SO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996

A REDEFINIO DO PAPEL DO ESTADO NO MBITO LOCAL

FERNANDO LUIZ ABRUCIO Professor do Departamento de Poltica da PUC-SP e da FGV-SP, Pesquisador do Cedec CLUDIO GONALVES COUTO Professor do Departamento de Poltica da PUC-SP, Pesquisador do Cedec

objetivo deste artigo discutir o novo papel a ser assumido pelos municpios brasileiros diante das mudanas por que passa o Estado nacional, no que se refere tanto redefinio das funes do setor pblico quanto construo de um novo arranjo federativo, delimitado pelas regras da Constituio de 1988. Os municpios hoje enfrentam um duplo desafio: precisam assumir polticas antes a cargo da Unio ou, secundariamente, dos estados, tanto para assegurar condies mnimas de bem-estar social s suas populaes (funo de Welfare) como para promover o desenvolvimento econmico com base em aes de mbito local, o que envolve o estabelecimento de um novo tipo de relacionamento com o setor privado (funo desenvolvimentista). O enfrentamento desse duplo desafio est condicionado por trs parmetros: a estrutura fiscal da federao brasileira; as diferentes caractersticas socioeconmicas de cada ente local; e a dinmica poltica interna aos municpios. Ser discutido o quanto estes fatores influenciam a construo de um novo modelo de Estado, no qual a esfera municipal passa a ter papel protagnico, no que isto tem de potencial criador e de srias limitaes. O NOVO PAPEL DO ESTADO NO MBITO MUNICIPAL O Estado brasileiro vem sofrendo duas ordens de problemas com implicaes para a redefinio de seus papis. Por um lado, no incio da dcada de 80, entra em crise o chamado Estado nacional-desenvolvimentista, design estatal que vigorou por cerca de meio sculo e cuja caracterstica principal era alavancar o processo de de-

senvolvimento econmico. Para que se tenha uma idia da importncia do papel estatal na alavancagem do investimento global, basta dizer que at 1983 cerca de 30% a 50% das inverses totais cabiam ao setor pblico sem considerar a intermediao de grande parte do investimento privado atravs da administrao de importantes fundos compulsrios de poupana (Carneiro e Modiano, 1992:331). Com a crise financeira do Estado vigente, em grande medida, at os dias atuais , o setor pblico federal est redefinindo suas tarefas, com conseqncias para os outros nveis de governo. Por outro lado, a partir da Constituio de 1988, a Unio perdeu boa parte de seus recursos financeiros para estados e municpios. Desta forma, sua capacidade de atuao na rea das polticas pblicas reduzida drasticamente, de modo que importantes tarefas, antes assumidas pelo poder central, tm de ser incorporadas ao mbito governamental subnacional, no s no que concerne s polticas sociais como freqentemente levantado mas tambm em outras esferas, como ser discutido adiante. Diante dessas duas ordens de fatores e num momento em que ganha fora a idia de um Estado mais enxuto e eficiente cada vez mais prximo do modelo liberal do Estado mnimo , as polticas que ainda so tidas como de responsabilidade governamental so justamente aquelas mais compatveis s esferas subnacionais de governo, especialmente no mbito municipal: as reas de sade, educao, saneamento, habitao, transporte pblico, etc. Entretanto, mesmo as polticas governamentais postas de lado pelo Governo federal em razo do desmantelamento das bases do Estado nacional-desenvolvimentista no so, em sua maior parte, simplesmente abandonadas, principalmente por conta da presso social, e acabam sendo

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incorporadas nova dinmica de governo assumida pelas esferas subnacionais. Trata-se agora no de um desenvolvimentismo como fora tipicamente o modelo varguista, voltado construo autrquica de uma estrutura industrial de grande porte; o que se constitui, atualmente, no mbito estadual e, sobretudo, no municipal um tipo de poltica de cunho redistributivo e/ou anticclico para garantir, minimamente, a renda e o emprego dos habitantes destas regies. Os municpios, portanto, precisam redesenhar sua atividade estatal. Na rea social, ao contrrio da impresso geral presente na opinio pblica, estados e, sobretudo, municpios assumiram boa parte da responsabilidade por estas polticas, que, de maneira geral, antes cabiam Unio. Aumentaram significativamente os gastos dos municpios com sade e educao, o que demonstra o quanto essas unidades tm cada vez mais assumido o papel de welfare. A Unio, inversamente, tem se distanciado paulatinamente de sua atuao nesta rea, exceto em algumas polticas no setor educacional ou atravs de iniciativas isoladas, as quais, no mais das vezes, esto sendo malsucedidas no que se propem, como o caso do Programa Comunidade Solidria (Pralon, 1996). E mesmo no caso da educao, os municpios e os estados gastaram, em 1995, um volume de recursos superior ao da Unio, como mostra a Tabela 1. Para assumir de forma mais abrangente as funes de welfare, os municpios precisam modificar sua estrutura administrativa e recapacitar-se financeiramente, alterando suas reas de ao prioritria e incorporando estruturas de servios antes pertencentes aos nveis superiores de governo este o caso, por exemplo, da municipalizao da sade. Esta mudana ocorre de tal forma que a rea social ganha relevncia no debate eleitoral municipal, como pde ser visto na campanha prefeitura de So Paulo em 1996. Apesar do volume de recursos destinados pelo ento prefeito Paulo Maluf rea social ter sido bem menor do que o direcionado s obras virias, os carros-chefes da campanha do candidato situacionista foram dois programas sociais, um na rea de sade e outro na de habitao popular respectivamente, o Programa de
TABELA 1 Gastos com Educao nas Trs Esferas de Governo Brasil 1995 Esferas de Governo Unio Estados Municpios Em R$ bilhes 5.423 11.659 7.192 Em % 22,34 48,03 29,63

Fonte: Ministrio da Educao, apud Gazeta Mercantil, So Paulo, 11/09/96, p.A-7.

Assistncia Sade (PAS) e o Projeto Cingapura, ambos ausentes da campanha malufista prefeitura em 1992.1 As funes de welfare, no entanto, esto ganhando importncia nos municpios ao lado de iniciativas em prol do desenvolvimento econmico local, especialmente direcionadas gerao de emprego de renda. Talvez seja essa a maior novidade em termos de redesenho do Estado no nvel local. Entre os bons exemplos desse tipo de poltica, podem ser citados os programas de renda mnima e de fomento ao desenvolvimento e gerao de empregos. No caso da renda mnima, Campinas j obteve um grande sucesso em sua implementao, constituindo-se num exemplo que j vem sendo seguido por outros municpios. No que diz respeito a polticas anticclicas (ou de desenvolvimento), pode-se citar o Banco do Povo, de Porto Alegre, voltado ao financiamento de pequenos negcios, ou ainda a cidade cearense de Quixad e seu Programa de Gerao de Emprego e Renda, voltado capacitao de mo-de-obra, financiamento de pequenos empreendimentos e formao de associaes e cooperativas. Segundo o jornal Folha de S.Paulo (17/08/96:1-7), esse programa j logrou reduzir pela metade o desemprego verificado na cidade em trs anos, capacitou 900 trabalhadores, fomentou a criao de 40 associaes e uma cooperativa e financiou 196 negcios. Alm disso, o envolvimento dos trabalhadores participantes do programa nas obras da prefeitura reduziu o seu custo em at 50%, segundo a secretria municipal de Ao Social. Este tipo de atuao voltado ao desenvolvimento local , ao menos no caso brasileiro, uma ruptura com formas tradicionais de ao governamental nos municpios. Trata-se de uma verdadeira reinveno do governo,2 que envolve novos padres de relacionamento entre o Estado e a sociedade, superando as formas limitadas, porm indispensveis de representao poltica da democracia liberal, atravs da criao de outros dispositivos polticos para a agregao e a articulao de interesses o caso de mecanismos de democracia direta, como o do oramento participativo (de grande sucesso em Porto Alegre), bem como de arranjos neocorporativos (como em Sertozinho), os quais permitem conciliar os mltiplos interesses setoriais relevantes na sociedade local o capital privado, os trabalhadores e o setor pblico. Para compreender melhor a redefinio do papel do Estado no mbito municipal, preciso considerar no apenas os casos vistos individualmente. Mais do que isso, necessrio ter em vista as condies mais globais que do suporte transformao do papel do governo no nvel local, considerando de que maneira torna-se vivel a expanso de experincias isoladas para os municpios de um modo geral. Caso contrrio, a considerao de experincias inovadoras ser a exaltao de sucessos gover-

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namentais em um ou outro municpio e no um passo para que se efetive uma reforma do Estado em nvel municipal. Essas condies dizem respeito estrutura fiscal federativa, s diferenas socioeconmicas entre os municpios e dinmica poltica tpica do mbito municipal. O CENRIO FINANCEIRO DA FEDERAO Com o regime militar iniciado em 1964, ocorreu uma grande centralizao fiscal juntamente com o aumento do poder da Unio relativamente aos outros entes federativos. Entre os atos implementados pelo Governo central, podem ser destacados o Cdigo Tributrio Nacional (1966), a nova Constituio (outorgada em 1967) e o Ato Complementar no 40 (AC-40) de 1968. A Tabela 2 mostra o impacto das mudanas na distribuio de receita nacional entre 1965 e 1974, quando o regime militar estava em seu apogeu. O principal ponto o significativo incremento da receita da Unio (11,5%), s expensas dos estados-membros (que perderam cerca de 12%), ao passo que os municpios permaneceram com quase a mesma fatia ao longo do perodo exceto para 1968, quando os ganhos anteriores dos governos locais foram reduzidos pelo AC-40, o qual diminuiu em aproximadamente 50% a participao dos governos subnacionais em seus respectivos fundos de participao. Juntamente com as mudanas apontadas na Tabela 2, duas outras medidas contriburam para aumentar a centralizao financeira: em primeiro lugar, o aumento das transferncias vinculadas aos governos subnacionais; e, em segundo, a restrio da autonomia tributria dos estados, que deu ao Senado poder de definir as alquotas do ICM (Imposto sobre Circulao de Mercadorias). Uma vez que o Senado, assim como todo o Congresso, era fortemente controlado pelo Executivo Federal, tornou-se mais fcil para a Unio determinar a poltica tributria dos estados.
TABELA 2 Participao na Receita Lquida dos Trs Nveis de Governo Brasil 1965-1974 Em porcentagem Anos Receita da Unio(1) 39,0 40,2 45,0 48,8 50,5 Receita dos Estados(2) 48,1 42,9 40,7 37,5 36,0 Receita dos Municpios (3) 12,9 16,9 14,3 13,7 13,5

1965 1968 1970 1972 1974

Fonte: Oliveira, 1980:51. (1) Exclui transferncias intergovernamentais para estados e municpios. (2) Exclui transferncias intergovernamentais para municpios mais ajudas da Unio. (3) Inclui transferncias intergovernamentais para Unio e estados.

Com a distenso poltica, o modelo de financiamento vigente foi, pouco a pouco, perdendo fora: os mecanismos centralizadores foram gradualmente erodidos, uma vez que o Governo central era obrigado a barganhar com as elites estaduais para obter apoio no Congresso, de modo que estados e municpios obtiveram maior poder para determinar seus prprios tributos e polticas oramentrias. Este processo foi dramaticamente acelerado em 1982, quando candidatos oposicionistas venceram a eleio para governador nos principais estados. Nesse sentido, uma mudana emblemtica foi a aprovao da Emenda Passos Porto, em 1983, que aumentou a participao dos governos subnacionais no bolo de recursos tributrios do pas. De 1980 a 1986, durante o processo de transio, a participao das entidades subnacionais nos fundos federais cresceu substancialmente. Os municpios aumentaram sua parcela de 9% para 17%, enquanto a participao dos estados passou de 9% para 14% no total das transferncias de recursos tributrios (Serra e Affonso, 1991:48). A nova Constituio, promulgada em 1988, gradualmente aprofundou a descentralizao fiscal, j que o novo sistema tributrio foi implementado passo a passo at 1993. importante assinalar que a distribuio da Receita Total da Unio entre 1980 e 1993 foi reduzida em 16%, ao passo que a participao de estados e municpios aumentou em 18% e 78%, respectivamente (Giambiagi, 1991:64). Aps 1988, a Unio tentou reverter esta tendncia sem obter sucesso. As principais conseqncias das mudanas constitucionais com relao taxao so o aumento do poder tributrio das unidades subnacionais em sua prpria jurisdio e o aumento dos recursos disponveis de forma no vinculada para os estados e municpios, como resultado do incremento das transferncias constitucionais. No que se refere ao segundo aspecto, importante observar que a participao dos estados-membros no montante nacional de recursos uma das mais descentralizadas entre os sistemas federativos. De acordo com dados o Fundo Monetrio Internacional (FMI), a participao dos estadosmembros brasileiros nos recursos nacionais de 30%, menor que a do Canad (40%), mas superior dos estados-membros dos EUA e da Alemanha 20% e 22% respectivamente (Lageman e Bordin, 1993:29). Aps a promulgao da nova Constituio, aumentaram as transferncias da Unio e dos estados para os municpios. Incluindo o Fundo de Participao dos Municpios e a participao destes na receita do ICMS, as transferncias municipais passaram de R$ 9,84 bilhes, em 1988, para R$ 21,20 bilhes, em 1995. Neste processo, a participao das receitas municipais em relao ao PIB passou de 1,76%, em 1988, para 3,21%, em 1990, atingindo 3,36%, em 1995.3

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Mais importante ainda para a discusso aqui o fato de que o volume de recursos obtidos pela arrecadao de tributos municipais prprios aumentou consideravelmente. Em 1988, esse volume representava 0,66% do PIB, ao passo que em 1995 passou a perfazer 1,70% (Folha de S.Paulo, 31/08/96:1-7). A principal fonte arrecadadora de recursos prprios o ISS, o qual, em 1991, representava um tero da receita municipal em nvel nacional, 20% a mais do que o segundo mais importante imposto municipal, o IPTU. A maior parte do ISS coletada nas capitais e nas grandes cidades, com os pequenos municpios tendo apenas uma pequena parte de sua receita composta pelo ISS, porque esse imposto, incidindo sobre a prestao de servios, tende a encontrar uma maior base tributria nas localidades economicamente mais dinmicas. As cidades mais pobres no tm a, portanto, uma fonte significativa de seus recursos. Houve um considervel incremento tambm na arrecadao do IPTU desde 1988, mas este imposto ainda arrecada menos do que o seu potencial permitiria. Como o incremento verificado ocorreu por conta da elevao de alquotas e estas eram extremamente baixas, ainda existe uma grande margem de crescimento. H uma causa poltica que explica as baixas alquotas do IPTU: ele um imposto direto e existe uma tendncia das autoridades locais a mant-lo num nvel baixo, uma vez que qualquer incremento em impostos diretos facilmente percebido pela populao isto , pelos eleitores , sendo portanto uma medida, no mais das vezes, impopular. Contudo, essa tendncia tem sido atenuada nos ltimos anos. Nas palavras do ex-secretrio de Planejamento de So Paulo, o economista Paul Singer, os prefeitos perderam o pudor de cobrar os impostos municipais. Quando os valores do IPTU foram atualizados em So Paulo durante o governo Jnio Quadros, houve gritaria geral. Depois, houve uma tendncia geral no pas de rever os valores dos impostos (Folha de S.Paulo, 31/08/96:1-7). A causa dessa mudana reside na necessidade econmica dos municpios de fazer frente s duas dificuldades que a eles se apresentam. Primeiro, a crise do Estado nacional-desenvolvimentista tornou invivel aos governos locais recorrer Unio em busca de ajuda financeira a velha poltica do pires na mo , pois o Governo federal j no dispe dos recursos de outrora, sequer para fazer frente a seus prprios problemas. Segundo, os estados esto imersos numa sria crise econmica desde 1995, cuja maior evidncia o montante de sua dvida nesse mesmo ano ela perfazia o total de R$ 97 bilhes, segundo o Banco Mundial ( Abrucio e Couto, 1996:18). Diante desse quadro, torna-se imperioso aos municpios colocarem em prtica uma poltica de responsabili-

dade fiscal, elevando sua arrecadao prpria. Como prerrogativa do prprio poder local legislar sobre seus tributos, a autonomia municipal no obtida atravs da peregrinao dos prefeitos aos nveis superiores de governo quando estes ltimos so os donos da chave do cofre. A autonomia municipal obtida transformandose a arrecadao local no prprio cofre, possvel atravs do estabelecimento de uma relao cooperativa entre as autoridades executivas e legislativas municipais o que pode se dar nos moldes tradicionais ou atravs de um relacionamento de cunho republicano, como ser discutido mais adiante. Embora boa parte dos municpios tenha aumentado sua capacidade fiscal e tambm seus gastos na rea social, esse processo no ocorreu de forma homognea em toda a federao e mesmo em municpios de um mesmo estado. Tal fato indica que a mera municipalizao dos problemas pode reproduzir a desigualdade social j existente, ao invs de criar mecanismos para solucion-la. AS CONDIES DESIGUAIS DA DESCENTRALIZAO Mesmo ganhando novos recursos com a Constituio de 1988, o fato que os municpios brasileiros no partem de um mesmo patamar para a assuno dos encargos antes de responsabilidade da Unio ou dos estados. Um agravante a isto a insuficincia dos mecanismos redistributivos existentes, sobretudo para o nvel municipal. O primeiro desses dispositivos constitudo pelos Fundos de Participao de Estados e Municpios. O Grfico 1 indica a distribuio de recursos entre as regies do pas. Atravs do Grfico 1, verifica-se que o FPE mais efetivo no seu papel redistributivo entre as regies. Isto se deve ao fato de que o FPE considera a renda per capita de cada estado como o principal critrio de distribuio dos recursos, ao passo que o FPM considera o critrio de renda apenas para as grandes cidades e as capitais estaduais, as quais representam somente 13,6% dos municpios brasileiros. Para os assim chamados pequenos municpios (aqueles que tm menos de 156.216 habitantes), o FPM distribudo considerando apenas a magnitude da populao. Esse conjunto de pequenos municpios, por sua vez, subdividido em diversas faixas, de acordo com o tamanho da populao: quanto maior a populao, maior a fatia de recursos. Isto significa que os estados com o maior nmero de municpios deste tipo tendem a receber uma fatia maior do bolo de recursos. Tendo em vista que os estados mais ricos tm um nmero maior de pequenos municpios compreendidos pelas faixas populacionais mais altas, eles provavelmente recebero uma parcela proporcionalmente maior do FPM.

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 GRFICO 1 Participao das Regies no Fundo de Participao dos Estados (FPE) e no Fundo de Participao dos Municpios (FPM) Brasil - 1991

FPE

FPM

Fonte: Barrera e Roarelli, 1995.

A menor eficincia redistributiva do FPM acentuada pela inexistncia de um mecanismo com a mesma finalidade dentro dos estados. Embora uma pequena parte do ICMS arrecadado seja destinado de forma no proporcional contribuio fiscal dos vrios municpios de um estado, atuando como um mecanismo de redistribuio, a lgica preponderante desse imposto a de premiar os municpios economicamente mais bem-sucedidos. Desta forma, aqueles que j partem de uma condio econmica melhor so beneficiados tambm pela partilha do principal tributo estadual. Concluindo, no que se refere aos municpios, a lgica tributria brasileira, tanto no mbito interestadual como no intra-estadual, mostra-se de baixa eficcia redistributiva. Uma forma de amenizar o carter desigual da descentralizao brasileira seria o Governo Federal assumir, de fato, a coordenao desse processo. Todavia, a Unio tem sido incapaz de coordenar o processo de descentralizao. A principal preocupao do Executivo, desde o governo do presidente Jos Sarney, tem sido recentralizar os re-

cursos, alternativa preferida s tentativas de coordenar a descentralizao de responsabilidades. Ainda assim, quase todas as iniciativas recentralizadoras foram infrutferas. Isso pode ser constatado nas fracassadas negociaes das dvidas estaduais e nos esforos em vo para reduzir os recursos de estados e municpios em seus respectivos Fundos de Participao. No obstante todas essas restries para mudar a atual distribuio de recursos, o Governo central tem obtido um relativo sucesso por meio do aumento das alquotas das Contribuies Sociais, do decrscimo do montante de transferncias negociadas,4 da criao do Fundo Social de Emergncia (FSE) em 1994 cuja aprovao foi uma das maiores vitrias fiscais da Unio nos ltimos anos e a sua recriao com novo nome em 1995. Dado que no h mecanismos institucionais capazes de tornar a descentralizao mais eqitativa e como o Governo federal no possui uma poltica nacional voltada para este fim, uma reforma global do Estado nos municpios passaria pelo estabelecimento de uma ao coordenada entre eles com vistas a diminuir as disparidades. O problema que no h incentivos cooperao entre os municpios; ao contrrio, o que vem ocorrendo uma acirrada competio por recursos e a configurao de um relacionamento no-cooperativo entre as municipalidades. Um exemplo disto a multiplicao de unidades municipais atravs do pas. Uma vez que cada novo municpio tem direito a receber uma parte do FPM e uma quota do ICMS, torna-se interessante a certos distritos transformarem-se em municpios o que facilitado pela legislao permissiva. A Tabela 3 mostra a multiplicao de municpios desde 1988. Alm da permissividade legislativa no que diz respeito ao desmembramento de municpios, atualmente inexistem mecanismos efetivos que propiciem a associao entre os entes locais. A formao de consrcios intermunicipais, por exemplo, encontra obstculos na legislao, que os prev apenas como instituio de direito privado. Como para instituies de direito privado invivel a obteno de emprstimos junto a organismos internacionais de fomento, o instrumento do consrcio sofre enormes limitaes, a no ser que a Unio d o aval aos participantes do consrcio. Aqui surge o primeiro n poltico: ser que o presidente avalizaria um consrcio formado por prefeitos adversrios? Alm disso, como a figura do consrcio um instrumento jurdico fraco (sua dissoluo pode ocorrer facilmente), os prefeitos no optam por consorciar-se com outros municpios, pois temem que, com a troca de governo, a associao se desfaa. Municpios que compem regies metropolitanas tm na formao de um ente supramunicipal de governo outra forma de cooperao federativa de grande importncia, pois h uma srie de problemas nestas reas cuja re-

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A REDEFINIO DO PAPEL DO ESTADO NO MBITO LOCAL TABELA 3 Evoluo do Nmero de Municpios Brasil 1988-1995 Nmero de Municpios Estados 1988 Total Amap Acre Rondnia Roraima Amazonas Par Tocantins Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Piau Maranho Cear Rio Grande do Norte Alagoas Sergipe Paraba Pernambuco Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul
Fonte: Gazeta Mercantil, 17/12/1995.

1995 5.437 16 22 48 8 62 137 148 1 234 130 77 148 213 184 166 102 74 221 185 460 853 71 93 636 396 287 465

4.189 5 12 19 2 60 88 83 1 184 93 72 48 136 170 152 97 74 171 168 367 722 58 66 572 297 199 273

Estes incentivos fragmentao presentes na federao brasileira vo contra a corrente internacional em prol da descentralizao que ganha fora a partir da dcada de 80. Ao contrrio da multiplicao dos municpios, o instrumento utilizado para fortalecer o poder local tem sido o da reduo do nmero de municipalidades. Pases federativos, como a Alemanha, ou unitrios, como a Sucia, adotaram essa estratgia. Neste ltimo, por exemplo, houve uma reduo de 2.000 para 284 municpios (Mendoza, 1996:77). Caso os consrcios e outras formas associativas intermunicipais tivessem maior efetividade no Brasil, seria possvel obter um resultado semelhante ao da reduo dos entes locais; afinal de contas a unidade de ao alcanada por meio destes instrumentos, potencializando as capacidades administrativas e financeiras de diversas municipalidades antes dispersas , o que se obteve atravs da diminuio do nmero de municpios em vrios pases. A DINMICA POLTICA INTRAMUNICIPAL Como foi dito anteriormente, uma das condies para que os municpios obtenham sua autonomia financeira o estabelecimento de uma relao cooperativa entre os atores polticos relevantes. Isto tem implicaes no apenas para o relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo,5 mas tambm para a interao entre as autoridades governamentais (prefeito, secretrios, vereadores, etc.) e a sociedade civil. A obteno de maioria na Cmara uma condio necessria, porm insuficiente para que o prefeito aprove as medidas que pretende implementar em nosso caso, o incremento tributrio municipal. Se os parlamentares sofrerem uma presso muito grande de suas bases no sentido de vetar a poltica de incremento tributrio, dificilmente essa poltica lograr xito. Por isso, torna-se necessria tambm a institucionalizao de formas de negociao que incorporem diretamente discusso os setores a serem atingidos pelas polticas municipais, no apenas para que no ocorra o seu veto s polticas de incremento tributrio, mas tambm para incorporar sua contribuio designao e formulao das polticas pblicas que sero encampadas pelo municpio. Nesse sentido, a experincia do oramento participativo mostra-se bastante positiva, assim como o so os conselhos municipais e outros eventuais fruns de consulta direta, seja populao de um modo geral, seja a setores especficos em particular queles dotados de grande poder de presso. Note-se que se trata de implementar no municpio no apenas formas mais democrticas de gesto, mas tambm mais eficazes para a tomada e implementao de decises de governo. Se por vezes o funcionamento normal de um regime democrtico pode constituir

soluo s pode se dar tendo em vista o seu carter sistmico. Entidades previstas na Constituio, as regies metropolitanas no se constituem, contudo, em organismos de cooperao efetiva entre os entes federativos. Estas regies acabaram tornando-se meras circunscries administrativas, com as quais no se comprometem nem os governos estaduais e tampouco os municpios que as compreendem. Em resumo, no h governos metropolitanos, com autonomia poltica, administrativa e financeira para atuar em termos de polticas pblicas, assim como no h dispositivos institucionais que incentivem a formao de uma estrutura desse tipo por parte dos municpios.

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um obstculo eficcia decisria, em parte devido capacidade de constrangimento que tm as presses exercidas sobre as autoridades governamentais, a instituio de mecanismos de concertao com a sociedade cria condies para a reduo das presses. 6 Assim, tanto o processo decisrio ocorre de forma menos turbulenta, como a implementao das polticas encontra menores resistncias. A transformao poltica do municpio envolve, ainda, o estabelecimento de uma nova relao entre o Estado e o setor privado. Mesmo queles municpios que obtiveram significativos ganhos com a Constituio de 1988 em particular as capitais , a necessidade de no s assumir a funo de welfare, mas tambm o estmulo ao desenvolvimento econmico local, torna fundamental o incremento das parcerias com a iniciativa privada. Porm, para acrescentar recursos privados receita municipal, preciso tornar republicana a relao entre os empresrios e o poder pblico, caracterizada historicamente por padres patrimonialistas. Setores como os de coleta de lixo e de transporte pblico so, na maior parte dos casos, controlados nas capitais do pas por seus prprios concessionrios. Episdio recente na cidade do Rio de Janeiro ilustra bem essa situao. L, tanto o governador Marcello Alencar como o prefeito Csar Maia admitiram, resignadamente, que h um cartel de empresrios de nibus que controla as licitaes pblicas.7 Modificar a relao entre o empresariado local e a prefeitura, na verdade, poderia aumentar o nmero de interessados em realizar parcerias com o setor pblico, os quais no o fazem hoje por conhecerem a forma tradicional e excludente de relacionamento entre o setor pblico e a iniciativa privada. Considerando principalmente a escassez de recursos pblicos destinados ao investimento, estabelecer parcerias significa viabilizar inmeros projetos de interesse da sociedade. CONCLUSO Demasiadamente centrado na discusso sobre os processos de mudana do aparato estatal da Unio, o debate acerca da reforma do Estado tem deixado de lado, de um modo geral, o estudo da dimenso municipal desse processo. Consider-la sob este prisma no significa apenas transplantar para o mbito municipal diagnsticos e solues aplicados a outras esferas de poder. Afinal de contas, preciso lembrar que o Estado no se resume sua dimenso central, de modo que reform-lo significa tambm redistribuir suas atribuies entre os trs nveis de governo. Isto permite ir alm do maniquesmo presente na opo entre Estado mnimo e Estado mximo.

A partir da anlise das condies para a reforma do Estado no nvel municipal, constatamos que o enfrentamento do duplo desafio o cumprimento das funes de bem-estar e de desenvolvimento local tende a ocorrer de forma desigual ao longo do pas. Isto, que pode parecer um trusmo, ocorre pela forma pouco cuidadosa com que se vem realizando (ou se pretende realizar) o processo de descentralizao. O debate em torno deste assunto ou se concentrou de forma ideolgica, por um lado, nas supostas virtudes da descentralizao e, por outro em seus defeitos inatos; ou ento se restringiu discusso acerca do carter democrtico e/ou eficaz desse processo. O que se pretende ressaltar aqui que, em primeiro lugar, a profunda crise financeira por que passam a Unio e os estados no permite mais pensar de forma realista em qualquer poltica de recentralizao. por isso que os municpios assumem um papel to relevante. Porm, em segundo lugar, a descentralizao, embora passe pelas discusses da democratizao e da eficcia, tem como patamar inicial a necessidade de serem criados instrumentos que coloquem os municpios em condies minimamente equnimes para execuo das polticas que lhes so repassadas. Os dois primeiros parmetros da reforma do Estado no mbito municipal a questo fiscal federativa e a desigualdade econmica entre os municpios apontam para a exigncia de serem estabelecidos mecanismos de cooperao entre as unidades de governo. O fato que a atual escassez de recursos tem sido enfrentada no atravs da cooperao, mas sim pela busca competitiva e at mesmo predatria de recursos. A nica forma pela qual torna-se possvel alterar este quadro a institucionalizao de mecanismos que incentivem a ao cooperativa. Para realizar uma reforma do Estado em mbito municipal que garanta a eqidade, preciso faz-la de forma coordenada conciliando as diferenas e carncias locais, mas de um modo minimamente coerente. A criao desses meios somente possvel atravs da negociao poltica entre os entes federativos. a que reside o maior obstculo, pois mesmo com a retomada da capacidade de investimento do Estado, no ser possvel empreender projetos minimamente eficientes caso no haja acordo sobre certos pontos. E, para construir tal acordo, so necessrias instituies polticas que o permitam. Esse problema institucional de ordem nacional tambm est presente no interior dos municpios. A empreitada poltica requer formas cooperativas e republicanas de interao entre os agentes locais as autoridades governamentais, o setor privado e os cidados de um modo geral. A cooperao, alis, elemento central na viabili-

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zao da reforma, uma vez que o cenrio atual caracterizado pela fragmentao, pela competio no-cooperativa, pelos padres predatrios e pela combinao de esforos no mais das vezes precria, dentro e fora dos municpios. E diante de um cenrio como esse, o duplo desafio dos municpios torna-se ainda maior.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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NOTAS
1. Segundo o Ministrio Pblico paulista, a prefeitura de So Paulo gastou seis vezes mais com vias pblicas do que com programas sociais entre 1994 e 1995. O novo discurso em prol da rea social, adotado pelo malufismo, torna-se ainda mais frgil quando se considera que o governo paulistano deixou de construir em dois anos 577 escolas previstas nos Oramentos, h um dficit de 2 mil professores e as escolas municipais no esto dando 20% das aulas previstas, ao passo que em sete obras virias foram gastos 738% a mais do que as previses [oramentrias]. (Jornal da Tarde, 05/09/96:18-A). 2. A expresso reinventar o governo foi cunhada originalmente por (Osborne e Gaebler, 1994), cujo trabalho constitudo basicamente pela anlise de experincias municipais nos Estados Unidos. 3. Dados de pesquisa feita pelo economista Jos Roberto Afonso, do BNDES, e publicados no jornal Folha de S.Paulo (31/08/96:1-7). 4. importante frisar que a Unio no constitucionalmente obrigada a conceder transferncias negociadas aos governos subnacionais. Em virtude da atual crise financeira por que passa o Governo federal, a diminuio do montante dessas transferncias tem sido uma das estratgias adotadas para minimizar os problemas de caixa da Unio. No perodo 1988-90, a participao das transferncias negociadas em relao ao PIB foi reduzida de 0,69% para 0,28% (Serra e Affonso, 1991:40). Historicamente, essas transferncias tm sido importantes para obter apoio poltico no Congresso, quase sempre no obedecendo a critrios tcnicos. Muito embora tenha ocorrido a diminuio supramencionada, as caractersticas polticas ainda permanecem. Por exemplo, em 1992, os estados mais favorecidos com as transferncias negociadas foram Bahia e Pernambuco, cujos governadores foram importantes aliados do presidente Fernando Collor de Mello Antnio Carlos Magalhes e Joaquim Francisco, ambos do PFL. 5. A este respeito ver Couto e Abrucio (1995). 6. Tambm a fragmentao de interesses existentes entre as autoridades governamentais num regime democrtico de tipo consociativo (Lijphart, 1989) pode se constituir num obstculo eficcia decisria. Neste caso, o estabelecimento de formas de concertao societria pode contribuir de forma indireta, uma vez que permite aos representantes de interesses sociais especficos formular acordos contando com um maior respaldo de suas bases. 7. O seguinte trecho de uma entrevista do prefeito Csar Maia d uma demonstrao desse fato (Jornal do Brasil, 09/04/1996). Como o senhor avalia a influncia dos empresrios de nibus no Legislativo e no Executivo? A preocupao deles maior com o Legislativo. No querem nenhuma lei, apenas o poder do veto. O senhor j tentou mudar a medida que reduziu a incidncia do ISS sobre o faturamento das empresas de nibus? J se tentou por vrias vezes, mas na Cmara Municipal o jogo pesado. Se fizermos uma proposta dessas Cmara, poderemos expor a instituio ao vexame.

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