INDICADORES SOCIAIS NA FORMULAO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS 1 Paulo de Martino Jannuzzi2 Introduo O aparecimento e desenvolvimento dos indicadores sociais

est intrinsicamente ligado consolidao das atividades de planejamento do setor pblico ao longo do sculo XX (Bauer 1967, Bustelo 1982). Embora se possa citar algumas contribuies importantes para a construo de um marco conceitual sobre os Indicadores Sociais nos anos 20 e 30, o desenvolvimento da rea recente, tendo ganhado corpo cientfico em meados dos anos 60 no bojo das tentativas de organizao de sistemas mais abrangentes de acompanhamento das transformaes sociais e aferio do impacto das polticas sociais nas sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas. Neste perodo comearam a se avolumar evidncias do descompasso entre Crescimento Econmico e melhoria das Condies Sociais da populao em pases do Terceiro Mundo. A despeito do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), persistiam altos os nveis de pobreza e acentuavam-se as desigualdades sociais em vrios pases. Crescimento econmico no era, pois, condio suficiente para garantir o Desenvolvimento Social. O indicador PIB per capita, at ento usado como proxy de nvel de Desenvolvimento Socioeconmico pelos pases, mostrava-se cada vez menos apropriado como medida representativa do bem-estar social. Nos pases centrais, tal medida tampouco prestava-se aos objetivos de monitoramento efetivo da mudana social em seus mltiplos aspectos e de formulao de polticas sociais de cunho redistributivo ou compensatrio nas diversas reas (Miles 1985). Face a este quadro, empreendeu-se um imenso esforo conceitual e metodolgico para desenvolvimento de instrumentos de mensurao do bem estar e da mudana social, sob os auspcios das instituies multilaterais como OCDE, UNESCO, FAO, OIT, OMS, UNICEF e Diviso de Estatstica das Naes Unidas. A publicao dos livros Social Indicators e Toward a Social Report, elaborados sob encomenda do governo americano em meados dos anos 60, representaram marcos importantes no processo, inaugurando o que viria se chamar de Movimento de Indicadores Sociais na poca. Os sistemas nacionais de produo e disseminao de Estatsticas Pblicas passaram a incorporar novas dimenses investigativas e produzir Relatrios Sociais de forma sistemtica. Depositavam-se grandes esperanas de que, com a organizao de sistemas abrangentes de indicadores sociais, os governos nacionais pudessem orientar melhor suas aes, proporcionando nveis crescentes de bem estar social, redistribuindo melhor as riquezas geradas e superando as iniquidades do desenvolvimento econmico acelerado (Bauer 1966). O otimismo exacerbado com as potencialidades do Planejamento Governamental acabou gerando expectativas acima do que era passvel de realizao em curto e mdio prazo, sobretudo no contexto de crise fiscal do Estado a partir dos anos 70. Os insucessos, sucessos parciais e excessos do Planejamento Tecnocrtico no perodo acabaram criando um grande ceticismo com relao s atividades de planejamento pblico e portanto, com relao finalidade e utilidade dos Sistemas de Indicadores Sociais. Este descrdito durou pouco, j que em meados da dcada de 80, com aprimoramento das novas experincias de formulao e implementao de polticas pblicas Planejamento Local, Planejamento Participativo- a pertinncia instrumental dos Indicadores Sociais acabou sendo restabelecida. Universidades, sindicatos, centros de
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Este texto foi elaborado para finalidades didticas a partir de outro j publicado na Revista Brasileira de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v.36(1):51-72, jan/fev 2002, alm do livro Indicadores Sociais no Brasil. Campinas: Ed. Alnea, 2001. 2 Professor da ENCE/IBGE e da PUC-Campinas.

pesquisa e as agncias vinculadas ao Sistema de Planejamento Pblico- cada um ao seu tempo e modo- passaram a desenvolver esforos para aprimoramento conceitual e metodolgico de instrumentos mais especficos de quantificao e qualificao das condies de vida, da pobreza estrutural e outras dimenses da realidade social, dando origem aos Sistemas de Indicadores Sociais, isto , a conjunto de indicadores sociais referidos a uma temtica social especfica, para anlise e acompanhamento de polticas ou da mudana social. Mais recentemente, as informaes sociais e demogrficas para fins de formulao de polticas pblicas municipais, no pas, vm apresentando uma demanda, no contexto da descentralizao administrativa e tributria em favor dos municpios e da institucionalizao do processo de planejamento pblico em mbito local pela Constituio de 1988. Diversos municpios de mdio e grande porte passaram a demandar com maior freqncia uma srie de indicadores sociodemogrficos s agncias estatsticas, empresas de consultoria e outras instituies ligadas ao planejamento pblico, com o objetivo de subsidiar a elaborao de planos diretores de desenvolvimento urbano, de planos plurianuais de investimentos, para permitir a avaliao dos impactos ambientais decorrentes da implantao de grandes projetos, para justificar o repasse de verbas federais para implementao de programas sociais ou ainda pela necessidade de disponibilizar equipamentos ou servios sociais para pblicos especficos, por exigncia legal (para portadores de deficincia, por exemplo) ou por presso poltica da sociedade local (melhoria dos servios de transporte urbano, por exemplo) (Jannuzzi & Pasquali 1999). Sem dvida, conhecimento do significado, dos limites e potencialidades dos indicadores sociais pode ser de grande utilidade para os diversos agentes e instituies envolvidos na definio das prioridades sociais e na alocao de recursos do Oramento Pblico. Se bem empregados, os Indicadores Sociais podem enriquecer a interpretao emprica da realidade social e orientar de forma mais competente a anlise, formulao e implementao de polticas sociais. Na negociao das prioridades sociais, os indicadores sociais podem contribuir no apontamento da magnitude das carncias a atender nas diversas reas de interveno. O conceito de Indicador Social Um indicador social uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou programtico (para formulao de polticas). um recurso metodolgico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se processando na mesma. Os indicadores sociais se prestam a subsidiar as atividades de planejamento pblico e formulao de polticas sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento das condies de vida e bem-estar da populao por parte do poder pblico e sociedade civil e permitem aprofundamento da investigao acadmica sobre a mudana social e sobre os determinantes dos diferentes fenmenos sociais. Para a pesquisa acadmica, o indicador social , pois, o elo de ligao entre os modelos explicativos da Teoria Social e a evidncia emprica dos fenmenos sociais observados. Em uma perspectiva programtica, o indicador social um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fins de formulao e reformulao de polticas pblicas (Carley 1985, Miles 1985. Essa assertiva (Indicador social apenas indica...) parece to bvia que algum poderia argumentar sua pertinncia neste texto. Ainda que haja indicadores cuja identificao com o conceito quase tautolgica, como no caso dos indicadores de mortalidade (mortalidade infantil, mortalidade materna etc) e outros indicadores demogrficos (Haupt & Kane 2000), esse no caso geral nas Cincias Sociais Aplicadas. E no entanto parece estar se consolidando em uma prtica corrente a substituio do conceito indicado pela medida supostamente criada para operacionaliz-lo, sobretudo no

caso de conceitos abstratos complexos como Desenvolvimento Humano, Condies de Vida, Qualidade de Vida ou Responsabilidade Social. Embora definidos muitas vezes de forma bastante abrangente, os conceitos so operacionalmente banalizados como se os indicadores e ndices criados fossem a expresso exata, mais vlida ou ideal dos conceitos indicados. Assim, por exemplo, a avaliao da melhoria das condies de vida ou desenvolvimento humano em pases, regies e municpios reduz-se a uma apreciao da variao do indicador construdo. No havendo modificao no indicador no haveria eventuais avanos ou retrocessos das condies de vida ou desenvolvimento humano, ainda que, fossem realizados (ou deixados de fazer) esforos de polticas para mudana social em uma dimenso no contemplada pela medida. Propriedades dos indicadores sociais Para seu emprego na pesquisa acadmica ou na formulao e avaliao de polticas pblicas o indicador social deve gozar uma srie de propriedades. Alm da sua relevncia para discusso da agenda da poltica social, de sua validade em representar o conceito indicado e da confiabilidade dos dados usados na sua construo, um indicador social deve ter um grau de cobertura populacional adequado aos propsitos a que se presta, deve ser sensvel a polticas pblicas implementadas, especfico a efeitos de programas setoriais, inteligvel para os agentes e pblicos-alvo das polticas, atualizvel periodicamente, a custos factveis, ser amplamente desagregvel em termos geogrficos, socio-demogrficos e socioeconmicos e gozar de certa historicidade para possibilitar comparaes no tempo (OMS 1996, Jannuzzi 2001). Em uma perspectiva aplicada, dadas as caractersticas do Sistema de Produo de Estatsticas Pblicas no Brasil, muito raro dispor de Indicadores Sociais que gozem plenamente de todas estas propriedades, cabendo ao analista avaliar os trade-offs do uso das diferentes medidas passveis de serem construdas. Esta operao de seleo de indicadores uma tarefa delicada pois no existe uma teoria formal que permita orient-la com estrita objetividade. Em tese, fundamentalmente, preciso garantir que existe, de fato, uma relao recproca entre indicando (conceito) e os indicadores propostos. A validade de uma medida construda, por exemplo, para avaliar as Condies de Sade de uma populao a partir da oferta de servios ou recursos humanos na rea de sade estaria certamente comprometida. Afinal, um maior coeficiente de mdicos por mil habitantes ou uma taxa maior de consultas por habitantes podem ser indicativos de que as condies de sade da populao so to graves que levaram a um maior esforo de alocao de recursos. Estes indicadores seriam, pois, mais apropriados para retratar as Condies de Oferta de Servios de Sade. Para o primeiro conceito Condies de Sade- indicadores de falta de sade retratados pelas taxas de morbidade, mortalidade infantil ou mortalidade por causas seriam certamente mais vlidos. Limitaes na validade de vrios indicadores sociais parecem estar na raiz de alguns achados incongruentes na pesquisa social quantitativa. Trabalhos desta natureza so prdigos em apontar, por exemplo, que no h associao entre desemprego e pobreza, violncia e condies de vida, sem questionar se, na realidade, a falta de significncia estatstica na correlao (linear, vale lembrar) entre os indicadores empregados derivam de falta de validade da medida em representar as dimenses sociais referidas. Invariavelmente, h pouca reflexo sobre a validade dos indicadores e menos ainda da estrutura de causalidade entre as dimenses sociais estudadas, outro aspecto que pode afetar a inferncia sobre a associao entre variveis. Alm de garantir a validade do indicador em relao ao conceito representado, preciso certificar-se da confiabilidade para as cifras calculadas. Indicadores podem estar sujeitos a erros sistemticos advindos do processo de coleta dos dados usados na sua construo, alm de, eventualmente, de erros amostrais se construdos a partir de dados provenientes de pesquisas de campo. Esta observao deveria ser levada em considerao quando da elaborao de rankings classificatrios de pases, regies e municpios em

termos de indicadores sociais, especialmente quando estas listas forem usadas para eleger prioridades na distribuio de recursos. Inteligibilidade outra propriedade importante, com a finalidade de garantir a transparncia das decises tcnicas tomadas pelos administradores pblicos e a compreenso das mesmas por parte da populao, jornalistas, representantes comunitrios e demais agentes pblicos. Na discusso de planos de governo, oramento participativo, projetos urbanos os tcnicos de planejamento deveriam se valer, tanto quanto possvel, de alguns indicadores sociais mais facilmente compreendidos- taxa de mortalidade infantil, renda familiar- ou que o uso sistemtico j os consolidou- ndice de preos, taxa de desemprego. Nessas situaes, o emprego de indicadores muito complexos pode ser visto como abuso tecnocrtico dos policy makers, primeiro passo para fracasso na implementao de um programa ou projeto pblico. Por fim, vale lembrar que, na prtica, nem sempre o indicador de maior validade o mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais inteligvel; nem sempre o mais claro o mais sensvel; enfim, nem sempre o indicador que rene todas estas qualidades passvel de ser obtido na escala espacial e periodicidade requerida. Alm disso, poucas vezes se poder dispor de sries histricas plenamente compatveis de indicadores para a escala geogrfica ou grupo social de interesse. Contudo, ainda que a disponibilidade de indicadores sociais para uso no diagnstico da realidade social emprica ou na anlise da mudana social esteja condicionada oferta e s caractersticas das estatsticas pblicas existentes, isto no dispensa o pesquisador ou formulador de polticas da tarefa de avaliar o grau de aderncia dos indicadores disponveis s propriedades anteriormente relacionadas. Tipologias de indicadores sociais Os Indicadores Sociais podem ser classificados segundo as diversas aplicaes a que se destinam. A classificao mais comum a diviso dos indicadores segundo a rea temtica da realidade social a que se referem. H, assim, os indicadores de sade (percentual de crianas nascidas com peso adequado, por ex.), os indicadores educacionais (escolaridade mdia da populao de quinze anos ou mais, por ex.), os indicadores de mercado de trabalho (rendimento mdio real do trabalho, etc), os indicadores demogrficos (taxa de mortalidade, etc), os indicadores habitacionais (densidade de moradores por domiclio, etc), os indicadores de segurana pblica e justia (roubos a mo armada por cem mil habitantes, etc), os indicadores de infra-estrutura urbana (percentual de domiclios com esgotamento sanitrio ligado rede pblica, etc), os indicadores de renda e desigualdade (nvel de pobreza, etc). H classificaes temticas ainda mais agregadas, usadas na denominao dos Sistemas de Indicadores Sociais, como os Indicadores Socioeconmicos, de Condies de Vida, de Qualidade de Vida, Desenvolvimento Humano ou Indicadores Ambientais (N.Unidas 1988). Uma classificao bastante relevante para a Anlise e Formulao de Polticas Sociais a diferenciao dos Indicadores Sociais quanto a natureza do ente indicado, se recurso (indicador-insumo), realidade emprica (indicador-produto) ou processo (indicadorprocesso) (Carley 1986). Os indicadores-insumo (input indicators ) correspondem s medidas associadas disponibilidade de recursos humanos, financeiros ou equipamentos alocados para um processo ou programa que afeta uma das dimenses da realidade social. So tipicamente indicadores de alocao de recursos para polticas sociais como nmero de leitos hospitalares por mil habitantes, nmero de professores por quantidade de estudantes ou ainda gasto monetrio per capita nas diversas reas de poltica social. Os indicadores-produto (outcome ou output indicators) so aqueles mais propriamente vinculados s dimenses empricas da realidade social, referidos s variveis resultantes de processos sociais complexos, como a esperana de vida ao nascer, proporo de crianas fora da escola ou nvel de pobreza. So medidas representativas das condies de vida, sade, nvel de renda da populao, indicativas da presena, ausncia, avanos ou retrocessos das polticas sociais formuladas. Enquanto os indicadores-insumo

quantificam os recursos disponibilizados nas diversas polticas sociais, os indicadoresproduto retratam os resultados efetivos dessas polticas. Os indicadores-processo ou fluxo (throughput indicators) so indicadores intermedirios, que traduzem em medidas quantitativas, o esforo operacional de alocao de recursos humanos, fsicos ou financeiros (indicadores-insumo) para obteno de melhorias efetivas de bem-estar (indicadores-produto), como nmero de consultas peditricas por ms, merendas escolares distribudas diariamente por aluno, ou ainda homens-hora dedicados a um programa social. Em alguns contextos, os indicadores de insumo e processo costumam ser chamados de indicadores de esforo, e os indicadoresproduto de indicadores de resultados. Alm disso, alguns autores destacam ainda que alguns dos resultados podem ser classificados como o impacto geral do programa, por se tratarem de desdobramentos mais gerais, a serem alcanados no mdio prazo, ou ainda por se tratarem de externalidades positivas ou mesmo no antecipadas de determinado programa. A diferenciao entre indicadores de estoque e indicadores de performance ou fluxo costuma ser empregada tambm no campo da Avaliao de Polticas Sociais. Tal diferenciao diz respeito temporalidade do processo analisado: indicador-estoque referese medida de uma determinada dimenso social em um momento especfico, como os anos de escolaridade; indicador de performance ou fluxo procura abarcar mudanas entre dois momentos distintos, como o aumento dos anos de escolaridade. Outro sistema de classificao de especial interesse na Formulao de Polticas aquele que diferencia os indicadores segundo os trs aspectos relevantes da avaliao dos programas sociais: indicadores para avaliao da eficincia dos meios e recursos empregados, indicadores para avaliao da eficcia no cumprimento das metas e indicadores para avaliao da efetividade social do programa, isto , indicadores para avaliao dos efeitos do programa em termos de justia social, de contribuio para aumento da sociabilidade e engajamento poltico, enfim, dos efeitos do programa em termos mais abrangentes de bem estar para a sociedade (NEPP 1999, Cardoso 1999). Um programa pblico de reurbanizao de favelas, por exemplo, pode ter sua eficincia avaliada em termos do volume de investimentos por unidade de rea fsica, a eficcia, por indicadores relacionados melhoria das condies de moradia, infraestrutura e acessibilidade do local e sua efetividade social por indicadores de mortalidade infantil, nvel de coeso social e participao na comunidade, nvel de criminalidade etc. Assim, a escolha de indicadores sociais para avaliao de polticas depende, ademais de suas propriedades, da finalidade a que se destinam. Na proposio de um modelo de avaliao das polticas pblicas a matriz de indicadores sociais deve ser necessariamente complexa, contemplando indicadores relativos s diferentes polticas setoriais, s distintas fases do processo de implementao dos programas e aos objetivos a que destinam, como esboado no Quadro 1. Cada fase do processo de formulao e implementao da poltica social requer o emprego de indicadores especficos, cada qual trazendo elementos e subsdios distintos para bom encaminhamento do processo. Na implementao dos programas preciso avaliar o esforo dispendido atravs de indicadores-insumo e indicadores-processo de avaliao da eficincia dos recursos empregados. Na avaliao dos programas implementados, os resultados devem ser aferidos atravs de indicadores-produtos de diferentes tipos para medir a eficcia no cumprimentos das metas especficas e a efetividade social das solues sugeridas. Uma poltica municipal de sade, por exemplo, deve ser avaliada atravs do esforo na dotao de recursos para a rea, de como estes recursos so usados e como a poltica contribui para melhoria das condies de sade e de vida da populao.

Quadro 1 Exemplo de um modelo de avaliao de polticas pblicas atravs de indicadores sociais Polticas Setoriais Indicadores de Avaliao da Implementao dos programas
Indicadores de eficincia Indicadores-insumo Indicadores-processo Indicador-processo Uso dos recursos: Consultas ao ms por Criana at 1 ano Medicamentos distribudos por ms por criana

Indicadores de Avaliao de Resultados

Indicadores de eficcia Indicadores-produto Indic. Efetividade social Indicador-resultado Resultado efetivo: Taxa de mortalidade infantil por causa especfica ndice de desnutio

Polticas na rea de Sade

Indicador-insumo Recurso: quantidade de mdicos por mil habitantes ou gasto monetrio per capita em sade

Indicador-impacto Desdobramentos futuros: Melhoria do desempenho escolar Economia futura com gastos em sade

Fontes de dados para construo de indicadores sociais No Brasil, diferentemente de outros pases latino-americanos, as estatsticas sociais, econmicas e demogrficas usadas para construo dos indicadores so produzidas, compiladas e disseminadas por diferentes agncias, situadas em mbito federal ou estadual. Atravs de uma rede capilarizada pelo territrio nacional, com delegaciais estaduais e agencias municipais, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica- IBGE cumpre seu papel de agente coordenador do Sistema de Produo e Disseminao de Estatsticas Pblicas, como produtor de dados primrios, compilador de informao proveniente de Ministrios e como agente disseminador de estatsticas. As agncias estaduais de estatstica tambm compilam uma ampla variedade de dados administrativos produzidos pelas Secretarias de Estado e, em alguns casos, tambm produzem dados primrios provenientes de pesquisas amostrais. Alguns Ministrios e Secretarias estaduais tambm tm rgos encarregados da produo ou organizao de seus dados administrativos. Assim, IBGE, Agncias Estaduais de Estatstica e Ministrios/Secretarias integram, pois, o Sistema de Produo e Disseminao de Estatsticas Pblicas no Brasil. Pela abrangncia temtica e possibilidades de desagregao espacial, a principal fonte de informao para construo de indicadores municipais no pas o Censo Demogrfico, realizado a cada dez anos (Hakkert 1996). A finalidade original dos Censos Demogrficos nos sculos passados era o de contabilizar o tamanho da populao de um pas e suas regies para fins militares e fiscais. Modernamente, alm de quantificar a demanda potencial de bens e servios pblicos e privados, os Censos se prestam ao levantamento de uma gama variada de informaes. No Censo 2000 foram levantados mais de 65 quesitos de informaes nos boletins da amostra, versando sobre diversos temas: caractersticas demogrficas da populao (sexo, idade, migrao, nupcialidade, fecundidade, mortalidade), caractersticas scio-econmicas (rendimento, posse de bens de consumo, situao de trabalho, ocupao, escolaridade, etc) e caractersticas dos domiclios particulares (composio material, nmero de cmodos, dormitrios, banheiros,

formas de ligao de gua e esgoto, etc). Alm dos Censos Demogrficos, h as Contagens de Populao realizadas em meados do perodo intercensitrio. Este tipo de censo serve para atualizar os quantitativos populacionais municipais e melhorar a preciso das estimativas das projees demogrficas para o resto do perodo intercensitrio, podendo coletar um ou outro aspecto da realidade social. O tamanho populacional cumpre uma funo normativa importante no Sistema Poltico-Legal brasileiro, como na definio de vagas no sistema de representao poltica e na repartio dos recursos pblicos arrecadados, especialmente ao nvel municipal. Da a importncia dessa fonte de dados. O primeiro levantamento desta natureza foi realizado em 1996. Na ocasio levantou-se as informaes demogrficas bsicas (sexo, idade, status migratrio), condio de frequncia ou no escola e escolaridade alcanada.
Quadro 2: Principais Fontes de Indicadores Municipais
Instituio IBGE Fonte de dados Censo Demogrfico Temas Investigados Caractersticas demogrficas, habitao, escolaridade, mo-de-obra, rendimentos Populao, migrao Periodicidade e desagregao Decenal Municpio Setor censitrio entre censos Municpio anual distritos anual Municpio anual Municpio anual Municpio anual Municpio

IBGE IBGE IBGE Ministrio do Trabalho

Censo Populacional

Estatsticas do Registro nascimentos, bitos Civil casamentos, etc Pesquisa Bsica de Inf. Municipais (MUNIC) RAIS CAGED Infra-estrutura, recursos, finanas,equipamentos empregos, salrios, admisses,demisses alunos, prof, equipamentos Est.mortalidade, vacinaes Equipamentos, recursos, Morbidade

Ministrio da Educao Censo Escolar Ministrio da Sade: DATASUS

Alm dos Censos, h outras pesquisas institucionais do IBGE e Registros Administrativos dos Ministrios da Sade, da Educao e Trabalho- que podem ser tambm bastante teis na construo de indicadores sociais, como as fontes apresentadas no Quadro 2. Vale observar que, enquanto os Censos Demogrficos permitem construir indicadores do tipo produto, os indicadores elaborados a partir das fontes alternativas so, em geral, do tipo insumo ou processo. Contudo, ainda que com essas limitaes e ainda que existam problemas com relao cobertura populacional ou espacial de algumas dessas fontes ou mesmo dvidas com relao confiabilidade das informaes coletadas, no h no pas muitas outras alternativas para dispor de informao estatstica mais atualizada no perodo inter-censitrio em mbito municipal. Em nvel estadual, no entanto, possvel atualizar-se o quadro socioeconmico e demogrfico atravs das edies anuais da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. De qualquer forma, preciso que as administraes municipais se esforcem para estruturar seu prprio sistema de informaes municipais, compilando e organizando os dados provenientes de postos de sade, escolas municipais, cadastros imobilirios, cadastros de assistncia social, etc.

Consideraes finais A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes, vlidos e confiveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas, na medida que permite, em tese, diagnsticos sociais, monitoramento de aes e avaliaes de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados. Contudo, no se deve superestimar o papel e a funo dos Sistemas de Indicadores Sociais neste processo, como se a formulao e implementao de polticas pblicas dependessem exclusiva ou prioritariamente da qualidade dos insumos informacionais. Na realidade, esse processo de planejamento no setor pblico ou em qualquer outra esfera est longe de ser uma atividade tcnica estritamente objetiva e neutra, conduzida por tecnocratas iluminados e insuspeitos. O processo , ao mesmo tempo, muito mais complexo e falvel do que preconizam os modelos clssicos de planejamento (Bromley 1982, NEPP 1999). Em primeiro lugar, os diagnsticos, por mais abrangentes que sejam, so retratos parciais e enviesados da realidade, espelham aquilo que a viso de mundo e a formao terica dos tcnicos de planejamento permitem ver ou priorizam enxergar. Assim, as solues visualizadas e as especificaes dos programas esto determinadas, a priori, pelas limitaes do diagnstico e, em ltima instncia, pelas limitaes dos conhecimentos cientficos aportados pelas diferentes disciplinas acerca dos fenmenos sociais, fenmenos inerentemente complexos. Alm disso, a defasagem entre o planejamento e ao pode tornar inadequadas as iniciativas formuladas em virtude de mudanas do contexto social e de novos desafios no antevistos no planejamento. Por fim, a implementao das polticas est sujeita ao papel crucial desempenhado pelos agentes encarregados de coloc-la em ao, que podem potencializar ou criar barreiras adicionais a sua efetivao. Como tem mostrado a experincia histrica, a resistncia s mudanas legtimas ou no- pelos agentes implementadores, os embates corporativos ou polticopartidrios entre as diferentes esferas de poder pblico so elementos que no podem ser desprezados no processo de formulao e implementao de polticas pblicas no Brasil. Como toda atividade scio-poltica, importante garantir a participao e controle social no processo, a fim de legitim-lo perante a sociedade, garantir o compromisso dos agentes implementadores e potencializar a efetividade social almejada pelas polticas pblicas. Afinal, as decises pblicas so sempre difceis, j que os recursos so em geral sempre insuficientes para atender a totalidade dos problemas. Construir mais escolas, salas de aula ou quadras esportivas pode implicar na construo de um nmero menor de moradias populares; aumentar e diversificar o atendimento mdico e hospitalar pode limitar o alcance de programas de expanso de infraestrutura urbana para reas ainda no atendidas; melhorar e subsidiar o transporte pblico pode concorrer com as necessidades de ampliao de vagas em creches e asilos. Bibliografia BAUER, Raymond. Social Indicators. Cambridge: MIT Press, 1967. BELO HORIZONTE (Prefeitura Municipal). ndice de Qualidade de Vida Urbana. 2000. BROMLEY, Ray O processo de planejamento: lies do passado e um modelo para o futuro. In: BROMLEY, R. & BUSTELO, E.S. Poltica X Tcnica no Planejamento. So Paulo: Brasiliense/UNICEF, 1982,p.123-131. BUSTELO, E.S. Planejamento e Poltica Social. In: BROMLEY, R. & BUSTELO, E.S. Poltica X Tcnica no Planejamento. So Paulo: Brasiliense/UNICEF, 1982,p.132-152. CAMPINAS (Prefeitura Municipal). Observatrio de Qualidade de Vida. 1996. CARDOSO, Regina L.S. Elaborao de indicadores de desempenho institucional e organizacional no setor pblico. So Paulo, CEPAM, 1999. CARLEY, Michael. Indicadores sociais: teoria e prtica. Rio de Janeiro, Zahar, 1985. HAKKERT, Ralph. Fontes de dados demogrficos. Belo Horizonte, ABEP, 1996.

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