Áreas de Opacidad y Riesgo en El Estado Federal Mexicano Oportunidades de Mejora

reas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano
Oportunidades de Mejora
ASF
2009
ndice General
Pgina
I.- II.-
Presentacin

reas de Opacidad y Riesgo.- Oportunidades de Mejora

12 15 18 24 29 5 9 42 45 48 52 54 59 62 64 68 7
Eficiencia recaudatoria. Fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos. Educacin pblica, en sus componentes de calidad y cobertura. Pensiones y jubilaciones. Recursos federales transferidos a Estados y Municipios. Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS). Recursos destinados a procesos electorales. Sistema contable gubernamental. Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). Donativos de recursos pblicos. Mejora regulatoria. Remuneraciones de los servidores pblicos. Preservacin del medio ambiente. Subejercicios presupuestales. Disponibilidades de recursos. Discrecionalidad de los servidores pblicos. Regulacin y supervisin del Estado.
III.- IV.-
Consideraciones finales Apndice

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Auditora Superior de la Federacin
Presentacin
Como parte de su quehacer institucional y de su poltica editorial, la Auditora Superior de la Federacin (ASF) public en enero de 2008 el volumen titulado reas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano, Oportunidades de Mejora, en el cual se dieron a conocer los diagnsticos y pronunciamientos institucionales sobre 13 reas sensibles de la administracin pblica que fueron identificadas como resultado de la fiscalizacin desarrollada por la institucin, y respecto de las cuales era necesario emprender acciones decididas por parte del Estado Federal Mexicano para ajustar polticas pblicas, adecuar disposiciones legales y reglamentarias, y revisar normas y procedimientos, con el fin de convertir esos segmentos en reas de oportunidad para mejorar la gestin pblica y fortalecer los procesos de transparencia y rendicin de cuentas en el pas. Dichas reas de opacidad y riesgo se determinaron a partir de los resultados de las auditoras que se practicaron con motivo de la revisin de las cuentas pblicas de los aos 2000 a 2005, habindose contrastado y vinculado con las lneas estratgicas establecidas por la institucin. En ese texto se mencion tambin que tanto el nmero como el contenido de las citadas reas podran sufrir variaciones, dependiendo de las acciones que se implementaran para su atencin, as como de los nuevos resultados y elementos de ponderacin y anlisis que se obtuvieran de acciones de fiscalizacin superior posteriores. Los procesos de transparencia, rendicin de cuentas y fiscalizacin superior han sido materias sustantivas de la Auditora Superior de la Federacin para la promocin del buen gobierno, en beneficio de todos. Atendiendo a su principio rector de proactividad, la institucin emprendi acciones y despleg amplios programas de difusin, sensibilizacin y comunicacin en todos los niveles de la administracin pblica y en la sociedad en general, con el fin de promover las acciones necesarias para atender las referidas 13 reas de opacidad y riesgo que registra el Estado Federal Mexicano.
En relacin con lo anterior, y como resultado de la labor desarrollada por la institucin, se han logrado acciones concretas que han quedado registradas en adecuaciones de diversos ordenamientos jurdicos y en ajustes de distintas normativas, lo que ha permitido, entre otras aportaciones, que las universidades pblicas, as como los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos, sean hoy ya sujetos de la fiscalizacin superior. De igual forma, se impuls la eliminacin gradual de los PIDIREGAS, la institucionalizacin del Sistema de Evaluacin del Desempeo como obligacin expresa en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y la promulgacin de la Ley General de Contabilidad Gubernamental por parte del H. Congreso de la Unin, cuyo objetivo central es el adecuado registro, control y preservacin del patrimonio pblico. En esta ocasin, el nuevo volumen que presenta la institucin en su edicin 2009, contiene, respecto de las 13 reas de opacidad y riesgo mencionadas, informacin complementaria que da cuenta de los avances que ha presentado cada una de ellas. Por su parte, las nuevas circunstancias econmicas y financieras del pas, as como los resultados derivados de la ejecucin de posteriores programas anuales de auditora, han permitido a la Auditora Superior de la Federacin identificar 4 reas de opacidad y riesgo adicionales, que por los altos efectos, sensibilidad y trascendencia que conllevan, se incorporan en este renovado esfuerzo institucional de difusin para continuar fortaleciendo los procesos de transparencia y rendicin de cuentas como elementos consustanciales de nuestra democracia, y seguir impulsando las acciones de atencin necesarias por parte de los niveles de autoridad correspondientes. As pues, las 4 reas sensibles que se agregan en esta segunda edicin corresponden a los temas siguientes: Subejercicios presupuestales, debidos a exceso de trmites, burocracia y discrecionalidad, a una inadecuada normativa, y a la insuficiencia de proyectos de desarrollo y de capacidad de ejecucin de gasto. Disponibilidades de recursos derivadas, principalmente, de subejercicios presupuestales, cuyos montos se transfieren a distintas cuentas y figuras jurdicas, con lo que se elude el control legislativo correspondiente.
Discrecionalidad de los servidores pblicos, que se refleja en el amplio margen de actuacin y decisin sobre el manejo y aplicacin de los recursos pblicos. Funciones de regulacin y supervisin que no son ejecutadas a cabalidad respecto de los actos jurdicos que se delegan a particulares en reas estratgicas reservadas al Estado. El presente volumen incluye, al igual que el anterior, un diagnstico de la situacin que guarda cada una de las ahora 17 reas de opacidad y riesgo, as como un pronunciamiento que, sobre cada segmento, efecta la Auditora Superior de la Federacin para su mejoramiento respectivo. Para la integracin de esta edicin, se actualiz la informacin en los casos en que as se consider procedente, se incorporaron resultados de auditoras practicadas a las Cuentas Pblicas de los aos 2006 y 2007, y se renovaron algunos datos e indicadores elaborados por instituciones nacionales e internacionales. En el apndice de esta publicacin se consignan los sectores y la denominacin de las auditoras ms relevantes y significativas que se han practicado, las cuales dan sustento analtico al contenido de este texto, pudindose consultar en la pgina de la Auditora Superior de la Federacin (www.asf.gob.mx). La Auditora Superior de la Federacin reitera que la difusin de las referidas reas de opacidad y riesgo cumple con el propsito de contribuir al fortalecimiento de los procesos de transparencia y rendicin de cuentas, los cuales tienen una alta prelacin en la agenda nacional, en la gobernabilidad democrtica y en el impulso de la confianza y credibilidad de la sociedad mexicana en sus instituciones. Despus de casi 8 aos de gestin, la Auditora Superior de la Federacin ha mantenido indeclinables sus principios, tesis y postulados rectores que han sustentado y orientado su actuacin, como son: su visin proactiva para impulsar la eficiencia y eficacia en la gestin gubernamental y el mejor uso de los recursos pblicos; su neutralidad en las funciones que realiza y su objetividad e imparcialidad en el ejercicio de sus atribuciones; su apego estricto a la ley y al Estado de Derecho para combatir la corrupcin y la impunidad; su impulso al fortalecimiento de las instituciones pblicas para avanzar en el desarrollo democrtico del pas; su objetivo estratgico institucional de promover la mejora continua de la administracin pblica; y su poltica de calidad para hacer de la Auditora Superior de la Federacin una Institucin de excelencia y de clase mundial.
La Auditora Superior de la Federacin ha ejercido, a plenitud, las facultades que le ha otorgado la Constitucin General de la Repblica y su ley secundaria, as como el espritu y misin que le encomend el legislador para apoyar a la H. Cmara de Diputados en su trascendente responsabilidad del control y evaluacin del ejercicio de los recursos pblicos, y del desempeo de las instituciones y de los servidores pblicos. La reforma constitucional que dio origen a la institucin la dot de mando unipersonal; de un procedimiento pblico, abierto y transparente para la eleccin de su titular; de facultades para el fincamiento de responsabilidades econmicas resarcitorias; y de autonoma tcnica y de gestin, y sobre su presupuesto, administracin y resoluciones. En 2007 y 2008 el H. Congreso de la Unin revis el marco jurdico de la fiscalizacin superior derivando una segunda generacin de reformas constitucionales en materia de gasto pblico y fiscalizacin superior, las cuales otorgaron facultades adicionales a la Auditora Superior de la Federacin para el mejor cumplimiento de sus fines. Cabe sealar, que estas modificaciones constitucionales se recogen ya en la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin publicada el 29 de mayo del presente ao. Si bien es cierto que estas reformas significan un avance importante, an quedan acciones pendientes que deben ser impulsadas para lograr un mayor fortalecimiento de los procesos de rendicin de cuentas y fiscalizacin superior, entre las que destacan: Otorgar a la Auditora Superior de la Federacin autonoma constitucional en el ejercicio de sus funciones, resoluciones, presupuesto y administracin, sin afectar o reducir las facultades de la H. Cmara de Diputados en materia de revisin y dictamen de las Cuentas Pblicas correspondientes. Vincular las observaciones-acciones de las auditoras de desempeo que se practiquen con las responsabilidades de los servidores pblicos que se deriven de incumplimientos de objetivos, metas y funciones. Dotar a la Auditora Superior de la Federacin de facultades para fincar directamente responsabilidades administrativas sancionatorias a los servidores
pblicos que incurran en irregularidades en el manejo de los recursos pblicos, sin menoscabo de las atribuciones con que cuenta en la materia la Secretara de la Funcin Pblica. Iniciar las revisiones a partir del mes de enero siguiente al cierre del ao fiscal, con el fin de ampliar la capacidad fiscalizadora de la Auditora Superior de la Federacin, y hacer ms oportuna la entrega del informe de su revisin a la H. Cmara de Diputados. Aprobar, como asignacin anual de recursos para la Auditora Superior de la Federacin, un porcentaje del Presupuesto de Egresos de la Federacin correspondiente al ao anterior, toda vez que ste es la materia substantiva sobre la que ejerce sus funciones. Sujetar a la Auditora Superior de la Federacin, como cualquier entidad pblica, a los procesos de transparencia y rendicin de cuentas, y a un proceso externo de revisin profesional independiente. Con la modernizacin del orden jurdico que la rige, y como resultado de su actuacin, la institucin ha registrado importantes resultados durante el periodo 2002-2009, entre los que destacan los siguientes: Ha multiplicado en ms de tres veces las auditoras practicadas, al pasar de 312 en la Cuenta Pblica del ao 2000, a 962 en la del 2007. Ha aumentado en casi cuatro veces la muestra fiscalizada en relacin con el gasto total ejercido, mediante la ejecucin de auditoras de regularidad y de cumplimiento financiero, de desempeo y especiales, horizontales, integrales y de centricidad, as como de seguimiento y de situacin excepcional. Ha incrementado el nmero de observaciones en 187% y las acciones promovidas en 134%. Ha presentado 31 denuncias de hechos ante las autoridades de la Procuradura General de la Repblica, de las cuales 8 de ellas contaron con resolucin definitiva mediante acuerdos de acumulacin y de no ejercicio de la accin penal, quedando vigentes las 23 denuncias restantes cuyo proceso an no se resuelve.
Ha logrado recuperaciones por 33,718 millones de pesos con corte al 31 de marzo de 2009, los cuales han sido reintegrados al erario pblico; este monto representa ms de 30 veces el presupuesto anual de la institucin, situacin indita en el pas. Ha implantado el Servicio Fiscalizador de Carrera, y ha certificado, mediante el Sistema de Aseguramiento de la Calidad ISO 9001:2000, todos sus procesos operativos. Ha sido auditada por despachos externos de profesionales independientes durante los ltimos ejercicios fiscales, habindose tambin sometida a una Revisin Internacional entre Pares, de la cual se obtuvo un Dictamen favorable por parte del equipo auditor, integrado por la Contralora General de los Estados Unidos de Amrica (GAO), la Auditora General del Reino Unido (NAO), la Oficina del Auditor General de Canad (OAG) y la Oficina del Contralor General de Puerto Rico (OCG). Debe reconocerse que el logro de todos estos resultados ha sido posible gracias al esfuerzo del equipo de trabajo de la institucin que ha obrado siempre en favor de la productividad, la eficiencia y la eficacia, as como por el apoyo recibido de la Comisin de Vigilancia y de los diversos Grupos Parlamentarios de la H. Cmara de Diputados. La Auditora Superior de la Federacin, con proactividad, ha ejercido sus funciones al lmite de sus capacidades y atribuciones y en observancia del mandato jurdico que la rige. Asimismo, ha asumido con profesionalismo y conviccin su misin de impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas como contenido bsico de su actuacin, partiendo de la certeza de que dichos procesos son derechos inalienables de los ciudadanos que deben ejercerse sin excepcin alguna. La Auditora Superior de la Federacin ha actuado sin inclinaciones ni sesgos partidistas y ha mantenido siempre su voz de alerta en defensa de la legalidad y de la correcta aplicacin de los recursos pblicos, en combate abierto y decidido contra la corrupcin en todas sus manifestaciones. La Auditora Superior de la Federacin ha impulsado propuestas de debate y de atencin en torno de las reas de opacidad y riesgo que registra el Estado Federal Mexicano, manteniendo, con ello, su firme compromiso con los intereses superiores
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de Mxico y con la sociedad a la que tiene el privilegio de servir. Nuestro pas tiene la gran tarea de abatir los factores de opacidad y riesgo que presenta la gestin pblica, de propiciar oportunidades de mejora de las acciones de gobierno, y de elevar la calidad de las polticas y programas gubernamentales y los beneficios que deben generar en las comunidades donde se aplican. La Auditora Superior de la Federacin, finalmente, acredita, con hechos y resultados tangibles de casi 8 aos de gestin, que la fiscalizacin superior ha sido, y seguir siendo, una importante funcin que privilegie el perfeccionamiento de la vida democrtica del pas, el cumplimiento de la ley y del Estado de Derecho, y la vigilancia de que los recursos y los servidores pblicos se apliquen para servir y engrandecer a nuestro pas, al que todos nos debemos.
C.P.C. ARTURO GONZLEZ DE ARAGN AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIN
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II. reas de Opacidad y Riesgo.Oportunidades de Mejora

1. Eficiencia recaudatoria
Diagnstico
La eficiencia recaudatoria del Estado Federal Mexicano registra niveles de insuficiencia en relacin con la demanda econmica y financiera del desarrollo del pas. En 2009, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) determin, con datos de 2007, que la recaudacin fiscal en nuestro pas fue del 20.5% en relacin al Producto Interno Bruto (PIB), siendo sta la ms baja de los pases miembros, razn por la que ocup el ltimo lugar de la citada organizacin. Segn estimaciones de la OCDE, los ingresos adicionales que requiere el sector pblico en Mxico son de alrededor de tres puntos del PIB, lo que representa un aumento de aproximadamente el 20% en los ingresos tributarios. Ante ello, se plantea el dilema de si el incremento en los ingresos fiscales puede lograrse ampliando la base de los contribuyentes mediante el combate de la informalidad, o bien, se requiere un cambio en la estructura de los impuestos que genere ms recursos fiscales de los contribuyentes actuales. Es inaplazable una verdadera reforma fiscal en el pas, que honre el principio de universalidad en la materia. Al respecto, la Auditora Superior de la Federacin ha revisado, entre otros conceptos, los relativos a la recaudacin de impuestos, contribuciones, derechos, productos y aprovechamientos federales, adems de haber realizado auditoras y evaluaciones del desempeo de distintas acciones y programas pblicos bajo la responsabilidad de las autoridades hacendarias, y ha determinado que los ingresos tributarios muestran una tasa media anual de crecimiento a valores nominales del 5.4%, en el periodo 2001-2007, pero su participacin respecto del total de los ingresos fiscales
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del Gobierno Federal refleja una disminucin del 12%, al pasar del 70% en 2001 al 58% en 2007. Para la evaluacin de la eficiencia recaudatoria en su conjunto, se consideraron los resultados del anlisis de tres elementos sustantivos de la administracin fiscal, a saber: los juicios fiscales, las devoluciones de impuestos y los crditos fiscales. En la primera de dichas materias, el Servicio de Administracin Tributaria registr, en 2006, cerca de 137 mil juicios fiscales, de los cuales se concluyeron un poco ms de 32 mil, el 23%, por un monto de 21,600 millones de pesos, de los cuales, el 42% obtuvo una resolucin desfavorable. En materia de devoluciones de impuestos, la revisin efectuada arroj lo siguiente: Entre los aos de 2000 y 2005, las devoluciones de impuestos ascendieron a 679,691 millones de pesos, de los cuales, el 79% correspondi al IVA y el 15% al ISR. En 2005, estas devoluciones fueron de 149,850 millones de pesos, cantidad superior en 99% a la registrada en el ao 2000. Las devoluciones de impuestos se encuentran altamente concentradas, lo que propicia una situacin de privilegio que contraviene el principio de equidad fiscal. Se constat que en 2005, 4,132 grandes contribuyentes recibieron devoluciones por 106,520 millones de pesos, esto es, el 71% del total. De estos grandes contribuyentes, 398 de ellos concentraron el 77% del monto devuelto, y de stos, 10 recibieron una devolucin promedio de 1,742 millones de pesos cada uno. Se observ, adicionalmente, que en ese ao, 50 grandes contribuyentes pagaron 74 pesos de ISR en promedio. Los beneficiarios de estos importantes montos de devoluciones corresponden, en general, a empresas de la industria automotriz, productos fotogrficos, panificadoras, acereras, tiendas departamentales y de autoservicio, e instituciones financieras. Las devoluciones efectuadas en el periodo 2001-2005 superaron en 216.0% al incremento en la inversin privada, lo que en principio cuestiona la hiptesis de que una menor tributacin, como en rigor implica las devoluciones, libera recursos a los particulares para incrementar la formacin bruta de capital.
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Por lo que se refiere a crditos fiscales, se obtuvieron los resultados siguientes: El saldo de los crditos fiscales al cierre de 2005 ascendi a 495,808 millones de pesos, monto que representa el 98% del gasto total programable ejercido por la Administracin Pblica Centralizada en dicho ao; se obtuvieron recuperaciones por 8,522 millones de pesos, los que representaron slo el 1.7% de la cartera total; y los crditos controvertidos significaron el 40.3% de la cartera. El saldo de los crditos fiscales increment su participacin respecto de los ingresos ordinarios del Gobierno Federal, al pasar del 27% en 2001, al 35% en 2005. Los crditos controvertidos al trmino de 2005 equivalan al 40.3% de la cartera. Se detectaron contribuyentes con crditos fiscales que, en 2005, obtuvieron devoluciones de impuestos por parte del SAT. Debido a los crditos fiscales no recuperados y a las devoluciones de impuestos efectuadas, la hacienda pblica deja de percibir un considerable monto de recursos para hacer frente a sus crecientes obligaciones, lo cual, por otro lado, representa una rea de oportunidad para mejorar la eficiencia recaudatoria. Otro aspecto relacionado con la eficiencia recaudatoria corresponde a la fiscalizacin que se realiza de los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Al respecto, en 2007, el SAT realiz 5,968 actos de fiscalizacin a grandes contribuyentes, cifra menor en 37.5% (3,576 actos) que los 9,544 programados; asimismo, 5,232 actos no fueron eficaces al no tener impacto econmico. Por lo que se refiere a los 736 actos de fiscalizacin que tuvieron impacto econmico por 64,414.3 millones de pesos, el 68.1% (43,864.2 millones de pesos) no se cobr durante 2007, lo que denota deficiencias en la recaudacin secundaria derivada de los actos de fiscalizacin.
Pronunciamiento
Ante los retos y demandas sociales, y la impostergable necesidad de un sano financiamiento del desarrollo del pas, se requiere de decisiones consecuentes para
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mejorar la eficiencia recaudatoria del Estado Federal Mexicano, para lo cual resulta necesario dotar de mayores facultades recaudatorias a estados y municipios, ampliar el padrn de contribuyentes, combatir decididamente la evasin y la elusin fiscal, eliminar el sector informal de la economa y el contrabando, simplificar y mejorar la progresividad del marco regulatorio impositivo, otorgar certidumbre jurdica al contribuyente, establecer una poltica fiscal de largo plazo que propicie certeza a las inversiones, y mejorar la recuperacin de las obligaciones fiscales mediante juicios. La Reforma Hacendaria aprobada por el H. Congreso de la Unin en 2007 atiende slo algunas de estas materias, por lo que ser necesario insistir en la urgencia de una verdadera reforma fiscal que ataque de fondo todas las injusticias, inequidades e inconsistencias para que el sistema tributario sea base fundamental del desarrollo y del financiamiento del crecimiento del pas.
2. Fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos
Diagnstico
Los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos, se han constituido en importantes instrumentos financieros en la administracin pblica que manejan cuantiosos recursos pblicos. Debido a gestiones realizadas por la Auditora Superior de la Federacin y la H. Cmara de Diputados, estas figuras son ya sujetas de fiscalizacin, gracias a una modificacin legislativa efectuada en los aos 2004 y 2005 a la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. Cabe sealar, que este avance fue recogido en la reforma constitucional publicada en mayo de 2008, as como en la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin publicada en mayo de 2009. La Auditora Superior de la Federacin ha realizado diversas auditoras sobre estas figuras jurdicas con motivo de la fiscalizacin de distintas Cuentas Pblicas, a partir de las cuales se promovieron acciones para mejorar el control de sus procesos de alta, renovacin, actualizacin, baja y extincin. Como consecuencia de las recomendaciones emitidas, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tom la determinacin de modernizar el registro y control de esas figuras jurdicas, para lo cual, en 2005, entr en operacin el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos.
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No obstante, estos instrumentos financieros an contienen un alto grado de opacidad en la Administracin Pblica Federal, ya que en la Cuenta Pblica slo se reportan aquellos que son considerados como entidades paraestatales. De igual forma, la legislacin y normativa correspondiente es ambigua cuando se trata de aquellas figuras jurdicas constituidas por los Poderes Legislativo y Judicial y por los organismos pblicos constitucionalmente autnomos, en virtud del secreto fiduciario y de la autonoma que les confiere la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, pues, en trminos del noveno prrafo del artculo 217 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, no estn obligados a registrar en el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos la informacin de las figuras jurdicas que se constituyan. Asimismo, en el caso de las entidades no apoyadas, entidades federativas, o bien, particulares, estas instancias slo tienen la obligacin de registrar en un apartado especfico de ese sistema las figuras jurdicas que utilicen para canalizar subsidios a los beneficiarios de programas sujetos a reglas de operacin, de conformidad con lo previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Por lo anterior, en el mbito nacional, no se cuenta con un centro de control donde se inscriba la totalidad de los actos jurdicos que reciben recursos pblicos federales, ya que slo las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal tienen la obligacin de registrar los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos que constituyan, por lo que debera ampliarse el alcance del sistema que opera la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para que incluya a todo el Estado Federal Mexicano. De acuerdo a una revisin efectuada por la Auditora Superior de la Federacin, el nmero de figuras jurdicas se increment de 1,387 en 2004 a 1,409 en 2005, y el monto de sus activos pas de 675 mil millones de pesos a 742 mil millones de pesos en ese periodo. Al cierre de 2007, a raz de la actuacin de la Auditora Superior de la Federacin, el volumen de estos instrumentos disminuy a 341 fideicomisos sin estructura, 27 mandatos y 9 contratos anlogos, todos los cuales alcanzaron un total de 377 figuras jurdicas. A pesar de que se ha avanzado en la reduccin, registro y control del nmero de fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos, an persiste en ellos un alto
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grado de opacidad, y se continan manejando montos importantes de disponibilidades de recursos pblicos, mismas que en 2007 ascendan a 327,074 millones de pesos. De igual forma, se ha observado que no se cuenta con un adecuado seguimiento global de los recursos federales aportados a estos instrumentos, ni de su reintegro al erario, cuando estas figuras son extinguidas o canceladas, as como su falta de transparencia, rendicin de cuentas y fiscalizacin superior, toda vez que su ejercicio no se reporta correctamente en la Cuenta Pblica.
Pronunciamiento
Existe la apremiante necesidad de continuar impulsando una mayor transparencia en la operacin de estos instrumentos, fortalecer los controles y supervisin de su administracin y operacin, y obligar, sin excepciones, a la rendicin de cuentas del uso y destino de los recursos pblicos a ellos transferidos, as como de los remanentes de recursos que manejan, incorporando los resultados de su ejercicio en las Cuentas Pblicas anuales respectivas. Al respecto, se considera conveniente evaluar la pertinencia de emitir una nueva Ley General de Fideicomisos que regule aquellos que operan total o parcialmente con recursos pblicos, precisando los casos en que sea legalmente vlido constituirlos; fijando lmites a la cantidad, clase, tipo y monto de recursos pblicos permitido; determinando el destino de los recursos remanentes en caso de extincin; aplicando sanciones por irregularidades que se cometan relacionadas con la opacidad financiera; y obligando a que sus estados financieros sean dictaminados por auditores externos, sin excepcin alguna. Adicionalmente, se estima necesario limitar al mximo posible la creacin de este tipo de figuras jurdicas, extinguir las que, estando vigentes, no cuentan con objetivos y proyectos especficos y definidos, y establecer, desde el Poder Legislativo, los requisitos que deben cumplirse para su creacin, operacin, control y extincin correspondientes.
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3. Educacin pblica, en sus componentes de calidad y cobertura
Diagnstico
La poblacin mexicana que no cuenta con estudios superiores a los de secundaria suma cerca de 35 millones de personas, cifra mayor que el total de los estudiantes incorporados al sistema educativo. Adems, esta poblacin es la que mayor peso tiene en la baja productividad y es la que ms crecer en los prximos aos, dada la dinmica demogrfica de nuestro pas, por lo que seguirn ingresando al mercado de trabajo ms jvenes sin haber cursado o concluido la educacin media superior. stas y otras consideraciones llevan a sealar que, a corto plazo, la educacin y la capacitacin de los trabajadores representa uno de los elementos fundamentales para incrementar el capital humano y la productividad de Mxico. Diversos organismos internacionales elaboran estadsticas e indicadores para determinar la situacin que presenta la educacin en diversos pases, a fin de tener parmetros de medicin e inducir las mejores prcticas en la materia. Para tal efecto, la OCDE dio a conocer al trmino de 2007 el informe del Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA, por sus siglas en ingls), el cual mide la calidad de la educacin. Mxico, con 410 puntos, 153 por debajo de Finlandia y 81 menos que el promedio (491 puntos), ocup el ltimo lugar de los 30 pases miembros de esa organizacin. La OCDE, en su Reporte de Indicadores 2008 relativo a educacin, ubic a Mxico con los resultados siguientes: En educacin preprimaria, la relacin de alumnos/profesor es de 29 contra 14 del promedio de la organizacin; en educacin primaria, el pas registra una relacin de 28 alumnos por profesor, frente a 17 de la organizacin; y en educacin secundaria la misma relacin es de 34, lo que contrasta con el promedio de 14. En resumen, los maestros mexicanos, en promedio, tienen bajo su tutela 95% ms alumnos que los profesores de los dems pases de dicha organizacin. Mxico, entre los pases miembros de la OCDE, obtuvo el lugar 27 en el porcentaje de poblacin de 25 a 64 aos con educacin media superior
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terminada (32%), esto es, tres veces inferior al promedio de la organizacin, que es de 68%, y por debajo tambin de Chile y Brasil. En cuanto a la poblacin de jvenes de 15 a 19 aos matriculados en este mismo nivel, nuestro pas obtuvo el penltimo lugar. En relacin con otras evaluaciones efectuadas por la organizacin a 36 pases participantes, Mxico registr la posicin 25 en el porcentaje de poblacin de 25 a 34 aos con educacin superior; el lugar 6 en cuanto a gasto por estudiante desde la primaria hasta el nivel superior; y el ltimo sitio en el porcentaje de graduados de doctorado, con slo 0.1%. Los ndices anteriores se relacionan con el bajo rendimiento escolar de nuestros estudiantes, toda vez que Mxico, entre los 30 pases que integran la organizacin, obtuvo el ltimo lugar en comprensin de lectura, cultura cientfica y matemtica con un puntaje de 29% inferior al promedio de la organizacin. En el gasto total educativo, si bien en Mxico ha crecido en los ltimos aos en relacin con el promedio de la organizacin, su aplicacin registra el 95% en sueldos y salarios, y slo un 5% para inversin, en tanto que el promedio de la organizacin es del 80% en remuneraciones y del 20% en infraestructura y equipamiento. Al comparar el PIB per cpita con el salario de los docentes, se observ que en Mxico, con el 1.58%, se encuentra por arriba del promedio de la OCDE (1.28%). Adems, los salarios de los docentes de primaria en Mxico, de 18,200 dlares anuales, representan el 45% del promedio de la organizacin. Por su parte, la UNESCO, en su informe sobre Educacin Superior 2000-2005, ubica a Mxico en una baja posicin entre los pases de Amrica Latina y el Caribe. Segn este informe, los estudiantes mexicanos cursando estudios de educacin superior, eran de 225 por cada 10,000 habitantes, mientras que en Argentina fueron 531, en Panam 424, en Venezuela 389, en Chile 356 y en Bolivia 347. En el mismo informe de la UNESCO, considerando la poblacin de entre 20 y 24 aos que est inscrita en educacin superior, Mxico registr un 24%, en tanto que Bolivia registr el 39%, Venezuela 42%, Chile 46%, Cuba 38% y Argentina 60%.
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En este amplio escenario internacional tiene que ubicarse el sistema educativo nacional, el que slo atiende a uno de cada tres mexicanos, aun cuando el gasto federal que ejerce la funcin relativa a educacin es el que absorbe la tasa ms alta de los recursos presupuestarios del Sector Pblico, ascendiendo en 2007 y 2008 a 407,392 y 446,517 millones de pesos, respectivamente, montos que representan, aproximadamente, el 20% del gasto total programable de dicho sector. Este gasto, que en Mxico es considerado como la mejor inversin social, es, en trminos del PIB, comparable al que realizan otros pases de similar o mayor desarrollo, pero los logros educativos y el desempeo de los educandos muestran que el entramado educativo formal en el pas tiene una baja calidad promedio en comparacin con esas naciones. Pese a su permanente expansin, el sistema educativo an no logra dar educacin a todos los jvenes en edad de estudiar. Si bien es cierto que las oportunidades de acceso a la primaria son esencialmente universales, eso no se da en los otros ciclos y niveles, desde el preescolar hasta la educacin superior. De hecho, la falta de cobertura en los distintos niveles se puede estimar en el equivalente a un tercio de la matrcula total nacional. Las principales causas de esta preocupante situacin son la falta de oferta educativa, la baja eficiencia del sistema, las condiciones de pobreza de los hogares y el alto costo de oportunidad que representa la educacin para muchas personas y familias. Es en el marco de estas condiciones donde se deben estructurar la agenda y las acciones por realizar en cada uno de los niveles educativos. Como resultado de una evaluacin practicada por la Auditora Superior de la Federacin a los servicios de educacin bsica, se observ que, en el ao 2005, el 11% de los 28 millones de nios y jvenes en edad escolar no curs la educacin bsica. Asimismo, de cada 100 alumnos inscritos, 38 no concluyeron la educacin bsica, lo que acarrea un rezago educativo generacional promedio de 838 mil personas al ao. Pese a la transicin demogrfica que se hace ya evidente en la reduccin de la poblacin escolar en primaria, la ampliacin de la obligatoriedad del ciclo preescolar a tres aos y la cobertura an insatisfecha de la secundaria indican que faltan varios aos para que la oferta de educacin bsica sea verdaderamente universal. En 2006, la revisin efectuada por la Auditora Superior de la Federacin al Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en
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Servicio y de Carrera Magisterial (PRONAP), report que de los 1,195,453 docentes y directivos de educacin bsica, 362,631 (30.3%) se inscribieron en los Exmenes Nacionales para Maestros en Servicio, de los cuales 268,849 (22.5%) lo presentaron; de estos ltimos, 144,300 (53.7%) lo acreditaron y 124,549 (46.3%) lo reprobaron. Al trmino de 2006, del total de docentes y directivos del nivel bsico, 26.7% (319,714) haban acreditado sus conocimientos mediante estos exmenes, quedando 875,739 docentes (73.3%) por acreditarlos. Se observ que en ese ao existan 1,069,901 plazas docentes federales de educacin bsica, de las cuales se inscribieron al Programa de Carrera Magisterial profesores que en conjunto estaban adscritos a 736,988 plazas (68.9%); se evalu a maestros que tenan 476,647 plazas (64.7%); y se aceptaron 32,402 plazas (4.4%). En el periodo de 1992 a 2006, se han incorporado al programa 752,809 plazas, el 70% de las 1,069,901 plazas federales de docentes de educacin bsica en el pas. Considerando que la Secretara de Educacin Pblica no cuantific el costo de la poltica docente en educacin bsica, la Auditora Superior de la Federacin estim que en 2006 el costo de sta ascendi a 194,240 pesos por docente. Al relacionar el gasto con los resultados de la prueba ENLACE, se precis que el gasto promedio del servicio docente en los estados no muestra correspondencia con los resultados alcanzados por los educandos del nivel bsico. En otra revisin realizada por la Auditora Superior de la Federacin al Programa de Carrera Magisterial, el cual fue diseado para elevar la calidad educativa mediante el reconocimiento e impulso a la profesionalizacin de los maestros, se determin que el gasto de 33,256.6 millones de pesos erogados en 2007 para apoyar 600,782 plazas de docentes federales no muestra correlacin con los resultados obtenidos por los alumnos de educacin bsica en la prueba ENLACE, ya que sus conocimientos se ubicaron en el rango Elemental, la misma calificacin que obtuvieron los estudiantes a cargo de maestros no beneficiados por el programa. Con base en los resultados de la prueba ENLACE, se determin que de cada 100 alumnos de primaria, 20 no contaban con los conocimientos y habilidades de las asignaturas de espaol y matemticas, y en el nivel de secundaria, 36 alumnos en espaol y 57 en matemticas presentaban estas carencias. En materia de educacin comunitaria, los resultados mostraron que el 51.6% de los estudiantes tuvieron conocimientos insuficientes y el 42.7% elementales. Por otra parte, los resultados de la prueba PISA indican que los conocimientos y habilidades de los
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alumnos mexicanos se ubican en el nivel bsico de desempeo: en lectura en el nivel 1 de 5; en matemticas, en el nivel 1 de 6; y en ciencias, en el nivel 2 de 6. En las tres asignaturas evaluadas, Mxico ocup el ltimo lugar entre los pases miembros de la OCDE. Por lo que se refiere al Programa Enciclomedia, la Auditora Superior de la Federacin concluy que los puntajes obtenidos en la prueba ENLACE de los alumnos con acceso al programa fueron inferiores en ms de 20 puntos respecto de los que no contaban con esa herramienta; el 55% de los 438 mil docentes que laboraron en planteles con Enciclomedia no recibi la capacitacin correspondiente. En el nivel superior, en el periodo 2000-2007, el indicador de eficiencia terminal se increment en 2.4 puntos porcentuales (de 57.2 a 59.6), lo que significa que de cada 100 jvenes que ingresan a este nivel, 59 de ellos logran concluir su educacin. Se observaron deficiencias en la calidad de los servicios y en el logro educativo de los alumnos, ya que persisten altos ndices de reprobacin (33%) y de desercin (14.7%). En materia de educacin para adultos, el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos no ha podido abatir el rezago educativo de los 33.4 millones de personas sin educacin bsica mayores de 15 aos. En promedio, 45 de cada 100 personas abandonan sus estudios sin terminar la educacin bsica. Si prevalecieran las condiciones de operacin y financiamiento observadas en 2004, en 185 aos, aproximadamente, se terminara con el rezago educativo de la poblacin de 15 y ms aos. Por otra parte, el gasto pblico en educacin, como proporcin del PIB, fue de 4.7% y 4.9% en 2007 y 2008, respectivamente, muy por debajo del 8.0% establecido en la Ley General de Educacin. Se observ que no hay una correlacin entre un mayor gasto educativo y una mayor eficiencia terminal en educacin bsica, ya que aqul se destina principalmente a la operacin de las escuelas sin vincularlo con los resultados del logro educativo.
Pronunciamiento
Con respecto a este segmento, y como resultado de los pronunciamientos efectuados por la Auditora Superior de la Federacin, se dio un paso importante al lograr que
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las universidades pblicas se sujetaran a la fiscalizacin superior, hecho que ha fomentado la cultura de la rendicin de cuentas en esas instituciones. En ese mismo sentido, y en relacin con esa misma asignatura, destaca tambin la Alianza por la Calidad de la Educacin formalizada el 15 de mayo de 2008 entre el Gobierno Federal y los maestros de Mxico representados por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, la cual persigue, como objetivo fundamental, impulsar la transformacin del Sistema Educativo Nacional mediante acciones para modernizar los centros escolares, instrumentar sistemas de formacin profesional continua de maestros en servicio, y mejorar el bienestar y desarrollo integral de los alumnos, que permita, en su conjunto, elevar la calidad educativa de nuestro pas. A pesar de estos avances, la Auditora Superior de la Federacin ratifica su conviccin de que la educacin constituye el medio idneo para superar los obstculos que presenta el desarrollo del pas. Esto supone dar vigencia al mandato constitucional de universalidad de la educacin, mediante una poltica de largo plazo que privilegie permanentemente la calidad, la adecuada cobertura de los servicios y el mejoramiento de la infraestructura educativa del pas. La formacin de los ciudadanos en todos los niveles educativos debe incluir la enseanza de valores cvicos, ticos y morales para arraigar la cultura de la legalidad y el respecto interpersonal, que constituyen la mejor prevencin contra la corrupcin, la delincuencia y la impunidad. Afirmaba Jos Vasconcelos: Debemos educar al nio para no tener que castigar al adulto. El hombre, como ser humano, primero tiene que crear una gran riqueza interior, fundamentada en valores ticos y morales de gran solidez, que se refleje en el entorno donde se desenvuelve, para que mediante la formacin de crculos virtuosos se detone la mejora y la creacin de nuevas generaciones de mexicanos comprometidos con la excelencia y la calidad de su desarrollo y, por consecuencia, del mejoramiento definitivo del pas. En tanto no se modifique integralmente el Sistema Educativo Nacional y, con base en ello, formemos un hombre nuevo y diferente, la corrupcin y la ineficiencia seguirn presentndose de una manera o de otra. La formacin de los ciudadanos debe incluir los valores fundamentales de la cultura democrtica, y del respeto a la legalidad, a los derechos humanos y a la preservacin del medio ambiente. Esto supone que se establezca una poltica de largo plazo sustentada en una reforma integral que
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privilegie la calidad y cobertura educativas, se incorporen y participen todos los actores del sector educativo, se avance en los sistemas y mtodos de control, se mejore la infraestructura, y se induzca, en todos los niveles, la cultura de la excelencia y de la evaluacin constante.
4. Pensiones y jubilaciones
Diagnstico
Las pensiones y jubilaciones a cargo de diversas dependencias y entidades de la administracin pblica, representan erogaciones anuales crecientes que no son reconocidas como pasivos contingentes en la informacin financiera correspondiente. En Mxico existen mltiples sistemas de pensiones que cubren a trabajadores de diversos sectores, tales como el gobierno federal, organismos descentralizados, gobiernos de las entidades federativas, fuerzas armadas y universidades. Algunos de estos sistemas requieren de una revisin de su estructura de financiamiento y de los beneficios para garantizar que el ahorro de los trabajadores est debidamente protegido y para evitar que el Gobierno Federal siga acumulando pasivos sin fondear. Claramente, esto ltimo es un elemento clave de estabilidad macroeconmica a largo plazo. En la revisin de las Cuentas Pblicas, la Auditora Superior de la Federacin ha evaluado la viabilidad financiera de los principales regmenes de pensiones y jubilaciones del Estado Federal Mexicano, las acciones desarrolladas para constituir las provisiones y reservas respectivas, as como el registro y control de los pasivos que enfrentan dichos regmenes, obtenindose los resultados siguientes: Se revisaron los regmenes de jubilaciones y pensiones en 2004 de 14 entidades pblicas: Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM); Petrleos Mexicanos (PEMEX); Comisin Federal de Electricidad (CFE); Luz y Fuerza del Centro (LyFC); Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN); Banco de Mxico (BANXICO); Banco Nacional de
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Comercio Exterior (BANCOMEXT); Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI); Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada (BANJERCITO); Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS); Nacional Financiera (NAFIN) y; Sociedad Hipotecaria Federal (SHF). Los recursos financieros erogados en 2004 por concepto de jubilaciones y/o pensiones representaron, en LyFC, el 105.2% respecto del ejercicio en la nmina de los trabajadores activos; en NAFIN, el 85.9%; en BANOBRAS, el 79.8%; en BANXICO, el 70.4%; en PEMEX, el 49.2%; en el ISSFAM, el 48.2%; en CFE, el 43%; en el IMSS, el 23.9%; en BANCOMEXT, el 23.8%; en SHF, el 5.9%; en BANSEFI y BANJERCITO, el 2.3%; y en la SCJN, el 4.1% en los mandos medios y operativos y el 3.2% en los mandos superiores. En esas entidades, el total de trabajadores activos fue de 2,901,169, y el nmero de jubilados y pensionados, de 833,750. La proporcin de trabajadores activos respecto de los jubilados y/o pensionados fue de 3.5 trabajadores. Los trabajadores jubilables ascendieron a 353,241. La edad promedio en la que los trabajadores se jubilaban o pensionaban en 2004 era de 57 aos, y el promedio de aos que amparaba la jubilacin y/o pensin, de 17 aos. Al relacionar los montos de las Obligaciones por Beneficios Proyectados exigibles (OBP exigibles) con los Fondos de Pensiones respectivos, se determin que, en general, el valor de los activos constituidos fue insuficiente para hacer frente a las obligaciones contractuales contradas hasta 2004. En el caso del ISSSTE, el Fondo de Pensiones represent slo el 0.04% del monto total de las obligaciones exigibles; en el IMSS, represent el 10.1%; en PEMEX, signific el 1.9%; en la CFE, alcanz el 3.5%; y en Luz y Fuerza del Centro no se cont, en ese ao, con fondo alguno para el pago de sus obligaciones, las cuales tuvieron que ser cubiertas en su totalidad con recursos para cubrir gasto corriente de la entidad. En 10 regmenes revisados, el pago de las jubilaciones y/o pensiones se cubri, en parte, con recursos propios de esas entidades; en el IMSS, el 69.4% fueron recursos propios del instituto, el 23.1% recursos del Gobierno Federal y el 7.5% aportaciones de los trabajadores. En el ISSSTE, el 67.3% fueron recursos del Gobierno Federal
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y el 32.7% aportaciones de las dependencias, entidades y los trabajadores. En el ISSFAM, el 100% se cubri con cargo al erario federal, y en la SHF, la totalidad se financi con aportaciones de los trabajadores. De las 14 entidades fiscalizadas, se obtuvo informacin de 11 de ellas sobre el monto de sus pasivos netos en 2004, cuyo monto total ascenda a 5 billones de pesos. Otro grupo de regmenes de pensiones y jubilaciones que enfrentan severos problemas financieros para cumplir con sus obligaciones laborales lo constituyen los correspondientes a las universidades pblicas estatales y las tecnolgicas. La Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior y la Secretara de Educacin Pblica presentaron, en 2002, los resultados de las dificultades financieras en 28 instituciones pblicas de educacin superior, identificando que el pasivo generado por dichos regmenes representaba el 4.3% del PIB. Para la atencin de esta problemtica se formaron cuatro grupos que permitieran clasificar las particularidades de los distintos regmenes que se derivaban de los contratos colectivos. Con las reformas implantadas por 28 universidades pblicas y con el apoyo de recursos federales en el periodo 2002-2005, se logr reducir el dficit actuarial a 1.5% del PIB, para quedar en un monto de 133,065.0 millones de pesos. De acuerdo con reportes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el gasto en pensiones y jubilaciones rebas, por primera vez, la inversin fsica del Gobierno Federal en el primer semestre de 2007. Actualmente, la proporcin es de 1.06 pesos para jubilados por cada peso en inversin fsica, mientras que al cierre de 2004, esta proporcin era de 55 centavos por cada peso en infraestructura. Por otra parte, y en la misma materia de pensiones y jubilaciones, la Auditora Superior de la Federacin realiz la fiscalizacin de las obligaciones de la deuda del Gobierno Federal reportadas en la Cuenta Pblica de 2006, determinando los resultados siguientes: Los pasivos laborales de PEMEX, CFE y LyFC muestran incrementos significativos como resultado de dos factores: el elevado nmero de trabajadores que se jubilan o pensionan ao con ao en los tres organismos, que en conjunto ascendieron a 113,756 beneficiarios en 2006, y las prestaciones otorgadas al amparo de los contratos colectivos de trabajo negociados bianualmente que se suman a las percepciones, lo que ha llegado a representar ms del 100.0% del salario base de los trabajadores.
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De cuatro instituciones financieras de fomento revisadas, NAFIN, BANCOMEXT, BANOBRAS y BANSEFI, las dos ltimas no muestran problemas de sostenibilidad tanto para enfrentar sus pasivos laborales como las obligaciones de deuda que han contrado, ya que cuentan con activos y recursos propios para hacerles frente. En el caso de NAFIN y BANCOMEXT, en 2006 sus regmenes pensionarios fueron sostenibles debido a los apoyos que en ese ao les otorg el Gobierno Federal; sin embargo, para cubrir sus pasivos, ambas instituciones muestran una tendencia al deterioro respecto de su situacin financiera, por lo que se estima que, en el corto plazo, existe el riesgo de que el Gobierno Federal asuma una parte, al menos, de las garantas que por ministerio de ley se les otorga, considerando que los pasivos garantizados representan, en promedio, poco ms del 90.0% de los activos de esas instituciones de fomento. El rasgo caracterstico ms relevante de los distintos regmenes de pensiones es su alto grado de inequidad, tanto entre instituciones como al interior de ellas, lo cual se explica por varios factores que se derivan de las disposiciones normativas aplicables, entre los cuales destacan los siguientes: No existe un lmite a las pensiones que pagan el sector energtico y la banca de desarrollo, a diferencia del IMSS y el ISSSTE, donde se fijan como topes los equivalentes a 25 y 10 salarios mnimos, respectivamente. Mientras que los trabajadores afiliados al IMSS y al ISSSTE pagan cuotas de seguridad social durante su vida activa, esto no sucede con los dems. En el caso del IMSS asegurador y el ISSSTE, la pensin se calcula sobre el promedio del salario base devengado en el ltimo ao de actividad del trabajador, sin adicin alguna, en tanto que para el IMSS patrn y el sector energtico, la base de clculo es la ltima percepcin salarial, a la que se le aaden las prestaciones establecidas en los contratos colectivos de trabajo. En el caso de BANOBRAS, BANCOMEXT y NAFIN, la pensin se calcula sobre el promedio del salario mensual neto devengado en el ltimo ao de actividad del trabajador, en tanto que en BANSEFI, se calcula sobre el promedio de los ltimos dos aos, a los que se aaden, en todos los casos, las prestaciones establecidas en las condiciones generales de trabajo. Los jubilados de LyFC tienen, adems, el derecho de recibir ntegra la pensin del IMSS, mientras que a los de la CFE y la banca de desarrollo tambin
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se les otorga, aunque con algunas restricciones referidas a la sustitucin de obligaciones y la complementariedad, respectivamente, cuyas cuotas correspondientes son cubiertas por estas entidades; slo los pensionados de PEMEX no gozan del beneficio del IMSS. Dado lo anterior, por entidades, se encontr que mientras el IMSS asegurador otorg en 2006 una pensin mensual promedio de 2,137.5 pesos, en el sector energtico sta lleg a 22,866.5 pesos; y por rango de ingresos percibidos, la inequidad es ms evidente, ya que en promedio al 81.4% del total de los jubilados se les pag 1,966.4 pesos mensuales, mientras que slo el 0.3% de los jubilados recibi 71,388.2 pesos.
Pronunciamiento
El Estado Federal Mexicano ha emprendido diversas acciones para atender estas importantes obligaciones que se derivan de los deficientes sistemas pensionarios de las dependencias y entidades pblicas, los cuales, casi siempre, carecen de sustentabilidad financiera, lo que tendr efectos relevantes en las finanzas pblicas. Por ello, es imperativo continuar con las trascendentes reformas a la ley del ISSSTE para dar solvencia al organismo y afirmar, sobre bases slidas, el futuro del rgimen de pensiones de los trabajadores del Estado, fomentando las decisiones financieras, administrativas y jurdicas necesarias para el saneamiento financiero en materia de pasivos laborales de los principales organismos pblicos, entre los que destacan el IMSS, PEMEX, CFE, LyFC y las universidades pblicas. Es urgente para el Estado Federal Mexicano disear polticas pblicas integrales en materia de pensiones y jubilaciones que consideren factores de universalidad, equidad, sostenibilidad financiera y creacin de reservas suficientes, las cuales resulten de estudios tcnicos actuariales que sealen expectativas de vida, aos de trabajo y nivel de aportaciones de patrones y trabajadores. De igual forma, es imperativo eliminar todos los regmenes que no sean sustentables, pues de otra manera se continuar afectando los programas sociales y de inversin pblica del pas.
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5. Recursos federales transferidos a Estados y Municipios
Diagnstico
La transferencia de recursos federales que se realiza mediante los Fondos de los Ramos Generales 23 y 33 signific, en 2007, el 22.1% del gasto programable del sector pblico presupuestario. Esta relacin, en 2008, fue del 19.3%. El impulso de la descentralizacin de facultades y recursos a las entidades federativas, ha presentado serios obstculos que se centran en tres factores principales: una responsabilidad poltica limitada, una cultura administrativa insuficiente y un marco jurdico ambiguo. La alta subordinacin fiscal de estados, municipios y del Gobierno del Distrito Federal con respecto a la Federacin y, consecuentemente, su menor dependencia frente a los ciudadanos, ha estimulado un bajo nivel de responsabilidad poltica para ser transparentes y rendir cuentas a la poblacin. Un buen nmero de instancias municipales y delegacionales en el pas no cuenta con normatividad administrativa suficiente ni con reglamentos de planeacin, careciendo tambin de sistemas adecuados de registro contable y preservacin del patrimonio que pertenece a todos los ciudadanos. En esta materia, la Auditora Superior de la Federacin ha practicado numerosas revisiones, las cuales se han incrementado a partir del ejercicio 2005 mediante los apoyos del Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado (PROFIS). Como resultado de lo anterior, se han determinado cuantiosas y recurrentes observaciones y debilidades asociadas con incumplimientos de la normativa y a deficiencias de control interno por parte de las instancias ejecutoras del gasto. Adems, la calidad del gasto en infraestructura estatal y municipal es pobre, ya que se realiza sin tener una cartera de proyectos de inversin, jerarquizados con base en las necesidades de la poblacin y su rentabilidad social. La revisin de la Cuenta Pblica 2007 revel que las entidades federativas, municipios y el Distrito Federal, mantienen prcticas recurrentes de irregularidades en la aplicacin de los recursos federales, tales como pagos efectuados con fines distintos
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de los establecidos, acciones que no atendieron a la poblacin objetivo, multas y recargos por pagos extemporneos, pagos por estmulos no autorizados, falta de penalizaciones por incumplimiento de proveedores, incumplimiento de estndares establecidos en sistemas de calidad, otorgamiento de anticipos superiores a los previstos, obras que no benefician a grupos en rezago social, adjudicaciones indebidas de contratos, sobreprecios en el pago de estimaciones, obra pagada no ejecutada, falta de documentacin comprobatoria del gasto, falta de reintegro de recursos no utilizados o aplicados extemporneamente, manejo de recursos en varias cuentas y subejercicio de recursos, as como falta de difusin de los programas y resultados alcanzados, entre otras. En cuanto a los distintos Fondos que conforman el Ramo General 33, se han detectado debilidades en las Reglas de Operacin de los mismos, as como en su distribucin y aplicacin correspondientes, destacando las siguientes: Existen tendencias importantes de concentracin de recursos en las cabeceras municipales. Debido a la falta de disposiciones sobre la anualidad del gasto, existe un desfasamiento en el ejercicio de los recursos. La difusin de los programas y la aplicacin de los recursos as como de las acciones y resultados alcanzados en la operacin de estos Fondos, observa muy poco avance, afectando la transparencia y la rendicin de cuentas de su manejo. Los Fondos no han sido objeto, desde su creacin en 1997, de una evaluacin crtica para actualizar y reorientar las estrategias que los conforman. La frmula de distribucin de estos recursos no reconoce los esfuerzos realizados por algunas instancias de gobierno, lo cual no estimula la eficiencia en su aplicacin. Las autoridades locales no cuentan con mecanismos de planeacin adecuados para garantizar la orientacin de los recursos hacia los grupos ms pobres y a las necesidades ms apremiantes.
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La poblacin de las comunidades no es tomada en cuenta para determinar las obras que se requieren; las localidades ms pobres y ms lejanas son las ms afectadas. Los informes sobre los avances trimestrales se entregan de forma muy irregular y en ocasiones ni siquiera se presentan. En atencin a la situacin que guarda el ejercicio de los recursos federales transferidos, la Auditora Superior de la Federacin, como resultado de su actuacin, elabor en 2007 y 2008 Proyectos de Reglas de Operacin de los Fondos del Ramo General 33, los cuales fueron enviados a la H. Cmara de Diputados y a las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Funcin Pblica, con el fin de impulsar los cambios necesarios a la Ley de Coordinacin Fiscal y al Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federacin para una mejor aplicacin y fiscalizacin de estos recursos federales. Debe reconocerse que tanto la Ley de Coordinacin Fiscal como el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin de los aos 2008 y 2009 han considerado ya algunas de las Reglas de Operacin sugeridas para regular, de mejor manera, el manejo de estos Fondos. Sin embargo, an quedan pendientes de incorporarse muchos otros lineamientos para reducir las irregularidades que constantemente se observan en su ejercicio. Otros aspectos relevantes que han quedado tambin al margen para lograr una ms eficiente y eficaz operacin de estos recursos son los correlativos a la evaluacin de resultados mediante el establecimiento de indicadores de desempeo y predeterminacin de metas a cumplir con cada uno de los Fondos, lo cual permitira, al trmino de cada ejercicio, medir la calidad del gasto efectuado. Sin evaluacin no es posible acceder a la necesaria retroalimentacin de las polticas y programas pblicos. Un ltimo elemento, de la mayor importancia, se refiere a la necesidad de fijar un lmite de tiempo al ejercicio de estos recursos, que evite preocupantes retrasos en la ejecucin de acciones que benefician a la sociedad, o bien, la prdida de oportunidades para lograr un mayor desarrollo de las comunidades. Los recursos no ejercidos al trmino del ao fiscal, deberan reintegrarse a la Tesorera de la Federacin para evitar el uso indebido de las disponibilidades.
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Pronunciamiento
La transferencia de recursos federales a estados, municipios y al Gobierno del Distrito Federal es, sin duda, una de las reas ms oscuras en materia de transparencia y rendicin de cuentas que requiere de la actualizacin de las Reglas de Operacin de los Fondos del Ramo General 33 y, consecuentemente, de la Ley de Coordinacin Fiscal. De igual forma, se requiere de la homologacin de los marcos jurdicos y normativos de las entidades federativas con el del mbito Federal en materias de fiscalizacin superior y de presentacin, revisin y aprobacin de la Cuenta Pblica. Asimismo, se deber establecer el principio de anualidad en el ejercicio del gasto para todos los Fondos; estandarizar la naturaleza de las acciones emitidas en la fiscalizacin de los Fondos, su contenido, aplicacin y alcance; definir mecanismos que privilegien una distribucin ms equitativa de los recursos entre la poblacin marginada y las comunidades rurales; revisar la frmula de distribucin de los recursos, incorporando factores que estimulen la eficacia y premien la eficiencia y transparencia en el ejercicio de los mismos; construir un sistema de indicadores de resultados que permita evaluar el desempeo; instrumentar un programa de desarrollo institucional que permita fortalecer las capacidades tcnicas y administrativas; operar cuentas bancarias nicas para el manejo de los recursos que provienen de estos Fondos; hacer pblicos los informes del resultado de la fiscalizacin de las Cuentas Pblicas en las entidades federativas; e impulsar una mayor participacin social en la distribucin y aplicacin de estos recursos. De igual forma, se requiere de acciones que impulsen el establecimiento de un Servicio Civil de Carrera que opere en todas las administraciones de los ayuntamientos, as como de modificaciones de sus marcos jurdicos que posibiliten la reeleccin de los presidentes municipales. Finalmente, es urgente adecuar la regulacin que rige el manejo de estos recursos, con el propsito de hacer obligatorio el reintegro a la Tesorera de la Federacin de aquellos que no fueren aplicados al trmino del ejercicio.
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6. Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS)
Diagnstico
En materia de inversin, el incremento en la demanda de bienes y servicios del sector energtico y la insuficiencia de recursos presupuestarios condujo, en los aos noventa, a la bsqueda de alternativas de financiamiento mediante los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS). Las principales caractersticas que deben reunir los proyectos PIDIREGAS radican en que stos deben producir ingresos suficientes para autofinanciarse, y en que sean desarrollados por empresas del sector privado. El incremento de los PIDIREGAS se debi a los limitados recursos presupuestarios destinados a la inversin fsica en Petrleos Mexicanos y en Comisin Federal de Electricidad. Si bien en el corto y mediano plazo las obligaciones financieras son sostenibles, debe tenerse en cuenta que aquellos proyectos que son responsabilidad de Petrleos Mexicanos estn sujetos a una elevada carga fiscal, la cual, en 2006, absorbi el 77.5% de sus flujos netos de efectivo, lo que ha afectado la rentabilidad de la paraestatal. Adems, los plazos de vencimiento de los financiamientos contratados superan el periodo estimado de 20 aos de explotacin de las reservas probables, de acuerdo con las proyecciones econmico-financieras formuladas por el propio Organismo. En trminos de la dimensin de recursos que manejan los PIDIREGAS, y como consecuencia de una evaluacin que la Auditora Superior de la Federacin efectu a la Cuenta Pblica de 2004, se determin que mediante estos proyectos se registr un flujo neto de 484,000 millones de pesos, slo en dicho ao. Asimismo, se determin que, en 2004, estuvieron vigentes 202 proyectos, de los cuales 166 correspondieron a la Comisin Federal de Electricidad y 36 a Petrleos Mexicanos. De los 166 proyectos de la Comisin Federal de Electricidad, 139 eran de inversin directa y 27 de inversin condicionada; de los 36 proyectos de Petrleos Mexicanos, 35 fueron de inversin directa y slo 1 fue de inversin condicionada.

Los proyectos de la Comisin Federal de Electricidad se concentraron en el segmento de generacin y, en segundo trmino, en los de transformacin y transmisin. Los de Petrleos Mexicanos se orientaron a las actividades de exploracin y produccin, refinacin, y gas y petroqumica bsica. La participacin de estos proyectos en la generacin de energa elctrica pas de representar el 6.3% del total de los 195.5 millones de megawatts hora ofertados en 2001, al 27.6% respecto de los 205.4 millones de megawatts hora generados en 2004. En la produccin de hidrocarburos se pas del 49.6% de los 3,560 miles de barriles diarios producidos en 2001, al 86.9% de los 3,825 miles de barriles diarios en 2004; en la produccin de gas natural se pas del 41.3% de los 4,511 millones de pies cbicos diarios producidos en 2001, al 97.6% de los 4,573 millones de pies cbicos diarios en 2004. En cuanto a sustentabilidad financiera se refiere, se determin que de los 174 proyectos de inversin directa de Petrleos Mexicanos y la Comisin Federal de Electricidad vigentes en 2004, el 14% resultaron frgiles, el 65% registraron una sustentabilidad media, y slo el 21% se calificaron como robustos. Para el ao 2008, el pasivo total por los proyectos PIDIREGAS ascendi a 1.7 billones de pesos, el cual debe ser amortizado en los prximos 23 aos. El servicio de la deuda en ese ao signific un desembolso de 103 mil millones de pesos, gasto que se duplicar en el 2012 cuando llegue al nivel mximo de 204 mil millones. Si se atiende el hecho de que alrededor del 80.0% de los adeudos PIDIREGAS est contratado con el exterior, la estrategia instrumentada para disminuir la vulnerabilidad a los choques externos de la deuda federal, mediante la reduccin en el saldo respectivo, se ha visto en buena medida anulada por los crecientes emprstitos contrados fuera del pas para financiar estos proyectos.
Pronunciamiento
En el marco de la reforma energtica efectuada al trmino de 2008, se decidi absorber la deuda de Petrleos Mexicanos derivada de la operacin de los proyectos de inversin PIDIREGAS con el fin de equilibrar la situacin financiera del organismo. Adicionalmente, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se
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incorpor la prohibicin a Petrleos Mexicanos de continuar realizando inversiones mediante PIDIREGAS. De acuerdo con ello, a partir del ejercicio fiscal de 2009 deber mantenerse una estrecha vigilancia del cumplimiento de estas disposiciones y medir su impacto futuro en las finanzas pblicas. En el caso de la Comisin Federal de Electricidad, debern permanecer activos los procedimientos de supervisin, control y evaluacin financiera y operativa de los proyectos PIDIREGAS que an operan en la entidad. Por su parte, debern analizarse las acciones de inversin que emprende este organismo mediante los PIDIREGAS, con el fin de evaluarlas y establecer la procedencia de aplicar el mismo tratamiento que, sobre dichos proyectos, se utiliz para el caso de Petrleos Mexicanos.
7. Recursos destinados a procesos electorales
Diagnstico
El concepto de democracia, en la actualidad, no se limita al de una forma determinada de gobierno, sino tambin a un conjunto de reglas de conducta para la convivencia social y poltica. La democracia es un modo de vivir basado en el respeto a la dignidad humana, la libertad y los derechos de todos. Como forma de gobierno, la democracia se entiende como la participacin del pueblo en la accin gubernativa por medio del sufragio y del control que ejerce sobre las acciones del Estado. La democracia reconoce la legitimidad de la pluralidad poltica, e intenta ofrecer un cauce para su expresin, recreacin, convivencia y competencia institucional de manera pacfica y ordenada. Para que la democracia sea posible, es necesario que la diversidad de corrientes polticas que coexisten en el seno de la sociedad aparezca de forma organizada y permanente, tendiendo puentes con los ciudadanos y desplegando sus programas y diagnsticos. No existe democracia sin un sistema equilibrado de partidos polticos y, por supuesto, sin elecciones. Los partidos son los conductos mediante los cuales se expresa la diversidad poltica, en tanto que las elecciones constituyen el mtodo de la democracia,
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es decir, la frmula mediante la cual la pluralidad poltica convive y compite por los cargos de representacin popular. Desde hace 25 aos nuestro pas vive un cambio radical en su vida poltica. Transitamos por diversas etapas de carcter democrtico de manera institucional y gradual por medio de reformas sucesivas. El rgimen de partidos se ajust en las diversas reformas electorales (1986, 1989-90, 1993, 1994 y 1996). Actualmente rigen las normas aprobadas en 2007. Esta reforma fue sumamente amplia en cuanto a las reglas relativas al financiamiento de los partidos, financiamiento pblico y privado, mecanismos de fiscalizacin de las finanzas de los partidos, topes de campaa y las relativas a las prerrogativas en radio y televisin. El desarrollo poltico del pas y las sucesivas reformas electorales han obligado a canalizar un gran volumen de recursos que se utilizan en los procesos electorales en los mbitos federal, estatal y municipal. En el periodo 2001-2008 se han aprobado en los presupuestos pblicos 70,891.8 millones de pesos para el Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal y para el Instituto Federal Electoral. Para el proceso electoral federal del ao de 2006, la Auditora Superior de la Federacin realiz una auditora de desempeo de los distintos programas operativos del Instituto Federal Electoral. En los resultados obtenidos, se observ que la eficiencia en la promocin del derecho al voto de los mexicanos residentes en el exterior, se vio afectada por la respuesta de la ciudadana para participar en las elecciones, ya que de 5,045,043 solicitudes de inscripcin enviadas para integrar la lista nominal de electores residentes en el extranjero, el Instituto Federal Electoral recibi respuesta de slo el 1.1% (56,312). Por su parte, se determin que en 2006 el costo total del voto en el territorio nacional fue de 351.8 pesos y el de los mexicanos residentes en el extranjero fue de 8,160.5 pesos, lo que arroja un costo promedio del voto de 383.8 pesos (35.2 dlares); este costo contrasta con el de Nicaragua de 11.8 dlares, el de Brasil de 2.3 dlares, el de Costa Rica de 1.8 dlares, el de Chile de 1.2 dlares y el de Estados Unidos de Amrica de 1.0 dlar, entre otros. La realidad poltica y electoral actual induce a plantear una nueva generacin de reformas electorales que permitan consolidar lo edificado; superar deficiencias comprobadas; reducir costos y asignacin de recursos pblicos a elecciones, campaas y partidos polticos; simplificar procedimientos electorales; expandir y
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crear nuevos derechos ciudadanos; recuperar para la autoridad electoral la confianza y credibilidad; y definir nuevas reglas para la justicia electoral. Es necesario perfeccionar la democracia y las reformas al sistema electoral a efecto de asegurar que los procesos electorales transcurran efectivamente en el marco de la certidumbre, la legalidad, la imparcialidad, la equidad, la justicia, la transparencia, la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior. Los nuevos tiempos demandan que los electores no solamente tengan el derecho de votar el da de las elecciones, sino tambin de requerir una mayor responsabilidad ciudadana que los induzca a conocer los antecedentes de los candidatos que aspiran a un cargo de eleccin popular. Es tiempo de compromisos compartidos, pero la principal responsabilidad recae en los partidos polticos; no pueden argumentar que fueron sorprendidos en caso de postular a quien incurre en ilcitos y no recibir sancin alguna. Ante ello, se deben observar, e incluso promover, sanciones en la legislacin respectiva para proceder, en su caso, a la cancelacin del registro de candidatos indeseables. En materia electoral existen grandes pendientes que es necesario atender con urgencia. stos se refieren a la creacin de un marco jurdico electoral completo que propicie la equidad del proceso; la imparcialidad de los tres rdenes de gobierno; la regulacin de precampaas y campaas, sus tiempos, gastos y perodos de duracin; la forma, monto y reduccin del financiamiento pblico para los procesos electorales; y el uso equitativo de los medios de comunicacin. Asimismo, las encuestas y empresas encuestadoras deberan de pasar por un proceso de certificacin de la autoridad electoral para evitar la manipulacin de datos. En 2007, el H. Congreso de la Unin aprob reformas de diversos artculos constitucionales que atienden algunas de estas materias, especialmente la reduccin del financiamiento de los partidos polticos. Adems, se requiere que el Instituto Federal Electoral garantice la construccin, confiabilidad y uso del padrn electoral adoptando las acciones necesarias que eviten su utilizacin sesgada en beneficio de algn partido poltico para alterar y obtener una rentabilidad ilcita de los resultados electorales. De igual forma, es necesario alinear los calendarios electorales referidos a diputados, senadores, gobernadores y presidentes municipales, con el fin de eliminar el dispendio existente.
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Pronunciamiento
Todos los asuntos vinculados con los procesos electorales deben formar parte de un nuevo marco jurdico electoral de carcter integral, que permita ordenar los procesos existentes, y evitar, por parte de los responsables, el desvo de recursos pblicos en los tres niveles de gobierno. Los trabajos legislativos para ajustar el marco jurdico electoral estn inscritos en la Reforma Electoral como parte fundamental de la Reforma del Estado. Las modificaciones constitucionales aprobadas en el ejercicio de 2007 por el H. Congreso de la Unin cuentan con el consenso de los principales partidos polticos. Sin embargo, se requiere avanzar en la fiscalizacin de recursos en materia electoral. Entre otras medidas para fortalecer el Estado de Derecho en esta materia, se deber analizar una Iniciativa de Ley para los partidos polticos, que los obligue a rendir cuentas a los ciudadanos y a sus propios militantes, y a transparentar de manera pblica y obligatoria los considerables recursos que manejan. Sera deseable que la actuacin del Instituto Federal Electoral, como organismo responsable de los procesos electorales, sea blindada y pueda garantizar su autonoma, evitando que el mismo se constituya con base en cuotas partidistas, con el fin de acceder a una accin electoral transparente, legal y confiable. Asimismo, se deber reflexionar sobre la posibilidad de deslindar al Instituto Federal Electoral de la responsabilidad de la fiscalizacin a los partidos polticos, debido a que su actividad sustantiva, que es la de rbitro en los procesos electorales, se ve contaminada por la calificacin que debe hacer en cuanto al manejo adecuado, transparente y legal de los recursos pblicos que se entregan. En cualquier caso, para la fiscalizacin de estos recursos, debern otorgarse facultades para superar los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y fincar, sin obstculos, la responsabilidad ineludible de la rendicin de cuentas a todos los partidos polticos.
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8. Sistema contable gubernamental
Diagnstico
En la actualidad, el sistema contable gubernamental del Estado Federal Mexicano registra inadecuadamente, como partidas de gasto, los bienes que se adquieren, provocando que dichos activos no se reflejen en el patrimonio pblico. La ausencia de sistemas adecuados para regular y ordenar la funcin administrativa del ingreso, del gasto y del patrimonio impide que los procesos de registro y control de los recursos sean desarrollados con transparencia y con la eficiencia requerida. Por su parte, en muchos estados y municipios de la Repblica Mexicana todava no se consolidan los sistemas de control, se discute todava el deber ser de la rendicin de cuentas, y la fiscalizacin se reduce a una simple glosa de cuentas pblicas, las cuales, en algunos municipios, ni siquiera se presentan. De acuerdo con los resultados de una revisin efectuada por la Auditora Superior de la Federacin, se determin que en el periodo 2001-2006 el valor de los bienes muebles de la Administracin Pblica Federal Centralizada, en trminos nominales, disminuy a una tasa promedio anual de 6.3%, al pasar de 86,964.3 millones de pesos en 2001 a 62,787.8 millones de pesos en 2006. Asimismo, en 2006, el 67.5% del valor de los bienes muebles de las dependencias de la Administracin Pblica Federal Centralizada se concentr en cinco secretaras: Defensa Nacional, 19.7%; Marina, 18.3%; Educacin Pblica, 15.5%; Comunicaciones y Transportes, 7.3%, y Medio Ambiente y Recursos Naturales, 6.7%. En cuanto al registro contable de los bienes muebles, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico autoriz efectuar registros de incrementos y decrementos de patrimonio por transferencias de bienes inventariables en 1997, 1998, 2000, 2002, 2003, 2004 y 2005, lo que represent un desfase de entre uno y nueve aos en el registro contable de dichas transferencias por un monto de 280,200.0 miles de pesos, en incumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental relativos a Periodo Contable, Importancia Relativa y Revelacin Suficiente.
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En relacin con los resultados de otra revisin efectuada por la Auditora Superior de la Federacin al Sistema de Administracin Inmobiliario Federal en la Administracin Pblica Federal Centralizada, se determin que en el periodo 2001-2007, el valor de los bienes inmuebles creci a una tasa media de crecimiento anual de 9.7%, al pasar de 71,304.0 millones de pesos en 2001 a 123,931.7 millones de pesos en 2007, tasa similar a la que registr el valor de los bienes inmuebles del Gobierno Federal de 9.9%, al pasar de 66,839.0 millones de pesos en 2001 a 117,640.9 millones de pesos en 2007. Por su parte, en 2007 el valor de los bienes inmuebles se increment en 8,607.0 millones de pesos (7.9%) respecto de 2006, al pasar de 109,033.9 millones de pesos en 2006 a 117,640.9 millones de pesos en 2007, en donde la Secretara de Comunicaciones y Transportes concentr el 64.8% del incremento, y la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales el 17.2%. En cuanto a las variaciones registradas en los valores entre 2006 y 2007, no se identificaron las causas que las generaron, ya que stas no se incluyeron en los expedientes de cierre de la Cuenta Pblica de 2007, lo que imposibilit su fiscalizacin correspondiente. Respecto del registro del valor de los bienes inmuebles, el Inventario del Patrimonio Inmobiliario Federal y Paraestatal carece de datos sobre su valor histrico o comercial, ya que los avalos que se realizan son para fines especficos de adquisicin, aseguramiento contra daos, indemnizacin, arrendamiento, enajenacin, concesin y reexpresin de estados financieros, y no para fines de valoracin y registro en la contabilidad gubernamental. Por otra parte, desde los aos ochenta la Administracin Pblica Federal inici un proceso de descentralizacin de recursos para educacin, salud, infraestructura y seguridad pblica, con el fin de que fueran ejercidos directamente por los estados, municipios y el Gobierno del Distrito Federal. Dicho proceso no fue acompaado de mecanismos adecuados de registro, control y rendicin de cuentas. Lo anterior ha provocado que en esas instancias de gobierno no se disponga de una contabilidad patrimonial, ni tampoco, consecuentemente, de registros del patrimonio nacional, de inventarios integrales del mismo, y de mecanismos para su control y preservacin, lo que propicia prcticas corruptas que implican un elevado riesgo de desaparicin de los activos. Esto ha sido sealado reiteradamente por la Auditora Superior de la Federacin con el propsito de impulsar una mejor rendicin de cuentas, una adecuada fiscalizacin y un mayor control del patrimonio nacional.
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En esa tarea, el 16 de mayo de 2007, la Auditora Superior de la Federacin suscribi un Convenio de Colaboracin con el Instituto Mexicano de Contadores Pblicos, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Funcin Pblica y la Comisin de Vigilancia de la H. Cmara de Diputados, para la elaboracin de un proyecto de registro patrimonial y contabilidad gubernamental para su aplicacin general en todo el pas. Por otra parte, y recogiendo las aportaciones de la Asociacin Nacional de Organismos de Fiscalizacin Superior y Control Gubernamental, A.C., y de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Auditora Superior de la Federacin elabor un Manual de Registro Contable para las Administraciones Pblicas con el objetivo de que el ejercicio de sus respectivos presupuestos se registre bajo una base patrimonial y de manera homognea y consistente. El objetivo final es construir un sistema para homogeneizar la informacin financiera del Gobierno Federal y de los gobiernos estatales y municipales, con el propsito de incrementar la calidad y la comparabilidad de la informacin pblica, as como alcanzar en el corto plazo el registro, control, supervisin y preservacin del patrimonio pblico.
Pronunciamiento
Se hace necesario avanzar en forma expedita para lograr una adecuada integracin contable de las operaciones y su inclusin uniforme a la Cuenta Pblica; cubrir los requerimientos de informacin transparente a los ciudadanos; y hacer viable la preservacin del patrimonio pblico y el proceso de fiscalizacin superior. Con ese propsito, en el marco de la Reforma Hacendaria, se aprob una reforma al artculo 73 constitucional publicada el 7 de mayo de 2008, dentro de la cual se otorga al H. Congreso de la Unin la facultad de legislar en materia de contabilidad patrimonial, con el fin de obligar a todos los niveles de gobierno a incorporar este tipo de registro contable en la aplicacin de los recursos pblicos. Como resultado de lo anterior, el 31 de diciembre de 2008 fue publicada la Ley General de Contabilidad Gubernamental y fue instalado el Consejo Nacional de Armonizacin Contable, lo cual impulsar el adecuado registro de las operaciones que realicen los
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tres rdenes de gobierno y, consecuentemente, un mejor control y fiscalizacin del ejercicio del gasto y del patrimonio pblico. En dicha ley, se establece que los tres Poderes de la Unin, los organismos constitucionalmente autnomos y las entidades federativas, municipios y el Gobierno del Distrito Federal, debern operar sistemas de contabilidad gubernamental con orientacin patrimonial y acumulativa a ms tardar en diciembre de 2012. La instrumentacin de esa ley deber cuidar que las normas y lineamientos contables se formulen con la debida claridad, tomando en consideracin las limitaciones de aquellos municipios con poca capacidad administrativa para aplicar registros contables tcnicamente avanzados. De igual forma, se estima necesario que el manual que se disee para el registro contable de las operaciones, incluya, con precisin y sencillez, cuentas, instructivos y guas contabilizadoras que permitan un adecuado registro, en trminos presupuestarios, de ingreso-gasto, y en trminos patrimoniales y acumulativos, de los activos, de los pasivos y de la hacienda pblica. Adicionalmente, deben subsanarse otras deficiencias como las detectadas en el mbito federal por la Auditora Superior de la Federacin en el registro y control del patrimonio inmobiliario de la Administracin Pblica Federal Centralizada, atribuibles a la falta de coordinacin entre las dependencias responsables del sector central.
9. Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED)
Diagnstico
La exigencia por optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos pblicos, as como de generar y fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas hacia los ciudadanos, son los fundamentos bsicos que han tenido los gobiernos para impulsar el desarrollo de indicadores de desempeo en las dependencias y entidades pblicas. La dimensin, complejidad y magnitud de los procesos que operan en la administracin pblica hace imperativo construir sistemas de evaluacin del desempeo a fin de conocer la forma y grado de cumplimiento de las polticas y programas pblicos, la
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calidad de los servicios que se prestan y el desempeo de los servidores pblicos. Lo que no se puede medir, no se puede mejorar. Existen problemas estructurales en todos los niveles de la administracin pblica, los cuales no han permitido crear las condiciones necesarias para realizar una evaluacin del desempeo con suficiente garanta de calidad. Entre las principales limitaciones se encuentran las siguientes: Objetivos de programas pblicos que, en muchas ocasiones, son de carcter mltiple y contradictorio. Inadecuada correlacin entre los objetivos globales con los objetivos especficos y metas correspondientes, lo cual dificulta la evaluacin. Ausencia de objetivos y metas pertinentes para medir los resultados alcanzados en trminos de eficacia, eficiencia y economa. Falta de experiencia de los servidores pblicos, tanto en el diseo como en la utilizacin de los indicadores de desempeo. Carencia de indicadores estratgicos, de gestin y de servicios, as como poco inters en la evaluacin que se realiza. Exceso de indicadores irrelevantes para la evaluacin del desempeo. Sistemas de informacin inadecuados para una administracin basada en resultados. Complejidad para integrar, homologar y explotar rpida y eficazmente las numerosas fuentes de datos. El desarrollo de sistemas de indicadores de desempeo genera una valiosa aportacin para mejorar el proceso presupuestario. La posibilidad de contar con instrumentos que den cuenta del uso de los recursos y del cumplimiento de los objetivos previstos, se constituye en un insumo importante para las etapas de formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto pblico.
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Por otra parte, el establecimiento de objetivos y metas de los diferentes programas pblicos debe ser congruente con un proceso de planeacin estratgica que fije los lmites dentro de los cuales debe efectuarse el control y la evaluacin de la gestin. El uso de la planeacin estratgica en el mbito pblico es concebida como herramienta imprescindible para la identificacin de prioridades y la asignacin de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias. La combinacin de la planeacin estratgica con la evaluacin del desempeo constituye un proceso continuo. El plan estratgico define el desempeo por medir, y la evaluacin provee la retroalimentacin sobre lo alcanzando en relacin a las metas planeadas. Por todo ello, la construccin y desarrollo de indicadores debe articularse desde el Sistema Nacional de Planeacin, el Plan Nacional de Desarrollo, los Programas Regionales y los Programas Sectoriales, descendiendo hasta el nivel del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Desde la revisin de la Cuenta Pblica de 1999, la Auditora Superior de la Federacin ha practicado cerca de 500 auditoras de desempeo, cuyos resultados y metodologa deben aprovecharse para acelerar la instrumentacin de una administracin pblica con base en resultados. Debe mencionarse que para el mejor desarrollo de los Sistemas de Evaluacin del Desempeo, es preciso reconocer que la incorporacin eficaz de indicadores en el mbito pblico conlleva una serie de desafos que es preciso resolver tanto en la fase de diseo como en la de ejecucin, entre los cuales destaca la insuficiente cultura de las administraciones pblicas para transitar hacia una accin ms comprometida por posicionar a la evaluacin de la gestin bajo un esquema de medicin por resultados. A ello, se aade la debilidad de los sistemas de servicio civil de carrera que no han permitido establecer modelos de profesionalizacin de los servidores pblicos para generar mayores niveles de responsabilidad; y por ltimo, el lento proceso de consolidacin de los modelos burocrticos que posibiliten el funcionamiento de las administraciones pblicas con procedimientos que generen informacin transparente y confiable.
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Pronunciamiento
Se requiere avanzar decididamente en toda la administracin pblica de los tres niveles de gobierno, en la construccin de sistemas para evaluar la accin pblica, con objeto de que, a partir de datos fiables sobre los resultados, se rindan cuentas y se informe a los ciudadanos sobre el uso de los recursos, la calidad del gasto y el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos. De conformidad con lo anterior, y a propuesta de la Auditora Superior de la Federacin, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada el 30 de marzo de 2006, establece ya la obligacin para todos los ejecutores de gasto pblico de establecer y operar Sistemas de Evaluacin del Desempeo, cuya implantacin debi concluirse en el ejercicio fiscal de 2008. Congruente con ello, deber mantenerse una fiscalizacin permanente para verificar el cumplimiento de estas obligaciones. Los resultados de las auditoras de desempeo deben conducir a las instituciones evaluadas, a adoptar acciones correctivas y preventivas suficientes que aseguren el logro de los objetivos y metas de las polticas y programas pblicos, y el cumplimiento de la obligacin legal que tienen los servidores pblicos de vigilar su adecuado desarrollo. Slo contando con Sistemas de Evaluacin del Desempeo en todos los mbitos y niveles de la administracin pblica, ser posible complementar los procesos de planeacin, dar viabilidad al presupuesto basado en resultados, disponer de los indicadores necesarios para medir la eficiencia, eficacia, economa y productividad de la gestin pblica y mejorar la asignacin y ejercicio del gasto.
10. Donativos de recursos pblicos
Diagnstico
En los presupuestos de diversas dependencias y entidades de la administracin pblica existen partidas de gasto pblico destinadas a transferir recursos, con carcter
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de donativos, a distintas figuras jurdicas, como son las instituciones de asistencia privada; fondos y fideicomisos; organizaciones no gubernamentales; asociaciones civiles; sindicatos; instituciones acadmicas; y entidades federativas y municipios, entre otras. Al no estar regulados los procesos de aprobacin, otorgamiento, aplicacin y comprobacin de los donativos, y al carecerse de transparencia en la utilizacin de los mismos, la Auditora Superior de la Federacin inici, a partir de la Cuenta Pblica 2003, diversas auditoras a estos renglones de gasto. En ese ao, se audit a la Lotera Nacional, y en particular, al Fideicomiso Transforma Mxico, obtenindose los resultados siguientes: El fideicomiso present graves debilidades de control interno en el proceso de otorgamiento de donativos, as como en la vigilancia de su aplicacin para los fines aprobados. Se determinaron diversas observaciones, entre las cuales destacan algunas comprobaciones de gasto que no se relacionaban con el objetivo del donativo otorgado; comprobaciones fuera del plazo establecido; comprobaciones duplicadas; donativos no comprobados a la fecha de revisin; y donativos que no cumplieron con la normativa aplicable. A raz de esa revisin, la Auditora Superior de la Federacin plante la conveniencia de la desaparicin del fideicomiso, dada la serie de irregularidades que mostr su operacin. Con base en ello, fue instruida la liquidacin del fideicomiso, la cual se encuentra en proceso de conclusin. En ese mismo ao, se revis la Administracin del Patrimonio de la Beneficencia Pblica, con motivo de los recursos otorgados al Comit Nacional Pro-Vida, A.C., y se determin que no se realiz una adecuada supervisin para constatar, oportunamente, su correcta aplicacin, y que Pro-Vida no se ajust a los rubros y montos establecidos en el Convenio de Colaboracin celebrado entre ambas partes. Adems, en la documentacin que sustentaba la comprobacin de las erogaciones realizadas, se detect que se utilizaron recursos pblicos federales para fines distintos de los previstos por un monto de 30 millones de pesos, lo que deriv en una denuncia de hechos presentada por la Auditora Superior de la Federacin el 13 de mayo de 2005, la cual no ha sido resuelta a esta fecha.
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Por otra parte, la Auditora Superior de la Federacin, en la revisin de la Cuenta Pblica de 2005, evalu la normativa para el registro y control de donativos, de cuyos resultados destacan los siguientes: Se carece de criterios para acotar la discrecionalidad en su otorgamiento; evaluar el impacto social de los beneficios que reportan; verificar su aplicacin a los fines establecidos; y cuantificar su contribucin al logro de objetivos institucionales. En cuanto al control, no se obliga a los beneficiarios a manejar, en una cuenta bancaria especfica, los donativos que reciben. El registro resulta deficiente, ya que no proporciona informacin veraz sobre el impacto social, el nmero de beneficiarios y los montos de los donativos otorgados. En otros casos, se otorgaron donativos por montos mayores que los autorizados. En la Cuenta Pblica de 2007 se fiscaliz la totalidad de los donativos otorgados a los sindicatos de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal por un monto de 30,879.6 millones de pesos, determinndose los resultados siguientes: No se formalizaron las donaciones a los sindicatos mediante un instrumento jurdico, no se present el proyecto que justificara su utilidad social, y tampoco se establecieron compromisos programticos con objetivos, metas y fechas de cumplimiento. Los sindicatos destinaron los recursos a diversas actividades de carcter festivo y que no necesariamente repercutieron en mejorar las condiciones laborales, fsicas o educativas de sus agremiados. Las reas administrativas no dieron seguimiento ni ejercieron control sobre el destino de los recursos donados, por lo que no hubo transparencia y se pudo hacer un uso indebido de ellos.
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Pronunciamiento
Los resultados que determin la Auditora Superior de la Federacin reflejan la apremiante necesidad de establecer una instancia nica, responsable de autorizar la entrega de donativos, de instrumentar normas y reglas claras para su otorgamiento, as como de disear y operar un sistema integral para su registro, control y seguimiento, con el propsito de abatir la discrecionalidad existente, y dar orden y transparencia al origen y aplicacin de estos fondos pblicos. Por su parte, si existieran necesidades presupuestales de los sindicatos para mejorar las condiciones laborales y favorecer las relaciones entre sus agremiados, sera conveniente que los recursos correspondientes se otorgaran mediante las prestaciones establecidas en los contratos colectivos de trabajo, instrumentos tales que reflejan formalmente los compromisos de las relaciones laborales.
11. Mejora regulatoria
Diagnstico
En la Auditora Superior de la Federacin existe el pleno convencimiento de que la corrupcin podra ser abatida si existiera una mejora regulatoria firme y vigorosa por parte de los gobiernos, la cual tuviera, como principal objetivo, una sensible reduccin de trmites, y por consecuencia, de burocracia y discrecionalidad. En materia de competitividad, en la que altamente inciden los marcos regulatorios de los pases, el ndice Global del Foro Econmico Mundial para el periodo 2008-2009 reflej que Mxico obtuvo el lugar 60 de 143 naciones evaluadas. Por su parte, en relacin con el ndice de Opacidad elaborado en 2007-2008 por el Milken Institute, el cual calific a 48 pases en materia de corrupcin, opacidad legal, poltica econmica, reglas contables y regulacin, Mxico se ubic en el lugar 31. El Banco Mundial, en su reporte 2009, seal que los 28 das que en promedio lleva abrir un negocio en nuestro pas inhibe la creacin de alrededor de 136,000 fuentes
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de trabajo y produce costos econmicos por 1,282 millones de pesos. Segn ese mismo estudio, el tiempo promedio que lleva en Mxico abrir un negocio contrasta con el de pases como Australia, que es de 2 das, Canad de 5 y Dinamarca de 6. Adicionalmente, de acuerdo con el informe del Banco Mundial Haciendo Negocios en Mxico 2009, nuestro pas ocup la posicin 79 de 181 pases seleccionados respecto de los das que se requieren para hacer cumplir un contrato. Transparencia Mexicana, captulo nacional de Transparencia Internacional, ha desarrollado trabajos de evaluacin, efectuando peridicamente anlisis de percepcin de la corrupcin en trminos de su dimensin y costo. En la aplicacin de encuestas en hogares mexicanos, los resultados ms relevantes en 2007 fueron los siguientes: Se registraron ms de 197 millones de actos de corrupcin en el trmite y uso de 35 servicios pblicos bsicos. Los sobornos o mordidas costaron, en promedio, 138 pesos a cada hogar mexicano, lo que implica cerca de 27 mil millones de pesos anuales por el uso de los 35 servicios pblicos seleccionados. Los hogares reportan haber destinado el 8% de su ingreso al pago de mordidas, lo cual constituye, indudablemente, un impuesto vergonzoso y humillante. En los hogares con ingresos de un salario mnimo, este monto llega a representar hasta el 18% de su ingreso. Otro dato relevante es que los jefes de familia jvenes y con mejor educacin registraron una mayor incidencia de actos de corrupcin, lo que resulta contradictorio y preocupante. Los trmites en que se increment ms la corrupcin fueron los sobornos para vender o trabajar en la va pblica; evitar que un agente de trnsito se lleve un vehculo al corraln o que levante una infraccin; recuperar un auto robado; evitar ser detenido en el ministerio pblico; e introducir objetos prohibidos en alguna aduana, retn, garita o puesto fronterizo. Por su parte, en 2006, segn estimaciones de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), el costo de la regulacin en Mxico represent
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alrededor de 15% del PIB, cifra equivalente al 80% de los ingresos por impuestos del Gobierno Federal. Con motivo de la revisin de la Cuenta Pblica 2006, la Auditora Superior de la Federacin evalu el Programa de Mejora Regulatoria bajo la responsabilidad de la COFEMER, habiendo determinado los principales hallazgos siguientes: La COFEMER no cuenta con el universo de las regulaciones que se aplican en la Administracin Pblica Federal, ni tampoco dispone de un diagnstico para determinar el marco regulatorio adecuado para el pas con base en la confianza al ciudadano. De 2003 a 2006, las dependencias y entidades emitieron 556 nuevas disposiciones, se modificaron 334 y se eliminaron 31, por lo que el total aument en 525 regulaciones, lo que refleja que la COFEMER no dispuso de un plan de accin para reordenar y depurar el marco regulatorio nacional. En relacin con los trmites, al trmino de 2001 existan 1,172; de 2002 a 2006 se inscribieron 3,570 y se eliminaron 1,498, por lo que al final de ese ao se tenan registrados 3,244 trmites; de ese total, se modificaron 908, de los cuales, en 555 casos (17.1%) se actualizaron datos, y en 353 casos (10.9%) se realizaron acciones efectivas de mejora, tales como eliminacin de requisitos o reduccin de plazos. Sin embargo, la COFEMER no ha promovido un esquema efectivo de simplificacin y eliminacin sistemtica de trmites. De una muestra de 1,171 trmites revisados respecto de los 3,244 registrados a 2006, se determin que el 49.1% no fueron utilizados; el 41.1% se aplicaron entre 1 y 1,000 veces; y el 9.8% ms de 1,000 veces en promedio mensual. De 2004 a 2006, la COFEMER recibi 987 anteproyectos, de los cuales dictamin favorablemente 881 y rechaz los 106 restantes. La COFEMER impuls la implantacin del Sistema de Apertura Rpida de Empresas en 110 municipios del pas de los 200 municipios en los que defini como factible su operacin. En cuanto al objetivo de propiciar el uso extensivo de mejores prcticas regulatorias, la COFEMER no dispuso de un programa de trabajo para comparar
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los resultados de esas acciones respecto de lo previsto en el Programa de Mejora Regulatoria. El exceso de regulacin y de requisitos burocrticos ha sido una de las causas principales de corrupcin y del crecimiento del sector informal, toda vez que su incorporacin a la formalidad resulta ser una opcin extremadamente cara. La legalidad y la formalidad se han vuelto un privilegio del que no puede disfrutar la poblacin de bajos ingresos. El alto costo de la regulacin hace que la evasin fiscal y la informalidad sean, lamentablemente, el nico camino de muchas micro, pequeas y medianas empresas para sobrevivir en el mercado.
Pronunciamiento
La Secretara de la Funcin Pblica, dentro del marco de las facultades y funciones que le han sido conferidas, ha impulsado importantes acciones para depurar y simplificar el marco regulatorio existente con el fin de propiciar una disminucin de la burocracia, el exceso de trmites y la discrecionalidad que registra la gestin gubernamental en la prestacin y adquisicin de bienes y servicios, as como en la aplicacin y ejercicio de los recursos pblicos. Con ese propsito, y como resultado de las iniciativas formuladas por dicha Secretara, el 28 de mayo de 2009 se public un Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, con el propsito de mejorar la eficiencia y eficacia de las operaciones que se realizan, y abatir la burocracia y el exceso de trmites existente. A pesar de estos avances, la magnitud de recursos econmicos y financieros que comprende esta asignatura y su impacto en la productividad nacional hace necesario continuar impulsando, con decisin, acciones firmes para combatir el exceso de trmites en las acciones de gobierno que produce un alto grado de corrupcin y opacidad en la administracin pblica.
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Asimismo, es urgente llevar a cabo una simplificacin regulatoria integral en los tres rdenes de gobierno, sustentada en polticas que se orienten a identificar y eliminar aquellos trmites y servicios en donde ms ocurren los actos de corrupcin y discrecionalidad, considerando, como principio fundamental, el de trmite base cero y confianza al ciudadano. Por otra parte, adems de fortalecer la coordinacin de acciones en esta materia, se requiere tambin continuar con la fiscalizacin de la mejora regulatoria en el mbito sectorial, revisando las reas que cuentan con un mayor nmero de trmites y regulaciones.
12. Remuneraciones de los servidores pblicos
Diagnstico
El servicio pblico supone encargarse de la cosa pblica al tratarse de una accin que interesa a la ciudadana y a la poblacin en general. La remuneracin de los servidores pblicos debe responder a criterios que correspondan a su grado de responsabilidad, nivel jerrquico y factor de riesgo, de tal forma que se eviten disparidades inaceptables entre cargos de caractersticas similares, de acuerdo con el principio de que a trabajo igual debe corresponder igual salario. En la actualidad, el total de las percepciones que se otorgan a los servidores pblicos, se compone de conceptos tales como sueldo, sobresueldo, compensaciones, bonos, y ayudas diversas consistentes en vales de despensa, gasolina, despensas navideas, comida de fin de ao, exenciones fiscales y otro tipo de prestaciones complementarias de carcter especial. La existencia de regmenes distintos, y en algunos casos de excepcin en los Poderes de la Unin y en los rganos constitucionalmente autnomos, complica, confunde y refleja una alta opacidad y un exceso de discrecionalidad en materia de remuneraciones, debido a la falta de criterios universales que sean aceptados y observados en toda la administracin pblica.
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De algunos resultados obtenidos de diversas revisiones efectuadas por la Auditora Superior de la Federacin, se desprendi que en el Poder Judicial de la Federacin existan pagos superiores a los tabuladores establecidos, pago de aguinaldos mayores que lo autorizado y estructuras que no responden a su organizacin jerrquica. Adicionalmente, se detectaron fideicomisos constituidos con economas de recursos presupuestarios, sin la aprobacin correspondiente. Casi todos los recursos de dichos fideicomisos estaban destinados al pago de pensiones complementarias de funcionarios superiores. De igual forma, en la Sociedad Hipotecaria Federal se observ que, en algunos casos, los niveles jerrquicos de Director General, Director General Adjunto, Director de rea y Subdirector percibieron aguinaldos superiores a lo establecido, haciendo uso discrecional de sus facultades. Otros rubros vinculados con las percepciones de los servidores pblicos que han sido afectados por una asignacin arbitraria, se refieren a las jubilaciones y pensiones que, en muchas ocasiones, se han otorgado sin cumplir los requisitos y la antigedad correspondiente, as como a los regmenes de liquidacin al finalizar el encargo de los servidores pblicos, mediante los cuales se otorgan recursos desproporcionados en relacin con lo establecido en la ley. Como consecuencia de los reiterados sealamientos que ha efectuado la Auditora Superior de la Federacin, y de diversas iniciativas formuladas por legisladores respecto de este rubro, el 28 de abril de 2009 el H. Congreso de la Unin aprob diversas reformas constitucionales que obligan a incorporar, en los presupuestos de los tres Poderes de la Unin y de los rganos constitucionalmente autnomos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores pblicos, estableciendo, adems, que ningn funcionario podr percibir un salario mayor que el establecido para el Presidente de la Repblica. Asimismo, en artculos transitorios, se seala que las remuneraciones de los servidores pblicos que presenten niveles superiores a la mxima establecida, debern ser ajustadas en los presupuestos de egresos correspondientes, con excepcin de las de los ministros, magistrados y jueces del Poder Judicial y de los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, quienes podrn mantener sus actuales retribuciones nominales durante el tiempo que dure su encargo.
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Pronunciamiento
Respecto de las modificaciones constitucionales aprobadas en esta materia, debern emprenderse acciones y programas especficos para vigilar el debido cumplimiento de los criterios establecidos para su cabal aplicacin, mediante las instancias de control interno respectivas, y la supervisin y control de las plantillas de personal y de las nminas correspondientes. No obstante los avances registrados, subsiste la necesidad de establecer una poltica que armonice y consolide los pagos por remuneraciones y percepciones en todos los niveles, bajo tabuladores nicos de carcter universal y con lmites mnimos y mximos, que eviten emolumentos adicionales por conceptos no contemplados en la norma general. Por lo que respecta al salario del Presidente de la Repblica, deber reflejarse anualmente su asignacin presupuestal tomando en cuenta todos sus emolumentos respectivos, as como su actualizacin anual, considerando elementos tales como inflacin, los referentes internacionales y los factores de riesgo. La poltica pblica en materia de remuneraciones a servidores pblicos tiene que considerar la generalidad de las normas aplicables, sin que existan excepciones. La poltica pblica que se defina debe sustentarse en estudios de profesionales especialistas en la materia, con el fin de que los principios de universalidad, legalidad, justicia y equidad sean el basamento de las leyes y decisiones que adopte el Poder Legislativo.
13. Preservacin del medio ambiente
Diagnstico
La proteccin del medio ambiente en los ltimos aos ha sido elemento esencial de diversos estudios y manifiestos desarrollados en el mbito internacional.
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As, el Protocolo de Kyoto, suscrito el 11 de diciembre de 1997, establece compromisos a cumplir para fomentar la eficiencia energtica, implementar medidas que limiten o reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero, e impulsar la investigacin, promocin, desarrollo y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energa, entre otros. De igual forma, el Tratado de Lisboa, constituido el 13 de diciembre de 2007, contiene lineamientos mediante los cuales la Unin Europea podr tener una actuacin ms contundente para enfrentar el cambio climtico, y desarrollar una mejor estrategia que asegure el suministro y uso de recursos energticos alternativos ms sostenibles. Asimismo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo plantea tambin, puntualmente, diversos objetivos y metas del Milenio orientados a revertir la prdida de recursos del medio ambiente y a reducir, para el ao 2010, el deterioro de la diversidad biolgica que se registra actualmente. En contraste de estos avances, un estudio reciente elaborado por el Programa de Investigacin del Cambio Global de los Estados Unidos de Amrica y dado a conocer en junio 2009, seala que el calentamiento climtico global se encuentra ya presente en el territorio americano habindose anticipado en relacin con lo previsto, previndose que sus repercusiones, ya patentes, sean ms intensas en los prximos aos y afecten gravemente cultivos, bosques, litorales, suministros de agua y generacin de energa. Asimismo, seala que, a menos que se adopten medidas prontas y decididas para revertir este fenmeno, las altas temperaturas combinadas con la contaminacin ambiental ocasionarn enfermedades respiratorias y otras graves afecciones de la salud de la poblacin. En el mbito nacional, la tarda e insuficiente atencin del manejo sustentable del medio ambiente en Mxico ha generado una grave degradacin de sus ecosistemas, que incrementa los riesgos de la salud y vulnera el desarrollo competitivo de las zonas ms productivas de la nacin, lo cual, a su vez, reduce el bienestar social y la competitividad a corto y a largo plazos. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, los costos econmicos por agotamiento de recursos naturales y degradacin ambiental en Mxico durante el periodo 2003-2006 se estiman en 9% del PIB. Cada ao, las prdidas econmicas por la degradacin ambiental equivalen a lo que recauda el gobierno en toda la economa, excluyendo el petrleo.
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El medio ambiente no slo est directamente relacionado con la abundancia o escasez de los recursos naturales, sino que tambin influye en otros aspectos como en la salud de las personas. En el Informe 2006 de Geo Mxico editado por la Organizacin de las Naciones Unidas, se describe cmo el 35% de las enfermedades de los mexicanos tienen su origen en problemas ambientales. La preservacin de nuestro medio ambiente y la responsabilidad ecolgica que sta conlleva presentan grandes debilidades, toda vez que no se privilegia el compromiso que se tiene con las futuras generaciones. La inexistencia de programas puntuales en materia ecolgica se ve actualmente reflejada en la constante degradacin que observa el medio ambiente en sus principales elementos que lo conforman, tales como bosques y selvas, mares, lagos y ros, calidad del agua y aire, tratamiento de residuos lquidos, slidos y gaseosos, fauna y flora, reas y reservas naturales abiertas y protegidas, zonas de amortiguamiento, energas renovables, as como un insuficiente esquema normativo regulatorio. La causa del enorme retraso en nuestro pas en la proteccin del medio ambiente se debe a muchos factores, siendo los ms graves, por orden de importancia, los siguientes: las pocas empresas certificadas como limpias dado el tamao de nuestra economa; la baja recarga de acuferos (producto de la sobreexplotacin de los mismos); la poca energa que se produce de fuentes no contaminantes; el ineficiente uso del agua en la agricultura (bajos rendimientos); y las pocas reas Naturales Protegidas como proporcin del territorio, las cuales, adems, no estn siendo aprovechadas de manera sustentable. En las revisiones practicadas por la Auditora Superior de la Federacin con motivo de la fiscalizacin de diversas Cuentas Pblicas, se detectaron debilidades que requieren de acciones urgentes para contribuir a elevar y fortalecer la calidad ambiental, entre las cuales destacan las siguientes: El principal problema ambiental es el insostenible consumo de agua. Ms de 100 mantos acuferos (50% del agua en los mantos) son sobreexplotados por el sector agrcola y por las ciudades. Se encontraron diagnsticos insuficientes sobre el total de cuencas y subcuencas del pas, as como de estudios incompletos sobre la disposicin y manejo de residuos slidos y peligrosos.
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Ausencia de medicin de los niveles de contaminacin del aire a nivel nacional. La Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales slo dispone de datos de las ocho principales ciudades del pas. Carencia de normas oficiales para el monitoreo de 48 sustancias contaminantes atmosfricas txicas. Inadecuada coordinacin de las instancias responsables de la ejecucin de polticas pblicas para detener el deterioro y la contaminacin ambiental. Marco jurdico regulatorio incompleto e ineficiente debido a su falta de observancia, tanto de las autoridades como de la poblacin en general. Existe una gran corrupcin e impunidad en estas materias. Mxico ha perdido prcticamente la totalidad de sus bosques hmedos tropicales, y ms del 50% de bosques templados y de la vegetacin que cubra las zonas ridas, lo que pone en riesgo a las especies animales que habitan en Mxico. Adems, slo el 15% de nuestras pesqueras tiene potencial para desarrollarse con mayor intensidad en el futuro, ya que el 20% de ellas se encuentra en deterioro y el 65% opera a su mxima capacidad. Falta de acciones eficaces para la atencin de medidas preventivas y correctivas dictadas por la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente. En 2005, de 29,953 medidas emitidas, las empresas atendieron slo el 13%. La inversin por hectrea de las reas Nacionales Protegidas en 2006 fue de 12.7 pesos, que representa un aumento de 30.2% en relacin con la registrada en el ao 2001. En comparacin con Costa Rica, el costo por hectrea fue inferior en 8% (1.1 pesos), y con Espaa en 77% (42.6 pesos). La superficie forestal del pas decreci anualmente 0.4% en promedio, al pasar de 137,425.2 miles de ha. en 2005 a 136,328.0 miles de ha. en 2007, con lo que la proporcin de tierras cubiertas por bosques se redujo de 33.1% a 32.5%. Adems, no se alcanz en 2007 la meta de reforestacin de 400,000 ha., ya que la Comisin Nacional Forestal cubri 341,375.8 ha. que representaron el 85.3% de la meta citada.
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En el ao 2007, el balance hdrico nacional revel que la Comisin Nacional del Agua otorg ttulos sin tomar en cuenta la disponibilidad del agua, particularmente en volmenes de aguas subterrneas, de 16,224.5 millones de m anuales, autoriz el uso de 28,780.3 millones de m anuales, lo que deriv en un dficit de 12,555.8 millones de m anuales de los acuferos del pas. Hasta 2007 haba concesionado o asignado 238,591.7 millones de m anuales de agua, 66.9% ms de lo solicitado por los usuarios; de ese volumen de aguas concesionadas, el 97.3% (232,125) se concentr en cuatro usos: 66.4% en la generacin de energa elctrica; 22.6% en el agrcola; 4.6% para el pblico urbano; y 3.7% para el industrial. En cuanto a acuferos se refiere, el 19.1% del total registr, en 2007, una sobreexplotacin, reportndose un dficit de agua de 5,515.5 millones de m. En el caso de aguas superficiales, el dficit fue de 5,385.9 millones de m en 53 cuencas, que represent el 7.3% del total.
Pronunciamiento
La amenaza real del cambio climtico y la urgencia de impulsar un desarrollo ambiental sostenible han sido los fundamentos clave que han orientado la poltica mundial establecida en esta materia. De conformidad con estos objetivos, y ante la situacin que registra el medio ambiente en Mxico, se requiere tambin, con urgencia, de un adecuado esquema normativo regulatorio y de la instrumentacin de una poltica integral de desarrollo ecolgico que oriente y exija el mejoramiento y preservacin ambiental, mediante programas y proyectos sustentables de corto, mediano y largo plazos, con un financiamiento que lo haga posible y con un marco jurdico que sancione, con firmeza, todos los incumplimientos. Nuestro pas todava est a tiempo de conservar y explotar racionalmente sus principales recursos naturales. Hoy en da, es urgente que los sectores pblico y privado, junto con la sociedad civil organizada, se coordinen y se agrupen para proponer y establecer una estrategia integral de alcance nacional en favor de la sustentabilidad ambiental, que permita a las generaciones actuales y futuras disfrutar de las riquezas naturales a las que tienen derecho y que pertenecen a todos los mexicanos.
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14. Subejercicios presupuestales
Diagnstico
Materia que merece especial atencin se refiere al subejercicio de recursos que presentan diversas dependencias y entidades del sector pblico en la aplicacin de sus presupuestos al trmino de cada ejercicio fiscal, as como el que registran, en muchas ocasiones, los recursos federales que, a travs de los distintos Fondos del Ramo General 33, se transfieren a estados, municipios y Gobierno del Distrito Federal. Estos subejercicios presupuestales revelan, en la mayora de los casos y por diversos factores, exceso de trmites y burocracia, insuficiencia de proyectos y una limitada capacidad de los ejecutores de gasto que posibilite la plena aplicacin de los recursos asignados, lo cual provoca que algunos programas pblicos no se cumplan con oportunidad, con su consecuente impacto social y econmico en diferentes sectores de la poblacin. En esta circunstancia se encuentran los resultados de algunas revisiones realizadas por la Auditora Superior de la Federacin con motivo de la fiscalizacin a las cuentas pblicas, entre los cuales destacan los siguientes: De la revisin de la Cuenta Pblica 2006, destaca la auditora efectuada al Programa de Carrera Magisterial, al cual se le autoriz una ampliacin lquida por 1,574 millones de pesos como apoyo extraordinario para alcanzar un mejor cumplimiento de objetivos y metas, monto que al trmino del ao no fue ejercido ni reintegrado a la Tesorera de la Federacin, toda vez que se aplic, en su lugar, al pago de adeudos fiscales ya devengados (ADEFAS) para cubrir incrementos salariales a personal docente estatal y para apoyos compensatorios incorporados al programa. En relacin con la Administracin Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal, en 2006, le fueron asignados recursos por 269 millones de pesos para el Programa de Tecnologas Educativas de la Informacin, los cuales no fueron ejercidos, e inclusive, al mes de agosto de 2007, todava permanecan en poder de la entidad en una cuenta de intermediacin burstil que produca intereses financieros.
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Respecto de la fiscalizacin efectuada a la Cuenta Pblica 2007, en la auditora del Sistema Nacional de Seguridad Pblica practicada en los 31 estados y el Distrito Federal, se determin que, en materia presupuestal, de un monto de 6,653 millones de pesos, no se ejercieron 2,863 millones de pesos, es decir, el 43% del Fondo de Seguridad Pblica. De igual forma, en el mbito estatal, algunas entidades federativas tambin registraron subejercicios de entre 43% y 68% de sus presupuestos, mientras que, por otra parte, mostraron una elevacin de sus ndices delictivos. En otra auditora de la gestin financiera del Ramo General 23 Provisiones Salariales y Econmicas practicada a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se determin que, al cierre del ejercicio 2007, se autoriz la distribucin de remanentes presupuestales por 203,659 millones de pesos, de los cuales 102,435 millones de pesos fueron transferidos a diversas dependencias, entidades, fondos y fideicomisos, as como para la constitucin de Depsitos en Administracin a Favor de Terceros en la Tesorera de la Federacin, que por lo avanzado del ao no era posible que se devengaran antes del 31 de diciembre de 2007. Esto evidencia que se autoriz la reasignacin de recursos a efecto de no reflejar un mayor subejercicio presupuestal. De igual forma, se determin que, de los recursos presupuestales no ejercidos por el Sector de Comunicaciones y Transportes, se traspasaron 18,983 millones de pesos al Fondo de Inversin en Infraestructura sin mandato que obligara a hacerlo y sin tener definidas las obras o proyectos en los cuales se aplicaran dichos recursos, con lo que se evadi el principio de anualidad al que debe sujetarse el ejercicio presupuestario. Lo mismo ocurri con el Mandato para Programas de Procuracin de Justicia as como con el Fondo para la Conclusin Laboral, a los cuales se les transfirieron recursos no ejercidos por 103 y 1,463 millones de pesos, respectivamente, con el propsito de evitar su concentracin en la Tesorera de la Federacin. Otro caso correspondi a los recursos asignados al Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de Mxico, y en particular al Proyecto de Control de Erosin de las Cuencas de la Presa Guadalupe, cuyo desarrollo permiti ahorrar 554 miles de pesos que no fue reintegrado a la fiduciaria. Asimismo, se reportaron como ejercidos 281 millones de pesos del Proyecto de Sistema de Transportes Articulados, aun cuando dichos recursos no fueron aplicados, sino que fueron transferidos a otro fideicomiso para ejercerlos posteriormente.
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Mediante de esta prctica cada vez ms comn, los montos presupuestales no ejercidos pero s retirados de la Tesorera de la Federacin son canalizados por las dependencias y entidades tanto para incrementar sus disponibilidades de efectivo que, en algunos casos, son ya excesivas, como para la creacin de fondos o fideicomisos, o bien a incrementar el patrimonio de los ya constituidos, con el propsito de utilizarlos, en algunas ocasiones, en fines distintos de los aprobados, sin el adecuado control, transparencia y rendicin de cuentas que demandan el manejo de los recursos pblicos. Esta triangulacin de recursos no ejercidos propicia que no puedan ser asignados y utilizados en el ao presupuestal siguiente para fortalecer programas gubernamentales en operacin, o bien para promover nuevos programas de desarrollo. En el caso de los Fondos del Ramo General 33, algunos recursos federales no ejercidos por parte de los estados y municipios permanecen intocados en los propios Fondos con el riesgo de aplicarlos posteriormente tambin hacia fines distintos de los previstos. Esto ocasiona que las acciones en beneficio de la sociedad no sean realizadas de acuerdo con los programas para los cuales dichos recursos se asignaron originalmente. Cabe mencionar, que ni el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin ni la Ley de Coordinacin Fiscal, establecen la obligacin de reintegrar los recursos no ejercidos de estos Fondos a la Tesorera de la Federacin, ni tampoco un plazo para su uso.
Pronunciamiento
Es urgente impulsar acciones que faciliten la plena disposicin de los recursos asignados, as como establecer una adecuada regulacin sobre aquellos que eventualmente no sean ejercidos, acotando la discrecionalidad que existe en su aplicacin, y obligando a los ejecutores de gasto de los tres niveles de gobierno a que invariablemente reintegren los recursos no ejercidos a la Tesorera de la Federacin, para evitar su desvo, o bien para inhibir la acumulacin irracional de disponibilidades, con el fin de que puedan ser efectivamente utilizados en la satisfaccin de necesidades prioritarias y estratgicas del pas y de la poblacin.
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15. Disponibilidades de recursos
Diagnstico
La acumulacin desmedida de disponibilidades derivadas, muchas veces, de subejercicios de recursos presupuestales, corresponde a otra rea sensible de opacidad y riesgo, tomando en cuenta los altos niveles de crecimiento que han alcanzado, as como su potencial desaprovechamiento para aplicarse en la atencin de las apremiantes necesidades que demanda la sociedad. Debe sealarse, adicionalmente, que este mecanismo de aprovisionamiento de recursos pblicos no ejercidos nulifica, en los hechos, la facultad de la H. Cmara de Diputados de vigilar y controlar el origen, administracin y destino del gasto pblico. Un ejemplo de ello, lo constituyen algunos resultados de auditoras practicadas por la Auditora Superior de la Federacin, entre los que se encuentran los prstamos adquiridos por el Gobierno Federal, cuyos recursos son utilizados para cubrir erogaciones efectuadas previamente. En 2006, fue suscrito un Contrato de Prstamo entre Mxico y el Banco Interamericano de Reconstruccin y Fomento por 501,260 miles de dlares, con objeto de financiar acciones que ya haban sido realizadas antes de suscribir dicho instrumento, por lo que dichos recursos obraron como disponibilidades del Gobierno Federal. Asimismo, al 31 de diciembre de 2006, se detect un remanente de recursos por 7,732 millones de pesos como resultado de restar al endeudamiento neto interno del Sector Pblico Presupuestario la suma del dficit federal ms el desendeudamiento externo, con lo que qued un monto disponible para el Gobierno Federal. Hallazgos similares de la Auditora Superior de la Federacin determinados con motivo de la revisin de la Cuenta Pblica 2007 arrojan otros casos particulares, como el del Fondo de Inversin en Infraestructura, el cual, en 2007, contaba con un saldo de recursos disponibles de 16,656 millones de pesos, as como recursos invertidos en contratos de reporto por 10,885 millones de pesos, haciendo un total de 27,541 millones de pesos para apoyar proyectos y estudios de infraestructura. De dichos recursos, el Fondo aplic, en 2007, la cantidad de 4,429 millones de pesos, que represent tan slo el 16% del total de sus disponibilidades.
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De igual forma, del total del saldo al 31 de diciembre de 2007 de diversos fondos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, el 47% (2,323 millones de pesos) no estaba asociado ni comprometido a proyecto alguno; ocho fondos sectoriales y un fondo mixto no emitieron convocatorias, aun cuando, en 2007, ambos instrumentos mantenan recursos disponibles por 821 millones de pesos para ser asignados en proyectos de investigacin; asimismo, en el fondo institucional se determin que 48 millones de pesos no se aplicaron en la realizacin de proyectos previamente convenidos. Otros casos similares fueron sealados en el apartado anterior Subejercicios Presupuestales, los cuales tuvieron tambin incidencia en la creacin y aumento de montos importantes de disponibilidades, como fue la reasignacin de remanentes presupuestarios del Ramo General 23 por 102,435 millones de pesos a diversas dependencias, entidades, fondos, fideicomisos, as como a la constitucin de Depsitos en Administracin a Favor de Terceros en la Tesorera de la Federacin. En general, los instrumentos que se han operado para canalizar los recursos no ejercidos, han correspondido, en la mayora de los casos, a fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos, los cuales cuentan ya con cuantiosos montos de disponibilidades en sus respectivos patrimonios sin un fin especfico, en infraccin del principio de anualidad del presupuesto, al no reintegrar los recursos pblicos a la Tesorera de la Federacin.
Pronunciamiento
Es necesario y urgente detener el incremento irracional de disponibilidades de recursos pblicos que permanecen inamovibles en los diversos instrumentos financieros del Estado Federal Mexicano, lo cual obra en perjuicio de la ejecucin de programas prioritarios. En ese sentido, se requiere de acciones normativas inmediatas para que slo se permitan aumentos de disponibilidades cuando efectivamente correspondan a fines y proyectos especficos que alienten el bienestar y el desarrollo de la poblacin, y se sujeten, por otra parte, a su debida transparencia, a su obligada rendicin de cuentas, y a su correspondiente control legislativo. Si fuere necesario, debera corregirse esta situacin mediante modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y al Decreto que anualmente se emite sobre el Presupuesto de Egresos de la Federacin, con el fin de evitar la recurrencia de las anomalas.
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16. Discrecionalidad de los servidores pblicos
Diagnstico
Una administracin gubernamental que tolera la discrecionalidad en la actuacin de los servidores pblicos est destinada, paulatinamente, a perder la confianza de la sociedad que se requiere para ejercer a cabalidad y con certidumbre las funciones y facultades que le han sido conferidas. La discrecionalidad que en muchos sectores de la Administracin Pblica Federal se registra de manera reiterada sobre el manejo de los recursos provoca corrupcin, ineficiencia y un alto grado de opacidad que es indispensable combatir. Como ejemplo de ello, se encuentran los resultados de las revisiones efectuadas por la Auditora Superior de la Federacin sobre los Recursos Fiscales Excedentes, de los cuales, en 2004, se obtuvieron 46,595 millones de pesos, habindose destinado 11,649 millones de pesos (25%) para mejorar el Balance Presupuestario, sin que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico contara con registros de su aplicacin que permitieran evaluar su adecuado manejo. El artculo 21, fraccin I, inciso j, del Presupuesto de Egresos de la Federacin de 2005, otorg facultades discrecionales a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para realizar descuentos a los ingresos excedentes, los cuales correspondieron, entre otros, al incremento en el costo financiero de la deuda de Petrleos Mexicanos de 6,170 millones de pesos, al mayor costo de combustible de la Comisin Federal de Electricidad de 7,091 millones de pesos y a los menores ingresos de Luz y Fuerza del Centro por 639 millones de pesos, no existiendo documentacin que acreditara las transferencias a dichas entidades respecto de los montos descontados antes sealados. Asimismo, se aplicaron 11,152 millones de pesos al balance econmico del sector pblico mediante anticipos efectuados durante el ao, lo que habra sido procedente en un escenario de ingresos excedentes al alza, pero no en uno con tendencia a la baja como fue el caso. Adems, dichos recursos se han venido utilizando, principalmente, en gasto corriente.
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En cuanto a los Derechos de Trmite Aduanero, en 2005 se registraron 3,829 millones de pesos como ingresos ajenos. Si bien dichos recursos son considerados como privados, se manejaron indebidamente en un fideicomiso pblico, sin definir reglas para su control, registro y presentacin en la Cuenta Pblica. De igual forma, como resultado de las auditorias practicadas a Petrleos Mexicanos, se determin que existe un exceso de discrecionalidad en el otorgamiento de prstamos al sindicato de la entidad, por lo que se recomend reiteradamente la necesidad de acotar las facultades del Director General de la paraestatal para la suscripcin de este tipo de convenios, bajo el previo conocimiento y aprobacin de su Consejo de Administracin. Por otra parte, como consecuencia de la revisin de la Cuenta Pblica del ao 2007, la Auditora Superior de la Federacin detect otros casos de discrecionalidad en el manejo de los recursos pblicos, como fue el del Ramo General 23, de cuyos recursos se transfirieron 102,435 millones de pesos a diversas dependencias, entidades, fondos y fideicomisos, as como para la constitucin de depsitos en la Tesorera de la Federacin, que por lo avanzado del ao no era posible que se devengaran antes del 31 de diciembre de 2007. Respecto de los recursos provenientes del Proceso de Retiros derivados del Sistema de Pensiones de la Subcuenta de Vivienda 97, se determin que la Tesorera de la Federacin recibi del INFONAVIT recursos por 1,963 millones de pesos, que aplic como parte de la Ley de Ingresos de la Federacin, aun cuando la Suprema Corte de Justicia ha reconocido que dichos recursos son patrimonio de los trabajadores. Asimismo, se determin que no se operan instrumentos que identifiquen dichos recursos en una cuenta especfica, y tampoco existe evidencia que acredite que el INFONAVIT informa sobre los importes individuales de cada uno de los trabajadores. En cuanto al Fondo para la Conclusin de la Relacin Laboral, al trmino de 2007 se transfirieron remanentes de recursos a dicho Fondo por 1,463 millones de pesos, para evitar su concentracin en la TESOFE; se erogaron 35 millones de pesos para pago de cuotas y aportaciones al ISSSTE de servidores pblicos que concluyeron su relacin laboral en 2004 y 2005, aun cuando no corresponda efectuar dichos pagos con cargo al Fondo; y, en general, las dependencias y entidades que reciben recursos del Fondo no los restituyen conforme a la normativa.
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De igual forma, en relacin con el Fondo de Inversin en Infraestructura (FINFRA), la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) aport 18,983 millones de pesos al FINFRA sin mandato que la obligara a hacerlo, y sin tener definidas las obras o proyectos en los cuales se aplicaran dichos recursos; por otra parte, a travs de transferencias a fideicomisos, la SCT ha obtenido ingresos excedentes y ha generado un presupuesto alterno sin objetivos ni metas y sin regirse por el principio de anualidad, ni tampoco sujetndose, consecuentemente, al control legislativo correspondiente. Asimismo, al 31 de diciembre de 2007, el Fondo contaba con un saldo disponible de 16,656 millones de pesos; adems, tena invertidos en contratos de reporto 10,885 millones de pesos, por lo que durante el ao 2007, el FINFRA cont con disponibilidades por 27,541 millones de pesos. No obstante, slo se aplicaron 4,429 millones de pesos, que representaron el 16% del total de sus disponibilidades. Por lo que hace al Fideicomiso para Administrar la Contraprestacin del artculo 16 de la Ley Aduanera, su patrimonio se ha incrementado ms que proporcionalmente respecto de sus gastos anuales, toda vez que sus ingresos promedio al ao equivalen a 4,000 millones de pesos, en tanto que sus gastos son de 2,000 millones de pesos. Respecto de la contratacin y destino de un financiamiento otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo por 600 millones de dlares (6,500 millones de pesos), los recursos correspondientes fueron entregados a Nacional Financiera y depositados en la Tesorera de la Federacin, sin identificar el destino especfico de los mismos. Adems, dichos recursos se canalizaron a la realizacin de proyectos cuyos resultados son intangibles, y por tanto no se aplicaron a proyectos de inversin o actividades productivas. En materia de Crditos Fiscales, se condonaron discrecionalmente recursos retenidos a terceros, como son Derechos, ISR e IVA; en algunos casos, las solicitudes de condonacin no incluyeron la totalidad de los requisitos establecidos, y se autoriz una por 59.5 millones de pesos a un contribuyente que se encontraba en proceso penal; de igual forma, se autorizaron condonaciones de crditos fiscales por 8.0 millones de pesos, no obstante que dicho monto corresponda a retenciones de terceros del ao 2002, las cuales no fueron enteradas a la Tesorera de la Federacin por parte del contribuyente. En relacin con los Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria, se ejercieron discrecionalmente recursos por 1,978 millones de pesos en esquemas
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emergentes de agricultura por contrato, y a seis personas morales se les otorgaron, indebidamente, apoyos por 43 millones de pesos, no obstante que no cumplan con los requisitos de elegibilidad correspondientes. Finalmente, en la revisin efectuada a la Comisin Nacional Forestal, se determin que no se otorgaron apoyos a beneficiarios que estaban en calidad de aprobados, al habrseles clasificado bajo un concepto no establecido en las Reglas de Operacin. La seleccin de beneficiarios no necesariamente se efectu conforme a los criterios de dichas reglas, lo que refleja discrecionalidad en el otorgamiento de apoyos y falta de transparencia del proceso. Con base en estos hallazgos y en otros derivados de la revisin de cuentas pblicas anteriores, la Auditora Superior de la Federacin ha identificado, en general, actos de significativa discrecionalidad en diversos renglones y mbitos de la gestin gubernamental, tales como el manejo y aplicacin de excedentes petroleros; otorgamiento de donativos, estmulos fiscales, permisos y concesiones; enajenacin de bienes; remuneraciones a servidores pblicos; recuperacin y condonacin de crditos fiscales; castigo de carteras de adeudos; manejo de recursos por Derechos de Trmite Aduanero; administracin y manejo de fondos y fideicomisos; as como la entrega de prstamos al Sindicato de Petrleos Mexicanos, entre otros.
Pronunciamiento
Para avanzar en la atencin de esta gran rea de riesgo, es indispensable, por lo tanto, reformar y fortalecer algunos de los esquemas normativos vigentes, con el fin de contar con marcos legales adecuados y suficientes que limiten las facultades y posibilidades discrecionales de actuacin y decisin de los servidores pblicos, as como una slida simplificacin administrativa y una vigorosa mejora regulatoria, las cuales son tambin grandes detonantes de la discrecionalidad que lacera el buen desarrollo de la gestin pblica y atenta contra el ejercicio pleno de nuestro Estado de Derecho. Cabe sealar que en su oportunidad, y como parte de los Informes del Resultado de las revisiones efectuadas por la Auditora Superior de la Federacin, la institucin ha planteado a la H. Cmara de Diputados diversas recomendaciones con el propsito de acotar las facultades discrecionales existentes de los servidores pblicos respecto
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de algunas de las materias antes referidas. Es urgente que el Poder Legislativo acte a la brevedad para resolver de fondo la alta discrecionalidad que propicia que el ejercicio del gasto no observe el marco jurdico que lo rige.
17. Regulacin y supervisin del Estado
Diagnstico
Por mandato constitucional, el Estado, a travs del Poder Ejecutivo, es responsable de la rectora econmica y del suministro de servicios bsicos y estratgicos a la poblacin, as como de la conduccin de las polticas pblicas para impulsar el desarrollo nacional, para lo cual dispone de un andamiaje jurdico e institucional con facultades expresas. Ante la complejidad que han registrado las relaciones econmicas y sociales, as como la diversificacin de los agentes que intervienen en los diversos sectores de la Administracin Pblica Federal, est presente un significativo proceso de delegacin de actos jurdicos y de autorizaciones a particulares para participar en reas estratgicas reservadas al Estado, a travs de distintos instrumentos, tales como concesiones, permisos, contratos y licencias, principalmente. El Estado Federal Mexicano, al delegar actos y funciones que son de su exclusiva competencia, es responsable de regular, normar y verificar, mediante ordenamientos legales y acciones de vigilancia, las actividades que, con su autorizacin, desarrollan los particulares, cuidando que los intereses privados no se privilegien sobre el inters pblico. Como ejemplos de lo anterior, se encuentran las distintas autorizaciones efectuadas para la operacin de instituciones financieras; para la prestacin de servicios pblicos en materia de ferrocarriles, carreteras y transporte areo; para la exploracin y explotacin minera; para el uso y disfrute de las reas federales (playas); para la explotacin, uso y aprovechamiento de aguas nacionales; para la generacin de energa elctrica; para la prestacin de servicios de seguridad privada; para
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la imparticin del servicio pblico de educacin y salud; para el uso y disfrute del espectro radioelctrico; y para el uso de monumentos arqueolgicos, entre otras. El cmulo de autorizaciones y de actos delegatorios emitidos es tan extenso, que supondra que el universo de reguladores, supervisores, visitadores e inspectores debiera ser, proporcionalmente, igual de amplio adems de especializado, con el fin de brindar al Estado una confianza razonable de que los particulares, efectivamente, cumplen con la normativa que rige las funciones a ellos confiadas y con las obligaciones establecidas en los ttulos o instrumentos de autorizacin expedidos. Como consecuencia de los resultados de mltiples auditoras practicadas por la Auditora Superior de la Federacin, se ha observado, con preocupacin, la presencia de importantes debilidades en los procesos de autorizacin, regulacin y supervisin de diversos actos transferidos a particulares, entre las cuales destacan las siguientes: En el otorgamiento de las autorizaciones, no siempre se observa el cumplimiento de los requisitos que establece la normativa. Los servidores pblicos que participan en los procedimientos de otorgamiento de estas autorizaciones, en ocasiones, desconocen la legislacin que los regula. Escasa supervisin por parte de las autoridades para exigir el puntual cumplimiento de las obligaciones de los particulares debido a la falta de personal capacitado, toda vez que las reas encargadas de esta funcin han sido las ms afectadas por los procesos de recorte de personal; esto ha ocasionado que, en algunos casos, la capacidad de supervisin slo alcance el 1 2 % del universo por supervisar. Falta de infraestructura para el establecimiento de controles que permitan una adecuada y eficiente supervisin por parte del Estado. Percepcin de prcticas irregulares por parte del personal que desarrolla funciones de supervisin, lo cual le facilita al particular eludir, en muchas ocasiones, el cumplimiento de sus obligaciones sin ser sancionado. Por ltimo, las auditoras han evidenciado que los concesionarios y permisionarios son omisos en el cumplimiento de sus obligaciones; que adems de exigua, la
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supervisin es deficiente; que en el caso de sanciones administrativas y fiscales, no existe un adecuado seguimiento y las que se imponen no siempre se ejecutan debido a deficiencias y violaciones en el procedimiento, a prescripcin de algunas de ellas, o a negligencia y corrupcin en general; por ltimo, los crditos fiscales no cuentan con el debido seguimiento por parte de la autoridad sancionadora. Como casos especficos que se derivan de la revisin de la Cuenta Pblica de 2007 efectuada por la Auditora Superior de la Federacin, se tiene la supervisin del cumplimiento de obligaciones de Concesionarios de Carreteras, en cuyo programa de trabajo no se identificaron a los concesionarios a quienes se les practicaran visitas de inspeccin, ni a los verificadores que las realizaran; tampoco se emitieron rdenes de visita para verificar el cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios, ni las actas de inspeccin correspondientes. Respecto de la supervisin del cumplimiento de obligaciones de Permisionarios de Servicios Va Satlite, se revisaron 15 de las 29 concesiones otorgadas y se supervisaron 75 de los 396 permisos emitidos, que representan una cobertura del 52% y 19%, respectivamente. En ambos casos, la Comisin Federal de Telecomunicaciones slo revis el cumplimiento de una de las obligaciones, siendo sta la relativa a la fianza de garanta. Por otra parte, no se realizaron visitas de inspeccin a los concesionarios; y por lo que respecta a los permisionarios, se realizaron slo 2 visitas que, en relacin con los 396 registrados, representaron una cobertura del 0.5%. Tampoco se realizaron mediciones de monitoreo de los servicios satelitales. En materia de operacin forestal, la Comisin Nacional Forestal no cont con un sistema de capacitacin y acreditacin de los 1,219 prestadores de servicios tcnicos forestales. Por su parte, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales no dispuso de reportes actualizados para verificar el cumplimiento de los plazos en la atencin de las solicitudes de autorizacin en materia forestal. De un total de 713 predios beneficiados con reforestacin, solamente el 10% fue sujeto de visitas de verificacin. Finalmente, la Procuradura Federal de Proteccin Ambiental dict 2,055 medidas a infractores de la normativa forestal, de las que verific slo el 19.4% (399), y de stas, el 64% (257) no se cumpli, y aplic multas por 66 millones de pesos sin efectuar el seguimiento de su cobro ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. En relacin con otra auditora practicada al rengln de administracin del agua, se observ que, respecto de la medicin, inspeccin y verificacin de las aguas
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nacionales, la Comisin Nacional del Agua no cumpli con las disposiciones de ley, toda vez que no cont con los dispositivos y procedimientos para medir el volumen de agua concesionado o asignado; no supervis la instalacin de medidores de los usuarios; no verific los volmenes utilizados al amparo de los ttulos de concesin otorgados; y cont slo con 5 servidores pblicos, en promedio, para inspeccionar y verificar 25,651 ttulos de concesin. Por lo que hace a la vigilancia del Programa de Estmulos Fiscales para la Investigacin y Desarrollo de Tecnologa, no se efectuaron revisiones y verificaciones de los requisitos fiscales y administrativos de los comprobantes que avalan los gastos e inversiones declarados por los contribuyentes en sus solicitudes de estmulos fiscales. Con base en estos resultados, se requiere reflexionar sobre la importancia de vigilar celosamente el cabal cumplimiento de las obligaciones de los particulares respecto de los actos que el Estado les concede realizar en su nombre, reconociendo, al mismo tiempo, los efectos que stos tienen en la sociedad y, por consiguiente, la obligada proteccin que se debe ofrecer a la ciudadana para evitar cualquier mal uso de las facultades delegadas que obre en su perjuicio, o bien, de cualquier eventualidad que afecte sus derechos e integridad, como fue el caso del siniestro ocurrido en una guardera subrogada del Instituto Mexicano del Seguro Social en el estado de Sonora, la cual no cumpla con las medidas de seguridad requeridas ocasionando la prdida de la vida de muchos infantes.
Pronunciamiento
Una inadecuada e insuficiente regulacin y supervisin del Estado impacta determinantemente en la economa y en la sociedad en general, genera distorsiones en los objetivos, propsitos y metas de las polticas pblicas, propicia la discrecionalidad en las decisiones y autorizaciones, e invita a la negligencia, al dispendio, a la ineficiencia y al mal uso de los recursos pblicos, lo que facilita el contubernio y las prcticas de corrupcin. El Estado debe impulsar una administracin eficiente de todas las autorizaciones emitidas y contar con personal suficiente y especializado para supervisar, verificar, vigilar, inspeccionar y dar seguimiento al cumplimiento cabal de las obligaciones por parte de los particulares. Estas tareas deben considerarse estratgicas, toda
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vez que cuidan la convivencia y el buen uso de los bienes y recursos pblicos de todos los mexicanos. Con base en el objetivo de impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas en todos los mbitos de la gestin pblica, es imperativo la atencin inmediata de esta rea de alto riesgo, mediante la aplicacin de programas de gran aliento con acciones y mecanismos puntuales orientados a fortalecer las atribuciones de los entes pblicos encargados de las funciones de regulacin y supervisin de las actividades y procesos que han sido delegados a particulares, teniendo como premisa que ello es, desde cualquier ptica o perspectiva, una responsabilidad insoslayable del Estado Federal Mexicano.
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III. Consideraciones finales

La Auditora Superior de la Federacin ha practicado un nmero significativo de auditoras en materia financiera, de regularidad y de obra pblica, as como diversas evaluaciones del desempeo de distintos sectores de la actividad econmica, financiera, social y administrativa mediante la medicin y probanza de los resultados de los programas pblicos instrumentados en la Administracin Pblica Federal. Como elemento fundamental de su actuacin, la institucin ha utilizado parmetros de medicin para conocer la vulnerabilidad y sustentabilidad que presentan las polticas y programas de gobierno, con el fin de evaluar su grado y forma de cumplimiento. Adicionalmente, en el ejercicio de su funcin fiscalizadora, la Auditora Superior de la Federacin ha tomado en cuenta los indicadores que han desarrollado diversas instituciones nacionales e internacionales a travs de mediciones sobre el avance que registran los pases en muy diversas asignaturas. La Auditora Superior de la Federacin cumple su misin, mandato y atribuciones de ley, apoyada en un proceso de planeacin estratgica, cuyo rigor metodolgico acredita la neutralidad y optimiza la cobertura de los sujetos y objetos de fiscalizacin. Este proceso de planeacin, al igual que todos los restantes que opera la institucin, cuenta con la certificacin internacional ISO-9001-2000 otorgada por la empresa britnica British Standards Institution. Por su parte, con base en los resultados de distintas auditoras practicadas, se identificaron causas, tendencias y obstculos de ciertas reas del Estado Federal Mexicano que presentan diversos factores de riesgo y grados de opacidad. Fue as como en enero de 2008, la Auditora Superior de la Federacin public, como primera edicin, el volumen titulado reas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano.- Oportunidades de Mejora, en el cual se incluyeron 13 segmentos de la administracin pblica que requieren de acciones correctivas y preventivas respecto de la problemtica que registran.
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Dicha edicin institucional fue ampliamente distribuida a instituciones, investigadores, analistas y actores pblicos vinculados con la gestin gubernamental, as como a grupos y organizaciones de la sociedad que han mantenido un inters y esfuerzo constantes por avanzar en los procesos de transparencia y rendicin de cuentas en el pas. Como accin permanente de la Auditora Superior de la Federacin, el contenido de las referidas reas de opacidad y riesgo fue difundido en todos los foros a los que se asisti, expresndose, respecto de las mismas, diversos pronunciamientos y propuestas para su atencin por parte de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, as como de los rganos autnomos y de las entidades federativas. La poltica de sensibilizacin, alerta, comunicacin y promocin de acciones implementada por la institucin, ha promovido importantes avances en cada una de dichas reas, los cuales se reflejan en diversos cambios efectuados a los rdenes jurdico, administrativo y reglamentario. A continuacin se da cuenta de algunos de los logros ms significativos que se han registrado para avanzar en la atencin de las citadas reas de opacidad y riesgo. En cuanto a eficiencia recaudatoria se refiere, y atendiendo a la Reforma Hacendaria de 2007, los Poderes Ejecutivo y Legislativo unieron sus esfuerzos para mejorar algunos aspectos sustantivos de la poltica fiscal. En ese sentido, se han realizado actualizaciones al padrn de contribuyentes y se han impulsado mejoras en materia de administracin tributaria que, aunque marginalmente, han incrementado la recaudacin fiscal de los ltimos aos, aun cuando todava se requiriere de mayores acciones para abatir rezagos en los rubros de administracin, recaudacin y fiscalizacin tributaria, y para conformar y establecer una nueva y profunda reforma fiscal que coadyuve a superar la actual crisis econmica y la disminucin de los ingresos del petrleo, del sector turismo y de las remesas de divisas provenientes del extranjero. En lo relativo a fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos, en 2004 y 2005 se reform la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, para incorporar a estas figuras jurdicas como sujetos ya de fiscalizacin. Cabe sealar que este avance fue recogido en la reforma constitucional publicada en mayo de 2008, as como en la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, publicada en mayo de 2009. Adicionalmente, se estructur y oper un nuevo Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos por parte de la Secretara de Hacienda y Crdito
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Pblico, y se revis y abati el nmero de fideicomisos pblicos en operacin, pese a que contina prevaleciendo una alta discrecionalidad en las transferencias, aplicacin y manejo de recursos. Respecto del rea correspondiente a Educacin Pblica, se dio otro paso importante al lograr que las universidades pblicas fueran tambin ya sujetas a la fiscalizacin superior, hecho que ha fomentado la cultura de la rendicin de cuentas en esas instituciones. Por otra parte, y en relacin con esa misma asignatura, destaca tambin la Alianza por la Calidad de la Educacin, formalizada el 15 de mayo de 2008 entre el Gobierno Federal y los maestros de Mxico representados por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, la cual persigue, como objetivo fundamental, impulsar la transformacin del Sistema Educativo Nacional mediante acciones para modernizar los centros escolares, instrumentar sistemas de formacin profesional continua de maestros en servicio, y mejorar el bienestar y desarrollo integral de los alumnos, que permita, en su conjunto, elevar la calidad educativa de nuestro pas. En materia de pensiones y jubilaciones, se dieron reformas estructurales en las instituciones de seguridad social, habindose realizado estudios y adoptado decisiones para la asuncin de pasivos del Instituto Mexicano del Seguro Social, realizndose tambin cambios en su rgimen de pensiones. En el ao 2007 se aprob la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado con un nuevo sistema de pensiones y apoyos para sanear la estructura financiera del organismo. Por su parte, en la reforma energtica de 2008 se consider la vulnerabilidad de Petrleos Mexicanos respecto de sus pasivos laborales, adoptndose medidas que permitieron crear mejores condiciones financieras para el cumplimiento de sus obligaciones. Asimismo, en el perodo de 2002 a 2005, se consideraron programas y apoyos federales para las universidades pblicas del pas, celebrndose convenios entre autoridades y sindicatos magisteriales con el fin de reformar los regmenes pensionarios de muchas de ellas, y garantizar los derechos laborales y la solidez financiera de esas instituciones para cubrir sus pasivos en la materia. En relacin a los recursos federales que se transfieren a estados, municipios y al Gobierno del Distrito Federal, en los aos 2007 y 2008 la Auditora Superior de la Federacin elabor sendas propuestas de Reglas de Operacin para el manejo de
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los Fondos del Ramo General 33, algunas de las cuales ya se incorporaron a los Decretos de los Presupuestos de Egresos de la Federacin de los aos 2008 y 2009, as como a la Ley de Coordinacin Fiscal, aun cuando todava quedan pendientes de considerarse otros importantes lineamientos en la materia. Destaca tambin el mandato que se deriva de la reforma constitucional de 2007, el cual expresamente establece que los recursos federales transferidos a esas instancias de gobierno son sujetos de fiscalizacin. Para resolver esta problemtica, se requiere de una modificacin profunda de la Ley de Coordinacin Fiscal que contemple todas las Reglas de Operacin necesarias para terminar con la opacidad y la discrecionalidad existente en la aplicacin de estos Fondos. Por lo que hace a los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS), en el marco de la reforma energtica efectuada al trmino de 2008, y con el fin de equilibrar la situacin financiera de Petrleos Mexicanos, se decidi absorber la deuda que ha generado este tipo de proyectos. De acuerdo con ello, la Ley General de Deuda Pblica considera ya, como pasivo directo, los montos que tendrn que pagarse en el ejercicio anual corriente y en el ao siguiente derivados de la operacin de los PIDIREGAS, con lo que el resto de ellos quedar en calidad de pasivo contingente hasta su pago total. Adicionalmente, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se incorpor la prohibicin a Petrleos Mexicanos de continuar realizando inversiones mediante PIDIREGAS. Finalmente, en la Ley de Ingresos de la Federacin de 2009, se contempla ya como recurso de financiamiento el vinculado a estos proyectos, por lo que corresponde al ejercicio fiscal citado. Respecto de los recursos destinados a procesos electorales, la reforma efectuada en 2007 a la ley en la materia, atiende varios de los pronunciamientos emitidos por la Auditora Superior de la Federacin, principalmente, en relacin a la equidad, a los gastos de comunicacin social y al control que debe ejercerse en los procesos electorales, siendo necesario, sin embargo, continuar realizando otras acciones que fortalezcan an ms la transparencia y la rendicin de cuentas de los partidos polticos, y que impulsen una fiscalizacin integral del uso y destino de estos recursos federales, estando pendiente la conformacin de un marco jurdico de carcter integral que ordene los procesos existentes, que incluya calendarios definidos y que evite el desvo de los recursos pblicos. En materia de Contabilidad Gubernamental, y a propuesta de la Auditora Superior de la Federacin, fue aprobada una reforma al artculo 73 constitucional, la cual
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faculta al H. Congreso de la Unin para legislar en esa materia, con el fin de obligar a todos los niveles de gobierno a registrar sus operaciones bajo una base patrimonial y acumulativa. Esta reforma se vio concretada con la aprobacin de la Ley General de Contabilidad Gubernamental que entr en vigor en 2009 con efectos plenos hasta 2012, y con la instalacin del Consejo Nacional de Armonizacin Contable. En relacin con el Sistema de Evaluacin al Desempeo, y a iniciativa de la Auditora Superior de la Federacin, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ya establece tambin la obligacin para todos los ejecutores de gasto pblico de estructurar este tipo de sistemas, cuya implementacin debi concluir en el ao de 2008. Este mandato qued complementado en la reforma constitucional publicada en mayo de 2008, al quedar expresamente establecida la facultad de la Auditora Superior de la Federacin de verificar el cumplimiento de los programas pblicos mediante la prctica de auditoras de desempeo. Por lo que se refiere a donativos, la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin otorga atribuciones precisas para efectuar la fiscalizacin de las dependencias y entidades que los otorguen, as como de las propias operaciones que se realicen bajo este rubro. En cuanto a mejora regulatoria, el 28 de mayo de 2009 se public un Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, para mejorar la eficiencia y eficacia de las operaciones que se realizan y abatir la burocracia y el exceso de trmites existente. Por ltimo, en relacin con las remuneraciones de los servidores pblicos, el H. Congreso de la Unin aprob, en el ao 2009, reformas a diversos artculos constitucionales que obligan a incorporar en los presupuestos de los tres Poderes de la Unin y de los organismos constitucionalmente autnomos, tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores pblicos, establecindose que ningn funcionario podr percibir un salario mayor que el establecido para el Presidente de la Repblica, quedando pendiente el establecimiento de una poltica integral que armonice las remuneraciones en todos los niveles bajo tabuladores nicos y con lmites mnimos y mximos, cuya actualizacin considere elementos tales como inflacin, los factores de riesgo y los referentes internacionales, sustentado todo ello en principios de universalidad, legalidad, justicia y equidad.
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El balance anteriormente referido sobre los avances que se han logrado respecto de las 13 reas de opacidad y riesgo identificadas por la Auditora Superior de la Federacin en su primera edicin de 2008, arroja un saldo positivo que permite apreciar los esfuerzos conjuntos que se han realizado para superar factores de riesgo e impulsar mejoras en la gestin pblica. Como se seal en la Presentacin incluida al inicio de este volumen, la Auditora Superior de la Federacin ha mantenido indeclinables sus tesis, principios y marcos rectores de actuacin, lo que le ha permitido identificar, con base en nuevos resultados de auditora e informacin complementaria, 4 reas de opacidad y riesgo adicionales, las que por sus altos efectos, sensibilidad y trascendencia se incorporan a este esfuerzo institucional, siendo stas las siguientes: Subejercicios presupuestales; Disponibilidades de recursos; Discrecionalidad de los servidores pblicos; y Regulacin y supervisin del Estado. En el texto de esta obra se describe el diagnstico de cada una de estas nuevas reas, as como los pronunciamientos que respecto de ellas emite la Auditora Superior de la Federacin. De acuerdo con lo anterior, la atencin integral que se les otorgue a las ahora 17 reas sensibles que en esta obra se contienen tendr como resultado un gasto pblico ms eficiente, abatir la corrupcin, disminuir los subejercicios presupuestales as como las disponibilidades excesivas de recursos y la discrecionalidad en el manejo de los mismos, preservar el patrimonio nacional, liberar recursos para programas prioritarios, solucionar problemas estructurales e identificar oportunidades para mejorar el desempeo de las instituciones pblicas, todo lo cual fortalecer la gestin gubernamental en aras de consolidar la confianza de la sociedad a la que todos nos debemos. Todas estas reas sensibles deben ser atendidas con acciones de gobierno mediante programas puntuales que coadyuven a combatir la opacidad, la corrupcin y la impunidad. La dinmica poltica, econmica, financiera y social son determinantes para la orientacin, ritmo y focalizacin de las polticas pblicas, y para la atencin de problemas estructurales y de coyuntura que registra el desarrollo nacional. Por ello, es imprescindible alcanzar una efectiva transparencia y rendicin de cuentas en todas las acciones del Estado Federal Mexicano. Las acciones de mediano y largo plazos que lleve a cabo la Auditora Superior de la Federacin, sustentadas en los resultados de las mltiples auditoras practicadas, deben contenerse prospectivamente en el Plan Estratgico que elabore la institucin
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para el periodo 2010-2017, el cual, ciertamente, considerar, como una de sus principales orientaciones, el seguimiento y la evolucin de las reas de opacidad y riesgo que registra el Estado Federal Mexicano, con el objetivo de convertirlas en oportunidades para mejorar la calidad de los servicios que se prestan y el desempeo de las instituciones y de los servidores pblicos.
AUDITORA SUPERIOR DE LA FEDERACIN
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IV. Apndice
En este apartado se presentan a continuacin las auditoras y evaluaciones ms relevantes que se realizaron en la revisin de las Cuentas Pblicas de 2001 a 2007, las cuales estn relacionadas con las reas de opacidad y riesgo que han sido determinadas por la Auditora Superior de la Federacin.
1. EFIcIEncIA REcAuDAtoRIA Cuenta Pblica 2007

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIn tRIButARIA Administraciones de Grandes Contribuyentes. Sistema Plataforma para el Mejoramiento Tributario. Recaudacin del Impuesto al Valor Agregado por el Servicio Roaming Internacional. Derecho de Trmite Aduanero. Recuperacin de Crditos Fiscales.
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Cuenta Pblica 2006

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIn tRIButARIA Administraciones Locales. Recaudacin de Ingresos por Derecho de Trmite Aduanero.
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Devolucin de Impuestos que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Efectu a los Contribuyentes. Devolucin del Impuesto al Valor Agregado a Transportacin Ferroviaria Mexicana, S. A. de C. V. SERVIcIo DE ADMInIStRAcIn tRIButARIA Recaudacin de Ingresos Fiscales del Gobierno Federal. Crditos Fiscales Otorgados por el Servicio de Administracin Tributaria. Devoluciones en Efectivo de Multas por Correccin Fiscal.
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Cuenta Pblica 2004

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIn tRIButARIA Funciones de Fiscalizacin. Programa Proceso Masivo de Condonacin de Crditos Fiscales Derivados de Contribuciones o Aprovechamientos. Recaudacin de Ingresos por Derecho de Trmite Aduanero.
Cuenta Pblica 200

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Recaudacin de Ingresos por Recursos Fiscales Excedentes. SERVIcIo DE ADMInIStRAcIn tRIButARIA Servicio de Administracin Tributaria para la Determinacin y Verificacin de Contribuciones en Materia Aduanera. Recaudacin de Ingresos por Derecho de Trmite Aduanero. Ingresos por la Recuperacin de Crditos Fiscales Clasificados como Cartera Activa. Crditos Fiscales Incobrables y Controvertidos.
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Cuenta Pblica 2002

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIn tRIButARIA Servicio de Administracin Tributaria en sus Funciones de Determinacin, Liquidacin y Recaudacin de Impuestos, Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos, Aprovechamientos Federales y de sus Accesorios. Fideicomiso Aduanas 1 nm. 954-8.
Cuenta Pblica 2001

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Revisin de Situaciones Excepcionales de la Recaudacin Federal Participable. SERVIcIo DE ADMInIStRAcIn tRIButARIA Recaudacin de Ingresos por Derecho de Trmite Aduanero. Ingresos por la Recuperacin de Crditos Fiscales Clasificados como Factibles de Cobro. Recuperacin de Crditos Fiscales Controvertidos.
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2. FIDEIcoMISoS, FonDoS, MAnDAtoS Y contRAtoS AnLoGoS Cuenta Pblica 2006

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Informe Integral sobre Fideicomisos, Mandatos y Contratos Anlogos.
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Avance del Nuevo Sistema de Fideicomisos, Mandatos y Anlogos. Operacin del Fideicomiso del Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros. nAcIonAL FInAncIERA, S. n. c. Fideicomiso para Administrar la Contraprestacin del Artculo 16 de la Ley Aduanera. Fideicomiso Programa de Mejoramiento de los Medios de Informtica y de Control de las Autoridades Aduaneras. SEcREtARA DE EconoMA Operacin del Fideicomiso del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario.
84
SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Egresos Presupuestales de la Partida 4108 Subsidios a Fideicomisos Privados y Estatales.
Cuenta Pblica 2004

SEcREtARA DE GoBERnAcIn Fondo Nacional de Desastres Naturales. SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Cumplimiento de la Normativa en Materia de Extincin o Terminacin de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Anlogos que involucraron Recursos Pblicos Federales. Integracin y Destino de los Recursos del Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros. nAcIonAL FInAncIERA, S. n. c. Fideicomiso para Administrar la Contraprestacin del Artculo 16 de la Ley Aduanera.
85
SEcREtARA DE AGRIcuLtuRA, GAnADERA, DESARRoLLo RuRAL, PEScA Y ALIMEntAcIn Operacin de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Anlogos Constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y el Sector Privado, Sectorizados en el Ramo Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, no Registrados. FonDo DE EMPRESAS EXPRoPIADAS DEL SEctoR AZucARERo Operacin del Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero. SEcREtARA DE EconoMA Gestin Financiera y Presupuestaria de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Anlogos Constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y Sector Privado, Sectorizados en el Ramo Economa. SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Gestin Financiera y Presupuestaria de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Anlogos Constituidos por el Gobierno Federal, Sectorizados en el Ramo Educacin Pblica.
86
Cuenta Pblica 200

SuPREMA coRtE DE JuStIcIA DE LA nAcIn Administracin y Control de los Fideicomisos en los que Participa el Poder Judicial de la Federacin como Fideicomitente. Uso y Aplicacin de los Recursos de los Fideicomisos en los que Participa la SCJN como Fideicomitente. SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Gestin Presupuestaria y Financiera de los Fideicomisos Constituidos por el Gobierno Federal Coordinados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. LotERA nAcIonAL PARA LA ASIStEncIA PBLIcA Fideicomiso Pblico de la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica Transforma Mxico. SEcREtARA DE coMunIcAcIonES Y tRAnSPoRtES Egresos Presupuestales del concepto 7800 Aportaciones a Fideicomisos y Mandatos.
87
Cuenta Pblica 2002

LotERA nAcIonAL PARA LA ASIStEncIA PBLIcA Fideicomiso Irrevocable de Administracin e Inversin y de Administracin Transforma Mxico.
3. EDucAcIn PBLIcA, En SuS coMPonEntES DE coBERtuRA Y cALIDAD Cuenta Pblica 2007

SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Educacin Media Superior en las Modalidades de Formacin Profesional Tcnica y Tcnica Bachiller. Programa de Carrera Magisterial. conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo Programas de Educacin Comunitaria y Fomento Educativo.
88
Cuenta Pblica 2006

SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Programas Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio y de Carrera Magisterial. Resultados de las Acciones de la Secretara de Educacin Pblica, respecto de los Servicios Pblicos que se Brindan a las Escuelas Primarias. Servicios de Educacin Preescolar.
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Servicios de Educacin Bsica. conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo Programas para Abatir las Disparidades en Educacin Bsica. InStItucIonES PBLIcAS DE EDucAcIn SuPERIoR A la fecha, la ASF ha realizado mltiples auditoras a 43 Instituciones Pblicas de Educacin Superior (IPES), lo que representa el 27% del total de ellas (13 federales, 85 estatales y 60 tecnolgicas). Las instituciones fiscalizadas de 1997 a 2007 han sido las que cuentan con el mayor nmero de alumnos y personal acadmico y ejercen los montos ms significativos de recursos federales, reasignados al amparo de los
89
convenios de Apoyo Financiero y de Colaboracin y Apoyo celebrados entre stas, los gobiernos estatales y la Secretara de Educacin Pblica.
Cuenta Pblica 2004

conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en su Modalidad de Educacin Media Superior. InStItuto nAcIonAL PARA LA EDucAcIn DE LoS ADuLtoS Servicios de Educacin Bsica para Adultos. InStItucIonES PBLIcAS DE EDucAcIn SuPERIoR Para la revisin de la Cuenta Pblica de 2004, la ASF practic auditoras de desempeo a la Universidad Autnoma de Zacatecas, a la Universidad Jurez del Estado de Durango, y a la Universidad Autnoma de Sinaloa. Asimismo, de conformidad con el Convenio de Colaboracin suscrito con la AMOCVIES, se particip en la fiscalizacin de la Universidad Autnoma de Yucatn y de la Universidad de Sonora practicada conforme a las Normas Generales para la Fiscalizacin Superior, con el fin de evaluar si las IPES cumplieron con el objetivo de orientar el desarrollo de la educacin superior a travs de los proyectos formulados al amparo del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos y metas, la eficiencia en la aplicacin de los recursos federales, y comprobar que stos se ejercieron de acuerdo con la normativa.
90
Cuenta Pblica 200

SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Programa Escuelas de Calidad (PEC). Acciones Realizadas para la Atencin de la Demanda con Servicios de Educacin Media Superior, en la Modalidad Tecnolgica Agropecuaria, a cargo de la Direccin General de Educacin Tecnolgica Agropecuaria. InStItucIonES PBLIcAS DE EDucAcIn SuPERIoR En el programa de revisin de la Cuenta Pblica de 2003, la ASF fiscaliz a la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, al Instituto Tecnolgico de Sonora, a la Universidad Autnoma Metropolitana y, de conformidad con el Convenio de Colaboracin suscrito con la Asociacin Mexicana de rganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educacin Superior (AMOCVIES), particip en la fiscalizacin de la Universidad Autnoma del Estado de Baja California.
Cuenta Pblica 2002

SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Acciones Realizadas para la Atencin de Alumnos en Educacin Secundaria en el Marco del Subprograma Sectorial de Educacin Bsica.
91
conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo Modelo Comunitario de Educacin Inicial, Preescolar, Primaria y Posprimaria para la Poblacin Crtica. SEctoR EDucAcIn PBLIcA En el programa de revisin de la Cuenta Pblica de 2002, la ASF fiscaliz a la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, a la Universidad Autnoma de Quertaro y a la Universidad de Guanajuato.
Cuenta Pblica 2001

unIVERSIDAD AutnoMA AGRARIA AntonIo nARRo Transferencia de Recursos Fiscales a la Universidad Autnoma Agraria Antonio Narro. SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Atencin de Alumnos en el Nivel Primaria del Subprograma Sectorial de Educacin Bsica con Recursos Federales. conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE).
92
SEctoR EDucAcIn PBLIcA En el programa de revisin de la Cuenta Pblica de 2001, la Auditora Superior de la Federacin fiscaliz a la Universidad Autnoma de Nuevo Len y a la Universidad Autnoma de Tamaulipas.
4. PEnSIonES Y JuBILAcIonES Cuenta Pblica 2007

InStItuto DE SEGuRIDAD Y SERVIcIoS SocIALES DE LoS tRABAJADoRES DEL EStADo Juicios Laborales y de Pensiones en los que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado sea Parte.
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Regmenes de Jubilaciones y Pensiones de las Universidades Pblicas Estatales.
9
Cuenta Pblica 2004

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Principales Regmenes de Jubilaciones y Pensiones del Estado Federal Mexicano. InStItuto MEXIcAno DEL SEGuRo SocIAL Fondos de las Reservas en el Instituto Mexicano del Seguro Social. InStItuto DE SEGuRIDAD Y SERVIcIoS SocIALES DE LoS tRABAJADoRES DEL EStADo Fondos de las Reservas en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Cuenta Pblica 2001

InStItuto MEXIcAno DEL PEtRLEo Programa de Pensiones y Jubilaciones.
94
5. REcuRSoS FEDERALES tRAnSFERIDoS A EStADoS Y MunIcIPIoS Cuentas Pblicas 2001-2007

RAMoS GEnERALES 23, 33 Y 39 Ramo General 23 Provisiones Salariales y Econmicas. (2007) Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. (2001-2007) Ramo General 39 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. (2003-2006)
6. PRoYEctoS DE InFRAEStRuctuRA PRoDuctIVA DE LARGo PLAZo (PIDIREGAS) Cuenta Pblica 2006

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Obligaciones de la Deuda del Gobierno General y de las Universidades Pblicas Estatales. PEtRLEoS MEXIcAnoS Deuda PIDIREGAS.
95
PEMEX EXPLoRAcIn Y PRoDuccIn Contratos PIDIREGAS relacionados con Arrendamiento, Servicios de Barcos y Mantenimiento.
Cuenta Pblica 2005

coMISIn FEDERAL DE ELEctRIcIDAD TRN Gasoducto Samalayuca PIDIREGAS, Inversin Condicionada.
Cuenta Pblica 2004

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Operacin y Desempeo Financiero de los PIDIREGAS. PEtRLEoS MEXIcAnoS Amortizacin de la Deuda y Flujos Netos de la Inversin Directa PIDIREGAS de la Refinera de Cadereyta. PEMEX EXPLoRAcIn Y PRoDuccIn Proyecto PIDIREGAS Cantarell, en los Estados de Campeche y Tabasco.
96
coMISIn FEDERAL DE ELEctRIcIDAD Viabilidad Financiera de la Inversin Directa PIDIREGAS Central Geotrmica Tres Vrgenes.
Cuenta Pblica 200

coMISIn FEDERAL DE ELEctRIcIDAD Cuentas de Balance-Pasivo, PIDIREGAS. PEMEX EXPLoRAcIn Y PRoDuccIn Proyecto PIDIREGAS Cantarell, en el Estado de Tamaulipas. Proyecto PIDIREGAS Burgos, en el Estado de Tamaulipas. PEtRLEoS MEXIcAnoS Cuentas de Balance-Pasivo, PIDIREGAS.
97
7. REcuRSoS DEStInADoS A PRocESoS ELEctoRALES Cuenta Pblica 2007

InStItuto FEDERAL ELEctoRAL Honorarios. tRIBunAL ELEctoRAL DEL PoDER JuDIcIAL DE LA FEDERAcIn Gestin Financiera.
Cuenta Pblica 2006

InStItuto FEDERAL ELEctoRAL Proceso Electoral Federal.
98
8. SIStEMA contABLE GuBERnAMEntAL Cuenta Pblica 2007

SEcREtARA DE LA FuncIn PBLIcA Sistema de Administracin Inmobiliario Federal en la Administracin Pblica Federal Centralizada.
Cuenta Pblica 2006

SEcREtARA DE LA FuncIn PBLIcA Registro, Control y Destino de los Bienes Muebles de la Administracin Pblica Federal Centralizada.
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Sistema Integral de Contabilidad Gubernamental.
99
9. SIStEMA DE EVALuAcIn DEL DESEMPEo Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Sistema de Evaluacin del Desempeo. Administracin por Resultados de los Recursos Pblicos.
Cuenta Pblica 2001

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Acciones Realizadas en el Sistema de Evaluacin del Desempeo.
10. DonAtIVoS DE REcuRSoS PBLIcoS Cuenta Pblica 2007

SEcREtARA DEL tRABAJo Y PREVISIn SocIAL Recursos y Donativos Transferidos a Sindicatos.
100
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Normativa para el Otorgamiento de los Donativos del Sector Pblico Presupuestario.
Cuenta Pblica 2004

coMISIn nAcIonAL DE cuLtuRA FSIcA Y DEPoRtE Egresos Presupuestales del Captulo 7000 Inversin Financiera, Provisiones Econmicas, Ayudas, Otras Erogaciones, y Pensiones, Jubilaciones y Otras. ADMInIStRAcIn DEL PAtRIMonIo DE LA BEnEFIcEncIA PBLIcA Egresos Presupuestales de la Partida 4308 Transferencias para Gastos de Apoyo a los Sectores Social y Privado.
Cuenta Pblica 200

LotERA nAcIonAL PARA LA ASIStEncIA PBLIcA Fideicomiso Pblico de la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica Transforma Mxico.
101
ADMInIStRAcIn DEL PAtRIMonIo DE LA BEnEFIcIEncIA PBLIcA Apoyos Econmicos Otorgados al Comit Nacional Pro-Vida, A. C.
11. MEJoRA REGuLAtoRIA Cuenta Pblica 2006

coMISIn FEDERAL DE MEJoRA REGuLAtoRIA Programa de Mejora Regulatoria.
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE coMunIcAcIonES Y tRAnSPoRtES Acciones de Regulacin y Supervisin del Transporte Martimo. Proceso de Autorizacin para la Modificacin de las Caractersticas Tcnicas de Operacin de las Estaciones de Radio y Televisin.
Cuenta Pblica 2002

coMISIn FEDERAL DE MEJoRA REGuLAtoRIA Programa de Mejora Regulatoria.
102
Cuenta Pblica 2001

coMISIn FEDERAL DE coMPEtEncIA Programa para Proteger los Procesos de Competencia y Libre Concurrencia. SEcREtARA DE coMunIcAcIonES Y tRAnSPoRtES Programa de Regularizacin y Supervisin del Autotransporte Pblico Federal.
12. REMunERAcIonES DE LoS SERVIDoRES PBLIcoS Cuenta Pblica 2006

conSEJo DE LA JuDIcAtuRA FEDERAL Sistema de Carrera Judicial.
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE LA FuncIn PBLIcA Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal.
10
Cuenta Pblica 2004

SuPREMA coRtE DE JuStIcIA DE LA nAcIn Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales. conSEJo DE LA JuDIcAtuRA FEDERAL Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales. LotERA nAcIonAL PARA LA ASIStEncIA PBLIcA Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales. nAcIonAL FInAncIERA, S. n. c. Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales. PoLIcA FEDERAL PREVEntIVA Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales.
104
Cuenta Pblica 200

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Percepciones Ordinarias y Extraordinarias de los Mandos Medios y Superiores del Gobierno Federal. PEMEX PEtRoQuMIcA Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales. conSEJo nAcIonAL PARA LA cuLtuRA Y LAS ARtES Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales y del Concepto 4300 Transferencias para Apoyo de Programas.
Cuenta Pblica 2002

SEcREtARA DE EnERGA Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales. SEcREtARA DE EDucAcIn PBLIcA Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales.
105
Cuenta Pblica 2001

conSEJo nAcIonAL DE cIEncIA Y tEcnoLoGA Egresos Presupuestales del Captulo 1000 Servicios Personales.
13. PRESERVAcIn DEL MEDIo AMBIEntE Cuenta Pblica 2007

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Fideicomiso para el Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de Mxico. SEcREtARA DE MEDIo AMBIEntE Y REcuRSoS nAtuRALES Desempeo a las Acciones para el Manejo de los Recursos Forestales. coMISIn nAcIonAL DEL AGuA Acciones para el Manejo Integral y Sustentable del Agua. Acciones de Administracin del Uso del Agua.
106
coMISIn nAcIonAL FoREStAL Programa Nacional Forestal. Gastos del Programa Prorbol.
Cuenta Pblica 2006

coMISIn nAcIonAL DE REAS nAtuRALES PRotEGIDAS Administracin de las reas Naturales Protegidas. coMISIn nAcIonAL DEL AGuA Programas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento que Instrumentan la Poltica Pblica.
Cuenta Pblica 2005

SEcREtARA DE MEDIo AMBIEntE Y REcuRSoS nAtuRALES Programa Estratgico para Contribuir a Detener y Revertir la Contaminacin de los Sistemas que Sostienen la Vida (Aire, Agua y Suelos). coMISIn nAcIonAL DEL AGuA Actividad Relevante Operacin y Mantenimiento de Sistemas de Abastecimiento de Agua en Bloque.
107
Cuenta Pblica 2004

SEcREtARA DE MEDIo AMBIEntE Y REcuRSoS nAtuRALES Acciones Realizadas para Revertir la Contaminacin de los Suelos. coMISIn nAcIonAL DEL AGuA Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales.
Cuenta Pblica 200

SEcREtARA DE MEDIo AMBIEntE Y REcuRSoS nAtuRALES Acciones Realizadas para Recuperar, Conservar y Manejar de Manera Integral los Recursos Naturales de la Cuenca Lerma-Chapala. coMISIn nAcIonAL DEL AGuA Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas.
108
Cuenta Pblica 2002

SEcREtARA DE MEDIo AMBIEntE Y REcuRSoS nAtuRALES Acciones Realizadas para Detener y Revertir la Contaminacin del Aire en las Principales Zonas Metropolitanas. coMISIn nAcIonAL FoREStAL Acciones Realizadas por la Comisin Nacional Forestal para Desarrollar y Conservar los Recursos Forestales.
Cuenta Pblica 2001

coMISIn nAcIonAL DE REAS nAtuRALES PRotEGIDAS Acciones Realizadas para la Conservacin de las reas Naturales Protegidas.
14. SuBEJERcIcIoS PRESuPuEStALES Cuenta Pblica 2007

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Gestin Financiera del Ramo General 23 Provisiones Salariales y Econmicas.
109
Cuentas de Balance-Activo Bancos. Operacin del Fondo para la Conclusin de la Relacin Laboral. Fideicomiso para el Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de Mxico. SEcREtARIADo EJEcutIVo DEL SIStEMA nAcIonAL DE SEGuRIDAD PBLIcA Sistema Nacional de Seguridad Pblica. BAnco nAcIonAL DE oBRAS Y SERVIcIoS PBLIcoS, S. n. c. Fondo de Inversin en Infraestructura. coMISIn FEDERAL DE tELEcoMunIcAcIonES Acciones de Supervisin del Cumplimiento de las Obligaciones Establecidas en los Ttulos de Concesin y Permisos Otorgados para la Prestacin de los Servicios de Comunicacin Va Satlite.
110
15. DISPonIBILIDADES DE REcuRSoS Cuenta Pblica 2007

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Gestin Financiero del Ramo General 23 Provisiones Salariales y Econmicas. Cuentas de Balance-Activo Bancos. Operacin del Fondo para la Conclusin de la Relacin Laboral. Fideicomiso para el Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de Mxico. BAnco nAcIonAL DE oBRAS Y SERVIcIoS PBLIcoS, S. n. c. Fondo de Inversin en Infraestructura. nAcIonAL FInAncIERA, S. n. c. Fideicomiso para Administrar la Contraprestacin del Art. 16 de la Ley Aduanera.
111
16. DIScREcIonALIDAD DE LoS SERVIDoRES PBLIcoS Cuenta Pblica 2007

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Recursos Fiscales Excedentes. Gestin Financiera del Ramo General 23 Provisiones Salariales y Econmicas. Cuentas de Balance-Activo Bancos. Operacin del Fondo para la Conclusin de la Relacin Laboral. Ingresos, Manejo y Destino de los Recursos Provenientes del Proceso de Retiros Derivados del Sistema de Pensiones de la Subcuenta de Vivienda 97. Contratacin del Prstamo para la Consolidacin del Sistema Financiero con el Banco Interamericano de Desarrollo. BAnco nAcIonAL DE oBRAS Y SERVIcIoS PBLIcoS, S. n. c. Fondo de Inversin en Infraestructura. nAcIonAL FInAncIERA, S. n. c. Fideicomiso para Administrar la Contraprestacin del Art. 16 de la Ley Aduanera.
112
SERVIcIo DE ADMInIStRAcIn tRIButARIA Recuperacin de Crditos Fiscales. APoYoS Y SERVIcIoS A LA coMERcIALIZAcIn AGRoPEcuARIA Subprograma de Apoyos a Coberturas. coMISIn nAcIonAL FoREStAL Gastos del Programa Prorbol. Programa Nacional Forestal.
Cuenta Pblica 2006

SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Operacin del Fideicomiso del Fondo de Estabilizacin de Ingresos Petroleros. Recursos Fiscales Excedentes.
11
17. REGuLAcIn Y SuPERVISIn DEL EStADo Cuenta Pblica 2007

SEcREtARA DE coMunIcAcIonES Y tRAnSPoRtES Vigilancia y Supervisin de las Obligaciones de Concesionarios de Carreteras. coMISIn FEDERAL DE tELEcoMunIcAcIonES Acciones de Supervisin del Cumplimiento de las Obligaciones Establecidas en los Ttulos de Concesin y Permisos Otorgados para la Prestacin de los Servicios de Comunicacin Va Satlite. SEcREtARA DE MEDIo AMBIEntE Y REcuRSoS nAtuRALES Acciones para el Manejo de los Recursos Forestales. coMISIn nAcIonAL DEL AGuA Acciones de Administracin del Uso del Agua. conSEJo nAcIonAL DE cIEncIA Y tEcnoLoGA Programa de Estmulos Fiscales para la Investigacin y Desarrollo de Tecnologa.
114
Cuenta Pblica 2006

SEcREtARA DE coMunIcAcIonES Y tRAnSPoRtES Concesin Otorgada a Sistemas Profesionales de Comunicacin, S.A. de C.V., Ahora Operadora UNEFON, S.A. de C.V. SEcREtARA DE EconoMA Gestin Financiera y Desempeo del Programa de Desarrollo Empresarial. SEcREtARA DE HAcIEnDA Y cRDIto PBLIco Normativa de los Fideicomisos, Mandatos y Anlogos en el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos.
115
AUDITORA SUPERIOR DE LA FEDERACIN Consejo de Direccin

C.P.C. Arturo Gonzlez de Aragn O. Auditor Superior de la Federacin C.P.C. Juan Manuel Portal Martnez Auditor Especial de Cumplimiento Financiero Lic. Ing. Lic. Lic. C.P. Lic. C.P. Roberto Salcedo Aquino Auditor Especial de Desempeo Jos Miguel Macas Fernndez Auditor Especial de Planeacin e Informacin Julin Olivas Ugalde Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos Ral Esquerra Castaeda Titular de la Unidad General de Administracin Sergio Gallardo Franco Coordinador de Control y Auditora Interna Benjamn Fuentes Castro Coordinador de Relaciones Institucionales Alfonso Garca Fernndez Coordinador de Asesores
C.P.C. Csar Marttelo Daz Secretario Tcnico
La publicacin del libro reas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano.Oportunidades de Mejora termin de imprimirse en agosto de 2009, en Mxico, D.F. en los talleres de: Editorial Color, S. A. de C. V Tel. 55 47 15 42 Esta edicin consta de 2,000 ejemplares.

Áreas de Opacidad y Riesgo en El Estado Federal Mexicano Oportunidades de Mejora

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Áreas de Opacidad y Riesgo en El Estado Federal Mexicano Oportunidades de Mejora

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reas de Opacidad y Riesgo.- Oportunidades de Mejora

Consideraciones finales Apndice

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

C.P.C. ARTURO GONZLEZ DE ARAGN AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIN

II. reas de Opacidad y Riesgo.Oportunidades de Mejora

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

2. Fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos

Auditora Superior de la Federacin

3. Educacin pblica, en sus componentes de calidad y cobertura

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

5. Recursos federales transferidos a Estados y Municipios

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

6. Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS)

Auditora Superior de la Federacin

7. Recursos destinados a procesos electorales

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

8. Sistema contable gubernamental

Auditora Superior de la Federacin

9. Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED)

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

10. Donativos de recursos pblicos

Auditora Superior de la Federacin

11. Mejora regulatoria

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

12. Remuneraciones de los servidores pblicos

Auditora Superior de la Federacin

13. Preservacin del medio ambiente

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

14. Subejercicios presupuestales

Auditora Superior de la Federacin

15. Disponibilidades de recursos

Auditora Superior de la Federacin

16. Discrecionalidad de los servidores pblicos

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

17. Regulacin y supervisin del Estado

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

III. Consideraciones finales

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

Auditora Superior de la Federacin

AUDITORA SUPERIOR DE LA FEDERACIN

1. EFIcIEncIA REcAuDAtoRIA Cuenta Pblica 2007

Auditora Superior de la Federacin

Cuenta Pblica 2006

Cuenta Pblica 200

Cuenta Pblica 200

Cuenta Pblica 200

Cuenta Pblica 200

Cuenta Pblica 200

Cuenta Pblica 200

Cuenta Pblica 200