concepcin se hizo notoria en los ltimos veinte aos, cuando se desmontaron todos los programas de desarrollo rural que de alguna manera atendan sectores del campesinado. Pero ms notoria todava fue en la ltima dcada, pues se consideraba que los campesinos no
En el programa Midas de Usaid (programa ms inversin para el desarrollo alternativo sostenible de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) se realiz un estudio especfico sobre el tema de la informacin agropecuaria que incluye la propuesta de creacin de una institucin especializada en el tema. De igual modo, en otro estudio sobre la asistencia tcnica agropecuaria se hacen recomendaciones acerca de la puesta en marcha de mecanismos institucionales para impulsar este tema en el madr. La informacin del tipo de gasto de estas cuatro entidades viene de la clasificacin de alrededor de trescientos proyectos de inversin, con informacin de la difp-dnp, elaborada para el indh 2011.
313
FI Gr
Co
2 10.
Gasto por tipo del madr, Incoder e ica. 2000-2010

(Apropiaciones como % de participacin)
Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural - madr
Instituto Colombiano de Desarrollo rural - Incoder
Instituto Colombiano Agropecuario - ica
Fuente: clculos indh 2011, con base en difp-dnp.
tenan opciones en el mundo de la globalizacin como productores, en tanto eran los empresarios los llamados a atender los retos de la internacionalizacin de la economa, los que por tanto han hecho uso de sus capacidades para llegar a las decisiones de poltica pblica. En general, las polticas se han basado en una visin dual de la agricultura (productos no transables versus transables). Este enfoque restringe lo rural a las actividades primarias y carece actualmente de sentido, dada la articulacin existente entre estos sectores a travs del mercado y las polticas pblicas, y la integracin de la produccin campesina a los mercados; aunque se conservan distancias tecnolgicas apreciables entre esas dos realidades. Las polticas agrarias no se han diseado ni ejecutado con una visin integral del sector. Los instrumentos desarrollados se han orientado ms por el desarrollo productivo y de los mercados, desconociendo a la sociedad rural como organismo complejo y articulado a la sociedad mayor. Las acciones ejecutadas en el rea social han estado desvinculadas de lo productivo y no encajan en una propuesta articulada sobre el sector. Una de las principales caractersticas de las polticas ha sido la tendencia a la homogenizacin de los instrumentos y las estrategias para el sector. Se ha perdido la diferenciacin tanto social como regional y de grupos tnicos, con el criterio de que todos tendern a la misma consideracin en el largo plazo, de que el mercado y el desarrollo capitalista terminar por ponerlos en el mismo lugar.
315
C. Evolucin del gasto pblico en el sector agropecuario 1990-2010

El anlisis del gasto pblico permite ver cmo la concepcin de la poltica plasmada en los planes de desarrollo se tradujo en la asignaEn Colombia la poltica cin especfica de recursos pblicos. Durante las ltimas dos dcadas pblica para el la inversin en el sector agropecuario no presenta una estabilidad, ni sector registra serias una tendencia por lo menos a un sostenimiento mnimo. dificultades en su El crecimiento de la inversin pblica de la dcada de 2000 no se gobernanza; y esta ha reflej en la participacin del sector en el pib, ni tampoco en su crecisido ms difcil y confusa miento. El gasto pblico agropecuario cay como porcentaje del pib total, por el conflicto y la de un promedio de cerca de 0,67% entre 1990 y 1996 a uno de cerca de criminalidad que, en buena 0,27% entre 2000 y 2009 (grfico 10.3). La cada ms importante se dio medida, ha desbaratado en la inversin, mientras el gasto en funcionamiento se mantuvo relala institucionalidad local 8. En los ltimos cinco aos la inversin pblica en el tivamente estable para ponerla al servicio de los intereses de los actores sector agropecuario creci de 0,08 a 0,26% del pib total, pero este hecho armados ilegales. no indica el regreso al nivel de gasto de principios de los aos 1990. Con la crisis de finales de los aos 1990, la cada del gasto pblico en el sector agropecuario como porcentaje del pib debi darse tambin en los dems sectores. Pero la informacin no sustenta esta hiptesis. Hubo un aumento casi continuo hasta el principio de
FI Gr
Co
3 10.
Gasto pblico sector agropecuario

(apropiaciones definitivas como % del pib)
Fuente: clculos indh 2011, basados en el Anuario estadstico del madr periodo 1990-1999, y en la base de datos difp-dnp periodo 2000-2010.
Esto debido a que, tal y como lo plantean varios autores, el gasto en funcionamiento es casi inflexible, y la variable de ajuste ha sido la inversin pblica (vase, por ejemplo, Crdenas, Meja y Olivera, 2006).\
la presente dcada en el presupuesto total del gobierno central (por ejemplo, presupuesto general de la nacin, o pgn) como porcentaje del pib; pas del 16,1% en 1990, luego a 23,7% en 2000 y se situ en 28,4% en 2009. Es decir, el tamao del Estado aument especialmente en los periodos en que el gasto pblico en el sector agropecuario disminuy. Esto indica que las prioridades se reorientaron, inclusive antes del fuerte aumento en el gasto militar en la dcada de 2000, y que hubo un cambio estructural en trminos de la participacin del gasto pblico en el sector dentro del gasto total. La prdida de importancia del sector agropecuario dentro de la poltica pblica se observa tambin a travs del ndice de orientacin agrcola (ioa)9 (grfico 10.4). Un ioa igual a 1 sugiere que el pas le est dando al gasto agrcola la misma importancia que tiene este sector en la economa nacional. Como lo ilustra el grfico 10.4, durante las ltimas dos dcadas el ndice ha alcanzado un mximo de 0,31 en 1996. Si la importancia se mide por el gasto en inversin, el ndice tiene un mximo de 0,27 en el mismo ao. El ndice demuestra que la disminucin del gasto en el agro ha sido ms notoria que la del pib sectorial en la economa colombiana10. Es clara la baja importancia que la poltica pblica le ha dado a esa actividad econmica, reflejada en la participacin del gasto en el pib y en el gasto total, y en la baja participacin del sector en la economa.
FI Gr
Co
4 10.
ndice de orientacin agrcola (ioa, 0-1)
10
Se calcula dividiendo la participacin del gasto pblico sectorial en el gasto pblico total por la participacin del pib agropecuario sobre el pib total. Este indicador no permite inferir la causalidad del gasto pblico como determinante del pib agropecuario, pero s mide la correlacin entre uno y otro. La comparacin del ioa para diferentes pases latinoamericanos realizada por varios consultores para la fao (Soto, Santos y Ortega, 2006) entre 1996 y 2001 con bases de datos homogneas mostr que en general, excepto Mxico, en donde el ndice es mayor a 1, en los pases de la regin las polticas pblicas destinadas al sector agrcola evidencian un sesgo hacia otros sectores. El promedio de la regin es 0,71 y el pas de menor ioa es Colombia, con un ndice igual a 0,04.
317
1. El gasto pblico sectorial por entidades

La composicin del gasto tambin ha cambiado entre las diferentes entidades. Al igual que como ya se indic en la participacin del madr en la inversin, el gasto pblico destinado al sector se ha concentrado en esa cartera. Su participacin en la composicin del gasto al sector ha crecido de niveles muy bajos, del orden de 3,6% (3,2% si se observa la participacin del gasto en inversin) en 1990, en niveles de 73,6% en 2008 (66% si se considera solo el gasto de inversin). Mientras la participacin del madr en el total del gasto creci, las dems entidades se fueron liquidando en forma paulatina. Por su parte, el Incoder, cuyo gasto empieza a reportarse en 2003 y 2004, alcanza en un periodo muy corto a representar cerca del 30% del gasto total destinado al sector en 2009. Y la participacin de las entidades que manejan instrumentos financieros (la Caja Agraria hasta 1997, despus Banco Agrario) ha estado por debajo del 17%. La evolucin de la distribucin del gasto en inversin manifiesta claramente la mayor preponderancia que adquirieron el madr y el Incoder, como ya se seal. Del total del gasto en inversin, ms del 93% est actualmente en sus manos. La inversin del segundo empez con una participacin del 27% en 2004, mientras que la de las dems entidades cay de 50,3 a 8,6%, entre 2001 y 2004. Por ltimo, la distribucin del gasto sectorial por programas permite observar los cambios en las prioridades de la poltica pblica. Hay cuatro tendencias claras entre los programas y en la orientacin del gasto pblico destinado al sector: a. La participacin de los apoyos directos a los productores ms que se dobl, al aumentar de 17,4% en promedio entre 1990 y 1998, a 46,7% entre 2002 y 2010. b. La participacin de los programas de desarrollo rural ha disminuido de un promedio de 46% entre 1990 y 1998, a 12% entre 2003 y 2010. c. La participacin del gasto en ciencia, tecnologa e innovacin presenta un aumento importante durante la dcada pasada, el cual desaparece en los aos 2000. De un promedio de 2,5% del gasto sectorial entre 1990 y 1994, da un salto a 12% entre 1995 y 1998, luego cae rpidamente a 8,6% en 2003, con una clara tendencia negativa hasta 2010, cuando alcanza solo el 3% de participacin. d. Los recursos destinados a los programas de adecuacin de tierras se mantienen relativamente estables, con un promedio de 19% en su participacin en el gasto del sector, y varan entre un mnimo de 10,5% a un mximo de 27,5%. Lo mismo sucede con el resto de programas (por ejemplo, capitalizacin y financiamiento, sistemas de informacin, sanidad agropecuaria y empresarizacin). Este comportamiento del gasto incide en la productividad, la competitividad y el desempeo del sector, como se observa en el captulo 11. Una baja inversin en tecnologa y el estancamiento en la inversin en adecuacin de tierras, adems de la orientacin del gasto hacia apoyos directos a los productores sin ningn compromiso de productividad, afectan el desempeo rural del pas. Esta orientacin explica en parte por qu los mayores recursos destinados no se corresponden con mayores tasas de crecimiento del pib de la agricultura. Est plenamente justificada la proposicin hecha desde diferentes mbitos socioeconmicos sobre la necesidad de una recomposicin del gasto pblico en el sector.
D. Polticas especficas para el desarrollo del sector

La tabla 10.2 se construye como una gua para el anlisis del destino del gasto pblico durante los aos 2000, por tipo de instrumentos, productos, tipo de productores, y el desarrollo rural11. La clasificacin del gasto por medio de unos trescientos proyectos de inversin del sector, confirma los resultados anotados en la seccin anterior sobre la reorientacin de este rubro.
1. Polticas para el desarrollo productivo

La poltica agrcola del madr en las ltimas dcadas privilegi, como ya se dijo, la produccin y la competitividad frente al desarrollo rural y un gasto social ms orientado hacia los pobladores rurales ms vulnerados. La informacin analizada en esta seccin no deja dudas al respecto y debe considerarse en el contexto de una fase de desregulacin del Estado, acompaada de una mayor incidencia de los gremios empresariales en las decisiones de la poltica pblica. El corporativismo (poder ejercido por grupos de gremios sobre el Estado), que se haba conformado en la dcada de 1940 y debilitado frente a los intentos reformistas de la de 1960 y la aplicacin de programas como el dri y el pnr, que buscaron darle un giro a la poltica pblica para atender sectores en conflicto y marginados, mostr de nuevo toda su fuerza a partir de 1990 cuando se hace la apertura econmica. Hasta donde la informacin lo permite12, se clasificaron los incentivos y compensaciones para el periodo 2000-2008 entre grupos de productos. La informacin agregada permiti clasificar entre productos exportables, importables y no transables el 7,9% del gasto en 2002, y el 51,9% en 200813. Menos del 1% de ese rubro se destin especficamente a productos no transables generados en su mayora por productores pequeos, bsicamente alrededor de la panela, la papa y los lcteos. En la agricultura de pequeos productores es importante resaltar que el caf ha sido bastante beneficiado por la poltica de incentivos
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12
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Para este anlisis se usaron de manera complementaria diferentes bases de datos. Por un lado, se clasificaron alrededor de trescientos proyectos de inversin pblica ejecutados entre 2000 y 2009 en nueve grupos diferentes (tabla 10.2, columna 1). La informacin proviene de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas (difp) del dnp. Esta base se complement con datos del Centro de Estudios Ganaderos y Agrcolas (cega, 2008), cuya clasificacin es ms agregada (tabla 10.2, columna 2) y permite ver de manera ms detallada cada uno de los programas dentro de cada grupo (tabla 10.2, columna 3). Adems, se utiliz informacin proveniente del madr complementada por la de las Memorias de los ministros de Agricultura. Se busc la consistencia entre estas diferentes bases de datos. El monto total de recursos de esta fuente es ms alto que otras fuentes como, por ejemplo, el documento del madr (2010a), Informe de rendicin de cuentas, gestin 2002-2010, y esto se da porque incluye ms acciones. Entre los incentivos y compensaciones destinados a exportables e importables estn los instrumentos de cobertura de riesgos, especficamente los programas de proteccin de precios para maz, sorgo y soya; y los de proteccin de ingresos para productores de bienes agrcolas exportables. De manera adicional, se registran los gastos en seguros con cubrimiento de un poco ms de 117.000 hectreas.
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L TAB
0.2 A1
Instrumentos de poltica pblica para el sector agropecuario

DNP CEGA SIGLA
Incentivos y compensaciones
Incentivos y compensaciones
Proteccin de precios Proteccin de ingresos bienes agrcolas exportables Apoyo gubernamental a la caficultura Incentivo a la cobertura cambiaria Incentivos sanitarios para flores y follajes Incentivos sanitarios para banano Incentivos sanitarios para pltano Precio mnimo de garanta del algodn Fondo de Estabilizacin de Precios Exenciones tributarias Certificado de incentivo forestal Mecanismo de administracin de contingentes Seguro agropecuario Fondo de Solidaridad Agropecuaria Incentivo al almacenamiento de cosechas Incentivo por heladas Crdito agropecuario Programa nacional de reactivacin agropecuaria PRAN Cafetero PRAN Arrocero Incentivo a la capitalizacin rural ICR en Agro Ingreso Seguro Fondo Agropecuario de Garantas Proyecto de apoyo a las alianzas productivas Programa de oportunidades rurales Sistema andino de franja de precios Aranceles por diferimiento Mecanismo de fondos concursales
ACG ICC ISFF ISB ISB
CIF MAC FONSA
PRAN
Capitalizacin y financiamiento
Inversin y financiamiento
ICR AIS FAG AAP antes PADEMER SAFP
Desarrollo rural
Desarrollo rural Comercio exterior Desarrollo empresarial
Adecuacin de tierras Ciencia, tecnologa e investigacin Reforma agraria Desarrollo alternativo Sanidad agropecuaria Otros
Otros
Fondos parafiscales
Fuente: clasificacin del indh 2011 para la columna 1, y cega (2008) para las columnas 2 y 3
y compensaciones en relacin con otros productos sectoriales, indicio claro de su organizacin y capacidad de negociacin frente al Estado. Aun as, mientras que en 1991 el 82,4% de los incentivos y compensaciones se concentraron en el caf, en 2008 lo hicieron solo en 10,1%. La porcin de recursos que se destin a exportables diferentes a caf se centraliz en flores, banano, pltano, cacao, tabaco, acuicultura y palma de aceite. Y la participacin de incentivos a productos que compiten con los importables creci de 17,6% en 2002 a 31% en 2008, y se agrup en algodn, arroz, soya, maz y sorgo.
La participacin de los dems recursos destinados a incentivos y compensaciones disminuy, y se utilizaron en programas especficos contra las heladas, el fenmeno climtico de La Nia, y en crditos para frenar los efectos negativos de la ola invernal, crditos a los exportadores o incentivos a la cobertura cambiaria. En suma, los recursos destinados a incentivos y compensaciones se atomizaron, y la informacin disponible permite afirmar que se focalizaron ms hacia bienes exportables y los que compiten con las importaciones. En crdito agropecuario los recursos aumentaron cerca de 300% entre 2002 y 2009, y el nmero de crditos otorgados, 328,2%. Entre estos ltimos, de acuerdo con el madr (2010), los pequeos productores recibieron 161.456 de un total de 190.209 crditos. Los destinos que ms crecieron fueron la lnea especial de crdito14, seguida por inversin en maquinaria y el incentivo de capitalizacin rural (icr). Al dividir las operaciones y el monto de los recursos entregados por tipo de productor con la informacin disponible, se encuentra en general que el nmero de operaciones de los pequeos productores es mayor, mientras que su monto es menor. Su participacin en el crdito se mantuvo alrededor de 30-40% entre 2006 y 2009. Los gastos en adecuacin de tierras se han concentrado en medianas y grandes obras, incluidos los del programa ais15. Entre estas inversiones se contemplan la construccin de dos grandes distritos de riego Ranchera y Tringulo del Tolima; durante la dcada de 2000 no se observan incrementos significativos en estas inversiones, excepto en el programa ais al final de la dcada. Colombia registra atrasos notorios en el manejo del agua a travs de distritos de riego, y las inclemencias invernales recientes han afectado la infraestructura existente, en especial en la Costa Caribe. Esta precaria cultura del riego es una de las razones para explicar la baja productividad y competitividad de la agricultura colombiana, adems de la inestabilidad de los ingresos agropecuarios. El gasto en ciencia y tecnologa presenta una orientacin hacia la iniciativa privada, por intermedio del Fondo Concursal en Ciencia y Tecnologa, operado por el madr con un emprstito del Banco Mundial para apoyar proyectos de investigacin, innovacin y desarrollo tecnolgico. En la ltima dcada el mayor impulso se dio entre 2007 y 2008, cuando la asignacin del total de recursos a este tipo de gasto creci 81% gracias a que los del Fondo Concursal aumentaron 261%. Sin embargo, como se deduce de la evolucin del gasto en el sector agropecuario, la participacin de los recursos para ciencia y tecnologa ha disminuido en forma considerable.
2. Poltica para el desarrollo rural

El gasto en desarrollo rural en la ltima dcada se ha concentrado en programas como: apoyo a alianzas productivas, proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer) ejecutado entre 2002 y 2006, y el de oportunidades rurales, creado en 2007; adems, en los
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15
Estos cubren varios programas: (a) apoyos a sectores afectados por la tasa de cambio y por aumentos en los costos de produccin, (b) bancos de maquinaria, (c) renovacin o siembra de palma de aceite afectada por pudricin del cogollo en Nario, (d) lneas especiales para productores afectados por fenmenos climticos adversos, (e) lnea especial de crdito caf sin riesgos, (f) programa Hroes de la Patria, y (g) crdito para proyectos asociativos (con comercializacin asegurada) y alianzas estratgicas (para cultivos de tardo rendimiento). Este programa fue rediseado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en abril de 2011 (madr, 2010b) bajo la denominacin de desarrollo rural con equidad (dre) dndole prioridad a pequeos y medianos productores y excluyendo a los grandes, a no ser que se acompaen con los anteriores. Tambin se hace una nueva definicin de pequeos, medianos y grandes productores y se enfatiza en la produccin de alimentos. Con este cambio se asumen criterios de equidad y se fortalece la seguridad alimentaria.
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de adjudicacin de tierras y vivienda rural. Tales programas son de un alcance relativamente limitado y representan beneficios importantes para pequeos empresarios que requieren de un acompaamiento durante por lo menos cinco aos, como lo indican las experiencias de casos exitosos de proyectos productivos (recuadro 10.2). Entre las entidades no relacionadas directamente con el sector, Accin Social emprende proyectos para el desarrollo rural con una ejecucin total de 121.000 millones de pesos entre 2000 y 2009, entre los cuales se considera el programa red de seguridad alimentaria (ReSA) sin coordinacin con el madr. En su conjunto los gastos en desarrollo rural, adems de estar fragmentados en muchos proyectos, obtienen montos muy reducidos si se toman en cuenta la variedad y la magnitud de los problemas que enfrentan los pequeos productores y en general los pobladores rurales. 0.1 En materia de tierras, el cuadro 10.1 reporta o1 AD r Adjudicacin de tierras. 2002-2009 que entre 2002 y 2009 se adjudicaron 4,1 millones CU de hectreas a 210.651 familias a travs de diversas modalidades (titulacin de baldos, Fondo Beneficiarios Familias beneficiadas Hectreas adjudicadas Nacional Agrario, extincin de dominio y Familias Campesinos 165 849 1 428 861 Guardabosques). Como se observa, las tierras Comunidades 22 954 1 256 842 adjudicadas recayeron principalmente en grupos negras tnicos y campesinos, mientras que se margin la Desplazados 5 277 61 005 atencin a los desplazados. Adems, por medio de Indgenas 16 087 1 336 670 Otros 484 4 703 dos convocatorias el madr financi en 2008 otros Total 210 651 4 088 081 proyectos para la compra de tierras y proyectos productivos, con lo que se beneficiaron 1.133 faFuente: Informe de rendicin de cuentas. Gestin 2002-2010. madr (2010), milias en cerca de 26.000 hectreas. Y el programa de vivienda de inters social rural (con un subsidio que cubre hasta el 70% de la solucin de vivienda, o el 80% si se trata de poblacin desplazada o afectados por desastres) otorg subsidios a 73.973 hogares por 419.000 millones de pesos, el 24,6% de estos subsidios se destinaron a 16.107 familias desplazadas. A diferencia del pasado, cuando operaban el programa dri (desarrollo rural integrado) y el pnr (Plan Nacional de Rehabilitacin), el pas ha terminado ejecutando una poltica parcial de desarrollo rural, de poco alcance, fragmentada, dispersa en entidades pblicas de escasa capacidad administrativa y planeacin, y con visos de desinstitucionalizacin al ejecutar por fuera del ministerio proyectos que son de su competencia (caso de Accin Social), y sin una visin y conceptos claros sobre el desarrollo rural. El ministerio requiere recuperar su liderazgo en esta materia haciendo del desarrollo rural un componente clave de su poltica. Por ello, el anuncio que hizo sobre el diseo de una ley de tierras y desarrollo rural genera muchas expectativas (recuadro 10.3).
E. Incidencia de los grupos de poder en la definicin de polticas

El anlisis y la comprensin de las polticas pblicas requieren mirar los entretelones de las decisiones gubernamentales, y en especial el ejercicio del poder e influencia que tienen grupos especficos de la sociedad para que las decisiones favorezcan sus intereses, sin mirar
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R E C UA D R O 10.2
Aportes para el debate: seis claves para el xito en el desarrollo agrcola

La naturaleza de los xitos en la agricultura de los pases en desarrollo es rica y diversa, y vara segn el tiempo, el espacio y las caractersticas de cada caso. Algunos duraron pocos aos, pero desencadenaron largos periodos de crecimiento y desarrollo. Otros necesitaron largos aos de persistencia, pese a riesgos sustanciales y dudas. Los modelos exitosos propiciaron el desarrollo humano porque aumentaron el suministro fsico de alimentos y redujeron el hambre; incentivaron las capacidades de las personas para obtener alimentos de calidad, con produccin en sus propias fincas e incremento de ingresos y del poder adquisitivo en el mercado; y estuvieron acompaados de normas que redujeron el impacto de prcticas y conductas limitantes para el acceso de los alimentos. As consiguieron respaldo mundial las polticas que impulsaron la participacin comunal directa y las prcticas de cultivos ambientalmente sostenibles. En la dcada de 1980, en Burkina Faso y Nger, el rido Sahel se transform en tierra agrcola productiva mediante el redescubrimiento de los conocimientos comunitarios en las prcticas tradicionales de gestin agrcola: proteger y manejar los arbustos autctonos entre los cultivos para brindar forraje y lea y aumentar la fertilidad del suelo; o cavar hoyos en tierras infrtiles y degradadas para concentrar estircol y agua de lluvia. En Argentina, los agricultores en gran escala adoptaron en la dcada de 1980 el cultivo sin laboreo (plantar semillas, sin arar). En 2008, haba 22 millones de hectreas en las que la introduccin de variedades de soya resistentes a los herbicidas, aument la fertilidad de la tierra, revirti dcadas de erosin, gener 200.000 nuevos empleos agrcolas y provey al mercado internacional con ms suministros que ayudaron a mantener bajos los precios globales de los alimentos.
Clave 1. Intensificacin de la produccin de alimentos bsicos

Las guerras y posguerras del siglo XX permitieron reconocer que el hambre era una amenaza para la seguridad, el desarrollo y la prosperidad a largo plazo. La prioridad fue entonces la mayor produccin y mejores rendimientos en los cultivos de alimentos bsicos. Un ejemplo clsico fue la contencin mundial de la hasta entonces temida roya del tallo de trigo, gracias a la aplicacin de la ciencia y el liderazgo del Premio Nobel, Norman Borlaug. El desarrollo en Mxico de variedades resistentes, con innovadores mtodos de investigacin, protegi 117 millones de hectreas y la seguridad alimentaria de hasta 120 millones de pobladores rurales y de muchos ms de consumidores. La experiencia dio origen a un sistema global de investigacin agrcola. El xito de la roya del trigo, desencaden en la dcada de 1960 la llamada Revolucin Verde, que empez en Asia con variedades mejoradas de arroz y trigo para suelos irrigados que podan cultivarse dos veces ao, en lugar de una. El proceso continu hasta la dcada de 1990, en la medida en que los casos de xito se ampliaban como fruto de inversiones en ciencia y tecnologa, sistemas de irrigacin, redes de caminos, produccin de fertilizantes y polticas de estabilizacin de precios. Con aplicacin de la ciencia moderna, en frica Subsahariana se abord la persistente amenaza de hambre, en frica Oriental y Meridional se incrementaron la produccin y rendimientos del maz entre pequeos productores de escasos recursos.
Clave 3. Ampliacin del papel de los mercados

En la dcada de 1980 se pusieron en marcha los programas de ajuste estructural para controlar el dficit pblico, mejorar las balanzas nacionales de pagos, liberalizar los mercados y estimular la inversin privada en la economa. Se esperaba que las fuerzas del mercado contribuyeran al desarrollo agrcola, por ejemplo, liberalizando los mercados de semillas y fertilizantes de los monopolios estatales, eliminando las polticas de fijacin de precios y cerrando las brechas en la cadena de suministros. Los ejemplos de Bangladesh, China e India son ilustrativos. En Bangladesh, se moderaron las restricciones a la importacin y venta de equipos de irrigacin, tales como los sistemas de bombeo de poca elevacin y los pozos tubulares superficiales. Estas reformas, aparentemente menores, estimularon el crecimiento del cultivo de arroz irrigado durante la estacin seca, la produccin aument 90% entre 1988-2008, bajaron los precios reales para los hogares afectados por la inseguridad alimentaria y se redujo significativamente la pobreza. En China, el estmulo a la inversin privada en agricultura y grandes avances en la investigacin sobre el arroz, promovieron una dinmica industria de semillas de arroz hbrido que, entre 1978-2008 lleg a representar el 63% de los cultivos del grano, que permitieron alimentar a unos 60 millones ms de personas al ao. En India, estmulos a la inversin privada en la comercializacin de semillas mejoradas de millo y sorgo, incluyendo hbridos, permiten hoy el sustento de 14 millones de familias pobres; y aunque abarcan solo el 10% de toda el rea sembrada del pas, se cultivan en zonas ridas y semiridas, donde vive el 60% de la poblacin.
Clave 2. Integracin de las personas y el medio ambiente

Sin embargo, la Revolucin Verde acumul problemas: uso excesivo de agroqumicos, agotamiento de los escasos recursos hdricos y omisin de los aportes de los agricultores en la formulacin de polticas. Por eso, surgieron las preocupaciones por la equidad y las consecuencias ambientales del acelerado desarrollo agrcola.
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Clave 4. Diversificacin para sustituir los cereales principales

El nfasis en los mercados, abri nuevas oportunidades para el cultivo y comercializacin de legumbres, frutas, verduras, lcteos, ganado vacuno y pescado, y por tanto, para aumentar los ingresos del sector agropecuario y la seguridad alimentaria entre los ms pobres. En varios pases asiticos, el ejemplo clsico es la propagacin del mungo mejorado, leguminosa poco conocida, con alto contenido de protena, hierro y otros micronutrientes, y muy til para mantener la fertilidad del suelo. Gracias a un programa de investigacin internacional y a la participacin activa de los agricultores en l, existe en el mercado una gama amplia de variedades de mungo con mayor rendimiento, periodo ms corto de maduracin y otras caractersticas afines a las condiciones agroecolgicas de la regin. En India, la Operacin Abundancia, un innovador programa nacional (1970-1996) cre una industria lctea nacional que integr a pequeos productores (muchos de ellos mujeres) con las cooperativas lecheras de pueblo, los procesadores comerciales y los distribuidores; introdujo nuevas tecnologas: y permiti que el pas pasara de ser importador neto de lcteos, a ser uno de los lderes en el mercadeo lechero global.
En Bangladesh, un innovador programa promueve huertos familiares, la pequea produccin ganadera y la educacin nutricional. La organizacin no gubernamental Helen Keller International (hki) trabaj con setenta organizaciones locales y el gobierno alentando a hogares afectados por inseguridad alimentaria a producir alimentos propios, ricos en micronutrientes, tanto para el consumo domstico como para el mercado. Los programas de produccin familiar de alimentos, que cubren a cinco millones de personas, contribuyen a combatir las deficiencias en micronutrientes que pueden causar enfermedades como la ceguera nocturna, especialmente entre mujeres y nios.
A modo de conclusin
La aplicacin de la ciencia y la tecnologa ya sean tcnicas avanzadas o la actualizacin de las prcticas tradicionales de manejo de tierra y agua es un determinante comn del xito. La inversin pblica sostenida en recursos materiales y no materiales es tambin esencial, e incluye programas de riego, redes de caminos rurales, educacin rural, infraestructura de mercado y sistemas reguladores. La probabilidad de xito en el desarrollo agrcola es mayor cuando hay incentivos que alienten a los agricultores, emprendedores y compaas a invertir y cuando se adoptan medidas para que los mercados brinden seales de precio, acertadas y oportunas. La alianza entre los diferentes actores del sector agrcola son evidentes en casi todos los casos de xitos, pero las intervenciones colaborativas requieren experiencia en la gestin de recursos pblicos y privados, coordinacin de la ayuda extranjera con los recursos comunitarios y manejo adecuado de las relaciones entre diferentes grupos de inters. Es necesario aprender de los errores, adaptarse a los cambios del paisaje, evolucionar cuando el entorno se vuelve complejo, poner en prctica un enfoque de crecimiento gradual, crear en las comunidades sentido de responsabilidad por su desarrollo y de participacin en consultas locales y en deliberaciones sobre polticas, investigacin y experimentacin. Adems, se necesitan liderazgos que pongan en primer plano los temas importantes, que demuestran lo que se puede hacer ante desafos aparentemente insalvables y que movilicen el capital poltico y financiero requerido en cada caso.
Clave 5. Reformas de polticas en toda la economa

Las reformas en las polticas econmicas de las ltimas dcadas han cambiado significativamente el sesgo urbano en contra de los agricultores y, en ltima instancia, de los pobres. El caso ms dramtico es China. Entre 1978-1994 reintrodujo la agricultura familiar despus de treinta aos de agricultura colectiva y brind a los agricultores el incentivo de vender los excedentes al mercado. La devolucin del 95% de las tierras agrcolas a 160 millones de hogares, aument los ingresos rurales en 137%, redujo la pobreza rural en 22% y aument la produccin de granos en 34%. Con la eficiencia en la produccin agrcola, liber mano de obra rural que favoreci un rpido crecimiento industrial en el rea rural de China y luego la industrializacin de las ltimas tres dcadas. Con reformas similares en Vietnam, el sector agrcola sali de su estancamiento y creci a 3,9% anual entre 1989-1992, el pas dej de ser importador neto de alimentos y se convirti en el tercer exportador mundial de arroz en 1989. En una dcada, ms de diez millones de hogares campesinos recibieron certificados de uso de tierras para el 78% de las tierras agrcolas.
Clave 6. Mejora de la calidad de los alimentos y la nutricin humana

Los logros en la disponibilidad y acceso a los alimentos, no han estado acompaados de mejoras en su calidad. El esfuerzo de dcadas por aumentar el ingreso de las personas, su consumo de caloras y la ingesta de protenas debera reorientarse ahora para mejorar la ingesta de micronutrientes y diversificar la dieta. Las maneras en que el desarrollo agrcola afecta el hambre y la seguridad alimentarias son ms complejas de lo que se crea. Fuente: extracto del libro Alimentando a millones: xitos demostrados en desarrollo agrcola (2009), editado por David J. Spielman y Rajul Pandya Lorch, sobre una investigacin del Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (ifpri), auspiciada por la Fundacin Bill & Melinda Gates. [Disponible en: http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/millionsfedbookletsp.pdf].
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Los gastos en adecuacin de tierras se han concentrado en medianas y grandes obras, incluidos los del programa ais. Entre estas inversiones se contemplan la construccin de dos grandes distritos de riego ranchera y Tringulo del Tolima; durante la dcada de 2000 no se observan incrementos significativos en estas inversiones, excepto en el programa ais al final de la dcada
los intereses de los dems. En la agricultura, como en otras esferas, son muchos los casos de favorecimientos de la poltica pblica. Aqu se sealan dos procesos en los cuales es clara la intervencin de grupos de agricultores para defender, en un caso, sus intereses frente a las negociaciones comerciales internacionales, y en otro, para influir en la orientacin de una poltica que les permita a los empresarios de mayor capacidad econmica beneficiarse ms que otros grupos de la sociedad rural de algunos recursos pblicos. Ambas situaciones se ubican en el campo de la economa poltica, un enfoque rara vez utilizado para evaluar las polticas pblicas.
1. La negociacin del tlc con los Estados Unidos
Las negociaciones del tlc (tratado de libre comercio) con los Estados Unidos y el diseo y aplicacin del programa ais son un buen ejemplo de cmo se expresan los intereses de los grupos de la sociedad rural, y de cmo inciden en la poltica pblica. Estos dos casos se consideran como formacin de bienes pblicos16 imperfectos (Olson, 2001), el uno por concrecin pendiente, y el otro por los escndalos polticos ante las inequidades y la presencia de factores de corrupcin e influencias polticas en su aplicacin. Y como bienes pblicos generan comportamientos oportunistas y depredadores por parte de los grupos sociales que querrn hacer el mejor uso al menor costo posible (Olson, 1992); lo cual hace que el buen diseo del bien pblico sea esencial para garantizar su efectividad. En el caso del tlc, Colombia tuvo que mantener una pesada carga de negociacin simultnea con los gremios internos, a diferencia de Per y Estados Unidos, dada la influencia gremial en las polticas, y la fortaleza de muchas de las organizaciones de productores por medio de fondos parafiscales que favorecen la accin de grupo. Estos gremios han logrado controlar a los productores que no se agremian pero disfrutan de los programas que ellos ejecutan, mediante normas de obligatorio cumplimiento como las cuotas de fomento fijadas por ley, o por arreglos comerciales y de servicios que motivan la afiliacin. La institucionalidad colombiana ha favorecido la representacin gremial por lneas de producto. Y la representacin de grupos sociales como los campesinos, los indgenas y las comunidades negras es ms bien espordica y ocasional por sus dificultades para financiar su accin colectiva, que termina dependiendo de algunas formas de contratacin de servicios con el Estado o de frentes externos de ong (organizaciones no gubernamentales). El agenciamiento de sus intereses ocurre a travs de los gremios por producto, pues en la mayora de los casos los diferentes tamaos y tipos de unidades productivas convergen en ellos. En el proceso de negociacin del tlc iniciado en 2003 la instancia de negociacin del sector privado fue el denominado cuarto de al lado, un mecanismo utilizado por Mxico en las negociaciones del Nafta (tratado de libre comercio de Amrica del Norte, tlcan, conocido tambin como tlc). Segn el Ministerio de Comercio, este cuarto de al lado, es
16
Son bienes pblicos por la imposibilidad de exclusin y porque el consumo individual no afecta el consumo plural.
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el sitio donde se concentran fsicamente representantes del sector privado y organizaciones sociales que asisten a las negociaciones. Este arreglo tiene el objetivo de crear un espacio paralelo donde los negociadores pueden consultar y discutir rpidamente aspectos puntuales y nuevos desarrollos del da tras da de las negociaciones. Igualmente, permite un espacio de interaccin entre el sector privado colombiano y sus contrapartes de los otros pases17.
La figura es caracterstica esencial del modelo de negociacin colombiano pues, aparte de la experiencia mexicana, no es muy comn en las negociaciones comerciales internacionales. En el caso especfico de los Estados Unidos, la presencia de sus gremios y grupos de inters fue ms bien espordica, ya que all los espacios para agenciar los intereses gremiales se dan por intermedio del Congreso (Espinosa, 2005). En Colombia la principal instancia formal de participacin privada en las negociaciones fue el Consejo Nacional Gremial, el cual validaba el apoyo del sector privado a la poltica comercial del gobierno, y en ocasiones crticas sirvi como un catalizador de las diferencias intergremiales y entre los gremios y el gobierno. Como parte de la estrategia negociadora el gobierno orden al dnp (Departamento Nacional de Planeacin) la construccin de una serie de matrices por productos y cadenas en las que se revelaban las amenazas y oportunidades de un tlc. El dnp advirti las consecuencias de este Tratado e hizo recomendaciones de poltica con instrumentos de compensacin no arancelarios para la produccin de cereales y de granos, que seran muy afectados. Y en el seminario
17
Qu es el Cuarto de al lado? [Disponible en: http://www.presidencia.gov.co/tlc/documentos/abc1.htm] (consulta: agosto de 2010).
La hora del campo, el dnp present los resultados de un estudio de competitividad elaborado por el Banco Mundial (2003), que mostraba la necesidad, en un escenario de mayor apertura comercial, de otorgar subsidios directos para las familias pobres de origen campesino (cereales, aceites vegetales, frutos secos y algunas fibras vegetales). El Ministerio de Agricultura no comparti los resultados del estudio del Banco Mundial y encarg su propio estudio bajo la direccin del experto Luis Jorge Garay, y los gremios mostraron preocupacin por el estudio del dnp. Ese estudio sent las bases de la estrategia de negociacin adoptada por el gobierno: el sector rural colombiano mereca un tratamiento especial por razones del conflicto interno, terrorismo y cultivos ilcitos, y negociacin de igual a igual de las polticas internas de subsidios de los Estados Unidos contra la poltica interna de Colombia (madr, 2004). Estos presupuestos no fueron considerados por los Estados Unidos, pues sus negociadores estaban limitados a las exigencias del Congreso, y por un aspecto estratgico: Estados Unidos se reserva las modificaciones de su poltica agropecuaria en el marco de negociaciones multilaterales con la omc (Organizacin Mundial del Comercio)18 (Silva, 2007). Tanto la sac (Sociedad de Agricultores de Colombia) como Fedegn (Federacin Colombiana de Ganaderos), apoyaron la propuesta del ministerio, buscando asegurar acceso real al mercado norteamericano. Muchas idas y venidas se presentaron en las 14 rondas y 21 meses de negociacin (Samac y Vanegas, 2010) hasta cuando Per decidi negociar por su lado (trigsima tercera Rueda) y no acompaar ms a Colombia. Ante ello se consider que hasta all llegaban los esfuerzos de Colombia, y los gremios tambin arrojaban las banderas y le proponan al gobierno insistir ms bien en la prrroga de la atpdea (Ley de Promocin Comercial Andina y Erradicacin de Drogas). Pero se continu en el proceso y hacia febrero de 2006 se firm el Tratado despus de que estuvo en vilo porque no se llegaba a un acuerdo en agricultura19. A partir de all empez el proceso de revisin de textos y se inici la negociacin poltica del Tratado en un ambiente nada favorable en el Congreso de los Estados Unidos. En forma simultnea a la firma del Tratado se anunci la creacin del programa ais como una poltica compensatoria para los sectores amenazados por el acuerdo de libre comercio. El Ministerio Fotografa: Olga Gonzlez. de Agricultura entenda la compensacin como
18 19
La jefe de negociaciones de Estados Unidos, Regina Vargo, manifest con claridad que la negociacin era sobre el comercio y no sobre el terrorismo y las drogas. El Congreso colombiano lo aprob en junio 15 de 2007.
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subsidios a los agricultores, al estilo del otorgado a los productores norteamericanos. Esto, junto con el acuerdo que se hizo de la administracin de los contingentes de importacin de los cupos otorgados a los Estados Unidos en cereales, azucares y aves, sin duda ayud a que los gremios del sector finalmente aceptaran el Tratado. En todo el proceso negociador fue claro el papel gremial, especialmente de la sac, los avicultores y los arroceros en defensa de sus intereses de grupo. Compartieron las posiciones estratgicas del Ministerio de Agricultura y recibieron el apoyo de otros gremios. Se unificaron con el ministerio en la posicin de que si no se negociaba lo agrcola no habra Tratado, pero en cierta forma debieron doblegarse a las pretensiones de los Estados Unidos. Sin embargo, la presin de los grupos de inters (avicultores y arroceros, en particular) no pudo ser neutralizada por el gobierno a pesar de los arreglos compensatorios como el ais y la administracin de contingentes. Los campesinos, indgenas y afrodescendientes no contaron en esas negociaciones pese a sus pronunciamientos en contra del tlc y las advertencias sobre los impactos en la agricultura.
2. El proceso del programa ais

La poltica de ais, sin duda, fue el mecanismo de transaccin interna entre el gobierno y los gremios que facilit finalmente la firma del tlc con los Estados Unidos en 2006. As lo reconoci en su momento el presidente Uribe en el discurso del cierre de la negociacin del Tratado (El Tiempo, 2006):
La institucionalidad colombiana ha favorecido la representacin gremial por lneas de producto. Y la representacin de grupos sociales como los campesinos, los indgenas y las comunidades negras es ms bien espordica y ocasional por sus dificultades para financiar su accin colectiva, que termina dependiendo de algunas formas de contratacin de servicios con el Estado o de frentes externos de ong.
Nosotros tenamos un dilema: o no hacer el tlc, porque no podamos excluir arroz y la industria avcola o hacer el tlc, como finalmente lo acordamos, pero con un programa para garantizarles seguridad en el ingreso a los agricultores: Agricultura, Ingreso Seguro [...]. Habra sido lo peor para Colombia desaprovechar esta oportunidad, por eso optamos por la opcin de tlc complementado con el programa Agricultura, Ingreso Seguro.
Las ideas centrales del programa se definieron en conversaciones entre el gobierno y los sectores ms afectados por las negociaciones, con el concurso de la sac, que moder las evidentes diferencias entre sus propios afiliados y de estos con el gobierno, en especial, los arroceros y los avicultores. Giraban en torno a la forma del programa pues el gobierno pens, en un comienzo, al estilo de la propuesta del dnp de tres aos antes, es decir, en un programa que compensara directamente a los sectores ms pobres afectados por la negociacin. La sac y los gremios se inclinaban no por un programa asistencialista, sino por uno de competitividad que fortaleciera el aparato productivo rural sin distingos de sectores. Esta idea fue la que finalmente prevaleci. Pero fruto de la concertacin en los gremios, la concepcin del programa ais se modific acentuando sus objetivos en la competitividad mas no en la compensacin. Esta concepcin, que provino de la sac, se orientaba a la inversin privada en el nivel de finca, en lugar de generar opciones para inversin en bienes pblicos. Con ello abra la puerta a privilegiar a los productores que tuvieran mayor capacidad de acceder a los recursos, es decir a los ms organizados y modernos, y con mejor capacidad de cabildeo. Este nfasis marca una de las caractersticas de
la poltica pblica de la ltima administracin de la dcada pasada: los beneficios se concentran en los que ms tienen y no en los que ms necesitan de apoyo del Estado. El proyecto de ais se radic en la Cmara de Representantes el 24 de julio de 2006, con la solicitud de un presupuesto de 500.000 millones de pesos por ao y una vigencia de diez aos. Se fundament en dos objetivos: (a) fortalecer la competitividad y (b) proteger la produccin nacional ante las distorsiones de los mercados externos. Se trata de un programa de modernizacin productiva. Y la ley que le dio va (Ley 1133 de 2007) fij como objetivo
() proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasin de la internacionalizacin de la economa.
De un instrumento inicialmente concebido como de compensacin a los sectores ms afectados por el tlc, el ais pas a ser ms transversal para generar competitividad sectorial mediante incentivos a la productividad, y apoyo al crdito y a la comercializacin. En l se dispone de los siguientes instrumentos: lnea especial de crdito (lec), incentivo a la capitalizacin rural (icr), incentivo a la asistencia tcnica (iat), convocatoria de riego, fortalecimiento sanitario pecuario, servicio de extensin cafetera, certificado de incentivo forestal y ciencia y tecnologa. Los escndalos y las dificultades surgidas con la aplicacin de este instrumento hicieron que a principios de 2010 el gobierno nacional y Finagro (Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario) anunciaran la modificacin de las condiciones de acceso y uso de los recursos de algunos de sus componentes. En materia de ejecucin del ais conviene destacar lo llamativo de la experiencia del fondo concursal de riego con la participacin de las gobernaciones de Boyac, Cundinamarca, Huila, Nario, Norte de Santander y Tolima, y algunos municipios, que logran equilibrar la puja por recursos con los proponentes de mayor capacidad econmica, pudiendo financiar as los estudios previos y la espera. Estas entidades apoyan los proyectos asociativos y facilitan el acceso de los pequeos productores a los subsidios para riego, que cubren hasta el 80% del valor del proyecto. En los proyectos de las convocatorias de riego de 2007 y 2008 predominaron los de tipo asociativo con el 61% del valor (riego y drenaje), los de las empresas, con el 25%, y particulares (14%)20. En las tres convocatorias de riego se han ejecutado proyectos por 173.000 millones de pesos y los departamentos que ms accedieron fueron, en su orden: Nario, Magdalena, Boyac, Norte de Santander y Valle del Cauca. Los proyectos asociativos predominan en los departamentos donde ms fraccionada est la propiedad. Los escndalos por el uso de los recursos del ais llevaron a modificar en 2010 algunas de las condiciones y a finales del ao se excluy a los grandes productores, despus de que a comienzos del mismo se haba abierto el rango de medianos entre especiales y medianos21. Los cupos del icr quedaron as: 50% para pequeos, 30% para medianos especiales, y 20% para medianos con un icr de 40, 30 y 20%, respectivamente.
20
21
El proponente financia como mnimo el 20% del valor del proyecto y recibe un apoyo econmico no reembolsable (un subsidio) hasta del 80% de los montos establecidos en la convocatoria. El proponente debe incurrir en gastos de preinversin que se reembolsan si el proyecto estaba bien diseado y era declarado viable. En el diseo inicial los productores se clasificaron en pequeos con activos hasta 55,9 millones de pesos; medianos entre 55,9 y 5.150 millones de pesos; y grandes, con activos superiores a 5.150 millones. El amplio rango de medianos permitira que participaran en esa calidad grandes productores que as se beneficiaban de las condiciones establecidas para los medianos.
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El cuadro 10.2 resume el alcance del ais entre 2007 y 2009. A octubre de 2010, los resultados del programa eran 8.039 productores beneficiarios con los apoyos econmicos sectoriales, 76.355 hectreas adecuadas, 60.804 icr otorgados y cerca de 1,9 billones de pesos apalancados22. Los pequeos participaron con el 27% de las lneas especiales de crdito (lec); con el 34% del icr y con el 87% de la asistencia tcnica. Entre 2007 y 2009 los recursos de los tres instrumentos del ais favorecieron en especial a la palma de aceite (20,3%), ganadera bovina (15,9%), caf (15,0%), frutales de mediano y tardo rendimiento (11,3%) y cultivos de tardo rendimiento (diferentes a frutales y palma) (7,8%); en estos se concentra el 70% de los recursos. En sntesis, los apoyos a financiacin para el sector agropecuario se concentran en productores medianos (46,1%), seguidos por los pequeos (34,1%) y los grandes (19,8%). Pero como se indic, el rango definido para medianos era demasiado amplio y all estn incluidos agricultores grandes, lo que evidencia una fuerte inequidad en el acceso a recursos. El ais se cre como un programa de subsidios a la demanda, suponiendo que los pequeos productores agropecuarios pueden
Fruto de la concertacin en los gremios, la concepcin del programa ais se modific acentuando sus objetivos en la competitividad mas no en la compensacin. Este nfasis marca una de las caractersticas de la poltica pblica de la ltima administracin de la dcada pasada: los beneficios se concentran en los que ms tienen y no en los que ms necesitan de apoyo del Estado.
Dr C UA
0.2 o1
recursos ejecutados por tipo de productor en lec, icr e iat

(millones de pesos)
Tipo productor 2007 $ % $ 2008 % $ 2009 % $ Total %
Instrumento
lec
Grande Mediano Pequeo Total Grande Mediano Pequeo Total Mediano Pequeo Total Grande Mediano Pequeo Total
33 464 60 181 19 319 112 963 5 317 11 177 7 020 23 514 676 0 676 38 781 72 034 26 339 137 153
30 53 17 23 48 30 100 0 28 53 19 100
47 374 70 341 35 905 153 620 23 316 49 353 25 356 98 025 332 30 761 31 094 70 690 120 026 92 022 282 738
31 46 23 24 50 26 1 99 25 42 33 100
7 975 45 184 43 548 96 707 27 481 93 492 73 521 194 494 5 827 13 913 19 739 35 456 144 503 130 982 310 940
8 47 45 14 48 38 30 70 11 46 42 100
88 812 175 706 98 772 363 290 56 114 154 022 105 897 316 033 6 834 44 674 51 509 144 926 336 562 249 343 730 832
24 48 27 18 49 34 13 87 20 46 34 100
icr
iat
Total de los tres instrumentos
Fuente: elaboracin indh 2011, con informacin suministrada programa ais-madr (julio, 2010).
22
Informacin del sistema de gestin y seguimiento a las metas de gobierno (Sigob), a septiembre 30 de 2010 [Disponible en: www.sigob.gov.co].
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competir por los recursos en igualdad de condiciones con los medianos y los grandes. Los programas de demanda tienen el riesgo de generar problemas de eficiencia y equidad. Los de eficiencia pueden referirse a que los recursos no lleguen a las actividades en las que podran rendir los mayores beneficios, o que las condiciones de los beneficiarios seleccionados no garantizan el mayor provecho para toda la sociedad. Y en equidad, puede ocurrir que los mecanismos de seleccin y asignacin discriminen en contra de los grupos ms dbiles o de menores ingresos. La literatura internacional acerca del desarrollo agrcola mundial es clara en sealar que, aunque en muchos pases desarrollados y en desarrollo se utilizan los subsidios, en la gran mayora de los casos estos han terminado no solo distorsionando la asignacin de recursos sino generando inequidades e ineficiencias (Banco Mundial, 2008). El programa ais no ha sido ajeno a esas externalidades (eficiencia y equidad), como tampoco lo ha sido la aplicacin del icr que rpidamente mostr la alta concentracin de recursos en unos pocos cultivos y productores, que no eran los que ms lo necesitaban, y el escaso y limitado beneficio social percibido. De esta forma, en vez de generar valores incrementales para la sociedad, sin duda lo que importa desde el punto de vista de las polticas pblicas, se estaba dando una apropiacin netamente privada de los beneficios derivados, adems de la valorizacin de los predios de los beneficiarios del incentivo. Esto llev a reducir sustancialmente los niveles de apoyo y ajustar las condiciones y los requisitos para acceder al incentivo. El reto consiste entonces, para programas de subsidio como ais, en cmo redefinir las reglas de juego de forma que se eliminen los incentivos perversos, se asegure el beneficio social incremental, se promueva la creacin de bienes pblicos y se apoyen la capitalizacin y la competitividad del sector, en un marco de equidad en el acceso a los recursos. Los actos dolosos denunciados en los medios de comunicacin, y de pblico conocimiento, en los casos de algunos proyectos beneficiados con la convocatoria de riego del programa ais, aunque pueden responder a fallas en los filtros legales, en la prctica manifiestan un riesgo muy comn en los programas pblicos que tienen un alto componente de subsidio, y en los que las exigencias y las condiciones de acceso requeridas no son suficientemente estrictas.
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De la experiencia del ais queda claro que destinar recursos y apoyos de manera generalizada y sin mayores contraprestaciones en trminos de resultados en productividad y produccin, no es lo ms adecuado. Se requiere contar con instrumentos ms focalizados y eficaces, que no generen rentas adicionales a la tierra y que premien la oferta incremental mediante nueva inversin, la aplicacin de nuevas tecnologas y el desarrollo de la innovacin. Es indudable que el Estado requiere mantener instrumentos vigorosos para apoyar el riego, la asistencia tcnica y el icr, sin caer en diseos como el del ais. Los programas de apoyo al sector son necesarios para responder a los retos de la nueva realidad comercial del pas y la seguridad alimentaria. Y deben concebirse con un gran nfasis en la generacin de bienes pblicos23 y no desde la consolidacin de los apoyos y los subsidios por producto o proyecto. Para esto es necesaria una revisin de fondo del modelo de desarrollo agrcola, y enmarcar en ese nuevo modelo al programa desarrollo rural con equidad (dre). De igual modo, es necesario mantener el principio de que los porcentajes de apoyo diferencien entre tipos de productores con preferencias a los pequeos y medianos, y aplicar mecanismos de monitoreo e indicadores de cumplimiento de metas y compromisos por parte de los beneficiarios.
F. La poltica pblica y las iniciativas productivas

La poltica pblica no solo debe evaluarse a la luz de los impactos globales en el sector agrario en trminos de crecimiento del pib, tambin desde el punto de vista de su capacidad para promocionar y estimular iniciativas privadas de carcter productivo que mejoren los ingresos y las condiciones de vida de los pobladores rurales. El pas tiene una gran variedad de iniciativas, experiencias y aprendizajes en proyectos productivos, unos exitosos, otros fracasados, unos de iniciativa particular, otros de iniciativa pblica y otros de carcter mixto. En cada uno de los aprendizajes, la accin del Estado tiene relevancia por el tipo y calidad de su presencia o ausencia. Un examen a algunas experiencias exitosas de desarrollos productivos en el sector rural (Rodrguez, 2010), en los que la diversidad de pobladores, procesos, presencia institucional, contextos regionales, tienen papeles particulares, evidencia que el xito de los proyectos est relacionado de manera estrecha con factores como: Trabajo en productos ganadores y regiones ptimas y especializadas en ellos. Productos orientados hacia el mercado, no para la subsistencia, y hacia la generacin ingresos con calidad, competitividad y eficiencia. Periodo de maduracin mnimo de cinco aos, lo que se relaciona adems con el periodo de maduracin de las organizaciones de productos que sustentan el proyecto. Los proyectos exitosos de comunidades indgenas y afros requieren periodos de maduracin mucho ms amplios (de quince a veinte aos) por la dinmica de los procesos de toma de decisiones. Los proyectos exitosos han evitado la imposicin de modelos y moldes inflexibles, y evidencian grandes flexibilidades para armonizar las caractersticas de la poblacin involucrada. Acompaamiento y transferencia de conocimientos de un organismo independiente con capacidad tcnica y gerencial.
23
Bienes pblicos transversales como: vas, distritos de riego y drenaje, informacin sectorial, infraestructura para la comercializacin, investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin agropecuaria, entre otros.
prestacin de servicios alrededor de proyectos de generacin de ingresos parece una La alternativa viable y sostenible para los pobladores, cuando ellos no tienen acceso a la tierra ni a la financiacin de sus proyectos productivos. Los proyectos exitosos que involucran procesos de comercializacin se basan en una estrategia de excelencia en el servicio y el conocimiento del cliente. El anlisis de proyectos exitosos deja lecciones de inters para la poltica pblica como: las economas de subsistencia no cubren los costos mnimos de acompaamiento y asistencia tcnica, el mayor enemigo de los proyectos exitosos es el asistencialismo; el acceso a la tierra y el crdito es un factor fundamental para el xito de los proyectos; el acompaamiento a poblaciones rurales pobres requiere fuentes de financiacin y apoyo de mediano plazo, calificacin de competencias y estndares de calidad; las cooperativas de trabajo asociado son fuentes de empleo e ingresos en la prestacin de servicios a los desarrollos agrcolas sin infringir las normas laborales. No son muy afortunadas, hasta ahora, las adjudicaciones de fincas de Incora-Incoder a grupos mixtos de poblacin (campesinos, desplazados, desmovilizados), y la escalabilidad de los proyectos es posible y necesaria por la demanda de los productos. Y en el caso de los proyectos que han fracasado pueden colegirse elementos explicativos que son un llamado de atencin a la poltica pblica, como: el asistencialismo, la falta de evaluacin integral previa del proyecto, la urgencia de la ejecucin alrededor de ofertas de recursos o de bienes no reembolsables, los productos demasiado innovadores promovidos por intereses particulares de beneficio propio y la corrupcin (desviacin de recursos, inexactitud de la informacin suministrada, incumplimiento de acuerdos). Adems est la debilidad de las organizaciones de productores; razones de orden pblico; acompaamientos inadecuados; indicadores de resultados equivocados, y falta de conciencia para reinvertir los excedentes y hacer un adecuado manejo de los mayores ingresos. Las lecciones de xitos y fracasos en proyectos productivos en el sector rural son un elemento valioso para el diseo de polticas tendientes a mejorar el ingreso y la calidad de vida de los pobladores rurales. Esas experiencias indican que s es posible para los campesinos adelantar iniciativas que les permitan superar sus condiciones de subsistencia y pobreza, pero ello requiere unos mnimos donde el papel del Estado sigue siendo clave: acompaamiento, dotacin de tierras, acceso a financiamiento, desarrollo de tecnologas y suministro de bienes pblicos. Y para los campesinos, alejarse del asistencialismo, trabajar con calidad, fortalecer la gestin y sus organizaciones as como mecanismos de control social de los recursos, diversificar o aprovechar opciones diferentes para generar ingresos, y articularse de manera adecuada en la institucionalidad pblica y privada. Llama la atencin que los proyectos ms exitosos fueron aquellos que estuvieron exentos de una intervencin directa del Estado o de un direccionamiento del mismo. Esto plantea interrogantes sobre el tipo de institucionalidad pblica existente para el sector rural, y tambin sobre el tipo de mecanismos e instrumentos en que se apoyan los proyectos y la manera como el Estado se hace presente con ellos. La experiencia indica que para las comunidades y organizaciones sociales es mucho ms efectivo el respeto a sus autonomas para que decidan libremente qu elegir entre un men de opciones que puede ofrecer el Estado, en lugar de pegarse a todas las que aparecen. Se requiere una selectividad de instrumentos y su adecuacin a las necesidades de los pobladores, en un proceso en el que el Estado ofrezca opciones que las comunidades eligen segn sus necesidades y experiencias.
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G. Impostergable recuperar la institucionalidad

La informacin disponible permite establecer que el sector agropecuario entr en un proceso de deterioro y debilidad de su institucionaEl reto consiste entonces lidad que deja muchas preocupaciones en materia de posibilidades de para programas de atender las mltiples demandas que surgen de una problemtica rural subsidio como ais, en cmo compleja. Ese deterioro es notorio en todas las instancias, pero particuredefinir las reglas larmente fuerte en los niveles locales y regionales donde se manifiestan de juego de forma con mayor crudeza las demandas de los pobladores rurales. que se eliminen los Por otra parte, el gasto pblico en el sector rural fue derivando incentivos perversos, hacia el otorgamiento de subsidios y compensaciones sin contraprestase asegure el beneficio ciones definidas por parte de los beneficiarios, con un descuido notorio en social incremental, el suministro de bienes pblicos. Hoy el sector se encuentra con graves se promueva la creacin deficiencias en infraestructura productiva, en investigacin apropiada de bienes pblicos y se para el trpico, sin mecanismos de transferencia de tecnologa que apoyen la capitalizacin y la apoyen los esfuerzos de pequeos y medianos productores, y sin una competitividad del sector, orientacin clara sobre el desarrollo rural. en un marco de equidad en Las experiencias de programas como el ais no se pueden repetir el acceso a los recursos. y por ello son de buen augurio los esfuerzos de la actual administracin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de reorientar ese tipo de apuestas con el programa dre el cual, segn se ha anunciado, ser complementado por una nueva ley de desarrollo rural y de tierras. El reto de la recuperacin de la institucionalidad, y sobre todo, de reinventarla en funcin de una apuesta poltica por lo rural, debe concitar el inters de todos. Existe la oportunidad de hacerlo, pero el camino es largo y hay que empezar con pasos firmes para no volver a caer en el mal momento que ha tenido la institucionalidad rural, tanto por accin u omisin del Estado, como por la distorsin causada por el conflicto armado y el aprovechamiento de algunos grupos que han visto solo en su inters particular el motivo de acercamiento al Estado. Una nueva visin sobre la institucionalidad hace falta para refrescar el desarrollo rural.
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R E C UA D R O 10.3
Poltica de tierras y desarrollo rural en Colombia
La agricultura y el sector rural cumplen un papel estratgico en el plan nacional de desarrollo de Colombia. La agricultura goza de capacidad para convertirse en una de las locomotoras del desarrollo socioeconmico y el sector rural es relevante en la reduccin de la pobreza y la superacin de las diferencias regionales. Ello explica el gran inters de todos los estamentos nacionales por consolidar tal potencial y sentar las bases de un modelo de desarrollo rural social, justo, equitativo, eficiente y sostenible, en el contexto de las tendencias de la economa nacional e internacional. El escenario rural de hoy Es un reto de gran envergadura para el campo colombiano que ha sido escenario de los principales problemas sociales y de violencia del pas, el primero de ellos la pobreza rural medida por ingresos que, entre 2002-2009 pas del 69,2 al 64,3%, mientras la brecha urbano-rural aumentaba de 1,43 a 1,62. Adems, el fenmeno masivo de desplazamiento y despojo de las tierras por causa de la accin de grupos armados al margen de la ley se expresa en 3.624.426 personas desplazadas y en 312.000 hogares que abandonaron 358.937 predios en todo el pas. Un factor muy limitante sobre el crecimiento del sector rural sigue siendo la elevada concentracin de la propiedad de la tierra. En 2008, el minifundio representaba el 70% del total de los predios inventariados por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (igac) y el latifundio el 0,16%, pero abarcando el 60% del rea. El resultado es una estructura predominante de minifundios con pequeas escalas de produccin y de latifundios con tierras subutilizadas o inexplotadas. La elevada informalidad en los derechos de propiedad sobre la tierra es un factor que tambin merece la
mayor atencin porque de los 2,7 millones de predios rurales inscritos en el catastro, ms de un milln no tienen formalizada la propiedad. Desde el punto de vista productivo, en Colombia se observa un uso ineficiente de la tierra y el agua con vocacin para la agricultura. Cerca de 38 millones de hectreas se dedican a la ganadera extensiva y solo 5 millones al uso agrcola, siendo que diversos estudios indican que una hectrea en agricultura genera un valor econmico agregado 12 veces superior al de la ganadera extensiva. Del total de la superficie regable, solo el 14,3% cuenta con riego. Adems, los mecanismos de investigacin y asistencia tcnica han sido fuertemente debilitados y desmantelada en su totalidad la capacidad institucional para llevar servicios de desarrollo a las reas rurales del pas. Cinco objetivos para alcanzar el desarrollo rural En este marco, el mayor desafo de poltica para asentar un modelo de desarrollo rural con equidad social, eficiencia econmica y viabilidad, en el contexto nacional e internacional, es alcanzar los siguientes cinco objetivos: 1. Lograr la paz del campo con base en la justicia social, comenzando por la restitucin de las tierras despojadas a sus legtimos dueos y la reparacin a las vctimas del desplazamiento forzado. 2. Reducir la pobreza y mejorar el bienestar para la poblacin campesina, mediante un modelo integral de desarrollo rural, fundamentado en la gestin del territorio y reas de desarrollo rural. 3. Promover un uso ms eficiente de los recursos de suelo y riego, buscando un aprovechamiento ms eficiente de la tierra de vocacin agrcola y pecuaria.
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4. Asegurar la sostenibilidad ambiental de la produccin agropecuaria con el fin de propiciar la regeneracin del potencial productivo de los agroecosistemas. 5. Desarrollar y fortalecer las instituciones para el desarrollo rural. Se han previsto varias reformas para disponer de un adecuado marco legal y de unas entidades pblicas adecuadas para la ejecucin de la poltica propuesta. Restituir y formalizar las tierras La poltica de tierras y de desarrollo rural se ha estructurado en dos grandes ejes, a saber, el de restitucin y formalizacin de tierras y el de polticas de desarrollo rural. El primer eje est soportado en la ley de vctimas y restitucin de tierras, que entr en vigencia el 10 de junio de 2011, y el segundo, en la proyectada ley de desarrollo rural que se elaboraba al cierre editorial de este Informe de desarrollo humano, para ser presentada en los prximos meses al Congreso de la Repblica. La poltica de restitucin de tierras tiene como elementos fundamentales: Un marco normativo de justica transicional. La creacin de una unidad de gestin de la restitucin con el fin de documentar, tramitar y resolver en forma gil las reclamaciones de las vctimas.
Fotografa: Doris
Prez.
La creacin de jueces para aplicar este nuevo procedimiento de restitucin. El desarrollo de un registro georreferenciado de predios despojados. Un conjunto de instrumentos mediante los cuales se pueda compensar y reparar a las diferentes victimas del despojo y el abandono forzado de las tierras. Formalizar la propiedad rural y otros factores de produccin Con el programa nacional de formalizacin de la propiedad rural en marcha, el gobierno busca combatir el alto grado de informalidad prevalente en el ejercicio de los derechos de propiedad sobre la tierra. La informalidad genera mltiples dificultades de orden poltico, social y econmico y, sobretodo, propicia la comisin de hechos ilegales y dificulta su resolucin. La informalidad afecta con mayor rigor a los campesinos pobres por las dificultades adicionales que encuentran en el acceso a los bienes y servicios agropecuarios, en la medida en que les reduce su capacidad para respaldar deudas. La estrategia de formalizacin incluye: La revisin del marco normativo aplicable y propuestas de procedimientos ms giles y menos costosos.
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La creacin de una nueva institucionalidad que facilite la coordinacin de todas las entidades del orden nacional y local, involucradas en la formalizacin de ttulos. El desarrollo de un registro georeferenciado de formalizacin, que operar conjuntamente con el sistema de predios despojados. La realizacin de campaas masivas de formalizacin y titulacin, especialmente diseadas para las condiciones locales y territoriales. Informacin y costos de transaccin Pero, adems de reducir la informalidad de la propiedad sobre la tierra y otros factores productivos para facilitar su restitucin y acceso, debemos reducir las asimetras de informacin, disminuir los costos de transaccin asociados con los mercados rurales y adecuar las entidades pblicas encargadas de ejecutar la poltica. En el entendido de que la restitucin y la formalizacin son parte del restablecimiento de la condiciones de vida y produccin de las vctimas, el gobierno ha establecido un sistema de apoyos a proyectos productivos y desarrollo rural, que complementa la restitucin de las tierras y acompaa la recuperacin de las condiciones de vida de las victimitas restituidas y retornadas a sus localidades. Desarrollo rural integral La experiencia de muchos aos en la ejecucin de programas de desarrollo rural ha demostrado que el desarrollo y el bienestar de las comunidades campesinas son el resultado de un conjunto de condiciones y factores que, integrados y articulados, permiten el mejoramiento de sus condiciones de produccin, la construccin de tejido social y la superacin de las trampas que tienden a reproducir la condiciones de pobreza. Con esa conviccin, nuestra poltica de desarrollo rural actuar sin exclusiones en reas de desarrollo rural
(adr) no solo en regiones afectadas por el desplazamiento forzado sino tambin donde se concentran los pobladores rurales buscando especialmente a los campesinos de menores ingresos, bajo un enfoque territorial, multisectorial, focalizado, flexible y descentralizado. La poltica de desarrollo rural se estructura a travs de cuatro estrategias principales: 1. Ordenamiento de los usos productivos del suelo, armonizando la conservacin con los servicios ambientales. 2. Aprovechamiento eficiente de la tierra, incluyendo el agua para riego y los recursos genticos. 3. Fortalecimiento de la capacidad institucional nacional y, sobre todo, local y regional, para implementar estas polticas en un entorno favorable a la identificacin de alianzas pblico-privadas. 4. Desarrollo integral de zonas rurales especficas, incluyendo: acceso a los factores productivos (tierra, riego, obras de adecuacin, asistencia tcnica y servicios financieros); integracin con la oferta de bienes pblicos (servicios sociales bsicos, salud, educacin, seguridad social y vivienda), y dotacin de infraestructura productiva (vas, comunicaciones y energa). Para una ejecucin eficiente de los recursos, usaremos el mecanismo de convenio-plan, aprobado por la ley del plan de desarrollo, que permite comprometer recursos de inversin por tres o cuatro aos, mediante compromiso entre entidades del orden nacional, regional y local. La definicin de los instrumentos de poltica y de los cambios institucionales requeridos para esta poltica, se encuentra en el proyecto de ley general de desarrollo rural.
Juan Camilo Restrepo Salazar

Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
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Desempeo de la actividad
Parece que en esta vida todo ya tiene valor desde tu alma hasta la ma y se vende al por mayor. Y si no la compra el Diablo busca un mejor postor que te saque de la deuda y pague mucho mejor. Tengo que pagar la luz tengo que pagar el aire tengo que pagar la renta tengo que pagar la calle. Qu difcil es vivir en esta tierra ponzoosa, en la calle que te roban y en tu casa que te explotan [...] . Humberto Pernett Inopia 2008
agropecuaria y rural
11
Captulo
asta hace muy poco, la actividad agropecuaria y rural fue una de las ms dinmicas de la economa colombiana. Su aporte promovi el despegue y la consolidacin de otros sectores productivos, y contribuy al crecimiento y desarrollo del pas. Desde mediados del siglo XX, la sociedad rural sufri un conjunto de transformaciones que alteraron las formas y relaciones de produccin en el campo. La transicin demogrfica; el auge econmico que ocasionaron bonanzas cafeteras en los aos 1950, y que se repitieron dcadas ms tarde; los cambios y las rupturas de los modelos de desarrollo imperantes, que impulsaron la adopcin de esquemas de proteccin que favorecan la sustitucin de importaciones, y posteriormente el crecimiento basado en la promocin de exportaciones, as como la desgravacin arancelaria de ciertos bienes de capital, contribuyeron a generar cambios profundos en la estructura del sector y de los hogares rurales. A pesar de estas transformaciones, el desempeo actual de la actividad agropecuaria y rural es bajo e inestable. Las polticas pblicas sectoriales han hecho poco por superar los factores estructurales que an sumen a la poblacin rural en condiciones de vulnerabilidad, y afectan su desarrollo humano. Un desempeo adecuado del sector no solo es el resultado de polticas pblicas bien orientadas y sin discriminaciones, tambin de una adecuacin social y econmica de la estructura agraria a las condiciones de los pobladores rurales y las exigencias del mercado, as como de objetivos de estabilidad en la sociedad rural y el cierre de las brechas entre lo rural y lo urbano. Este captulo analiza las dinmicas recientes de la actividad y concentra su atencin en los factores de entorno y en los determinantes estructurales que han impedido una favorable evolucin del sector agropecuario y rural en Colombia.
A. Produccin agropecuaria nacional: en pos de mayor crecimiento

Una de las caractersticas del desempeo del sector agropecuario ha sido su inestabilidad, lo cual es el reflejo de polticas cortoplacistas. Es difcil que el pas pueda avanzar en su desarrollo con un sector agropecuario
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con crecimientos tan bajos, con polticas que son resultado de atencin a los grupos de poder y que no consideran una visin ms amplia de pas y de la sociedad. Sin duda un crecimiento estable con equidad es una condicin necesaria para avanzar en el desarrollo del pas y posicionarlo en el concierto de las naciones. El desempeo actual de la Los determinantes del comportamiento del crecimiento econmico actividad agropecuaria y durante las dos ltimas dcadas se han fundamentado en la expansin rural es bajo e inestable. de las exportaciones de productos tradicionales y no tradicionales (como Las polticas pblicas azcar, flores, algodn, frutas, etctera, y productos manufacturados, sectoriales han hecho como confecciones, cuero e industria editorial, entre otras); y en las poco por superar los repercusiones de variables macroeconmicas, como la tasa de inters factores estructurales (debido a la estrecha relacin de esta con el ahorro y la acumulacin de que an sumen a capital), el gasto pblico y el tipo de cambio real sobre la evolucin del la poblacin rural pib. A pesar de la elevada senda de crecimiento y el exitoso rumbo que en condiciones de tom la economa durante los aos 1980, gracias al auge de los producvulnerabilidad, y afectan tos tradicionales, Colombia sufri una reduccin paulatina en su ritmo su desarrollo humano. de crecimiento econmico en la dcada de 1990. La adopcin del nuevo modelo de desarrollo y la recesin de finales del siglo XX (entre 1998 y 1999 el pib decreci 4,2%) han explicado las oscilaciones acentuadas que ha sufrido el pib durante los ltimos aos. Desde principios de la dcada de 1990, el crecimiento de la produccin agropecuaria recorri un camino similar al comportamiento del producto total. Sin embargo, al promediar la dcada, el pib agropecuario comenz a ser un poco ms errtico y voltil que el agregado: su crecimiento se situ alrededor de 1,6% entre 1990 y 2000, un poco menos de la mitad de la variacin promedio del producto total (el crecimiento promedio del pib de la economa ascendi a 2,8%). En el periodo comprendido entre 2001 y 2009, el sector registr un crecimiento sectorial de 2,7%; mientras la economa se expandi 4,1% (grfico 11.1). Despus de la pronunciada cada del pib a finales de los aos 1990, durante la primera dcada del siglo XXI la recuperacin agropecuaria no result tan dinmica como el crecimiento econmico del pas. El aumento de los precios internacionales de las materias primas agrcolas y los productos primarios (en particular, hidrocarburos y minera), contribuyeron al crecimiento econmico y al dinamismo que se le imprimi a la economa en la segunda mitad de esta dcada, pero ello no bast para evitar un nuevo estancamiento del pib y de la actividad agropecuaria en 2009. La cada ms fuerte de la produccin agropecuaria registrada en 1996 coincidi con el periodo durante el cual el gasto pblico del sector, como proporcin del pib, y la inversin pblica sectorial registraron los niveles ms elevados de todos los aos 19901. Situacin similar se present en la pasada dcada durante 2002 y 2009. Una posible explicacin a esta tendencia reside en que el bajo dinamismo del sector promovi una mayor orientacin de recursos pblicos para su reactivacin. Pero cabe agregar que, despus de 1996, la abrupta disminucin del gasto pblico destinado al sector agropecuario influy en su inestable y voltil crecimiento. En el transcurso de los ltimos aos, la produccin industrial mostr tasas de crecimiento ms elevadas que el promedio de la actividad agropecuaria, excepto en los aos 2008 y 2009,
De hecho, el presupuesto de inversin del madr destinado a ciencia y tecnologa descendi a partir de 2002, y los recursos orientados a capitalizacin y financiamiento comenzaron a reducirse desde finales de la dcada de 1990.
Captulo 11 | Desempeo de la actividad agropecuaria y rural en Colombia
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11.1
Evolucin del pib agropecuario y pib total
fuente: clculos indh 2011, con base en dane. Cuentas nacionales. Enganches de las series con base en la metodologa de Fischer.
cuando su valor cay de manera abrupta (1,8 y 6,3%, respectivamente). Entre otras razones, por la recesin mundial, el descenso del precio del dlar, los altos costos del crdito y la baja rentabilidad sectorial. La industria ha sido ms dinmica que la produccin agropecuaria, pero tambin ms sensible a los ciclos econmicos. Desde principios de la dcada de 1990 el pib sectorial ha tenido un franco y gradual descenso en su participacin en el total (grfico 11.2). Aunque la experiencia internacional seala que en la medida en que mejoran los pases, el grado de desarrollo de su sector agrcola pierde importancia en la generacin del pib (De Ferranti et l., 2005); sera plausible pensar que Colombia se encuentra atravesando esta transicin. No obstante, la baja participacin de la agricultura con respecto a la produccin total est acompaada de una reduccin en el ritmo de crecimiento de la productividad sectorial y una cada en la competitividad. El comportamiento de los volmenes de produccin agrcola ha sido voltil, con un importante bache en 1990 cuando comenz a materializarse el cambio estructural del nuevo modelo de desarrollo. Por su parte, la produccin pecuaria se ha caracterizado por presentar un crecimiento vigoroso y sostenido desde principios de los aos 19802. El crecimiento de la produccin pecuaria ha sido resultado de la expansin de la actividad avcola y su consolidacin en el mercado domstico3, as como la participacin moderada de la produccin lechera. El acelerado crecimiento de la actividad avcola ha contrastado con el bajo dinamismo de la produccin de carne bovina.
La produccin pecuaria ha representado cerca del 40% del pib agropecuario. Entre 1981 y 2008, la de carne bovina creci 47%, mientras la produccin de carne de pollo lo hizo en 575%. La actividad avcola durante este periodo creci de manera acelerada, debido al aumento del consumo interno, al ingreso de la tecnologa al sector y a la apertura econmica y comercial, que favoreci la importacin de insumos a precios bajos (Kalmanovitz y Lpez, 2006).
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Participacin del pib agropecuario en el total
fuente: con base en dane. Cuentas nacionales.
Los cambios y transformaciones en la produccin agrcola y pecuaria son consecuencia del grado de concentracin de la produccin (grfico 11.3), y de la adopcin gradual de ciertos patrones de especializacin sectorial. Para capturar este comportamiento se emple el ndice de Herfindahl-Hirschman, el cual ha sido utilizado en la literatura microeconmica y de organizacin industrial para determinar el grado de la concentracin de las firmas e identificar la estructura monoplica y oligoplica del mercado 4. Kurosaki (2006) lo us para calcular la densidad y cambios en el largo plazo de los cultivos agrcolas en India, Pakistn y la regin fronteriza de Punjab Oriental. A partir de este anlisis, el ndice se aplic para los diferentes productos agrcolas y pecuarios de Colombia entre los aos 1980 y 2008. Los resultados muestran que la produccin agrcola pas por un acelerado proceso de desconcentracin al iniciar la dcada de 1990 (grfico 11.3). Es decir, durante los aos 1980 el grueso de la produccin agrcola se concentr en pocos productos tradicionales, principalmente caa de azcar y, en menor grado, papa, pltano, yuca y arroz riego5. Poco despus de que se adoptara la poltica de apertura comercial se observ una reduccin significativa de la produccin de azcar y un aumento importante de los volmenes de banano de exportacin y caa panelera. Entre 1990 y 2000, la estructura productiva del sector agrcola tendi a diversificarse a favor de productos no tradicionales (adems del banano de exportacin y la caa panelera, tambin creci la participacin de los ctricos), procurando
El ndice de Herfindahl-Hirschman resulta de la sumatoria de las participaciones porcentuales de los sectores o productos (S1,) elevados al cuadrado. Cuando el ndice Herfindahl Hirschman HH < 0,1, ello indica desconcentracin del mercado. Concentracin moderada se presenta cuando 0,1 < HH < 0,18; y una elevada concentracin se registra cuando HH > 0,18. En la dcada de 1980, la caa contribuy con cerca del 50% de los volmenes de produccin agrcola en Colombia, seguido por la papa (9,3%), el pltano (9,1%), la yuca (6,3%) y el arroz riego (6,1%).
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3 11.
concentracin de la produccin agrcola. 1981-2008
fuente: clculos indh 2011.
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mejorar las ventajas competitivas de la produccin agrcola frente a las nuevas condiciones externas que le impona el mercado internacional. Por su parte, la contribucin de la produccin pecuaria al pib se ha deteriorado en el tiempo, debido a la progresiva reduccin de la produccin de carne bovina. Los volmenes de este producto, que en los aos 1980 representaron en promedio el 45% del total del sector pecuario, cayeron al 30% en 1999 y al 27% en la dcada de 2000. El ndice de Herfindahl-Hirschman para la produccin pecuaria en 1981 se situ alrededor de 0,36, y en 2008 se redujo en 0,1 puntos, lo que implic su menor aporte, particularmente del sector bovino (grfico 11.4). Durante las dos ltimas dcadas, las tasas de crecimiento de la actividad fueron pobres frente a pases como Argentina, Brasil, Chile y Per, que crecieron en forma slida y permanente.
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4 11.
concentracin de la produccin pecuaria*
* No incluye los volmenes de produccin de ganado porcino. fuente: clculos del indh. 2011.
B. Produccin agropecuaria departamental: altos niveles de concentracin

Entre 1990 y 2007, los departamentos de Antioquia, Boyac, Cundinamarca y Valleconcentraron el 41% del valor de la produccin agropecuaria del pas. ConCesar, Crdoba, Magdalena, Meta, Nario, Santander y Tolima, el aporte departamental al pibsectorial sube al70%. Los departamentos que ms han participado en la produccin agropecuaria se caracterizan en lo fundamental por la menor volatilidad y la mayor estabilidad de sus tasas de crecimiento sectorial, y por estar en menor situacin de vulnerabilidad a las crisis o choques que sufre la actividad. Bajas volatilidades en las tasas de crecimiento de la produccin agropecuaria pueden explicarse por la estructura productiva que ha desarrollado cada uno. En Antioquia, Boyac,
Una de las caractersticas del desempeo del sector agropecuario ha sido su inestabilidad, lo cual es el reflejo de polticas cortoplacistas. Sin duda un crecimiento estable con equidad es una condicin necesaria para avanzar en el desarrollo del pas y posicionar a Colombia en el concierto de las naciones.
Cundinamarca y Valle, los cuatro primeros con mayor participacin en el pib sectorial, predomina la actividad agrcola sobre la pecuaria; entre esos departamentos Antioquia y Valle orientaron sus recursos a la produccin de cultivos perennes, y Boyac y Cundinamarca a la de transitorios6. La estructura productiva de Boyac, Cesar y Santander, ha cambiado en las dos ltimas dcadas. De estar especializados en produccin netamente agrcola en los aos 1990, se transformaron en zonas con un mayor predominio de produccin pecuaria en los aos 2000. Entre tanto, Crdoba, que particip con el 4,5% del pib agropecuario nacional entre 1990 y 2005, continu con una mayor participacin en la produccin pecuaria con el transcurso del tiempo, y en Santander, la carne de pollo y la produccin de huevos contribuyeron con el 77% de la produccin pecuaria del departamento entre 2002 y 2008.
C. Factores explicativos del modesto desempeo sectorial
El desempeo del sector agropecuario depende de mltiples elementos. Tiende a estar ms relacionado con factores estructurales y fallas del mercado y el Estado, que con factores coyunturales o de variaciones de precios. Pero las razones adems de econmicas, tambin son sociales e institucionales y la influencia del conflicto armado interno explican el pobre crecimiento de la agricultura.
1. factores de entorno
a. En primer lugar, la ruptura del pacto internacional del caf, al finalizar los aos 1980, condujo a agudizar la paulatina prdida de participacin del grano en el total de la produccin, debido a la expansin de su oferta internacional y a una tendencia de precios favorables para el consumo mundial. La prdida de participacin de Colombia en el mercado internacional tambin puede atribuirse al aparente deterioro de la competitividad de la produccin frente a nuevas regiones cultivadoras en otros pases competidores (Urrutia, Pontn y Posada, 2004). En forma similar, el bajo dinamismo del sector obedeci a la reduccin del rea de produccin de algunos cereales, como el arroz, y a la crisis algodonera sufrida a mediados de la dcada de los aos 1990, resultado de la cada de las cotizaciones internacionales del algodn. b. Por otro lado, el rpido desmonte de la estructura arancelaria y la lenta reconversin de la estructura agropecuaria hacia bienes que reflejaran las ventajas naturales, no permitieron que los productores se prepararan en forma adecuada para competir en los mercados internacionales. Situacin que condujo a la reduccin pronunciada de los excedentes del sector. Un ingrediente adicional ha sido la prdida de la capacidad institucional, explicada por la ausencia de una poltica clara y consistente, una adecuada orientacin de recursos de crdito y fomento,
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De acuerdo con pruebas estadsticas realizadas por el indh 2011, el banano de exportacin es un determinante para el crecimiento del pib agrcola de Antioquia, como la papa de ciclo corto lo es para Cundinamarca. El cultivo de la caa de azcar, de carcter permanente, explica el comportamiento del pib agrcola del Valle del Cauca, mientras que para Boyac, la papa y el maz tradicional han sido fundamentales para impulsar el crecimiento sectorial.
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la insuficiente asistencia tcnica a los pequeos y medianos productores agropecuarios, y la falta de una oferta focalizada de bienes pblicos.
2. factores estructurales
Existe un conjunto de factores estructurales que han afectado el desarrollo de la actividad agropecuaria en las ltimas dcadas. La problemtica tiene cuatro dimensiones (diagrama 11.1). a. La primera est ligada a la falta de un adecuado afianzamiento de los factores de produccin relevantes en la actividad agropecuaria: capital humano, inversin productiva, tierra y tecnologa. La debilidad en los factores de produccin no permiti que la productividad sectorial avanzara rpidamente hasta alcanzar niveles ptimos o potenciales. b. En segunda instancia, las falencias institucionales manifestadas en la falta de profundizacin en los mercados de tierra, trabajo, y sus asimetras, as como aquellas en la comercializacin de los bienes agropecuarios impidi que se asignaran de manera ms eficiente los recursos productivos, se fortaleciera el mercado domstico y se mejoraran las condiciones de vida para los trabajadores rurales.
ma ra iaG 11.1 D
factores del modesto desempeo sectorial
c
Lt
c. En tercer lugar, la dbil insercin en el mercado internacional, debido al bajo ritmo de crecimiento de la productividad sectorial, una balanza comercial voltil e inestable y una elevada proteccin a los bienes agropecuarios transables, y a la revaluacin del peso, no contribuy a afianzar la competitividad internacional de los productos agropecuarios. d. Por ltimo, la violencia rural, as como los problemas y riesgos que se ciernen sobre la seguridad alimentaria, frenan el desempeo sectorial, afectan su productividad e inciden sobre los niveles de bienestar de los trabajadores y la poblacin rural.
2.1 Debilidad en los factores de produccin

a. Bajos niveles de capital humano en las reas rurales. A pesar de que las tasas de escolaridad en el campo han evolucionado favorablemente con el paso del tiempo, su crecimiento contina mostrando una dinmica ms baja respecto al total nacional y las reas urbanas. Las brechas entre tasas de escolaridad urbanas y rurales han presentado una tendencia descendente desde principios de los aos 19907, aunque no se observa que tiendan a converger en el corto plazo. El comportamiento de la tasas de escolaridad est asociado con el bajo crecimiento de la productividad por trabajador. Segn Leibovich y Estrada (2008), ms del 60% de la poblacin rural en edad de trabajar solo ha finalizado los niveles bsicos de primaria, y como consecuencia, cerca de la misma proporcin de la poblacin percibe un ingreso por jornal inferior al salario mnimo. b. Ausencia de una permanente y continua acumulacin de capital. La inversin es un factor productivo requerido para impulsar mayor dinamismo a la actividad agropecuaria. Por tanto, el crecimiento del sector, como otros en la economa, est fundamentado por la formacin bruta de capital fijo (fbkf o capital productivo), orientado por el Estado y el sector privado a la actividad. La inversin productiva agropecuaria se encuentra ligada a los ciclos de crecimiento econmico, y est en funcin de los diversos riesgos que enfrenta el productor medio agropecuario (como el clima, la violencia rural, la variabilidad en precios, las bajas rentabilidades, etctera) y de sus retornos esperados. Los recursos orientados a infraestructura vial, distritos de riego y adecuacin de tierras, maquinaria y expansin de la capacidad productiva no se han irrigado en forma continua a esta actividad, lo que constituye un serio obstculo para el crecimiento sectorial (recuadro 11.1). La inversin ha tenido una evolucin muy similar al valor de la produccin del sector: una sensible reduccin entre 1997 y 1999, y una rpida recuperacin en 2001. Con base en la informacin de cuentas nacionales a precios constantes de 2000, se aprecia que la inversin sectorial repunt en forma sustancial en 2002, debido a la orientacin de recursos de capital productivo a las plantaciones de caa de azcar. En una importante proporcin (41,2% del total del sector) la inversin se encamin a impulsar la produccin de etanol en Colombia y otro monto significativo a establecer nuevos cultivos de rboles frutales (21,8% de la fbkf del sector). Despus de 2002, la inversin se ha reducido de manera sostenida, pero los recursos orientados a la expansin de los cultivos de caa de azcar an tienen una notable importancia. c. Concentracin de la propiedad rural. La actual estructura de la propiedad rural se ha constituido en un enorme obstculo para el desarrollo humano, econmico y social de las reas rurales. Entre 2000 y 2009, la tierra continu concentrndose en Colombia como se indic
Contina pg. 351
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En 1993, la brecha urbana y rural de las tasas de escolaridad ascendi a 31,3 puntos porcentuales. Esta discrepancia pas a ser de 16,8 puntos en 2009.
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R E C UA D R O 11.1
Gestin del agua y cultura del riego
La gestin adecuada del agua para el consumo humano, la agricultura, la industria, la generacin de energa y la recreacin genera no solo beneficios so ciales y econmicos sino tambin una mentalidad ms empresarial en el campo. Un agricultor, por ejemplo, se ve obligado a evaluar todo el tiempo los ciclos del cultivo, las pocas de cosecha, las inversiones o la construccin de nuevas infraestructuras prediales. Cuando hay cultura del riego, el agricultor indaga sobre la calidad del agua, el volumen disponible, la demanda presente y futura, las necesidades de almace namiento, la infraestructura requerida y las condiciones para garantizar el suministro oportuno. Acertar en las respuestas es bsico para solventar con xito el desarro
Fotografa: Bianca
Bauer.
llo regional en Colombia, pero adems se requiere con ciencia sobre la importancia estratgica de las cuencas para el desarrollo y crecimiento regional. La preservacin de las cuencas Esta asegura el presente y el futuro econmico de cada regin por dos razones: mitiga o previene los riesgos de las sequas predominantes en el contexto nacional; y reduce la escasez de agua que, en el contexto de la eco noma globalizada, constituye hoy una seria limitacin a la productividad agrcola y a su expansin. En Colombia, la preservacin de las cuencas en Colombia es prioritaria ante la incertidumbre sobre el comportamiento de las precipitaciones. A veces el
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ciclo de lluvias se atrasa, en otras se adelanta, o sim plemente ocurre cuando toca pero sin los milmetros de precipitacin acostumbrados. Ya sabemos que esta variabilidad se est agravando por la deforestacin, la contaminacin de nuestros territorios y por los efectos del cambio climtico a escala mundial. La cantidad de agua que tendremos en un siglo va a ser menor que la disponible ayer y hoy, simplemente porque la estamos acabando y cada vez ser ms escasa. La preservacin y conservacin de las cuencas ser el principal desafo en los prximos cien aos. Distritos de riego y almacenamiento de agua El sentido comn y la informacin disponible son suficientes para demandar una poltica estatal vigorosa de racionalizacin en el uso del agua, dos de cuyos ejes son los distritos de riego y el almacenamiento adaptado a las demandas. Se trata de dos mecanismos esenciales para asegurar los rendimientos y la rentabilidad de los cultivos, durante las sequas que agudizan el dficit y durante las lluvias que exigen drenajes adecuados para evitar la saturacin de los suelos por falta de oxgeno. Distritos de riego, inclusin y movilidad social Con la construccin de distritos de riego y almace namientos de agua se modifica la dinmica en los usos del suelo, con efectos multiplicadores sobre la inclusin social, el empleo regional productivo en un contexto de conflicto, la produccin de alimentos asociados con pequeos y medianos productores, el asentamiento de la poblacin y, en general, el desarrollo de todo el sector de servicios que demanda una agricultura intensiva en
capital, asociada al uso del agua para reducir riegos en las inversiones. Adems de ventajas sobre los rendimientos y la rentabilidad de los cultivos, los distritos de riego tienen impactos positivos sobre la movilidad social. La evi dencia muestra que un trabajador emprendedor y con conocimiento en el manejo del cultivo del arroz, puede ascender a productor. En el sector arrocero hay ejemplos de ascenso social con alta productividad econmica. No es necesario enunciar aqu todo el valor agregado que esto aporta a las dimensiones polticas y socioecon micas en el desarrollo regional. En los distritos de riego de Samac y Chicamocha, los cultivos de hortalizas son producidos por pequeos productores. El modelo, sin duda, se puede replicar en otras regiones aptas para produccin de alimentos estratgicos para la seguridad alimentaria y de excedentes exportables. tica y cultura del riego Por ser un patrimonio comn, las aguas deben utilizarse sin desperdicio. El uso ptimo de las aguas empieza con la preservacin de las cuencas, pasa por los usuarios que administran el recurso y llega a las personas que las manejan en cada predio. Tiene todo el valor tico la construccin de un sentido de pertenencia y una cultura de autorregulacin, educacin con visin no antropecntrica y decisiones fundamentadas en la mejor informacin tcnica y cientfica disponible. Y en esta tarea, puede ser determinante una estrategia de comunicacin de largo aliento inspirada en la cultura del riego.
Jorge Torres
Ingeniero agrnomo y empresario arrocero
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en el captulo 6, lo cual ha impedido que entren al sector pequeos y medianos productores a dinamizar ms la produccin. Ello es as en la medida en que la ganaderizacin de la agricultura congela en manos de pocos propietarios grandes extensiones de tierra que deberan estar dedicadas a la produccin agrcola, con lo que se Aunque la experiencia configuran conflictos de uso del suelo (sealados en el captulo 3), internacional seala que en e impactos en la produccin y la productividad sectorial. la medida en que mejoran d. Reduccin progresiva de la transferencia de tecnologa. Para los aos los pases, el grado de 1960, la creacin del Instituto Colombiano Agropecuario (ica) fue desarrollo de su sector la respuesta adecuada a las apremiantes necesidades en materia agrcola pierde importancia de investigacin y transferencia, que se originaron en la dinmica en la generacin del pib; colonizadora moderna (Cesar y Tolima, despegue del arroz y del sera plausible pensar algodn, entre otros), en la reforma agraria (Ley 135 de 1961) y que colombia se en la nueva realidad hemisfrica. Esta institucionalidad perdur encuentra atravesando por treinta aos, hasta la apertura del gobierno Gaviria, con la esta transicin. separacin del ica en ica-Corpoica (Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria), con pretensiones de corporacin mixta; la creacin de fondos parafiscales por producto; las nuevas realidades de asistencia tcnica buscadas desde 1991; la pretendida funcionalidad de las Umatas (unidades municipales de asistencia tcnica) en los municipios; la iniciativa de centros provinciales, y la aspiracin de acuerdos sectoriales para la competitividad. En esas tres dcadas el ica fue el epicentro tecnolgico para la formacin de los investigadores. Avanz en mltiples trabajos por producto, gener programas transversales que respondan al concepto de ciencia bsica, compr granjas, dot los centros de investigacin y cont con un equipo amplio de transferencia. Luego del Pacto de Chicoral, los aos de reforma agraria dieron paso al Desarrollo Rural Integrado (dri) y el Plan Nacional de Rehabilitacin (pnr), y de alguna manera a las acciones pblicas de asistencia y acompaamiento. Corpoica no tuvo el acompaamiento del sector privado. Su accionar sigui girando alrededor de la institucionalidad pblica, excepcin hecha de la apuesta impulsada por necesidad de Conalgodn (Confederacin Colombiana de Algodn) para realizar investigaciones sobre algodn desde el ao 2000 al tenor de las negociaciones de los tlc (tratado de libre comercio). Se debilit presupuestal y tcnicamente al final de la dcada de 1990, fue revivida en forma parcial durante el gobierno Pastrana, y en el de Uribe el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (madr) busc financiarla mediante los fondos concursales, gracias a un crdito del Banco Mundial. En el periodo 1990-2005 los gremios buscaron afanosamente la parafiscalidad, pensada para su supervivencia gremial y accionar institucional, y para nutrir las actividades de ciencia y tecnologa (ct). As se registr la consolidacin de centros con capacidad de investigacin en Cenicaa (Centro de Investigacin de la Caa de Azcar de Colombia) y Cenipalma (Corporacin Centro de Investigacin en Palma de Aceite), los ms destacados despus de Cenicaf (Centro de Investigaciones del Caf). De igual manera, se interesaron ms en los acuerdos de competitividad esbozados en los aos 1990, aproximaron la nocin de conglomerado de empresas, acogieron en algunos casos las iniciativas de alianzas del madr y dejaron de lado los pobres intentos para los centros provinciales de asistencia tcnica, que no pasaron del enunciado retrico (recuadro 11.2).
Este recorrido hace evidente que no hay un sistema nacional de ciencia y tecnologa agropecuaria como el que existi durante casi medio siglo con el ica (que hoy tiene carcter exclusivo de regulador para la sanidad). Entre tanto, Corpoica coexiste con unos centros de investigacin privados (los llamados ceni, de afiliacin gremial), algunos de ellos lderes de la investigacin por producto, cuyo examen revela la solidez o debilidad del mismo gremio y del cultivo o actividad pecuaria. La transferencia de tecnologa como un asunto pblico se desvaneci; ni Umatas, ni centros provinciales ni los intentos de algunas gobernaciones han logrado revivir la anterior red de extensin. El inters se centra ms en los acuerdos de competitividad y los tratados de libre comercio, y en materia de ciencia y tecnologa se observa un nuevo papel de mayor preponderancia asumido por Colciencias al inicio del siglo XXI, y con mayores expectativas con la Ley 1258 de ciencia y tecnologa, de 2009 (recuadro 11.3). Es claro que desde los aos 1990 el pas intent un cambio institucional en lo referente a investigacin y tecnologa agropecuaria, acorde con la modernizacin y las funciones desempeadas por el sector privado y el Estado. Se pierde la proteccin pblica del sector agropecuario a los medianos y pequeos productores, se sacrifica gran parte de la institucionalidad de investigacin agropecuaria como bien pblico, y ganan algunos cultivos y organizaciones gremiales por su decisin y conviccin productiva, gracias al acompaamiento parafiscal. Es posible que lo perdido en la ltima dcada en cuanto a investigadores formados, redes, centros y atencin a productos y renglones pecuarios, requiera una evaluacin ms detallada. Sin embargo, vale la pena enfatizar en la prdida de la transferencia transversal, es decir, en el manejo de suelos y recursos naturales, riesgo climtico, cultivos o arreglos asociables, bancos de germoplasma, biodiversidad, colecciones de materiales, etctera. Estas, como reas del conocimiento con carcter de bienes pblicos, requieren un mayor esfuerzo propio para recuperar lo transversal y lo tropical. Una evaluacin futura probablemente indicar que la mayor prdida en ciencia y tecnologa agropecuaria de estas dos dcadas, radic en estas reas transversales. e. La productividad del sector agropecuaurio ha disminuido su ritmo de crecimiento en el tiempo. Estas productividades del sector agropecuario, medidas a partir del valor de la produccin agrcola como proporcin de las hectreas cultivadas (Qa/A) y del empleo directo agrcola (Qa/L), han mostrado una tendencia particular en las dcadas de 1990 y 2000. Las productividades por rea sembrada y nmero de trabajadores crecieron de manera sostenida hasta finales de la dcada de 1990, cuando se redujo su ritmo de crecimiento por la recesin
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R E C UA D R O 11.2
Investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin para el sector agropecuario:
el momento del cambio
Al cierre del primer semestre de 2011 cambiaron favorablemente los vientos para la aprobacin y ratifi cacin de los tratados de libre comercio con Canad, la Unin Europea y Estados Unidos. Cuando los tres acuerdos entren en vigor, comen zarn a disminuir estructuralmente los esquemas parti culares para cada producto, los aranceles y las franjas de precio y, al mismo tiempo, aumentarn los contingentes de importacin, nuestra agricultura se enfrentar a sis tema abierto para la formacin de precios y los precios nacionales de muchos de nuestros productos agrcolas sentirn el impacto del fortalecimiento de nuestra mo neda. El fenmeno perdurar por unos buenos aos. Cmo soportaremos esas presiones sobre nuestra produccin agrcola? Afortunadamente para los produc tores, no tanto para los consumidores, productos como cereales, oleaginosas y caf estn percibiendo precios altsimos. Algunos han batido los registros histricos. El fenmeno puede durar mientras la oferta global de alimentos se reactive al ritmo del crecimiento de la demanda. No ser fcil porque la produccin mundial debe superar los efectos de la variabilidad y el cambio climtico. En ese escenario, conocemos las ventajas compa rativas de Colombia para desarrollar una agricultura tropical que compita, genere ms empleo, aporte un enorme valor econmico y provea a nuestra sociedad alimentos ms sanos y a menores precios. Sabemos tambin que en las ltimas dos dcadas nuestro desem peo agrcola fue pobre y su promedio inferior al de la economa nacional. Para que sea competitiva, nuestra agricultura re quiere un salto en infraestructura, sobre todo en vas y para el manejo del recurso hdrico; mejoras en las escalas
de produccin en los casos importantes para competir, bien por va organizacional o por el mercado de tierras; y la superacin de un reto crtico: mejorar la eficiencia econmica de las actividades agrcolas, es decir, producir ms a menor costo. En general, la productividad de muchos de nuestros cultivos se mantiene esttica por mucho tiempo, los costos de produccin aumentan y la rentabilidad dismi nuye. En algunos casos crticos, la productividad baja por enfermedades la roya en caf o la pudricin del cogollo en palma, por inundaciones o por sequas. Les ocurre a cultivos organizados con gremios fuertes y a productos de economa campesina, como el cacao. Tal vez con excepcin de la caa, no tenemos un subsector con dinamismo fuerte en el incremento de su productividad y con eficiencia econmica. Es el precio que estamos pagando por una poltica pblica que, durante muchos aos, invirti poco y no le dio prioridad a la inves tigacin, al desarrollo tecnolgico y a la innovacin (idi). Comparada con los pases desarrollados y la mayora de los que estn en desarrollo, Colombia bate el record de baja inversin en ciencia y tecnologa: el 0,37% de su pib, mientras Estados Unidos aporta 2,7% y el vecino Brasil 1,43%*. Durante los ltimos gobiernos, los recursos pblicos se han destinado ms a apoyos directos de dife rente tipo que a bienes pblicos como la investigacin, el desarrollo tecnolgico y la innovacin. La escasez de recurso genera dos situaciones incon venientes: (a) los diferentes actores del sistema nacional de ciencia y tecnologa agropecuaria Corpoica, las universidades y los centros nacionales de investiga cin, Cenis compiten por los recursos; (b) el sistema se fragmenta, se desarticula y se vuelve ineficiente. La poltica no premia la colaboracin en la bsqueda de
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soluciones tecnolgicas que incrementen la eficiencia de los sistemas de produccin. La fragmentacin del sistema y la falta de estmulos a redes colaborativas explican tres problemas: (a) no se desarrollan al ritmo requerido semillas, insumos y conocimiento sobre el manejo de los sistemas de produccin; (b) los productores se ven abocados a utilizar tecnologas anticuadas e ineficientes que no responden a las presiones cambiantes de las plagas, las enfermedades, la erosin gentica, el cambio climtico o a la degradacin de factores de produccin, como aguas y suelos; y (c) las pocas soluciones tecnolgicas quedan confinadas con frecuencia en las entidades de investigacin que, a su vez, no cuentan con esquemas fuertes de transferencia de tecnologa, extensin y asistencia tcnica para promover la innovacin en las grandes y pequeas empresas agrcolas. Estamos en un momento de cambio porque se entiende la problemtica y se estn dando pasos en la direccin correcta: el 10% de los ingresos nacionales por regalas provenientes del sector minero son para el desarrollo tecnolgico y la innovacin; y se estn
pensando esquemas de financiacin que promuevan la colaboracin entre actores, protegiendo el rigor cientfico, evaluando el desempeo de los procesos de investigacin y conectando la generacin de conoci miento con su uso. Al cierre de este ao, esperamos contar con una agenda nacional de investigacin, desarrollo e innova cin para el sector agropecuario, con modelo de gestin, estrategias financieras y apoyo a la generacin de redes colaborativas, a partir de la demanda tecnolgica de las ecorregiones, pero conectados con el avance tecno lgico global. El desempeo del sector agropecuario depender en buena medida de que este esfuerzo se concrete y se mantenga en el tiempo.
Juan Lucas Restrepo

Director Ejecutivo Corpoica
* fuente: clculos: ocy t. 2008. Hace referencia solo a I+D.
Fotografa: Emiro Marn
Car vajal.
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econmica que atraves Colombia en 1998 (grfico 11.5). Despus de esta coyuntura, las productividades se estabilizaron, y luego experimentaron leves crecimientos en 2001 y 2005. La crisis econmica de finales de los aos 1990 golpe al sector, y caus la cada del empleo directo y del rea sembrada. Este hecho condujo a mejorar los indicadores de productividad agrcola por superficie sembrada y nmero de trabajadores. La desconcentracin de las reas cultivadas en los aos 1990 se asoci con una mejora de la productividad por hectrea cultivada. Mientras ciertos cultivos redujeron su grado de concentracin como el maz tradicional, el sorgo y el algodn, y otros aumentaron la suya como el maz tecnificado y el arroz mecanizado, el producto por hectrea tendi a crecer. Una correlacin simple entre la desconcentracin y la productividad por rea cultivada indica que el grado de asociacin fue del orden de -0,91. Por tanto, una mayor diversificacin de los cultivos agrcolas fue acompaada de un crecimiento de la productividad por hectrea, y el crecimiento en la productividad de los cultivos transitorios fue ms dinmico que en los permanentes. La relacin entre la concentracin de la propiedad rural (usando el ndice Gini de tierras y de propietarios) y diversificacin de los cultivos agrcolas es directa, pero el coeficiente de correlacin no result ser elevado8. Entre tanto, la concentracin de la propiedad y la productividad mostraron una relacin inversa. Mayor acumulacin de tierras implicara bajos niveles de productividad por rea cultivada9.
fi Gr
co
5 11.
Productividad agrcola por rea cultivada y trabajador
Qa/L Qa/A
Qa: pib Agrcola, L: Empleo directo y A: rea cultivada.

fuente: clculos indh, con base en dane. Cuentas nacionales y Gran Encuesta Integrada de Hogares (geih)
8 9
Los coeficientes de correlacin entre el ndice HH y el Gini de tierras fue de -0,41, mientras que para el ndice de Gini de propietarios lo fue de -0,38. Los coeficientes de correlacin entre productividad por rea e ndice de Gini de tierras fue de -0,76. Entre tanto, la relacin entre productividad y el Gini de propietarios fue de -0,48.
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R E C UA D R O 11.3
Ciencia, tecnologa e innovacin en el agro colombiano
Uno de los mayores diferenciales en la escala de desarrollo es el porcentaje del producto interno dedi cado por un pas al quehacer en ciencia, tecnologa e innovacin (ct+i). A la vanguardia estn Israel con cerca de 4,5%, Japn 3%, Estados Unidos 2,7% y Corea del Sur 2,6%. En Latinoamrica, Brasil y Chile lideran la escala con 1%, mientras Colombia asigna apenas el 0,38%: una de las razones que explican su bajo desarrollo! Sin embargo, Colombia comienza a darles importan cia a la ciencia y a la tecnologa. La ley de regalas que acaba de ser aprobada destina el 10% de esos recursos a las actividades de ciencia y tecnologa, crea un cuerpo colegiado para administrarlos y delega en Colciencias la secretara tcnica. En el mundo rural colombiano, la situacin dispar de los distintos cultivos y cadenas agroindustriales, vista por el prisma de productividad, mercados y competiti vidad, tiene una correlacin directa con el quehacer en ct+i. Las inversiones en esta materia, sumadas a las de transferencia de tecnologa, explican en gran medida las disparidades agropecuarias y rurales. Un grupo de cultivos y cadenas agroindustriales marca la delantera: caa de azcar, palma de aceite, flores, arroz, camarn, tilapia y avicultura. En general, su trayectoria empresarial moderna est vinculada casi siempre, y desde sus inicios, al conocimiento mundial de punta, cuenta con fondos parafiscales de buen manejo, disposicin sectorial para crecer y centros de investiga cin reconocidos, denominados en el argot como los ceni (Cenicaa, Cenipalma, Cenicaf, entre otros). Por su quehacer cientfico y tcnico, el caf y su reco nocido centro de investigacin Cenicaf forma parte de este selecto grupo, aunque su modelo de transferencia
ha entrado en crisis. A pesar de los ingentes recursos desplegados durante dcadas, la adopcin tecnolgica registra atrasos en los ltimos veinte aos. Situacin parecida en la gestin de semillas enfrenta el arroz, pero por otras razones. Otro grupo de cultivos (banano, tabaco y algodn) presenta un balance productivo medio y gran disparidad entre sus productores, no obstante un historial ligado al capital y la tecnologa, que nos remite a buscar la explicacin en su quehacer de ct+i y en los factores de bonanzas y destorcidas de precios. La porcicultura y cultivos de tamao medio y grande emergen en los ltimos aos de la mano de la tecnologa internacional, con adopcin local y buenos indicadores de produccin: ctricos, reforestacin, tomate bajo inver nadero, vid y frutales de ciclo corto, como maracuy. Es preocupante la ganadera de carne, no solo por sus indicadores productivos sino tambin por el uso ineficiente e inadecuado de los suelos (gran cantidad de rea dedicada y gran degradacin) y de su parafiscalidad. Desde el punto de vista de costobeneficio, la situacin lechera es otra, sobre todo en las zonas especializadas de los altiplanos cundiboyacense, norte de Antioquia y Nario y en las zonas de doble propsito. En general, en los cultivos de economa campesina como caa panelera, papa, hortalizas y pltano hay atra sos en ct+i y disparidad notoria entre los productores. La diferencia entre caa de azcar y panela es dramtica. La papa, el pltano y las hortalizas exigen ms accin por sus reas, la demanda y las grandes diferencias entre cultivadores. Otros cultivos con tradicin o notoriedad reciente, por ejemplo, el cacao y el caucho, encuentran en la oferta tecnolgica, los diferenciales para su viabilidad.
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A partir de este recuento general comparativo, vale la pena llamar la atencin, desde el punto de vista de ct+i y el papel de los centros de investigacin, sobre cuatro asuntos claves en materia de inversin y promocin pblica e inversin del capital privado en el mundo agropecuario: Ajustar los paquetes tecnolgicos a la naturaleza tropical para garantizar la sostenibilidad y sortear las altas condiciones de vulnerabilidad. Auscultar las tendencias mundiales. Por ejemplo: la disminucin del consumo de carnes rojas, el trnsito de una agricultura menos qumica a una ms orgni ca, de una industria alimenticia a una farmacutica con alimentos funcionales y la valoracin del comercio justo (fair trade) agrcola. Investigar, valorar y consolidar la biodiversidad dis ponible para la oferta futura de alimentos (patata dulce a la par de la papa), nuevos tubrculos para almidones, nueces, aceites y fragancias, entre otros. Revisar las posibilidades de la biologa molecular como herramienta de diagnstico y desarrollo moderno y el logro de los cultivos transgnicos, que sealan las nuevas oportunidades de investigadores, productores y cadenas agroindustriales.
Diego Miguel Sierra Botero

Investigador principal indh 2011 Director General Corporacin para Investigaciones Biolgicas (cib)
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2.2 falencias de carcter institucional: fallas en la comercializacin y en los mercados
a. Fallas y deficiencias en la comercializacin. El sector agropecuario y rural carece de informacin transparente y confiable que le permita conocer el comportamiento real de los precios de los insumos y bienes finales. La asimetra en la informacin de las principales seales del mercado favorece a los intermediarios, que explotan las ventajas de conocer y concentrar la informacin para aumentar y acumular sus rentas. Los mecanismos de transferencias de precios no operan de manera eficiente entre los productores y consumidores finales10, situacin que distorsiona las seales de precios en el mercado y la asignacin adecuada de los recursos. La ausencia de instituciones que promuevan la regulacin y eficiencia en los mercados se ha constituido en un obstculo para la comercializacin agropecuaria. Colombia no cuenta con una infraestructura fsica apropiada que facilite el transporte y la movilizacin de productos bsicos agropecuarios, situacin que eleva los costos de transporte y desplazamiento, con la consecuente reduccin en los niveles de competitividad nacional. El bajo desarrollo de esquemas modernos de distribucin y comercializacin de productos agropecuarios, el inadecuado manejo de cadenas de fro y redes de almacenamiento dificulta la colocacin de los productos agropecuarios en grandes mercados y en lugares apartados donde es limitado el abastecimiento de productos agropecuarios. b. Dbil desarrollo y profundizacin de los mercados de factores productivos. Los mercados de tierra y trabajo son imperfectos y se encuentran poco desarrollados en Colombia. El primero est altamente segmentado, y en el segundo, la concentracin de la propiedad, la precariedad en los derechos, la ausencia de formalizacin y las diferentes modalidades de tenencia se han erigido en serios impedimentos para su funcionamiento eficiente. Los elevados costos de transaccin originados por las imperfecciones del mercado de tierras han sido mitigados por la profundizacin de los mercados de arrendamiento, que han permitido la transferencia de tierras a productores pequeos eficientes y productivos. Aunque el mercado de compra y venta de predios suele ser muy activo en Colombia, sus fallas y deficiencias no facilitan la redistribucin de las propiedades de grandes tenedores a pequeos (Deininger, Castagnini y Gonzlez, 2004). Incluso la redistribucin de las tierras ms productivas por medio del arrendamiento ha tenido un impacto intergeneracional, puesto que ha facilitado la transferencia de los contratos de arrendamiento de la poblacin rural ms vieja a la ms joven, lo que mejora la equidad en la distribucin de la propiedad rural y la asignacin de suelos ms productivos entre generaciones (Banco Mundial, 2004). Al igual que el mercado de tierras, la segmentacin es una caracterstica central de la estructura del mercado laboral rural y fiel reflejo de los desequilibrios en la distribucin de la propiedad rural en Colombia. Segn los documentos insumos elaborados para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y desigualdad (merpd), la tasa de participacin (tp) total rural11 ha permanecido relativamente estable, desde finales de los aos 1980 y comienzos del presente siglo. Mientras que en 1988 la tp rural se ubic en niveles de 55% de la fuerza laboral rural, la participacin en 2009 solo se elev 1,63 puntos porcentuales.
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Mientras los incrementos de precios son fcilmente transmitidos a los consumidores finales, las bajas no lo son, debido a los incentivos de los intermediarios para apropiarse de las rentas del diferencial de precios. La tasa de participacin est definida como las personas que estn ocupadas y que buscan trabajo como proporcin de la poblacin en edad de trabajar (pea-pet).
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En trminos generales, las tasas de desempleo de la poblacin rural son ms bajas que en las reas urbanas, aunque cuentan con patrones inerciales similares: bajos niveles en los aos 1990 y elevados en los aos 2000. La tasa de desempleo rural tiene una trayectoria ms voltil con respecto a la tp y ha crecido con el tiempo. En La violencia rural, as como 1988, el desempleo afectaba al 4% de la poblacin econmicamente los problemas y riesgos activa (pea) rural; no obstante, en 2000 esta proporcin creci a que se ciernen sobre la 9,3% y en 2002, a 10,5%. Para 2009, los desempleados en el campo seguridad alimentaria, representaron 7,9% de la pea rural. La tasa de desempleo suele esfrenan el desempeo tar ligada al crecimiento de la produccin agropecuaria, pero este sectorial, afectan vnculo se desdibuj en la presente dcada, pasando a presentar un su productividad e comportamiento procclico (grfico 11.6). inciden sobre los niveles A juicio de algunos autores (Leibovich, Nigrinis y Ramos, de bienestar de los 2006), el problema que subyace tras la oferta laboral rural no es el trabajadores y la poblacin desempleo en s mismo, puesto que las tasas en el tiempo han sido rural. menores que en las reas urbanas. La esencia de la problemtica se concentra en la calidad del empleo, que ha sido deficiente en trminos de ocupacin, formalidad e ingresos dignos para la poblacin rural. En general, los ingresos percibidos por la poblacin urbana son mayores que los de los trabajadores en el campo12. La brecha entre los ingresos urbanos y los rurales no ha tendido a reducirse del todo, ni a converger en el tiempo. Aunque no existen evidencias definitivas que corroboren la
ic r f
1.6 o1
crecimiento de la actividad agropecuaria y desempleo rural
fuente: cifras extradas de Tenjo, Bernat y Uribe (2007). dane. Cuentas nacionales.
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Leibovich, Nigrinis y Ramos (2006) estiman que para finales de 2005, el ingreso per cpita en las reas rurales ascenda a cerca de 165.000 pesos mensuales, mientras el promedio per cpita de las cabeceras era de 488.000 pesos, casi tres veces ms de los ingresos que se perciban en el campo.
ms del 60% de la poblacin rural en edad de trabajar solo ha finalizado los niveles bsicos de primaria, y como consecuencia, cerca de la misma proporcin de la poblacin percibe un ingreso por jornal inferior al salario mnimo.
hiptesis de la convergencia e integracin de los mercados de trabajo rurales con los urbanos, algunos estudios, elaborados fundamentalmente en los aos 1990, sealan que en las ltimas dcadas las brechas continan persistiendo y los mercados laborales han mostrado patrones de segmentacin (Urrutia, 1993; Jaramillo y Nupia, 1998).
2.3 Dbil insercin en el mercado internacional
a. La dbil insercin del sector en el mercado externo se ha constituido en otro factor crtico que ha afectado el desempeo sectorial. Aunque algunos productos transables, y particularmente exportables, como palma de aceite y banano, mostraron un comportamiento favorable desde la dcada de los aos 1980, otros exportables como el caf, el cacao y el azcar evolucionaron en forma inestable, por el progresivo deterioro de su competitividad y la reciente apreciacin real del peso. Por su parte, el crecimiento de los productos agrcolas importables fue afectado por el cambio estructural que experiment el sector a comienzos de los aos 1990. Los productos agrcolas no transables son aquellos que usualmente no se comercian en el mercado internacional y cuya demanda se origina en el mercado interno. En el transcurso de las tres dcadas en estudio, el crecimiento promedio de la produccin no transable ha sido modesto, sin presentar un patrn o dinmica particular. Se han destacado el crecimiento positivo y descendente del tabaco rubio y el significativo aumento de la produccin de ame (29,5%), entre 1991 y 2000. b. Desde principios de los aos 1990, el sector agropecuario ha sido inestable en materia de comercio internacional. La balanza comercial del sector, aunque positiva, ha mostrado un comportamiento voltil e inestable y solo logr estabilizarse en 2005; entre 2005 y 2009 oscil alrededor de 2.482 millones de dlares. Para calificar la evolucin e insercin del sector en el comercio internacional se emple el indicador de balanza comercial relativa (bcr), que permite identificar los productos, sectores o pases exportadores netos, y determinar el grado de ventaja o desventaja comparativa existente. El ndice de bcr resulta de calcular la relacin entre la balanza comercial y la suma de las exportaciones e importaciones de un producto o sector particular13. El indicador de bcr revela que la actividad agropecuaria an contina configurndose en un sector exportador neto, pero ha reducido de manera sostenida su competitividad en el mercado externo. Mientras en 1991 el ndice de bcr ascendi a 0,74, en 2005 la balanza comercial relativa se situ alrededor de 0,39, y en 2009, el ndice se ubic en 0,31. Al emplear el ndice de bcr para los principales productos agrcolas exportables, se aprecia que desde los aos 1990 el azcar, el banano, el caf, las flores y el aceite de palma han sido exportadores netos. En especial, la produccin de caf, flores y banano contina
Xit Mit
13
Xit Mit donde i, representa los productos o sectores y t, el tiempo. Si -1 < bcr < 0 indica que el producto o sector es El indicador empleado fue importador neto, debido a que el valor de las importaciones suele ser mayor que el de las exportaciones. Cuando 0 < bcr < 1, el producto o sector es un exportador neto. Si bcr = 1, la economa, el producto o sector es completamente exportador y cuenta con ventaja comparativa.
361
presentando una ventaja o aptitud exportadora frente a otros productos. Entre tanto, el azcar ha tendido a perder competitividad. Para 1996, este producto se consideraba netamente exportador y con ventaja relativa en su produccin (bcr = 0,98), pero en forma gradual ha venido disminuyendo su ventaja. Para 2008, la bcr del azcar cay a 0,41, el indicador ms bajo de este producto en las dos ltimas dcadas14. Otros productos agrcolas de carcter transable y con amplio potencial, como el cacao en grano y en polvo, no han consolidado an una seria aptitud exportadora. Por el contrario, han evolucionado como productos importables netos y no han desarrollado ventajas competitivas suficientes para desplegar su capacidad productiva. De acuerdo con la ventaja comparativa revelada15 para algunos productos agrcolas y pecuarios, se constata, durante el periodo 1990 a 2004, que la caa de azcar ha sido histricamente competitiva frente al mercado externo, el aceite de palma en forma progresiva ha mejorado sus ventajas competitivas, y por el contrario, el cacao no ha logrado consolidar las condiciones necesarias para transar sus excedentes en el mercado mundial, a pesar de que en la primera mitad de los aos 1990 su produccin era muy competitiva. Con respecto a los productos pecuarios, se observa que en ciertos periodos de tiempo han logrado posicionarse como dinmicos y competitivos. Se destaca el comportamiento reciente de algunos como la carne de cerdo y la bovina, y los huevos, que podran llegar a tener un elevado potencial competitivo en el corto plazo. Por el contrario, la ventaja comparativa revelada para la carne de pollo an no se ha logrado consolidar suficientemente. c. El sector agropecuario se encuentra altamente protegido frente a la competencia externa. En general, la agricultura colombiana siempre ha estado en forma adecuada protegida de la
14
15
Segn Asocaa (2009), algunos factores adversos afectaron el comportamiento de la produccin. Entre ellos cabe sealar la revaluacin del peso, durante la primera parte de 2008; la cada en el crecimiento del consumo interno de azcar, y las malas condiciones climticas que afectaron a las zonas productoras. El ndice de ventaja comparativa revelada es una medida de insercin del comercio de un pas en el mercado internacional. Usualmente se calcula como el valor de las exportaciones de un producto particular como proporcin del valor de las exportaciones del mismo producto efectuadas por el resto del mundo. El ndice puede ser mayor o menor que cero. Si es mayor, el pas es competitivo en el mercado externo y ha desarrollado ventajas comparativas. Si es menor, el pas no es competitivo o ha dejado de serlo.
competencia externa, con excepcin de algunos pocos aos en los que el sector enfrent bajos niveles de proteccin16. La apertura econmica de los aos 1990 derrib las barreras de proteccin que tenan muchos de los productos bsicos, pero la crisis agrcola que se desencaden, La actual estructura de las presiones ejercidas por los gremios afectados y los resultados de los la propiedad rural se acuerdos internacionales, especialmente en el marco de Comunidad ha constituido en un Andina de Naciones (can), llevaron a que la agricultura volviera a gozar enorme obstculo para de niveles relativamente elevados de proteccin. Pero el aumento de los el desarrollo humano, precios internacionales durante la pasada dcada condujo a reducir la econmico y social de las proteccin a niveles incluso negativos, como sucedi en 2008. La proreas rurales. teccin del sector agropecuario se ha fortalecido cuando los precios internacionales caen, y ha tendido a reducirse frente a una mejora de las cotizaciones externas. La proteccin a los importables se ubica por encima de la brindada al conjunto de todos los bienes transables. Aunque en principio se espera que los principales beneficiarios de la proteccin sean los bienes importables, ocurre que en muchas ocasiones los gobiernos, por diversas razones, protegen los bienes exportables. En Colombia, un ejemplo es el azcar y, en aos recientes, el aceite de palma. Productos importables como arroz, maz, leche y soya han recibido niveles de proteccin positiva en las ltimas dcadas, y entre ellos el maz es el ms beneficiado con la proteccin nominal. La proteccin nominal al arroz y la soya ha estado ligeramente por debajo del promedio de los importables. Los productos exportables, como azcar, banano, caf, carne vacuna y tabaco presentan niveles de proteccin negativos, debido a que el mercado internacional es su principal destino. Finalmente, hay un grupo de productos que en algunas ocasiones han sido bienes importables y en otras exportables. Este es el caso del aceite de palma, el algodn y el cacao. La palma, al igual que el azcar, es un producto que ha recibido el trato de un bien importable, pues a pesar de que durante los ltimos aos se ha exportado de manera creciente, ha disfrutado de niveles positivos de proteccin nominal. El algodn ha sido en ciertas ocasiones un exportable, con niveles negativos de proteccin, como durante la bonanza algodonera de los aos 1970. Pero hoy sus niveles de proteccin son elevados debido a su baja competitividad. Por ltimo, el cacao, al igual que los anteriores productos, se ha comportado como un tpico exportable, con excepcin de unos pocos aos, en los que present niveles negativos de proteccin. Con la finalidad de determinar el grado de concentracin de las exportaciones agropecuarias, se estim el ndice de Herfindahl-Hirschman entre 1991 y 2010. De acuerdo con el comportamiento del ndice, las exportaciones han tendido a ampliarse con el paso del tiempo. No obstante, los rangos del indicador sealan que an no se ha logrado el propsito de configurar una base exportadora slida y diversificada. A este comportamiento tambin ha contribuido la revaluacin real en la presente dcada, que acentu la prdida de competitividad del sector exportador agropecuario. A pesar de los esfuerzos por diversificar la base exportadora de los productos agrcolas y pecuarios, en las ltimas dos dcadas se observa una prdida de participacin de las
16
Estos aos de desproteccin coinciden, en general, con los periodos de mayores alzas en los precios internacionales de los principales bienes agrcolas. Hoy la proteccin nominal de la agricultura se ubica ligeramente por debajo del promedio histrico.
363
exportaciones agropecuarias en el total, que incluye las agroindustriales. Esta tendencia muestra que se ha originado un proceso de recomposicin de las exportaciones a favor de los productos agroindustriales. Es decir, las exportaciones que contienen mayor valor agregado tienden a crecer ms que los productos agrcolas y pecuarios bsicos sin altos grados de transformacin (cuadro 11.1).
2.4 Violencia rural y riesgos sobre la seguridad alimentaria

a. Elevados costos que genera la violencia. El conflicto armado, la violencia y la criminalidad en reas rurales han generado altos costos para la sociedad rural. La literatura reciente sobre las consecuencias de la violencia en el crecimiento econmico en Colombia se ha aproximado desde tres perspectivas: el enfoque contable, el enfoque macroeconomtrico y la calibracin de los modelos de ciclos reales (Riascos y Vargas, 2004). El primero ha sido el ms comnmente utilizado para estimar las prdidas a valor presente de la criminalidad, y los costos de oportunidad de gastos en defensa y seguridad pblica y privada17. Al adoptar este enfoque, los costos de violencia en el sector agropecuario y rural se pueden expresar en las prdidas ocasionadas al capital fsico, humano, social y ambiental (Trujillo y Badel, 1997). Los costos sobre el capital fsico se encuentran asociados con la infraestructura social y fsica destruida por las acciones de los grupos armados ilegales y bandas criminales en las reas rurales; los segundos costos se relacionan con las prdidas de vidas productivas y saludables originadas por la violencia, as como el desplazamiento de poblacin vctima de las amenazas, presin y despojo ocasionado por la presencia de los grupos armados ilegales. El tercer costo se asocia con la desestructuracin y destruccin de las redes sociales, el empoderamiento y la prdida de las tradiciones culturales y capacidades que han acumulado las organizaciones y comunidades rurales. Por ltimo, los costos ambientales se traducen en la prdida de los ecosistemas, biodiversidad y patrimonio natural de los pobladores rurales. En los captulos 7 y 8 se abordaron las causas y repercusiones del conflicto armado, y la naturaleza de los diferentes conflictos. b. Riesgos sobre la seguridad alimentaria. La seguridad alimentaria se encuentra en riesgo cuando se reduce la oferta de productos agrcolas esenciales para abastecer el mercado interno, o se erigen obstculos para que la poblacin pueda acceder de manera adecuada a productos agropecuarios bsicos y de buena calidad.
ro Ua D 11.1
Participacin de las exportaciones agropecuarias y agroindustriales en el total

categoras 1990-1999 (%) 2000-2010 (%)
Animales vivos y productos del reino animal Productos del reino vegetal Grasas y aceites (animales y vegetales) Productos de las industrias alimenticias, bebidas Algodn Total agropecuario y agroindustrial con caf fuente: clculos del indh 2011, con cifras de Agronet.
17
2,56 70,25 1,20 25,61 0,37 100,00
3,73 59,57 5,37 31,31 0,02 100,00
De acuerdo con esta perspectiva, los costos medios de la criminalidad contra la propiedad ascendieron a 1,3% del pib y los de la violencia que afectaron al sector pblico a 3,5%; las prdidas de infraestructura bsica a 0,2% del pib y las de vidas y capital humano a 1,7%.
En el transcurso de la ltima dcada, la balanza comercial agropecuaria aunque positiva se ha tornado voltil e inestable. Esta coyuntura ha despertado la preocupacin en ciertos sectores de la sociedad, pues consideran que el ingreso masivo de productos agrcolas bsicos est cumpliendo el propsito de abastecer el mercado domstico, en virtud del estancamiento de la productividad agrcola y el modesto desempeo mostrado por el sector agropecuario; pero esta problemtica es ms compleja. Desde una mirada ms macro, la dependencia de alimentos proveniente del mercado internacional no es tan clara, si se aprecia el comportamiento de las importaciones agropecuarias y agroindustriales en relacin con las totales durante la ltima dcada. Como lo indica el grfico 11.7, la dependencia de las importaciones de alimentos ha cado del 14 al 9,2% en 2010, pese a que el valor de esas importaciones mostr un importante crecimiento. Esta particular tendencia pierde su fuerza si se coteja con el comportamiento del coeficiente clsico de autosuficiencia alimentaria (cca)18. El indh 2011 realiz dos clculos para el periodo 1990-2008, con base en informacin de la fao (Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin). Para el primero se estim el coeficiente de autosuficiencia clsico: la relacin produccin-consumo19, y para el segundo, el peso del volumen de las importaciones en el consumo total de alimentos. Estos clculos mostraron que la produccin nacional ha perdido importancia con respecto al consumo, y que las importaciones son cada vez ms determinantes en la canasta alimentaria del pas.
f Gr
i co
11.7
Participacin de las importaciones agropecuarias y agroindustriales en las importaciones totales
fuente: clculos indh 2011, con base en dane. Agronet.

18 19
El coeficiente est definido como la relacin entre los volmenes de produccin nacional y los de consumo nacional de bienes agropecuarios. El caa pas de 1,04 en 1991 a 0,95 en 2008. Esto indica que la autosuficiencia alimentaria se ha venido deteriorando con el paso del tiempo. El coeficiente es superior a 1 cuando la produccin de bienes agropecuarios y agroindustriales supera el consumo de estos productos y existe autosuficiencia alimentaria, pero si el coeficiente es menor que 1, no existe tal autosuficiencia y es preciso cubrir el dficit de alimentos con importaciones provenientes del mercado externo.
365
Mientras en 1991 las importaciones en el consumo participaban con el 2%, en 2008 se quintuplicaron (grfico 11.8). Otro factor que desfavorece la seguridad alimentaria es el aumento de los precios internacionales de los alimentos bsicos, bebidas y materias primas que han venido creciendo en la dcada pasada. Esa tendencia es una amenaza a la seguridad alimentaria, en especial para los hogares ms pobres y en contexto de un aumento de las importaciones de alimentos. Desde el mbito de la disponibilidad, el riesgo futuro de la seguridad alimentaria est ligado a la explosin de actividades productivas que se desarrollan en las reas rurales, como megaproyectos de minera, biocombustibles y grandes proyectos de infraestructura (Rosset, 2011), as como las diferentes prcticas de despojo que presionan el uso de la tierra y las reas con aptitud para la produccin de alimentos. La variabilidad y el cambio climtico en el corto plazo se constituyen en otra de las amenazas para la seguridad alimentaria, debido a los desastres que pueden originar las lluvias, inundaciones y sequas, entre otros, y a los costos de adaptacin y relocalizacin de los cultivos que deben operarse para no reducir la oferta alimentaria. Por ltimo, el inters del capital extranjero y de firmas multinacionales por la adquisicin de tierras para tener reservas
fi Gr
co
8 11.
coeficiente de autosuficiencia alimentaria (produccin-consumo)
fuente: clculos indh 2011, con base en Faostat.
propias de agua y reas para la produccin de alimentos con fines de exportacin, es otra de las problemticas que podran originar elevados riesgos para la seguridad alimentaria. Del lado de la demanda de alimentos, la pobreza obstaculiza el acceso a la compra de bienes agropecuarios bsicos y contribuye a afianzar la trampa de pobreza intergeneracional, debido a los bajos niveles de nutricin que puede alcanzar a los miembros ms jvenes de los hogares rurales. Aunque la inflacin bsica y de alimentos ha cado en forma sostenida con el paso del tiempo (mientras en 1991 la inflacin bsica y la de alimentos fueron de alrededor de 30%, para 2009 ambas se situaron cerca de 4,2 y 4,4%, respectivamente), no debe perderse de vista que el crecimiento de los precios de los alimentos en varios periodos de tiempo ha superado la inflacin total. Desde el mbito regional, la existencia de brechas hace que ciertas regiones estn en situacin de mayor vulnerabilidad ante los problemas de escasez de alimentos que otras. Regiones y territorios como las que conforman la zona Cafetera o la Andina no suelen ser tan vulnerables en materia de seguridad alimentaria, como lo pueden ser la regin del Choc biogeogrfico y algunas zonas de la Costa Atlntica, debido a la baja disponibilidad de suelos con aptitud agrcola y el uso que de ellos se hace. Este Informe insiste en la necesidad de fortalecer la produccin bsica de alimentos en el pas, dando prioridad y reconocimiento al papel que en ello pueden cumplir la pequea y la mediana propiedad. Colombia no puede quedarse en la discusin de la disyuntiva entre la postura de aprovechar los subsidios incorporados en los alimentos importados, o en la de proteger la produccin nacional. El Informe considera que ambos procesos pueden manejarse, dando mayor prioridad a la produccin interna, pues la escasez internacional de bienes agrcolas bsicos y la coyuntura elevada de precios externos parece ser un fenmeno permanente para los prximos aos. Adems, el pas hara un buen uso de sus recursos disponibles de tierras y aguas si los dedica a la produccin de alimentos tanto para el mercado interno como el externo.
Contina pg. 369
367
R E C UA D R O 11.4
Claves para la competitividad y el desarrollo del sector agropecuario
Cuatro factores constituyen hoy una oportunidad para el crecimiento sostenido de nuestro sector agro pecuario. Primero, el previsto incremento de la demanda mundial de alimentos y las perspectivas de precios altos de las mercancas (commodities) en las prximas dcadas. Segundo, las ventajas comparativas de Colombia en este sector, por su condicin de pas megadiverso. Tercero, la disponibilidad de tierras para la expansin de la agricul tura dentro de la frontera agrcola. Y, cuarto, la existencia de condiciones climticas tropicales favorables al desa rrollo de sistemas productivos ms continuos. No obs tante, el aprovechamiento efectivo de esta oportunidad es posible si mejoramos la competitividad en cada uno
de los eslabones de la produccin y comercializacin de la produccin agropecuaria. La competitividad de la produccin agropecuaria entendida como la habilidad de acceder, permanecer e incrementar su participacin en los mercados de pende de la capacidad para lograr costos de produc cin y comercializacin rentables para los negocios. La habilidad consiste en mejorar en forma permanente la productividad con ms rendimientos, mejor gestin empresarial por innovacin y procesos eficientes de comercializacin. Estos factores estructurales deben ser complementados con mecanismos apropiados que contrarresten la volatilidad de los precios, las distorsiones
368
del mercado y los efectos de la variabilidad del clima; sin ellos, se arriesga la viabilidad de la produccin, y por tanto, de las inversiones y los empleos en el campo. En un contexto de creciente insercin en la eco noma mundial y de apertura de mercados, son esen ciales escalas de produccin eficientes que integren vertical y horizontalmente la produccin, la transforma cin y la comercializacin; y que involucren a pequeos productores en esquemas asociativos para facilitar su incorporacin en procesos de empresarizacin y articu lacin con inversionistas privados (negocios inclusivos), mejorar su productividad y capacidad de negociacin, y de esta manera, facilitar su insercin en los mercados. Y claro, la cadena de valor de los productos agropecuarios debe cumplir con los requisitos sanitarios y de calidad, condicin bsica para acceder a los mercados. Instrumentos de poltica sectorial deben apoyar temporalmente el proceso de superacin de las barreras, promoviendo la investigacin, la asistencia tcnica inte gral y la innovacin a lo largo del proceso de produccin y comercializacin. El punto de partida debe ser el uso eficiente de factores de produccin como la tierra, el agua y el material reproductivo. En este ltimo caso, la biotec nologa es clave en la provisin de insumos ms acordes con los sistemas productivos propios de ecosistemas tropicales, como los de Colombia. No pueden quedar por fuera esquemas de comercializacin eficientes y la oferta de infraestructura de transporte, dos condiciones para que los productos agropecuarios lleguen con precios competitivos a los mercados finales. Dada la naturaleza propia de la actividad agropecuaria, no es posible des
entenderse de instrumentos para una mejor gestin del riesgo (climtico y de mercado), que permitan atraer y mantener la inversin privada en el campo. No puede soslayarse que el mejoramiento perma nente de nuestra competitividad agropecuaria est atado a la superacin significativa de las condiciones de pobreza y desigualdad, que tanto inciden en nuestros pobladores rurales. Es un obstculo la baja capacidad para aprovechar las oportunidades del crecimiento y para acceder a los mercados, debido a problemas sociales crticos como el despojo de tierras, el despla zamiento y el narcotrfico. En este caso, son pertinentes instrumentos especficos para mejorar el acceso a los activos productivos y una ruta de capacidades para apro vecharlos y generar ingresos suficientes y sostenibles. En el sector rural confluye buena parte de los desequi librios regionales. La agudizacin de la pobreza en algunas regiones y la debilidad institucional relativa en las de menor desarrollo, les impide a los pobladores rurales ms pobres aprovechar su potencial productivo y vincularse ms eficientemente en los mercados. Para lograrlo, son tiles los instrumentos de ordenamiento y planificacin sostenible del territorio y la generacin de capacidades locales que permitan identificar potencialidades y apro vechar las oportunidades del crecimiento econmico.
Hernando Jos Gmez

Director Departamento Nacional de Planeacin dnp
369
Viene pg. 366
D. Retornar por la senda del desarrollo
En el transcurso de las dos ltimas dcadas, el sector agropecuario ha venido reduciendo su ritmo de crecimiento, y presenta tasas ms bajas con respecto al comportamiento de la economa. Est contribuyendo cada vez menos a la produccin nacional, a pesar de que la agricultura contina desempeando un papel central en el sector agropecuario. La produccin agrcola ha sufrido un marcado proceso de diversificacin con respecto a los aos 1980 y en el sector pecuario es notoria la expansin de la avicultura, el crecimiento moderado de la produccin lechera y la disminucin progresiva de la produccin de carne bovina en el tiempo. A pesar de estas tendencias, la actividad pecuaria no se ha diversificado al mismo ritmo que la agrcola (recuadro 11.4). El modesto desempeo de la actividad agropecuaria y rural ha sido resultado de factores de entorno y estructurales que han marcado su lnguida evolucin. Estos ltimos se explican por deficiencias y obstculos que ha erigido el sector y que las polticas pblicas no han contribuido a resolver en forma adecuada. Para retornar por la senda del desarrollo humano y el crecimiento del sector, es necesario que el Estado y la sociedad colombiana concentren sus esfuerzos, iniciativas y polticas en lograr mejoras sensibles en la productividad sectorial, fortalecer la educacin y la inversin productiva, desconcentrar la propiedad rural, disminuir el conflicto de usos del suelo, revisar a fondo su poltica de insercin en el mercado externo, desarrollar los mercados de tierras y trabajo, minimizar el conflicto rural y proteger las reas dedicadas a la produccin de alimentos.
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Las salidas
5
Sumario
12
Propuesta de agenda de polticas para el sector rural

El sendero equivocado en el desarrollo rural Una reforma que transforme la realidad rural Red de reflexin, dilogo y conocimiento
Propuesta de agenda
de polticas para el sector rural

Aquel arco infinito que se alejaba del cielo que por aquellos tiempos vea encima de l, le pareci de repente que se transformaba en un arco bajo y reducido que lo ahogaba porque debajo de l todo era preciso y concreto, pero sin nada eterno y misterioso. Len Tolstoi La guerra y la paz
12
A. El sendero inadecuado en el desarrollo rural

Colombia ha llegado a convivir con un modelo de desarrollo rural caracterizado hasta ahora por ser altamente inadecuado para promover el desarrollo humano y atender la problemtica rural. Ese modelo no ha permitido cambiar el orden social rural, superar la pobreza y resolver el conflicto rural. En el balance, el sector rural no ha podido superar los mltiples problemas que lo afectan, no obstante el hecho de que algunos actores se sienten satisfechos por haber aumentado sus ganancias, ampliado sus negocios y comprometido importantes inversiones en l. El camino recorrido hasta ahora mantiene la alta vulnerabilidad de los pobladores rurales en relacin con los urbanos y no ha conducido hacia una sociedad estable que les genere confianza respecto al futuro. En general, el sector rural vive una crisis estructural mltiple que tiene razones histricas, polticas e institucionales. Esa crisis se fundamenta en un conjunto de problemas que esperan ser resueltos mediante una agenda nacional y de Estado. Este inapropiado sendero de desarrollo contrasta con el potencial de recursos naturales y de capacidades de la poblacin. Las polticas pblicas no han tenido la capacidad de promover dinmicas virtuosas en la actividad rural, y se han constituido en una verdadera frustracin para muchos actores sociales y agentes econmicos, pese a los importantes cambios observados en la estructura productiva en las ltimas dcadas. El potencial del sector contrasta fuertemente con la pobreza y la miseria que hoy existe entre sus habitantes, la desigualdad persistente en la sociedad rural, el conflicto rural y sus consecuencias devastadoras sobre los derechos humanos, el bajo desempeo sectorial, la gran debilidad de la institucionalidad pblica para atender las demandas de los pobladores, y la carencia de un ordenamiento social y productivo del territorio (grfico 12.1). Todo ello se traduce en una alta vulnerabilidad de esta sociedad, que no ha podido estabilizarse y emprender un proceso dinmico de desarrollo que la beneficie.
375
Tal situacin indica que el pas ha optado por un modelo de de sarrollo rural que ha fracasado en trminos de respuesta a problemas crticos que afectan la calidad de vida de los habitantes rurales y ur banos. El ttulo de este Informe de Desarrollo Humano, Colombia rural, razones para la esperanza, indica que lo rural es ms importante de lo que Colombia ha llegado a creemos para la vida y el progreso de los colombianos y que all hay un convivir con un modelo potencial desperdiciado. Al mismo tiempo, nos alerta para no caer en la de desarrollo rural desesperanza. Soluciones existen, pero requieren de una firme decisin caracterizado hasta poltica y de una mayor y ms calificada intervencin del Estado. ahora por ser altamente La alternativa de no saldar la deuda social y poltica con estos inadecuado para pobladores, cuya mxima expresin es el conflicto rural, ha dificultado promover el desarrollo los avances hacia una modernizacin incluyente. Saldar esa deuda es un humano y atender la compromiso de todos, pero el Estado debe liderar y regular los procesos problemtica rural. Ese y buscar el compromiso de toda la sociedad en su reivindicacin. Las modelo no ha permitido propuestas de este Informe aportan elementos para un proceso que no cambiar el orden social se agota en el corto plazo. La tarea es muy compleja y exige un enorme rural, superar la pobreza y compromiso, pues se trata de transformar una situacin estructural e resolver el conflicto rural. histrica reflejada en un orden social reacio al cambio. Por ello es urgente tomar la decisin de empezar ese cambio y frenar las dinmicas perversas en el desarrollo rural y sus relaciones con la sociedad urbana.
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2.1 o1
Un equivocado modelo de desarrollo rural
Captulo 12 | Propuesta de agenda de polticas para el sector rural
B. Una reforma que transforme la realidad rural

Las propuestas de este Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia no son del todo nuevas; sin embargo, se presentan en un contexto que parece propicio para el cambio, bajo la conviccin de que necesitamos transformar lo rural y que tenemos la capacidad de ha cerlo. La reforma rural transformadora (rrt) propuesta en este Informe contiene un conjunto de procesos que, articulados, constituyen mnimos indispensables para que el sector avance y supere sus problemas crticos. Adems es necesario advertir que una poltica de desarrollo del sector por s sola no tiene la capacidad de lograr una transformacin suficiente de esta realidad. Ello requiere tambin de otros cambios por fuera del sector, en las polticas macroeconmica y social, el sistema poltico y el ejercicio de la democracia en la institucionalidad nacional, as como en las relaciones con los mercados internacionales y los pases ms desarrollados. As mismo se requiere que tanto el sector pblico como el privado adopten otras visiones y acti tudes sobre el desarrollo. Centrarse solo en lo rural es ya para el Informe un gran desafo que debe entenderse articulado con los cambios que se promuevan en la economa y la sociedad. Esta reforma rural transformadora es una apuesta por lo rural que requiere decisin poltica y acuerdos nacionales, regionales y locales, para proyectar a largo plazo un proceso de cambio de la actual estructura agraria y sus relaciones con la sociedad, el Estado y la poltica. Necesita adems, activar un movimiento social que parta de una reflexin seria y fundamentada sobre el tipo de sociedad rural deseable y la base estructural sobre la cual se levanta.Tambinse impone dotar a los habitantes de herramientas en el sentido de un mejor aprovechamiento de los recursos e instrumentos para el sector que le permitan blindarse frente a los diferentes procesos y acciones internas y externas que tienden a limitar sus capacidades, y a concentrar los recursos y esfuerzos en mantener privilegios.
1. objetivos de la reforma rural

El objetivo de la reforma es combatir la pobreza y resolver el conflicto rural para alcanzar una sociedad estable, sostenible e involucrada en un proceso de modernizacin permanente. En aras de adelantar este nuevo sendero para el desarrollo rural, se necesita ms Es tado en la sociedad y menos mercado en el Estado. Esto implica un proceso acompaado de la participacin decidida de toda la sociedad, de lo pblico y lo privado. Tiene como base la organizacin social y poltica de los actores sociales y los agentes econmicos en funcin de elaborar propuestas compartidas con el Estado; y la participacin en la toma de decisiones, el acompaamiento y la veedura de los programas y los proyectos que se acuerden desde lo local, lo regional y lo nacional. Esta reforma no debe confundirse con la reforma agraria tradicional. Va ms all de la distribucin de la propiedad y el suministro de servicios como el crdito, la asistencia tcnica y la capacitacin de los campesinos. Parte de una visin integral de la problemtica rural en un territorio dado y de un concepto amplio de lo rural como el que propone este Informe Nacional de Desarrollo. Y no solo est dirigida a los pobres para dotarlos de activos y capacidades, sino que cubre toda la sociedad y la economa rural, dando prioridad a los pequeos y medianos productores y a los pobladores en situacin de mayor vulnerabilidad. La transformacin que se plantea va acompaada de otra propuesta complementaria que la refuerza en el mediano y largo plazos: una red social y acadmica de reflexin y conocimien to sobre el problema rural, que se presenta en el numeral C. Y tambin est articulada con el
377
ordenamiento territorial como instrumento bsico para la eficiencia social y econmica. Por ltimo, el acompaamiento de la cooperacin internacional es muy impor tante para adelantar este cambio. La reforma contiene cuatro compo nentes o procesos articulados: (a) la seguri dad humana, (b) el desarrollo institucional, (c) el desarrollo rural, y (d) una poltica integral de tierras. Estos cuatro elementos conforman una red de decisiones para la transformacin rural y necesitan integrarse con otras dimensiones de la economa y la sociedad (grfico 12.2), y en particular con un ordenamiento del territorio. El ordenamiento del territorio se re laciona con cada uno de los componentes mencionados. Su necesidad parte del hecho incontrovertible de una ocupacin econ mica y de asentamientos humanos realiza da, hasta ahora, sin criterios de eficiencia en el uso y conservacin de los recursos, supresin de conflictos, mejor uso de re cursos naturales estratgicos, y manejo y prevencin de riesgos para los habitantes. La puesta en orden del territorio puede iniciarse con dos entradas no excluyentes: (a) la regulacin del uso productivo de los recursos de acuerdo con sus aptitudes agroecolgicas, los objetivos de manejo del medio ambiente, la conservacin de recursos estratgicos y la prevencin de riesgos, y (b) la reubicacin de algunos asentamientos humanos constituidos en zonas de alto Fotografa: Boris Heger. riesgo considerando los ecosistemas, o que se encuentran en reas muy alejadas de los mercados y del suministro de bienes pblicos. Sin embargo, el ordenamiento del territorio es un concepto ms amplio que incorpora la conformacin de regiones, sus autonomas y relaciones con el Estado y la poltica. Una de las medidas prioritarias es la delimitacin de la expansin de la frontera agro pecuaria incluyendo pautas de ordenamiento territorial ambiental. Ese proceso tiene como finalidad evitar que nuevos asentamientos humanos y actividades productivas proliferen ms all de los lmites permisibles para una adecuada conservacin y explotacin de los recursos naturales, sin descartar la produccin de servicios ambientales. De igual modo, la revisin y actualizacin de la Ley 2. de 1959 sobre zonas de reserva forestal cabe dentro del criterio de ordenamiento del territorio.
fi Gr
co
2 12.
reforma rural transformadora
Una parte de la discusin sobre el desarrollo es cmo disminuir las brechas entre las regiones y entre el campo y la ciudad? El indh 2011 apoya y considera de gran importancia la creacin de un fondo de compensacin regional para favorecer la convergencia de las regiones y la superacin de las trampas de la pobreza. Si el territorio se ordena considerando las dos entradas enunciadas, la bsqueda de la convergencia puede abrirse camino pues es ms fcil identificar las regiones ms atrasadas de aquellas que han logrado procesos ms dinmicos de desarrollo y de aglomeracin de actividades, y sus causas. Los ndices de ruralidad, de vulnera bilidad (municipios y departamentos) y el ranking de desarrollo humano municipal, construidos por este Informe (captulo 2), podran ser utilizados como parte de los criterios de asignacin de recursos de ese fondo. Estos criterios tambin podran aplicarse a los recursos de transferencias del gobierno central y a la distribucin de las regalas.
2. Pobreza e inclusin
El eje central de la reforma transformadora en Colombia es la lucha contra la pobreza y la solucin del conflicto en el campo. El desarrollo rural, la poltica integral de tierras y el de sarrollo institucional, que se precisan ms adelante, contribuyen a esos propsitos. Las estrategias universales para superar la pobreza multidimensional giran alrededor de: El acceso a activos y en especial a la tierra, el agua, el capital y los mercados; el desarrollo de las capacidades de los diferentes pobladores rurales para potenciar sus iniciativas y la generacin de ingresos. El acceso a bienes pblicos (salud, educacin, saneamiento bsico y agua potable, vivienda y conocimiento). La libertad de elegir entre las oportunidades ofrecidas. Este Informe insiste en la necesidad de encarar el problema de la pobreza de manera integral y en el que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (madr) se involucre con
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mayor desicin en ese compromiso, para lo cual requiere de una mayor coordinacin y articulacin con las directrices del Departamento Na cional de Planeacin (dnp) y dems instancias del Estado. Por ello en las secciones siguientes se hace nfasis en algunos elementos orientados a ese propsito. El ttulo de este Informe Para atacar en debida forma la pobreza, el madr debe tener un de Desarrollo Humano, diagnstico sectorial fundamentado en informacin que le permita es Colombia rural, razones para tablecer la diferenciacin interregional1 en trminos de pobreza, acceso la esperanza, indica que lo rural es ms importante a bienes pblicos, sistemas de produccin y generacin de ingresos, uso de lo que creemos para de los recursos naturales, presencia de cultivos de uso ilcito, recono la vida y el progreso de cimiento poltico del campesinado, persistencia poltica y conflictos los colombianos y que rurales diferenciados. all hay un potencial Como parte de esa tarea, el madr requiere fortalecer su partici desperdiciado. Al mismo pacin en el diseo e implementacin de polticas como la de la Red tiempo, nos alerta para no Unidos, a fin de focalizar la intervencin del Estado entre las familias caer en la desesperanza. rurales ms vulneradas; dar acceso preferente a los bienes pblicos a las Soluciones existen, pero familias rurales ms pobres; y crear un grupo de anlisis con capacidad requieren de una firme de calcular el ingreso promedio anual de las explotaciones campesinas, decisin poltica y de una diferenciadas por regin. mayor y ms calificada Adems de garantizar la seguridad humana y avanzar en la so intervencin del Estado. lucin del conflicto rural, el combate a la pobreza en el sector se debe centrar en la inclusin econmica, social y poltica de la poblacin. Ello significa: Dar acceso a activos mediante la intervencin directa del Estado en la distribucin de la propiedad rural. Superar las economas de subsistencia y el asistencialismo. Fortalecer la organizacin social y recuperar el tejido social destruido por el conflicto, avanzar en procesos participativos y en el empoderamiento de las comunidades y las mu jeres rurales, as como en mecanismos de rendicin de cuentas, gobernabilidad y respeto a las autonomas de las organizaciones2. Reconocer poltica y socialmente al campesinado para que pueda ejercer con libertad su ciudadana y los derechos que reconoce la Constitucin Nacional; es decir, hacerlo un miembro activo de la democracia y la sociedad, y darle voz para participar libremente en las decisiones que lo afectan. Dar acceso a bienes pblicos, especialmente salud y educacin. Formalizar los mercados de trabajo con respeto a las normas laborales y acceso de la po blacin rural, en especial de los jvenes, a los instrumentos modernos de la informacin para que generen redes sociales de informacin y conocimiento.
La carencia de informacin y estadsticas continuas que permitan un seguimiento a indicadores de pobreza en el orden municipal es una tarea pendiente para entidades como el dane. Temas como la construccin del pib municipal, indicadores laborales y de ingresos de los pobladores de un municipio son relevantes para hacer seguimiento a la pobreza. La organizacin social requiere del diseo de una agenda que vaya ms all de la agenda humanitaria, con espacios de confluencia de intereses entre organizaciones, generacin de redes sociales para el seguimiento de iniciativas legislativas, diseo y aplicacin de polticas. Es inapropiado crear organizaciones para cada programa gubernamental o cada ley o norma expedida.
Enfatizar en el fortalecimiento de la democracia participativa en las zonas rurales, y considerarla esencial para la formulacin y ejecucin de los programas y proyectos para las reas rurales del pas. Y es de equidad la regulacin estricta de la prctica de la minera para que no destruya recursos naturales valiosos para las generaciones por venir, y adopte sistemas de incorporacin de la poblacin rural. La inclusin tambin exige el fortalecimiento de la infraestructura bsica para la actividad productiva, el desarrollo social y la conectividad con los mercados. La creacin de oportunidades complementarias a las propiamente rurales, como la industrializacin en el nivel municipal o de reas que agrupen varios municipios, pueden abrir ms espacios para la inclusin econmica de los pobladores rurales.
2.1 Visibilizar al campesinado y darle poder de participacin y negociacin

Las polticas de inclusin deben partir del reconocimiento del campesinado como sujeto social y poltico con derechos, al igual que los dems ciudadanos colombianos. Es decir, se trata de la puesta en marcha de procesos que no les arrebaten a estos actores su capacidad de ejercer influencia o control poltico, de manera que puedan formar parte de la democracia. Ellos y ellas buscan integrarse a la sociedad y al progreso, y entre las acciones y procesos para alcanzar esa meta, adems de lo ya anotado, se necesita: a. Incluir a los campesinos, mujeres rurales, indgenas y afrocolombianos, en el proyecto nacional; no pueden solo ser receptores de pequeas ayudas del Estado.
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Crear consejos campesinos regionales de consulta para los proyectos que se han de desarrollar en los territorios donde estn ubicados. Eso exige un fortalecimiento de las organizaciones campesinas de base y las de carcter regional. Promover, fortalecer y acompaar a las zonas de reserva campesina. Generar mecanismos de participacin, similares a la consulta previa, que faciliten su participacin en el diseo de polticas de desarrollo rural. Esto debe acompaarse del fortalecimiento de la representacin campesina en las instancias de toma de decisiones sobre la implementacin de programas del orden nacional en el nivel local (como por ejemplo: Red Unidos, Familias en Accin, sena, icbf). e. Promover la organizacin de escenarios peridicos de dilogo y deliberacin pblica del campesinado en la rbita nacional (al estilo de los que tienen los gremios sectoriales), que cuenten con respaldo y reconocimiento gubernamental. f. Promover una cultura de tolerancia, comprensin y reconocimiento del valor de las expre siones de voz y protesta del campesinado, hechas bajo las reglas de la democracia, para procurar la erradicacin de prejuicios y estigmatizaciones.
3. La seguridad humana
El pacto mnimo de ciudadana consiste en aceptar que, por excelencia, el Estado protege la vida e integridad de todas las personas. Si es genuina, esa proteccin es seguridad humana, es decir, condiciones y medios para preservar el ncleo central de todas las vidas contra riesgos graves y previsibles, segn los informes mundiales de desarrollo humano de 1991 y 1994 del pnud (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). Como se ha descrito en este Informe, riesgos que confluyen en el sector rural por la conjuncin de tres factores inadecuadamente tratados o ignorados por dcadas: el conflicto armado, la industria criminal del narcotrfico y el modelo econmico que rinde culto al mercado y menosprecia el papel del Estado.
3.1 Seguridad humana y conflicto

La superacin del conflicto armado y la reforma rural transformadora no son opciones dicotmicas sino complementarias y simultneas en el tiempo. Superar el conflicto y transfor mar el sector rural son dos condiciones y medios para alcanzar el desarrollo humano y proveer seguridad humana. En todo caso, en s mismas son insuficientes si no estn acompaadas de cambios en el modelo econmico que por rendir culto al mercado propici, cohonest o desa tendi procesos caticos de ocupacin y poblamiento del mundo rural, concentr la riqueza, empobreci an ms a los pobladores rurales y se aparej con un sistema poltico excluyente, discriminatorio y funcional al mantenimiento de un orden social injusto. La evidencia emprica muestra que ocho aos despus de publicado el Informe Nacional de Desarrollo Humano, El conflicto, callejn con salida (2003), la situacin perdura y en muchos as pectos y regiones se ha profundizado, extendido y degradado. El conflicto armado sigue siendo no el nico, pero s uno de los ms acuciantes problemas de Colombia. Estamos convencidos de que el conflicto colombiano seguir sin resolverse si del amplio abanico de opciones para superarlo se apela exclusivamente a la salida militar o a la negociacin poltica, dejando en el tintero muchas acciones posibles para mitigar sus estragos mientras dure, acabar la confron tacin propiamente dicha y evitar as que una vez superado se reproduzcan sus causas. En 2003 se dijo que la opcin militar y la negociacin son apenas dos maneras de resolver un conflicto. Se trata de usar la fuerza tanto como sea necesario respetando el ordenamiento
jurdico internacional y nacional y de negociar tanto como sea posible. Pero el abanico es amplio y comprende tareas como: Atender, retornar y reparar a las vctimas. Cuidar a la gente con seguridad ciudadana y justicia. Humanizar la guerra mientras dure. Proveer seguridad y justicia en medio del conflicto. Desvincular a los combatientes. Prevenir el reclutamiento. Blindar las rentas que financian la guerra. Diferenciar la salida del conflicto de la lucha contra la droga. Fortalecer la gobernabilidad local en medio del conflicto. Gestionar los conflictos locales (laborales, por la tierra, por los usos del suelo, por la dis tribucin de la propiedad, por los excedentes de economas de enclave). Redescubrir la poltica. Cambiar los imaginarios en los medios de comunicacin y en el sistema educativo; y vin cular activamente a la sociedad civil y a la comunidad internacional (pnud, 2003).
3.2 Seguridad humana y cambio climtico

Al cierre de este Informe, el gobierno nacional estaba a punto de promulgar un documento Conpes para orientar la conformacin del sistema nacional de cambio climtico y el plan nacio nal de adaptacin para reducir la situacin de vulnerabilidad de las poblaciones, ecosistemas y sectores productivos, y aumentar la capacidad de respuesta ante eventos y desastres climticos. En sus discusiones y consultas hubo consenso sobre la necesidad de sustraer el tema de las polticas meramente ambientales y de medidas sectoriales, y en establecer cronogramas de corto, mediano y largo plazos para el diseo progresivo de polticas de adaptacin y gestin de riesgo, a partir de informacin consolidada y confiable, que hoy no existe. La prioridad es atender las vulnerabilidades de las poblaciones humanas ms pobres, sin descartar acciones o medidas para forzar cambios en sectores productivos o en determinados ecosistemas, en funcin de la seguridad territorial, entendida como la capacidad de un territorio para ofrecerles a sus habitantes condiciones de estabilidad para el desarrollo integral de sus capacidades, y a los ecosistemas para conservar su integridad y biodiversidad; es decir, para existir y evolucionar de acuerdo con su propia naturaleza. En ese contexto, la estrategia de erradicacin de la pobreza y los instrumentos derivados de ella pueden convertirse en una herramienta de adaptacin al cambio climtico. Los esfuerzos encaminados a la adaptacin pueden reducir mltiples pobrezas y aumentar la capacidad del territorio para garantizar seguridad integral a sus habitantes. Para esta tarea resultan perti nentes y oportunos los ndices de ruralidad y de vulnerabilidad construidos por este Informe. La movilizacin poltica y el gasto pblico deben pues superar la fase de mitigacin para fortalecer las capacidades adaptativas (nacionales, regionales y locales), si aceptamos que la adaptacin es tambin una estrategia de prevencin y control del riesgo, y que es necesario establecer prioridades concretas y definir responsables, metas y tiempos, al menos para los prximos cinco aos3.
Aportes del programa conjunto de integracin de ecosistemas y adaptacin al cambio climtico en el Macizo Colombiano, a la construccin de la poltica de cambio climtico en Colombia.
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Cabe insistir en que, cualquiera sea el nuevo ordenamiento ins titucional del sistema nacional de cambio climtico, ningn esfuerzo sobrara para desarrollar mecanismos de recoleccin, procesamiento, interpretacin, divulgacin y acceso a la informacin requerida para contrastar las opciones reales que requiere la gente (desarrollo humano), con las condiciones materiales que existen (seguridad humana) y con la pertinencia, oportunidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad de los futuros planes de desarrollo.
3.3 Seguridad humana e informacin Para la restitucin de tierras y la reparacin integral a las vctimas
La seguridad humana de los pobladores rurales exige informacin cualificada, confiable, transparente, oportuna y de libre acceso y uso para todos: sobre los intereses econmicos en el territorio, la magni tud de los mismos y los incentivos que persisten, ms all del anlisis sobre la accin de la Fuerza Pblica o de los actores armados. O sobre la creacin de nuevas veredas para evadir las medidas de proteccin y avanzar con la ventacompra de predios o la expulsin forzada de nuevos campesinos, a quienes se les obliga a no denunciar el desplazamiento. Sobre dnde hay repoblamiento de zonas abandonadas en el marco del desplazamiento, con solicitudes de formalizacin a travs de terceros; y tambin sobre las presiones locales para levantar las medidas de pro teccin en donde avanza la compraventa de predios para el desarrollo de megaproyectos industriales. Asimismo sobre lo que implican el establecimiento de una zona de reserva campesina o los riesgos por la titulacin comunitaria de predios, por ejemplo, las fracturas sociales aupadas por agentes externos en los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas4.
La Reforma rural transformadora es una apuesta por lo rural que requiere decisin poltica y acuerdos nacionales, regionales y locales, para proyectar a largo plazo un proceso de cambio de la actual estructura agraria y sus relaciones con la sociedad, el Estado y la poltica. Necesita, adems, activar un movimiento social que parta de una reflexin seria y fundamentada sobre el tipo de sociedad rural deseable y la base estructural sobre la cual se levanta.
Para combatir la inseguridad, la criminalidad y la violencia rurales

Es necesario avanzar en estudios comparados sobre inseguridad, criminalidad y violencia en las zonas rurales porque en muchos casos la cobertura meditica sustituye al anlisis, gene rando desconcierto y desinformacin en la ciudadana, y en otros, se basan solo en informacin oficial. A semejanza de los requerimientos en materia de seguridad ciudadana en los centros urbanos, la proteccin de las personas y patrimonios rurales requiere conocimiento exacto sobre tipologas de datos, formas de recoleccin, disponibilidad, desagregacin, instrumentos en otros pases para elaborar estadsticas, caracterizacin de los sistemas y formas de compa racin regional y subregional, asuntos que estn hoy en el centro de las polticas pblicas en la materia (Dammert et l., 2010). Finalmente, es importante sealar que el logro de la seguridad y la bsqueda de caminos para la paz pasan por conocer la verdad de lo que ha sucedido con el conflicto. Para las vctimas
Intervencin en el acto de presentacin del Cuaderno Desplazamiento forzado, tierras y territorio. Agendas pendientes: la estabilizacin socioeconmica y la reparacin (pnud, Cuadernos indh de Andrs Celis, coordinador de la Unidad de Proteccin del Acnur en Colombia. 2011, julio).
El eje central de la reforma transformadora en colombia es la lucha contra la pobreza y la solucin del conflicto en el campo. El desarrollo rural, la poltica integral de tierras y el desarrollo institucional, contribuyen a esos propsitos.
esto ayuda a la reconciliacin, y es til para la reparacin integral, el perdn y el olvido. Por tal razn, los trabajos de memoria histrica sobre el conflicto deben apoyarse e institucionalizarse, pues forman parte de la bsqueda de soluciones al conflicto armado interno y del esfuerzo porque los hechos de violencia nunca ms se vuelvan a repetir.
4. Desarrollo institucional
Este es un componente transversal sin el cual no se concibe el de sarrollo rural. El madr necesita convertirse en el lder de la construccin y el fortalecimiento de la institucionalidad pblica, y la promocin y el estmulo de la privada. El pas est en mora de discutir con seriedad cul es la institucionalidad que requiere para su desarrollo rural, con siderando los efectos del conflicto armado, la alta vulnerabilidad de los pobladores y los grandes desafos del futuro. En este caso, las prioridades son diferenciadas para el orden nacional, regional y local, sin perder la perspectiva de que el cambio institucional es un proceso lento. No se trata solo de fortalecer la institucionalidad existente, debilitada e insuficiente; se busca adems avanzar en la innovacin institucional para contar con reglas de juego, acuerdos, creacin de confianza, nuevos instrumentos para el desarrollo, novedosas relaciones pblicoprivadas e informacin de mayor calidad. Se considera la necesidad de reinventar mucha de la institu cionalidad ya existente (por ejemplo, el Incoder)5. Esa creacin institucional debe ser resultado de la interaccin entre lo pblico y lo privado. El ministerio debe estar dispuesto a considerar la institucionalidad que se viene creando en algunas regiones a travs de diversos programas no pblicos, como alternativas para el manejo de problemas, o avanzar en el desarrollo rural. La institucionalidad no puede quedarse en elementos instrumentales del desarrollo productivo y rural. El sector registra problemas como el desconocimiento poltico del campe sinado, innumerables conflictos alrededor de la tierra y el control del territorio, la persistencia en el ejercicio del poder poltico de algunos partidos, grupos y familias, la desconfianza frente a muchas de las entidades pblicas y sus funcionarios, temas de corrupcin y de captura de rentas, todo lo cual ha contribuido a mantener un orden social contrario al cambio y la mo dernizacin. Estos procesos son de una gran complejidad por su articulacin con el poder, el conflicto, y las visiones estatales y de las lites sobre el desarrollo. Su transformacin tambin implica cambiar el sistema poltico y sus costumbres para transformar sustancialmente el orden social rural. Y la institucionalidad requiere entonces de desarrollos no convencionales para superar esos problemas.
4.1 fortalecer la institucionalidad pblica sectorial y local

Tomar en cuenta el madr, el Estado y la sociedad el hecho de que la sociedad rural ha sido profundamente afectada por la carencia de las instituciones necesarias para que las regiones manejen de manera transparente las transferencias y las regalas. El madr, debe definir polticas tendientes a impedir la cooptacin y captura de sus servicios por parte de
5
En el momento de ser publicado este Informe no haba sido presentado pblicamente el nuevo proyecto de ley de tierras y desarrollo rural elaborado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por tal razn no se hace mencin de esa propuesta, la cual contiene por los enunciados pblicos hechos por el ministro de Agricultura, algunos elementos de desarrollo institucional.
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las lites rurales regionales, econmicas y polticas, que terminan por afectar el desarrollo del sector como un todo. Una poltica fundamentada en el suministro de bienes pblicos, la equidad y la organizacin social con mecanismos de participacin alienta la democracia y evita que pocos se apropien de los recursos pblicos. Fortalecer el diseo de polticas pblicas articuladas con la academia y los actores sociales, as como las labores de planeacin, seguimiento y evaluacin. Avanzar en la informacin necesaria para la toma de decisiones con calidad. Para lograrlo es necesario destacar la urgente necesidad de elaborar un censo agropecuario (el ltimo se realiz hace cuarenta aos), para contar con informacin confiable que facilite las decisio nes para la transformacin de la estructura de la tenencia de la tierra y la formalizacin de los derechos de propiedad. Ese instrumento debe centrarse en dilucidar la estructura de la tenencia de la tierra; el uso del suelo y sus formas de explotacin; la importancia de la pe quea, mediana y gran propiedad y la utilizacin que cada una de estas hace del suelo junto con los ingresos que obtienen; definir quines son los propietarios de la tierra; determinar el grado de informalidad de los derechos de propiedad y la disponibilidad de infraestructura intrapredial, segn los tamaos de las explotaciones, as como el monto y las caractersticas de la inversin extranjera en tierras. Revisar y fortalecer los mecanismos de articulacin con las secretaras departamentales de agricultura y desarrollo por parte del madr para que la poltica pblica se haga en consonancia con postulados nacionales respetando al tiempo las diferencias y urgencias regionales. Mecanismos como los Conseas (consejos seccionales agropecuarios), las Mesas de Tierras, las instancias de la proteccin de tierras y patrimonios (pptp), los consejos mu nicipales de desarrollo rural, los consejos de cadenas productivas, y similares, adquieren una gran relevancia como engranajes de las polticas del madr y de otras instancias del Estado. Avanzar en coordinacin con otras esferas del Estado para fortalecer su capacidad de atender las demandas rurales: el desarrollo rural, la pla neacin, la prevencin de desastres ocasionados por el cambio climtico, la regulacin de la concentracin econmica en los mercados, la inves tigacin y transferencia de tecnologa, la relacin con la sociedad civil rural, la regulacin de las fuentes de agua, la comercializacin, la normatividad sobre la inversin extranjera en tie rras, el catastro y registro de derechos de propiedad, la atencin a las exter nalidades negativas del desarrollo agroindustrial en el medio ambiente,
La superacin del conflicto armado y la reforma rural transformadora no son opciones dicotmicas sino complementarias y simultneas en el tiempo. Superar el conflicto y transformar el sector rural son dos condiciones y medios para alcanzar el desarrollo humano y proveer seguridad humana.
la seguridad alimentaria, y la promocin de acuerdos y mecanismos para la solucin de conflictos rurales. Un esfuerzo especial debe hacerse en torno a medidas para involucrar a la poblacin joven en la interaccin con sistemas modernos de comunicacin.
5. El desarrollo rural
El concepto de desarrollo rural es multidimensional, complejo e integral; involucra facetas econmicas, sociales, polticas, institucionales y ambientales, y se concibe con una visin territorial. Es un proceso de transformacin y cambio de las sociedades rurales de la mano del Estado y con una amplia participacin de la sociedad civil. En esta seccin se mencionan algunos elementos no contemplados en los otros componentes de la rrt, que forman parte de una visin amplia del desarrollo rural. El Estado est llamado a asumir la iniciativa, convocar a todas las organizaciones y entidades que ejecutan acciones de desarrollo en los territorios para articular recursos y capacidades en funcin de propsitos comunes, mediante el respeto a modelos y propuestas de las comunidades. Cada regin puede avanzar en modelos alternativos de desarrollo rural de acuerdo con su historia, su economa, la institucionalidad creada, las capacidades y los proyectos de vida. En lugar de un solo modelo de desarrollo rural sera conveniente la competencia entre varios de ellos, que den lugar a una expresin de libertad en la bsqueda de caminos para resolver la pobreza y alcanzar la paz y la estabilidad. Cada modelo debera tener unos mnimos indispensables, unos principios no negociables (seguridad, justicia, equidad, participacin, democracia, tica, sostenibilidad). El desarrollo rural es adems diverso en el territorio y se considera diferenciado por regiones y tipo de poblaciones. El Estado dispone hoy de instrumentos analticos para hacer esos acercamientos, que bien pueden complementarse con los ndices de desarrollo humano, de ruralidad y vulnerabilidad, y con los anlisis de convergencia propuestos en este Informe (captulo 2), tanto para el orden municipal como departamental. A los programas rurales les lleg la hora de un diseo basado en el municipio como la unidad mnima de anlisis y planeacin. Como lo han propuesto al actual madr y el Incoder, el uso de reas de desarrollo rural (conjunto de municipios relativamente homogneos), como unidades de planeacin para concentrar e integrar las acciones gubernamentales y privadas, parece un camino adecuado que exige definir mecanismos institucionales de orden regional para la transformacin rural. En ese contexto es fundamental la integracin entre las ciudades y sus reas rurales (recuadro 2.1). Como parte de la inclusin anotada, se hace imperativo para la poltica pblica atender las diferencias y necesidades particulares de mujeres rurales, etnias y campesinado tradicional, e incluso de los desplazados. El indh 2011 deja como referentes los temas presentados en la tabla 12.1, complementados con las propuestas ms especficas para los campesinos que se mencionan en este captulo. Con la salvedad de que este Informe reconoce la importancia y apoya los esfuerzos de pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas por preservar el mecanismo de la consulta previa, se considera necesario advertir los riesgos generados por el desconocimiento o uso indebido del mecanismo. Por ejemplo, la persecucin, estigmatizacin o asesinato de quienes la promueven; la fragmentacin social debido a corrupcin de algunos lderes; fallas procedimentales; vacos
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R E C UA D R O 12.1
Unin Europea: tierras, territorio y desarrollo rural en Colombia
A pesar de su inmenso potencial humano, econmico y ambiental, y los avances en su economa y el desarrollo, Colombia tiene el reto prioritario de derrotar la pobreza y la exclusin, que se dificulta por la persistencia del narcotrfico y la violencia, fenmenos que en el sector rural expresan con mayor rigor las repercusiones del conflicto. Porque apoya a la sociedad que anhela estabilidad social y econmica y una paz duradera, la Unin Europea (ue) acord con el gobierno una agenda que incluye, entre los principales temas, las tierras, los territorios y el desarrollo rural. Nuestra cooperacin, superior a los 170 millones de euros, se dirige a iniciativas centradas en: Desarrollo rural integral con enfoque territorial (desarrollo econmico local, desarrollo regional y desarrollo alternativo, y apoyo a polticas pblicas). Fortalecimiento de las economas campesinas (seguridad alimentaria y ambiental). Fortalecimiento de encadenamientos productivos (agroindustria y comercializacin) y fortalecimiento del comercio interno. Legalizacin en la tenencia de predios y ordenamiento en el uso del territorio. De manera puntual, la cooperacin bilateral de la respalda el empeo del gobierno en garantizar el acceso y proteccin a las tierras a travs del proyecto La proteccin de las tierras y bienes patrimoniales de los desplazados internos. La metodologa e instrumentos de esta experiencia se han convertido en un soporte del proceso de construccin del nuevo esquema institucional para la poltica de tierras que lidera el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
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Somos conscientes de la necesidad de fortalecer la capacidad institucional en las zonas rurales, a fin de mejorar el desarrollo y promover un medio ambiente adecuado. Estas capacidades tienen que ser creadas en los niveles nacional, regional y subregional, con actores pblicos y privados. Varias acciones como los proyectos de desarrollo econmico local han sido promovidas para aprovechar los recursos naturales y culturales, facilitar el acceso a los mercados y utilizar nuevos conocimientos tcnicos y tecnologas. La tierra, las condiciones de vida en las zonas rurales y la economa campesina han sido incorporadas, con la perspectiva de consolidar la paz en todas las fases de los Laboratorios de Paz (I, II y III), ejecutados en asocio con los programas regionales de desarrollo y paz (pdp). De estas experiencias, por ejemplo, se extrajeron metodologas
Fotografa: Doris Pr
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Fotografa: Em
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que fortalecen la creacin de redes institucionales para la legalizacin de la tenencia de la tierra a campesinos y la planificacin territorial en reas ambientalmente sensibles. Gracias a los Laboratorios de Paz nacieron los proyectos Paz, desarrollo y estabilidad (I y II), que responden al impacto de los cultivos de uso ilcito y las consecuencias sobre la tenencia de la tierra, hacen nfasis en el desarrollo alternativo en Nario y Meta, y recogen y consolidan procesos estratgicos territoriales en las zonas de intervencin. A partir de ese legado, impulsamos el desarrollo integral con enfoque de paz y con fuerte inclusin de los componentes de tierra y territorio. Y con el proyecto Nuevos territorios de paz (ntp) se disearn acciones piloto en regiones prioritarias (los departamentos de Caquet y Guaviare, y las regiones del Canal del Dique y sur de Bolvar). El trabajo de la Unin Europea en asuntos de tierras, territorios y desarrollo rural se basa, entre otros valores, en los del desarrollo sostenible, los derechos humanos, la igualdad de gneros y una especial proteccin a la infancia y el medio ambiente. En Colombia se cofinancian proyectos implementados por distintos actores (organizaciones no gubernamentales, autoridades locales y regionales o universidades) sobre seguridad y autonoma alimentaria, desarrollo econmico local y
regional, desarrollo territorial transfronterizo, desarrollo rural integral, participacin de la sociedad civil e incidencia en las polticas pblicas, y vinculacin de pequeos productores con sus autoridades locales o reintegracin de personas desplazadas. Cabe destacar los proyectos que fortalecen la gestin integral de los territorios tnicos y sus recursos forestales y aquellos que apoyan el ordenamiento y gestin sostenible de los bosques y abordan el impacto de las polticas forestales, a la vez que fomentan y fortalecen la microempresa forestal comunitaria, conformada por productores agroambientales locales. Por ejemplo, la utilizacin sostenible de los bienes y servicios de la biodiversidad en el Choc biogeogrfico y la Amazonia colombiana, as como el uso legal de recursos estratgicos para el pas, como la madera. A futuro, ms all de la resolucin de los problemas de tenencia de la tierra, la Unin Europea seguir de cerca la evolucin de las nuevas polticas agrarias del gobierno y el desarrollo rural. Sin duda, ser una prioridad ayudar a la implementacin de estas iniciativas para que los colombianos colmen su anhelo de tener un mejor pas para todos y todas.
Fernando Cardesa
Embajador-Jefe de la Delegacin Unin Europea en Colombia
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2.1 a1
Referentes para una poltica de gnero y grupos tnicos
Componente de la poltica
Contenido referente
Responsabilidad
madr Organizaciones de mujeres sena
Mujer rural
Enfrentar la triple discriminacin que afecta a las mujeres rurales con un enfoque de gnero, de derechos y de reconocimiento de aportes sociales y econmicos. La poltica de gnero debe ser transversal y concebida de manera integral, basada en el goce efectivo de los derechos, el reconocimiento de las diferencias de gnero y el de los aportes sociales y econmicos de las mujeres del campo. Y adems debe responder a programas especficos como el fortalecimiento institucional y comunitario, el acceso a tierras y factores productivos y medidas para contrarrestar la violencia, el despojo y el desplazamiento forzado e implementacin de la ley de vctimas y la restitucin de tierras y patrimonios. Implementar modelos que posibiliten el empoderamiento de las mujeres y sus organizaciones, su capacidad de decisin y autonoma. Avanzar en la implementacin de la Ley 731 de 2002 o Ley de Mujer Rural. La poltica para los grupos tnicos se centra en siete grandes campos de accin de lo pblico: Reconocer y respetar la identidad tnica y cultural como lo establece la Constitucin con un enfoque diferencial. Controlar, administrar y manejar en forma adecuada los territorios y los derechos sobre ellos. Respeto y cuidado del medio ambiente sin restringir las posibilidades de uso de los recursos naturales y la biodiversidad para el desarrollo. Participar en la toma de decisiones, a travs de la consulta previa, libre e informada, debidamente reglamentada para que no se convierta en un obstculo a los proyectos de desarrollo, y mecanismos del cual las comunidades pueden beneficiarse. Respetar los derechos humanos. Fomentar las estrategias para mejorar las capacidades de gobernabilidad de los territorios afrocolombianos e indgenas. Implementar la ley de vctimas con nfasis en estrategias para enfrentar los efectos del conflicto armado sobre lderes, pueblos y comunidades.
Ministerio del Interior Ministerio de Justicia Organismos de control Programas de cooperacin tcnica internacional
Grupos tnicos
Ministerio del Interior Ministerio de Justicia madr Organizaciones indgenas Autoridades municipales y departamentales Organismos de control Programas de cooperacin tcnica internacional

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normativos, o violacin flagrante de sus principios y mecanismos. Nuestra recomendacin apunta a la necesidad de fortalecer la pedagoga sobre la naturaleza y alcance de la consulta previa, cuidando de subrayar los equvocos y prejuicios sobre ella, pero al mismo tiempo denunciando sus malas prcticas y las consecuencias. La reglamentacin de la consulta no puede convertirse en el desmonte jurdico de sus alcances sino en una oportunidad para esclarecer las reglas del juego, garantizar el rigor tcnico de la informacin, aprovecharla con sentido de oportunidad, apropiarla socialmente y concertar los mecanismos y garantas para su ejercicio. As entendida, la reglamentacin de la consulta previa es una oportunidad excepcional para eliminar obstculos como la falta de opciones autogestionarias y la ignorancia, apata y discriminaciones de todo tipo a los pobladores rurales, especialmente indgenas, comunidades afrocolombianas y las mujeres, jvenes, y nios y nias rurales. La evidencia emprica nacional e internacional aconseja la necesidad de consolidar la rendicin de cuentas entre el Estado y los ciudadanos, y entre los lderes y las organizaciones y movimientos de base. Bien realizada, la consulta previa contribuye a conocer quin sabe lo que se necesita saber, evita interacciones que no conducen a nada, desnuda los conflictos de inters, fortalece la autonoma de las organizaciones sociales y, lo ms importante, garantiza los derechos de las minoras y evita las fracturas sociales.
5.1 Los desplazados por el conflicto

Los procesos de estabilizacin socioeconmica y reparacin de las vctimas del conflicto interno y la violencia, as como los retornos, reubicaciones o integracin local de desplazados, y los programas de El pas est en mora de restitucin, se enmarcan en una estructura agraria altamente desigual, discutir seriamente cul situacin que debe tenerse en cuenta para el diseo de esas polticas. El programa de restitucin de tierras y patrimonios debe ir de la es la institucionalidad que requiere para mano con la prevencin (activacin de alertas tempranas sobre seguri su desarrollo rural, dad de los reclamantes individuales y colectivos) y la proteccin a la in considerando los efectos tegridad individual y colectiva. Esto requiere inevitablemente estrategias del conflicto armado, claras de desarrollo rural adaptadas a las zonas del desplazamiento, y la alta vulnerabilidad diseadas en conjunto con los pobladores del sitio. Y exige en el Estado de los pobladores y desarrollar una visin amplia de lo rural, ms all del resto, consi los grandes desafos derando ms el territorio y el municipio como unidad de planeacin. La reparacin de las vctimas no puede reducirse a hacer justicia del futuro. En este caso, las prioridades son sobre las privaciones producidas al patrimonio de los desplazados o diferenciadas para el orden confinados por el conflicto. Debe considerar adems, las condiciones de nacional, regional y local, marginacin, exclusin y negacin de derechos a la tierra en que viva sin perder la perspectiva de una gran parte de la sociedad rural en el momento de sufrir desplaza que el cambio institucional mientos, y cuya ocupacin legtima, tambin fue quebrantada por los es un proceso lento. mismos victimarios de los propietarios, los poseedores, los ocupantes y los grupos tnicos. Los desplazados deben tener la libertad de elegir entre: retornar a su sitio de origen, ubi carse en sitios diferentes, vender o alquilar la tierra devuelta o recuperada, darla en usufructo; o entregar la explotacin sin perder el derecho de propiedad a travs de una alianza productiva u otras modalidades. La legislacin no debera introducir restricciones a estas prcticas, ms all de algunas protecciones mnimas, siempre y cuando se realicen mediante una decisin libre e informada, y disponer de un ambiente adecuado para la actividad agropecuaria y la vida en el campo (seguridad, justicia, apoyo del Estado con desarrollo rural, posibilidades de ampliar las propiedades con programas de subsidios, crditos a la compra de tierras, reparto directo por el Estado, etctera). El fortalecimiento del acompaamiento a la reparacin integral y el desarrollo rural por parte del Estado y de la comunidad internacional, la realizacin de un ordenamiento territo rial que considere el enfoque de derechos y la participacin de las vctimas del conflicto en la reconstruccin del territorio son tareas que no pueden descuidarse. Asimismo, el desmonte de los factores que conducen a la disputa por la tierra y la avidez de rentas y el avance en la distribucin de la propiedad rural, son el marco en el cual puede garantizarse que no se repitan el despojo de tierras y el desplazamiento forzado. En buena hora el gobierno nacional ha sancionado la ley de vctimas y de restitucin de tierras (Ley 1448 de junio 10 de 2011), la cual requiere blindajes frente a los enemigos visibles e invisibles.
5.2 aspectos productivos en el desarrollo rural

El desarrollo rural tiene un componente fuerte en materia productiva y de mercados. Se refiere a la modernizacin de la produccin, el avance tecnolgico, la construccin de infraes tructura, los acuerdos comerciales, la seguridad alimentaria, el crecimiento de las exportaciones
391
y del mercado interno, el uso de los potenciales agropecuarios, forestales y pesqueros, y el avance en la competitividad. Ello constituye una agenda amplia para el madr que debe permitirle alcanzar, entre otros, los siguientes propsitos: dinamizar el crecimien to agropecuario, fortalecer el mercado interno de alimentos y la capacidad competitiva externa, y aprovechar los potenciales existentes para la produccin de alimentos sin restringir necesaria mente la produccin de agrocombustibles. Adems, realizar una agricultura sostenible; reconvertir la ganadera; brindar apoyos y subsidios no discrimi natorios ni excluyentes sin sacrificar la prioridad del suministro de bienes pblicos; regular los mer cados de bienes y servicios para evitar factores de monopolio o prcticas irregulares en el comercio y las transacciones; fortalecer la bolsa agropecuaria y los sistemas de informacin de precios y merca dos, as como regular la inversin extranjera en la produccin agropecuaria y en tierras. Uno de los aspectos crticos del desarrollo rural y la superacin de la pobreza es la transformacin de las agriculturas de subsistencia. Este es un pro ceso de ms largo plazo que requiere una fase de transicin lenta hacia la conformacin de empresas familiares rurales6 con capacidad de avanzar en sus procesos de gestin, acumulacin, conformacin de Fotografa: Doris Prez. empresas de servicios, desarrollo de sistemas de coo peracin y articulacin con empresas agropecuarias mayores a travs de negocios horizontales y verticales, y con organizaciones de segundo y tercer nivel en la prestacin de servicios. Ello implica la flexibilizacin del criterio de la uaf para facilitar esos cambios. Esa transformacin es una estrategia destacada en la lucha contra la pobreza ru ral. Las economas de subsistencia que no alcancen a transformarse requieren de otras opciones distintas a la agricultura para mejorar su situacin y niveles de vida y bienestar. Adems, este Informe hace nfasis en la necesidad de desarrollar y fortalecer la mediana propiedad, tanto como un elemento de la estructura productiva con capacidad de avanzar en productividad y eficiencia en el uso de los recursos, como en su papel de servir de equilibrio social y poltico en la estructura agraria. Fuera de ser un componente productivo de una agri cultura moderna, las medianas propiedades y explotaciones agropecuarias son un elemento esencial para fundamentar el desarrollo de la democracia y una clase media rural. Adems, sus alianzas productivas y comerciales con la pequea propiedad pueden facilitar negocios menos asimtricos entre pequeos y grandes propietarios o inversionistas.
6
Este concepto es diferente al del empresario moderno como lo concibe el modelo liberal. Se trata de empresas que conservan su caracterstica familiar rural, potencializadas en sus capacidades para superar los equilibrios frgiles de la subsistencia. Este tipo de empresas son las que pueden ascender a conformar las bases de una clase media rural.
Este Informe considera que los nfasis deberan centrarse alrededor de los componentes indicados en la tabla 12.2.
La Tab 2 12.
Prioridades en la poltica productiva
componente de la poltica
contenido
responsabilidad
dnp madr
1. El mercado interno
Brindar una mayor atencin al desarrollo del mercado interno de alimentos y materias primas.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

mavdt
2. Tecnologa y asistencia tcnica
Recuperar y fortalecer reas transversales de desarrollo tecnolgico como: manejo de suelos y recursos naturales, riesgo climtico, cultivos o arreglos asociables, bancos de germoplasma, biodiversidad, colecciones materiales, manejo del agua. Desarrollar paquetes tecnolgicos por cultivos. Recuperar el servicio de asistencia tcnica para los pequeos productores, con una visin ms integral como la propuesta del dnp*. Crear una infraestructura y una cultura de riego en la agricultura colombiana.
madr
Corpoica
ica
Cenis Fondos Parafiscales
3. Riego
madr
Incoder 4. Desarrollo alternativo de cultivos de uso ilcito Considerar polticas de desarrollo alternativo como parte integrante del desarrollo rural con un enfoque regional o territorial. Adoptar un enfoque ms integral para intervenir los diferentes eslabones de la cadena del narcotrfico y cuyo nfasis no debe ser solo la sustitucin de cultivos.
madr
Incoder Ministerio del Interior Otros ministerios y organizaciones de la sociedad civil

madr mavdt
5. Gestionar y reducir riesgos
Incorporar en los proyectos de desarrollo y en la planificacin del territorio mecanismos y criterios de gestin de riesgos de desastres. Considerar la oscilacin del fenmeno de El Nio como una condicin cclica y estructural. Concertar un ambicioso plan forestal y de conservacin de la riqueza natural como oferta estratgica del pas. Procurar la adaptabilidad a las variaciones y cambio climtico en las reas rurales. Preparar metodologas y clculos sobre el costo de reubicacin de actividades agropecuarias por efectos del cambio climtico.
Ideam Incoder
car dnp
Ministerio de Minas y Energa Corpoica Municipios y departamentos Organizaciones sociales Organismos de control Direccin de Gestin de Riesgos para la Atencin y Prevencin de Desastres del Ministerio del Interior Ministerio de Minas y Energa Ingeominas
dnp madr mavdt
6. Control a la minera
Evitar que sea fuente de despojo de tierras y desplazamiento forzado. Fortalecer la institucionalidad minera y la autoridad ambiental para regular y controlar el uso de licencias mineras y aplicar normas mnimas de seguridad. Hacer una coordinacin adecuada de todas las acciones de las autoridades mineras y ambientales. Revisar todas las licencias mineras otorgadas con un grupo especializado temporal y congelar nuevas licencias, mientras se hace esa revisin y se fortalece la institucionalidad de vigilancia, y control. Prohibir la extraccin minera en suelos de clase 1, 2 y 3 aptos para produccin de alimentos, y combatir la minera ilegal.
Organismos de control Organizaciones sociales
393
l Tab
2.2 a1
Prioridades en la poltica productiva
Contenido
Responsabilidad
madr
7. Regulacin de crditos
Negar crditos a actividades productivas que se realicen por encima de la cota de 2.800 metros sobre el nivel del mar, o actividades de ganadera en suelos de uso agrcola y forestal, o viceversa.
Finagro
car igac
8. Polticas ambientales
Proteger los recursos hdricos mediante sanciones y estmulos: fuentes de agua, cuencas hidrogrficas, ecosistemas de pramos, humedales, recursos de la biodiversidad, conservacin de bosques. Hacer prevencin de riesgos ante el cambio climtico, y programas educativos sobre cuidado y manejo de los recursos naturales y la efectiva aplicacin de las normas sobre vertimientos y tala de bosques. Hacer una revisin profunda de la capacidad institucional de las car y y de los parques nacionales naturales y sus reas de influencia. Promover la valoracin econmica de los bienes y servicios provistos por los ecosistemas. Acentuar mecanismos de conservacin como el esquema de pagos por servicios ambientales (psa).
madr mavdt car igac
Municipios Organizaciones sociales Organismos de control Ministerio de Educacin
9. Reconversin de la ganadera extensiva
Establecer un impuesto predial gradual segn la intensidad de uso de las explotaciones; aumentos de impuestos prediales a explotaciones ganaderas ubicadas en suelos de aptitud agrcola o forestal; manejo de incentivos con base en compromisos sociales y de productividad, que cobijen al mismo tiempo a las actividades agrosilvopastoriles. Intensificar la investigacin sobre sistemas de produccin ganadera y mecanismos de transferencia de tecnologa, capacitacin, investigacin sobre suelos, pastos, forrajes y agua. Promover el uso de la contabilidad financiera en las fincas ganaderas, y de la investigacin sobre el uso de alimentos propios de cada regin y la estabulacin
madr
Fedegn
sac
Corpoica Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Municipios

igac sena
Finagro 10. Incentivos a la inversin Crear incentivos a la inversin, democratizacin del icr y rediseo del Fondo Agropecuario de Garantas (fag), para que no sea copado por los grandes empresarios, con riesgo de perder as sus objetivos ms sociales y de garanta a la inversin de los productores ms vulnerados. Articular la produccin campesina con los mercados y la industria de alimentos en condiciones equitativas y de buen trato para reducir costos de intermediacin y recibir asesora en materia de calidad y sanidad en la produccin. Vincular en lo institucional la oferta campesina con las entidades que manejan programas de alimentacin y nutricin en los centros urbanos (icbf, alcaldas, programas de atencin a los pobres urbanos, etctera). Estimular los mercados campesinos.
madr
Finagro Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

madr icbf
11. Seguridad alimentaria
Alcaldas
* En el plan de desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos, el concepto de asistencia tcnica integral incluye, adems del enfoque tradicional en aspectos tcnicos y productivos, la generacin de capacidades para la gestin de proyectos (formulacin de planes de negocio, solicitudes de crdito, aplicaciones a los programas de la oferta institucional), y la comercializacin de los productos. Y en el caso de los pequeos productores, la promocin de formas colectivas y asociativas a lo largo del proceso (vase Bases del plan nacional de desarrollo 2010-2014, ms empleo, menos pobreza, ms seguridad. 2010. Bogot: 186). Fuente: elaboracin indh 2011.
6. Poltica integral de tierras

La poltica integral de tierras tiene como objetivos: eliminar y regular los conflictos por ese bien, mejorar el uso de los recursos productivos, aumentar la competitividad, lograr una modernizacin del mercado de tierras y de la tributacin predial, fortalecer los derechos de propiedad y su formalizacin, lograr la restitucin de aquellas que fueron despojadas o abando nadas, lograr una estructura de tenencia ms equitativa y disponer de un sistema de informa cin bsico para la toma de decisiones. En general se busca tener un sistema de administracin eficiente de las tierras en el sector rural. El grfico 12.3 se presenta como un referente para una poltica integral de tierras en Co lombia; el nfasis est en el cambio de la estructura de la tenencia de la tierra y en el uso del suelo. La poltica de tierras debe partir de un ordenamiento del uso productivo del territorio fundamentado en las propiedades agroecolgicas del suelo, la definicin de zonas de reserva forestal, reas protegidas y lmites de la frontera agropecuaria. La poltica de tierras tiene sentido si forma parte de un proyecto de desarrollo rural y de ordenamiento del territorio, que busque no solo potenciar el uso productivo adecuado de los recursos naturales y la eficiencia social y econmica de los predios en tamaos adecuados, sino que tambin considere el desarrollo y la articulacin de las sociedades rurales, a la par que proyecte los mercados de bienes y servicios. En ese proceso, lo rural se articula con lo urbano (recuadro 2.2).
f Gr
i co
3 12.
componentes de una poltica integral de tierras
395
Fotografa: Em
iro Marn Carv
ajal.
R E C UA D R O 12.2
por la restitucin integral de derechos y bienes de las vctimas*

Desde la comunidad internacional, somos bien conscientes del momento histrico que atraviesa el pas. Y por eso hemos firmado con el ministro de Agricultura un nuevo acuerdo de apoyo. Estamos sumamente comprometidos con las diversas iniciativas del gobierno nacional en la importante y compleja tarea de restituir integralmente los derechos y bienes a quienes, por efecto de la violencia en Colombia, han sido despojados de ellos. Desde la aprobacin de la ley de justicia y paz hemos visto avances importantes en la visibilizacin de las vctimas, el reconocimiento de sus derechos y la necesidad de aclarar la verdad de los hechos y restituir sus bienes. Son acciones que buscan restaurar la dignidad de las mismas. Entendemos que los asuntos relacionados con la propiedad de la tierra tienen incidencia directa sobre la efectiva garanta de derechos y la posibilidad de desarrollo de los ciudadanos de un estado democrtico como el colombiano. Reconocemos adems que esta no es una tarea fcil, considerando la situacin del sector rural, el uso de los suelos y la alta concentracin de la propiedad en el pas. Adems, las dinmicas generadas por la violencia y el narcotrfico han resultado en el fenmeno de despojo a campesinos y a comunidades indgenas y afrodescendientes, en forma desproporcionada. Este fenmeno gener ventas forzadas a precio irrisorio, ttulos fraudulentos, despojo material y destruccin de las viviendas y cercas que delimitaban los predios.
Estados Unidos:
396
Las cifras oficiales del Ministerio de Agricultura informan que ms de 2 millones de hectreas fueron abandonadas por ms de 460.000 familias desplazadas. La situacin es an ms compleja cuando, como en muchos casos, este despojo fue legalizado y la propiedad transferida a testaferros que, a su vez, han vendido a terceros que compran de buena fe. Sobre todos estos escenarios apoyamos que se adelante un proceso de restitucin integral de tierras, implementando un programa masivo e intensivo de titulacin y formalizacin de la propiedad en Colombia. De igual modo, es indispensable garantizar la vida y labor de las comunidades, victimas, jueces, defensores y oficiales gubernamentales comprometidos con este proceso, para evitar que mayores actos de violencia impidan el buen desarrollo de esta crucial tarea. Aunque sabemos que la tarea por delante es inmensa, se debe reconocer que ha habido progresos. Ms de 23.000 vctimas han reclamado tierras en el marco de justicia y paz, sin contar las reclamaciones ante la Defensora del Pueblo y las comisiones regionales de restitucin de bienes. Tambin hay importantes resultados en el proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada, creado en 2003 y apoyado por la comunidad internacional, el cual ha protegido ms de 115.000 propiedades rurales, equivalentes a 4 millones de hectreas en 885 municipios. Reconocemos el gran reto, compromiso y voluntad poltica del gobierno de Colombia. Sabemos del largo camino por recorrer en este sentido. Eventos como este permiten demostrar el compromiso de la comunidad internacional con un proceso de reparacin integral de derechos y bienes a vctimas de la violencia en Co-
lombia. Confiamos que sirvan para fortalecer, adaptar y proponer mecanismos complementarios en este esfuerzo. Buen trabajo!
Michael McKinley
Embajador de los Estados Unidos en Colombia
* Este texto fue tomado de la intervencin del embajador de Estados Unidos en el Seminario La restitucin de tierras: un propsito nacional, organizado por Semana, la oim, Usaid y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en octubre 20 de 2010.
Fotografa: Emiro
Marn Carvajal.
397
La construccin de una propuesta de poltica integral de tierras requiere erigir arreglos institucionales apropiados para implementar acciones concretas de elevado impacto regional. Es una apuesta de largo alcance que tiene acciones de corto, mediano y largo plazos para una poltica de Estado. Requiere acompaarse de una moder El desarrollo rural tiene nizacin institucional en los rdenes nacional, regional y local, y un componente fuerte de la creacin de capacidades pblicas y privadas para manejar los en materia productiva procesos de cambio y transformacin a que conduce. y de mercados. Se refiere En lo inmediato, se centrara en la restitucin de tierras con la a la modernizacin de reglamentacin de la Ley 1448, el inicio de la formalizacin de los la produccin, el avance derechos de propiedad, el fortalecimiento de los mecanismos de pro tecnolgico, la construccin teccin de las tierras para evitar su despojo y abandono, el destrabe de infraestructura, los de los procesos de extincin de dominio y la revisin de la Ley 2.a de acuerdos comerciales, la seguridad alimentaria, 1959. Las reformas ms estructurales requieren una discusin ms el crecimiento de las detenida y profunda en cuanto a sus posibilidades polticas, por lo exportaciones y del que sus efectos se sitan en un horizonte de mediano y largo plazos. mercado interno, el El Informe de Desarrollo Humano 2011 considera necesaria uso de los potenciales la modificacin de la estructura de tenencia como parte de una agropecuarios, forestales y poltica integral de tierras. Si el pas quiere avanzar en desarrollo, pesqueros, y el avance en la democracia, equidad, crecimiento, estabilidad social y poltica, y competitividad. competir en forma adecuada en los mercados, requiere transformar esa estructura con base en una decisin poltica. La distribucin es una de las formas ms eficientes para luchar contra la pobreza y la desigualdad, y forma parte del desarrollo rural (tabla 12.3). Uno de los instrumentos menos utilizados, que tiene potencial para corregir equidad y situaciones anmalas de tenencia y uso del suelo es el impuesto predial rural. Para que sea eficaz requiere que su manejo sea realizado por una entidad nacional como la dian, menos susceptible de ser manipulada o cooptada por los intereses de los propietarios rurales. Para ello sera necesaria una reforma constitucional y acuerdos con los municipios para la distri bucin adecuada de los impuestos. Este sistema no se aplicara para los prediales urbanos que los seguirn manejando los municipios. Consecuente con esta propuesta es la unificacin del catastro nacional articulado con parmetros tcnicos uniformes que obedezcan a una poltica nacional y una estrategia de uso de la informacin como un bien pblicio, para la planeacin y el diseo de polticas de desarrollo rural.
C. Red de reflexin, dilogo y conocimiento

Qu requiere esta propuesta de reforma rural transformadora para que no se quede como un referente escrito? En esencia el funcionamiento de un mecanismo que garantice la continui dad de la reflexin y el desarrollo de propuestas; que mejore el conocimiento, la informacin, el debate; que ample la discusin sobre la problemtica rural con los sectores urbanos, los partidos polticos y las lites colombianas. Se trata de una red social y acadmica para la transformacin rural que debe crear los mecanismos para continuar profundizando en temas relevantes y especficos por medio de informes especiales. Esta red tendra cuatro integrantes fundamentales: la academia, las or ganizaciones sociales y gremiales, la cooperacin internacional y la institucionalidad pblica.
L Tab
2.3 a1
componentes de una poltica integral de tierras
componente de la poltica
contenido
responsabilidad
madr
1. Restitucin de tierras, formalizacin de los derechos de propiedad y proteccin jurdica de los derechos y los reclamantes
Restituir en forma integral tierras y patrimonios de acuerdo con los postulados de la ley de vctimas y restitucin de tierras. Articular la restitucin con acciones de desarrollo rural y poltica de tierras. Implementar mecanismos para eliminar los factores que conducen al despojo y abandono de tierras. Formalizar la propiedad: tener en cuenta el tipo de sujeto involucrado y sus condiciones sociales y econmicas para hacer una poltica diferenciada (poseedores, tenedores, problemas de falsa tradicin, etctera). Establecer plazos para la formalizacin, y mecanismos que permitan disminuir los costos de transaccin del proceso, o su eliminacin para actores de baja capacidad econmica. Coordinar interinstitucionalmente, la interpretacin uniforme de la normas por parte de los jueces y abogados, coordinacin y acuerdos entre el igac y el Incoder respecto a levantamientos topogrficos y certificados planos de linderos prediales; definicin de polticas de descentralizacin y de responsabilidades de las entidades locales; una partida del presupuesto nacional para la formalizacin de la propiedad; revisin de aspectos normativos y administrativos que faciliten los procesos. Fortalecer desde el madr los mecanismos de proteccin de tierras y reas susceptibles o en riesgo de despojo y abandono. Mejorar la informacin disponible para tales efectos y fortalecer las normas para la proteccin de los derechos y los instrumentos existentes (notaras, registro, catastro, rganos judiciales y blindaje a la informacin bsica). La seguridad para los reclamantes de tierras despojadas involucra a todo el Estado. Definir una estrategia para desconcentrar la tierra en varias etapas. Se empezara por intervenir todos los municipios en los que el ndice de Gini est por encima de 0.80, mediante la reestructuracin de la tenencia de la tierra con la aplicacin de las normas de la Ley 160 de 1994 y complementarias. All no se permitira el englobe de predios. Esta estrategia tambin comprendera: Agilizar la compra y expropiacin de tierras mal explotadas. Crear incentivos para la mediana y pequea propiedad. Desconcentrar la propiedad en la parte superior de la pirmide de la estructura agraria. Configurar desde abajo pequeas y medianas propiedades con capacidad de acumulacin. Regular los arriendos para una duracin mnima de cinco aos. Implementar zonas de reserva campesina como factores de estabilizacin de la colonizacin, y de las sociedades rurales. Utilizar los impuestos prediales adicionales a las tierras mal empleadas o abandonadas, realizacin de cobros por valorizacin, establecimiento de impuestos altos a personas que quieran tener ms de una propiedad y superen con ellas por lo menos el equivalente de 10 uaf. Configurar un sistema de informacin como un bien pblico en su origen, de fcil acceso, bajos costos y disponibilidad desde los municipios hasta el nivel nacional. Este sistema debe estar centrado en precios y mercados de tierras, situacin predial (tenencia, formalidad e informalidad de derechos de propiedad), uso del suelo, calidad y vocacin de los suelos. El sistema incluye como elemento fundamental el censo agropecuario. Utilizar normas de la Ley 160 de 1994: extincin de dominio, clarificacin de la propiedad, expropiacin, adquisicin de tierras, subsidios a compras de tierras, rgimen de baldos, extincin de tierras del narcotrfico, rgimen de resguardos indgenas y de consejos comunitarios, reservas campesinas y de desarrollo empresarial, titulacin de baldos, etctera.
Ministerio de Defensa Nacional Ministerio del Interior

igac orip
Organizaciones sociales y de vctimas Municipios Superintendencia de Notariado Incoder Gobernaciones Organismos de control
2. Distribucin de la propiedad rural
madr
Incoder
igac
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Consejos municipales

orip
Superintendencia de Notariado Entidades del sector rural
Requiere asimismo de una entidad coordinadora y encargada de movilizar los recursos necesarios para que opere de manera sostenida, adems de orientar sus propsitos y alcances, y realizar una evaluacin continua sobre sus resultados. Esa entidad puede ser un organismo de cooperacin tcnica internacional, una agencia de las Naciones Unidas, o bien una de las fundaciones sin nimo de lucro existentes cuyo propsito sea contribuir al progreso del pas.
399
l Tab
2.3 a1
Componentes de una poltica integral de tierras
Contenido
Responsabilidad
madr
3. Cambios de uso del suelo y uso del agua
Utilizar los aumentos en impuestos prediales al lado de la actualizacin de los catastros, y cambiar el rgimen de incentivos. Intervenir con compras y expropiacin de los predios que no cumplan con mnimos de productividad. Restringir crditos a predios o proyectos en los que se presenten conflictos de uso del suelo, e imponer sanciones. Evitar que la minera sea una fuente de despojo de tierras, de desplazamiento forzado, de competencia con los suelos para la produccin de alimentos y de destruccin de recursos naturales y contaminacin del agua. Coordinacin eficiente entre el madr y las autoridades que regulan el desarrollo minero y el medio ambiente. Poner en marcha un sistema y una estrategia para recuperacin de suelos con procesos de prdida de su calidad productiva; sacndolos de la produccin por largos periodos sin que los productores pierdan sus ingresos mnimos (apoyos y subsidios estatales). Si el dueo no quiere hacer la recuperacin, el Estado podra expropiarlo o comprarlo, recuperarlo y despus ponerlo de nuevo en el mercado para que cumpla su funcin social. Apoyos de informacin del igac. Revisar las regulaciones sobre el uso del agua en el sector rural, su apropiacin, los derechos de propiedad, la conservacin de cuencas, mecanismos de solucin de conflictos originados por la apropiacin y uso del agua. Revisar y aplicar la legislacin sobre la contaminacin de fuentes de agua y manejo de cuencas hidrogrficas, y fortalecer los rganos de control y las capacidades de las comunidades. Poner en marcha una estrategia para: La eliminacin de factores especulativos sobre la tierra. El desestmulo a la concentracin de la tierra y su uso como fuente de poder poltico. La supresin de factores que conducen al despojo de la tierra. Un acceso fcil y de bajo costo de la informacin sobre del potencial de uso de la tierra. La regulacin de los contratos de arriendo. La existencia de una cmara de arbitraje sobre tierras rurales que dirima las controversias entre compradores y vendedores. Un sistema amigable de informacin de precios y mercados de la tierra. Realizar estudios prospectivos para prever a tiempo el traslado de cultivos de unas zonas a otras y la adecuacin de sistemas de produccin a otros niveles. Esto implica procedimientos giles de afectacin de la tenencia y el acceso a la tierra para los productores que se vean obligados a desplazarse.
Incoder
igac mavdt
Ministerio de Minas y Energa Municipios y departamentos Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

car
Organizaciones sociales
4. Abrir el mercado de tierras
madr
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

igac
Incoder
5. Cambio climtico y reubicacin de cultivos
madr car
Organizacin campesina y gremios Ideam

igac
La red tiene como base el conocimiento y, por tanto, la puesta en marcha de un programa y de procesos de investigacin sobre la realidad y las polticas pblicas, con un fuerte apoyo acadmico en las universidades pblicas y privadas. La economa, la sociologa, la poltica, la historia, la cultura, la geografa y el derecho, alimentan esos procesos. La red debe ser autnoma en sus decisiones, y conservar su independencia de los gobiernos y de los partidos polticos para que genere ms confianza y apoyo social. Debe ser por ello pluralista y diversa. Tendra un comit coordinador nacional y nodos regionales, con un sistema de evaluacin, seguimiento y rendicin de cuentas.
Dammert, Luca; Salazar, Felipe; Montt, Cristbal; Gonzlez, Pablo A. 2010. Crimen e inseguridad. Indi cadores para las Amricas. Editorial FlacsoChile, bid. [Disponible en: http://www.flacso. cl/publicaciones_ficha.php?publicacion_id=941&page=1] (fecha edicin: agosto de 2010).
Anexos
Estadsticas de desarrollo humano

A.1 ndice de desarrollo humano
ro A.1
Anexo A
d C UA
Evolucin del idh por componente. 2000-2010

Esperanza de vida (aos) Poblacin analfabeta (%) Escolaridad combinada (%) ndice de logro educativo ndice de esperanza de vida ndice del PIB ndice de desarrollo humano
Ao
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
71,9 72,2 72,6 72,9 73,2 73,5 73,7 74,0 74,3 74,5 74,8
9,1 9,0 8,8 8,7 8,5 8,4 8,2 8,0 7,9 7,7 7,5
69,1 68,3 6,79 6,83 6,96 7,21 7,58 8,05 8,57 9,07 94,7
0,836 0,834 0,834 0,836 0,842 0,851 0,865 0,881 0,900 0,918 0,932
0,782 0,787 0,793 0,798 0,803 0,808 0,812 0,817 0,821 0,825 0,829
0,723 0,718 0,726 0,738 0,750 0,754 0,733 0,743 0,757 0,751 0,758
0,780 0,780 0,784 0,791 0,798 0,804 0,803 0,814 0,826 0,831 0,840
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares, dane.
La metodologa para la construccin del idh y los dems indicadores de la familia de desarrollo humano puede encontrarse en los anexos metodolgicos de los informes mundiales de desarrollo humano anteriores a 2010. Algunas consideraciones especiales para los resultados presentados, son los siguientes: ndice del pib per cpita (ipib): refleja el ingreso promedio. El valor del pib se toma a partir de la serie que el dane dispone hasta el ao 2007. El valor del pib para los aos 2008, 2009 y 2010 fue estimado para cada departamento de acuerdo con los supuestos generales de los indicadores macroeconmicos que realiza el dnp. Los datos de la poblacin se extraen de la serie de la conciliacin calculada con el Censo de 2005 y las proyecciones para el periodo 2000-2010. ndice de esperanza de vida (iev): indicador para determinar la posibilidad de tener vida larga y saludable. El dane presenta el dato de esperanza de vida para una periodicidad quinquenal. A partir de esa serie, el indh 2011 realiz clculos para interpolar los datos de esperanza de vida, de modo que se tiene la aproximacin de la esperanza de vida anual para cada departamento y por sexo desde el ao 1985. ndice de logro educativo (ied): la estimacin de tasa de alfabetismo en adultos y de la tasa brutade matriculacin, fue construida a partir de la informacin de los censos de 1993 y 2005 y las encuestas de hogares del dane.
403
d C UA
ro
A.2
ndice de desarrollo humano por departamentos. 2000-2010

departamento 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Antioquia Arauca Archipilago de San Andrs Atlntico Bogot D.C. Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Grupo Amazonia Huila La Guajira Magdalena Meta Nario Norte de Santander Putumayo Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Total nacional
0,781 0,785 0,826 0,786 0,844 0,759 0,774 0,758 0,706 0,848 0,712 0,715 0,660 0,726 0,783 0,675 0,748 0,686 0,717 0,770 0,713 0,733 0,696 0,748 0,752 0,794 0,724 0,739 0,801 0,780
0,781 0,763 0,825 0,784 0,843 0,761 0,774 0,763 0,707 0,834 0,714 0,723 0,659 0,724 0,786 0,683 0,745 0,693 0,720 0,767 0,715 0,732 0,697 0,751 0,752 0,796 0,725 0,740 0,800 0,780
0,786 0,769 0,831 0,786 0,848 0,764 0,778 0,771 0,707 0,835 0,721 0,731 0,659 0,730 0,788 0,693 0,751 0,683 0,726 0,770 0,722 0,737 0,704 0,755 0,757 0,801 0,724 0,745 0,803 0,784
0,792 0,780 0,831 0,791 0,853 0,778 0,783 0,776 0,717 0,848 0,726 0,745 0,672 0,739 0,796 0,699 0,760 0,693 0,731 0,776 0,730 0,740 0,710 0,759 0,766 0,808 0,727 0,750 0,806 0,791
0,800 0,787 0,835 0,797 0,862 0,783 0,789 0,782 0,719 0,854 0,735 0,761 0,684 0,748 0,799 0,714 0,769 0,700 0,737 0,781 0,738 0,746 0,721 0,766 0,778 0,818 0,735 0,760 0,813 0,798
0,807 0,796 0,832 0,801 0,870 0,787 0,798 0,789 0,723 0,859 0,742 0,770 0,687 0,751 0,803 0,730 0,774 0,705 0,744 0,785 0,742 0,748 0,727 0,780 0,788 0,827 0,739 0,764 0,819 0,804
0,806 0,789 0,824 0,797 0,869 0,783 0,798 0,788 0,718 0,855 0,739 0,771 0,686 0,752 0,799 0,729 0,773 0,694 0,742 0,783 0,741 0,749 0,727 0,785 0,790 0,827 0,737 0,764 0,820 0,803
0,817 0,792 0,828 0,806 0,881 0,795 0,811 0,797 0,725 0,855 0,749 0,778 0,696 0,765 0,808 0,741 0,780 0,689 0,752 0,791 0,746 0,760 0,735 0,798 0,803 0,842 0,747 0,773 0,832 0,814
0,830 0,798 0,832 0,817 0,892 0,805 0,824 0,809 0,735 0,861 0,761 0,791 0,708 0,775 0,821 0,751 0,791 0,690 0,764 0,802 0,756 0,775 0,745 0,813 0,818 0,856 0,758 0,785 0,845 0,826
0,838 0,799 0,831 0,824 0,897 0,812 0,828 0,822 0,769 0,859 0,760 0,788 0,744 0,757 0,824 0,784 0,779 0,688 0,772 0,810 0,762 0,784 0,750 0,821 0,828 0,866 0,765 0,793 0,852 0,831
0,849 0,804 0,834 0,835 0,904 0,823 0,842 0,828 0,752 0,867 0,782 0,810 0,731 0,798 0,837 0,768 0,807 0,691 0,785 0,822 0,773 0,796 0,759 0,832 0,839 0,879 0,775 0,804 0,861 0,840
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares dane.
Anexos
A.2 ndice de pobreza humana para pases en desarrollo (iph-1)

El iph-1 es un indicador de nivel de privaciones para los pases en desarrollo. Los resultados para Colombia, de acuerdo con la informacin de los aos de los censos se presentan en el cuadro A.3.
dr C UA
oA
.3
ndice de de pobreza humana para los pases en desarrollo (iph-1)

1993-2005
Ao
1993 (%)
2005 (%)
P1-Probabilidad al nacer de no vivir hasta los 40 aosa P2-Tasa de analfabetismo en adultosb Porcentaje de la poblacin sin acceso sostenible a fuente de aguab Porcentaje de nios con peso insuficiente para su edadc P3-Nivel de vida digno
iph-1
0,12 9 21 8 15 12,42
0,09 8 17 5 11 9,60
Fuente: a. dane: tablas de mortalidad. Clculos indh 2011. b. dane: Censos de poblacin. c. Profamilia: Encuesta Nacional de Demografa y Salud 1995 y 2005.
A.3 ndice de pobreza humana para pases desarrollados (iph-2)

El iph-2 mide las privaciones en los mismos aspectos que el iph-1, pero adems evala la exclusin social. Se calcula para los pases de la ocde. Los resultados para Colombia se presentan en el cuadro A.4.
dr C UA
oA
.4
ndice de pobreza humana para los pases en desarrollo (iph-2)

1993-2005
Ao
1993 (%)
2005 (%)
Probabilidad al nacer de no vivir hasta los 60 aosa Tasa de analfabetismo funcionalb % personas que viven bajo el umbral de pobrezac Tasa de desempleod
iph-2
92,2 29,9 56,4 7,8 62,82
91,7 23,8 50,3 11,8 61,10
Fuente: a. dane: tablas de mortalidad. Clculos indh 2011. b. dane: censos de poblacin. c. dnp: para 2005 se usan clculos realizados por la Mesep. Para 1993 dnp-sjsd, Boletn (18), Colombia 1998. d. dane: para 2005 Encuesta Continua de Hogares. Para 1993, dane, Encuesta Nacional de Hogares, etapas 73 a 109.
405
A.4 ndice de desarrollo humano relativo al gnero (idg)

dr C UA oA .5
Componentes del idg

2002 2003 2004 2005 2008 2009
Componente del IdG
Esperanza de vida hombres (aos) Esperanza de vida mujeres (aos) Tasa de analfabetismo hombres (%) Tasa de analfabetismo mujeres (%) Tasa de escolaridad hombres (%) Tasa de escolaridad mujeres (%) Ingreso promedio hombres* Ingreso promedio mujeres*
69,0 76,3 90,7 91,6 66,0 68,0 377 120 368 947
69,4 76,6 90,9 91,7 66,5 68,2 397 624 385 514
69,7 76,8 91,1 91,9 67,9 69,5 408 540 395 881
70,0 77,0 91,3 92,0 70,2 72,0 407 781 395 923
71,0 77,7 92,0 92,3 82,9 86,2 466 631 444 138
71,3 77,9 92,2 92,4 87,9 91,2 457 431 442 608
* En pesos corrientes mensuales. Fuente: clculos indh 2011 a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas nacionales, Mesep dnp, Encuestas de Hogares dane.
A.6
idg por departamentos
d C UA
ro
departamento
2002
2003
2004
2005
2008
2009
Antioquia Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Huila La Guajira Magdalena Meta Nario Norte de Santander Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Total nacional
0,762 0,739 0,826 0,723 0,745 0,733 0,650 0,672 0,700 0,582 0,684 0,761 0,711 0,655 0,672 0,754 0,658 0,690 0,712 0,718 0,786 0,653 0,707 0,776 0,755
0,770 0,749 0,833 0,748 0,753 0,739 0,666 0,679 0,719 0,604 0,698 0,775 0,724 0,678 0,676 0,764 0,670 0,694 0,711 0,731 0,795 0,657 0,711 0,781 0,764
0,781 0,758 0,843 0,756 0,758 0,745 0,668 0,691 0,742 0,623 0,712 0,777 0,736 0,694 0,684 0,768 0,681 0,701 0,715 0,748 0,810 0,670 0,724 0,790 0,774
0,787 0,761 0,848 0,758 0,768 0,750 0,672 0,699 0,750 0,625 0,712 0,781 0,739 0,705 0,693 0,772 0,685 0,698 0,729 0,757 0,821 0,672 0,725 0,792 0,779
0,790 0,792 0,809 0,785 0,797 0,794 0,767 0,778 0,779 0,760 0,774 0,787 0,781 0,721 0,780 0,774 0,777 0,784 0,799 0,795 0,798 0,782 0,785 0,800 0,791
0,789 0,791 0,808 0,784 0,798 0,794 0,766 0,778 0,779 0,759 0,773 0,786 0,779 0,712 0,780 0,772 0,776 0,785 0,799 0,796 0,799 0,782 0,785 0,799 0,788
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas nacionales, Mesep dnp, Encuestas de Hogares dane.
Anexos
A.5 ndice de potenciacin de gnero (ipg)

d C UA ro A.7
ipg por componentes
Componente del IdG
2002
2003
2004
2005
2008
Proporcin de poblacin de hombres (%) Proporcin de poblacin de mujeres (%) Participacin de hombres como altos funcionarios (%) Participacin de mujeres como altas funcionarias (%) Participacin de hombres en el mercado laboral (%) Participacin de mujeres en el mercado laboral (%) Representacin parlamentaria de los hombres (%) Representacin parlamentaria de mujeres (%) ndice de ingresos de hombres ndice de ingresos de mujeres ndice de potenciacin de gnero- IPG
49,4 50,6 92,2 7,8 50,4 49,6 89,1 10,9 0,73 0,72 0,58
49,4 50,6 91,2 8,8 50,4 49,6 89,1 10,9 0,75 0,74 0,60
49,4 50,6 91,3 8,7 50,5 49,5 89,1 10,9 0,76 0,75 0,60
49,4 50,6 91,3 8,7 50,3 49,7 89,1 10,9 0,76 0,75 0,60
49,4 50,6 87,9 12,1 58,3 41,7 90,1 9,9 0,81 0,80 0,62
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Cuentas Nacionales y Encuestas de Hogares dane, Registradura Nacional del Estado Civil.
A .8
idg por departamentos
d C UA
ro
departamento
2002
2003
2004
2005
2009
Antioquia Atlntico Bogota D.C. Bolivar Boyac Caldas Caquet Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Huila La Guajira Magdalena Meta Nario Norte de Santander Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Colombia
0,61 0,68 0,74 0,64 0,41 0,57 0,63 0,66 0,62 0,53 0,62 0,60 0,51 0,66 0,65 0,69 0,40 0,62 0,60 0,56 0,54 0,56 0,63 0,59 0,584
0,59 0,82 0,76 0,61 0,44 0,67 0,75 0,60 0,56 0,64 0,74 0,73 0,45 0,51 0,74 0,53 0,48 0,47 0,66 0,55 0,60 0,61 0,52 0,76 0,597
0,60 0,82 0,73 0,62 0,44 0,67 0,75 0,61 0,57 0,65 0,75 0,73 0,46 0,52 0,74 0,53 0,49 0,47 0,66 0,56 0,61 0,62 0,53 0,76 0,598
0,60 0,82 0,74 0,62 0,44 0,67 0,76 0,61 0,58 0,65 0,75 0,73 0,46 0,53 0,75 0,53 0,49 0,47 0,67 0,56 0,61 0,62 0,53 0,76 0,599
0,57 0,84 0,76 0,89 0,50 0,66 0,84 0,75 0,58 0,77 0,68 0,80 0,57 0,79 0,84 0,62 0,56 0,69 0,84 0,77 0,61 0,72 0,57 0,70 0,619
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Cuentas Nacionales y Encuestas de Hogares dane, Registradura Nacional del Estado Civil. Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |
407
Nuevos indicadores de desarrollo humano
Anexo B
B.1 ndice de desarrollo humano municipal (idhm)

Debido a la falta de informacin, el idhm solamente pudo calcularse para el ao 2005, cuando se realiz el ltimo censo (los resultados pueden observarse en el mapa B.1). A continuacin, se describen los procedimientos para la realizacin del clculo. ndice de ingresos municipales (iim): el indicador puede considerarse como una aproximacin al nivel de vida digno. Se calcula a partir de los ingresos de los municipios por concepto de impuesto de renta y de industria y comercio sobre los ingresos corrientes del municipio, a partir de la siguiente expresin.
Ingresos por impuesto predial + Ingresos por impuesto de industria y comercio Ingresos corrientes
IIM =
(1)
ndice de educacin (ie): las tasa de alfabetismo y de asistencia escolar se obtienen a partir de informacin censal conforme a la siguiente expresin:
IE= * Tasa de alfabetismo+ * Tasa de asistencia escolar (2)
ndice de sobrevivencia (is): este ndice se construy a partir de la tasa de mortalidad infantil y se usa para determinar el componente de vida larga y saludable. La expresin usada en el clculo es la siguiente:
1000-tasa de mortalidad infantil 1000
IS =
(3)
As el ndice de desarrollo humano municipal (idhm) se obtiene de promediar el valor de los indicadores IIM, IS e IE.
IIM+IS+IE 3
IDHm =
(4)
Anexos
MA
B PA
.1
ndice de desarrollo humano municipal (idhm). 2005
Fuente: clculos indh 2011, a partir de Censo de poblacin 2005, Estadsticas Vitales, Ejecucin Presupuestal dnp.
409
B.2 ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y concentracin de la propiedad (idh*)
La violencia tiene un impacto negativo en el logro de una vida larga y saludable. De manera adicional, la elevada concentracin de la riqueza tiene una incidencia notable en las desigualdades sociales. En particular, la concentracin de la tierra refleja la imposibilidad de gran parte de la poblacin de acceder a este recurso, que adems del lugar para vivir, es la fuente principal de sustento de muchas familias colombianas. El acceso a la tierra favorece la consecucin de un nivel de vida digno. El ndice de desarrollo humano (idh) ajustado por violencia y concentracin de la tierra que propone este Informe, incorpora la cantidad de homicidios y la intensidad del desplazamiento. Es un ndice de violencia que se integra a la esperanza de vida para evidenciar el impacto de ese fenmeno en el nivel de vida larga y saludable de los colombianos. Adems de la violencia se introduce de manera explcita el Gini de tierras, en los mbitos nacional, departamentales y municipales. El clculo del logro educativo no se modifica. Intensidad del desplazamiento (id): se construye al comparar la poblacin desplazada en la unidad territorial con el total de la poblacin de la misma unidad territorial (%). Dadas las recientes estadsticas, se establece como cota superior un desplazamiento forzoso del 8% de la poblacin. La expresin correspondiente para este caso es la siguiente:
(% poblacin desplazada-0) (0.08-0)
ID =
(5)
Para el clculo del indicador municipal, se tom como valor mximo el dato del municipio con mayor intensidad del desplazamiento. Intensidad de los homicidios (ih): representa la cantidad de homicidios en la unidad territorial, sobre la poblacin total de la misma unidad territorial (%). El nivel superior para la estimacin fue de 1% de la poblacin de la unidad territorial.
(% homicidios-0) (0.01-0)
IH =
(6)
Para el clculo del indicador municipal, se tom como valor mximo el dato del municipio con mayor tasa de homicidios por cada 10.000 habitantes. ndice de violencia (IV): se obtiene a partir del promedio de los indicadores anteriores.
ID+IH 2
IV= 1
(7)
Al integrar el ndice de violencia con el de esperanza de vida, se obtiene el indicador para el componente de vida larga y saludable:
Indice de vida larga y saludable (IVLS)= * IEV+ * IV (8)
Anexos
La concentracin de la propiedad de la tierra. El igac construye esta medida mediante la identificacin de cada uno de los predios registrados en el catastro. ndice de concentracin (igini): La expresin para el ndice de concentracin de la propiedad es como sigue:
IGINI=1 Gini-0 1-0 (9)
A mayor valor del igini (no a mayor ndice de Gini), el municipio presenta menor concentracin de las propiedades, es decir, los terrenos estn distribuidos de manera ms equitativa1. El componente relativo al nivel de vida digno, que por lo general es relativo a ingresos se complementa con el igini de acuerdo con la siguiente expresin2:
Indice de nivel de vida digno (IVD)= * IPIB + * IGINI (10)
El ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y concentracin se construye a partir de la siguiente frmula:
IDHm IVLS+IVD+IED 3 (11)
Los resultados nacionales se presentan en el cuadro B.1, departamentales en el cuadro B.2 y municipales en el mapa B.1
d C UA
ro
B.1
Evolucin del idh ajustado por violencia y concentracin. 2000-2009

ndice de educacin ndice de concentracin Nivel de vida digno ndice de intensidad de los homicidios ndice de intensidad del desplazamiento Vida larga y saludable ndice de desarrollo humano ajustado
Ao
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0.84 0.83 0.83 0.84 0.84 0.85 0.86 0.88 0.90
0.14 0.13 0.14 0.14 0.14 0.14 0.13 0.13 0.13
0.53 0.52 0.53 0.54 0.55 0.55 0.53 0.54 0.55
0.07 0.07 0.07 0.06 0.05 0.04 0.04 0.04 0.04
0.09 0.12 0.14 0.08 0.07 0.08 0.08 0.09 0.08
0.83 0.83 0.83 0.84 0.85 0.85 0.85 0.86 0.86
0.73 0.73 0.73 0.74 0.75 0.75 0.75 0.76 0.77
Fuente: clculos indh2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares dane. igac, Observatorio de la Presidencia para los Derechos Humanos, Accin Social.
Para las grandes ciudades, que no disponen de dato de Gini de tierras, se utiliz el Gini de ingresos, al que se puede acceder gracias a las Encuestas de Hogares del dane. Tambin debe resaltarse que dado que no todos los municipios tienen valor de Gini para todos los aos, fue necesario realizar un procedimiento de interpolacin para estimar el dato para el ao de 2005 con los dems aos disponibles para el municipio. Los municipios que no tienen dato, no fueron incluidos en el ejercicio. Para el clculo del indicador de vida digno municipal, se usa iim (frmula 1) en lugar de ipib.
411
C UA
dro
B.2
ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y concentracin, por departamentos

2000-2008
departamento
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Antioquia Arauca Archipilago de San Andrs Atlntico Bogot DC Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Grupo Amazonia Huila La Guajira Magdalena Meta Nario Norte de Santander Putumayo Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Total nacional
0.73 0.79 0.76 0.71 0.73 0.72 0.70 0.78 0.69 0.68 0.63 0.69 0.74 0.69 0.72 0.66 0.68 0.72 0.69 0.72 0.66 0.71 0.72 0.75 0.68 0.71 0.75 0.73
0.72 0.79 0.75 0.71 0.73 0.72 0.69 0.76 0.68 0.68 0.62 0.69 0.75 0.70 0.72 0.66 0.68 0.72 0.69 0.69 0.66 0.71 0.72 0.75 0.68 0.70 0.75 0.73
0.71 0.80 0.76 0.72 0.73 0.71 0.67 0.76 0.69 0.68 0.61 0.69 0.74 0.71 0.72 0.64 0.68 0.71 0.69 0.72 0.64 0.72 0.72 0.76 0.68 0.71 0.75 0.73
0.72 0.80 0.76 0.74 0.74 0.73 0.70 0.77 0.70 0.70 0.65 0.70 0.75 0.71 0.72 0.65 0.70 0.72 0.70 0.72 0.67 0.72 0.73 0.76 0.70 0.71 0.75 0.74
0.75 0.72 0.80 0.76 0.74 0.74 0.73 0.69 0.77 0.70 0.71 0.66 0.71 0.76 0.72 0.73 0.65 0.70 0.73 0.71 0.73 0.69 0.73 0.74 0.77 0.70 0.72 0.76 0.75
0.75 0.73 0.80 0.77 0.75 0.75 0.74 0.70 0.79 0.71 0.73 0.66 0.71 0.76 0.73 0.74 0.66 0.71 0.72 0.71 0.73 0.69 0.74 0.74 0.78 0.71 0.73 0.76 0.75
0.75 0.72 0.79 0.76 0.74 0.75 0.74 0.69 0.79 0.70 0.73 0.66 0.71 0.76 0.73 0.74 0.65 0.71 0.72 0.70 0.73 0.69 0.74 0.75 0.78 0.71 0.72 0.76 0.75
0.76 0.71 0.79 0.77 0.75 0.77 0.75 0.70 0.79 0.71 0.74 0.67 0.72 0.77 0.73 0.74 0.65 0.71 0.73 0.70 0.74 0.69 0.76 0.76 0.79 0.72 0.73 0.77 0.76
0.77 0.71 0.79 0.78 0.86 0.76 0.78 0.76 0.71 0.79 0.72 0.75 0.68 0.73 0.78 0.73 0.75 0.65 0.73 0.74 0.71 0.75 0.70 0.77 0.77 0.80 0.73 0.74 0.78 0.77
Anexos
MA
B PA
.2
ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y concentracin de la propiedad

por municipios. 2005
413
Notas tcnicas
Anexo C
C.1 Construccin del ndice de ruralidad (ir)

Para la construccin del ndice de ruralidad (ir) se consideran las variables densidad y distancia, propuestas en el documento del Banco Mundial Beyond the city (De Ferranti et l., 2005)1. El ejercicio se realiz de la siguiente manera: Densidad poblacional (personas/km2). Corresponde al nmero promedio de personas que habitan en un kilmetro cuadrado del municipio o departamento. Esta variable se calcula utilizando la poblacin censada y conciliada por el dane segn el Censo 2005, y dividida por el rea total, en kilmetros cuadrados, del municipio o departamento. El clculo de las reas se realiz a partir de la malla de municipios del pas, obtenida en formato digital de la pgina web del Sistema de informacin geogrfica, planeacin y ordenamiento territorial (Sigot). Distancia promedio a las ciudades grandes (km). Corresponde a la distancia euclidiana2 promedio, en kilmetros, desde un municipio a las ciudades consideradas grandes3. Estas ciudades se han dividido en cuatro grupos de la siguiente forma: 1. Ms de 1 milln de habitantes (4 ciudades) 2. Entre 400.000 y 1 milln de habitantes (8 ciudades) 3. Entre 200.000 y 400.000 habitantes (14 ciudades) 4. Entre 100.000 y 200.000 habitantes (30 ciudades) Al usar la malla digital se calculan las distancias euclidianas desde cada uno de los municipios del pas a cada uno de los estratos (distancia al municipio ms cercano de cada estrato) y se construye una distancia promedio con los cuatro valores resultantes. Para la construccin del ndice de ruralidad (ir) municipal se usa una tcnica estadstica llamada componentes principales. En aplicacin de esta tcnica al logaritmo natural de estas dos variables se obtiene la siguiente expresin para el indicador:
Ik= Ln (1)
2 3
De Ferranti, David; Perry, Guillermo; Foster, William; Lederman, Daniel; Valds, Alberto. 2005. Beyond the city: the rural contribution to development. Washington: Banco Mundial. La distancia euclidiana es la que hay en lnea recta en el mapa. Se asumen poblaciones grandes aquellas de ms de 100.000 habitantes. De acuerdo con el Censo dane 2005, existen con esta caracterstica 56 municipios.
Anexos
Cuanto la distancia es mayor y la densidad menor, el valor de Ik se incrementa. Y mientras ms alto sea el ndice, la ruralidad del municipio es ms elevada. Para facilitar la lectura, el indicador se restringi a valores entre 0 y 100.
IkMin(Ik) Max(Ik)-Min(Ik)
=100
(2)
El ndice de ruralidad departamental, ird, resulta del promedio ponderado de los valores del ndice en los municipios que lo conforman, de modo que la influencia de un municipio sobre el valor del ndice de ruralidad departamental es proporcional al nmero de personas que habitan en l. Para el departamento I el clculo del es el siguiente:
=kI Pk (3)
Donde Pk es la proporcin de poblacin del departamento I que habitan en el municipio k. El ir se calcul para los aos 1993 y 2005, ya que los censos son la nica fuente aceptable para los datos relativos a la poblacin municipal. El ndice de ruralidad debe interpretarse como un ranking, que puede variar de posiciones conforme varia la distribucin poblacional de un ao censal al siguiente. Los resultados para 2005 se presentan en el mapa 2.1, captulo 2.
C.2 Clculo de la convergencia urbano-rural

Los indicadores sociales muestran que hay brechas entre el sector rural y el urbano. Existe relacin significativa4 entre el nivel de ruralidad y las condiciones de vida de la poblacin, como se observa en el cuadro C.1 (columna 2). En la medida en que el nivel de ruralidad aumenta, las condiciones de vida desmejoran (la correlacin es negativa y alta: -0.60, cuadro C.1, columna 3. Los avances en el ndice de condiciones de vida son positivos en trminos de bienestar. En los dems indicadores de la tabla los aumentos son negativos desde el punto de vista del bien-estar, as que el mayor nivel de ruralidad se asocia con peores resultados de los indicadores. Se proponen dos estrategias para determinar la convergencia que resultan complementarias. La convergencia sigma, que determina el aumento esperado (columna 4, cuadro C.1) de los valores de los indicadores sociales y del ndice de ruralidad, de modo que es posible determinar cmo fue la variacin de tales indicadores entre 1993 y 2005. La segunda aproximacin se ha denominado convergencia beta, que capta la intensidad de la dificultad (columna 5, cuadro C.1), para mejorar los valores de los indicadores. El parmetro beta permite identificar en cada departamento cmo evolucionan los municipios en funcin de los indicadores de calidad de vida, y de acuerdo con el nivel de ruralidad. A travs de la convergencia sigma se analiz la relacin entre el ndice de ruralidad y el comportamiento de los indicadores de bienestar5. El ejercicio estadstico, permite afirmar, que
4 5
La relacin se determina estadsticamente mediante el coeficiente de correlacin de Pearson. En el procedimiento de convergencia sigma, los valores altos, cercanos a 100, del coeficiente de determinacin, evidencian que el modelo es adecuado para explicar los datos (en este caso, los indicadores de bienestar) en trminos del ndice de ruralidad.
415
por cada aumento en el ranking del ndice de ruralidad, el ndice de calidad de vida disminuye en 2,86% (cuadro C.1, columna 4). Las brechas tambin parecen ser un fenmeno intertemporal. As lo demuestran los anlisis realizados por el indh 2011, en los que se constata que los municipios ms rurales tienen mayores dificultades para mejorar su desempeo en trminos de bienestar social. Los valores de la columna 5 del cuadro C.1, representan la intensidad de la dificultad, que tendran los municipios segn su nivel de ruralidad. Los ejercicios indican que si dos municipios con el mismo valor en sus necesidades bsicas insatisfechas (%nbi), pero con un grado de diferencia en su nivel de ruralidad, tienen evolucin diferente en sus necesidades bsicas, el municipio ms rural tendra para 2005 un aumento de 4,7% en nbi en relacin al municipio menos rural. En tanto que tendr una disminucin del 0,32% en trminos del ndice de calidad de vida.
oC .1
dr C UA
relacin del ndice de ruralidad con los indicadores de bienestar. 2005

Coeficiente de determinacin Coeficiente de correlacin Aumento esperado (%) Intensidad de la dificultad (%)
Indicador de bienestar
ndice de calidad de vida % de nbi % de miseria % dependencia econmica % hacinamiento crtico % inasistencia escolar % vivienda inadecuada % servicios inadecuados
39,8 33,8 33,0 25,3 31,8 31,0 21,3 33,4
-0,60 0,58 0,56 0,49 0,52 0,47 0,46 0,54
-2,86 4,82 5,26 3,93 4,53 4.34 4,37 5,57
-0,32 4,47 4,87 -0,14 2,64 4,02 4,34 5,27
Fuente: clculos indh 2011, a partir de informacin del dane y dnp.
C.3 Construccin del ndice de vulnerabilidad (iv)

El ndice de vulnerabilidad se construye teniendo en cuenta seis dimensiones de vulnerabilidad. Cada dimensin tiene un peso especfico en el clculo del ndice de vulnerabilidad. Las dimensiones (p=6) que se consideran, as como los indicadores ms importantes en cada una de ellas, son las siguientes: 1. Vulnerabilidad por capital humano: tasa de alfabetizacin, personas en edad de trabajar por hogar. 2. Vulnerabilidad por capacidad institucional: capacidad administrativa, desempeo fiscal. 3. Vulnerabilidad por presencia de conflicto: homicidios totales, masacres, cantidad de desplazados, vctimas de violencia poltica, rea cultivos de coca. 4. Vulnerabilidad por rasgos socios demogrficos: promedio de miembros en el hogar, porcentaje de hogares con jefatura femenina, nmero promedio de adultos mayores (> 64 aos) por hogar, nmero promedio de nios (< 5 aos) por hogar.
Anexos
5. Vulnerabilidad ambiental: ndice de vulnerabilidad ambiental (Gonzlez, Angulo y Lpez, 2010)6. 6. Vulnerabilidad por capacidad econmica: Gini de tierras, ndice de ingresos. El peso de cada dimensin se denota como w j, j=1,,6, deben ser todos positivos, menores que 1 y adems satisfacen la siguiente condicin:
wj=1 (4)
100wxj se interpreta como un porcentaje de participacin de la dimensin j en el ndice de vulnerabilidad general. Para poder tener un proxy de la comparacin entre la amenaza y la capacidad de respuesta en cada una de las dimensiones que se quieren observar, se consideran dos puntos en el tiempo7. Entonces, sin prdida de generalidad, se puede suponer que para cada una de las dimensiones se tiene informacin de un ndice que se denota como y (con valores entre 0 y 100, por ejemplo), de forma que, cuanto mayor el valor del ndice, son peores las condiciones del municipio. La vulnerabilidad en la dimensin j se mide observando la capacidad de cada municipio para mejorar sus condiciones en cada una de las dimensiones. La velocidad a la que el municipio logra disminuir el valor del ndice Ij a travs del tiempo, se calcula as:
(5)
Para estandarizar se hace lo siguiente

(6)
Esto garantiza que solo presente valores en el intervalo (0,1). Entonces, el ndice de vulnerabilidad (IV) se calcula de la siguiente forma
(7)
La construccin del IV garantiza que solo presenta valores en el intervalo (0,1), y que cuanto mayor el valor, mayor la vulnerabilidad del municipio. Los resultados del IV se reflejan en el nivel municipal en el mapa C.1.
C.4 Medicin de la persistencia poltica

La determinacin de la escala de persistencia poltica se realiza de acuerdo con el siguiente procedimiento:
6
Gonzlez, Jorge Ivn; Angulo, Mara Virginia; Lpez, Csar. 2010. Pobreza y cambio climtico. Trabajo realizado para Naciones Unidas. Programa conjunto de cambio climtico. [Disponible en: http://pnudcolombia.org/cambioclimaticomacizo/documentos/vulnerabilidad/indice_de_vulnerabilidad_climatica_091207.pdf] (consulta: 17 de junio de 2011). Es posible que los periodos considerados para cada una de las variables difieran. Las variables demogrficas por ejemplo consideran un periodo de trece aos (de 1993 a 2005 de acuerdo con los censos). Otras variables como el desempeo fiscal comprenden el periodo 2000-2008.
417
MA
C PA
.1
ndice de vulnerabilidad municipal
Fuente: clculos del indh2011.
Anexos
A partir de la revisin de informacin de la Registradura Nacional sobre resultados electorales para alcaldes en los ltimos cuatro periodos (que se iniciaron en 1998, 2001, 2004 y 2008) se identifica la filiacin a partidos polticos de los candidatos elegidos. Dado que el partido inscrito no ofrece mucha informacin sobre la filiacin a grupos o familias polticas, los datos se complementaron mediante entrevistas a personalidades regionales conocedores de la historia poltica de su regin; adems se revis el trabajo de Claudia Lpez8, que permite conocer la filiacin de alcaldes, concejales y congresistas a familias polticas en varios departamentos del pas. Se obtuvieron resultados detallados para 607 de los municipios de pas. El nivel de persistencia poltica se determina como sigue: Si se repite la filiacin a un grupo o familia poltica una sola vez, se asigna el valor 1 al ndice de persistencia del municipio, y as sucesivamente hasta 3. Si no se observa repeticin, el ndice de persistencia poltica ser igual a 0. As, la persistencia poltica resulta ser una medida categrica9 para la que mientras mayor sea el valor del ndice en cada municipio, mayor sera el nivel de persistencia poltica.
Efecto de la persistencia poltica sobre el bienestar social de la poblacin rural

Para evaluar el efecto de la persistencia poltica y de la ruralidad sobre el bienestar de la poblacin, se usa un modelo de regresin beta, el cual resulta apropiado cuando la variable respuesta es continua pero est restringida al intervalo (0,1) (Ferrari y Cribar, 2004)10, como es el caso de las variables respuesta consideradas en este anlisis: ndice de necesidades bsicas insatisfechas (nbi), porcentaje de hogares que viven en miseria (segn nbi), porcentaje de hogares con servicios pblicos inadecuados. El modelo de regresin beta que permite determinar el efecto de la persistencia poltica sobre el ndice de necesidades bsicas insatisfechas (nbi) se expresa como sigue:
log(NBI05k)=b0+b1NBI93k +b2IR93k +b3IPk+ek,
donde nbi05k es el nbi del k-simo municipio en 2005, nbi93k es el nbi del k-simo municipio en 1993, IR93k es el ndice de ruralidad del k-simo municipio en 1993, IPk es el nivel de persistencia poltica del k-simo municipio y ek es la perturbacin aleatoria que afecta el k-simo municipio, la cual se comporta de acuerdo con una distribucin probabilstica Gaussiana. Para el porcentaje de miseria y de servicios inadecuados se us un modelo similar. Los resultados se presentan en el cuadro 8.8 del captulo 8.
10
Lpez. Claudia. 2010. La refundacin de la Patria. De la teora a la evidencia. En: Y refundaron la patria. De cmo mafiosos y polticos reconfiguraron el Estado colombiano. Bogot: Corporacin Nuevo Arco Iris, Ramdom House Mondadori. La definicin categrica se propone siguiendo el trabajo de Acemouglu para Cundinamarca, que presenta sin embargo importantes diferencias dadas las caractersticas polticas de la poca a la que se refiere el estudio (siglo XIX). Ferrari, Silvia; Cribari-Neto Francisco. 2004. Beta regression for modelling rates and proportions. Journal of Applied Statistics, 31 (7).
419
Glosario
de siglas
aap
Proyecto de apoyo a las alianzas productivas Asociacin Campesina del Medio y Bajo San Juan Accin Campesina Colombiana Agencia Catalana para la Cooperacin al Desarrollo Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional Arquitectura, ciudad y entorno Apoyo gubernamental a la agricultura Asociacin Integral Campesina del Atrato Asociacin de Cabildos Indgenas del Pueblo Siona Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Asociacin Campesina del Valle del Ro Cimitarra Asociacin para el Desarrollo Campesino Agencia de Desarrollo Econmico Local Zapatosa Cesar reas de desarrollo rural Agencia Espaola de Cooperacin Internacional Federacin Nacional de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de las Comunidades Afrocolombianas Asociacin de Afrocolombianos Desplazados Asociacin Gente Joven Red de informacin y comunicacin estratgica del sector agropecuario Programa Agro Ingreso Seguro Alianzas para la Sostenibilidad Asociacin Municipal de Colonos del Pato Asociacin Nacional de Productores de Leche Asociacin Nacional de Industriales Caf Anei Asociacin Nacional de Mujeres Campesinas e Indgenas de Colombia Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos Asociacin Regional para el Desarrollo del Campesino Norte Caucano Agencia Sueca de Cooperacin Internacional Asociacin de Pequeos Productores de Frjol Calima Asociacin de Cultivadores de Caa de Azcar de Colombia Asociacin de Campesinos Retornados, Municipio de Ovejas Asociacin de Desplazados del Carare Asociacin de Mujeres por la Paz y la Defensa de los Derechos de la Mujer Colombiana Asociacin Hortofrutcola de Colombia
Acadesan
acc accd
Accin Social
acdi ace acg acia
Acips Acnur
acvc adc adel Zapatosa adr
Aecid Afroamrica XXI Afrodes

agj
Agronet
ais
Alisos Amcop Analac

andi anei
Anmucic
anuc ardecanc asdi
Asocalima Asocaa Asocar Ovejas Asodecar Asodemuc Asohofrucol
Glosario de siglas
Asomavir Asomi
Asociacin Mutual Malocas por un Vivir Mejor Asociacin de Mujeres Indgenas de la Amazonia Colombiana La chagra de la vida Asociacin de Productores de Guarupay Asociacin de Pescadores y Agricultores de Puerto Patio Asociacin de Productores Agropecuarios de Vistahermosa Asociacin de Productores de Caucho y Cacao del Municipio de Vista Hermosa Asociacin de Productores y de Madera de Napip Asociacin de Productores Agropecuarios parte Alta de los Municipios de Aguachica, la Gloria y Ro de Oro Asociacin de Productores Agropecuarios del Bajo Ariari Asociacin de Trabajadores Campesinos Ley de Promocin Comercial Andina y Erradicacin de Drogas Autodefensas Unidas de Colombia Asociacin de Bananeros de Colombia Bandas Criminales Emergentes Indicador de balanza comercial relativa Banco Interamericano de Desarrollo Bolsa Nacional Agropecuaria Corporacin Andina de Fomento Comunidad Andina de Naciones Corporacin de Abogados y Profesionales Surcolombianos Corporaciones autnomas regionales Coeficiente clsico de autosuficiencia alimentaria Comit Cvico por los Derechos Humanos del Meta Corporacin Colombia Internacional Corporacin Desarrollo Solidario Corporacin Universitaria del Caribe Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible Centro de Cooperacin Indgena Central de Cooperativas del Sector Agropecuario Centro de Estudios Econmicos (Universidad de los Andes) Centro de Estudios Ganaderos y Agrcolas Centros de investigacin privados Centro de Investigacin de la Acuicultura en Colombia Centro de Investigaciones del Caf Centro de Investigacin de la Caa de Azcar de Colombia Corporacin Centro de Investigacin en Palma de Aceite Centros nacionales de investigacin Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro de Recursos para el Anlisis de Conflictos Colectivo de Estudiantes Universitarios Afrocolombianos Centro Internacional de Agricultura Tropical Corporacin para Investigaciones Biolgicas Centro de Investigaciones para el Desarrollo (Universidad Nacional) Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo Centro de Investigaciones y Documentacin Socioeconmica (Universidad del Valle) Centro de Investigaciones Econmicas
Asopalma San Jacinto Asociacin de Cultivadores de Palma de Aceite, Municipio de San Jacinto Asopay Asopesagro Asoproavih Asoprocavis Asoproma Asopropal Asprabari
atc atpdea auc
Augura Bacrim
bcr bid bna caf can caps car cca ccdhm cci cds
Cecar Cecodes Cecoin Cecora

cede cega ceni
Ceniacua Cenicaf Cenicaa Cenipalma Cenis Cepal Cerac Ceuna

ciat cib cid
Cider Cidse
cie
421
cif cima
Certificado de incentivo forestal Comit de Integracin del Macizo Colombiano Centro de Investigacin y Educacin Popular Centro para la Investigacin en Sistemas Sostenibles de Produccin Agropecuaria Corporacin Indgena Tayrona Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin Consejo Comunitario Mayor de la Asociacin Campesina Integral del Atrato Consejo Comunitario Mayor de la Organizacin Popular Campesina del Alto Atrato Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Confederacin Colombiana de Algodn Corporacin para la Participacin Ciudadana Confederacin Colombiana de Cmaras de Comercio Corporacin Nacional de Investigacin y Fomento Forestal Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Programa de consultas en recuperacin de tierras Consejos seccionales agropecuarios Cooperativa del Carare Opn Corporacin Agropecuaria Lctea del Ariari Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia Corporacin Autnoma Regional del Cesar Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria Corporacin Autnoma Regional de la Orinoquia Corporacin para el Desarrollo Social Comunitario Comisin Vida, Justicia y Paz Centro de Estudios Regionales Cafeteros y Empresariales Consejo Regional Indgena del Cauca Consejo Regional Indgena de Caldas Consejo Regional Indgena del Huila Ciencia y tecnologa Ciencia, tecnologa e innovacin Departamento Administrativo Nacional de Estadstica Departamento Administrativo del Sistema de Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres de la Gobernacin de Antioquia Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del dnp Centro de Justicia, Derecho y Sociedad Derechos humanos Dilogo Inter Agencial en Colombia Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del dnp Derecho Internacional Humanitario Direccin Nacional de Estupefacientes Departamento Nacional de Planeacin Programa de desarrollo rural con equidad Desarrollo Rural Integrado Empresa bsica rural Empresa Colombiana de Petrleos Encuesta de Calidad de Vida
Cinep Cipav
cit
Clacso
cnoa cnrr
Cocomacia Cocomopoca Codhes Colciencias Conalgodn Conciudadana Confecmaras Conif Conpes Conret Conseas Coopunin Corariari Corpoamazonia Corpocesar Corpoica Corporinoquia Corsoc Covijupa Crece
cric
Cridec Crihu
ct ct+i dane
Dapard
ddts
DeJusticia
dh dial difp-dnp dih dne dnp dre dri ebr
Ecopetrol
ecv
Glosario de siglas
Emticoop
ena env epm esap fag famf fao
Cooperativa Encuentro de Mujeres Tienda Cooperativa de Trabajo Asociado Fusagasug Encuesta Nacional Agropecuaria Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada Empresas Pblicas de Medelln Escuela Superior de Administracin Pblica Fondo Agropecuario de Garantas Fondo para el Medio Ambiente Mundial (gef, por su sigla en ingls) Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Base de datos estadsticos sustantivos de la fAo Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Formacin bruta de capital fijo Federacin Agropecuaria de Barrancabermeja y del Magdalena Medio Federacin Nacional de Arroceros Federacin Nacional de Cacaoteros Federacin Nacional de Cafeteros Federacin Nacional de Ganaderos Federacin Nacional de Industriales de la Madera Federacin Nacional de Molineros de Trigo Federacin de Mujeres Campesinas de Colombia Federacin Colombiana de Municipios Federacin Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite Federacin Nacional de Cafeteros de Colombia Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo Federacin Nacional de Cooperativas Agropecuarias Federacin Nacional de Concejos Federacin Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Federacin Nacional de Avicultores de Colombia Federacin Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria Friedrich Ebert Stiftung en Colombia Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario Fundacin para la Libertad de Prensa Fondo de Solidaridad Agropecuaria Asociacin Campesina de Productores de Fruta del Municipio del Pen Fundacin Universitaria Claretiana Fundacin Estrella Orogrfica del Macizo Colombiano Fundacin para el Desarrollo del Sector Palmero Fundacin Paso Firme Grupos al margen de la ley Gran Encuesta Integrada de Hogares Granja Integral de Canoas Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana Instituto Colombiano de Hidrologa, Meteorologa y Adecuacin de Tierras Helen Keller International Corporacin de Desarrollo y Paz del Huila y Piedemonte Amaznico Industria de Alimentos Incentivo a la asistencia tcnica Banca de Inversin y Operacin de Proyectos Instituto Colombiano Agropecuario
Faostat
farc fbkf
Fedagro Fedearroz Fedecacao Fedecaf Fedegn Fedemaderas Fedemol Fedemucc Fedemunicipios Fedepalma Federacaf Fedesarrollo Fenacoa Fenacon Fenalce Fenavi Fensuagro Fescol Finagro
flip
Fonsa Frutipen Fucla Fundecima Fundepalma Funpafir

gaml geih gica gtz
Himat
hki
Huipaz
ia iat ibio ica
423
icanh icbf icc icr icv
Instituto Colombiano de Antropologa e Historia Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Incentivo a la cobertura cambiaria Incentivo de capitalizacin rural ndice de condiciones de vida Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales Instituto de Mercadeo Agropecuario ndice o indicador de desarrollo humano Informe de Desarrollo Humano para Bogot ndice de desarrollo humano de los municipios Investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin Instituto de Estudios Colombianos Instituto de Estudios Polticos (Sciences Po de Pars) Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional Instituto Internacional de Investigacin sobre Poltica Alimentarias Instituto Geogrfico Agustn Codazzi Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico Instituto Interamericano para la Cooperacin y la Agricultura International Land Coalition Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz Instituto Nacional de Adecuacin de Tierras Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Instituto Colombiano de Reforma Agraria Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz Instituto Nacional de Mercadeo Agropecuario Informa Nacional de Desarrollo Humano Instituto Colombiano de Minera y Geologa Instituto Nacional de Medicina Legal Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales ndice de orientacin agrcola Instituto Popular de Capacitacin Panel Intergubernamental de Cambio Climtico ndice de ruralidad Incentivos sanitarios para banano Incentivos sanitarios para flores y follajes Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacin de la Universidad Complutense de Madrid Junta de Accin Comunal Centro Cristiano para Justicia, Paz y Accin no Violenta (Sincelejo) Red nacional de mujeres afrocolombianas Lnea especial de crdito Lnea de pobreza London School of Economics and Political Science Mecanismo de administracin de contingentes Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia
Ideam Idema
idh idhb idhm idi iec iep
Iepri Ifpri
igac iiap iica ilc ilsa imp inat
Incoder Incora Indepaz Inderena

indh
Ingeominas
inml inpa inpe ioa ipc ipcc ir isb isff iudc jac
Justapaz Kambir
lec lp lse mac madr mapp oea
Glosario de siglas
mavdt merpd
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y desigualdad Misin para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad (dAne y
dnp)
Mesep
mh
Grupo de Memoria Histrica de la cnrr Programa Ms inversin para el desarrollo alternativo sostenible de Usaid Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Medianas y pequeas empresas Movimiento Nacional de Vctimas de Crmenes de Estado, Captulo Sucre Ministerio de la Proteccin Social Necesidades bsicas insatisfechas nmero efectivo de partidos Consejo Noruego para Refugiados Nuevos territorios de paz Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Organizacin de Barrios Populares del Choc Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Oficina para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa Observatorio colombiano para el desarrollo integral, la convivencia ciudadana y el fortalecimiento institucional en regiones fuertemente afectadas por el conflicto armado objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin de Estados Americanos Organizacin Internacional para las Migraciones Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial del Comercio Organizaciones no gubernamentales Organizacin Nacional Indgena de Colombia Entidad de la Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y el Empoderamiento de las Mujeres Organizacin de Naciones Unidas Oxford Poverty and Human Development Initiative Organizacin de los Pueblos Indgenas de la Amazonia Colombiana Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos Comit Oxford para la Lucha contra el Hambre Organizacin Zonal Indgena del Putumayo proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural Proceso de Comunidades Negras Programas regionales de desarrollo y paz Programa de Desarrollo y Paz del Cesar Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio Poblacin econmicamente activa Poblacin en edad de trabajar Procuradura General de la Nacin Producto interno bruto plan nacional de desarrollo alternativo Programa Mundial de Alimentos Plan Nacional de Rehabilitacin
Midas Mincomex Mipymes Movice Sucre

mps nbi nep nrc ntp oacnudh
Obapo
ocde ocha ocyt
Odecofi
odm oea oim oit omc ong onic
onu Mujeres
onu ophi
Opiac
orip
Oxfam
ozip
Pademer
pcn pdp pdpc pdpmm pea pet pgn pib
Plante
pma pnr
425
pnud ppa ppp pptp pran
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo paridad del poder adquisitivo Programa por la Paz Proyecto de proteccin de tierras y patrimonio (Accin Social) Programa nacional de reactivacin agropecuaria Fundacin para el Progreso de Antioquia Proyecto forestal para la cuenca del ro Chinchin Asociacin pro Bienestar de la Familia Colombiana Programa nacional de transferencia de tecnologa agropecuaria Programa de recuperacin de tierras del mAdr Pagos por servicios ambientales Red amaznica de informacin socioambiental georreferenciada Red de consejos comunitarios del Pacfico Sur Red de proteccin social para la superacin de la pobreza extrema Red Nacional de Iniciativas por la Paz y contra la Guerra Red de programas de desarrollo y paz programa red de seguridad alimentaria Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural Reforma rural transformadora Rosenstiel School of Marine and Atmospheric Sciencie Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sostenible Ready to assembly (por su sigla en ingls) Registro nico de poblacin desplazada Sociedad de Agricultores de Colombia Sistema andino de franja de precios Sociedad de Agricultores y Ganaderos de Nario Sociedad Econmica de Amigos del Pas Servicio Nacional de Aprendizaje Sistema de gestin y seguimiento a las metas de gobierno Sistema integrado de monitoreo de cultivos ilcitos Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas Sindicato de Trabajadores Agrcolas del Meta Sistema de informacin de poblacin desplazada Sistema de indicadores sociodemogrficos Sistema de informacin sobre desplazamiento forzado y derechos humanos en Colombia Sistema nacional de atencin integral a poblacin desplazada Sociedad Civil Organizada del Putumayo Sistemas de produccin silvopastoriles Tecnologas de informacin y comunicacin Tratado de libre comercio The Nature Conservancy Tasa de participacin Unidad Nacional de Tierras Unidad agrcola familiar Universidad Autnoma de Manizales Unin Europea Unidad Municipal de Asistencia Tcnica Agropecuaria, Municipio de San Jacinto Unidades municipales de asistencia tcnica agropecuaria
Proantioquia Procuenca Profamilia Pronatta Proret

psa raisg
Recompas Red Juntos Redepaz Redprodepaz r e sa Rimisp

rrt rsmas rspo rta rupd sac safp
Sagan
seap sena
Sigob Simci Sinchi Sintragrim Sipod

sisd
Sisdes
snaipd
Socivil
spsi tic tlc tnc tp uae uaf uam ue
Umata San Jacinto Umatas
Glosario de siglas
un Hbitat un unad unat
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos Universidad Nacional de Colombia Universidad Nacional Abierta y a Distancia Unidad Nacional de Tierras Rurales Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (por su sigla en ingls) Universidad de los Andes Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer Universidad de los Llanos Corporacin Universitaria Santa Rosa de Cabal Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (por su sigla en ingls) Unidad de Planeacin Minero-Energtica (Ministerio de Minas y Energa) Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Unin Sindical Obrera Universidade de So Paulo Universidad Tecnolgica de Pereira Empresa Colombiana de Productos Veterinarios Sndrome de inmunodeficiencia adquirida Varios autores The World Wild Fznd
Unesco
unfpa
Uniandes Unifem Unillanos

unisarc unocd upme
Usaid
uso uspi utp
Vecol
vih/sida vvaa wwf
Siglas de indicadores e ndices

id idg idh ied iev igini ih iim ipg iph ipib ir ird is iv iv
Intensidad del desplazamiento ndice de desarrollo humano relativo al gnero ndice de desarrollo humano ndice de logro educativo ndice de esperanza de vida ndice de concentracin Intensidad de los homicidios ndice de ingresos municipales ndice de potenciacin de gnero ndice de pobreza humana ndice del pib per cpita ndice de ruralidad ndice de ruralidad departamental ndice de sobrevivencia ndice de violencia ndice de vulnerabilidad
427
general
Tabla
Mapas
2.1 ndice de ruralidad (ir) - 2005 3.1 Agrocombustibles 3.2 Conflicto de usos del suelo 3.3 Ttulos mineros otorgados 5.1 Vecindad y yuxtaposicin de ttulos colectivos
4.2 Pirmide poblacional para el resto. 1985 y 2010
120 152 153 157 159 196 233 246 250
55 86 95 99 158 199 408 412 417
5.1.1 Pobreza por nbi y regiones con territorios colectivos
Resto y cabecera
5.1.2 Miseria por nbi y regiones con territorios colectivos
Resto y cabecera
5.1 Participacin de los departamentos en el nmero de hectreas
de comunidades negras y resguardos indgenas. 2008

6.1 Gini de propietarios. 2009 B.1 ndice de desarrollo humano municipal (idhm). 2005 B.2 ndice de desarrollo humano ajustado por violencia
tituladas
5.2 Distribucin porcentual de la titulacin colectiva
Ley 70 segn hectreas

6.1 Avalos por hectrea segn escala catastral del igac
y concentracin de la propiedad por municipios. 2005

C.1 ndice de vulnerabilidad municipal
en millones de pesos. 2009

7.1 Asesinatos. 1980-1990 8.1 Homicidios polticos. 1990-2008 8.2 Ruralidad e incidencia de los homicidios polticos
Grficos
2.3.1 Relacin entre el ndice de desarrollo humano municipal
1993 y 2005 58 59 60 62 63 66 68 78 79 85 98 101 118

9.2 Tendencia del desplazamiento forzado de hombres y mujeres
9.1 Expulsin nacional de desplazados por ao entre 1997 y 2010 284
(idhm) y el ndice de ruralidad (IR). 2005

2.1 Evolucin del idh tradicional y del idh ajustado. 2000-2009 2.2 Evolucin de los componentes del idh convencional
1997-2010
9.3 Tendencia del desplazamiento forzado de las distintas etnias
286 287 311 313 315 316 342 343 344 345 355 359 364
2000-2010
2.4.1 Relacin entre el cambio en el ndice de condiciones
1997-2010
10.1 Participacin del madr en el presupuesto de inversin sectorial
de vida (icv, 1993-2005) y el ndice de ruralidad (ir)

2.3 Incidencia (%) de la pobreza multidimensional . 1997, 2003,
1990-2010
10.2 Gasto por tipo del madr, Incoder e ica. 2000-2010 10.3 Gasto pblico sector agropecuario 10.4 ndice de orientacin agrcola (ioa, 0-1) 11.1 Evolucin del pib agropecuario y pib total 11.2 Participacin del pib agropecuario en el total 11.3 Concentracin de la produccin agrcola. 1981-2008 11.4 Concentracin de la produccin pecuaria 11.5 Productividad agrcola por rea cultivada y trabajador 11.6 Crecimiento de la actividad agropecuaria y desempleo rural 11.7 Participacin de las importaciones agropecuarias
2008)
2.5.1 ndice de ruralidad vs. ndice de avance de los odm
departamental
2.4 ndice de vulnerabilidad. Municipios ms y menos rurales 3.1 rea total cosechada 3.2 Distribucin porcentual del inventario de bovinos, principales
departamentos. 2009
3.3 ndice de Gini de tierras y reas de palma de aceite. 2007 3.4 Ttulos mineros vigentes y solicitudes de ttulos mineros 3.5 Hoja de coca sembrada en Colombia 4.1 Importancia productiva de los campesinos y capitalistas
y agroindustriales en las importaciones totales
Tabla general
11.8 Coeficiente de autosuficiencia alimentaria
8.6 Masacres. 1993-2010
252
(produccin-consumo)
12.1 Un equivocado modelo de desarrollo rural 12.2 Reforma rural transformadora 12.3 Componentes de la poltica integral de tierras
366 375 378 394
8.7 Masacres y ruralidad. Veinte municipios con los promedios
ms altos de vctimas por masacres, con el mayor nmero de masacres y la mayor cantidad de vctimas 1993-2010
8.8 Nmero de municipios segn nivel de persistencia poltica 8.9 Efecto de la persistencia poltica y de la ruralidad
254 263 263 278
Diagramas
6.1 El conflicto rural 6.2 Rangos de Gini de propietarios. 2000-2009 11.1 Factores del modesto desempeo sectorial
sobre indicadores sociales 187 201 347

9.1 Tierras abandonadas y despojadas en el momento
del desplazamiento segn periodos

9.2 Estimacin de tierras abandonadas o despojadas,
y porcentaje de familias desplazadas en el momento del desplazamiento, segn regin

10.1 Adjudicacin de tierras. 2002-2009 10.2 Recursos ejecutados por tipo de productor en lec, icr e iat 11.1 Participacin de las exportaciones agropecuarias
278 321 329 363 402 403 404 404 405 405 406 406 410 411 415
Cuadros
2.5.1 Los odm por grupo de municipios segn el ndice
de ruralidad
3.1 Valor bruto de la produccin por hectrea. 2009 3.2 Uso de la tierra. 1995-2009 4.1 Distribucin porcentual del valor del crdito
64 92 92 125 134
y agroindustriales en el total
A.1 Evolucin del idh por componente. 2000-2010 A.2 ndice de desarrollo humano por departamentos. 2000-2010 A.3 ndice de de pobreza humana para los pases en desarrollo
por tipo de productor

4.2 Indicadores del mercado laboral por sexo y zona 4.3 Distribucin porcentual de las mujeres en la zona
(iph-1). 1993-2005
A.4 ndice de pobreza humana para los pases en desarrollo
rural que trabajaron durante los ltimos doce meses anteriores a la encuesta por formas de remuneracin, segn tipo de empleo (agrcola y no agrcola). 2010
4.4 Participacin en las decisiones de gasto y contribucin
(iph-2). 1993-2005 136

A.5 Componentes del idg A.6 idg por departamentos A.7 ipg por componentes A.8 idg por departamentos B.1 Evolucin del idh ajustado por violencia y concentracin
a su financiamiento para el caso de las mujeres urbanas y rurales

4.5 Tenencia y gnero 6.1 Cambios en el Gini de propietarios en los departamentos
137 139 200 203 205 205 206 209 221 247 248 248 249 249
2000-2009
6.2 Comparacin de ndices de concentracin de la tierra (Gini)
2000-2009
B.2 ndice de desarrollo humano ajustado por violencia
e ndices de desarrollo humano por pases

6.3 Tamaos de la propiedad. 2000-2009 6.4 Crecimiento porcentual de los tamaos de propiedad
y concentracin, por departamentos. 2000-2008

C.1 Relacin del ndice de ruralidad con los indicadores
de bienestar. 2005
2000-2009
6.5 Estructura de la propiedad, segn rangos uaf. 2009 6.6 Relaciones jurdicas de los desplazados frente a las tierras 7.1 Tamao y distribucin de la propiedad rural. 1960 8.1 Lderes campesinos asesinados. 2002-2008 y 2010 8.2 Choc. Afrocolombianos, indgenas y mestizos, vctimas de la
Tablas
10.1 Instituciones del sector agropecuario. 1990-2010 10.2 Instrumentos de poltica pblica para el sector agropecuario 12.1 Referentes para una poltica de gnero y grupos tnicos 12.2 Prioridades en la poltica productiva 12.3 Componentes de una poltica integral de tierras
310 319 389 392 398
violencia. 1973-2010
8.3 Homicidios por grupo social. 1996-2009 8.4 Violencia poltica por autores. 1990-2008 8.5 Municipios con el mayor nmero de homicidios
Recuadros
1.1 Colombia: el mundo rural en la literatura de hoy 1.2 Territorio y desarrollo rural, la aproximacin del iica
28 32
polticos por actor. 1990-2008
429
1.3 Agricultura para el desarrollo: perspectivas del Banco Mundial 1.4 Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio:
36
6.2 Conflicto clsico por la tierra 6.3 Conflicto de tierras en Crdoba 7.1 La reforma agraria, un caso fallido de poltica pblica
190 192 222 228 238 256 260 272 274 290 294 306 322 334 349 353 356 367 387 395
gente organizada, ocupacin productiva del territorio y armona con la naturaleza

2.1 Tres inequidades y el plan nacional de desarrollo 2.2 Las mquinas se hacen con agua, fuego y aire 2.3 Los ndices de ruralidad y de desarrollo humano 2.4 Desarrollo humano y condiciones de vida 2.5 Las brechas urbano rurales en los objetivos del milenio 3.1 Plantaciones forestales comerciales: la visin empresarial 3.2 Dos visiones sobre la palma de aceite. Contribucin de la
45 51 52 58 62 64 83 87 89 93 106 123 130 142 152 154 156 160 164 184
Razones del fracaso

7.2 Aportes para el debate. Las lgicas territoriales de la guerra 7.3 Las derrotas del campesinado y la guerra 8.1 En las riberas del llanto 8.2 Paz, seguridad y desarrollo rural
(Una aproximacin a la ptica del Estado)

9.1 Las vctimas tienen nombre: Otilia Mantilla 9.2 Algunas modalidades de despojo y abandono de tierras 9.3 Seguridad para la restitucin de tierras despojadas 9.4 Ley de vctimas y restitucin de tierras: un acto de justicia,
agroindustria de la palma de aceite al desarrollo rural

3.3 Expansin de la palma de aceite en Colombia
(Una lectura desde las organizaciones sociales)

3.4 La resolucin del conflicto en el uso del suelo rural 3.5 La Amazonia y el desarrollo humano de Colombia 4.1 La agenda de equidad para la niez rural 4.2 Del Mandato Agrario de 2003 al Manifiesto por la Tierra
con debilidades y fortalezas

10.1 Retos de la institucionalidad agropecuaria 10.2 Aportes para el debate: seis claves
para el xito en el desarrollo agrcola

10.3 Poltica de tierras y desarrollo rural en Colombia 11.1 Gestin del agua y cultura del riego 11.2 Investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin
y la Paz 2011
4.3 Las apuestas de las mujeres rurales 5.1 Pobreza y miseria en los territorios colectivos 5.2 Cosmovisiones de los pueblos indgenas sobre el territorio 5.3 El ABC del Convenio 169 de la oit 5.4 Restauracin de territorios indgenas en la Sierra Nevada
para el sector agropecuario: el momento del cambio

11.3 Ciencia, tecnologa e innovacin en el agro colombiano 11.4 Claves para la competitividad y el desarrollo
del sector agropecuario

12.1 Unin Europea: tierras, territorio y desarrollo rural
de Santa Marta
5.5 Choque de estrategias en resguardos y territorios 6.1 No te metas con nuestra tierra
en Colombia
12.2 Estados Unidos: por la restitucin integral de derechos
y bienes de las vctimas
Tabla general
INDH 2011 Agradecimientos
a colaboradores y participantes
Inspirado en el paradigma del desarrollo humano, este Informe se ha elaborado con la intencin de acopiar muchos saberes sobre la problemtica rural y, en estricto sentido, su autora es colectiva. El Equipo Coordinador comenz el proceso de consulta y dilogo pblico con unos presupuestos tericos bsicos. Luego los someti a la crtica informada mediante trabajos de consultora, consultas con lderes de organizaciones sociales y gremiales y servidores pblicos, encuentros con expertos y conversaciones con formadores de opinin. As confirm algunas certezas y descart otras, abri nuevos interrogantes, mostr paradojas, afin interpretaciones, enriqueci hiptesis, orden prioridades, seal omisiones, rescat propuestas del pasado y mostr opciones nuevas. Es por ello que el Informe presenta su especial agradecimiento a todos quienes prestaron su colaboracin en este proceso.
Consultoras
Casos exitosos de desarrollo rural productivo Alberto Rodrguez ArdecAnc Alcira Izquierdo Anei Alex Lucumi ArdecAnc ngela Vivieros ArdecAnc Aurora Izquierdo Anei Blanca Rodrguez Asopay Camilo Colmenares Asopay Cristian Rodrguez Cooperativa Multiactiva Ecocacao Dennis Angarita Cooperativa Multiactiva Ecocacao Hernn Cardona Fundacin Manuel Meja Jairo Saavedra Palmapaz Joaqun Prez Palmapaz Anei Jorge Pez Luz Marina Meza Cooperativa de Trabajo Asociado Mano Amiga gicA Mauricio Garzn Mauricio Perfetti Fundacin Manuel Meja Nelly Peralta Asopay Omar Chadid Cooperativa Multiactiva Ecocacao Ricardo Rodrguez Cooperativa Multiactiva Ecocacao Ricky Socarrs Palmapaz Estructura social agraria, conflicto y poder poltico en la regin de los Montes de Mara Asocar Ovejas Asopalma San Jacinto Comunidad de La Suprema Comunidades desplazadas de Paraso, Morena, San Cristbal, Las Palmas, Arenas, Las Mercedes, Arroyo Mara, Mongal, Casaetierra de San Jacinto Elena Villegas Comunidad de Zambrano Elsy Len Secretara Planeacin Carmen de Bolvar Ever Garca Comunidad de San Sebastin Fredy Olivero Umata San Jacinto Gabriel Pulido Mampujn cds Gabriel Urbano Hernando Tavora Comunidad de Malagana Anuc Huberto Gmez Iglesia Santuarios de Paz Sincelejo y San Onofre Ingrid Vergara Movice Sucre Jasper Rodrguez Iglesia Remanso de Paz Jhon Medina Lder juvenil El Salado Juan de Dios Gamarra Comunidad El Sena, Marialabaja Juancho Olivera Comunidad de Malagana Justapaz Sincelejo Marqueza Gonzlez Plataforma Municipal de Organizaciones de Carmen de Bolvar Pedro Acosta Corsoc Pepe Svanera Casa Cural Marialabaja Personera Municipal San Jacinto cds Roberto Arnedo Wilmer Vanegas Comunidad Pueblo Nuevo, Marialabaja
431
Estructura social agraria, conflicto y poder poltico en Nario Alcira Janeth Tabla Ana Luca Ramos Asociacin Indgena Julin Carlosama Tquerres Dora Guerrero Erika Quiroz Ivania Souza Javier Dorado Jorge Narvez Leidy Carvajal Mara Alejandra Caldern Mara Fernanda Arvalo Paola Correa Resguardo Indgena de Cumbal Resguardo Indgena de Tquerres Tania Morn Estructura social agraria, conflicto y poder poltico en Meta Adriana Castiblanco Secretariado Pastoral Social Suroriente Colombiano Cristbal Lugo Observatorio del Territorio Universidad de los Llanos esAp Emilio Garca Gonzalo Agudelo cnrr Meta Islena Ladino Asprabari ccdhm Islena Rey Jorge Restrepo Cerac Anuc Meta Jos Martnez Leonardo Cuesta Asoprocavis Linda Snchez Concejal Vista Hermosa Luis Celis Corporacin Nuevo Arco Iris Martn Surez Mdico veterinario Municipio de Vista Hermosa Omar Garca Corporacin Retoos Ral Surez Ingeniero agrnomo, Municipio de Puerto Lleras Tefilo Vzquez Cinep Grupos de inters e incidencia en polticas pblicas mAdr Andrs Espinosa Carlos Espinal Midas Diego Sierra Fedemol Felipe Jaramillo Mincomex Fernando Barbery Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado Jaime Jimnez Fedemol Jorge Bedoya Fenavi Jorge Correa El Tiempo Jorge Pulecio Iepri Luis Eduardo Quintero Fenalce sAc Luis Fernando Forero Mara del Mar Palau Andi Confecciones Rafael Hernndez Fedearroz sAc Rafael Meja Ricardo Villaveces Fedecaf
Mujeres en el campo colombiano, anlisis de sus problemas Adiela Villada Supia Adriana Rodrguez Oxfam Alba Balsero Fedemucc Cota Aleyda Barreto Feo Anmucic Amanda Garca Resguardo Caamomo Lomaprieta Amelia Morales Asodemuc Amilcia Herrera Gestora comunitaria Boquilla, Cartagena Amparo Urrego Colectivo La Mesa Ana Forero Fedemucc El Rosal Ana Ramos Fedemucc Manta Atigua Rodrguez Emticoop Fusagasug Bartola Agresott Comunidad Boquilla, Cartagena Berledys Pineda Boquilla Bersalia Aricapa Supia Blanca Otagri Cridec Carmen Miranda Comunidad Boquilla, Cartagena Carolina Rozo Asmucicot Cecilia Largo Supia Cecilia Lpez Exsenadora Clara Largo Resguardo Caamomo Lomaprieta Devanara Lpez Funpafiv Dora Guarn Fedemucc Doris Moya Emticoop Fusagasug Anuc-ur Edilia Mendoza Emma Melndez Comunidad Boquilla, Cartagena Emperatriz Gonzlez Resguardo Caamomo Lomaprieta Francelid Hernndez Comunidad de Pulgarn, Riosucio, Caldas Gina Gonzlez Resguardo Caamomo Lomaprieta Gleidis Gmez Comunidad Boquilla, Cartagena Heidi Gmez Comunidad Boquilla, Cartagena Janeth Calvo Resguardo Caamomo Lomaprieta Juana Franco Consejo Comunitario Julio Cesar Garca Personera Manta Lilian Castelly Resguardo Caamomo Lomaprieta Lucila Trujillo Fedemucc Chocont Luz Barrero Fedemucc Villapinzn Luz Delgado Fedemucc Caparrap Luz Hernndez Resguardo Caamomo Lomaprieta Luzmila Romero Comunidad Boquilla, Cartagena Magdalena Betancourt Tumbabarreto Magdalena Len Docente Universidad Nacional Margarita Melo Asmucicot Mara Alarcn Colectivo La Mesa Mara Arledys Arvalo Funpafir Mara Becerra Resguardo Caamomo Lomaprieta Mara Celeste Tapasco Resguardo Caamomo Lomaprieta Mara Celia Riveros Fedemucc Villapinzn Mara Moreno Resguardo Caamomo Lomaprieta Mara Nidia Aricapa Resguardo Caamomo Lomaprieta Martha Len Fedemucc Mayelis Prez Boquilla Mileidys Gmez Boquilla Mireya Adriana Orjuela Fedemucc Villapinzn Myriam Gutirrez Fedemucc Agradecimientos
Nadia Puello Nazhly Lizbeth Nini Guerrero Norma Vinasco Nubia Garzn Otelda Murillo Roco Iriarte Rosa Elena Daz Rosa Mara Largo Rubiela Blandn Sobeyda Alvarado Socorro Tapasco Yillien Mndez Zorayda Hernndez
Asodemuc Resguardo Caamomo Lomaprieta Resguardo Caamomo Lomaprieta Riosucio Fedemucc Boquilla
jAc
Marcelino Nicolasa Porfirio Becerra Walter Cabeza
Consejo Comunitario Ro Chagi Cocomopoca Consejo Comunitario Cortina Verde Mandela Consejo Comunitario Rio Chagi
Boquilla Resguardo Caamomo Lomaprieta Resguardo Caamomo Lomaprieta Boquilla Sipirra Fedemucc Manta Resguardo Caamomo Lomaprieta
Conflictos generados por la ocupacin del territorio Arcngel Cadena Asociacin de Desplazados de Guaviare Carlos Ariel Salazar Sinchi Directiva Junta Vereda Guasan, Caloto, Cauca de Accin Comunal Elas Sevilla Universidad del Valle Junta de Accin Comunal Vereda Puerto Frazadas, Tulu, Valle Miembros Junta Directiva Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Caa de Azcar de Colombia Sintricaazucol, Palmira Miembros de la Junta Sindicato Directiva Nacional de Corteros Sinalcorteros, Palmira scar Arcila Sinchi Organizaciones campesinas, su estado y problemtica Aleyda Barreto Anmucic Acc Carlos Anczar Carlos Simancas Cecora Eberto Daz Fensuagro Edilia Mendoza Anuc ur Fabio Agudelo Fensuagro Germn Bedoya Coordinador Nacional Agrario de Colombia Gilma Bentez Marcha de mujeres campesinas Jaime Vsquez Anuc Jairo Rubio Fenacoa Jos Martnez Anuc Marta Reyes Anuc Miguel Fajardo El Comn Nidia Quintero Fensuagro Pedro Chacn El Comn Rosmy Rojas Anuc Poblacin afrodescendiente, situacin y problemtica Antonio Alegra Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera Aurora Bailn Comunidad Danilo Mindinero Consejo Comunitario Las Varas Eduardo Restrepo Universidad del Rosario Feliciano Preciado Consejo Comunitario Rio Tabln Dulce Jairo Rubn Quiones Recompas cede Juan Camilo Crdenas
Poblacin desplazada, situacin y problemtica Anuc Meta cnrr Regional Bolvar Consejo Comunitario Mayor de Istmina, Alto San Juan - Choc Consejo Comunitario Mayor de la Asociacin Campesina del Alto San Juan, Asocasan, Alto San Juan - Choc cds de Bolvar Defensora del Pueblo de Alto San Juan - Choc Defensora del Pueblo Regional de Bolvar Defensora del Pueblo Regional Meta Incoder Regional Meta Observatorio de Territorios tnicos, Universidad Javeriana, Alto San Juan - Choc Organizaciones de Poblacin Desplazada de Bolvar Organizaciones de Poblacin Desplazada Meta Poblacin indgena, situacin y problemtica onic Armando Valbuena Ati Quigua Concejal indgena Dunen Kaneybia Muelas cit Edison Santacruz Opiac Hernn Mendoza Opiac Ismael Paredes Concejo de Bogot Jorge Furagano Mesa Regional Amaznica Julio Estrada Opiac Margarita Rojas Alianza Social Indgena Estructura social agraria, conflicto y poder poltico en Cesar cnrr Antonio Calvo Carlos Pimienta Incoder Cesar igAc Cesar Heriberto Alvis Hernn Arajo Fondo Ganadero del Cesar Hugues Fonseca Mesa de Poblacin Desplazada Cesar Jos Peralta Comunidad Minas de Hiracal Lecsi Durn Superintendencia de Notariado y Registro Nelson Silva Accin Social Valledupar Orlando Gallo Superintendencia de Notariado y Registro Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos scar Cubillos Fedegn William Albarracn Superintendencia de Notariado y Registro Zaida Barrero Superintendencia de Notariado y Registro Consultas regionales Antioquia - Medelln Alfredo Aguirre Benjamn Cardona Bibiana Berro Carlos Gmez Cesar Pallares Christopher Hale Corporacin Nuevo Arco Iris Conciudadana Redepaz
dApArd
Universidad de Antioquia
mApp oeA
433
Claudia Medina Diego Duque Dora Carvajal Emiro Marn Erika Muoz Eryka Torrejn Francisco Palacios Francisco Vologes Ilder Tangarife Irving Bernal Isabel Gutirrez Jaime Jaramillo Jess Balln Jhon Serna Jos Valencia Juan Espinosa Leididiana Valencia Liliana Caldern Luis Gallego Magdalena Calle Mara Florido Nelson Duque Teresa Castrilln Cauca - Popayn Alexandra Narvez lvaro Muoz Cesar Angulo Cesar Daz Cesar Morales Guido Rivera Hctor Sterling Hermes Mensa Jess Chvez Jos Caldon Jos Hormiga Laura Burbano Lucelia Montenegro Luis Alfredo Londoo Luis Villaquira Mara Ortega Mireya Ziga Nixon Yatacue River Cortes Vctor Collazos Cesar - Valledupar Agustn Giraldo Ana Catrillo Ana de la Ossa Antonio Calvo Bexy Herrera Delmides Mendoza Ernell Villa Ernesto Meja
Universidad de Antioquia
ipc
Madres de la Candelaria Peridico Inforiente Mesa de medios y comunicaciones Universidad de Antioquia Universidad de Antioquia
epm
Fundacin Portafolio Humano Comisara de Familia Municipio de San Francisco, Antioquia Productor agrcola Asesora Paz
cnrr ipc
Universidad Catlica de Oriente Universidad de Antioquia Accin Social Cinep Accin Social Gobernacin de Antioquia Asociacin de Mujeres Caf Norte
mApp oeA
Flix Vides Hernn Aramndez Icela Durn Isolina Quintero Jaime Arias Javier Pardo Javier Sarabia Jos Chinchilla Jos Peralta Julio Marino Lahin Agudelo Luis Hernndez Mara Isabel Valderrama Martha Garzn Nelson Silva Roberto Lacouture Vicente Baos Galvis Choc - Quibd Aexan Duque Aida Montao Aleyda Moreno Alicia Mena Alicia Rengifo Ana Margary Giraldo Armeneo Mosquera Ayris Francisca Mosquera Carlos Vifara Elain Salas Eva Ledezma Hctor Hinestroza Helas Ayala Jairo Crdoba Januar Chaverra Jess Alfonso Flrez Julia Palacios Julio Sanabria Leyner Palacios Marco Suco Martha Meza Miguel Medina Natalia Alzate Natalia Ziga Pedro Rivas Roberth Mena Roberto Garrido Eje Cafetero - Pereira Adriana Orozco Alberto Davela Alejandra Gonzlez lvaro Londoo Ana Prez Carlos Bedoya Carlos Osorio Cesar Meja Cesar Pineda
Corpocesar Fedearroz
Agj
Luz del Kamino Cabildo Kankui Gobernacin del Cesar Asopagrop Comit de Cafeteros Asociacin Alianza por la Vida
pdpc
Asopropal Asomavir
AdeL Zapatosa
Accin Social Fenalce

pdpmm
CL Etnias Consejo Comunitario Los Riscales

cnrr
Alcalda de Medelln Corporacin Ave Fnix Alcalda de Popayn

cric
Universidad Tecnolgica del Choc Vicaria Afro

cnrr
Incoder
cnrr
Alcalda de Popayn Fundecima

cimA
Universidad del Valle Obapo Universidad Tecnolgica del Choc Procuradura General de la Nacin
iiAp
Fundecima Alcalda de Popayn

cric cric
Cabildos Indgenas de Popayn

cric
Planeacin Municipal Popayn

cric
Unicauca
cric
Planeacin Departamental de Cauca Defensora del Pueblo

cric cric cimA
Asoproma Cocomacia Fucla Universidad Tecnolgica del Choc Universidad Tecnolgica del Choc Cocomacia Universidad Tecnolgica del Choc Universidad del Valle Universidad Tecnolgica del Choc Fucla
cnrr
Cocomacia Universidad Tecnolgica del Choc Cocomopoca Asocolflores Secretaria de Planeacin Alma Mater utp Alcalda Pereira rea Metropolitana Centro Occidente
unisArc
Fedecaf Alcalda La Jagua Fedearroz

cnrr pdpmm
Asopesagro
unAd AdeL Zapatosa
Alcalda de Pereira Accin Social Comit de Cafeteros
Agradecimientos
Eduardo Forero Eric Duport Giovanni Lpez Gladys Bohrquez Gloria Crdenas Jos Hernndez Luis Alfonso Sandoval Luis Jairo Henao Luz Elena Fernndez Luz Eugenia Lpez Mara Cristina Andrade Martha Contreras Nancy Ramrez Natalia Henao Pedro Londoo Samuel Ospina Sonia Espinoza Huila - Neiva Betty Pez Carlos Cuenca Constanza Arias Diego Gmez Domingo Prez Eduar Polan Eduard Ortiz Francisco Barreto Franklyn Daz Imelda Hernndez Johana Hillon Jos Gugu Muelas Josu Durn Julio Moreno Miguel Durn Miller Dussn
Alcalda Pereira Cmara de Comercio de Pereira

utp
Alcalda Pereira
unisArc
Comit de Cafeteros Risaralda Cmara de Comercio de Pereira Universidad Libre rea Metropolitana Centro Occidente Alcalda Pereira Ministerio de la Proteccin Social Planeacin Municipal de Pereira Secretara de Desarrollo Rural de Pereira Universidad Libre rea Metropolitana Centro Occidente
utp
Miguel Cifuentes Nelson Quiroga Nohora Mantilla Patricia Conde Roque Quiroga Ubencel Duque Ximena Molina Meta - Villavicencio Alberto Castro Anallive Guerra Blanca Ramos Carlos Lpez Carmen Gmez David Martnez Edgar Bolaos Eduardo Espinal Eduardo Gmez Eduardo Gonzlez Gilberto Olaya Graciela Barbosa Guillermo Reina Horacio Centonzio Islena Rodrguez Isplenia Ladino Jainer Minu Javier Anbal Rojas Jos Vargas Zarate Karen Alfonso Leonardo Cuesta Luis Alejandro Jimnez Luis Eduardo Perea Manuel Ortiz Martha Condoza Milena Garca Miller Omar Nancy Gmez Nubia Rairn Obed Garca Omar Garca Osmel Rojas Ricardo Espinosa Rubn Aguilar Teresa Alvarado Wilber Castro Nario - Pasto lvaro Obando Antonia Rojas Carlos Insuasti Carlos Mosquera Carlos Taimal Colombia Chingal Edgar Mora Esperanza gueda
Acvc pdpmm
Asodecar
pdpmm
Frutipen
pdpmm
Alcalda Barrancabermeja Incoder Red de mujeres del Meta Pastoral Social Cmara de Comercio de Villavicencio Benposta Sintragrim Alcalda Villavicencio Gremio arrocero Comit Intergremial del Meta Defensora del Pueblo Corariari Mesa Indgena Comit Intergremial del Meta Benposta Comit Cvico por la Defensa de los Derechos Humanos del Meta Asprabari Asoproavih Secretario de Agricultura Fedearroz Asoproavih Asoprocavis Anuc Meta Afrocolombianos Mesa Humanitaria del Meta Fenalco Fedepalma Fedearroz Red de mujeres mirada de mujer Cenipalma Unillanos Corporetoos
igAc
Gobernacin de Risaralda Fundacin Hocol Corporacin Cagun Vive Defensora del Pueblo Huipaz Corporacin Cagun Vive Crihu
cAps Atc
Fedecacao Red de organizaciones de mujeres Gigante Huipaz Crihu Amcop Veedura Ciudadana Comit de Cafeteros Plataforma Sur
Magdalena Medio - Barrancabermeja pdpmm Agaeda Plata Andrs Gil Acvc Anthony Lozada Agrocapote Arnhoolkg A. Gelvez Comit Cvico del Sur de Bolvar Bercely Quiroga Coopunin Elider Hincapi Asobenpro Guillermina Hernndez Merquemos Isaac Lpez Alcalda Barrancabermeja pdpmm Jiseth Estrada Jos Ignacio Cruz Fedagro Jos Isauro Romn Asocalima Juan Carlos Ariza Asociacin Bananito Juan Carlos Prez Fundepalma pdpmm Juan Manuel Prez Lucia Garca Merquemos Luis Hernando Briceo pdpmm Luis Molina Lpez Alcalda Barrancabermeja pdpmm Luisa Brcenas Acvc Melkin Castrilln
Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Agroindustrial del Meta Cabildo Indgena Anuc Meta Cenipalma
AdeL Nario
Defensora del Pueblo Procuradura General de la Nacin

cnrr
Comunidad Indgena de los Pastos Incoder

igAc
Proceso Galeras
435
Harold Montufar Jairo Rodrguez Javier Cuaical Jos Revelo Marco Moreno Mara Moncayo scar Ordez Pablo Leyton Paula Arbelez Roln Tulcn Ryno Isaksson Uldarico Muoz Putumayo - Mocoa Carlos Castro Edgar Torres Fabio Bastidas Franco Yaiguaje Franklin Revelo Guillermo Ramrez Jeffrey Castro Juan Martn Jamioy Mara Chicunque Melva Rojas Rosa Muchavisoy Rosa Pasuy Sucre - Sincelejo Alfredis Tovar Amelia Paredes Carlos Schiller Dagoberto Villadiego David Gomescasseres Elina Rivero Fernando Gonzlez Irwin Torn Javier Anbal Rojas Javier Lato Jos Francisco Restrepo Jos Luis Roln Lizardo Torres Luis Mara Prez Manuel Peralta
Instituto Isais Consejo Comunitario Ro Satinga Gobernacin de Nario

Adc
Fenalce Proceso Galeras Fedecaf Subsecretara de Desarrollo Comunitario Departamental

nrc
Camilo Echanda Fernn Gonzlez SJ Fernando Zarama Jorge Restrepo Juan Vargas Marco Romero Mauricio Garca Mauricio Uribe
Universidad Externado de Colombia Cinep Consultor independiente Cerac Universidad del Rosario Codhes Cinep Cider Universidad de los Andes
Parques Nacionales Naturales Sagan Minga de Sueos Fundacin Ecotono Fundacin Ecotono Socivil Acips Corpoamazonia Alcalda Mocoa Alcalda Mocoa
ozip
ConversaCiones Con expertos

Adriana Buchelli Acnur Alejandra Ospitia Fedemaderas lvaro Uribe Incoder Andrs Gil pdpmm Andrs Rodrguez Maderas ts ngela Carvajalino Acnur ngela Penagos dnp Carlos Aguel Productor Germn iA Carlos del Valle fAo Cesar Echeverry mAdr Comisin de Seguimiento a las Sentencias de la Corte Constitucional Diego Villanueva cib Donny Meertens Comisin de Memoria Histrica Edgar Arrubla Secretara de Agricultura de Antioquia Eduardo Medina oim Eduardo Noriega Midas Aid Eduardo Somensatto Banco Mundial Fabio Saldarriaga Contegral Fernando vila Fenavi Fernando Berro I Forestal un Hbitat Fernando Patio Francisco Gutirrez Iepri Universidad Nacional Francisco Miranda Colciencias Francisco Osorno Flores El Trigal Francisco Uribe Colanta uAm Gabriel Cadena Gabriel Martnez Fedepalma Giampiero Renzoni Subdireccin de Desarrollo Ambiental Sostenible dnp Gonzalo Mnevar Revista Altillanura Gonzalo Snchez Comisin de Memoria Histrica unodc Guillermo Garca Hctor Maldonado dAne Hugo Lpez Banco de la Repblica Medelln Jaime Tenjo Consultor independiente Jaime Forero Universidad Javeriana Jaime Livano La Fazenda dnp Jaime Martnez Jaime Triana Corpoica La Libertad Jaime Vallecillas Crece Jairo Osorio Corpoica Bogot Jens Mesa Fedepalma Jorge Londoo Colombia Humanitaria Jorge Torres Fedearroz Jos Luis De Francisco Unin Europea Jos Maya Asohofrucol Agradecimientos
Asomi Incoder Asomi Defensora del Pueblo

Anuc Anuc
Incoder
Anuc
Incoder Accin Social

unfpA Anuc
Gobernacin del Meta

cnrr cnrr Anuc
Patricia Ayala Rafael Meja Roberto Yances Santiago Rojas Ulises Tinoco Urcino Barrios
Alcalda Zambrano Junta de Accin Comunal Programa de Desarrollo y Paz Observatorio de Cultura Poltica, Convivencia y Desarrollo de los Montes de Mara Incoder Fundacin Red Desarrollo y Paz de los Montes de Mara Cecar
igAc
Cecar
Anuc
Conversatorios
Andrs Vargas Cerac
Juan Carlos Ramrez Juan Manuel Ospina Juan Manuel Uribe Juan Sierra De la Rosa Julissa Mantilla Karoll Garca Luis Castello Luis Esteban Echavarra Luis Fernando Amaya Luis Jorge Garay Manuel Restrepo Manuel Rodrguez Margarita Bueso Margarita Ramrez Mara Hersilia Bonilla Mara Jos Torres Mauricio Cabrera Mauricio Ramrez Mauricio Romero Miguel ngel Guepa Miriam Villegas Myriam Hernndez Olga Luca Acosta Ramiro Tafur Ricardo Arguello Ricardo Torres Robert Len Roberto Hoyos Rodrigo Jaramillo Rubn Echeverra Sandra Alzate Sergio Correa Pelez Yesid Castro pnud Colombia Alessandro Preti Amparo Daz Andrs Patarroyo Denise Cook Fernando Herrera Fernando Medelln Jos Ricardo Puyana Juan Mayr Martha Delgado Mauricio Katz Olga Gonzlez Oliverio Huertas scar Snchez Carlos Acosta Medelln Carlos Ivn Lopera Neiva Alfonso de Colsa Tatiana Ortega
Cepal Incoder
dnp
Pasto Borja Paladini Carlos Prez Popayn Andrs Gonzlez Sincelejo Aldo Morales Valledupar Gabriel Turriago Villavicencio Jenny Galvis
Ceniacua-rsmas Onu Mujeres Red Prodepaz

faO
Productor agropecuario
faO
Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado

Oacnudh
Exministro de Medio Ambiente Onu Mujeres Corpoica Bogot Corpoica

Ocha
Seminario naCional de periodiStaS

Bogot 17 de diciembre de 2010 Armenia Rubiela Tapasco Barrancabermeja Blanca Isabel Herrera Barranquilla Humberto Mendieta Martn Tapias Rodolfo Rodrguez Bogot Diana Mendoza Subintendente Fernando Reinoso Alejandra Giraldo Diana Gallego Ftima Pearanda Manuel Jimnez Bucaramanga Javier Santoyo Nohora Celedn Cali Lisandro Penagos scar Lpez Ccuta Angel Romero Florencia Hctor Ortiz Wendy Barrios Ibagu Hely Tapiero Manizales Alexander Marn Medelln Alejandro Calle Camila Aristizbal Hernn Marn Lina Colorado
rcn Radio
Consultor independiente
dnp
Universidad Javeriana
pdpmm pdpmm pptp Accin Social
Red de Emisoras de Desarrollo y Paz Telecaribe Telecaribe rcn Radio

dnp
Cepal Lder gremial Universidad del Rosario

dnp
Midas aid Augura Fertilizantes

ciat
Accin Social La Selva Midas - aid
Emisora de la Polica Nacional Incoder Incoder Incoder

Onic
Canal Regional de Oriente Vanguardia Liberal Telepacfico Telepacfico La Opinin

rcn Radio
El Lder Emisora Consejo Regional Indgena del Tolima La Patria El Mundo El Colombiano Telemedelln Proantioquia
437
Ricardo Cruz Sergio Prez Neiva Francisco Arguello Karol Jimnez Pasto Germn De la Rosa Stefanny Guerrero Pereira Geison Arboleda Juan Fernando Daz Ricardo Snchez William Restrepo Popayn Adolfo Conejo William Campio Quibd Cristian Cuesta Garca Deison Palacios Riohacha Jaime de la Hoz Santa Marta Rubn Fajardo Tierradentro, Cauca Manuel Cardozo Tumaco Pedro Rosero Villavicencio Eduardo Rojas Leticia Forero Mauricio Rincn
ipc
Fundacin Social Uniban La Nacin Diario del Huila Peridico Voces de Nario Alianza de Comunicacin y Cultura El Diario del Otn Emisora de la Polica Nacional Telecaf Telecaf Comunicaciones cric Emisora de la Polica Nacional Caracol Televisin Emisora de la Universidad Tecnolgica del Choc Fundacin Cultura Guajira Emisora de la Polica Nacional Radio Eucha Radio Mira Voz de la Esperanza Llano 7 das Emisora de la Polica Nacional
Cali Luz Jenny Aguirre Ana Mara Saavedra Fabio Posada Alfredo Garca Paola Andrea Gmez Manizales Nicols Restrepo Pereira Erwin Pachn Gustavo Acosta Luis Alberto Rivera Luisa Mahecha Marta Monsalve Marta Rotavista Pilar Salcedo Rosmira de Jess Corro Sonia Daz Armenia Jorge Elicer Orozco Valledupar Carlos Maestre Ivn Ochoa Ocampo Liliana Vanegas Luis Serrano Renato Lano Neiva Ricardo Areiza Alejandra Montoya Santa Marta Mara Fernanda Daza Mnica Sez Barranquilla Dennis Contreras Ernesto McCausland Cartagena Ernesto Taborda Germn Mendoza Pedro Luis Mogolln Pedro Torres
El Pas El Pas El Pas El Pas El Pas La Patria Diario del Otn La Tarde Diario del Otn La Tarde Diario del Otn La Tarde La Tarde La Tarde La Tarde La Crnica del Quindo El Piln El Piln Vanguardia Liberal Vanguardia Liberal El Piln La Nacin Diario del Huila Hoy Diario del Magdalena Hoy Diario del Magdalena El Heraldo El Heraldo El Universal El Universal El Universal El Universal
reunioneS Con medioS naCionaleS y regionaleS

Bogot Alfonso Ospina lvaro Sierra Bibiana Mercado Claudia Morales Daro Arizmendi Daro Patio Daro Restrepo Fernando Quijano Margarita Rojas Marisol Manrique Ricardo Ospina Medelln Ana Mercedes Gmez Jos Guillermo Palacio Luis Fernando Ospina Irene Gaviria Corre Byron lvarez Agencia de Noticias Colprensa Semana Canal et rcn Radio Caracol Radio Caracol Televisin El Tiempo La Repblica Caracol Televisin El Tiempo Caracol Radio El Colombiano El Colombiano El Colombiano El Mundo El Mundo
Seminario naCional de periodiStaS

Chinauta del 11 al 13 de agosto de 2011 Bogot Esther Rebollo Elisa Barragn Rubn Daro Bayona Ricardo Ospina Henry Gonzlez Lucy Bueno Juan Camilo Maldonado Augusto Aponte Marisol Gmez Camila Osorio Agencia Espaola EFE - Bogot Agencia Espaola EFE - Bogot Canal El Tiempo ET - Bogot Caracol Radio - Bogot Caracol Televisin - Bogot Colprensa - Bogot El Espectador - Bogot El Nuevo Siglo - Bogot El Tiempo - Bogot La Silla Vaca - Bogot
Humberto Barros NTN 24 - Zoom a la Noticia Eufracio Alberto Huertas NTN24 - En Suma Catalina Lobo-Guerrero Revista Semana Bucaramanga Csar Hernn Jerz Cali Fabio Posada Rivera Cartagena Alexandra Clavijo Ccuta ngel Romero Manizales Luis Francisco Arias Medelln Luz Mara Tobn Vallejo Neiva Nelson Rojas Pereira David Arboleda Pilar Salcedo Popayn Julio Herney Narvez Agencia de Prensa Rural El Pas - Cali El Universal - Cartagena La Opinin - Ccuta La Patria - Manizales El Mundo - Medelln Diario del Huila - Neiva Diario del Otn La Tarde - Pereira El Liberal - Popayn
suministro de informaCin
Cinep Academia Colombiana de Ciencias Econmicas Csar Caballero Cifras y Conceptos Claudia Lpez Corporacin Nuevo Arco Iris Claudia Meja Proyecto de proteccin de tierras de Accin Social Coronel Henry Gamboa Polica Nacional DannyJaiquel Accin Social Eder Caicedo Corporacin Nuevo Arco Iris dAne Edgar Baldin Eduardo Porras Comisin de Memoria Histrica, Sucre mAdr Elizabeth Arcinigas Gabriel Martnez Fedepalma Harold Correa Simci Hctor Hel Rojas Parlamento Andino mAdr Hugo Lpez Intendente Jorge Ramrez Polica Nacional dAne Jaime Blanco ochA Jeffrey Villaveces Joaqun Usa Carreo Partido Conservador de Boyac igAc Jorge Granados Juan Carlos Parra Simci Mara Alexandra Degiovanni Incoder Mara Catalina Buitrago Observatorio Programa Presidencial de dh y dih Vicepresidencia de la Repblica Mara Romero Federacin Colombiana de Municipios Mayor Alexander Useche Polica Nacional Natalia Gmez Banco Mundial Nicols Pinzn Registradura Nacional pnud Norman Julio Muoz scar Bernal mAdr scar Munar Registradura Nacional de la Nacin scar Vanegas Accin Social Infojuntos Ricardo Sabogal Proyecto de proteccin de tierras de Accin Social dnp Roberto Angulo Sol Gaitn Corporacin Nuevo Arco Iris Tatiana Acevedo Corporacin Nuevo Arco Iris Vctor Negrete Universidad del Sin Yesenia Palacios Covijupa Pastoral Social Dicesis de Quibd Alejandro Cadena Amlkar Acosta
agenCias del sistema de naCiones unidas

en las regiones Choc ngela Burbano Acnur Medelln Lina Correa Rodolfo Alzate Rodolfo Zapata Mocoa ngela Ortiz Mara Santacruz Sincelejo Fernando Gonzlez John Rodrguez Villavicencio Dora Tibaquira Norma Prez Acnur
pmA
Acnur
ochA ochA
Acnur Acnur
unfpA
Acnur
oim unfpA
El Estado y sectores mayoritarios de la sociedad han reconocido cun grave fue haber frustrado hace cuatro dcadas una reforma agraria tradicional, pero al comenzar 2011 se registraba un ndice alarmante de concentracin de la tierra, el 64% del campesinado viva en condiciones de pobreza y las cifras oficiales daban cuenta de 3,6 millones de personas en situacin de desplazamiento, durante los ltimos trece aos. En cuatro dcadas, ni el Estado ni quienes pretendieron suplantarlo o confrontarlo, fueron capaces de transformar un orden social violento, excluyente y antidemocrtico que cobr como principales vctimas a las mujeres rurales, los pueblos indgenas, el campesinado y las comunidades afrocolombianas. Enhorabuena, el sector rural y sus pobladores son hoy el centro de atencin nacional e internacional y empiezan a ser valorados de nuevo con todo su potencial productivo, social, poltico, ambiental y cultural, sin el cual no ser posible el desarrollo humano de la sociedad colombiana en su conjunto y la insercin plena del pas en el mundo globalizado.
Este Informe es una contribucin al debate nacional e internacional sobre la reforma rural transformadora que necesita Colombia, adems de reparar a las vctimas y restituir las tierras despojadas o abandonadas en el contexto del conflicto. El Informe indaga por los obstculos y oportunidades para el desarrollo humano en el contexto de la globalizacin de los mercados; la concentracin de la propiedad rural; los conflictos por uso y tenencia del suelo y del subsuelo; las dinmicas de expansin o reduccin de la frontera agrcola; la pobreza extrema, la inequidad de gneros; la inexistencia de mnimos de ciudadana; la vulnerabilidad ambiental; la explotacin de recursos forestales, mineros y energticos; el uso inapropiado de tecnologas o la dificultad de acceder a ellas; el diseo de la institucionalidad que atiende al mundo rural, la heterogeneidad de la sociedad rural y el desconocimiento de sus dinmicas, fortalezas y debilidades. Aqu no encontrar el lector un compendio ni un recetario sobre todos los problemas que afectan el desarrollo rural, pero s nfasis en asuntos crticos que deben ser superados para avanzar hacia una modernizacin incluyente, pasando por cambios profundos en la economa, la sociedad y la poltica que no dan ms espera.
Agncia Catalana de Cooperaci al Desenvolupament

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Razones para la esperanza

Razones para la esperanza

Informe Nacional de Desarrollo Humano

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD

infoRme naCional de desaRRollo Humano - indH 2011

Razones para la esperanza

Informe Nacional de Desarrollo Humano

Informe Nacional de Desarrollo Humano Comits INDH 2011

agenCias del sistema de naCiones unidas

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito - Unodc

Entonces se form otro mundo ms arriba, el tercer mundo.

Desarrollo humano, ruralidad y convergencia

Por qu y cmo se hizo este informe? Razones para la esperanza

El enfoque sobre el desarrollo rural

Referencias bibliogrficas Bibliografa de consulta

El modelo de desarrollo rural

Ocupacin y uso del territorio

E. Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo 104

Colombia rural Razones para la esperanza 10

166 166 167 167 168 173 173 175

Campesinado y mujeres rurales

Tenencia de la tierra y desarrollo humano

Pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas

Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado

Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |

2. La restitucin de tierras a los despojados 3. Despojo e informalidad de los derechos de propiedad

violencia y persistencia del orden social rural

el estado y el sector rural

instituciones y poltica agraria

efectos del conflicto

Colombia rural Razones para la esperanza 12

Desempeo de la actividad agropecuaria y rural

Estadsticas del desarrollo humano

A.3 ndice de pobreza humana para pases desarrollados (iph-2) 404

Nuevos indicadores de desarrollo humano

Notas tcnicas 373

Propuesta de agenda de polticas para el sector rural

Glosario de siglas Tabla general

419 427 430

Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |

Tierra y desarrollo rural: el renacer de la esperanza

Colombia rural Razones para la esperanza 14

Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |

Bruno Moro Representante Residente del pnud en Colombia

Colombia rural Razones para la esperanza 16

modernizacin con orden social injusto y fracaso del modelo de desarrollo

Fotografa: Gerard Fayoux.

Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |

Colombia rural Razones para la esperanza 18

La reforma rural transformadora

Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |

Por qu y cmo se hizo este Informe?

Colombia rural Razones para la esperanza 20

Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |

Razones para la esperanza

Colombia rural Razones para la esperanza 22

Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |

El enfoque sobre el desarrollo rural

Informe Nacional de Desarrollo Humano

El modelo de desarrollo rural

Desarrollo humano, ruralidad y convergencia

Fotografa: Doris Prez.