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Olivar, Jos Alberto La hacienda pblica venezolana y las reformas Crdenas (1913-1922) Revista de Artes y Humanidades UNICA, vol. 10, nm. 2, mayo-agosto, 2009, pp. 167186 Universidad Catlica Cecilio Acosta Maracaibo, Venezuela
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Revista de Artes y Humanidades UNICA ISSN (Versin impresa): 1317-102X revista@unica.edu.ve Universidad Catlica Cecilio Acosta Venezuela

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Revista de Artes y Humanidades UNICA Volumen 10 N 2 / Mayo-Agosto 2009, pp. 167 - 186 Universidad Catlica Cecilio Acosta ISSN: 1317-102X

La hacienda pblica venezolana y las reformas Crdenas (1913-1922)

OLIVAR, Jos Alberto
Universidad Pedaggica Experimental Libertador josealbertoolivar@gmail.com

Resumen
Uno de los aspectos fundamentales que permitieron dar sustentabilidad al gobierno dictatorial del general Juan Vicente Gmez, lo constituy la reforma de la hacienda pblica introducida por uno de sus ministros ms clebres, Romn Crdenas, a partir de 1913. Hasta entonces, el endeble Estado venezolano haba venido subsistiendo econmicamente de los ingresos generados por los derechos recaudados en las principales aduanas del pas, sujetas al desorden y las corruptelas, adems de los vaivenes propios de una economa agroexportadora. Gracias a las reformas de ndole administrativo, fiscal y legal emprendidas en el lapso 1913-1922, se potenci por vez primera la capacidad de tributacin interna de la Repblica, permitiendo al rgimen sobrellevar los efectos de la I Guerra Mundial y paralelamente afianzar la consolidacin de un aparato poltico-militar, capaz de aplacar cualquier brote caudillista por medio del Ejrcito Nacional y las sinuosas carreteras construidas en ese entonces. Palabras clave: Gomecismo, Romn Crdenas, Hacienda Pblica, Reforma.

Venezuelan public treasury and the Crdenas reforms (1913-1922)

Abstract
One of the fundamental aspects that gave viability to the dictatorial government of General Juan Vicente Gomez, was the public treasury reform introduced by one of its most famous ministers, RoRecibido: Enero 2009 Aceptado: Febrero 2009
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man Cardinal, in 1913. Until then, the weakened Venezuelan state had been subsisting economically on income generated from payments collected in the main customs offices of the country, subject to disorder and corruption, in addition to the ups and downs of an agro-exporting economy. Thanks to the reforms of an administrative, fiscal and legal nature undertaken from 1913 to1922, the capacity for internal taxation was harnessed for the first time in the Republic, allowing the regime to bear the effects of World War I and strengthen the consolidation of a military-political apparatus, able to placate any outbreak by a local leader through the National Army and the winding highways constructed at that time. Key words: Gomezism, Roman Cardenas, public treasury, reform.

Introduccin
Uno de los primeros aspectos que ocup la atencin de los hombres que asumieron la conduccin de la Repblica desde 1811 fue el de asegurar el cabal desenvolvimiento de las finanzas pblicas, permitiendo con ello regular sin mayores traumas las actividades de la nueva administracin y ordenar efectivamente la marcha de la economa nacional. Sin embargo, el maremagnun de dificultades allanadas por la guerra, el bloqueo comercial, la escasez de circulante y la falta de crdito externo, hicieron aicos el cumplimiento de las obligaciones fiscales, terminando por dejar exhaustas las arcas del tesoro y con ello el destino de la Repblica. Aquel sombro escenario resultara ser el denominador comn de los aos subsiguientes, ya consolidada la Independencia. Restablecido el comercio exterior por medio de la suscripcin de tratados con Inglaterra, Estados Unidos y otras naciones europeas, entre 1824 y 1827, la economa comenz paulatinamente a estabilizarse, determinando una estrecha dependencia fiscal de los ingresos recabados en las principales aduanas del pas. Cualquier declinacin de la demanda o reduccin de los precios en el mercado internacional, necesariamente haba de incidir sobre la frgil economa agroexportadora venezolana, afectando no slo a agricultores y comerciantes, sino al tesoro nacional. El rgimen tributario adoptado por los congresos dominados por la oligarqua criolla, se abstuvo de establecer contribuciones
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directas sobre las actividades agropecuarias, manufactureras y comerciales de orden interno, pues esto menoscababa sus beneficios particulares. Por eso, mantuvieron en lneas generales el rgimen impositivo heredado de la colonia que haca hincapi en pechar al consumidor interno y sobre todo en gravar las operaciones mercantiles realizadas en las radas portuarias. As transcurrira la dinmica fiscal entre cortos perodos de supervit y recurrentes dficit presupuestarios. La iniciativa de Guzmn Blanco de crear en 1870 una Compaa de Crdito en alianza con la burguesa mercantil extranjera, contribuy notablemente a regularizar los ingresos aduanales y ampliar la disponibilidad de crdito a favor del Estado. No obstante, continuaron las prcticas de favoritismo y apropiacin indebida de los fondos pblicos. No ser sino hasta 1913 a raz de la designacin de Romn Crdenas al frente del Ministerio de Hacienda, cuando comenzar a llevarse a cabo una radical reforma en la hacienda pblica que tendr como pilares fundamentales el fortalecimiento de las rentas internas y la reorganizacin de los mecanismos de fiscalizacin, crendose de esta manera un slido aparato administrativo capaz de blindar a las finanzas pblicas de las fluctuaciones de la renta aduanera.

1. Una rfaga de luz dentro del gomecismo

Romn Crdenas fue una de esas luces del gomecismo que encauzaron el rumbo poltico del pas por la senda del determinismo cientfico representado en la filosofa positiva enarbolada por August Comte. Coincidi con sus contemporneos ms reconocidos en el mundo de las letras, el derecho, la historia y la naciente sociologa, la perentoria necesidad de ofrecer al nuevo estado de cosas que se inici a partir de 1908, con la cada del castrismo y el ascenso del general Juan Vicente Gmez, una base de sustentacin no slo terico sino prctico para la reorganizacin del pas, sobre la base de la paz pblica y el trabajo regenerador. El sobrio hombre montas no se incorpor al carril positivista por mero aventurerismo poltico sino animado por la convicRevista de Artes y Humanidades UNICA z

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cin propia que le daba su formacin acadmica y su experimentado conocimiento del medio, concluyendo entonces que la nica forma de acabar con los viejos males heredados de la errtica forma de pensar y actuar de quienes decan llamarse liberales sin haber asimilado en su totalidad aquellos postulados abstractos, era la correcta aplicacin de la ciencia y sus mtodos para garantizar el desarrollo de la sociedad. Al referirse a aquel escenario de franco entumecimiento, Pino Iturrieta (2005:12) seala:
Ante el fracaso de los ensayos anteriores la economa en decadencia, sujeta la nacin a los caudillos, menguado el influjo del liberalismo tradicional vala la pena atarse al dictamen del positivismo.

Crdenas coincida con el resto de la lumbrera que acobij al rgimen, en su rechazo a las antiguas prcticas y procedimientos y se inscribi en el ideal preconizado desde entonces, de que la sociedad llevada por los hombres de ciencias, podan conducir por la va evolucionista a un estado de armona del todo social. De acuerdo con los postulados del positivismo comtiano, expuesto en la ley de los tres estados, los estudiosos de la realidad venezolana de principios del siglo XX coincidieron en precisar que para entonces tres grandes pocas haban marcado la historia nacional. Una poca donde rein un orden teolgico durante los trescientos aos de dominio colonial bajo la gida de la metrpoli espaola. En ese tiempo la fidelidad al Rey era una expresin del sometimiento terrenal a los mandatos divinos, cuyo principal traductor era la sacrosanta Iglesia Catlica. Iniciada la epopeya emancipadora, esta dio paso a un nuevo estadio de corte metafsico en el que los recin auto declarados ciudadanos ensayaron por medio de noveles instituciones republicanas una suerte de credo emprico que haca gala de un manoseado recetario de ideas liberales como panacea para alcanzar el progreso y la civilizacin de los pueblos. La dicotoma entre la realidad de un medio plagado de carencias y los sofismas de los tericos des170
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lumbrados por las grandezas ajenas, se vio una y otra vez enfrentados durante las cruentas guerras intestinas que azolaron buena parte del siglo XIX. Esta situacin de desasosiego generalizado conducira a la instauracin de una poca influenciada por el cariz cientfico-social donde finalmente se alcanzara la unificacin y la pacificacin nacional, conducida por un hombre fuerte y bueno capaz de curar los innumerables males del pas, fomentando la paz y el trabajo como los nicos medios posibles del orden y el progreso. Convencido de esta premisa, Romn Crdenas, se dedic a estudiar con detenimiento la realidad que le correspondi asumir al ser designado Ministro de Hacienda el 3 de enero de 1913. Como docto en ciencias exactas, crea fielmente en la experimentacin y observacin, planteando hiptesis del por qu de las deficiencias existentes. Un ejemplo de este modo de proceder lo puso de manifiesto en su primera comparecencia ante las cmaras legislativas, en abril de 1913 para rendir cuenta de las labores cumplidas por su antecesor en el Ministerio de Hacienda entre julio de 1911 y junio de 1912. Con apenas cuatro meses de posesionado en el cargo, se excusa en no poder ofrecer mayores modificaciones en la estructura y composicin de la memoria en cuestin. No obstante, no escatim la oportunidad para ... precisar los puntos salientes que a mi juicio requieren preferente e inmediata atencin... (Crdenas, 1977:36). En primer lugar, atribuye las deficiencias presentadas en las memorias de hacienda, al hecho de no existir una reglamentacin clara sobre los deberes y atribuciones del despacho. Esto repercuta negativamente en el orden, claridad y extensin informativa de la memoria y cuenta, restndole utilidad a los efectos de servir al cuerpo legislativo para juzgar concienzudamente las condiciones legales y administrativas que rigen el manejo de los fondos del tesoro nacional. De seguidas, el flamante ministro contina enumerando las anomalas halladas.

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La organizacin interna del ministerio adoleca de un departamento ocupado propiamente de coordinar las labores de administracin del patrimonio del Estado. Insuficiencia del personal asignado para atender las labores corrientes de recaudacin y liquidacin de los fondos del tesoro. Inexistencia de un reglamento regulador del rgimen interno de trabajo y funcionamiento del despacho. Falta de una ley codificadora de la contabilidad pblica capaz de reunir en un solo cuerpo normativo todas las disposiciones relativas con la gestin de los fondos pblicos. Disgregacin del principio de unidad del tesoro a travs la asignacin arbitraria de determinados ramos de ingresos para atender las demandas de algunos servicios de la administracin pblica. Como buen metodlogo se atreva a hipotetizar que una vez cubiertos estos vacos por medio de la aplicacin de leyes ms especficas, el despacho de hacienda estara en capacidad de presentar al Congreso un memorial ms completo del estado de las finanzas pblicas, proveyendo medios y recomendaciones a los fines de mejorar la integridad de la hacienda nacional. Los resultados de la exposicin de aquella cartilla de inconvenientes, se vern al ao siguiente en ocasin de hacer entrega de su segunda memoria y cuenta al frente del Ministerio de Hacienda. All resalta las bondades de las modificaciones introducidas en la elaboracin de la citada memoria anual que por mandato de la Constitucin vigente deba presentarse al Congreso cada 19 de abril al inicio de sus sesiones ordinarias. Por ello destaca como el mayor logro de aquel primer ao de gestin lo siguiente:
La presente Memoria de Hacienda expone (...) el propsito de empezar a fundar entre nosotros en el ramo deplorablemente descuidado, arduo y difcil de nuestras finanzas, un cuerpo de doctrina administrativa experimental, ilustrativa, y sana que sirva de norma segura y expedita para avanzar con facilidad y presteza por los caminos del acierto y del buen 172
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xito financiero, y evitar los escollos, tropiezos y fracasos del error, la alucinacin o la ignorancia, en los trascendentales asuntos de la Hacienda Pblica (Crdenas, 1977:43-44).

Seguidamente, el ministro Crdenas pasa a exponer un diagnstico ms agudo de la situacin reinante en el ramo a su cargo. Ahora, somete a la consideracin de los plenipotenciarios reunidos en Asamblea a mediados de 1914, para asegurar la continuacin en el poder del general Gmez, un listado de las modificaciones legales y otras medidas de corte administrativo ms urgentes que deban implementarse para reformar a fondo la organizacin del fisco y el crdito nacional. Entre las medidas recomendadas destacan las siguientes: Aprobacin de una nueva Ley Orgnica de las Rentas Nacionales que abarcase no slo lo referente a los derechos percibidos por conceptos aduanales, sino tambin la regulacin de otros preceptos que puedan ser pechados fiscalmente. Extensin y perfeccionamiento del servicio de tesorera de acuerdo con las necesidades y conveniencias de la administracin. Reforma de la legislacin sobre crdito pblico. Supresin completa de toda forma de especializacin de ingresos que atenten contra la unidad del tesoro. Conversin del Ministerio de Hacienda en el ente coordinador de todos los despachos ministeriales para la elaboracin del Presupuesto General de Gastos Pblicos. Establecimiento de un reglamento general de ministerios para uniformar la forma de presentar las memorias anuales ante el Congreso. Normar el sistema de ingreso de los aspirantes a ocupar puestos fiscales y promocin de ascensos. Compilacin y perfeccionamiento de la legislacin sobre contabilidad pblica. Plan para la desmonetizacin gradual de la plata hasta establecer el patrn de oro efectivo.
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Aumentar el poder discrecional de vigilancia, control y administracin del Ministro de Hacienda. Dictar una ley de bienes nacionales destinada a regular el arrendamiento, adquisicin, venta o cesin de los bienes de la nacin. Este conjunto de reformas fue posteriormente ampliado y discutido en el seno de la seccin venezolana de la Alta Comisin Internacional de Legislacin Uniforme, rgano creado a instancias del gobierno de Washington en el marco de la celebracin del Congreso Financiero Panamericano en mayo de 1915, al considerar conveniente promover la constitucin de un organismo multilateral cuya finalidad sera buscar el mayor acercamiento econmico entre los pases del hemisferio, en procura de eliminar las trabas al intercambio comercial, unificando ciertas leyes y reglamentos referidos a tramitaciones en puertos y aduanas, en fin afrontar juntos los efectos de la conflagracin blica. La seccin correspondiente a Venezuela, estaba presidida por el Ministro de Hacienda, adems de Carlos F. Grisanti, Nicols Veloz Goiticoa, Vicente Lecuna, J.A. Tagliaferro, Pedro Itriago Chacn, Pedro Manuel Ruiz, J.A. Calcao Snchez, Alfredo Jahn y H. Prez Dupuy. Fue tal el rango asignado a esta seccin que el ministro Crdenas, dispuso la reunin semanal de sus miembros para servir de cuerpo consultor del despacho. Uno de sus integrantes, afirm que ... all se redactaron varios proyectos de leyes de carcter fiscal y econmica (Prez Dupuy, 1957). Sin duda, la reforma de la hacienda pblica emprendida durante aquellos aos, no fue hechura de una sola personalidad, sino una muestra del esfuerzo mancomunado de un grupo de hombres con vasta experiencia y sosiego suficiente para discutir entre iguales materias de su total pericia. La virtud de Crdenas, consisti en su extraordinario manejo para conciliar posiciones encontradas, organizar metdicamente el trabajo rutinario y sobre todo, su firmeza para llevar adelante los acuerdos alcanzados. Una de las reformas capitales que ms impacto produjo en la organizacin del sistema rentstico vigente lo represent la amplia174
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cin de la capacidad de tributacin interna de la repblica, haciendo del clculo presupuestario menos dependiente de los vaivenes en los ingresos por concepto de recaudacin aduanera. Hasta 1914 la renta interna report a duras penas la cifra de Bs. 19.010.049,47 que representaba un poco menos del 25% del total de los ingresos fiscales del Estado. Esto corresponda al producto de los impuestos por concepto de: papel sellado, timbres para fsforos, telgrafos y cables, rentas de cigarrillos, estampillas y aguardiente. Gran parte de estos rubros se regan por el viejo sistema de arrendamiento adoptado por la Repblica desde 1827. Noventa aos despus aquella prctica muy comn en el siglo XIX haba sido totalmente abandonada en las naciones ms cultas del mundo moderno. Bajo aquel rgimen, era una regla general que el arrendatario slo se preocupaba por recabar la comisin que le corresponda como administrador de la renta, sin prestar mayor atencin a los inconvenientes causados por la desorganizacin y el fraude, restando con ello sumas considerables que dejaba de percibir el fisco nacional. Destaca en la memoria de Hacienda de 1914 el estado en que se encontraban las principales rentas internas. Las salinas estaban arrendadas a la C.A. de Navegacin Fluvial y Costanera por contrato de 31 de octubre de 1913; la de cigarrillos y estampillas arrendadas a la C.A. Unin Fabril Cigarrera desde 1910; la de licores a diversos contratistas particulares. El impuesto de fsforos era administrado por el Ministerio de Fomento y slo la de papel sellado nacional estaba bajo administracin directa del Ministerio de Hacienda. Contra estos mtodos de reparticin por medios de remates al mejor postor Crdenas opuso su voluntad, por considerar que en lugar de otorgar beneficios a la nacin se convirtieron en una fuente de negligencias especulativas que solo servan para premiar lealtades o pagar favores polticos y pecuniarios. En su opinin era un deber moral e inalienable del Estado la administracin directa de los impuestos nacionales, con ello se regularizaran y se acrecentaran las rentas, permitiendo obtener no slo un beneficio econmico sino un objetivo poltico, es decir, el fortalecimiento de la autoridad del gobierno nacional a lo largo y ancho del pas.
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Claro est que la supresin de esta complaciente prctica no se hizo de la noche a la maana. Para el logro de su objetivo hubo de contar en primera instancia con el respaldo absoluto del General, sin ello cualquier iniciativa quedara truncada. Conocida es la ancdota recogida en diversos testimonios por Ramn J. Velsquez que destaca el beneplcito de Gmez al sealar que Crdenas rompa en presencia del visitante, y las echaba al cesto de la basura, las tarjetas del general Jos Vicente Gmez, Vicepresidente de la Repblica e hijo del dictador, proclamando en voz alta que el Presidente le haba recomendado que no aceptara intromisiones en su organizacin. Aun as, el Ministro, se abstuvo de cometer arbitrariedades que hubiesen generado situaciones complicadas al rgimen, prefiriendo resolver caso por caso con medidas provisorias para luego legislar sobre la materia. As lo refleja el acertado manejo del proceso de reversin de la administracin de la renta de las salinas entre noviembre y diciembre de 1915. Primeramente, el Ministerio de Hacienda hizo la convocatoria a licitacin pblica de la mencionada renta, estableciendo una serie de condiciones que hacan poco atractiva la participacin de oferentes en la puja. De hecho, vencido el plazo para la entrega de las ofertas, la comisin encargada de revisarlas declar desierta la convocatoria al no presentarse ningn interesado. Esta situacin de acefala administrativa fue resuelta legalmente, por medio de un Decreto suscrito por el presidente provisional, Victorino Mrquez Bustillos el 31 de diciembre de 1915 que estableci la administracin directa por parte del Estado de la renta de las salinas en toda la repblica. Linares de Montemayor ofreci un testimonio revelador de la magnitud cuantitativa de las reformas introducidas por Crdenas en su primer ao:
La renta de cigarrillos arrendada entonces por Bs. 380.000 mensuales y produciendo para aquella poca solo Bs. 2.280.000 por semestre, aumentando en el primer ao de la reforma ms de tres millones y en dos aos y medio ms de cuatro millones. El decreto que rigiera la renta de estampillas, 176
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tambin se asumi de forma directa (...) produjo en el primer semestre un total de Bs. 1.109.557,67 contra Bs. 720.000 que produca anteriormente. La renta de licores tambin fue objeto de reforma (...) en el primer ao lleg a producir un aumento en la recaudacin de Bs. 2.040.548,27 (...) Para finales de 1916 las reformas en conjunto arrojaban cifras alentadoras de Bs. 11.483.993,62 mucho ms de lo que probablemente hubiese recaudado el viejo sistema (Linares, 1942:19-20).

As las cosas, aquella desproporcin en cuanto al origen de los ingresos fiscales registrada en 1914, vari significativamente siete aos despus, cuando en 1921 la renta interna en sus diversas ramas produjo slo ese ao Bs. 36.578.353,68 mientras que la renta aduanera gener Bs. 38.388.372,17, evidenciado el salto cuantitativo de la primera en ms de un 50% por encima de su tradicional contribucin al fisco nacional. Vase en el siguiente cuadro el balance de ingresos y egresos registrado por el Estado venezolano durante el decenio 1909-1919.
Aos fiscales 1909 - 1910 1910 - 1911 1911 - 1912 1912 - 1913 1913 - 1914 1914 - 1915 1915 - 1916 1916 - 1917 1917 - 1918 1918 - 1919 Total Ingresos Bs. 48.552.856,81 62.939.074,57 76.171.662,49 65.462.539,45 60.370.993,01 50.598.460,51 65.674.385,29 72.126.667,34 53.253.686,06 57.102.117,67 612.252.443,20 Egresos Bs. 52.337.175,23 61.640.009,70 64.069.251,36 62.384.023,27 64.873.597,71 44.830.054,91 57.930.228,17 58.043.627,29 52.948.924,48 58.161.025,69 577.217.917,81

Tomado de: Boletn de la Cmara de Comercio de Caracas N 86, 1 de Enero de 1921, Ao X, p. 942.

Ntese que a partir del ao fiscal 1914-1915, justo cuando comienzan a implementarse las reformas Crdenas, hay un crecimiento sostenido en la cuanta de ingresos al erario nacional en
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contraste con una reduccin proporcional en los gastos del presupuesto. Llama la atencin que este escenario de sano equilibrio fiscal coincidi paradjicamente con la merma perturbadora de las operaciones mercantiles en el mundo capitalista como resultado de la I Gran Guerra, hecho que tuvo efectos devastadores en economas dependientes de la renta aduanera. All es donde radica otro de los elementales logros de la gestin de Crdenas: reducir gastos, diversificar los ingresos y atesorar los excedentes, fueron las tres reglas de oro aplicadas para salvaguardar la economa. Romn Crdenas tuvo el tino de prever a tiempo no slo las graves amenazas que se cernan sobre el tesoro nacional en caso de producirse el estallido de una gran guerra en Europa, como en efecto ocurri a raz del atentado de Sarajevo y la crisis de julio 1914. Si no tambin las peligrosas consecuencias que colocaran en riesgo la estabilidad del rgimen. Por ello utiliz el influjo que tena sobre el general Gmez para advertirle de aquel lgubre escenario y recomendarle una inmediata reorganizacin de la hacienda nacional, acompaado de ajustes en los gastos pblicos sin desatender la amortizacin de la deuda exterior. Aun cuando en un primer momento no pocos pensaron que aquellas grandes reformas fracasaran irremediablemente, ante la conocida ineptitud administrativa demostrada por el Estado a lo largo de varias dcadas, el temple y el ojo vigilante del ministro Crdenas fueron decisivos para dar en el corto y mediano plazo resultados sorprendentes hasta para los ms escpticos. As pudo expresar con gran beneplcito en la memoria de Hacienda de 1918 las bondades arrojadas por la sabia determinacin del jefe de la Rehabilitacin Nacional, al hacer un balance de la gestin cumplida hasta la fecha:
Y he aqu cmo atraves felizmente Venezuela el perodo ms severo de esta crisis; cmo, adems de sostener su vida econmica, se estimul el desarrollo de su riqueza; cmo se duplic la Renta Interna para obtener un producto de 48 millones de bolvares con el cual se salv al pas del desastre econmico; cmo se pagaron las deudas ms gravosas; cmo se activ una 178
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fecunda administracin y se conserv y aument un Tesoro que no desangr al contribuyente ni comprometi el crdito y el honor de la Repblica (Crdenas, 1977:148).

Para afianzar los nuevos principios de organizacin y perfeccionamiento de la Hacienda Nacional, se consider pertinente dejar a un lado el viejo marco legal que databa de 1873, con sus reformas parciales que lejos de armonizar reglas y procedimientos expeditos de fiscalizacin, se haba convertido ms bien en una camisa de fuerza que en ocasiones contravena las actuaciones de la administracin fiscal. De ah la propuesta de tratar en cuatro leyes especiales las principales materias tratadas en el Cdigo de Hacienda y establecer una Ley Orgnica de Hacienda Nacional que definiera la magnitud del patrimonio del Estado y el conjunto de derechos y acciones que le seran potestativas para asegurar su conservacin y aumento. Es as como el 4 de junio de 1918 es promulgada la referida ley que adopt entre sus disposiciones los principios de la administracin cientfica enunciados por Frederick W. Taylor y Henry Fayol, muy en boga para la poca. Desde un primer momento, Crdenas haba guiado su actuacin dentro del Ministerio de Hacienda de acuerdo a los postulados de estos tericos que coincidan en asignarle a todas las operaciones regulares de una empresa o cuerpo social cualidades propias de coordinacin, control, previsin y organizacin. De hecho, el Ministro era de la opinin de que, slo de ... la recta aplicacin de los principios administrativos es como poda dirigirse y mantenerse ordenada y prspera la Hacienda Nacional. Para hacer realidad aquellas premisas, desde 1914 haba delimitado muy bien las funciones del ministerio a su cargo. La primera comprendera las labores de administracin y gerencia de todo el patrimonio del Estado y de sus rentas fiscales. La segunda se referira a la custodia y distribucin de todas las contribuciones acumuladas en la tesorera nacional y la tercera abarcara el control de todo lo relacionado con el manejo de los fondos nacionales, por medio de una rigurosa contabilidad financiera, no slo para verifiRevista de Artes y Humanidades UNICA z

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car los movimientos de ingresos y egresos sino para establecer la responsabilidad legal de los administradores pblicos. Ahora superada la fase de experimentacin, extendi aquella frmula a todas las instancias de la administracin pblica, sobre todo en relacin con los otros Ministerios. En efecto, la nueva ley asign funciones especiales al Ministro de Hacienda para manejar el tesoro nacional, controlar los gastos de los dems Ministerios, coordinar la elaboracin del presupuesto general de la Nacin, entre otras atribuciones fiscalizadoras. Se observa en esta y en las dems leyes reguladoras de las rentas nacionales, la preeminencia del principio de divisin del trabajo y de la especializacin. Con ello se trataba de delimitar las funciones dndoles a cada seccin funciones precisas, as como el establecimiento de premios e incentivos para estimular la superacin de las metas. Se persegua, siguiendo los criterios de Taylor la produccin mxima, en este caso, sera la eficiencia mxima, la recaudacin mxima. Como Fayol, Crdenas era un convencido de la importancia suprema de cumplir las reglas preestablecidas y de obedecer las rdenes emanadas por los superiores inmediatos, fortaleciendo con ello la unidad de mando y la jerarqua para la correcta toma de decisiones. Este conjunto de disposiciones hizo posible darle uniformidad a la Hacienda Pblica, disponindole un sistema orgnico a los diferentes servicios de administracin y de recaudacin de las rentas y de pagos de los gastos pblicos, as como un riguroso mecanismo de control y contabilidad fiscal en sus diversos ramos. Es un hecho reconocido que las reformas Crdenas contribuyeron a fortificar en primera instancia un rgimen desptico, que en opinin de Quintero (1985), permiti al dictador contar con ... recursos fiscales suficientes para acometer la edificacin del ejrcito nacional, cancelar la deuda externa y construir una red vial que unifique el territorio, pilares fundamentales sobre los que se asent polticamente la hegemona del caudillo andino. En el lapso comprendido entre 1913 y 1922 el promedio anual de gastos pblicos se situ en sesenta y seis millones de bol180
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vares, alcanzando su mayor erogacin en 1920 cuando se registr un salto de Bs. 102.655.742,90 cifra esta nunca antes cuantificada en los anales de las finanzas pblicas en Venezuela (Veloz, 1984). De ese promedio el 57% de los presupuestos anuales del mismo perodo se concentr en los despachos de Guerra y Marina, Obras Pblicas y Hacienda. Estos datos revelan el inters del rgimen en apuntalar su podero en tono mayor. Sin embargo, con el pasar de los aos la obra reformadora de Romn Crdenas adquiri una proyeccin en el ms largo plazo llegando a superar los objetivos inicialmente propuestos. Su influencia se hara sentir incluso sobre el manejo de los novsimos ingresos petroleros hasta los aos setenta del siglo XX ... cuando se produce un nuevo y significativo cambio institucional que afecta al Ministerio de Hacienda, con nuevos entes compartiendo responsabilidades presupuestarias y modificaciones en el marco legal relevante y en las prcticas fiscales (Ochoa, 2008).

2. Crdenas y el nuevo papel del Banco de Venezuela

Desde su creacin en 1890, el Banco de Venezuela haba fungido como agente auxiliar al Estado para proporcionarle anticipos cuando as lo requiriesen los desequilibrios fiscales, recibiendo como garanta todo o parte de las ya recaudadas rentas aduaneras de la Repblica. Esta estrecha relacin entre el inters pblico y privado, permiti a aquel banco posicionarse dentro del naciente aparato financiero, como la principal institucin de crdito en el pas. Durante sus primeros veinticinco aos de operacin las relaciones entre el Instituto y el Estado fluctuaron entre buenas, malas y regulares, en virtud de los vaivenes polticos ocasionados por los ascensos y descensos de los mandones de turno. En los aos en que gobern el general Cipriano Castro aquellos intrnsecos nexos sufrieron un grave deterioro al chocar los pareceres de los caballeros de la banca y la impetuosidad del caudillo andino, hasta el punto que la amenaza de caerle a mandarriazos a las cajas fuertes de los bancos lleg a su clmax cuando fue impartida la orden de encarcelar a los banqueros y luego hacerlos desfilar maniatados por las calles de
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Caracas. La ofensa proferida abri una profunda herida que slo sera suturada tras la echada de Castro a los resabios del exilio. Establecido Gmez como nuevo rbitro de la vida nacional, los banqueros encontraron en el veterano comerciante devenido en hombre pblico, un poderoso benefactor al que ofreceran su respaldo unnime. Una de las figuras ms significativas del gremio de banqueros lo represent el general Manuel Antonio Matos, jefe de la revolucin libertadora de 1902, quien fue llamado por su antiguo contendor, a fin de incorporarse a la nueva causa nacional: la rehabilitacin. As veremos al viejo banquero del guzmancismo ocupando la cancillera en 1910 hasta 1912. Para entonces se haba resuelto a favor del Banco de Venezuela el impasse ocurrido en torno al proyecto de establecer un banco nacional con capital extranjero, hecho ste que amenazaba con minar el coto cerrado en que se haba convertido el medio financiero criollo. Explica Banko (2007) que el nuevo contrato con el Banco de Venezuela, luego de abortada la tentativa extranjerizante, ofreci condiciones ms favorables para el gobierno en cuanto al monto del crdito y a las tasas de inters. Sin embargo, hasta 1915 la situacin interna del banco haba permanecido estacionaria, la escasa presencia de la entidad hacia el interior de pas era un reflejo de la condicin netamente mercantilista que predominaba en las operaciones de la poca, sujeto a los altibajos de los precios de los productos de exportacin. Aunado a la falta de iniciativa de sus administradores, comenz a registrarse una peligrosa merma del capital fijo al ponerse en evidencia manejos irregulares en la liquidacin de algunas de sus cuentas. Desde un primer momento, Matos abog por la intervencin del Estado en la situacin que l vena denunciando desde hacia meses. Consideraba fundamental la convocatoria de una asamblea general de accionistas para modificar los estatutos de la institucin y renovar la junta directiva en su totalidad. Esa prdica concit una pugna interna, donde Matos aspiraba contar con el apoyo de la parte accionaria en manos del Estado para asegurarse el control del banco.
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Ante aquel entramado de intereses particulares, el Ministro de Hacienda, prefiri manejarse desde un primer momento con suma cautela, evitndose as precipitaciones inadecuadas que pudieran ser objeto de mal interpretaciones. No obstante, la ocasin result propicia para ampliar el marco de las reformas propuestas inicialmente por Matos y reorientar mejor las funciones del banco. Luego de un prolongado proceso de negociaciones, se logr alcanzar el qurum requerido para la instalacin de la asamblea de accionistas, designndose una nueva junta directiva presidida por Vicente Lecuna, a expresa recomendacin del ministro Crdenas. Con Lecuna al frente, se da inicio a una severa revisin del estado general de las cuentas del Instituto y a la recuperacin del capital perdido. As mismo, se tomaron entre otras medidas la ampliacin del nmero de agencias en la mayor parte del pas para facilitar las operaciones de recaudacin de las rentas internas asumidas directamente por el Estado, dndole de esta manera la condicin de banco auxiliar de la tesorera nacional. Con esto el banco pasaba a ser mucho ms que un ente receptor y administrador de fondos fiscales. En adelante, en lugar de recibir diariamente el total de las sumas recaudadas por los agentes aduaneros o por otros empleados del fisco, el instituto financiero a travs de sus nuevas agencias comerciales y su propio personal se encargara de percibir directamente del contribuyente el monto de cada impuesto. Se buscaba con ello disminuir el poder discrecional de los agentes fiscales en cuanto al manejo inescrupuloso de las cuantiosas sumas, mejorar el sistema de recaudacin y aumentar los ingresos del tesoro pblico. Pero las reformas no se quedaron all. Se estableci en el nuevo contrato celebrado el 7 de junio de 1920 que el Banco de Venezuela y sus agencias quedaban equiparadas a las agencias de la tesorera nacional dentro y fuera de la Repblica y por consiguiente exoneradas de impuestos y contribuciones establecidas por la nacin. En virtud de esta condicin, tendra la potestad de hacer los pagos a terceros que le ordenase el Ministro de Hacienda por cuenta del tesoro.
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Dadas las importantes funciones asignadas al banco, se hizo necesario preservar su condicin netamente nacional para hacer frente a la competencia que haba surgido con el establecimiento de varias sucursales de bancos extranjeros en el pas. De ah la expresa prohibicin de traspasar acciones del Banco de Venezuela a personas de nacionalidad extranjera mientras ste conservase su naturaleza de auxiliar de la tesorera. As el Banco de Venezuela sigui siendo una institucin privada que ejerca junto a sus negocios particulares el oficio de recaudador y pagador de los fondos pblicos, pero con responsabilidad administrativa y con carcter de servicio pblico.

Conclusin
A nuestro modo de ver, Jos Rafael Revenga, Santos Michelena y Romn Crdenas representan los baluartes ms sobresalientes en el mbito de las finanzas pblicas de Venezuela durante sus primeros cien aos de vida republicana. Al primero le correspondi efectuar, en tiempos del Libertador (1827-1829), un crudo diagnstico del sombro escenario dejado tras humareda de la guerra de emancipacin. Sus reflexiones acompaadas de cifras, dejaban muy en claro la titnica tarea por venir para lograr la recuperacin, sino de todo al menos en parte, de una dinmica productiva muy arraigada en los modos y costumbres de una sociedad llena de contradicciones y de peligrosos conflictos sociales, listos para hacer de nuevo ebullicin en el campo de batalla. A Michelena, le tocara hacer frente a aquellos retos entre los aos de 1830 y 1839 y para ello no dudo en abrazar como modelo a seguir los parmetros delineados por el liberalismo manchesteriano que en su opinin garantizaba la prosperidad de las naciones civilizadas, dejando al arbitrio de las fuerzas reguladoras del mercado la capacidad de generar riqueza sin la intervencin del Estado. Sent las bases para la organizacin de una hacienda pblica cuya principal responsabilidad sera el saneamiento del crdito exterior del pas y el manejo equilibrado del presupuesto pblico. Crdenas por su parte, tuvo en sus hombros la pesada responsabilidad de imponer el orden en la recaudacin y manejo de rentas
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pblicas. Para ello se vali de la amplia carta blanca otorgada por el general Gmez, a la sazn amo del poder, y as llevar a cabo la reforma ms profunda y sistemtica que hasta entonces se haya conocido. Puede afirmarse que antes de la irrupcin de la cuantiosa renta petrolera, fue la renta interna de cigarrillos, estampillas, fsforos, licores y salinas la que amortigu satisfactoriamente los efectos derivados de la gran guerra europea, permitiendo blindar el presupuesto nacional y continuar erogando recursos para cimentar los planes hegemnicos del dictador. A Crdenas le calza muy bien el ttulo de fundador de la renta interna y el primer modernizador de la hacienda pblica venezolana. Lo primero se debe a su acertada determinacin de dar un vuelco a la tradicional preponderancia asignada a la renta aduanera para sostener el presupuesto nacional y responder los compromisos extranjeros. Nunca antes de las reformas iniciadas en 1914, las rentas internas haban inspirado mayor confianza, pues resultaba comn ver sus irrisorias contribuciones y el desfalco de administradores ligados a los gobernantes de turno. El panorama comenz a cambiar a partir del momento en que el Estado se hizo cargo de la administracin directa de aquellas rentas rematadas al mejor postor. Instituyendo la unidad del tesoro a travs de la centralizacin en el Ministerio de Hacienda y de sus agentes fiscales de todo lo relacionado con el manejo de los bienes e ingresos nacionales. La Hacienda pblica venezolana no volvi a ser la misma despus de las estructurales reformas llevadas a cabo, tanto en el seno del Ministerio del ramo como en la legislacin fiscal. Desde entonces, el Ministerio de Hacienda de acuerdo con las disposiciones de la novsima Ley Orgnica de Hacienda de 1918, dej de ser un mero ente formulador del presupuesto nacional para convertirse en el administrador exclusivo de las finanzas pblicas y en el guardin por antonomasia de la unidad monoltica del tesoro nacional, con ello contribuy decisivamente desde el mbito econmico a fortalecer la autoridad poltica del Estado en todo el pas.

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