A INTEGRAO REGIONAL NA EUROPA E NAS AMRICAS

Mario Tel

Este texto pretende, por um lado, fazer uma anlise do novo regionalismo e das suas causas e implicaes, e por outro lado, responder questo de se, e como, a Unio Europeia est a exportar o seu modelo de integrao e que tipo de consequncias poder ter esta exportao no que diz respeito ao regionalismo. O texto est estruturado em trs partes. A primeira parte centra-se no debate que existe actualmente na literatura internacional acerca da natureza do novo regionalismo no mundo, as causas do seu desenvolvimento e as suas implicaes no contexto das negociaes multilaterais e da governabilidade global. Na segunda parte so apresentados case-studies das duas organizaes regionais mais importantes da Amrica: o Mercosul e a NAFTA. Finalmente, a terceira parte do texto incide sobre as distintas vises relativamente identidade internacional da Unio Europeia. A questo normativa que se coloca a de saber se e porqu um novo regionalismo combinado com um novo multilateralismo seria mais conveniente para a boa governabilidade mundial e para um comrcio internacional mais justo do que os possveis cenrios alternativos, nomeadamente: a unipolaridade, o novo mercantilismo e a fragmentao nacionalista.

Causas e caractersticas do novo regionalismo no mundo da economia globalizada do ps-Guerra Fria Vrios debates dividem a imensa literatura internacional dedicada ao neo-regionalismo. O primeiro debate centra-se no peso dos factores internos e dos factores sistmicos no desenvolvimento dos acordos comerciais. Dado que os especialistas so unnimes relativamente ao facto de que, dez anos aps o fim do mundo bipolar, a Unio Europeia o segundo maior actor global, ento a sua aco internacional dever ser includa entre os factores sistmicos externos que reforam o neo-regionalismo no mundo. No entanto, ao nvel das recomendaes polticas, existem diferentes opinies acerca do que a Unio Europeia deveria fazer, ou deveria evitar, no que diz respeito regulao do comrcio global e ao equilbrio entre os acordos regionais e a liberalizao multilateral. Na nossa opinio seria errado, por um lado, subestimar os diversos factores especficos internos (nacionais e subnacionais) das diferentes regies a nvel mundial e o efeito domin, e por outro lado, no analisar as causas sistmicas do neo-regionalismo que surgiu de forma independente da aco da Unio Europeia.

Comecemos por sublinhar a importncia dos factores internos. A literatura internacional foca os seguintes aspectos: As decises tomadas pelos Estados e as polticas adoptadas pelos governos. Em geral, os Estados tentam recuperar parte da sua autoridade poltica territorial atravs da sua participao em organizaes regionais, reforando deste modo a sua fora contratual atravs de negociaes colectivas com parceiros e organizaes internacionais. Potncias regionais como o Brasil, no caso do Mercosul, ou os Estados Unidos, no caso da NAFTA, ou a Indonsia, no caso da ASEAN, ou a frica do Sul, no caso da SADC, etc., esto-se a tornar particularmente activas. Obviamente, na Europa, tal como nos Estados Unidos e no mundo em geral, a presso dos interesses sociais e econmicos subnacionais podem conduzir um pas a retomar determinadas formas de proteccionismo nacionalista. Mas, por vezes, as novas organizaes regionais conseguem canalizar as exigncias domsticas, controlar a desregulamentao, e enfrentar as tendncias desintegracionistas a nvel local e a retirada do Estado-nacional. Resumidamente, elas do aos Estados a oportunidade de relanar uma grand design politics, isto , de dispor de uma opo poltica adicional (em vez de serem obrigados a simplesmente adaptarem-se s restries da concorrncia internacional), bem como de terem um papel activo na governabilidade mediante o desenvolvimento de um nvel subsidirio de autoridade poltica. Resumidamente, o novo regionalismo est a dar aos Estados-nao a oportunidade de atribuir uma nova dimenso autoridade territorial. A comunidade empresarial, ou, por outras palavras, a lgica econmica de reforar os nveis intermdios entre o mercado nacional e o mercado global. Para alm das vantagens em termos de localizao e de proximidade geogrfica (padres comuns de investimento relativamente s questes sociais e ambientais; reduo dos custos de transporte, economias de escala, etc.), a criao de mercados regionais alargados facilita o comrcio e a adaptao concorrncia internacional; em particular, d aos pases mais pobres a oportunidade de implementarem gradualmente a sua restruturao e de adaptarem a sua indstria exportadora ao mercado, sem a expor de imediato concorrncia mundial. O efeito interno de spill-over, resultante do sucesso das formas de cooperao iniciais, dos foros regionais e dos projectos sectoriais. A teoria domin, que se centra nas imitaes e nas reaces a algumas decises (de incluso e/ou excluso de novos Estados-membros) tomadas por outras organizaes regionais, bem como nos seus efeitos multiplicativos 1 .
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E que dizer dos factores sistmicos que explicam o novo regionalismo? S atravs de uma anlise profunda centrada nas alteraes verificadas no sistema internacional, seremos capaz de apreciar correctamente o peso relativo dos outros factores, nomeadamente as diferentes causas

internas (domsticas e subnacionais), e at o papel desempenhado pela Comisso Europeia e a Unio Europeia 2 .
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Nos ltimos quinze anos (ou seja, j antes do Acto nico Europeu e da redinamizao da integrao europeia), a literatura tem focado a importncia do declnio da estabilidade hegemnica dos Estados Unidos durante as ltimas dcadas, o que criou um contexto mais favorvel dinmica do neo-regionalismo 3 . Claro que seria totalmente incorrecto subestimar o
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papel tecnolgico, econmico e militar dos Estados Unidos; contudo, o termo liderana mais adequado para sublinhar a descontinuidade com a hegemonia da poca de ouro da expanso do capitalismo aps a Segunda Guerra Mundial. Por outro lado, os regimes internacionais mesmo aqueles que foram criados no contexto da hegemonia americana (durante as trs dcadas do ps-Guerra) revelam capacidade para sobreviver independentemente do impulso inicial, e at para se auto-reforar graas aos desafios da globalizao e s incertezas que caracterizam a governabilidade mundial. Conclumos, portanto, que a influncia dos factores sistmicos, que j era importante entre 1945 e os anos 70, se tornou muito maior durante estas duas ltimas dcadas de globalizao econmica, financeira e tecnolgica, especialmente depois de 1989, com as consequncias do desmoronamento do imprio sovitico 4 . Foi precisamente neste
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contexto que presencimos o nascimento de novas organizaes regionais e o renascimento de velhos acordos regionais. A crise financeira de 1997-99 confirmou os efeitos positivos do ambiente econmico internacional no novo regionalismo: quando vrios pases de uma mesma regio so submetidos s mesmas recomendaes do FMI e outras organizaes internacionais (no sentido de liberalizar, criar novos enquadramentos regulamentadores, implementar polticas oramentais restritivas, aumentar a transparncia, desenvolver o comrcio intra-regional e a cooperao fiscal e monetria), eles so inevitavelmente estimulados a reforar a sua cooperao regional, dado que lhes mais fcil alcanar as reformas pretendidas e enfrentar os obstculos existentes se agruparem os diversos poderes nacionais ao nvel regional. R. Baldwin, Domino Theory of Regionalism, Londres, CEPR Paper, 1993. R. O. Keohane, The World Political Economy and the Crisis of Embedded Liberalism, in J. H. Goldthorpe (coord.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism, Oxford, Clarendon Press, 1984. 3 R. O. Keohane, After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, 1984; R. Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge University Press, 1981. Ainda que seja no contexto de uma discusso centrada no chamado declnio americano, ver tambm P. Kennedy, Rise and Fall of the Great Powers, 1985. Acerca da multiplicao das associaes e organizaes regionais, ver P. Taylor, International Organizations in the Modern World. The Regional and the Global Process, Londres e Nova Iorque, Pinter, 1993; L. Fawcett e A. Hurrell (coords.), Regionalism in World Politics. Regional Organisation and International Order, Oxford University Press, 1995; E. D. Mansfield e H. V. Milner (coords.), The Political Economy of Regionalism, Columbia University Press, 1997; W. D. Coleman e G. R. D. Underhill (coords.), Regionalism and Global Economic Integration, Londres, Routledge, 1998. 4 I. Clark, Globalisation and Fragmentation. International Relations in the Twentieth Century, Oxford University Press, 1997; e Fawcett e Hurrell (coords.), Regionalism in World Politics, op. cit.
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Finalmente, a actual incerteza no que se refere s regras do comrcio mundial confirma o que j aconteceu durante a ltima negociao do GATT no Uruguay Round: a instabilidade e a incerteza ao nvel multilateral reforam o regionalismo defensivo. Resumindo, o novo regionalismo no um fenmeno provisrio ou transitrio. Tanto as suas causas sistmicas como as suas razes domsticas fazem do novo regionalismo uma caracterstica estrutural da economia globalizada do ps-Guerra Fria.

O segundo debate da literatura internacional refere-se poltica econmica externa e tem como objectivo analisar se os acordos regionais preferenciais esto em harmonia ou em conflito com a liberalizao escala global internacional. Este debate est apenas parcialmente ligado ao primeiro debate, mas a sua soluo depende das concluses analticas deste ltimo: s aps uma compreenso correcta das razes e causas profundas do novo regionalismo, poderemos questionar a dimenso exacta das teorias hiper-globalizantes. A primeira escola de pensamento, baseada numa interpretao optimista do famoso (e antigo) artigo XXIV do Acordo GATT-OMC de Marrakech, defende que os acordos regionais so, essencialmente, uma ante-cmara da globalizao e que do s naes e s empresas a possibilidade de enfrentar os riscos e as oportunidades do mercado global, mediante a abertura gradual dos seus mercados domsticos ao comrcio mundial. De facto, nalguns casos, os acordos regionais abriram caminho para acordos multilaterais entre um nmero mais restrito de actores, e tornou possvel que alguns Estados aceitassem esses acordos, como sucedeu, por exemplo, no Uruguay Round. Alm disso, os regimes regionais diminuram os conflitos internos e abriram a um maior nmero de pases o acesso s oportunidades de partilhar as vantagens da globalizao; em ltimo lugar, mas no menos importante, alguns pases parecem aceitar mais facilmente a desregulamentao regional do que a desregulamentao global, como , por exemplo, o caso da Frana 5 . Em resumo, e de acordo com esta proposta, poderamos de facto dizer que a
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liberalizao regional o melhor caminho para a liberalizao global, e que o neo-regionalismo no constitui um obstculo para o multilateralismo constituindo, pelo contrrio, um passo decisivo no sentido da liberalizao 6 .
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Pelo contrrio, uma segunda escola de pensamento defende que os acordos regionais so, na realidade, uma reaco globalizao, a qual consideram como uma ameaa, e que tais acordos podem facilmente ser transformados em potenciais blocos de comrcio regionais. As incertezas do cenrio internacional, o endurecimento das negociaes comerciais e as experincias controversas realizadas durante os primeiros anos da OMC, no podem deixar de
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D. Piazolo, European Regionalism and Multilateral Trade Negotiations, in Journal of European Integration, 1998, vol. 21, n 3, pp. 251-271.
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aprofundar o conflito entre regionalismo e multilateralismo. Portanto, o neo-regionalismo seria, no apenas um obstculo a uma rpida globalizao, mas iria at pr em causa o multilateralismo e o futuro da OMC e outros organismos multilaterais 7 .
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De acordo com esta segunda abordagem do problema, as organizaes regionais estimulam a concorrncia internacional e tm prioridades estratgicas unilaterais que esto em conflito com a globalizao. A Unio Europeia, e mais especificamente (de acordo com muitos acadmicos) as polticas comuns, como por exemplo a Poltica Agrcola Comum (PAC), a poltica comercial e a Unio Econmica e Monetria (UEM), so frequentemente citadas como exemplos 8 .
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Consequentemente, o neo-regionalismo poderia conduzir a uma multiplicao de conflitos geoeconmicos, ao aumento do neo-mercantilismo comercial e tambm interferir perigosamente com a transio actualmente em curso na esfera da ordem poltica internacional 9 .
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Apresentmos estes dois debates cientficos sem tomar em conta qualquer tipo de apreciao qualitativa. O nosso ponto de vista de que existe algo de acertado em ambas as teorias. O novo regionalismo caracteriza-se por uma grande diversidade e ambiguidade. Por um lado, os acordos regionais preferenciais e as organizaes regionais econmicas e polticas numa palavra, o novo regionalismo esto a desenvolver-se no quadro da globalizao como um fenmeno paralelo. Por outro lado, o novo regionalismo canaliza os receios da populao relativamente a uma globalizao desregulada e representa as exigncias econmicas e sociais das classes sociais mais baixas, no sentido de uma maior proteco contra os riscos e ameaas associados desregulao global 10 .
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De acordo com a literatura internacional, a Unio Europeia, na sua condio de segundo actor global, desempenha um papel crucial, tanto directa como indirectamente, no que diz respeito evoluo actual e futura do novo regionalismo. Parte da literatura exagera tal influncia; pela nossa parte, j argumentmos atrs que muitas causas, tanto internas como externas, em grande medida independentes da Unio Europeia, explicam um tal novo fenmeno. Contudo, de referir que a Unio Europeia, enquanto laboratrio avanado de integrao regional profunda

L. Summers (coord.), Policy Implications of Trade and Currency Zones, Federal Reserve Bank of Kansas City, 1991, e particularmente o artigo de L. Summers, Regionalism and the World Trading System. 7 J. Bhagwati e P. Arvind, Preferential Trading Areas and Multilateralism: Stranger, Friends or Foes?, in J. Bhagwati e A. Panagariya (coords.), Free Trade Areas or Free Trade?, Washington D.C., AEI Press, 1996. Ver tambm o interessante artigo de A. Sapir, The Political Economy of EU Regionalism, in European Economic Review, 1998, n 42, pp. 717-732. 8 F. Bergsten, Globalizing Free Trade, in Foreign Affairs, 1996, n 3, pp. 105-120; e F. Bergsten, Open Regionalism, Washington. 9 G. Luttwack, From Geopolitics to Geoeconomics. Logic of Conflict and Grammar of Commerce, in National Interest, 1990, Summer; e R. Gilpin, Politics and Economy in International Relations, 1987. 10 B. Hettne (coord.), International Political Economy. Understanding Global Disorder, Londres, Zed Books, 1995.
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e tambm devido s suas polticas, actua na evoluo mundial do neo-regionalismo de uma forma que ainda considerada muito controversa pelos estudos internacionais. Uma questo normativa decorre logicamente como concluso deste captulo. O chamado bem pblico da estabilidade e governana mundial tornou-se bastante raro e difcil de alcanar no mundo ps-hegemnico, no qual os Estados Unidos parecem ser menos capazes e tambm menos interessados (devido s presses domsticas) de pagar os seus custos. A questo que se coloca ento, a de saber se um tal bem pblico ser assegurado por um papel crescente, ou, pelo contrrio, por um papel limitado, das novas organizaes regionais. Por outras palavras, em que medida que a reduo do nmero de actores facilita ou, pelo contrrio, dificulta, a regulao dos conflitos multilaterais? Para responder a esta questo, fundamental fazermos uma anlise comparativa. Neste sentido, mais adiante, iremos tentar determinar, atravs de case-studies relevantes, os efeitos da poltica de regionalizao mundial da Unio Europeia sobre o multilateralismo.

Primeiro case-study: A NAFTA como ponto de viragem na poltica econmica externa americana? Permanece uma questo em aberto entre os acadmicos internacionais, a de saber se os Estados Unidos tiveram, ou no, um interesse a longo prazo no multilateralismo 11 . No entanto, e
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no que se refere sua poltica econmica externa, a criao da NAFTA representou para os Estados Unidos uma verdadeira viragem no sentido do regionalismo. As correntes polticas domsticas, o lobbying e as coligaes de interesses econmicos que lutavam desde h anos por um acordo de livre comrcio com o Canad, no explicam o facto de este acordo apenas ter sido finalizado na dcada de 90, aps o Uruguay Round e a revivificao da integrao europeia atravs do Acto nico Europeu (1987) e do Programa Europa 1992. A deciso americana de assinar e implementar um acordo de livre comrcio com o Canad (1989), e de o estender ao Mxico (1994), abre um novo captulo na poltica econmica externa americana e coloca uma questo: como se explica uma tal nova rea de comrcio preferencial de carcter regional, apesar da relao simbitica entre as empresas europeias e americanas e apesar da prpria Aliana Atlntica? Uma primeira resposta que, aps o fim da Guerra Fria, os Estados Unidos passaram a separar melhor os conceitos de segurana e economia. A NAFTA no tem uma base poltica como a Unio Europeia, a ASEAN ou o Mercosul. De acordo com esta viso, dois tipos diferentes de regionalismo econmico em cada lado do Atlntico no iria pr em causa a comunidade de segurana transatlntica. A aprovao, em 1995, da Nova Agenda Transtlntica entre os

Estados Unidos e a Unio Europeia e, em 1998, da Parceria Transatlntica, d suporte a esta interpretao. Uma segunda resposta tem em considerao o peso da percepo negativa por parte dos Estados Unidos relativamente ao Acto nico Europeu, s dvidas provocadas pela imagem de uma fortaleza europeia e consequente vontade de reagir por parte da poltica regionalista norte-americana. Iro os Estados Unidos conceber um novo equilbrio entre o seu multilateralismo tradicional e o regionalismo? Analisemos as perspectivas da NAFTA. A negativa dada tanto pelos Republicanos como pelos Democratas no Outono de 2000 proposta do Presidente mexicano, Vicente Fox, no sentido de aprofundar a NAFTA, d-nos parte da resposta. A segunda parte da resposta assenta no processo da ALCA, proposto na Cimeira de Miami de 1994 e iniciado na Cimeira de Santiago de 1998, o qual consiste numa rea de Livre Comrcio das Amricas ou, mais concretamente, num processo de liberalizao comercial hemisfrico. Paralelamente APEC e Nova Agenda Transatlntica, a ALCA uma ilustrao perfeita da viso bipartidria que os Estados Unidos tm da globalizao e da sua estratgia de mercados emergentes. Dadas as implicaes polticas de uma tal estratgia, a nossa proposta discutir o globalismo como um elemento importante da nova liderana mundial dos Estados Unidos, substituindo o clssico padro multilateral, pilar bsico das dcadas de hegemonia do ps Segunda Guerra Mundial. A NAFTA no foi outra coisa seno um primeiro passo no sentido de uma estratgia continental mais ampla. De facto, um acordo de comrcio livre com o Mxico pobre e o Canad rico enfatiza grandes assimetrias nos acordos regionais realizados pelos Estados Unidos. A NAFTA particularmente assimtrica e a sua capacidade institucional no a mais adequada para permitir contrabalanar essas assimetrias. A comparao com a Unio Europeia evidencia uma longa lista de variaes. Contudo, tambm existem algumas semelhanas que vo para alm do simples comrcio livre. Apontemos algumas delas: A comisso para a cooperao ambiental. Teria sido impossvel ratificar a NAFTA sem uma seco ambiental. Os ambientalistas preferem os acordos regionais como forma de obter uma maior proteco e cooperao ambiental, o que ajuda a compreender que haja nestes uma institucionalizao relativamente profunda quando comparada com o GATT e a OMC. A comisso para assuntos laborais da NAFTA tornou possvel obter o primeiro acordo internacional no qual os Estados Unidos associam temas laborais a um acordo de comrcio.

R. Baldwin, Le Cause del Regionalismo, in P.C. Padoan (coord.), Globalizzazione e Regionalismo, Europa/Europe, 1998, n 6.
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 A institucionalizao da resoluo de conflitos particularmente interessante: qualquer um dos Estados-membros pode requerer um painel bi-nacional com decises vinculatrias para rever decises em reas de anti-dumping e para substituir revises jurdicas internas. As disposies internacionais so normalmente menos proteccionistas. A literatura internacional concorda que a seleco de mecanismos eficazes para a resoluo de disputas comerciais fundamental, de forma a gerar obedincia a estes mecanismos por parte dos parceiros do acordo comercial 12 , mas permanece em aberto a questo de saber se os argumentos
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funcionais explicam essa institucionalizao crescente (comparando, por exemplo, com a ASEAN). A questo de se a implementao de um tal mecanismo de resoluo de conflitos ir, ou no, aprofundar o processo de integrao comercial entre os trs pases, foi em grande parte respondida pela recusa americana das propostas mexicanas de aprofundamento. Concluindo, a NAFTA vai para alm do GATT-OMC no que se refere liberalizao do investimento, proteco ambiental, aos temas laborais e institucionalizao da resoluo de conflitos, mas, de acordo com a literatura internacional, tambm inclui importantes normas fundamentais que constituem uma proteco de facto, tal como no caso da Unio Europeia 13 . A
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NAFTA pode ser classificada como um modesto acordo regional. Contudo, tal escolha regional por parte dos Estados Unidos muito importante ao nvel internacional, dado o peso do comrcio norte-americano, que representa junto com a Unio Europeia cerca de 40% do comrcio mundial. Em termos futuros, a NAFTA constitui uma perspectiva continental. O fracasso da OMC em Seattle poderia conduzir os Estados Unidos ou para polticas mais isolacionistas e introspectivas, ou para o reforo da sua prpria aliana regional, influenciando assim a globalizao comercial a nvel mundial. Tal como foi descrito por outros autores, os cenrios correspondentes a trs ou quatro elipses inter-regionais centradas na NAFTA nomeadamente ALCA, APEC, Nova Parceria Transatlntica, etc. poderiam constituir a descrio mais correcta da globalizao americana 14 . No primeiro cenrio, o Mxico e o Canad deixariam de resistir tentao de
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alcanar acordos comerciais mais profundos com a Unio Europeia e com os pases latinoamericanos, independentemente dos Estados Unidos. O terceiro cenrio poderia ser conflitivo com a Unio Europeia e com os acordos regionais mais profundos, nomeadamente o Mercosul.

Mansfield e Milner (coords.), The Political Economy of Regionalism, op.cit., p. 7, e o artigo de Yarbrough e Yarbrough, Dispute Settlements in International Trade: Regionalism and Procedural Coordination, in Mansfield e Milner, ivi, pp. 134-162. 13 R. Baldwin, Le Cause del Regionalismo, op. cit. 14 Ver captulo de lvaro de Vasconcelos no presente volume.
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Segundo case-study: O Mercosul e a evoluo da sua relao com a Unio Europeia O relacionamento da Unio Europeia com o Mercosul frequentemente referido, por um lado, como um exemplo da abordagem de Midas da Unio Europeia (ou, por outras palavras, a reproduo do seu padro de integrao regional no estrangeiro) 15 . Por outro lado, do ponto de
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vista dos hiper-globalizadores, este case-study e as convenes da ACP tornam particularmente claras as responsabilidades da Unio Europeia na criao de acordos comerciais preferenciais estratgicos, o que enfraquece os acordos multilaterais. Desde a formao do Mercosul (mais precisamente desde 1991), a Unio Europeia criou fortes laos com este grupo 16 e, em geral, apoia a integrao regional no sul do continente americano.
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O acordo bilateral de 1992 particularmente importante na medida em que permite ao Mercosul beneficiar da experincia de integrao regional da Unio Europeia, mediante o estabelecimento de normas e padres, assistncia tcnica Secretaria de Montevideo (misses de funcionrios pblicos e de peritos da Unio Europeia), e aumentando os intercmbios e o trabalho de rede ao nvel dos actores sociais, culturais e econmicos, etc. O Conselho da Unio Europeia, nas suas Declaraes de Lisboa (1992), Corfu e Essen (1994), apoiam explicitamente a cooperao interregional entre a Unio Europeia e o Mercosul 17 . Em 1995, o Parlamento Europeu mencionou
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pela primeira vez a concorrncia entre as polticas da Unio Europeia e dos Estados Unidos relativamente ao Mercosul 18 .
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O Acordo-Quadro de 1995, um acordo de terceira gerao, inclui uma clusula democrtica, uma clusula evolutiva e um dilogo poltico. Um pr-requisito, igualmente pedido pela Unio Europeia, foi de que o Mercosul tivesse uma personalidade legal 19 , com o objectivo de
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sublinhar e reforar as convergncias entre as organizaes regionais no seio das

Appui de la Communaut europenne aux efforts dintgration conomique rgionale des pays en dveloppement, Comunicao da Comisso Europeia, COM (95) 219 final, Bruxelas; relatrio do seminrio Regionalism and Development, organizado pela Comisso Europeia e o Banco Mundial em Junho de 1998. 16 Com a assinatura do Tratado de Assuno, a 26 de Maro de 1991, a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai decidiram fundar o Mercosul, nascido oficialmente a 1 de Janeiro de 1995 como uma rea de livre comrcio semi-completa (95% do comrcio intra-regional est isento de taxas aduaneiras) e como uma unio aduaneira imperfeita (a tarifa externa comum cobre cerca de 85% dos produtos comercializados pelo bloco com pases terceiros). A implementao completa e definitiva da rea de livre comrcio e da unio aduaneira esto planeadas, respectivamente, para 2000 e 2006. 17 Concluses da Presidncia do Conselho Europeu de Lisboa, 26 e 27 de Junho de 1992, p. 24. 18 J. Valdivieso de Cu, Relatrio sobre a comunicao do Conselho Europeu ao Parlamento Europeu a favor do reforo da poltica da Unio Europeia relativamente ao Mercosul, Parlamento Europeu, Documentos da sesso de 12 de Abril de 1995, pp. 10 e seguintes. 19 J. Grandi, Le Mercosur en priode de transition: valuation et perspectives, in Problmes dAmrique Latine, BIBES, p. 80.
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organizaes multilaterais 20 . A educao e o treino foram includos como temas da integrao

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regional. O investimento directo estrangeiro das empresas europeias nos pases do Mercosul, assim como o comrcio inter-regional, registaram um aumento espectacular durante esta dcada: a Unio Europeia o seu primeiro parceiro comercial e o primeiro investidor estrangeiro no bloco sul-americano. A cimeira biregional do Rio de Janeiro, em Junho de 1999, e o encontro de Bruxelas, em Novembro de 1999 (onde se iniciaram as negociaes para uma rea de livre comrcio entre a Unio Europeia e o Mercosul e Chile), constituem a confirmao de um progresso histrico. Passo a passo, de Bruxelas (1999) at Braslia (2000), a negociao continua. Contudo, persistem obstculos importantes no que se refere ao projecto de uma rea de livre comrcio biregional, entre eles as barreiras no-tarifrias, a Poltica Agrcola Comum da Unio Europeia, a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, e o Acordo Multi-Fibras. Tais obstculos podem ser ultrapassados se houver vontade poltica. O maior problema que o Mercosul no constitui a prioridade entre as vrias prioridades das relaes externas da Unio Europeia (particularmente aps a deciso do Conselho de Helsnquia, em Dezembro de 1999, de avanar para um alargamento ao Leste da Europa nos prximos anos). Portanto, a Unio Europeia enfrenta actualmente uma discrepncia entre o seu papel global e as suas polticas dirigidas ao estrangeiro prximo. Presentemente, os Estados membros da Unio Europeia esto ainda algo divididos no que se refere ao progresso das relaes com o Mercosul. Por um lado, a Frana, apesar de apoiar fortemente uma aliana poltica com o Mercosul enquanto parte de um multipolarismo poltico mundial 21 , trava a implementao de um acordo de comrcio livre e provoca a mini-crise que
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antecedeu a Cimeira do Rio de Junho de 1999. Por outro lado, Espanha, Portugal, Alemanha e Itlia esto do lado da Comisso Europeia ao apoiar uma abordagem anti-proteccionista das negociaes, ainda que os principais produtores agrcolas nunca iro aceitar ser os nicos a pagar a factura do acordo. A prxima reforma da PAC ir ajudar a chegar a um acordo. O interessante que a negociao com a Unio Europeia ir obrigar o Mercosul a completar e aprofundar o seu mercado interno para alm das suas limitaes actuais (no que diz respeito ao comrcio, aos servios, etc.). O processo de convergncia entre estes dois grandes mercados comuns ir resultar num enorme mercado composto por 585 milhes de pessoas (um dcimo da populao mundial). As dimenses cultural e humana tambm esto crescentemente includas. Uma tal perspectiva histrica poderia muito bem justificar a aceitao de perodos de transio. Un nouveau partenariat Unin europenne/Amrique latine laube du XXI sicle, Comunicao da Comisso Europeia ao Conselho Europeu, ao Parlamento Europeu e ao Comit Econmico e Social, Bruxelas, 1999, COM(99) 105 final, 9 de Maro, p. 7. 21A. Barrau, Union europenne et Mercosur: Mariage ou union libre?, Relatrio de informaes da Assembleia Nacional, Bruxelas, 1999, n 81721, 17 de Junho, p. 43.
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Enquanto o possvel compromisso Unio Europeia-Mercosul parecia, em 1999, associar a negociao bilateral de temas sensveis aos progressos alcanados no Millennium Round (o que ainda o caso, no que diz respeito ao acordo Unio Europeia-Mxico de 2000), aps o fracasso de Seattle ambas as organizaes regionais esto a reajustar as suas estratgias: o Presidente brasileiro, Fernando H. Cardoso, defendeu em Dezembro de 1999 o aprofundamento da cooperao regional, e a Unio Europeia est a pedir uma reforma do processo de negociao da OMC, prestando mais ateno s exigncias dos pases em desenvolvimento nas quais as organizaes deveriam ter um papel mais importante. Contudo, ainda que a Unio Europeia esteja a insistir crescentemente na sua estratgia global, a necessidade de reagir iniciativa americana de 1994 de criar uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) 22 no sentida
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por todos os Estados europeus como algo de urgente. H de facto, muitos sinais de que o empenhamento americano na liberalizao enfrenta obstculos crescentes no que se refere poltica domstica. Se estes sinais se confirmarem, o dilogo inter-regional entre a Unio Europeia e o Mercosul sero mais independentes dos processos de liberalizao global e continental, o que constituir um difcil desafio.

A Unio Europeia e o Mercosul como foras motrizes de um novo multilateralismo? As relaes externas da Unio Europeia e do Mercosul devem ser analisadas no contexto da realidade das relaes internacionais caracterizadas por uma governana multinvel assimtrica (GMA) (multilevel asymmetric governance) que inclui, lado a lado, tendncias para o multilateralismo, unilateralismo, bilateralismo e novo-regionalismo. Multinvel, porque os nveis infranacional, nacional, transnacional e supranacional de governana esto a emergir e a sobrepor-se; assimtrica, porque apesar do declnio geral da regulao poltica e das autoridades polticas, estamos a assistir a uma concentrao unipolar do poder poltico, particularmente aps o fim do mundo bipolar. Para alm disso, dentro da GMA, estamos a assistir ao nascimento de um quarto tipo de relacionamento transnacional: o biregionalismo. A relao Unio Europeia-Mercosul ilustra o biregionalismo (sucedendo o mesmo, at certo ponto, com a ASEAN): o dilogo interregional conduziu estas duas regies anteriormente proteccionistas para uma abertura comercial e econmica; por outro lado, tambm estimulou a Unio Europeia a apoiar o aprofundamento da integrao regional na Amrica Latina, o que no pode deixar de ter implicaes aos nveis multilateral e da OMC. Concluindo, o biregionalimo tem um impacto crescente na GMA. No h dvida de que a Unio Europeia prefere as relaes entre organizaes regionais, e o seu envolvimento na integrao profunda (ao nvel latino-americano e mundial) faz parte da
22 Em Dezembro de 1994, na Cimeira de Miami, os Estados Unidos propuseram a todos os Estados americanos (excepto Cuba) criar uma rea de Livre Comrcio das Amricas. Uma segunda Cimeira,
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sua prpria identidade. Atravs do dilogo interregional a Unio Europeia limita a anarquia e a fragmentao internacionais e implementa a sua viso de uma governana multinvel menos assimtrica. A prpria existncia da Unio Europeia e do Mercosul, e o efeito de imitao a que conduziu 23 ,
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bem como as polticas de cooperao e os valores comuns defendidos (paz entre os velhos inimigos, proteco dos direitos humanos, estabilizao democrtica e prosperidade socioeconmica) tornaram estas duas organizaes, em particular, mais prximas. A Declarao do Rio de 1999 expressa tais valores, ao passo que a Declarao de Santiago da ALCA no o faz. No que se refere ao primeiro debate acima mencionado, j afirmmos que a Unio Europeia apoia um neo-regionalismo profundo, ainda que este se tenha desenvolvido independentemente da vontade da Unio Europeia e que seja o resultado, quer de causas domsticas associadas aos Estados membros e ao continente americano (efeito domin, aps a criao da NAFTA, etc.), quer de causas sistmicas associadas concorrncia global. Quanto ao segundo debate, a oposio entre globalizao e neo-regionalismo no deve ser dramatizada, mas antes analisada a longo prazo. Ambos os processos iro evoluir paralelamente e tambm interagir, ainda que no sejam sempre complementares. Contudo, o globalismo uma estratgica poltica ou um conjunto de polticas. O globalismo americano no ser, provavelmente, capaz de absorver o neo-regionalismo nem de o suprimir. O neo-regionalismo pode tentar interagir de uma forma construtiva com a negociao multilateral, sob a condio de haver uma profunda reforma desta negociao multilateral, muito para alm da simples reviso do artigo XXIV da OMC. A verdadeira questo : que novo tipo de multilaterialismo ir caracterizar o incio do sculo XXI. Historicamente, o multilateralismo assumiu trs formas distintas: a estabilidade hegemnica desde o sculo XIX at 1931; a estabilidade hegemnica dos Estados Unidos desenvolvida desde 1944 (e 1947) at ruptura do sistema de Bretton Woods e crise econmica dos anos setenta; o multilateralismo ps-hegemnico, iniciado nos anos oitenta, e caracterizado quer pela liderana americana, quer pela emergncia de novas entidades internacionais, entre elas potncias mais assertivas (China, ndia, etc.), e as novas e mais fortes organizaes regionais. As actuais incertezas associadas ao multilateralismo exigem um novo enquadramento multilateral, menos assimtrico, mais adaptado a mltiplos actores e adequado a fornecer uma governana mundial mais equilibrada. Existem trs alternativas para este cenrio: os dois primeiros cenrios alternativos, (aparentemente) opostos, so o unipolarismo e a fragmentao. A nova verso medievalista da governana multinivelada no pode constituir um cenrio estvel realizada em Santiago do Chile, em Abril de 1998, confirmou a criao da ALCA para 2005. W. Wallace, Regional Integration. The Western European Experience, Washington D.C., The Brookings Institution, 1994: a excepo que constitui a experincia da Comunidade Europeia/Unio Europeia no impede estes importantes efeitos de imitao de se concretizarem.
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porque no responde questo das hierarquias dos poderes: a retirada do Estado-nao conduz, ou liderana unipolar e ao globalismo americano, ou fragmentao anrquica do poder, tanto nacional como subnacional, quer privado quer pblico. Tal como refere Rosneau, estes dois aspectos poderiam ser complementares: governana fragmentada no que se refere aos assuntos polticos menores, e concentrao das decises e do poder no que se refere alta poltica (segurana e moeda). Uma terceira alternativa seria, de acordo com os acadmicos neo-realistas, o regresso histria dos novos blocos regionais polticos e militares, um novo tipo de equilbrio de poder. Contudo, os feitos da complexa interdependncia, as vrias ondas de democratizao, e a permanncia do poder dos Estados Unidos, entre outros factores, confirmam que no se coloca, de forma nenhuma, um regresso a um tal cenrio. As relaes triangulares entre os Estados Unidos, a Unio Europeia e o Mercosul so, necessariamente, elementos determinantes no funcionamento do primeiro cenrio mencionado. O segundo tema em questo a evoluo do tringulo Unio Europeia-Estados Unidossia/Pacfico. Que tipo de novo multilateralismo ir emergir? At que ponto ser este novo multilateralismo capaz de reformar a actual desordem global? A relao de cada um dos dois gigantes do comrcio e da economia mundial com o Mercosul explica-se no contexto do chamado tringulo transatlntico, e no sem consequncias negativas, particularmente do ponto de vista do Mercosul. Apesar dos seus numerosos interesses comuns, os Estados Unidos e a Unio Europeia enfrentaram-se em diversos conflitos comerciais, e estiveram em profundo desacordo relativamente agenda da OMC e concepo geral das relaes internacionais. Parte da literatura internacional prope uma comparao entre as chamadas duas estratgias globais dos Estados Unidos e da Unio Europeia. A estratgia global do segundo actor, a Unio Europeia, est a surgir em grande parte como forma de reaco, como busca de uma resposta global para o principal actor concorrente. Contudo, devemos referir as diferenas entre eles. Em primeiro lugar, no que se refere ao jogo da negociao: a estratgia global da Unio Europeia no tem disposio o mesmo leque de opes que os Estados Unidos, ao passo que a estratgia global destes inclui o multilateralismo, o bilateralismo (com o Japo, por exemplo), o unilateralismo, o regionalismo (NAFTA) e o interregionalismo (diversos grupos, no apenas a ALCA, mas tambm a APEC e talvez uma rea de livre comrcio transatlntica, etc.) 24 . Consequentemente, os Estados Unidos tm sempre
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disposio uma segunda melhor opo no caso das negociaes multilaterais falharem, e at, porventura, se forem bem sucedidas (o processo de controlo por parte do Congresso permite aos Estados Unidos restringir ou at voltar atrs, nos acordos realizados, c.f. o caso do fasttrack). A Unio Europeia tem trs opes principais: o novo modelo mercantilista francs; a agenda transatlntica inglesa; e a via alem do poder civil. Esta ltima opo a mais forte, Ver S. Haggard, Regionalism in Asia and in the Americas, in Mansfield e Milner (coords.), The Political Economy of Regionalism, op.cit.
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no apenas porque representa um bom compromisso entre as outras duas, mas sobretudo por vrias razes estruturais: o apoio da Itlia, Espanha, Portugal, Benelux e outros Estados mais pequenos; e o simples facto de que qualquer uma das outras duas alternativas (a fortaleza Europeia e a Europa como parte da estratgia globalizante americana) iria dividir profundamente quer as naes europeias, quer as sociedades europeias (economias, empresas, actores sociais, etc.). Contudo, a Europa enquanto poder civil necessita de dois pilares para sobreviver tanto s divises internas como competio internacional. Esses pilares so um modelo socio-econmico reformado e instituies efectivas. A primeira pre-condio para um novo poder civil europeu foi dada pela bem sucedida Presidncia Portuguesa da Unio Europeia em 2000 e, em particular, pelos dez anos da Estratgia de Lisboa, aprovada pelo Conselho Europeu de Maro, com vista a uma sociedade europeia do conhecimento. Apenas mediante a implementao consistente desta estratgia com vista convergncia tecnolgica e econmica, e modernizao financeira das sociedades europeias, equilibradas pelo valor comum da coeso social, poder o modelo europeu sobreviver e fazer renascer a alma do novo regionalismo europeu no contexto do mundo globalizado do sculo XXI. a nica forma de ultrapassar a velha alternativa entre novo mercantilismo e desregulao selvagem. A segunda pre-condio depende de trs processos paralelos. Em primeiro lugar, a reforma inter-governamental dos Tratados Europeus (Conferncia Inter-Governamental, CIG) e, em particular, as solues que sero adoptadas para a extenso do Procedimento de Votao por Maioria no seio do Conselho e para as provises da closer coordination. Em segundo lugar, o debate de longo prazo sobre o hard core da Unio Europeia, como forma de equilibrar os efeitos institucionais negativos do alargamento europeu. O terceiro processo a mudana que se verifica actualmente no equilbrio entre as instituies europeias, ou, por outras palavras, as modificaes verificadas na governana. A este respeito, as respostas dadas pelas vrias presidncias da Unio Europeia no so consistentes umas com as outras. A Presidncia Portuguesa centrou-se no Conselho Europeu no que se refere ao governo econmico, e nas novas metodologias no que se refere ao governo social (nomeadamente, atravs do mtodo aberto de coordenao). A Presidncia Francesa centrou-se no Euro-grupo (o novo nome do Euro 11) no que se refere ao governo econmico, e nas formas tradicionais da legislao europeia no que se refere ao governo social. A Comisso Europeia de Prodi est tambm a tentar encontrar uma soluo, atravs do seu Livro Branco sobre a governana. A CIG importante, particularmente se tivermos em conta a inconsistncia das relaes externas da Unio Europeia. A elaborao do Tratado de Amsterdo pela Comisso e pelo Conselho, e mais precisamente o impacto da reforma do artigo 3 (ex-artigo C) e do artigo 133 (ex-artigo 113), so testes cruciais. Mas a CIG o nico organismo que pode delegar um maior

poder negociador Comisso Europeia, particularmente no que se refere aos servios. At as alteraes prticas so importantes: por detrs da dura confrontao entre o Senhor PESC (Javier Solana) e o Comissrio encarregado de coordenar as relaes externas (Chris Patten), o que est em questo uma maior coerncia dos distintos aspectos da poltica externa da Unio Europeia. De momento, dificilmente podemos falar da Unio Europeia como um actor unitrio e estratgico nas relaes internacionais, ainda que esteja ao nvel do primeiro pilar. Muitos observadores sublinham que, apesar das suas fraquezas, a Unio Europeia est a agir com vista a uma alterao de longo prazo das relaes internacionais e das condies necessrias para um novo multilateralismo, ao tentar multiplicar os acordos de cooperao e reduzir a fragmentao e at o nmero de actores internacionais que participam nas negociaes multilaterais. Isto absolutamente verdade. Mas, aqui, a nossa ateno ir centrar-se na diferena entre um actor global, caracterizado por uma identidade internacional influente, e um verdadeiro poder civil, isto , um actor global caracterizado por polticas consistentes e instituies eficientes e legtimas. Que impacto positivo pode esta orientao possivelmente ter na oferta do raro bem pblico da governana mundial? Esta questo bastante abrangente. Em primeiro lugar, a integrao regional profunda reduz o nacionalismo e a fragmentao subnacional. Em segundo lugar, pode eventualmente endurecer a negociao multilateral e aumentar o nmero de temas colocados mesa da negociao, o que poderia ter implicaes a diversos nveis. Alm disso, a integrao profunda facilita a escolha de prioridades autnomas por parte das entidades regionais. H muitos exemplos que ilustram esta realidade: as presses sociais com vista proteco contra o exterior; as regras regionais visando a criao de novas organizaes regionais, lobbies que induzem a uma confrontao externa estratgica. Contudo, no contexto das reformas do mecanismo de tomada de deciso, e de uma implementao coerente da nova via para um poder civil, os riscos das polticas introspectivas (inward looking policies) ficam drasticamente reduzidos. Em resumo, do nosso ponto de vista, os actores regionais mais unitrios (e integrados de forma mais profunda) no iro necessariamente reforar os mecanismos neo-mercantilistas; pelo contrrio, podem ajudar a ultrapassar mais facilmente os diversos proteccionismos nacionais, ao sugerir aos Estados a introduo de reformas internas e a adaptao s regras e aos acordos de longo prazo. Alm disso, os actores regionais mais integrados esto em melhores condies para assegurar alguma consistncia nas suas polticas externas e para reavaliarem as suas polticas comuns 25 .
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Por exemplo, no caso da Unio Europeia, a Poltica Agrcola Comum. Actualmente, a PAC limita a credibilidade da Unio Europeia nas negociaes internacionais e incentiva a criao de coligaes opositoras.
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Concluindo, as novas organizaes regionais so uma varivel fundamental do jogo internacional no sentido de um novo multilateralismo. Estas organizaes necessitam, de facto, do novo multilateralismo como suporte externo e, ao mesmo tempo, elas apoiam activamente um multilateralismo renovado. Actualmente, a aco dos novos grupos regionais, se for apreciada de acordo com os seus efeitos de longo prazo, pode ser considerada como eficiente: estrutural no sentido em que contribui para limitar quer a anarquia estrutural das relaes internacionais, quer a assimetria estrutural da negociao multilateral, no apenas atravs do reforo de um regime nico, ou de um conjunto de regimes, mas tambm atravs da disseminao e aprofundamento dos regimes regionais no mundo 26 . Portanto, para concluir, h dois malTF FT

entendidos que tm de ser evitados: por um lado, o multilateralismo ps-hegemnico in fieri no pode seriamente ser comparado, como aconteceu durante o perodo que precedeu a Guerra Fria, com o multipolarismo enquanto nova verso do equilbrio de poder poltico tradicional. Por outro lado, o novo regionalismo no uma via cndida para uma paz panglossiana, no sentido de Voltaire. O actual multilateralismo assimtrico desafiado pelo novo regionalismo, tal como se prova por diversos factos simples, nomeadamente: os diversos e heterogneos actores internacionais existentes, a quebra do optimismo econmico tpico de 1989, e o facto de nenhuma superpotncia ser j capaz de assumir por si prpria a governana mundial. Neste contexto, a eventual transio de novos actores regionais da fase de simples entidade internacional para uma fase de actor unitrio estratgico , certamente, difcil de alcanar. Contudo, a nossa concluso que se se conseguirem controlar as novas tendncias mercantilistas, esta difcil fase de transio poder ser menos perigosa para a governana mundial do que o seu fracasso. E de acordo com parte da literatura, existe a possibilidade de as novas entidades regionais se tornarem em algo mais que blocos de comrcio: poderes civis originais, foras motrizes de um novo multilateralismo, herdeiras dos valores democrticos multilaterais do passado, mas capazes de enfrentar os desafios do novo sculo. A este respeito, a aliana entre a Unio Europeia e um Mercosul aprofundado e alargado crucial, tal como o a convergncia com outras eventuais potncias civis como o Japo e a ASEAN. Estes seriam efectivamente os primeiros actores ps-modernos, potncias civis actuando de forma consciente para uma melhor e menos assimtrica governana global. E tal no pode ser interpretado atravs de conceitos puramente realsticos westphalianos e da realpolitik 27 .
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St. Krasner, International Regimes, Cornell Ithaca, 1983. G. Ruggie, Multilateralism Matters, Nova Iorque, 1997. Isto implica, ao nvel metodolgico, o fim da distino clssica entre low politics e high politics; entre poltica interna e externa; entre relaes comerciais e relaes polticas internacionais, etc.
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