MARCO INSTITUCIONAL DE LAS INDUSTRIAS MINERAS: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y RECOMENDACIONES PARA EL ECUADOR

Sebastin Jarrn y Mara del Carmen Pantoja. Grupo FARO, 06 de febrero de 2012

NDICE
INTRODUCCIN METODOLOGA PARA SELECCIN DE PASES PARA EL ANLISIS CARACTERIZACIN EXTRACTIVO MINERO DE LAS INSTITUCIONES DEL 3 5

SECTOR 11

CASO ECUATORIANO: INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES DEL SISTEMA MINERO DEL ECUADOR Antecedentes de la institucionalidad minera en el Ecuador RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFA 20 20 28 29

INTRODUCCIN
Despus de una revisin del marco terico y los debates actuales sobre los marcos de anlisis de institucionalidad, se evidencia que no existen estudios que promuevan una clara definicin del tipo de instituciones que existen en el sector extractivo minero o que estos permita evaluar su aporte a la industria. En este sentido, se crey necesario definir categoras que tratan de enmarcar las similitudes entre las responsabilidades y funciones de instituciones de los pases que hayan pasado por una coyuntura similar a la del Ecuador. Actualmente, la situacin del Ecuador se enmarca en un proceso de renegociacin de contratos encaminados hacia una minera a gran escala. Con la aprobacin de la nueva Ley de Minera, en enero de 2009, el pas empez a preparar el terreno y, en el ao 2012, se concret la firma de cinco contratos mineros1 caracterizados como los ms grandes y estratgicos para el gobierno del Ecuador. El objetivo de la presente investigacin es categorizar las instituciones de las industrias extractivas mineras en base a experiencias internacionales de pases cuya economa tiene una alta dependencia a minerales y sus instituciones son similares a las de la de Ecuador. La clasificacin de las instituciones del sector minero nos permitir generar un parmetro bsico de anlisis para saber si estamos preparados para enfrentar un incremento de ingresos, tambin llamado boom por el desarrollo de la minera a gran escala en el pas. Una institucionalidad fuerte es importante para afrontar un boom econmico en un pas. Si los roles y responsabilidades de esas entidades estn bien definidas, se evitar que los grandes ingresos econmicos generen inestabilidad y un boom econmico generar desarrollo (Karl, Terry Lynn, 1997). Por el contrario, si no existe un arreglo institucional existe la

De acuerdo al Plan Nacional de Minera; Fruta del Norte, Kinross Aurelian; Mirador ECSA, (Zamora Chinchipe); San Carlos Panantza, ECSA (Morona Santiago); Quimsacocha, I AMGOLD; y, Ro Blanco IMC (Azuay).

posibilidad de que el Estado entre en un proceso de acumulacin que lo har vulnerable a cualquier fluctuacin econmica producida por el mercado. Se espera que este anlisis sea un insumo para la reflexin y el debate en la sociedad civil y un aporte para el desarrollo del sector.

METODOLOGA PARA SELECCIN DE PASES PARA EL ANLISIS

En el presente estudio, se han escogido los primeros doce pases (a nivel mundial) cuyo promedio del peso de sus exportaciones minerales es el ms alto sobre el total de exportaciones, durante los ltimos 20 aos (World Bank; 2002). Esta metodologa de seleccin se basa en el estudio Mining and Development realizado por el Banco Mundial en el ao 2002.

Tabla 1. Pases escogidos segn el marco normativo y exportaciones (en porcentaje) en minera
Pas Aprobacin Marco Legal Mineral Reservas % de los minerales en las exportaciones 80%

Congo D.R.

Botsuana

Zambia

Guinea

Mauritania

Chile

Nger

Mongolia

Nueva ley minera aprobada en 2002. Nueva ley minera aprobada en 1999. Nueva ley minera aprobada en 2008 Nueva ley minera aprobada en 1998. Nueva ley minera aprobada en 2009. Nueva ley minera aprobada en 1983. Nueva ley minera aprobada en 2006. Nueva ley minera aprobada en 2006.

Cobalto, Cobre, Diamantes. Diamantes.

3,4 millones de toneladas de cobalto, 45% de la reserva mundial. No hay informacin oficial. 20 millones de toneladas de cobre, 1% de la reserva mundial. 7400 millones de toneladas de bauxita, 26% de la reserva mundial. 700 millones de toneladas de mineral de hierro, 1% de la reserva mundial. 190 millones de toneladas de cobre, 30% de la reserva mundial. 275 000 toneladas de uranio, 5% de la reserva mundial 24 millones de toneladas de fluorita, 10% de la reserva mundial

79%

Cobalto, Cobre, Nquel. Bauxita, Almina, Diamantes. Cobre, Oro, Hierro. Cobre, Hierro.

76%

69%

57%

54%

Uranio, Oro.

54%

Carbn, Cobre, Fluorita.

52%

Mozambique

Per

Sierra Leona Namibia

Nueva ley minera aprobada en 2002. Nueva ley minera aprobada en 1992. Nueva ley minera aprobada en 2009. Nueva ley minera aprobada en 1999.

Aluminio, Circn. Cobre, Oro, Hierro. Diamantes, Oro, Bauxita. Diamantes, Uranio.

1,2 millones de toneladas de circn, 3% de la reserva mundial 90 millones de toneladas de cobre 15% de la reserva mundial 180 millones de toneladas de bauxita, 1% de la reserva mundial 275 000 toneladas de uranio, 5% de la reserva mundial

48%

47%

46%

44%

Fuentes: www.trademap.org; www.minerals.usgs.gov

El comparativo de las dos ltimas dcadas muestra la evolucin del peso de las exportaciones y su relacin con el crecimiento econmico de los pases seleccionados. Entre estos se encuentran pases de Amrica Latina, frica y Asia. En el Grfico 1 se puede visualizar que, en general, estos doce pases han mostrado pesos mayores en promedio, en el periodo estudiado, al 40% en sus exportaciones totales y crecimientos positivos del PIB per cpita. Los ejemplos ms claros de este crecimiento entre las dcadas de los 90s y los 00s son La Republica Democrtica del Congo y Sierra Leona dado que han logrado pasar de un crecimiento negativo en la dcada de los 90 a un crecimiento positivo en la dcada de los siguiente.. El Grfico 1 se puede ver el eje horizontal (donde tenemos el promedio de las exportaciones minerales de los pases escogidos en las dos ltimas dcadas), con el eje vertical donde se encuentra el promedio de las dos ltimas dcadas del crecimiento del PIB per cpita.

Grfico 1. Comparacin del peso de las exportaciones mineras y del crecimiento per cpita de los doce pases con estudiados (porcentajes).
8%
Promedio dcadas (1990-1999) y (2000 - 2010) % crecimiento PIB per cpita

6% 4% 2% Per 0% -2% -4% -6% -8%

-10%

Sierra Leona

Mozambique Chile Namibia Per Chile

Mozambique

Mongolia Botsuana Zambia Mauritania Nger 50% 55% Mongolia 60% 65% 70% Nger Guinea 75% 80% Zambia Sierra Leona 85% Guinea Botsuana Congo. D. R.

Namibia 40% 45% Mauritania

Congo R.D.
Promedio dcadas (1990-1999) y (2000 - 2010) % Exp Mineras Total Exp.

Fuente: World Bank Data Base, www.trademap.org

Por otro lado, se realiz un anlisis del crecimiento de la renta minera en los ltimos veinte aos (1990 - 2009) como otro indicador de la dependencia del recurso. Para este documento, se tom el concepto del Banco Mundial de renta mineral, la cual es el resultado de la diferencia entre el valor de produccin para la existencia de minerales a precios mundiales y su costo total de produccin. Los minerales que se incluyen en el clculo son estao, oro, plomo, zinc, hierro, cobre, nquel, plata, bauxita y fosfato. Los clculos se basan en fuentes y mtodos descritos en "The Changing Wealth of Nations: Measuring Sustainable Development in the New Millennium" (World Bank 2011). Por la definicin de renta minera que tiene el Banco Mundial, se hizo una correccin con las cifras de las exportaciones, a travs de los datos que existen en Trade Map, en el cual s se incluyen otros minerales y piedras preciosas como los diamantes, muy importantes dentro de las economas de algunos de los pases analizados. 7

Con ello se crearon los Grficos 2, 3 y 4 en los que se separa a los pases de acuerdo a los volmenes de sus ingresos por la renta minera, y poder evidenciar de manera clara el comportamiento de sus ingresos. El segundo grfico incluye un volumen de renta de hasta los 40 000 millones de dlares, el tercero de hasta 3 000 millones de dlares y el cuarto desde 1,4 mil millones de dlares. En trminos generales, en todos los pases se puede evidenciar el incremento considerable de la renta minera a partir de los aos 2002 y 2003, teniendo como ejemplos ms claros a Chile (Grfico 2), Zambia (Grfico 3) y Botsuana (Grfico 4). Se puede observar que, los ingresos minerales en estos pases se han incrementado en los ltimos 20 aos. Este fenmeno podra ser considerado como un posible boom econmico2, importancia de un anlisis institucional minero. lo que aumenta la

Grfico 2. Crecimiento de la renta minera durante el periodo 19902009 para los pases estudiados de Amrica Latina (Millones de dlares)
40.000 35.000 30.000

25.000
20.000 15.000 10.000

5.000
0
1990 1992 1993 1994 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2006 2007 2008
1991 1995 1996 2000 2004 2005 2009

Chile

Peru

Fuente: Base de datos del Banco Mundial.

Boom Econmico: Expansin, generalmente intensa o rpida, de una economa nacional. Puede considerarse un sinnimo de auge o expansin, aunque tiene connotaciones ms enfticas que estos trminos. (Sabino, C. (1991).
2

Adems, se puede observar que los pases tienen una cada considerable en sus ingresos mineros a partir del ao 2008. Entre los ejemplos ms destacados estn Per (Grfico 2), Mauritania (Grfico 3) y Botsuana (Grfico 4).

Grfico 1. Crecimiento de la renta minera en el periodo (1990 2009) de los pases estudiados de frica y Asia (Millones de dlares).
3.000

2.500
2.000 1.500 1.000 500 0

Zambia

Congo RDC

Mauritania

Mongolia

Fuente: Base de datos del Banco Mundial Grfico 2. Crecimiento de la renta minera durante el periodo (1990 - 2009) de los pases de frica estudiados (Millones de dlares)
1.400 1.200

1.000
800 600 400

200
0

Botsuana

Guinea

Namibia

Mozambique

Fuente: Base de datos del Banco Mundial

Adems, se puede observar que los pases tienen una cada considerable en sus ingresos mineros a partir del ao 2008. Entre los ejemplos ms destacados estn Per (Grfico 2), Mauritania (Grfico 3) y Botsuana (Grfico 4).

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CARACTERIZACIN DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR EXTRACTIVO MINERO

Durante el estudio y la eleccin de los pases, se cre una categora que permite enlistar las caractersticas ms importantes de las diferentes instituciones del sector extractivo minero, con el fin de comprender las diferentes prcticas de la asignacin de competencias y responsabilidades. Esto ha dado como resultado la utilizacin de seis categoras y once subcategoras, descritas a lo largo de la investigacin. Dentro de este anlisis, las instituciones son entendidas como las instancias que norman y regulan el comportamiento de una sociedad. Las instituciones pueden ser formales como el caso de las leyes, los mercados, la sociedad civil, organismos internacionales, entre otros (Narayan Deepa; 2002). Tambin pueden ser informales como los valores que se aceptan dentro de una grupo humano. La institucionalidad es un elemento altamente correlacionado con la estructura y las caractersticas de la sociedad a la que pertenece (Sebastin, Carlos; 2006). El estudio se focaliza en las instituciones formales, es decir, est enfocado en las instituciones estatales creadas para el manejo de la minera y su relacin con el mercado. Es importante delimitar que el estudio investiga a fondo cmo funciona la estructura de las instituciones desde el aspecto formal. El presente estudio se concentra en el anlisis de los marcos legales y las organizaciones. No trata de evaluar los resultados de estas conformaciones institucionales, ni su funcionamiento dentro del aspecto informal en la toma de decisiones. La caracterizacin que se ha utilizado para realizar esta investigacin, nace de los diferentes estilos de asignacin de competencias institucionales, encontrados en los diversos pases escogidos para este documento. El proceso que se llev a cabo, consisti en encontrar caractersticas similares dentro de la institucionalidad de cada nacin (llamadas subcategoras). Una vez identificadas estas particularidades, se formul una categorizacin con sus respectivas subcategoras, mediante las cuales se pudo clasificar a los 11

diversos convenios dentro de los distintos marcos institucionales. La funcin de las sub - categoras dentro de la investigacin es especificar las estructuras que intervienen en los distintos marcos institucionales.

Tabla 1. Agrupacin de pases y sus lecciones aprendidas para la seleccin de subcategoras

Pases Guinea, Congo R.D. Zambia, Botsuana, Sierra Leona, Per. Subcategorizas Propiedad del recurso Lecciones aprendidas Delimitar quin es el propietario del recurso es el paso inicial para crear una slida institucionalidad. Pero es importante delimitar el tipo de arreglos que se otorgan para la extraccin de los recursos. Los derechos mineros pueden ser vendidos sin o con la autorizacin del Estado. El caso de Botsuana es un ejemplo de venta sin autorizacin. La claridad en la normativa que regula las inversiones debe ser especfica para evitar que existan problemas entre el Estado y las empresas que invierten. La participacin de la sociedad civil debe ser activa dentro de la toma de decisiones. El ejemplo ms claro es el consejo asesor minero, el cual permite la participacin y el voto de la sociedad civil. El medio ambiente es una de las partes ms afectadas por la minera. Es por esto que las regulaciones del impacto ambiental deben ser lo ms especificas y claras posibles. Una clara reglamentacin permite mecanismos institucionales de arreglos para los conflictos que se pueden dar en la minera. Esta herramienta permite repartir los recursos entre las distintas generaciones. El manejo de la informacin debe ser muy claro y no solo debe limitarse a informacin de carcter tcnico. Se debe tener una poltica clara sobre transparencia.

Guinea, Botsuana, Mauritania.

Venta de derechos de propiedad y uso

Zambia, Per

Derechos y garantas de las inversiones

Zambia, Botsuana, Namibia, Sierra Leona, Chile, Per, Mauritania. Zambia, Chile, Per

Designacin de los encargados de fiscalizar los procesos

Responsabilidades ambientales especificas

Per.

Resolucin de conflictos

Chile.

Aplicacin de fondos soberanos Manejo de las relaciones publicas y la divulgacin de informacin

Botsuana y Sierra Leona.

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Chile.

Utilizacin de fondos de estabilizacin

Esta herramienta es importante para evitar los shocks econmicos producidos por la variacin de precios de los minerales en los mercados internacionales. Repartir un porcentaje de los ingresos de minera, a las localidades afectadas directamente por esta actividad es una herramienta para distribuir de mejor manera los ingresos.

Zambia, Chile, Per, Mauritania.

Asignacin de los ingresos fiscales

Fuentes: Informes por pas del United States Geological Survey y leyes mineas de cada pas El resultado de esta clasificacin permite abordar cinco temas claves dentro del marco institucional de la extraccin de recursos naturales mineros (agrupacin de la subcategoras). Las categoras obtenidas son: Negociaciones del recurso, Asignacin de responsabilidades, Equidad, acceso a la informacin y Manejo fiscal del recurso minero. La tabla 3 ubicada a continuacin, resume las categoras, con sus respectivas subcategoras, y la utilizada. 1. Negociaciones del recurso descripcin respectiva, adems se encuentran los casos ms destacados para ejemplificar la metodologa

Esta categora pretende entender los lmites de la negociacin de los recursos, entre el Estado y la empresa, teniendo como subcategoras los derechos de propiedad, uso y las garantas para las inversiones mineras. Propiedad del recurso

Es la definicin del poder de decisin de la utilizacin del recurso natural por parte del Estado. Esta sub - categora expone su relevancia dado que todos los casos investigados determinan que la propiedad del recurso es uno de los primeros elementos que se definen dentro de la institucionalidad minera de un pas, ya que permite saber quin es el responsable de disponer del manejo de estos recursos naturales.

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Dentro de los pases investigados, la propiedad del recurso es un tema clave que se encuentra claramente identificado en todos los cdigos y leyes de minera, lo cual permite partir hacia una institucionalidad clara. Sin ninguna excepcin dentro de esta investigacin, el recurso mineral pertenece nica y exclusivamente al Estado. Los ejemplos de estas prcticas son los llevados a cabo por pases como Sierra Leona (Art. 2 Ley de Minera), Botsuana (Art 3 Ley de Minera) y Congo (RDC) (Art. 3 Ley de Minera), que a pesar de tener institucionalidades distintas, tienen como base el manejo de todos los derechos mineros por parte del Estado. No obstante, existen grandes diferencias entre la estipulacin de los recursos minerales y la verdadera participacin del Estado como dueo de los recursos mineros. Para entender estas diferencias, se detalla a continuacin dos ejemplos de los pases investigados con respecto a su participacin en las actividades mineras del pas. Guinea es uno de los ms claros ejemplos. Este pas, a pesar de ser el dueo de sus recursos naturales, entrega una participacin del 85%, y exige una participacin mnima del 15% de la produccin a las compaas que extraen sus recursos naturales (Soto-Viruet, 2010). Esta participacin se exige en todas las actividades de extraccin de piedras preciosas como oro y diamantes. De ese modo, al realizar la actividad minera, la mayora de los recursos se convierten en propiedad de las compaas que lo extraen. De la misma manera, el Estado en Zambia dentro de esta divisin de los derechos sobre los recursos esta, exige solamente una participacin del 15% (Mobbs, 2009) de los minerales extrados. Venta de derechos de propiedad y uso

Dentro de la actividad minera, el Estado entrega licencias de propiedad sobre el recurso a las compaas encargadas de la extraccin de los minerales. Esta sub - categora pretende entender de manera clara cules son los lmites de estas asignaciones de propiedad. Dentro de la investigacin realizada, la mayora de los pases permite la negociacin de los derechos mineros entre terceros. Sin embargo, aqu existe una diferencia

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grande. El caso particular es Botsuana (Newman, 2010) en donde los ttulos mineros son negociados entre compaas sin necesidad de una autorizacin estatal. Mientras que en pases como Guinea (Soto-Viruet 2010) se permite la venta pero no sin una autorizacin de dicha venta por parte del estado guineano. Derechos y Garantas de las inversiones

Dentro de esta industria, las inversiones para extraer los minerales a gran escala son altas. Es por esto que esta sub - categora tiene como objetivo analizar cules son las garantas y las responsabilidades de estas inversiones dentro del marco institucional para evitar conflictos, entre el Estado y los inversionistas. En la investigacin realizada, la mayora de pases establecen los deberes y los beneficios para las inversiones dentro de la Ley de Minera que rige cada pas. Pero una nacin en donde se ha reforzado el compromiso y las garantas para las inversiones mineras es Per (Ley 25312 y Ley 25809), en donde se firm un acuerdo con el Banco Mundial que garantiza y concede concesiones favorables a las inversiones. 2. Asignacin de responsabilidades

Este nivel pretende entender cules son las tareas asignadas y los responsables dentro de los distintos procesos de la extraccin de recursos naturales mineros. Es til para comprender como estn divididas las tareas institucionales dentro de esta industria. Designacin de los encargados de fiscalizar los procesos

Una vez identificada la normativa, est sub - categora pretende identificar cul es el ente regulador que debe fiscalizar para saber si los procesos se estn llevando a cabo de manera correcta y de acuerdo a la normativa establecida. Dentro de los pases investigados, vara mucho el manejo que se da a las instituciones encargadas de supervisar los procesos dentro de la industria minera.

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El ejemplo ms claro que encontramos es Chile, en donde se tienen cuatro instituciones claves en la regulacin: 1.- Comit de inversiones extranjeras, la personera jurdica del Estado chileno para recibir flujos de inversin extranjera. (Ley 600; estatuto de la inversin extranjera). 2.- Comisin chilena del cobre: Es la encargada de asesorar el Estado Chileno en el manejo del cobre y todos los minerales metlicos y no metlicos. (Decreto, Ley 1349). 3.- Ministerio del medio ambiente, el cual debe certificar que todas las actividades mineras sean de carcter sustentable y amigable con el medio ambiente (Ley 20417). 4.- Servicio nacional de geologa y minas. Entre sus responsabilidades, esta institucin debe proveer la informacin geolgica del pas. Pero lo ms importante es su fiscalizacin ante la seguridad minera (Ley orgnica 3525). Como se puede observar, a travs de estas cuatro instituciones, Chile controla cuatro temas claves de la minera: Las inversiones, la especializacin en el cobre , el manejo de los minerales o el medio ambiente, y el tema geolgico, de investigacin y seguridad minera. Sin embargo, existe otra modalidad de regular las actividades mineras dentro de un pas. Este ejemplo es el de Sierra Leona, en donde las diferentes instituciones del pas, se renen dentro de una sola: El Consejo asesor minero (Art. 11 Ley de Minera), el cual emite todas las recomendaciones, en todos los mbitos de la minera, para que el ministro y el ministerio tomen las mejores decisiones. Cabe destacar, que dentro de este consejo asesor, adems de tener representantes en temas ambientales y geolgicos, se incluyen dos representaciones claves: la primera es un representante de los gobiernos locales afectados por la minera y la segunda es un representante de la Coalicin de Sociedades Civiles de Sierra Leona.

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Responsabilidades ambientales especficas

El medio ambiente tiene gran afectacin por la actividad minera a gran escala. Es importante saber cules son las responsabilidades especficas de la actividad minera frente al impacto ambiental. De igual manera, se pretende entender quin asigna la normativa y la regula dentro del impacto al medio ambiente. Dentro de los pases investigados, tenemos como ejemplo al caso chileno, en el cual las empresas que extraen minera deben tener un informe de impacto ambiental anual, que evolucione junto con la actividad de extraccin minera. Eso implica que el informe realizado al inicio de un proyecto no puede es vlido durante los prximos 20 o 30 aos de vida que tenga una mina. Resolucin de conflictos

Dentro de esta jerarqua, la idea es analizar lo que han dispuesto institucionalmente los pases para afrontar los conflictos que se puedan dar dentro de la actividad minera. Es importante tener claro el manejo institucional, ya que de existir un conflicto las partes tienen que saber cules son los mecanismos institucionalmente aprobados para resolverlo. En el manejo de conflictos, tenemos una caracterizacin bastante avanzada en la ley peruana (Gurmendi, 2009), pero sta se enfoca ms a la resolucin de conflictos entre las empresas extranjeras y el Estado por el tema de los contratos y las inversiones. No obstante, no se encuentra ninguna prctica institucional clara frente a conflictos con organizaciones de la sociedad civil. 3. Manejo intergeneracional de los recursos

Es importante entender que los recursos naturales, pertenecen a todas las generaciones de una nacin. Esto contempla las generaciones presentes y las generaciones futuras. La idea de esta divisin es comprender de manera institucional cul es la visin del Estado frente a la reparticin intergeneracional de los recursos.

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Aplicacin de fondos soberanos

Esta subcategora, es el anlisis institucional de los fondos soberanos que se obtienen de la industria extractiva minera con el fin de mejorar la reparticin de recursos entre las generaciones actuales y las futuras. Algunos de los pases que forman parte de esta investigacin poseen fondos de estabilidad econmica, pero muy pocos piensan en ahorrar dividendos de las ganancias para el futuro. La excepcin ms clara a esta tendencia es el caso Chileno, en donde se maneja el Fondo de pensiones, el cual est destinado a ahorrar una cantidad de los ingresos por la venta de minerales para beneficiar a las generaciones futuras (Anderson, 2009). No obsta, este fondo no es propiedad del Estado chileno, sino que es manejado por una comisin de seis expertos en inversiones para generar rentabilidad. En consecuencia, se puede decir que de alguna manera se encuentra aislado de las decisiones polticas. 4. Acceso a informacin

Dentro de una industria clave como la extraccin de recursos naturales, es importante saber cmo se maneja el acceso a la informacin desde el punto de vista institucional. Es decir cules son los procesos y las garantas que permiten el acceso a la informacin. Manejo de las relaciones pblicas y la divulgacin de informacin

Esta sub - categora pretende identificar a los responsables de la publicacin de la informacin y el manejo de las relaciones publicas dentro del Estado frente a las empresas extractivas mineras. En los pases investigados, la exigencia de informacin se enfoca ms hacia una informacin oportuna de carcter tcnico por parte de los organismos tcnicos de control; en donde podemos observar los ejemplos de Botsuana (Art. 21 Ley de Minera) y Sierra Leona (Art. 8 Ley de Minera). En esos casos, los institutos de geologa deben mantener informacin actualizada y til sobre los recursos mineros en sus respectivos pases.

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5.

Manejo fiscal del recurso.

La ltima categora pretende abordar el manejo fiscal, de manera institucional, el cual es un tema sensible dentro de esta industria. Con ello, se pretende generar un marco claro desde el mbito institucional sobre las responsabilidades y las instituciones que intervienen en el manejo fiscal de los recursos. Para lo cual se han generado dos subcategoras: Asignacin de los ingresos fiscales.

La reparticin de los ingresos, tiene como objetivo entender cules son los beneficiados por estos recursos de acuerdo al marco institucional, que norma esta industria extractiva. Dentro de todas las leyes mineras de los pases investigados, los ingresos son propiedad del Estado. Es importante rescatar el manejo de los ingresos dentro del caso peruano, en el cual un cierto porcentaje de los ingresos a causa de la extraccin de minera se destina a las zonas afectadas por esa actividad con el fin generar una reparticin ms igualitaria de las riquezas (Resolucin Ministerial No. 266). Utilizacin de fondos de estabilizacin.

Los recursos generados por la renta minera deberan ser tomados como extraordinarios, por lo que el Estado puede regular los impactos econmicos producidos por las fluctuaciones de esta industria. El ejemplo ms importante para destacar dentro de los fondos de estabilizacin es el caso chileno. El fondo de estabilizacin del cobre comenz en 1985 y, a partir del ao 2006 (Ley # 1, de 2006) pas a llamarse Fondo de estabilidad econmica y social. A lo largo de los aos, este dinero ha logrado recaudar, aproximadamente, 6 000 millones de dlares con el objetivo de evitar los shocks econmicos provocados por los cambios de los mercados internacionales en donde se vende y se compra el cobre.

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CASO ECUATORIANO: INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES DEL SISTEMA MINERO DEL ECUADOR

ANTECEDENTES DE LA INSTITUCIONALIDAD MINERA EN EL ECUADOR
La institucionalidad minera en el pas comenz con la aprobacin de la primera Ley de Minera en 1991 y tuvo una modificacin con el reglamento general en el 2001. A continuacin, se explicar breves rasgos de estas primeras leyes de minera: La Ley y el Reglamento de Minera de 1991

El primer punto importante es reconocer que este reglamento y esta Ley de Minera son los primeros en los registros legales de nuestro pas. Por lo que es necesario entender el panorama en el que se cre. Dentro de los aspectos positivos de esta ley es identificar que el sector minero comienza a tener una importancia considerable dentro de la poltica econmica de nuestro pas. Pero no se contempla ningn aspecto que permita tener claramente una visin a largo plazo de esta industria. Nunca se plantea hacia dnde y cmo se va a manejar la minera de cara al futuro. Se puede decir que esta regulacin se enfoca ms en crear una gua de procesos porque detalla de manera clara aspectos ms administrativos, pero no es una ley integral para el manejo macroeconmico del sector. La ley se limita al campo normativo, lo cual es, sin duda, su mayor desventaja. Deja de un lado aspectos de fondo, como las diferencias entre una minera artesanal y una pequea minera. Reflexiones sobre el reglamento de Minera de 2001:

A pesar de ser un complemento y una mejora para la Ley y el reglamento publicado en 1991, Su aporte sigue limitndose a definiciones y procesos netamente administrativos. An mantiene limitaciones de no ser una poltica de Estado para el manejo de la minera en el Ecuador.

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Sin embargo, este reglamento hace un aporte que s tiene un efecto positivo y es muy importante para el desarrollo de la minera en el pas. Se especifica, Por primera vez, cundo una concesin minera es de pequea o gran escala. Una vez analizados algunos de los ejemplos del sistema minero internacional, vamos a emplear las sub - categoras utilizadas dentro de esta investigacin para evaluar la institucionalidad minera creada en el Ecuador para afrontar el comienzo de la minera a gran escala en nuestro pas.

Tabla 4. Las instituciones en el Ecuador dentro de la categorizacin

Subcategora Propiedad del recurso Venta de derechos de propiedad y uso Derechos y garantas de las inversiones Designacin de los encargados de fiscalizar los procesos Responsabilidades ambientales especficas Resolucin de conflictos Instituciones en el Ecuador Presidente del Estado a travs del Ministerio de Recursos no Renovables. El Estado a travs del ministerio de recursos no renovables. La agencia de regulacin de control minero (ARCOM). Ley de minera. Son: el ministerio del sector, la ARCOM, el Instituto nacional de investigacin geolgico, minero, metalrgico. Ministerio de medio ambiente y Senagua No se tiene ningn parmetro legal e institucional que contemple una poltica oficial para la resolucin de conflictos. No se tiene ningn parmetro legal e institucional que contemple la utilizacin de este tipo de fondos. El derecho a la informacin por parte de los ciudadanos se contempla en la ley minera. No se tiene ningn parmetro legal e institucional que contemple la utilizacin de este tipo de fondos. El Estado es el dueo de todos los recursos generados por la actividad minera. Es importante recalcar que las regalas se dan de acuerdo a las ventas de los minerales extrados. Aqu interfiere principalmente el servicio de rentas internas.

Aplicacin de fondos soberanos

Manejo de las relaciones pblicas y la divulgacin de informacin Utilizacin de fondos de estabilizacin Asignacin de los ingresos fiscales

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1.

Negociaciones del recurso

En el Ecuador, el nico capaz de otorgar las concesiones para extraer recursos es el Estado a travs del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, el cual regula la minera. Propiedad del recurso

En del caso del Ecuador, todos los recursos mineros ubicados en el suelo y en el subsuelo son propiedad del Estado. Esto se basa en la Constitucin de la Republica del Ecuador (2008) (Arts. 313 y 317) y la Ley de Minera (ltima modificacin noviembre 2011) (Art. 4). En comparacin con los otros pases analizados, el manejo que se da en Ecuador a la propiedad del recurso natural es similar al de la mayora de los pases analizados. A pesar de ello, es importante resaltar un punto clave. El primer es que la Ley de Minera (Art.1) permite la participacin de los derechos mineros, pero cualquier empresa mixta debe tener una mayora estatal en su participacin. Venta de derechos de propiedad y uso

En la actividad minera, el Estado entrega licencias de propiedad sobre el recurso, a las compaas encargadas de la extraccin de los minerales. Dentro de las leyes mineras del pas, los derechos de propiedad y uso a travs de las concesiones mineras s son negociables a terceros. Es decir, una persona que ha adquirido un ttulo minero puede negociar el mismo de acuerdo a su conveniencia. Es importante aclarar que esto se puede dar nicamente con autorizacin de la Agencia de Regulacin y Control Minero (ARCOM) (Art. 125) y despus de dos aos de la adjudicacin del ttulo. En cambio, en pases como Botsuana, esta venta se puede realizar sin ninguna autorizacin de las autoridades. Derechos y deberes de las inversiones.

Dentro de esta industria, las inversiones para extraer los minerales a gran escala son altas. Es por esto que esta sub - categora tiene como objetivo analizar cules son las garantas y las responsabilidades de estas inversiones dentro del marco institucional para evitar de manera clara 22

conflictos entre el Estado y los inversionistas. En el marco institucional ecuatoriano, se detalla muy poco los derechos y deberes de las inversiones. Lo que s se establece es un seguimiento del gasto por parte de las autoridades de control (Arts. 37, 38 y 47). En ese caso, los dueos de las concesiones deben presentar un informe semestral de produccin en donde se debe detallar los niveles de inversin por parte de la empresa y si se estn cumpliendo o no los tiempos para esas inversiones. A pesar de una clara poltica institucional frente a los derechos y deberes de las inversiones, es importante resaltar un ejemplo que, de acuerdo al anlisis, no se debe seguir. En el caso peruano, se tienen demasiadas facilidades para las inversiones extranjeras. 2. Asignacin de responsabilidades

Este nivel pretende entender cules son las tareas asignadas y los responsables dentro de los distintos procesos de la extraccin de recursos naturales mineros para comprender como estn divididas las tareas institucionales en la industria. En el Ecuador, el ministerio del ramo es el encargado de asignar las responsabilidades. Designacin de los encargados de fiscalizar los procesos

En nuestro pas, la institucionalidad creada a partir de la nueva Ley Minera es la encargada de fiscalizar las diferentes fases de la minera y est conformada de la siguiente manera. El Ministerio de Recursos Naturales No Renovables y La Agencia de Regulacin y Control Minero (ARCOM). El encargado de administrar la poltica minera es el ministerio (Art. 7 Ley de Minera), sujeto a las directrices del poder Ejecutivo. Mientras que la ARCOM (Art. 9 Ley de Minera) es considerada como el rgano tcnico administrativo pues debe, vigilar, auditar, intervenir y controlar todas las fases de la minera contemplada en la ley (Art. 27 Ley de Minera). Contrastando el marco creado en el Ecuador, con los pases investigados, podemos ver dos aspectos en los cuales podra mejorar. El primer aspecto es la inclusin de las organizaciones de la sociedad civil, como actores con

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derecho a voto en las decisiones del sector minero, como se da en el Consejo Asesor Minero de Sierra Leona. El segundo es una posible especializacin de un organismo de acuerdo a la relevancia de los minerales extrados, como la Comisin Chilena del Cobre, la cual adems de manejar los minerales metlicos y no metlicos, tiene un manejo especializado para el cobre. Responsabilidades ambientales especficas:

El Ministerio del Ambiente es el nico que puede otorgar la licencia ambiental (Art. 78 ley de Minera), necesaria para realizar cualquier actividad minera en el pas. Sin embargo, no existen todava parmetros claros que delimiten cules sern los lmites de contaminacin ambiental que se toleraran por parte de la industria. Por otro lado, se requiere una autoridad especial que regule el uso del agua (Art 79 Ley de Minera), la cual todava no est vigente por la falta de la aprobacin de una nueva Ley de Aguas en el pas. La normativa desde el aspecto ambiental es similar a la encontrada dentro de otros pases en el estudio. Sin embargo, se recomienda, tomar como ejemplo una parte de la regulacin ambiental chilena, el cual exige un informe de impacto ambiental anual que evoluciona segn la actividad de la mina. La incorporacin de un informe peridico permitira al Ecuador un mayor control en la contaminacin de la actividad minera. Resolucin de conflictos

Segn la institucionalidad creada en el pas, no existe una normativa estatal para afrontar los diversos conflictos que puedan llegar a surgir dentro de la actividad de esta industria. Creemos que es importante tener claro el manejo institucional ya que, de existir un conflicto entre las partes, se requiere conocer los mecanismos aprobados institucionalmente para resolverlos. Durante la investigacin, no se encontr una poltica institucional clara y enfocada a la resolucin de conflictos de carcter social, relacionados con los actores cercanos a la extraccin de minerales. Por esta razn, es importante el desarrollo de una poltica estatal para prevenir y sobrellevarlos ya que el 24

arbitraje internacional para el manejo de conflictos en los contratos con las empresas internacionales no es suficiente para el establecimiento de una poltica capaz de controlar los conflictos. 3. Manejo intergeneracional de los recursos

Dentro de la institucionalidad creada en nuestro pas, no existe un acuerdo institucional fuerte que permita ver una poltica de equidad intergeneracional. Aplicacin de fondos soberanos.

La utilizacin de esta clase de fondos, tiene como objetivo mejorar la reparticin de recursos entre las generaciones actuales y las futuras. Dentro de los ingresos que se pretende obtener a partir de la extraccin de recursos naturales minerales, el Estado ecuatoriano no contempla ningn parmetro institucional, mediante el cual se tenga algn fondo soberano de ahorro para las generaciones futuras. El establecer un fondo de estas caractersticas, es importante para tener una poltica minera responsable con las futuras generaciones. Uno de los ejemplos claros sobre esto es el caso chileno. Este pas maneja un fondo con un porcentaje de los dividendos de los ingresos. Lo que ms se destaca es la organizacin que administra este fondo, el cual tiene expertos en inversin a su cargo y permite tener un fondo desvinculado de la poltica del pas. 4. Acceso a Informacin

Dentro de una industria clave como la extraccin de recursos naturales, es importante saber cmo se maneja el acceso a la informacin desde el punto de vista institucional. Es decir cules son los procesos y las garantas que permiten el acceso a la informacin de este tipo de industria. Manejo de las relaciones pblicas y la divulgacin de informacin

En el marco institucional minero del Ecuador, el derecho a la informacin por parte de los ciudadanos si se contempla en la Ley Minera (Captulo III). De hecho, el Estado es el encargado de participar y consultar todos los temas referentes a la extraccin de minerales (Art. 87). Adems, es su 25

responsabilidad el realizar una consulta previa con las poblaciones afectadas directamente con la actividad minera (Arts. 89 y 90). Es importante recalcar que la consulta previa no es una herramienta que pueda impedir el desarrollo de la actividad minera dentro del pas. Por lo que, en este caso, la opinin de la sociedad civil es un tema de evaluacin para la toma de decisiones. Sin duda, el marco institucional del Ecuador, en esta subcategora, es completo. El incluir la consulta previa dentro de la Ley de Minera es un avance importante. Sin embargo, es importante resaltar que esta consulta a los pueblos debera transformarse en una herramienta que genere opinin y que tenga derecho a voto. 5. Manejo fiscal del recurso

La ltima categora pretende abordar el manejo fiscal, de manera institucional. Un tema e sensible dentro de esta industria. Utilizacin de fondos de estabilizacin

Los ingresos producidos por la extraccin de minerales son recursos que tienen irregularidades en sus flujos. Ya que dependen, en gran medida, de los precios internacionales, el pas no tiene ningn tipo de influencia. A travs de esta herramienta, el Estado puede disminuir los impactos econmicos producidos por las fluctuaciones de esta industria. Dentro del marco institucional ecuatoriano, no se tiene ninguna herramienta de ahorro exclusiva para prevenir los impactos econmicos producidos por los cambios de precios internacionales. La falta de un elemento dentro del marco institucional ecuatoriano, es uno de los puntos a mejorar en la consolidacin de nuestra industria. Ya que no se puede obviar el hecho de que nuestro pas es tomador de precios de los minerales, estos estn siempre sujetos a los acontecimientos de la economa mundial.

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Asignacin de los ingresos fiscales.

La reparticin de los ingresos, generados por la minera es el segundo nivel dentro de esta categora. El Estado es el dueo de todos los recursos generados por la actividad minera. Es importante recalcar que las regalas se dan segn a las ventas de los minerales extrados. En ese caso, interfiere el servicio de rentas internas. Es importante ver que, de acuerdo a la Ley de Minera del Ecuador, un porcentaje ser destinado a los pueblos afectados directamente a la actividad minera (Art. 67 Ley de Minera). Este ltimo aspecto es importante ya que es una intencin de descentralizar la riqueza y ayudar a los ms afectados por la explotacin minera. Sin duda esta innovacin en la subcategora es algo que tiene eco en algunos de los casos estudiados. El ejemplo ms claro es el peruano, en donde tambin se destina un porcentaje a los pueblos afectados directamente por la actividad minera.

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RECOMENDACIONES
Una vez analizados los casos de institucionalidad minera internacionales y contrastarlos con la nueva institucionalidad minera del Ecuador, se generan las siguientes recomendaciones para el marco de nuestro pas. Establecer una poltica ambiental ms clara, que permita controlar de

mejor manera el impacto ambiental generado por la minera, que tenga la capacidad de exigir un porcentaje de las regalas para la remediacin ambiental de la zona de extraccin. Crear una metodologa institucional para la resolucin de conflictos

sociales. Mediante la cual se constituyan pasos claros para afrontar los posibles conflictos que genera esta industria, tratando de llegar a una estandarizacin de su resolucin. Incorporar el criterio de equidad intergeneracional dentro de la generaciones presentes y

institucionalidad minera, a travs del cual, se logre repartir los ingresos percibidos por esta actividad dentro de las futuras. El mecanismo de consulta previa es una herramienta a destacar en el

nuevo marco institucional. Sin embargo es importante enfatizar que este debera tener un enfoque en el cual sea un mecanismo capaz de generar votos frente a las decisiones de la industria minera en el pas. Utilizar mecanismos como los fondos de estabilizacin es necesario.

No se puede olvidar el hecho de que la economa de nuestro pas es precio aceptante y esto hace que siempre este vulnerable ante las fluctuaciones de los precios.

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BIBLIOGRAFA
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